CELEX: 62010CJ0434
Swoboda przemieszczania się obywatela Unii
Dyrektywa 2004/38/WE
Zakaz opuszczania kraju z powodu nieuiszczenia zaległości podatkowej
Środek, który może być uzasadniony względami porządku publicznego

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu
na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG,
72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, s. 77, oraz sprostowania Dz.U.
L 229, s. 35 i Dz.U. 2005, L 197, s. 34)).
Wniosek ten został przedłożony na kanwie sporu między P. Aładżowem, obywatelem bułgarskim, członkiem zarządu spółki Ju.B.N. Kargo,
a Zamestnik-direktor na Stoliczna direkcija na wytresznite raboti kym Ministerstwo na wytresznite raboti (zastępcą dyrektora
stołecznej dyrekcji spraw wewnętrznych ministerstwa spraw wewnętrznych, zwanym dalej „zastępcą dyrektora”), dotyczącego decyzji
tego ostatniego o zakazie opuszczania kraju przez P. Aładżowa do czasu uregulowania wierzytelności podatkowej przysługującej
państwu bułgarskiemu od tej spółki lub dania zabezpieczenia pokrywającego całkowitą spłatę tej wierzytelności.

Ramy prawne

Prawo Unii
Dyrektywa 2004/38
Na podstawie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 ma ona zastosowanie do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do
innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego przynależność
państwową posiadają, oraz do członków ich rodziny.
Artykuł 4 ust. 1 rzeczonej dyrektywy stanowi:
„Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, wszyscy
obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport oraz członkowie ich rodziny, którzy nie są obywatelami jednego
z państw członkowskich, lecz posiadają ważny paszport, mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu
odbycia podróży do innego państwa członkowskiego”.
Artykuł 27 ust. 1 i 2 omawianej dyrektywy stanowi:
„1.      Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu
obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego,
bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.
2.      Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności
i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw
do podjęcia takich środków.
Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden
z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym
przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”.

Prawo krajowe
Konstytucja bułgarska
Zgodnie z art. 35 ust. 1 konstytucji bułgarskiej:
„Każdy ma prawo do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania, przemieszczania się na terytorium kraju i opuszczania jego granic.
Prawo to może być ograniczone wyłącznie przez ustawę o ochronie bezpieczeństwa narodowego, zdrowia społecznego oraz praw i wolności
innych obywateli”.
Ustawa o bułgarskich dokumentach osobistych
Artykuł 23 ust. 2 i 3 Zakon za byłgarskite liczni dokumenti (ustawy o bułgarskich dokumentach osobistych, DW nr 93 z dnia
11 sierpnia 1998 r.) w brzmieniu zmienionym w 2006 r. (DW nr 105) (zwana dalej „ZBLD”) stanowi:
„2.      Każdy obywatel bułgarski ma prawo do opuszczenia kraju z dowodem osobistym i powrotu na podstawie tego samego dokumentu przez
granice wewnętrzne Republiki Bułgarii z państwami członkowskimi Unii Europejskiej oraz w przypadkach przewidzianych w umowach
międzynarodowych.
3.      Prawo określone w ust. 2 może być poddane tylko ograniczeniom, które są przewidziane ustawowo i służą ochronie bezpieczeństwa
narodowego, porządku publicznego, zdrowia obywateli lub praw i wolności innych obywateli”.
Zgodnie z art. 75 ZBLD:
„Zakazuje się opuszczania kraju:
[…]
5) osobom, przeciwko którym złożono wniosek o nałożenie zakazu na podstawie art. 182 ust. 2 pkt 2 lit. a) i art. 221 ust. 6
pkt 1 lit. a) i b) kodeksu postępowania skarbowego i ubezpieczeniowego”.
