CELEX: 62009CJ0155
Inadempimento di uno Stato
Artt. 12 CE, 18 CE, 39 CE e 43 CE
Artt. 4, 28 e 31 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo
Normativa tributaria
Presupposti per l’esenzione dall’imposta sulle cessioni in occasione del primo acquisto di un bene immobile
Esenzione riservata ai soli residenti nel territorio nazionale nonché ai cittadini di origine greca che non risiedono in quest’ultimo alla data dell’acquisto

Con il proprio ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che:
–      esentando dall’imposta sulle cessioni di beni immobili (in prosieguo: l’«imposta») solo i residenti permanenti in Grecia,
ma non esentando i non residenti che hanno l’intenzione di stabilirsi in futuro nel paese, e
–      esentando, a determinate condizioni, dalla medesima imposta solo i cittadini greci in occasione dell’acquisto di una prima
residenza in Grecia, ponendo così in essere una discriminazione espressa a detrimento dei residenti all’estero i quali non
sono cittadini greci,
la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che le incombono a norma degli artt. 18 CE, 39 CE e 43 CE, letti alla luce
dell’art. 12 CE, nonché degli artt. 4, 28 e 31 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992 (GU 1994, L 1,
pag. 3; in prosieguo: l’«Accordo SEE»), in quanto tale Stato membro ostacola l’esercizio delle libertà fondamentali derivanti
da tali disposizioni.

Contesto normativo

Il diritto dell’Unione
L’art. 12, primo comma, CE, dispone quanto segue:
«Nel campo di applicazione del presente trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste,
è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità».
L’art. 18, n. 1, CE, prevede che:
«Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte
salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi».
L’art. 39, nn. 1‑3, CE, recita come segue:
«1.      La libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità è assicurata.
2.      Essa implica l’abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per
quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro.
3.      Fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, essa importa il
diritto:
a)      di rispondere a offerte di lavoro effettive,
b)      di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri,
c)      di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un’attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali,
d)      di rimanere, a condizioni che costituiranno l’oggetto di regolamenti di applicazione stabiliti dalla Commissione, sul territorio
di uno Stato membro, dopo avervi occupato un impiego».
A norma dell’art. 43 CE:
«Nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro
nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate. Tale divieto si estende altresì alle restrizioni relative all’apertura
di agenzie, succursali o filiali, da parte dei cittadini di uno Stato membro stabiliti sul territorio di uno Stato membro.
La libertà di stabilimento importa l’accesso alle attività non salariate e al loro esercizio, nonché la costituzione e la
gestione di imprese e in particolare di società ai sensi dell’articolo 48, secondo comma, alle condizioni definite dalla legislazione
del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini, fatte salve le disposizioni del capo relativo ai capitali».
Le disposizioni menzionate ai punti 2‑5 della presente sentenza, ad eccezione dell’art. 18 CE, sono analoghe a quelle enunciate
agli artt. 4, 28 e 31 dell’Accordo SEE.

La normativa nazionale
L’art. 1, n. 1, della legge 1078/1980 prevede quanto segue:
«I contratti relativi all’acquisto di un bene immobile, totalmente ed in piena proprietà, da parte di una persona coniugata
sono esentati dall’imposta sulle cessioni di beni immobili quando l’acquirente o il congiunto o i suoi figli minori non hanno
alcun diritto di piena proprietà, usufrutto o abitazione su un’altra casa o un altro appartamento sufficiente per le necessità
di alloggio della sua famiglia o alcun diritto di piena proprietà su un terreno edificabile o su una quota parte di terreno
corrispondente alla superficie di un alloggio e sito in una municipalità o comune con una popolazione di più di tremila (3 000)
abitanti».
L’art. 1, n. 3, della stessa legge recita come segue:
«Le disposizioni del presente articolo non sono applicabili ai contratti di cessione di beni immobili a titolo oneroso, quando
l’acquirente non risiede stabilmente in Grecia.
A titolo eccezionale un’esenzione è accordata in occasione dell’acquisto di una casa, di un appartamento, o di un terreno
da parte di Greci o di persone di origine greca che hanno lavorato all’estero per almeno sei (6) anni e che sono iscritti
nel registro municipale nazionale del paese, anche se non hanno la loro residenza permanente in Grecia al momento dell’acquisto».
L’art. 1, n. 7, della suddetta legge prevede che l’esenzione è accordata a condizione che l’immobile resti di proprietà dell’acquirente
per almeno cinque anni.
A norma dell’autorizzazione conferita dall’art. 1, n. 12, della legge 1078/1980, una decisione ministeriale del 7 aprile 2005
ha fissato ad un anno il periodo continuativo minimo di residenza richiesto ad ogni interessato in Grecia.

Il procedimento precontenzioso
Il 6 dicembre 2007 la Commissione ha inviato alla Repubblica ellenica una lettera di diffida in cui sosteneva che, esentando
dall’imposta, da una parte, solo i residenti permanenti in Grecia, ma non i non residenti i quali hanno l’intenzione di installarsi
in futuro in questo Stato membro, e, dall’altra, a determinate condizioni, solo i cittadini greci in occasione dell’acquisto
di una prima residenza in Grecia, istituendo quindi una discriminazione espressa a detrimento dei residenti all’estero che
non sono cittadini greci, il suddetto Stato membro poneva in non cale gli obblighi che gli incombono ai sensi degli artt. 12 CE,
18 CE, 39 CE e 43 CE nonché degli artt. 4, 28 e 31 dell’Accordo SEE.
Il 13 febbraio 2008, la Repubblica ellenica ha risposto alla suddetta lettera rigettando integralmente gli addebiti della
Commissione.
