CELEX: 62012CJ0367
Letelepedés szabadsága
Közegészség
EUMSZ 49. cikk
Gyógyszertárak
A lakosság megfelelő gyógyszerellátása
Működési engedély
A gyógyszertárak területi megoszlása
Alapvetően demográfiai kritériumon alapuló határértékek bevezetése
A gyógyszertárak közötti minimális távolság

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 49. cikk, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 16. és 47. cikkének értelmezésére vonatkozik.
Ezt a kérelmet az S. Sokoll‑Seebacher által indított eljárás keretében terjesztették elő, amelynek tárgya új gyógyszertár nyitása a Felső‑Ausztria Landban található Pinsdorf település területén.
Az osztrák jogi háttér
A BGBl. I. 41/2006. számában közzétett törvénnyel módosított, a gyógyszertárakról szóló törvény (Apothekengesetz, a továbbiakban: ApG) 10. §‑a így rendelkezik:
„(1)   Gyógyszertár létesítésére akkor adható engedély, ha:
1.
a gyógyszertár létesítésének helye szerinti településen van már állandó jelleggel letelepedett orvos, és
2.
fennáll az igény új gyógyszertár létesítésére.
(2)   Ilyen igény nem áll fenn, amennyiben:
1.
a kérelem benyújtásának időpontjában a tervezett üzemeltetési hely szerinti település területén már van orvosi rendelő mellett működő gyógyszertár, és kevesebb mint két egészségbiztosítási pénztárral szerződésben álló orvosi (teljes munkaidős) álláshelyet […] töltenek be háziorvosok, vagy
2.
a létesítendő új gyógyszertár tervezett üzemeltetési helye és a legközelebbi meglévő gyógyszertár üzemeltetési helye közötti távolság 500 méternél kisebb,
3.
a meglévő, szomszédos gyógyszertárak valamelyike üzemeltetési helyéről továbbra is ellátandó személyek száma az új gyógyszertár létesítése miatt csökken, és 5500 fő alá esik.
(3)   A fenti (2) bekezdés 1. pontja szerinti igény nem áll fenn továbbá, amennyiben a kérelem benyújtásának időpontjában a gyógyszertár tervezett üzemeltetési helye szerinti település területén már létezik
1.
orvosi rendelő mellett működő gyógyszertár és
2.
egészségbiztosítási pénztárral szerződésben álló csoportpraxis […]
[…]
(4)   A fenti (2) bekezdés 3. pontja értelmében vett ellátandó személyek azok az állandó lakosok, akik a meglévő gyógyszertár üzemeltetési helyétől közúton 4 kilométernél kisebb sugarú körzetben élnek, és akiket a helyi viszonyok miatt továbbra is ez lát el.
(5)   Amennyiben a fenti (4) bekezdésben meghatározottak szerinti állandó lakosok száma nem éri el az 5500 főt, az igény fennállásának vizsgálata során az olyan személyeket is ide kell számítani, akik – foglalkozásuk folytán vagy valamely szolgáltatás vagy tömegközlekedési eszközök igénybevétele miatt – e körzetben látandók el.
(6)   A fenti (2) bekezdés 2. pontja szerinti távolságtól kivételes esetben el lehet tekinteni, amennyiben ezt a helyi adottságok a lakosság zavartalan gyógyszerellátásának érdekében sürgető módon megkövetelik.
(7)   Új gyógyszertár létesítése iránti igény kérdésére vonatkozóan az osztrák gyógyszerészkamara szakvéleményét ki kell kérni. […]
[…]”
Az ApG „korlátozó határidőre” vonatkozó 47. §‑ának (2) bekezdése az alábbiakat írja elő:
„A pályázó engedély iránti kérelmét a körzeti hatóságok az eljárás további lefolytatása nélkül abban az esetben is elutasítják, ha egy másik pályázónak az ugyanazon a helyen létesítendő új gyógyszertárra irányuló korábbi kérelmét a 10. §‑ban megnevezett feltételek nem teljesülése miatt elutasították, legfeljebb két év telt el az ezen ügyben hozott utolsó határozatról való értesítést követően, és a korábbi határozat esetében irányadó helyi viszonyokban nincs jelentős változás. […]”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
2011. december 29‑i határozatával a gmundeni közigazgatási hivatal vezetője (Bezirkshauptmann von Gmunden) S. Sokoll‑Seebacher Pinsdorf település területén létesítendő új gyógyszertár létrehozására vonatkozó engedély iránti kérelmét elutasította azzal az indokolással, hogy nem áll fenn az ApG 10. §‑a értelmében vett igény.