Kodeks postępowania skarbowego i ubezpieczeniowego
Artykuł 182 Danyczno‑osiguritelnija procesualen kodeks (kodeksu postępowania skarbowego i ubezpieczeniowego, DW nr 105 z dnia
29 grudnia 2005 r.), w brzmieniu zmienionym w 2010 r. (DW nr 15 z dnia 23 lutego 2010 r.), stanowi:
„1. Jeżeli zaległość nie została uregulowana w ustawowym terminie, organ, który stwierdził istnienie wierzytelności, przed
przystąpieniem do egzekucji, wzywa dłużnika do zapłaty zaległości w terminie 7 dni. Do celów doręczenia wezwania przez organ,
który stwierdził istnienie wierzytelności, stosują się odnośne przepisy rozdziału 6. W wypadku wierzytelności stwierdzonych
przez narodową agencję przychodów wezwanie do zapłaty wysyła poborca skarbowy.
2. a) Równolegle z wezwaniem do zapłaty określonym w ust. 1 lub w późniejszym czasie organ, o którym mowa w ust. 1, w przypadku
gdy wartość zobowiązania przekracza 5000 BGN, przy braku zabezpieczenia w wysokości kwoty głównej zaległości powiększonej
o odsetki […], może wystąpić z wnioskiem do jednostek ministerstwa spraw wewnętrznych o zakaz opuszczania kraju przez zobowiązanego
lub członków jego organu zarządzającego lub organu nadzoru, a także odebrania im lub odmowy wydania paszportu albo innego
dokumentu o analogicznym charakterze, umożliwiającego przekroczenie granic państwa.
[…]
4. Środki, o których mowa w ust. 2, mogą – według uznania właściwego organu – być stosowane równocześnie lub oddzielnie w zależności
od wysokości zobowiązania lub zachowania zobowiązanego do czasu ostatecznego wygaśnięcia zobowiązania”.
Artykuł 221 ust. 6 rzeczonego kodeksu stanowi:
„W przypadkach, gdy środki, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lub w art. 182 ust. 4, nie zostały zarządzone przez właściwy organ,
jeśli wartość zobowiązania przekracza 5000 BGN, przy braku zabezpieczenia w wysokości kwoty głównej zaległości powiększonej
o odsetki poborca skarbowy może:
1)      wystąpić do organów ministerstwa spraw wewnętrznych o:
a)      zakaz opuszczania kraju przez dłużnika lub członków jego organu zarządzającego;
b)      zatrzymanie lub odmowę wydania paszportu albo innego dokumentu o analogicznym charakterze, umożliwiającego przekroczenie granic
państwa”.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Obywatel bułgarski P. Aładżow jest jednym z trzech członków zarządu spółki Ju.B.N. Kargo.
W drodze decyzji podatkowej z dnia 10 października 1995 r., nakazu ściągnięcia należności z dnia 20 sierpnia 1999 r., wezwania
do zapłaty z dnia 10 kwietnia 2000 r. oraz doręczenia z dnia 26 września 2001 r. państwo bułgarskie usiłowało bezskutecznie
odzyskać od tej spółki wierzytelność podatkową w łącznej wysokości 44 449 BGN (około 22 tys. EUR), wynikającej z podatku od
wartości dodanej oraz opłat celnych należnych od tej spółki, jak również z wiążących się z nimi odsetek.
Sąd odsyłający uściśla, że wierzytelność ta nie uległa przedawnieniu oraz że zajęcia rachunków bankowych spółki oraz należących
do niej pojazdów samochodowych, dokonane w dniu 19 czerwca 2009 r., nie doprowadziły do ściągnięcia żądanej kwoty, gdyż na
rachunki bankowe nie były dokonywane wpłaty, a samochodów nie udało się zlokalizować.
W konsekwencji, na wniosek narodowej agencji przychodów publicznych z dnia 30 lipca 2009 r., zgodnie z art. 221 ust. 6 pkt 1
lit. a) i b) kodeksu postępowania skarbowego i ubezpieczeniowego, zastępca dyrektora wydał w dniu 25 listopada 2009 r. wobec
P.  Aładżowa, decyzję na podstawie art. 75 pkt 5 ZBLD o zakazie opuszczania kraju aż do czasu zapłaty wierzytelności skarbu
państwa lub do czasu dania zabezpieczenia pokrywającego całkowitą jej spłatę. Sąd odsyłający dodaje, że zastępca dyrektora
posiadał kompetencje do zastosowania takiego środka.