Il 23 settembre 2008 la Commissione, non convinta da tale risposta, ha inviato un parere motivato alla Repubblica ellenica,
invitandola a conformarsi ai suoi obblighi entro un termine di due mesi a decorrere dal ricevimento del parere stesso. Tale
Stato membro ha risposto a quest’ultimo il 21 novembre 2008 reiterando i termini della sua lettera di diffida.
Non convinta dalle spiegazioni fornite dalla Repubblica ellenica, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.

Sul ricorso

Sul primo addebito, relativo alla restrizione a talune libertà fondamentali
Argomenti delle parti
La Commissione, riferendosi in particolare alla sentenza 13 luglio 1993, causa C‑330/91, Commerzbank (Racc. pag. I‑4017),
fa valere, in primo luogo che, benché il criterio di residenza permanente previsto all’art. 1, n. 3, primo comma, della legge
1078/1980 non implichi necessariamente un trattamento discriminatorio nei confronti dei cittadini dell’Unione, poiché si applica
indipendentemente dalla cittadinanza degli interessati, ciò non toglie che i residenti permanenti in Grecia sono, per la maggior
parte, cittadini greci, il che può permettere di provare il carattere discriminatorio della disposizione in parola.
La Commissione sostiene in proposito che la suddetta disposizione esclude dal beneficio dell’esenzione fiscale i non residenti
che acquistano in Grecia una prima residenza ai fini della loro futura installazione in questo Stato. Tale disparità di trattamento
implicherebbe quindi un trattamento discriminatorio tra i residenti attuali e futuri.
In secondo luogo, riferendosi segnatamente alle sentenze 15 settembre 2005, causa C‑464/02, Commissione/Danimarca (Racc. pag. I‑7929),
nonché 13 novembre 2003, causa C‑209/01, Schilling e Fleck-Schilling (Racc. pag. I‑13389), la Commissione ricorda che l’enunciazione
in chiave generale dell’art. 18 CE, il quale stabilisce il diritto di ogni cittadino dell’Unione europea di circolare e soggiornare
liberamente nel territorio degli Stati membri, trova una specifica applicazione negli artt. 39 CE e 43 CE. Dal suo punto di
vista, secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, l’insieme delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione
delle persone è volto a facilitare, ai cittadini comunitari, l’esercizio di attività lavorative di qualsivoglia natura ed
osta ai provvedimenti che potrebbero sfavorirli qualora essi intendano svolgere un’attività economica sul territorio di un
altro Stato membro. Disposizioni che impediscano ad un cittadino di uno Stato membro di lasciare il suo Stato d’origine per
esercitare il suo diritto di libera circolazione, o che lo dissuadano dal farlo, costituiscono ostacoli a tale libertà anche
se si applicano indipendentemente dalla cittadinanza dei lavoratori interessati. Fondandosi su tale giurisprudenza, la Commissione
sostiene che è manifesto che la legislazione greca di cui è causa è contraria agli artt. 18 CE, 39 CE e 43 CE, poiché rende
la situazione delle persone, le quali non risiedano ancora in via permanente in questo Stato membro e si prefiggano di installarvisi
stabilmente, meno attrattiva di quella dei residenti permanenti cui è accordato il vantaggio fiscale.
La Commissione precisa al riguardo che sussiste una violazione degli artt. 39 CE e 43 CE quando si tratta di persone in attività.
L’art. 18 CE si applicherebbe invece direttamente alle persone non economicamente attive o senza legami con la Grecia, il
che, nel caso di specie, concernerebbe segnatamente i pensionati.
Secondo il medesimo ragionamento la Commissione considera che l’art. 1, nn. 1 e 3, primo comma, della legge 1078/1980 è contrario
agli artt. 28 e 31 dell’Accordo SEE.
Quanto alla giustificazione della restrizione istituita dalle suddette disposizioni, la Commissione fa valere che essa non
può essere giustificata da nessuno degli obiettivi di interesse generale invocati dalla Repubblica ellenica e che, comunque,
contravviene al principio di proporzionalità.
Riguardo all’obiettivo diretto a facilitare l’acquisto di un alloggio da parte dei residenti ed a prevenire qualsiasi speculazione
immobiliare in tale contesto, la Commissione sostiene, in primo luogo, che siffatto obiettivo potrebbe essere perseguito anche
nei confronti delle persone che acquistano una prima residenza al fine di installarsi ulteriormente in Grecia. In secondo
luogo, la Commissione fa valere che la legge 1078/1980 non prevede l’obbligo per l’acquirente di utilizzare il bene immobile
acquistato quale residenza permanente né vieta di affittarlo o di rivenderlo. Orbene, in assenza di un obbligo siffatto, tale
obiettivo non può essere raggiunto e quindi non potrebbe essere utilmente invocato dalla Repubblica ellenica.
Peraltro la Commissione fa valere che esistono meccanismi di controllo meno coercitivi per raggiungere i suddetti obiettivi
come, ad esempio, la registrazione presso la competente autorità greca delle persone che si installano in Grecia, l’iscrizione
di queste ultime nel registro fiscale, la verifica delle loro dichiarazioni fiscali e la concessione, con riserva di soddisfare
talune condizioni, di un trattamento fiscale di vantaggio. Un sistema di controllo del genere potrebbe inoltre essere completato
da «dichiarazioni sull’onore». Di conseguenza il rifiuto di accordare tale esenzione fiscale alle persone che non ancora risiedono
in Grecia in via permanente, ma che acquistano un bene immobile in questo Stato membro con l’intenzione di installarvisi,
andrebbe ben oltre quanto è necessario per raggiungere l’obiettivo consistente nel prevenire qualsiasi speculazione sui beni
immobili in Grecia.