Ezen elutasító határozat az osztrák gyógyszerészkamara 2011. április 12‑i szakvéleményén, valamint az e szakvéleményhez fűzött, 2011. október 25‑i kiegészítő észrevételeken alapult. E dokumentumok értelmében az új gyógyszertár létesítése következtében az S. Zehetner által a Pinsdorffal szomszédos Altmünster település területén üzemeltetett gyógyszertár által ellátandó személyek száma jóval 5500 alá esne, vevőköre ugyanis 1513 személyre csökkenne.
S. Sokoll‑Seebacher vitatta e határozatot, és előadta, hogy a szakvéleményhez fűzött kiegészítő észrevételekben az osztrák gyógyszerészkamara tekintetbe vette azt a jelenleg Pinsdorf és Altmünster szomszédos települések között még meglévő közvetlen útösszeköttetést, amely az osztrák vasúttársaság infrastrukturális terve értelmében a közeljövőben megszűnik. Márpedig S. Sokoll‑Seebacher szerint ez utóbbi körülményt tekintetbe kellett volna venni. Ezenfelül nem vették figyelembe azt sem, hogy S. Zehetner gyógyszertárát annak idején annak nyilvánvaló ismeretében létesítette, hogy soha nem fog ellátni 5500 fős vevőkört.
Ilyen körülmények között az Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Ellentétes‑e a Charta 16. cikke szerinti törvényesség elvével és/vagy az átláthatóság EUMSZ 49. cikkben kimondott követelményével az olyan nemzeti szabályozás, mint az alapügyben szóban forgó ApG 10. §‑a (2) bekezdésének 3. pontja, amely alapján azon feltételt, hogy egy új nyilvános gyógyszertár létesítéséhez igénynek kell fennállnia, legalább alapvető jellemzőit illetően nem törvényben szabályozzák, hanem tartalmának irányadó elemeit nemzeti ítélkezési gyakorlat pontosítja, mivel ezáltal nem zárható ki, hogy bizonyos belföldi érdekeltek, mint akikről az alapügyben szó van, más tagállamok állampolgáraival szemben összességében jelentős versenyelőnyre tegyenek szert?
2)
Abban az esetben, ha az első kérdésre nemleges választ kell adni: ellentétes‑e az EUMSZ 49. cikkel az olyan nemzeti szabályozás, mint az ApG 10. §‑a (2) bekezdésének 3. pontja, amely az igény fennállásának alapvető kritériumaként szigorúan egy 5500 fős határt szab, amely tekintetében a törvény nem nyújt lehetőséget ezen alapszabály alóli eltérésre, mivel ezáltal a célnak [a Bíróság
C-570/07. és C-571/07. sz., Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben 2010. június 1-jén hozott ítéletének (EBHT 2010., I-4629. o.)
98–101. pontja] értelmében vett koherens elérése
de facto
nem tűnik (minden további nélkül) megvalósíthatónak?