Przed sądem odsyłającym P. Aładżow wnosił o stwierdzenie nieważności tej decyzji i podnosił, że ponieważ jest również dyrektorem
do spraw sprzedaży w innej spółce, Bułtrako AD, będącej oficjalnym importerem marki Honda w Bułgarii, zakaz opuszczania kraju
poważnie utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej, które wymaga częstych wyjazdów za granicę.
Sąd odsyłający wskazał, że P. Aładżow, jako obywatel Unii, może powoływać się na związane z tym statusem prawa, w szczególności
na prawo do swobodnego przemieszczania się na podstawie art. 20 TFUE i 21 TFUE oraz art. 45 ust. 1 Karty praw podstawowych
Unii Europejskiej i to również w stosunku do państwa członkowskiego, którego jest obywatelem. Sąd ten zauważył, że to prawo
nie jest jednak bezwarunkowe i może zostać obwarowane zastrzeżeniami lub warunkami przewidzianymi w traktacie FUE lub przepisach
ustanowionych w celu jego wykonania.
Sąd odsyłający wskazał również, że o ile art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi, że ograniczenia swobody przemieszczania
się obywateli Unii mogą zostać wprowadzone ze względów porządku publicznego, to konstytucja bułgarska nie przewiduje takiego
powodu ograniczenia swobody przemieszczania się obywateli bułgarskich. Konstytucja ta przewiduje natomiast ograniczenie ze
względu na ochronę praw i wolności obywateli, o czym nie wspomina dyrektywa 2004/38.
Sąd odsyłający wskazał ponadto, że sporna decyzja nie została wydana na podstawie ustawy transponującej do prawa bułgarskiego
dyrektywę 2004/38, lecz na podstawie innych przepisów.
Ponadto sąd odsyłający zauważył, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału środki ograniczające swobodne przemieszczanie się obywateli
Unii powinny być uzasadnione rzeczywistym, aktualnym i dostatecznie poważnym zagrożeniem dla jednego z podstawowych interesów
społeczeństwa, a także powinny być konieczne i proporcjonalne. W tej kwestii wskazał też, że Europejski Trybunał Praw Człowieka
orzekł, że cel polegający na skutecznym ściągnięciu wierzytelności podatkowych może stanowić prawnie uzasadniony powód ograniczenia
swobody przemieszczania się gwarantowanej przez art. 2 protokołu nr 4 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie Riener przeciwko Bułgarii).
Sąd odsyłający stwierdził również, że o ile dyrektywa Rady 2008/55/WE z dnia 26 maja 2008 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy
odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących niektórych opłat, ceł, podatków i innych obciążeń (Dz.U. L 150, s. 28) oraz rozporządzenie
Komisji (WE) nr 1179/2008 z dnia 28 listopada 2008 r. ustalające szczegółowe zasady wdrożenia niektórych przepisów dyrektywy
2008/55/WE (Dz.U. L. 319, s. 21) ustanawiają system wzajemnej pomocy między państwami członkowskimi przy odzyskiwaniu wierzytelności,
to z akt sprawy nie wynika, by zarządzenie środków nastąpiło w ramach tego systemu w celu odzyskania przedmiotowej wierzytelności.
Wreszcie sąd ten zauważył, że przepisy krajowe dotyczące zastosowania tego rodzaju zakazu opuszczania kraju nie nakładają
na organ administracyjny obowiązku zbadania wpływu tego środka na sytuację zawodową zainteresowanego lub na działalność handlową
dłużnika, a tym samym na zdolność spłaty zaległości.
W tych okolicznościach Administratiwen syd Sofija‑grad postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi
pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy zakaz opuszczania terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, wydany w stosunku do obywatela tego państwa z tytułu
pełnionej przez niego funkcji członka zarządu spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem tego państwa, z powodu nieuregulowanego
zobowiązania tej spółki wobec administracji publicznej, stanowi środek uzasadniony ochroną »porządku publicznego« – w rozumieniu
art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 […] – w okolicznościach występujących w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu głównym w sytuacji,
gdy jednocześnie zachodzą następujące okoliczności:
–        w konstytucji tego państwa członkowskiego nie przewidziano ograniczenia swobody przemieszczania się osób fizycznych w celu
ochrony »porządku publicznego«;
–        uzasadnienie względami »porządku publicznego«, jako podstawa wspomnianego zakazu, jest przewidziane w ustawie krajowej wydanej
w celu transponowania innego przepisu prawa Unii Europejskiej;
–        uzasadnienie względami »porządku publicznego«, w rozumieniu wspomnianego przepisu dyrektywy, obejmuje również względy związane
z »ochroną praw innych obywateli«, jeżeli środek jest wydawany w celu zapewnienia dochodów budżetowych państwa członkowskiego
poprzez ściąganie należności publicznoprawnych?