La Commissione nega il fatto che, in assenza di qualsiasi informazione fiscale relativa all’acquirente, sia impossibile ricercare
l’esistenza, all’occorrenza, di altri beni immobili appartenenti a quest’ultimo, di modo che non si può ritenere che la disposizione
nazionale contestata sia diretta a prevenire l’elusione della legge. Essa fa valere in proposito che, poiché si tratta di
persone che si sono installate in Grecia, il punto se esse posseggano già un bene immobile in Grecia o meno non è più difficile
da provare per queste ultime che per quelle già residenti sul territorio nazionale. Poiché la dichiarazione fiscale non può
essere considerata un mezzo molto affidabile, niente osterebbe a che le autorità greche chiedano agli acquirenti se siano
già proprietari di un bene immobile in Grecia. La Commissione rinvia al riguardo alla possibilità di iscrizione su registri
appropriati, come il catasto recentemente istituito, ed alla facoltà di instaurare controlli che permettano di prevenire gli
abusi.
Infine, la Commissione contesta anche l’argomento invocato dalla Repubblica ellenica secondo cui il diritto dell’Unione non
elimina il diritto del legislatore nazionale di subordinare a taluni criteri la concessione di agevolazioni e vantaggi fiscali.
Essa fa valere a tale riguardo che il Trattato non vieta solo il trattamento discriminatorio diretto ma anche, e più generalmente,
le restrizioni alle libertà fondamentali nel settore delle imposte dirette. L’art. 1, n. 3, primo comma, della legge 1078/1980
costituirebbe incontestabilmente una restrizione alla libera circolazione delle persone, poiché questa disposizione dissuaderebbe
le persone che vivono in altri Stati membri e sono maggioritariamente cittadini dei medesimi e non cittadini greci, dall’installarsi
in Grecia.
La Repubblica ellenica contesta l’integralità dell’asserito inadempimento facendo valere anzitutto che, se è vero che tanto
l’art. 12 CE quanto l’art. 39 CE vietano espressamente qualsiasi discriminazione fondata sulla cittadinanza, risulta dal complesso
delle disposizioni adottate in occasione dei vari interventi del legislatore nazionale, nonché dall’esclusione di qualsiasi
esigenza di cittadinanza greca quanto ai presupposti di concessione dell’esenzione fiscale in parola, che la costante volontà
di quest’ultimo è sempre stata quella di accordare tale esenzione non soltanto ai cittadini greci, ma più generalmente a tutte
le persone fisiche aventi la loro residenza permanente in Grecia, indipendentemente dalla cittadinanza.
La Repubblica ellenica sottolinea al riguardo che una circolare emessa nel 1992, in seguito ad un parere del Consiglio di
Stato, per aiutare l’amministrazione ad applicare correttamente la legge 1078/1980, precisa proprio che le disposizioni contestate
di quest’ultima si applicano anche ai cittadini degli altri Stati membri, esattamente alle stesse condizioni dei cittadini
nazionali. Inoltre, in forza di una decisione ministeriale del 21 giugno 2004, sarebbe previsto che, per fruire della suddetta
esenzione, la residenza permanente e l’attività professionale dei cittadini dell’Unione potrebbero essere provate grazie alla
produzione di dichiarazioni fiscali, attestazioni di enti previdenziali, contratti di lavoro, documenti relativi all’avvio
di un’attività, contratti di affitto di alloggi, ecc.
Successivamente, quanto al principio generale della parità di trattamento tra i cittadini dell’Unione che fanno uso del loro
diritto di libera circolazione ed i cittadini nazionali posti in una situazione comparabile, quale risulta dagli artt. 12 CE
e 18 CE, la Repubblica ellenica nutre dubbi sul punto se le restrizioni imposte, in materia di esenzione fiscale, ai cittadini
dell’Unione debbano essere comparabili a quelle concernenti i cittadini nazionali. Infatti, secondo tale Stato membro, il
diritto dell’Unione non esige affatto che, per soddisfare l’obbligo di un’integrazione totale dei cittadini dell’Unione nello
Stato membro di accoglienza, questi ultimi siano esentati dall’imposta in condizioni equivalenti a quelle applicate ai cittadini
nazionali. La Repubblica ellenica precisa che, per fruire dell’esenzione dall’imposta per l’acquisto di una prima residenza,
i cittadini nazionali debbono dimostrare che sono riunite varie condizioni e sono tenuti a presentare dichiarazioni fiscali.
Orbene, il ragionamento della Commissione condurrebbe, se fosse posto in applicazione, a far beneficiare i cittadini degli
Stati membri diversi dalla Repubblica ellenica del medesimo vantaggio di quello concesso ai cittadini dietro semplice dichiarazione,
il che non può essere corretto.
Infine, circa la giustificazione di cui all’art. 1, n. 3, primo comma, della legge 1078/1980, la Repubblica ellenica precisa
che essa è applicabile unicamente all’acquisto di una prima residenza e quindi ad una categoria molto ristretta di cessioni
che rispondono ad una necessità di interesse generale.