3)
Abban az esetben, ha a második kérdésre nemleges választ kell adni: ellentétes‑e az EUMSZ 49. cikkel és/vagy a Charta 47. cikkével az olyan nemzeti szabályozás, mint az ApG 10. §‑a (2) bekezdésének 3. pontja, amelyből a legfelsőbb szintű nemzeti bíróságoknak az igény fennállására vonatkozó ítélkezési gyakorlata következtében további részletfeltételek – mint a kérelem benyújtásának időbeli elsőbbsége; a folyamatban lévő eljárás további érdekeltek esetében való korlátozó hatása; a kérelem elutasítása esetén két éves korlátozó határidő; egyrészt az »állandó lakosok« és másrészt a »betérő vásárlók« száma megállapításának, valamint két vagy több gyógyszertár 4 km‑es körzetének az átfedése esetén a vevőkör szétválasztásának kritériumai stb. – következnek, mivel ezáltal főszabályként nem lehetséges e rendelkezés megfelelő időn belül történő előrelátható és kiszámítható végrehajtása, és ezért e rendelkezés nem tekinthető a cél koherens elérésére ténylegesen alkalmasnak (lásd a Bíróság fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gomez egyesített ügyekben hozott ítéletének 98–101. pontját, valamint 114–125. pontját), és/vagy a megfelelő gyógyszertári szolgáltatásnyújtás
de facto
nem tekinthető biztosítottnak, és/vagy megállapítható a belföldi érdekeltek egymás közötti fennálló, vagy ezek és más tagállamok érdekelt állampolgárai közötti tendenciózus hátrányos megkülönböztetés?”
Az elfogadhatóságról
S. Zehetner és az osztrák kormány első helyen az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát vitatják abból az okból, hogy az alapeljárás nem tartalmaz határon átnyúló elemet, és tisztán belső helyzetre vonatkozik.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy bár az alapeljárás tárgyát képező szabályozáshoz hasonló nemzeti szabályozás – amely egyformán alkalmazandó az osztrák állampolgárokra és más tagállamok állampolgáraira – főszabály szerint csak annyiban tartozhat az EUM‑Szerződésben biztosított alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezések hatálya alá, amennyiben a tagállamok közötti kereskedelmet érintő helyzetekre alkalmazandó, egyáltalán nem zárható ki, hogy az Osztrák Köztársaságon kívüli, más tagállamokban letelepedett személyek is érdekeltek lettek volna vagy lennének abban, hogy e tagállamban gyógyszertárakat üzemeltessenek (lásd ebben az értelemben a C‑159/12–C‑161/12. sz., Venturini és társai egyesített ügyekben 2013. december 5‑én hozott ítélet 25. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Márpedig, noha a Bíróság rendelkezésére álló ügyiratokból kétségtelenül kitűnik, hogy az alapeljárás felperese osztrák állampolgár, valamint hogy az alapeljárás valamennyi tényállási eleme egyetlen tagállamon, nevezetesen az Osztrák Köztársaságon belülre korlátozódik, ettől még alapeljárás tárgyát képező szabályozás kifejthet olyan joghatásokat, amelyek nem korlátozódnak e tagállamra.
Ezenkívül még az olyan, tisztán belső helyzetet érintő esetben is, mint az alapeljárások tárgyát képező eset, amelyben valamennyi elem egyetlen tagállamon belülre korlátozódik, a Bíróság válasza hasznos lehet a kérdést előterjesztő bíróság számára, főként olyankor, amikor a nemzeti jog őt arra kötelezné, hogy ugyanazokat a jogokat biztosítsa a tagállami állampolgároknak, mint amelyekre azonos esetben a valamely más tagállamból származó állampolgárok az uniós jog alapján igényt tarthatnának (a fent hivatkozott Venturini és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 28. pontja, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Következésképpen ezen első elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani.
S. Zehetner másodsorban, anélkül, hogy kifejezetten elfogadhatatlansági kifogást emelne erre vonatkozóan, kételyeinek ad hangot a tekintetben, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem kellő mértékben kitér‑e a hivatkozott uniós jogi rendelkezések és az alapügyben alkalmazandó nemzeti jogszabályok közötti kapcsolatra. Ezen előzetes döntéshozatal iránti kérelem ugyanis nehezen érthető, mivel csak nagy vonalakban foglalja össze az osztrák tételes jogot.
E tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az uniós jognak a nemzeti bíróság számára hasznos értelmezése megköveteli, hogy a nemzeti bíróság meghatározza az általa feltett kérdések ténybeli és szabályozási hátterét, vagy legalábbis kifejtse azokat a ténybeli körülményeket, amelyeken e kérdések alapulnak (lásd különösen a
C-134/03. sz. Viacom Outdoor ügyben 2005. február 17-én hozott ítélet [EBHT 2005., I-1167. o.]
22. pontját, a
C-453/03., C-11/04., C-12/04. és C-194/04. sz., ABNA és társai egyesített ügyekben 2005. december 6-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-10423. o.]
45. pontját, valamint a C‑284/12. sz. Deutsche Lufthansa ügyben 2013. november 21‑én hozott ítélet 20. pontját).
A Bíróság hangsúlyozta továbbá annak fontosságát, hogy a nemzeti bíróságnak meg kell jelölnie azon okokat, amelyek arra indították, hogy felvesse az uniós jog értelmezését, és amelyek alapján szükségesnek tartotta előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé terjeszteni a kérdéseit. A Bíróság szerint továbbá elengedhetetlen, hogy a nemzeti bíróság minimális magyarázatot adjon az értelmezni kért uniós rendelkezések kiválasztásának okaira, és az e rendelkezések és az alapügyben alkalmazandó nemzeti jogszabály közötti kapcsolatra (lásd különösen a
C-318/00. sz., Bacardi-Martini és Cellier des Dauphins ügyben 2003. január 21-én hozott ítélet [EBHT 2003., I-905. o.]
43. pontját, valamint a fent hivatkozott ABNA és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 46. pontját).
A jelen esetben a jogvita alapját képező tényállásnak az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban való bemutatása, valamint az alkalmazandó nemzeti jog leírása lehetővé tették az alapeljárás felperese, valamint a tagállamok kormányai számára az előterjesztett kérdésekre vonatkozó írásbeli észrevételek megtételét. Másrészt az említett határozat bemutatja azon uniós jogi rendelkezéseket, amelyeknek az értelmezését a kérdést előterjesztő bíróság kéri, és kellő magyarázatot ad e rendelkezések és az alapügyben alkalmazandó nemzeti jogszabály közötti kapcsolatra.
Ilyen körülmények között az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatónak kell tekinteni.
Az ügy érdeméről
Az első és második kérdésről
Első és második kérdésével, amelyeket együttesen célszerű vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy a Charta 16. cikkét és/vagy az EUMSZ 49. cikket akként kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti jogszabály, mint az alapügyben szereplő jogszabály, amennyiben az említett bíróság álláspontja szerint e jogszabály nem rögzít kellően meghatározott kritériumokat annak vizsgálatához, hogy fennáll‑e a gyógyszerellátás iránti igény új gyógyszertár nyitásához, és, nemleges válasz esetén, az ezen EUMSZ 49. cikkel és különösen a megvalósítani kívánt cél koherens elérésének követelményével ellentétes‑e az ilyen jogszabály, amennyiben az ezen igény vizsgálatához szükséges alapvető kritériumként eltérést nem engedő, szigorú határt rögzít a „továbbra is ellátandó személyek”számának tekintetében.
Először is meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak nemcsak a letelepedés szabadságáról szóló EUMSZ 49. cikknek, hanem a Charta vállalkozás szabadságát kimondó 16. cikkének az értelmezésével kapcsolatban is kételyei vannak.
Márpedig az említett 16. cikk akként rendelkezik, hogy „[a] vállalkozás szabadságát, az uniós joggal és a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban, el kell ismerni”. Vagyis a vállalkozás szabadsága hatályának meghatározása céljából a Charta e cikke többek között az uniós jogra utal.
Ezt az utalást akként kell értelmezni, hogy a Charta 16. cikke többek között a letelepedés alapvető szabadságának a gyakorlását biztosító EUMSZ 49. cikkre utal.