2)      Czy z ograniczeń i warunków wykonywania swobody przemieszczania się obywateli Unii Europejskiej oraz ze środków podjętych
w celu ich wprowadzenia w życie zgodnie z prawem Unii Europejskiej wynika – w okolicznościach sprawy rozpoznawanej w postępowaniu
głównym – że dopuszczalne jest uregulowanie krajowe przewidujące wydanie przez państwo członkowskie środka przymusu administracyjnego
w postaci »zakazu opuszczania kraju« w stosunku do jednego z jego obywateli, z tytułu pełnionej przez niego funkcji członka
zarządu spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego, z powodu nieuregulowanego zobowiązania
spółki wobec administracji publicznej tego państwa, określonego zgodnie z przepisami prawa krajowego jako »znacznej wysokości«,
jeżeli tę wierzytelność publicznoprawną można ściągnąć przy zastosowaniu procedury wzajemnej pomocy państw członkowskich określonej
w dyrektywie 2008/55 […] oraz w rozporządzeniu nr 1179/2008 […]?
3)      Czy zasadę proporcjonalności oraz warunki ograniczania wykonywania swobody przemieszczania się obywateli Unii […], a także
środki podjęte w celu ich wprowadzenia w życie zgodnie z prawem Unii […], a w szczególności kryteria, o których mowa w art. 27
ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38 […], w okolicznościach sprawy rozpoznawanej w postępowaniu głównym należy interpretować w ten
sposób, że w przypadku istnienia zobowiązania wobec administracji publicznej po stronie spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie
z prawem państwa członkowskiego, określonego zgodnie z przepisami prawa tego państwa jako »zobowiązanie znacznej wysokości«,
dopuszczają one możliwość wydania w stosunku do osoby fizycznej, będącej członkiem zarządu spółki zobowiązanej, zakazu opuszczania
tego państwa członkowskiego, o ile jednocześnie występują następujące okoliczności:
–      istnienie »zobowiązania znacznej wysokości« wobec państwa jest postrzegane jako prawdziwe, rzeczywiste i dostatecznie poważne
zagrożenie narażające nadrzędny interes społeczny – zagrożenie, które w ocenie ustawodawcy wymagało wprowadzenia specjalnego
środka w postaci »zakazu opuszczania kraju«;
–      nie przewidziano oceny okoliczności związanych z indywidualnym zachowaniem członka zarządu ani naruszeniem jego praw podstawowych,
jak prawo do wykonywania działalności zawodowej wiążącej się z wyjazdami zagranicznymi w ramach innego stosunku pracy;
–      nie bierze się pod uwagę skutków dla działalności gospodarczej spółki zobowiązanej ani możliwości uregulowania zobowiązania
wobec państwa po wydaniu zakazu;
–      zakaz jest wydawany na wniosek, który ma charakter wiążący, jeżeli poświadczono w nim istnienie zobowiązania wobec państwa
w »znacznej wysokości« po stronie konkretnej spółki handlowej, niezabezpieczonego w zakresie kwoty głównej należności ani
odsetek, a ponadto status członka organu zarządzającego spółki handlowej osoby, dla której występuje się o zakaz;
–      wydany zakaz obowiązuje do czasu pełnego uregulowania lub zabezpieczenia należności państwa, przy czym nie przewidziano możliwości
wystąpienia przez adresata zakazu o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który go wydał, ani uwzględnienia okresu przedawnienia
zobowiązań?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisowi ustawowemu
państwa członkowskiego, który pozwala organowi administracji na zastosowanie wobec obywatela tego państwa zakazu opuszczania
kraju z tego powodu, że spółka, w której jest jednym z członków zarządu, nie uregulowała zaległości podatkowej.