Peraltro, secondo tale Stato membro, la suddetta disposizione è giustificata dal fatto che è diretta ad agevolare l’acquisto
di un alloggio da parte dei singoli e, quindi, a sostenere le famiglie. Essa si inserirebbe nel più generale ambito della
politica sociale dello Stato il quale manifesterebbe per tale via la sua sollecitudine nei confronti delle classi medie ed
inferiori cui accorda un aiuto all’alloggio costituente un vantaggio fiscale di dimensione sociale.
Inoltre la decisione ministeriale del 7 aprile 2005 avrebbe fissato ad un anno il periodo continuativo minimo di residenza
richiesto ad ogni interessato. Questa condizione sarebbe proporzionata, adeguata e necessaria dato che si tratta di una durata
ragionevole che permette ad un cittadino dell’Unione di acclimatarsi col paese, di adattarsi a quest’ultimo nonché al suo
modo di vita e di effettuare un’analisi di mercato per l’acquisto di un bene immobile. Tale condizione costituirebbe la garanzia
che l’acquirente acquisti un primo alloggio al fine di utilizzarlo e che non cerchi di acquistare immobili a scopo di lucro
o altro. In mancanza di criteri più sicuri, il suddetto periodo minimo di residenza sarebbe stato ritenuto opportuno per limitare
la frode fiscale e prevenire gli abusi. Peraltro esso non sarebbe così lungo da mettere in difficoltà le persone che aspirano
a risiedere in Grecia o dissuaderle dal perseguire i loro progetti di stabilimento futuro sul territorio greco.
In proposito la Repubblica ellenica confuta le conseguenze che la Commissione trae dal fatto che non si impone all’acquirente
alcun obbligo di utilizzare il bene immobile acquistato in quanto residenza permanente e, conseguentemente, alcun divieto
di affittarlo o rivenderlo. Quanto alla rivendita, tale Stato membro sostiene che l’asserzione in questione della Commissione
è falsa poiché l’art. 1, n. 7, della legge 1078/1980 prevede che l’esenzione sia accordata a condizione che l’immobile rimanga
di proprietà dell’acquirente per almeno cinque anni. Il legislatore nazionale, seguendo un approccio realista, non avrebbe
fissato criteri rigorosi relativamente all’utilizzazione del primo alloggio, tenuto conto del fatto che tanto il centro dell’attività
economica quanto la situazione famigliare dell’acquirente possono evolvere.
La Repubblica ellenica è ugualmente del parere che le proposte della Commissione concernenti meccanismi meno coercitivi che
permettano di raggiungere gli obiettivi di cui alla legge 1078/1980, cioè un obbligo di iscrizione nei registri municipali
o fiscali o un obbligo di dichiarazione fiscale, siano inefficaci. Essa ricorda in proposito che i cittadini dell’Unione i
quali si installano in Grecia non sono tenuti ad iscriversi in municipio né ad ottenere un numero di matricola fiscale o a
presentare dichiarazioni fiscali finché non abbiano acquistato un bene immobile. Inoltre le vendite immobiliari non sarebbero
state ancora integrate nel sistema informatico del catasto, dato che l’attuazione di quest’ultimo è ancora in uno stadio embrionale.
La Repubblica ellenica conclude che l’eliminazione del criterio di residenza permanente renderebbe quindi molto più difficile
il controllo dei presupposti richiesti per fruire dell’esenzione dall’imposta ed avrebbe eventualmente per conseguenza che
le disposizioni rilevanti sarebbero eluse giacché, in assenza di qualsiasi dato fiscale relativo all’acquirente, sarebbe impossibile
verificare se quest’ultimo possegga o meno altri immobili in Grecia.
Parimenti la Repubblica ellenica disattende come inappropriata la proposta della Commissione consistente nell’esigere una
semplice dichiarazione dell’acquirente al fine di constatare se non sia già proprietario di un bene immobile in Grecia, dato
che una dichiarazione siffatta non offre alcuna garanzia all’amministrazione tributaria.
Infine, la Repubblica ellenica fa valere che le disposizioni del diritto dell’Unione, anche se impongono, nell’ambito dell’eliminazione
delle discriminazioni in ragione della cittadinanza, restrizioni all’esercizio della competenza degli Stati membri in materia
fiscale, non eliminano tuttavia il potere del legislatore nazionale di prescrivere criteri concreti per la concessione di
vantaggi fiscali, segnatamente quando le esenzioni fiscali sono istituite in virtù di criteri sociali. Riferendosi alle sentenze
Commissione/Danimarca, cit., e 27 gennaio 2000, causa C‑190/98, Graf (Racc. pag. I‑493), lo Stato membro in parola sostiene
che disposizioni anche indistintamente applicabili, che impediscano ad un cittadino di uno Stato membro di lasciare il suo
Stato d’origine per avvalersi del diritto alla libera circolazione o che lo dissuadano dal farlo, costituiscono ostacoli a
questa libertà solo se condizionano l’accesso dei lavoratori al mercato del lavoro.
Nella replica la Commissione mantiene integralmente gli argomenti da essa presentati nel ricorso.
Invece, la Repubblica ellenica ritiene nella controreplica che la Commissione non ha tenuto conto dei suoi argomenti relativi
alla portata sociale delle disposizioni contestate della legge 1078/1980. Essa considera che la concessione dei vantaggi sociali,
senza riflessione né controllo, a tutti i cittadini dell’Unione che esercitano il diritto di libera circolazione, da una parte,
condurrebbe ad un’elusione delle normative nazionali esistenti in materia sociale e, dall’altra, farebbe venir meno la natura
sociale degli obiettivi che queste ultime perseguono dal momento che la concessione degli stessi vantaggi sarebbe fondata
sulla sola circostanza che le persone le quali hanno esercitato il loro diritto di libera circolazione posseggano la cittadinanza
dell’Unione.