Ilyen körülmények között és tekintettel arra, hogy az előterjesztett kérdések kizárólag a letelepedés szabadságát érintik, az alapeljárás tárgyát képező nemzeti szabályozást kizárólag az EUMSZ 49. cikk fényében kell értékelni.
Másodszor emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 49. cikket akként kell értelmezni, hogy azzal főszabály szerint nem ellentétes, hogy valamely tagállam az új egészségügyi szolgáltatásnyújtók, köztük a gyógyszertárak létesítésének előzetes engedélyezési rendszerét fogadja el, amennyiben az elengedhetetlen ahhoz, hogy az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférés terén megszüntessék az esetleges hiányosságokat, és elkerüljék az azonos feladatot ellátó struktúrák megtöbbszörözését oly módon, hogy a lakosság igényeihez illeszkedő, az egész körzetet lefedő és a földrajzilag elszigetelt vagy más okból hátrányos helyzetű régiókat figyelembe vevő egészségügyi ellátás legyen biztosítható (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítélet 70. és 71. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
A Bíróság tehát úgy ítélte meg, hogy az új gyógyszertárak létesítésének engedélyezésének megadásához előírt egyes kritériumokon alapuló nemzeti szabályozás, főszabály szerint alkalmas az annak biztosítására irányuló cél elérésére, hogy a lakosság gyógyszerekkel való ellátása megbízható és színvonalas legyen (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítélet 94. pontját; a C‑217/09. sz. Polisseni‑ügyben 2010. december 17‑én hozott végzés 25. pontját, és a C‑315/08. sz. Grisoli‑ügyben 2011. szeptember 29‑én hozott végzés 31. pontját).
A Bíróság továbbá kimondta, hogy figyelembe kell venni azt a tényt, hogy az emberek egészsége és élete az első helyen áll a Szerződés által oltalmazott javak és érdekek között, és a tagállamok feladata eldönteni, hogy milyen szinten óhajtják biztosítani a közegészség védelmét, és azt milyen módon kívánják megvalósítani. Ez a szint tagállamonként változhat, ezért a tagállamok részére bizonyos mérlegelési mozgásteret kell engedni (a fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítélet 44. pontja, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Közelebbről a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az előzetes hatósági engedélyezés rendszere nem igazolhatja a nemzeti hatóságok részéről megnyilvánuló olyan szabad mérlegelésen alapuló magatartást, amely megfosztja a különösen valamely alapvető szabadságra, mint amilyen a letelepedés szabadsága, vonatkozó uniós rendelkezéseket azok hatékony érvényesülésétől. Ahhoz, hogy az előzetes hatósági engedélyezés rendszere abban az esetben is igazolható legyen, ha korlátozza az említett alapvető szabadságot, annak olyan objektív, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és előzetesen ismert kritériumokon kell alapulnia, amelyek kellőképpen korlátok közé szorítják a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének gyakorlását (a
C-169/07. sz. Hartlauer-ügyben 2009. március 10-én hozott ítélet [EBHT 2009., I-1721. o.]
64. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az alapügyben meg kell állapítani, hogy a szóban forgó nemzeti jogszabály az új gyógyszertár létesítésére vonatkozó engedély megadását „igény” fennállásához köti, amelynek fennállását vélelmezni kell, hacsak az ugyanezen jogszabály által pontosan meghatározott egyes körülmények legalább valamelyike ennek nem mond ellent.
Közelebbről az említett jogszabály értelmében annak megállapításához, hogy nem áll fenn igény új gyógyszertár létesítése iránt, tekintetbe kell venni a kérelem benyújtásának időpontjában az érintett körzetben jelen lévő egészségügyi szolgáltatásnyújtók számát, a létesítendő gyógyszertár és a meglévő legközelebbi gyógyszertár közötti távolságot, valamint a meglévő gyógyszertárak egyike által „továbbra is ellátandó személyek” számát. Ez a szám a meglévő gyógyszertártól számított körzet vonatkozásában kerül meghatározásra, és alapvetően minden, az így meghatározott körzetben élő állandó lakost, másodlagosan pedig minden olyan személyt magában foglal, aki bizonyos, e jogszabály által ugyancsak pontosan meghatározott kötelékek által kapcsolódik e körzethez.
