CELEX: 62014CJ0535
Appel
fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
restriktive foranstaltninger over for Republikken Hviderusland
formaliteten
søgsmålsfrist
retshjælp
opsættende virkning
effektiv domstolsbeskyttelse
ret til forsvar
proportionalitetsprincippet

Ved sin appel har Vadzim Ipatau nedlagt påstand om ophævelse af Retten for Den Europæiske Unions dom af 23. september 2014, Ipatau mod Rådet (T-646/11,
EU:T:2014:800
, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten frifandt Rådet for hans søgsmål om annullation af:
—
Rådets afgørelse 2011/666/FUSP af 10. oktober 2011 om ændring af afgørelse 2010/639/FUSP om restriktive foranstaltninger over for [Hviderusland] (
EUT L 265, s. 17
)
—
Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1000/2011 af 10. oktober 2011 om gennemførelse af artikel 8a, stk. 1, i forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger over for [Hviderusland] (
EUT L 265, s. 8
)
—
Rådets skrivelse af 14. november 2011, hvorved det gav afslag på appellantens anmodning om at få fjernet sit navn fra Rådets afgørelse 2011/69/FUSP af 31. januar 2011, om ændring af Rådets afgørelse 2010/639/FUSP om restriktive foranstaltninger over for visse embedsmænd i [Hviderusland] (
EUT L 28, s. 40
, herefter »skrivelsen af 14. november 2011«)
—
Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 84/2011 af 31. januar 2011 om ændring af forordning (EF) nr. 765/2006 om indførelse af restriktive foranstaltninger over for præsident Lukashenko og visse embedsmænd i [Hviderusland] (
EUT L 28, s. 17
)
—
Rådets afgørelse 2012/642/FUSP af 15. oktober 2012 om restriktive foranstaltninger over for [Hviderusland] (
EUT L 285, s. 1
)
—
Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1017/2012 af 6. november 2012 om gennemførelse af artikel 8a, stk. 1, i forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger over for [Hviderusland] (
EUT L 307, s. 7
),
for så vidt som de vedrører appellanten.
Sagens baggrund
Retten har fremstillet tvistens baggrund som følger:
»1
[Appellanten], Vadzim Ipatau, er hviderussisk statsborger og næstformand for den centrale valgkommission (herefter »CEC«).
Det fremgår af Rådets fælles holdning 2006/276/FUSP af 10. april 2006 om restriktive foranstaltninger over for visse embedsmænd i [Hviderusland] og om ophævelse af fælles holdning 2004/661/FUSP (
EUT L 101, s. 5
), at det efter kendte personers forsvinden i Hviderusland, svindel i forbindelse med et valg og en folkeafstemning, såvel som alvorlige brud på menneskerettighederne i forbindelse med undertrykkelsen af fredelige demonstranter efter valget og folkeafstemningen, er blevet besluttet at indføre restriktive foranstaltninger såsom indrejse i eller transit gennem Den Europæiske Unions område såvel som indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer over for forskellige personer i Hviderusland.
Unionens gennemførelsesforanstaltninger blev fastlagt i Rådets forordning (EF) nr. 765/2006 af 18. maj 2006 om indførelse af restriktive foranstaltninger over for [Hviderusland] (
EUT L 134, s. 1
). Disse bestemmelser har været genstand for flere på hinanden følgende ændringer, og artikel 8a, stk. 1, i den nævnte forordning, som ændret, bestemmer, at såfremt Rådet for Den Europæiske Union beslutter at lade en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ være omfattet af de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, ændrer det bilaget, der indeholder den liste, hvorpå denne person er opført, i overensstemmelse hermed.
De ved fælles holdning 2006/276 fastsatte restriktive foranstaltninger blev forlænget til den 15. marts 2010 ved Rådets fælles holdning 2009/314/FUSP om ændring af fælles holdning 2006/276/FUSP og om ophævelse af fælles holdning 2008/844/FUSP (
EUT L 93, s. 21
). Dog blev de rejserestriktioner, der var rettet mod visse ledende personer i Hviderusland, med undtagelse af dem, der var impliceret i sagerne om de forsvundne personer fra 1999-2000, og formanden for CEC, suspenderet indtil den 15. december 2009.
Den 15. december 2009 vedtog Rådet afgørelse 2009/969/FUSP om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for visse embedsmænd i [Hviderusland], der er fastsat ved fælles holdning 2006/276/FUSP, og om ophævelse af fælles holdning 2009/314 (
EUT L 332, s. 76
). Denne forlængede såvel de restriktive foranstaltninger, der var fastsat i fælles holdning 2006/276, som suspensionen af de rejserestriktioner, der var rettet mod visse ledende personer i Hviderusland, indtil den 31. oktober 2010.
På grundlag af en revision af fælles holdning 2006/276 fornyede Rådet ved afgørelse 2010/639/FUSP af 25. oktober 2010 om restriktive foranstaltninger over for [Hviderusland] (
EUT L 280, s. 18
) såvel de restriktive foranstaltninger, der var fastsat i fælles holdning 2006/276, som suspensionen af de rejserestriktioner, der var rettet mod visse ledende personer i Hviderusland, indtil den 31. oktober 2011.