Così la Repubblica ellenica, riferendosi alle sentenze 24 febbraio 1994, causa C‑343/92, Roks e a. (Racc. pag. I‑571), nonché
1º febbraio 1996, causa C‑280/94, Posthuma-van Damme e Oztürk (Racc. pag. I‑179), fa valere che le prassi relative all’attuazione
di obiettivi sociali rientrano nel potere discrezionale conservato dagli Stati membri per definire la loro politica sociale
circa la natura e l’estensione della tutela sociale posta in essere, fatto salvo il principio che le loro azioni siano proporzionate
rispetto all’obiettivo perseguito. Pertanto la Repubblica ellenica sostiene che l’art. 1, nn. 1 e 3, primo comma, della legge
1078/1980 non è contrario al diritto dell’Unione e sottolinea che gli obiettivi perseguiti da questa disposizione non possono
essere raggiunti con mezzi meno restrittivi.
Giudizio della Corte
In via preliminare si deve rammentare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, se è pur vero che la materia delle
imposte dirette rientra nella competenza degli Stati membri, questi ultimi devono tuttavia esercitare tale competenza nel
rispetto del diritto comunitario (v., segnatamente, sentenze 4 marzo 2004, causa C‑334/02, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑2229,
punto 21; 18 gennaio 2007, causa C‑104/06, Commissione/Svezia, Racc. pag. I‑671, punto 12, e 17 gennaio 2008, causa C‑152/05,
Commissione/Germania, Racc. pag. I‑39, punto 16).
Occorre quindi esaminare se, come fa valere la Commissione, l’art. 1, nn. 1 e 3, primo comma, della legge 1078/1980 costituisca
una restrizione alle libertà di circolazione delle persone consacrate agli artt. 18 CE, 39 CE, 43 CE nonché agli artt. 4,
28, e 31 dell’Accordo SEE.
L’art. 18 CE, che stabilisce in maniera generale il diritto per ogni cittadino dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente
sul territorio degli Stati membri, trova un’espressione specifica negli artt. 39 CE, per quanto riguarda la libera circolazione
dei lavoratori, e 43 CE, con riferimento alla libertà di stabilimento (v. sentenze 26 ottobre 2006, causa C‑345/05, Commissione/Portogallo,
Racc. pag. I‑10633, punto 13; Commissione/Svezia, cit., punto 15, e Commissione/Germania, cit., punto18).
È dunque necessario esaminare, in primo luogo, se gli artt. 39 CE e 43 CE ostino ad una normativa nazionale come quella costituita
dall’art. 1, nn. 1 e 3, primo comma, della legge 1078/1980.
L’insieme delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone è volto a facilitare, ai cittadini
dell’Unione, l’esercizio di attività lavorative di qualsivoglia natura in tutto il territorio di qust’ultima ed osta ai provvedimenti
che potrebbero sfavorirli qualora essi intendano svolgere un’attività economica sul territorio di un altro Stato membro (v.
citate sentenze Commissione/Danimarca, punto 34 e giurisprudenza citata; Commissione/Portogallo, punto 15; Commissione/Svezia,
punto 17, nonché Commissione/Germania, punto 21).
Nel caso di specie la Repubblica ellenica fa valere che le disposizioni controverse escludono, quanto ai presupposti per la
concessione dell’esenzione dall’imposta, qualsiasi requisito di cittadinanza greca poiché l’unica condizione richiesta è quella
della residenza permanente in Grecia.
È sufficiente ricordare in proposito che risulta dalla giurisprudenza consolidata della Corte che le norme relative alla parità
di trattamento vietano non soltanto le discriminazioni palesi in base alla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione
dissimulata che, basandosi su altri criteri di distinzione, pervenga di fatto al medesimo risultato (v., in particolare, sentenze
12 febbraio 1974, causa 152/73, Sotgiu, Racc. pag. 153, punto 11; Commerzbank, cit., punto 14, e 1º ottobre 2009, causa C‑103/08,
Gottwald, Racc. pag. I‑9117, punto 27).
Ciò avviene, in particolare, nel caso di una misura che preveda una distinzione basata sul criterio del domicilio o della
residenza, in quanto tale criterio rischia di operare principalmente a danno dei cittadini di altri Stati membri, considerato
che il più delle volte le persone che non hanno il domicilio nel territorio dello Stato sono, al pari di quelle ivi non residenti,
cittadini stranieri (v., in particolare, sentenze 29 aprile 1999, causa C‑224/97, Ciola, Racc. pag. I‑2517, punto 14; 16 gennaio
2003, causa C‑388/01, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑721, punto 14, e Gottwald, cit., punto 28).
Orbene, all’occorrenza, l’art. 1, n. 3, primo comma, della legge 1078/1980 si fonda precisamente su tale tipo di criterio,
dato che la disposizione in parola riserva il beneficio dell’esenzione dall’imposta unicamente ai residenti permanenti in
Grecia. Deve osservarsi al riguardo che, benché si applichi indipendentemente dalla cittadinanza dell’acquirente del bene
immobile, il criterio della residenza sul territorio nazionale per fruire dell’esenzione dall’imposta rischia di essere applicato
più particolarmente a detrimento delle persone che non sono cittadini greci. Infatti, proprio questi ultimi avranno stabilito
il più sovente la loro residenza fuori del territorio greco.