E kritériumok közül azok, amelyek az egészségügyi szolgáltatásnyújtók vagy az egyes körzetekben élő állandó lakosok számára, illetve a gyógyszertárak közötti távolságra vonatkoznak, olyan objektív adatok, amelyek főszabály szerint nem vezethetnek értelmezési vagy alkalmazási nehézségekhez.
Ezzel szemben, ami a személyeknek az érintett körzettel fennálló kapcsolatára vonatkozó kritériumot illeti, meg kell állapítani, hogy az nyilvánvalóan nincs híján minden kétértelműségnek. Mindazonáltal, egyrészt egy ilyen kritérium nem tekinthető a legfőbb kritériumnak a „továbbra is ellátandó személyek” számának meghatározásához, mivel alkalmazására csak másodlagosan kerül sor, másrészt a releváns fennálló kapcsolatok objektív módon meghatározottak, és többek között statisztikai adatok által ellenőrizhetők.
Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy az alapügy tárgyát képező jogszabályhoz hasonló nemzeti jogszabály által előírt kritériumok kellően objektív jelleget mutatnak.
Egyébként az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból nem következik, hogy az alapügy tárgyát képező nemzeti jogszabály által kifejezetten előírtaktól különböző, ekként a gazdasági szereplők által előre nem ismert kritériumokat is tekintetbe lehetne venni annak meghatározásához, hogy nem áll fenn új gyógyszertár létesítése iránti igény.
E tekintetben az a körülmény, hogy az ApG 10. cikkében említett kritériumokat a nemzeti ítélkezési gyakorlat pontosította, önmagában nem akadályozza, hogy az érintett gazdasági szereplők e kritériumokról előzetesen tudomást szerezzenek.
Végül, a Bíróság rendelkezésére álló ügyiratok alapján egyáltalán nem vonható le az a következtetés, hogy az említett jogszabály által előírt kritériumokat hátrányosan megkülönböztetőknek lehetne tekinteni.
E tekintetben meg kell jegyezni különösen, hogy a jelen ítélet 28. pontjában felvázolthoz hasonló helyzetben az új gyógyszertár létesítése iránti igényt vélelmezni kell. Következésképpen nem az egyes, új gyógyszertárat létesíteni szándékozó jelölteknek kell azt bizonyítani, hogy a jelen esetben valóban fennáll ilyen igény.
Következésképpen az engedélyeztetési eljárás kimenetele főszabály szerint nem függ attól a ténytől, hogy csak bizonyos jelöltek, akár saját állampolgárok, akár más tagállamok polgárai, rendelkeznek adott esetben olyan információkkal, amelyek alkalmasak ilyen igény fennállásának bizonyítására, ami előnyösebb helyzetbe hozná őket azokhoz a versenytársakhoz képest, akik ezen információknak nincsenek birtokában.
Ebből az következik, hogy az alapügy tárgyát képező jogszabályhoz hasonló nemzeti jogszabályt úgy kell tekinteni, hogy az előzetesen ismert, nem hátrányosan megkülönböztető, objektív kritériumokon alapul, amelyek alkalmasak arra, hogy kellőképpen korlátok közé szorítsák az illetékes nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének gyakorlását.
Harmadsorban emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a nemzeti szabályozás csak akkor alkalmas a megvalósítani kívánt cél elérésére, ha azt valóban összefüggő és rendszeres módon kívánja elérni (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Hartlauer‑ügyben hozott ítélet 55. pontját, a
C-171/07. és C-172/07. sz., Apothekerkammer des Saarlandes és társai egyesített ügyekben 2009. május 19-én hozott ítélet [EBHT 2009., I-4171. o.]
42. pontját; a fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítélet 94. pontját, a C‑539/11. sz. Ottica New Line di Accardi Vincenzo ügyben 2013. szeptember 26‑án hozott ítélet 47. pontját).