W celu udzielenia użytecznej odpowiedzi na to pytanie należy wskazać, że P. Aładżow, jako obywatel bułgarski, korzysta ze
statusu obywatela Unii zgodnie z art. 20 TFUE i w związku z tym może powoływać się, również w stosunku do swego państwa członkowskiego
pochodzenia, na prawa wynikające z posiadania tego statusu, a w szczególności na prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu
na terytorium państw członkowskich przyznane na mocy art. 21 TFUE (zob. podobnie między innymi wyroki: z dnia 10 lipca 2008 r.
w sprawie C‑33/07 Jipa, Zb.Orz. s I‑5157, pkt 17; z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C‑434/09 McCarthy, dotychczas nieopublikowany
w Zbiorze, pkt 48).
Prawo do swobodnego przemieszczania się obejmuje zarówno prawo obywateli Unii Europejskiej do wjazdu na terytorium państwa
członkowskiego innego niż to, którego są obywatelami, jak i prawo do opuszczenia państwa członkowskiego pochodzenia. Jak bowiem
Trybunał miał już sposobność orzec, podstawowe swobody gwarantowane traktatem zostałyby pozbawione znaczenia, gdyby państwo
członkowskie pochodzenia mogło, bez dostatecznego uzasadnienia, zabronić swoim obywatelom opuszczania swego terytorium celem
wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego (zob. ww. wyrok w sprawie Jipa, pkt 18).
Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 przewiduje zresztą wyraźnie, że wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości
lub paszport mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego.
Wynika stąd, że sytuacja taka, w jakiej znajduje się P. Aładżow, który zamierza wyjechać z państwa członkowskiego, którego
jest obywatelem, i udać się na terytorium innego państwa członkowskiego, wchodzi w zakres swobody przemieszczania się i pobytu
obywateli Unii w państwach członkowskich.
Jednak prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się nie jest bezwarunkowe, lecz może być obwarowane ograniczeniami
i warunkami przewidzianymi w traktacie oraz przepisach przyjętych w celu jego wykonania (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie
Jipa, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
Te ograniczenia i warunki wynikają w szczególności z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który zezwala państwom członkowskim
na ograniczenie swobody przemieszczania się obywateli Unii lub członków ich rodzin ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa
publicznego lub zdrowia publicznego. Zgodnie z brzmieniem tego właśnie przepisu na względy te nie można powoływać się „do
celów gospodarczych”.
W związku z tym, by prawo Unii nie stało na przeszkodzie środkowi krajowemu takiemu, jaki uniemożliwił P. Aładżowowi opuszczenie
terytorium kraju, a który bezspornie nie został zastosowany ze względów bezpieczeństwa publicznego, należy uzasadnić, że został
on zastosowany ze względów porządku publicznego i to pod warunkiem, że na względy te nie powołano się dla celów gospodarczych.
W tej kwestii sąd odsyłający wskazuje, że krajowa ustawa transponująca dyrektywę 2004/38 nie ma zastosowania do obywateli
Republiki Bułgarii.
W każdym razie okoliczność ta nie może jednak stanowić dla sądu krajowego przeszkody w zapewnieniu pełnej skuteczności norm
prawa Unii mających zastosowanie w sprawie głównej, jak wskazano w pkt 27 niniejszego wyroku, a w szczególności z art. 27
dyrektywy 2004/38. W związku z tym sąd krajowy powinien w razie potrzeby nie dopuścić do stosowania przepisu krajowego, który
jest sprzeczny z prawem Unii, na przykład poprzez stwierdzenie nieważności indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej
na podstawie takiego przepisu (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 5 października 2010 r. w sprawie C‑173/09 Elchinov,
Zb.Orz. s. I‑8889, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). Na przepisy tego artykułu, wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe,
jednostka może się zresztą powołać wobec państwa członkowskiego, którego jest obywatelem (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 grudnia
1974 r. w sprawie 41/74 van Duyn, Rec. s. 1337, pkt 9–15).