Pertanto, la suddetta disposizione sfavorisce le persone non residenti in Grecia che acquistano una prima residenza ai fini
della loro futura installazione in tale Stato membro giacché non permette a tali persone di fruire dell’esenzione in parola
dall’imposta dovuta all’atto dell’acquisto di una prima residenza, mentre le persone già residenti in Grecia le quali acquistano
un primo alloggio possono fruire dell’esenzione stessa.
Dati tali elementi, la disposizione summenzionata ha un effetto dissuasivo per le persone non residenti in Grecia e che, in
virtù del diritto di libera circolazione derivante dagli artt. 39 CE e 43 CE, intendono acquistare un primo alloggio in questo
Stato membro.
Ne risulta che, riservando il beneficio dell’esenzione dall’imposta percepita in occasione dell’acquisto di un primo alloggio
alle persone che risiedono in Grecia in via permanente, l’art. 1, nn. 1 e 3, primo comma, della legge 1078/1980 può ostacolare
la libera circolazione dei lavoratori nonché la libertà di stabilimento quali garantite, rispettivamente, dagli artt. 39 CE
e 43 CE.
Risulta tuttavia da una giurisprudenza consolidata che i provvedimenti nazionali in grado di ostacolare o rendere meno attraente
l’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato possono nondimeno essere giustificati qualora perseguano un
obiettivo di interesse generale, siano adeguati a garantire la realizzazione dello stesso e non eccedano quanto è necessario
per raggiungerlo (v., in particolare, citate sentenze Commissione/Portogallo, punto 24; Commissione/Svezia, punto 25, e Commissione/Germania,
punto 26).
La Repubblica ellenica fa valere, a tal riguardo, che la condizione della residenza permanente è giustificata in particolare
dagli obiettivi consistenti, da una parte, nel facilitare l’acquisto di un primo alloggio da parte di privati nonché nel prevenire
qualsiasi speculazione immobiliare e, dall’altra, nel limitare la frode fiscale e nel prevenire gli abusi. Inoltre una condizione
siffatta si inserirebbe nel più generale ambito della politica sociale dello Stato membro interessato, alla luce della quale
le prassi nazionali relative all’attuazione di obiettivi sociali rientrerebbero nel potere discrezionale conservato dagli
Stati membri per definire la loro politica sociale circa la natura e l’estensione della tutela sociale da essi posta in essere,
fatto salvo il principio che le loro azioni siano proporzionate rispetto all’obiettivo perseguito.
Pur supponendo che tali argomenti possano essere invocati per giustificare l’ostacolo alla libertà di circolazione delle persone,
si deve constatare che la condizione relativa alla residenza sul territorio greco imposta dall’art. 1, n. 3, primo comma,
della legge 1078/1980 non permette comunque di raggiungere gli obiettivi asseritamente perseguiti da quest’ultima e, per di
più, va oltre quanto necessario per raggiungerli.
Per quanto concerne, anzitutto, il carattere appropriato della normativa nazionale in parola, se è vero che la suddetta disposizione
è diretta ad evitare che l’acquirente di un bene immobile ne tragga un utile e, pertanto, a favorire la prevenzione di qualsiasi
speculazione, è necessario constatare che la condizione imposta dalla medesima non permette di raggiungere l’obiettivo perseguito
in quanto la legge 1078/1980 non prevede l’obbligo, per l’acquirente di un bene immobile, di utilizzarlo quale residenza permanente
e non gli vieta di affittare il bene stesso. In assenza di un obbligo siffatto, l’argomento della Repubblica ellenica relativo
alla lotta contro la speculazione non può avere successo.
Tale constatazione è del pari valida per quanto riguarda l’argomento fondato sulla politica sociale espressamente invocato
dalla Repubblica ellenica, ed incentrato sulla necessità di sostenere le famiglie i cui redditi sono di un livello debole
o medio. Dato che non esiste un obbligo come quello menzionato al punto precedente, non risulta che la legge 1078/1980 sia
idonea a garantire la realizzazione del suddetto obiettivo in quanto il vantaggio fiscale accordato in occasione dell’acquisto
di un primo alloggio è concesso a tutte le persone che soddisfano la condizione della residenza indipendentemente dalla loro
appartenenza alle classi medie ed inferiori. Data tale situazione, non si può presumere che la finalità non selettiva del
vantaggio fiscale in questione soddisfi l’obiettivo asseritamente sociopolitico della legge 1078/1980. Peraltro la Repubblica
ellenica non ha dimostrato che l’esenzione dall’imposta in occasione dell’acquisto di un primo alloggio costituisce un vantaggio
fiscale di dimensione sociale diretto alle persone rientranti nelle classi sociali più sfavorite.
Successivamente, quanto al giudizio che occorre formulare circa il carattere necessario della normativa in parola, si deve
constatare che gli argomenti dedotti dalla Repubblica ellenica, fondati sull’obiettivo diretto a limitare la frode fiscale
e ad evitare gli abusi consistenti nell’elusione dell’obiettivo dell’esenzione, ad esempio richiedendo il beneficio di quest’ultima
per l’acquisto di vari beni immobili, non sono tali da dimostrare che le disposizioni controverse sono necessarie per raggiungere
tale obiettivo. Invece quest’ultimo può ugualmente essere raggiunto se gli acquirenti non hanno alcuna residenza permanente
sul territorio nazionale.