E tekintetben végső soron az alapeljárásban szereplő tények értékelésére és a nemzeti szabályozás értelmezésére kizárólagos hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság feladata annak meghatározása, hogy a nemzeti jogszabály e követelményeknek megfelel‑e, és ha igen, milyen mértékben. Mindazonáltal a Bíróság, amelynek az a feladata, hogy hasznos választ adjon a nemzeti bíróságnak, hatáskörrel rendelkezik arra, hogy az alapeljárás iratai, valamint az elé terjesztett írásbeli és szóbeli észrevételek alapján útmutatást adjon a nemzeti bíróságnak a döntéshez (lásd a fent hivatkozott Ottica New Line di Accardi Vincenzo ügyben hozott ítélet 48. és 49. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
E vonatkozásban emlékeztetni kell arra, hogy a nemzeti szabályozás által új gyógyszertár létesítéséhez meghatározott, a népsűrűséghez és a gyógyszertárak közötti minimális távolsághoz kapcsolódó feltételeknek az érintett terület egészén való egységes alkalmazása bizonyos körülmények között azzal a kockázattal járna, hogy egyes sajátos népsűrűségű körzetekben nem biztosítaná a gyógyszertári szolgáltatásokhoz való megfelelő hozzáférést (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítélet 96. pontját).
Közelebbről a népsűrűséghez kapcsolódó feltételekről szólva a Bíróság megállapította, hogy e feltételek egységes, eltérést nem engedő alkalmazása azokban a vidéki körzetekben, ahol a lakosság általában szétszórt és alacsony számú, azt eredményezheti, hogy egyes érdekelt lakosok a gyógyszertártól való ésszerű távolságon kívül maradnak, és így elesnek a gyógyszertári szolgáltatáshoz való megfelelő hozzáféréstől (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítélet 97. pontját).
Ami az alapeljárást illeti, az ApG 10. cikke azt írja elő, hogy nem áll fenn új gyógyszertár létesítését igazoló igény, amennyiben e gyógyszertár létesítése következtében a meglévő, szomszédos gyógyszertárak valamelyike üzemeltetési helyéről a „továbbra is ellátandó személyek”, azaz az említett helytől közúton 4 km‑en belüli körzetben élő állandó lakosok száma csökken, és 5500 fő alá esik. Mindazonáltal, amennyiben e lakosok száma 5500 főnél kisebb, ugyanezen törvény értelmében az igény fennállásának vizsgálata során az olyan személyeket is ide kell számítani, akik – foglalkozásuk folytán, vagy valamely szolgáltatás vagy tömegközlekedési eszközök igénybevétele miatt – ebben a körzetben az említett gyógyszertárból látandók el (a továbbiakban: betérő vásárlók).
Ahhoz, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak hasznos választ adhassunk, ki kell emelni két, az alábbiakban kifejtésre kerülő tényezőt.
Egyrészt vannak olyan személyek, akik a legközelebbi gyógyszertár üzemeltetési helyétől közúton 4 kilométeren belüli körzeten kívül élnek, és akiket nem vesznek tekintetbe állandó lakosként sem az ellátási körzetben, sem más meglévő körzetben. E személyek természetesen számításba vehetők „betérő vásárlókként” egy vagy több körzetben, de ez nem változtat azon, hogy a gyógyszertári szolgáltatásokhoz való hozzáférésük olyan körülményektől függ tehát, amelyek főszabály szerint nem biztosítják számukra az ezen ellátásokhoz való állandó és folyamatos hozzáférést, mivel az csak foglalkozásukhoz vagy közlekedési eszközöknek egy adott körzetben való használatához kötődik. Következésképpen egyes, különösen a vidéki régiókban élő személyek számára a gyógyszerekhez való hozzáférés kevéssé megfelelőnek bizonyulhat, nyilván azért is, mert az alapügy tárgyát képező szabályozáshoz hasonló nemzeti szabályozás nem írja elő, hogy legfeljebb milyen távolság lehet a személy lakóhelye és az ahhoz legközelebbi gyógyszertár között.