Ponadto bez znaczenia jest też okoliczność, że – jak podkreśla sąd odsyłający – uzasadniając ograniczenia swobody przemieszczania
się obywateli bułgarskich, konstytucja bułgarska nie opiera się na względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego
lub zdrowia publicznego, lecz dopuszcza uzasadnienie takiego ograniczenia względami ochrony praw i wolności innych obywateli,
które to względy uzasadniały przyjęcie ZBLD. Tym, co istotne, jest bowiem jedynie ustalenie, czy możliwe jest uznanie, że
powód ograniczenia swobody przemieszczania się jednego z obywateli kraju, zarządzonego – jak w sprawie przed sądem krajowym
– w celu odzyskania wierzytelności podatkowej i uzasadnionego, zgodnie z prawem krajowym, troską o ochronę praw innych obywateli,
należy do względów porządku publicznego w rozumieniu prawa Unii.
Trybunał stale podkreślał, że o ile zasadniczo państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu – zgodnie z krajowymi potrzebami,
które mogą być odmienne w różnych państwach i okresach – wymogów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, niemniej
jednak w kontekście Unii, a w szczególności jeżeli chodzi o uzasadnienie odstępstwa od zasady podstawowej swobodnego przemieszczania
się osób, wymogi te powinny być rozumiane w sposób wąski, aby ich zasięg nie był określany jednostronnie przez każde państwo
członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Jipa, pkt 23).
Trybunał sprecyzował, że pojęcie porządku publicznego wymaga w każdym wypadku istnienia – oprócz zakłócenia porządku społecznego,
jakim jest każde naruszenie prawa – rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych
interesów społeczeństwa (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Jipa, pkt 23).
Sąd odsyłający powołuje się w tej kwestii na okoliczność, że zadania administracji publicznej polegające na zapewnieniu wpływów
podatkowych, oraz powołuje się na cel dotyczący ochrony praw innych obywateli, jakiemu służy odzyskanie wierzytelności publicznych.
Sąd ten przedstawia również nieuregulowanie przez spółkę będącą dłużnikiem zaległości podatkowej w postępowaniu głównym jako
zagrożenie dla jednego z nadrzędnych interesów społeczeństwa.
Oczywiście nie sposób z założenia wykluczyć, co zresztą przyznał Europejski Trybunał Praw Człowieka (zob. ww. wyrok w sprawie
Riener przeciwko Bułgarii, §§ 114–117), że nieodzyskanie wierzytelności podatkowych może mieścić się wśród wymogów porządku
publicznego. Jednak w świetle norm prawa Unii dotyczących swobody przemieszczania się obywateli Unii może być tak jedynie
w wypadku rzeczywistego, aktualnego i wystarczająco poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa,
wiążącego się na przykład z wysokością kwot, o które chodzi, lub z potrzebą walki z oszustwem podatkowym.
Ponadto, skoro ściąganie wierzytelności publicznych, w szczególności podatków, ma na celu zagwarantowanie finansowania działań
danego państwa członkowskiego stosownie do wyborów będących w szczególności wyrazem jego ogólnej polityki gospodarczej i społecznej
(zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2011 r. w sprawie C‑398/09 Lady & Kid i in.,  dotychczas nieopublikowany w Zbiorze,
pkt 24), środków podjętych przez organy publiczne w celu tego ściągania również nie należy uważać co do zasady za środki podjęte
wyłącznie w celach gospodarczych w rozumieniu art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
Jednak same tylko elementy wynikające z postanowienia odsyłającego, przypomniane w pkt 36 niniejszego wyroku, nie pozwalają
na sprawdzenie, czy środki takie jak te, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, zostały zarządzone na podstawie takich
ustaleń, a w szczególności nie pozwalają na stwierdzenie, czy zostały podjęte wyłącznie w celach gospodarczych. Do sądu krajowego
należy dokonanie niezbędnych ustaleń w tym zakresie.