Infatti, come fa valere fondatamente la Commissione, esistono meccanismi meno coercitivi che permettono alle autorità greche
di premunirsi affinché l’acquirente di un bene immobile rispetti tutte le condizioni richieste per fruire dell’esenzione dall’imposta,
verificando segnatamente che non sia proprietario di un altro bene immobile in Grecia, quali l’iscrizione nel registro fiscale
o nel catasto, l’obbligo di dichiarazioni fiscali o di alloggio o l’attuazione di controlli effettuati dalle autorità tributarie,
completate da dichiarazioni sotto giuramento degli acquirenti, laddove costoro sono penalmente responsabili per il contenuto
e l’esattezza delle loro dichiarazioni.
Ne consegue che una normativa nazionale come quella di cui all’art. 1, nn. 1 e 3, primo comma, della legge 1078/1980 va oltre
quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito.
Alla luce di tali considerazioni, occorre constatare che la condizione della residenza permanente di cui all’art. 1, nn. 1
e 3, primo comma, della legge 1078/1980, da un parte, non è tale da giustificare gli obiettivi consistenti nel facilitare
l’acquisto di un primo alloggio, prevenire qualsiasi speculazione immobiliare e sostenere le famiglie i cui redditi sono di
un livello debole o medio e, dall’altra, non è necessaria per limitare la frode fiscale ed evitare gli abusi consistenti nell’eludere
l’obiettivo dell’esenzione, talché deve concludersi che una siffatta condizione è contraria agli artt. 39 CE e 43 CE.
In secondo luogo, quanto alle persone non residenti in Grecia e non economicamente attive, la stessa conclusione si impone,
per quanto riguarda la censura relativa alla violazione dell’art. 18 CE, per identità di motivi (v. sentenze 5 luglio 2007,
causa C‑522/04, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑5701, punto 72, e Commissione/Germania, cit., punto 30).
La Commissione fa anche valere che, a causa dell’esistenza delle suddette disposizioni, la Repubblica ellenica è venuta meno
agli obblighi incombentile ai sensi degli artt. 28 e 31 dell’Accordo SEE, relativi rispettivamente alla libertà di circolazione
dei lavoratori ed alla libertà di stabilimento.
A tale proposito si deve rilevare che le disposizioni che vietano le restrizioni alla libertà di circolazione ed alla libertà
di stabilimento enunciate negli artt. 28 e 31 dell’Accordo SEE sono sostanzialmente identiche a quelle previste dagli artt. 39 CE
e 43 CE.
È necessario quindi constatare che, esentando dall’imposta, in applicazione dell’art. 1, nn. 1 e 3, primo comma, della legge
1078/1980, solo i residenti permanenti sul territorio nazionale, quando invece i non residenti che abbiano l’intenzione di
installarsi in futuro sul medesimo territorio non sono esentati da tale imposta, la Repubblica ellenica è venuta meno agli
obblighi incombentile ai sensi degli artt. 18 CE, 39 CE e 43 CE, nonché degli artt. 28 e 31 dell’Accordo SEE.

Sulla seconda censura, relativa alla discriminazione fondata sulla cittadinanza
Argomenti delle parti
La Commissione fa valere che l’art. 1, n. 3, secondo comma, della legge 1078/1980 istituisce una discriminazione espressa
fondata sulla cittadinanza, poiché solo i cittadini greci e le persone di origine greca possono fruire dell’esenzione dall’imposta,
e ciò anche se non soddisfano la condizione generale relativa alla residenza permanente in Grecia. Un’esenzione del genere
non sarebbe in alcun caso riconosciuta ai cittadini degli Stati membri diversi dalla Repubblica ellenica.
Conformemente al principio generale enunciato all’art. 12, primo comma, CE, qualsiasi distinzione in base alla cittadinanza
che costituisca un trattamento discriminatorio a favore dei cittadini greci e a detrimento dei cittadini degli altri Stati
membri sarebbe espressamente vietata. I cittadini degli altri Stati membri che si prefiggono di acquistare una prima residenza
in Grecia dovrebbero quindi assolvere un’imposta che non è applicata agli acquisti effettuati dai cittadini greci, il che
renderebbe l’acquisto di un prima residenza in Grecia meno attrattivo per gli stranieri ed ostacolerebbe conseguentemente
il libero stabilimento di questi ultimi in tale Stato membro.
La Repubblica ellenica fa valere che lo status di cittadino greco o di greco d’origine quale motivo di esenzione dalla condizione
della residenza permanente in Grecia conferma che il presupposto essenziale per fruire dell’esenzione dall’imposta è il luogo
di residenza permanente che costituisce il criterio più obiettivo ed appropriato possibile. La disposizione controversa è
stata inserita nella legge 1078/1980 in seguito all’eliminazione dell’esenzione fiscale applicabile all’importazione di divise
ed ha per oggetto di facilitare l’acquisto di un alloggio da parte delle persone di origine greca e dei greci migranti nonché
di incoraggiarne il ritorno in Grecia. Dato che la Repubblica ellenica fa parte degli Stati che hanno subito un’importante
flessione della popolazione in ragione di un’emigrazione massiccia verso l’estero, si è ritenuto opportuno accordare alcune
facilitazioni, tramite esenzioni fiscali, al fine di incitare i cittadini greci stabiliti all’estero a ritornare in Grecia.
Tale eccezione specifica e puntuale è al servizio di evidenti obiettivi sociopolitici onde preservare i legami esistenti tra
i Greci stabiliti al di fuori del territorio nazionale ed il loro Stato d’origine. Tenuto conto, segnatamente, della dimensione
sociale della disposizione controversa e dell’obiettivo da essa perseguito, la restrizione criticata dalla Commissione non
eccede i limiti di quanto sia proporzionato e accettabile.