Ez a fenti pontban említett kategóriába tartozó személyek esetében annál is inkább igaz, mert némelyikük ráadásul – időszakos vagy elhúzódó jelleggel – csökkent mozgásképességű, mivel idős, mozgássérült vagy beteg. Ugyanis egyrészt egészségi állapotuk sürgős vagy gyakori gyógyszerezést igényelhet, másrészt a különböző körzetekkel fennálló kapcsolataik, igen gyenge egészségi állapotuk folytán, szinte nem is léteznek.
Másrészt abban az esetben, ha új gyógyszertár létesítését az új gyógyszertár jövőbeni ellátási körzetét alkotó, 4 kilométeren belüli körzeten kívül eső területen élő valamennyi személy érdekében kérik, e gyógyszertár létesítése szükségszerűen a meglevő gyógyszertárak ellátási körzetében élő állandó lakosok számának – adott esetben akár az 5500 fős küszöb alá történő – csökkenéséhez vezet, amely személyeket továbbra is el kell látni. Ez a helyzet különösen a vidéki régiókban, ahol a népsűrűség általában alacsony.
Ugyanakkor a nemzeti jogszabályból úgy tűnik, aminek vizsgálata mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy új gyógyszertár létesítésére vonatkozó engedély megadása iránti kérelem kedvező elbírálásához ilyen körülmények között az szükséges, hogy a „betérő vásárlók” száma elégséges legyen az ezen új gyógyszertár létesítésével érintett körzetekben „továbbra is ellátandó” lakosok száma viszonylagos csökkenésének ellensúlyozásához. Ekként az e kérelem tárgyában hozandó határozat valójában nem a gyógyszertári szolgáltatásokhoz az újonnan tervezett körzetben való hozzáférés értékelésétől, hanem attól a kérdéstől függ, hogy az e létesítéssel érintett körzetekben e gyógyszertárak fogadhatnak‑e „betérő vásárlókat”, és milyen számban.
Mindazonáltal az elszigetelt és kevéssé „látogatott” vidéki régiókban fennáll a veszélye annak, hogy a „továbbra is ellátandó személyek” száma nem éri el a szigorúan megkövetelt határt, következésképpen annak is, hogy az új gyógyszertár létesítését igazoló igény nem minősül elégségesnek.
Következésképpen a „továbbra is ellátandó személyek” számára vonatkozó kritérium alkalmazásával fennáll a veszélye annak, hogy egyes, elszigetelt és a meglévő gyógyszertárak ellátási körzetein kívül eső vidéki régiókban élő személyek – különösen a csökkent mozgásképességű személyek – számára nem biztosított a gyógyszertári szolgáltatásokhoz való egyenlő és megfelelő hozzáférés.
A fenti megfontolások összességének fényében azt kell válaszolni az első két kérdésre, hogy az EUMSZ 49. cikket és különösen a megvalósítani kívánt cél koherens elérésének követelményét akként kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló tagállami jogszabály, amely az új gyógyszertár létrehozása iránti igény vizsgálatához szükséges alapvető kritériumként szigorú határt rögzít a „továbbra is ellátandó személyek” száma tekintetében, amennyiben az illetékes nemzeti hatóságoknak nincs lehetőségük a helyi adottságok figyelembevételével eltérni e határtól.
A harmadik kérdésről
Az első két kérdésre adott válaszra tekintettel a harmadik kérdésre nem szükséges válaszolni.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

Az EUMSZ 49. cikket és különösen a megvalósítani kívánt cél koherens elérésének követelményét akként kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló tagállami jogszabály, amely az új gyógyszertár létrehozása iránti igény vizsgálatához szükséges alapvető kritériumként szigorú határt rögzít a „továbbra is ellátandó személyek” száma tekintetében, amennyiben az illetékes nemzeti hatóságoknak nincs lehetőségük a helyi adottságok figyelembevételével eltérni e határtól.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.