W świetle powyższych ustaleń na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie
istnieniu przepisu ustawowego państwa członkowskiego, który pozwala organowi administracyjnemu na wydanie wobec obywatela
tego państwa zakazu opuszczania go z tego powodu, że zaległość podatkowa spółki, której jest jednym z członków zarządu, nie
została uregulowana, jednak zależy to od spełnienia dwóch warunków polegających na tym, że celem omawianego środka powinna
być odpowiedź – w określonych, wyjątkowych okolicznościach, które mogą w szczególności wynikać z charakteru lub wysokości
tej zaległości – na rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa
oraz że zamierzonym celem nie będzie jedynie osiągnięcie rezultatów gospodarczych. Do sądu krajowego należy zbadanie, czy
obydwa te warunki są spełnione.

W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
Poprzez pytania drugie i trzecie, którymi należy zająć się łącznie, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, jakie warunki powinny
spełniać przepisy takie jak te, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, by można było uznać, że są one proporcjonalne
oraz że zostały wydane z poszanowaniem normy, zgodnie z którą ograniczenia swobody przemieszczania się powinny opierać się
na indywidualnym zachowaniu zainteresowanego w sytuacji gdy, z jednej strony, istnieją wspólnotowe instrumenty pomocy w dziedzinie
podatkowej, a z drugiej strony sporne przepisy cechują się surowością i automatyzmem.
W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 środki podjęte ze względów porządku publicznego
lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu
osoby, względem której wydana została decyzja o wydaleniu z terytorium. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 35
niniejszego wyroku, zachowanie danej osoby powinno stanowić rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego
z podstawowych interesów społeczeństwa. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym
przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji.
W tych okolicznościach krajowy przepis ustawowy lub wykonawczy, który nadawałby charakter automatyczny decyzji o zakazie opuszczania
kraju wydanej wyłącznie z powodu istnienia zaległości podatkowej bez uwzględnienia indywidualnego zachowania danej osoby,
nie będzie spełniał wymogów prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 19 stycznia 1999 r. w sprawie C‑348/96 Calfa, Rec. s. I‑11,
pkt 27, 28).
W sprawie przed sądem krajowym, jak można sądzić na podstawie postanowienia odsyłającego, ani przepisy kodeksu postępowania
skarbowego i ubezpieczeniowego, ani przepisy ZBLD, na podstawie których wydano decyzję o zakazie wyjazdu przez P. Aładżowa
z terytorium bułgarskiego, nie wskazują na istnienie po stronie właściwych organów administracyjnych obowiązku uwzględnienia
indywidualnego zachowania zainteresowanego. Prawdą jest, że przepisy kodeksu postępowania skarbowego i ubezpieczeniowego nie
wydają się takiego uwzględnienia wykluczać, gdyż pozostawią one organom, do których są adresowane, pewien zakres swobody uznania,
stanowią, że organy te „mogą” zażądać wydania takiego zakazu na podstawie ZBLD. W tych okolicznościach, o ile wskazane organy
nie są pozbawione możliwości uwzględnienia tego zachowania, należy jednak stwierdzić, że przepisy ustawowe takie jak w sprawie
przed sądem krajowym wydają się nie ustanawiać żadnego obowiązku takiego jak omówiony powyżej, a który jako jedyny jest zgodny
z prawem.
Ponadto z akt sprawy przekazanych Trybunałowi przez sąd odsyłający wydaje się wynikać, że środek zastosowany wobec skarżącego
opiera się jedynie na istnieniu zaległości podatkowej spółki, której jest jednym z członków zarządu i jest stosowany jedynie
z uwagi na ten status, z wyłączeniem jakiejkolwiek oceny konkretnie indywidualnego zachowania zainteresowanego i bez żadnego
odniesienia się do jakiegokolwiek zagrożenia, jakie miałby on stanowić dla porządku publicznego.
Jednak nie należy do Trybunału orzekanie w kwestii zgodności środków krajowych z prawem Unii, lecz to sąd krajowy powinien
dokonać ustaleń koniecznych dla oceny tej zgodności (ww. wyrok w sprawie Jipa, pkt 28).