Giudizio della Corte
Circa il secondo addebito della Commissione, fondato sulla circostanza che l’esenzione dall’imposta è accordata solo ai cittadini
greci o alle persone di origine greca, è necessario constatare che l’art. 1, n. 3, secondo comma, della legge 1078/1980 effettua
una distinzione fondata sul criterio della cittadinanza.
Secondo una giurisprudenza costante, infatti, il divieto di discriminazione, sia esso fondato sull’art. 12 CE o sugli artt. 39 CE
o 43 CE, impone di non trattare situazioni analoghe in maniera differente e situazioni diverse in maniera uguale. Un trattamento
del genere potrebbe essere giustificato solo se fondato su considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza delle
persone interessate e adeguatamente commisurate allo scopo legittimamente perseguito (v., in questo senso, sentenza 5 giugno
2008, causa C‑164/07, Wood, Racc. pag. I‑4143, punto 13, e 16 dicembre 2008, causa C‑524/06, Huber, Racc. pag. I‑9705, punto 75).
Nel caso di specie si deve constatare che i cittadini greci e quelli di Stati membri diversi dalla Repubblica ellenica i quali
hanno l’intenzione di installarsi in Grecia versano, relativamente all’acquisto di una prima residenza in questo Stato membro,
in una situazione comparabile. Orbene, a norma dell’art. 1, n. 3, secondo comma, della legge 1078/1980, il solo elemento idoneo
ad operare una distinzione tra la situazione dei cittadini greci o di origine greca e quella dei cittadini non greci, circa
il loro diritto di essere esentati dall’imposta, è la loro cittadinanza. Infatti solo i cittadini greci o le persone di origine
greca fruiscono della suddetta esenzione. Dunque tale diverso trattamento, espressamente ed unicamente fondato sulla cittadinanza,
costituisce una discriminazione diretta.
La Repubblica ellenica fa valere che la suddetta distinzione è giustificata segnatamente dagli obiettivi diretti, da una parte,
a facilitare l’acquisto di un alloggio per gli emigranti greci e le persone di origine greca nonché ad incoraggiarne il ritorno,
dato che tale Stato membro ha subito una forte diminuzione della sua popolazione a causa di una massiccia emigrazione all’estero.
D’altra parte, l’esenzione prevista alla suddetta disposizione sarebbe del pari giustificata per motivi di politica sociale
nel senso che sarebbe diretta a preservare i legami tra i greci emigrati ed il loro Stato d’origine.
Tuttavia, queste considerazioni non sono tali da provare l’esistenza di circostanze oggettive, indipendenti dalla cittadinanza
delle persone interessate, le quali possano giustificare una discriminazione come quella risultante dall’esenzione di cui
all’art. 1, n. 3, secondo comma, della legge 1078/1980 in quanto esse si fondano sulla cittadinanza stessa delle persone interessate.
Ne consegue che la disparità di trattamento operata tra i cittadini greci o le persone di origine greca ed i cittadini dell’Unione
che non sono cittadini della Repubblica ellenica, nei limiti in cui l’art. 1, n. 3, secondo comma, della legge 1078/1980 esclude
questi ultimi dal beneficio dell’esenzione ivi prevista, costituisce una discriminazione vietata dagli artt. 12, primo comma,
CE, 39 CE e 43 CE.
La Commissione fa valere anche che, in ragione dell’esistenza della suddetta disposizione, la Repubblica ellenica è ugualmente
venuta meno agli artt. 4, 28 e 31 dell’Accordo SEE, relativi rispettivamente al divieto della discriminazione in ragione della
cittadinanza, alla libertà di circolazione dei lavoratori ed alla libertà di stabilimento.
Occorre rilevare in proposito che il divieto della discriminazione in ragione della cittadinanza di cui all’art. 4 dell’Accordo
SEE nonché le regole che vietano le restrizioni alla libertà di circolazione ed alla libertà di stabilimento enunciate agli
artt. 28 e 31 del suddetto Accordo sono identiche a quelle previste rispettivamente agli artt. 12 CE, 39 CE e 43 CE.
Occorre quindi constatare che, esentando a determinate condizioni dall’imposta unicamente i cittadini greci o le persone di
origine greca in occasione dell’acquisto di una prima residenza sul territorio nazionale, la Repubblica ellenica è venuta
meno agli obblighi incombentile ai sensi degli artt. 12 CE, 39 CE e 43 CE nonché degli artt. 4, 28 e 31 dell’Accordo SEE.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica ellenica, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1)
La Repubblica ellenica:
–
esentando dall’imposta sulle cessioni di beni immobili, in applicazione dell’art. 1, nn. 1 e 3, primo comma della legge 1078/1980,
unicamente i residenti permanenti sul territorio nazionale, mentre i non residenti che hanno l’intenzione di installarsi in
futuro su tale territorio non sono esentati dall’imposta in parola, e
–
esentando, a determinate condizioni, dalla medesima imposta unicamente i cittadini greci o le persone di origine greca in
occasione dell’acquisto di una prima residenza sul territorio nazionale,
è venuta meno agli obblighi incombentile ai sensi degli artt. 12 CE, 18 CE, 39 CE e 43 CE nonché degli artt. 4, 28 e 31 dell’Accordo
sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992.
2)
La Repubblica ellenica è condannata alle spese.
Firme
*
Lingua processuale: il greco.