Do tego sądu należeć też będzie, w ramach kontroli przestrzegania zasady proporcjonalności, ustalenie, czy zakaz opuszczania
kraju jest właściwy dla osiągnięcia zamierzonego celu oraz czy zakaz ten nie wykracza poza to, co niezbędne, by ten cel osiągnąć
(zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Jipa, pkt 29). W ramach tej kontroli, nawet przy założeniu, iż niemożność odzyskania przedmiotowej
zaległości stanowi rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa,
sąd odsyłający ustali w szczególności, czy rozpatrywany środek – który pozbawia P. Aładżowa możliwości wykonywania części
jego działalności za granicą i w ten sposób pozbawia go części jego dochodów – jest z jednej strony właściwy i konieczny dla
zapewnienia odzyskania podatku, czemu środek ten ma służyć, a z drugiej strony, czy jest niezbędny, by ten cel osiągnąć. Sąd
ten ustali także, czy istnieją inne środki służące temu odzyskaniu, stanowiące alternatywę dla zakazu opuszczania kraju, które
również mogłyby być skuteczne, a nie stanowiłyby naruszenia swobody przemieszczania się.
Wśród takich alternatywnych środków mogą ewentualnie znaleźć się te, które organy krajowe mogą stosować w szczególności na
podstawie dyrektywy 2008/55, o której wspomina sąd krajowy. Sąd ten jednak w każdym razie powinien ustalić, czy wierzytelność
danego państwa członkowskiego wchodzi w zakres zastosowania tej dyrektywy.
W świetle powyższych rozważań na pytania drugie i trzecie należy udzielić następującej odpowiedzi: nawet przy założeniu, że
zakaz opuszczania kraju taki jak ten, który objął P. Aładżowa w sprawie przed sądem krajowym, został zastosowany w warunkach
przewidzianych w art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, warunki z art. 27 ust. 2 stoją na przeszkodzie zastosowaniu takiego środka:
–        jeżeli opiera się on jedynie na istnieniu zaległości podatkowej spółki, której skarżący jest jednym z członków zarządu i jest
stosowany jedynie z uwagi na ten status, z wyłączeniem jakiejkolwiek konkretnej oceny indywidualnego zachowania zainteresowanego
i bez żadnego odniesienia się do jakiegokolwiek zagrożenia, jakie miałby on stanowić dla porządku publicznego oraz
–        jeżeli zakaz opuszczania kraju nie jest właściwy do realizacji celu, któremu służy, i wykracza poza zakres niezbędny do jego
osiągnięcia.
Do sądu krajowego należy ustalenie, czy jest tak w sprawie toczącej się przed nim.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Prawo Unii nie stoi na przeszkodzie istnieniu przepisu ustawowego państwa członkowskiego, który pozwala organowi administracyjnemu
na wydanie wobec obywatela tego państwa zakazu opuszczania go z tego powodu, że zaległość podatkowa spółki, której jest jednym
z członków zarządu, nie została uregulowana, jednak zależy to od spełnienia dwóch warunków polegających na tym, że celem omawianego
środka powinna być odpowiedź – w określonych, wyjątkowych okolicznościach, które mogą wynikać z charakteru lub wysokości tej
zaległości – na rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa
oraz że zamierzonym celem nie będzie jedynie osiągnięcie rezultatów gospodarczych. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy
obydwa te warunki są spełnione.
2)
Nawet przy założeniu, że zakaz opuszczania kraju taki jak ten, który objął P. Aładżowa w sprawie przed sądem krajowym, został
zastosowany w warunkach przewidzianych w art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia
2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw
członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG,
75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, warunki z art. 27 ust. 2 stoją na przeszkodzie zastosowaniu takiego
środka:
–
jeżeli opiera się on jedynie na istnieniu zaległości podatkowej spółki, której skarżący jest jednym z członków zarządu, i jest
stosowany jedynie z uwagi na ten status, z wyłączeniem jakiejkolwiek oceny konkretnie indywidualnego zachowania zainteresowanego
i bez żadnego odniesienia się do jakiegokolwiek zagrożenia, jakie miałby on stanowić dla porządku publicznego oraz,
–
jeżeli zakaz opuszczania kraju nie jest właściwy do realizacji celu, któremu służy, i wykracza poza zakres niezbędny do jego
osiągnięcia.
Do sądu krajowego należy ustalenie, czy jest tak w sprawie toczącej się przed nim.
Podpisy
*
–	Język postępowania: bułgarski.