Ved afgørelse 2011/69/FUSP […] blev det i betragtning af svindelen i forbindelse med præsidentvalget den 19. december 2010 og de voldelige overgreb mod den politiske opposition, civilsamfundet og repræsentanter for de uafhængige massemedier i Hviderusland besluttet at bringe suspensionen af rejserestriktioner til ophør samt at indføre andre restriktive foranstaltninger. Artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2010/639 blev suppleret som følger:
»d)
[de personer, der er ansvarlige] for overtrædelserne af de internationale valgstandarder ved præsidentvalget den 19. december 2010 i Hviderusland og for overgrebene mod civilsamfundet og den demokratiske opposition, og de personer, som er knyttet til dem, jf. listen i bilag IIIA«.
Ved afgørelse 2011/69 erstattedes artikel 2 i afgørelse 2010/639, der affattedes således:
»
Artikel 2
1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører […] de personer, som er ansvarlige:
[…]
b)
for overtrædelserne af de internationale valgstandarder ved præsidentvalget i [Hviderusland] den 19. december 2010 og overgrebene mod civilsamfundet og den demokratiske opposition, og de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, som er knyttet til dem, jf. listen i bilag IIIA
indefryses.«
[Appellantens] navn blev nævnt i bilag V til afgørelse 2011/69, der føjer bilag IIIA til afgørelse 2010/639 [bilag III A, liste over de personer, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra d), og artikel 2, stk. 1, litra b)]. [Appellantens] navn, der forekommer som nr. 10, ledsages af den følgende præcisering: »næstformand for [CEC]«.
Gennemførelsesforordning [nr. 84/2011] har bl.a. erstattet artikel 2 i forordning nr. 765/2006 med følgende tekst:
»
Artikel 2:
1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der er opført på listerne i bilag I eller i bilag IA, indefryses.
2.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listerne i bilag I eller i bilag IA.
[…]
5.   Bilag IA omfatter de fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra b), i [afgørelse 2010/639], som ændret.«
Gennemførelsesforordning nr. 84/2011 indføjede ved dennes bilag II (bilag IA til forordning nr. 765/2006, der indeholder listen over de fysiske og juridiske personer, enheder eller organer, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, 2 og 5), [appellantens] navn sammen med den præcisering, der er anført i præmis 9 ovenfor.
En bekendtgørelse til de personer, som er omfattet af foranstaltningerne i afgørelse 2011/69 og i forordning nr. 84/2011, blev den 2. februar 2011 offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
(
EUT C 33, s. 17
).
Ved skrivelse af 2. september 2011 anmodede [appellanten] Rådet om at foretage en fornyet vurdering af opførelsen af hans navn på de pågældende lister.
Ved skrivelse af 14. november 2011 afviste Rådet anmodningen om revurdering […], idet Rådet var af den opfattelse, at de restriktive foranstaltninger, der var vedtaget over for [appellanten], var begrundede. Rådet vedlagde denne skrivelse en ny afgørelse og en ny gennemførelsesforordning.
I denne forbindelse vedlagde Rådet afgørelse [2011/666], hvorved det erstattede den ovenfor i præmis 9 anførte præcisering vedrørende [appellanten] med det følgende:
»Næstformand for [CEC]. Som medlem af [CEC] er han medansvarlig for overtrædelserne af de internationale valgstandarder ved præsidentvalget den 19. december 2010.«
Rådet vedlagde ligeledes gennemførelsesforordning [nr. 1000/2011], hvorved den ovenfor i præmis 9 nævnte præcisering også blev erstattet af den samme bemærkning, som er indeholdt i afgørelse 2011/666 og anført ovenfor i præmis 15.
En bekendtgørelse til de personer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2010/639, som ændret ved afgørelse 2011/666, og i forordning nr. 765/2006, som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 999/2011, om restriktive foranstaltninger over for [Hviderusland], blev den 11. oktober 2011, offentliggjort i [
Den Europæiske Unions Tidende
] (
EUT C 299, s. 4
).
Ved afgørelse [2012/642], forlængede Rådet de gældende restriktive foranstaltninger indtil den 31. oktober og samlede de foranstaltninger, som det indførte ved afgørelse 2010/639, i én enkelt retsakt. Artikel 3, stk. 1, i den nævnte afgørelse fastsætter:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at hindre indrejse i eller transit gennem deres område for personer:
a)
der er ansvarlige for alvorlige brud på menneskerettighederne eller undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, eller hvis aktiviteter på anden måde alvorligt underminerer demokratiet eller retsstaten i Hviderusland, og de personer, som er knyttet til dem
b)
der drager fordel af eller støtter Lukasjenkoregimet,
som opført på listen i bilaget.«
Artikel 4, stk. 1, i afgørelse 2012/642 bestemmer:
»Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af:
a)
personer, enheder eller organer, som er ansvarlige for alvorlige brud menneskerettighederne eller undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, eller hvis aktiviteter på anden måde alvorligt underminerer demokratiet eller retsstaten i Hviderusland, eller alle fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, som er knyttet til dem, samt juridiske personer, enheder eller organer, der ejes eller kontrolleres af dem
b)
fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der drager fordel af eller støtter Lukasjenko-regimet, samt juridiske personer, enheder eller organer, der ejes eller kontrolleres af dem,
som opført på listen i bilaget, fastfryses.«
I bilaget til afgørelse 2012/642 (listen over personer og enheder, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1) er appellantens navn, der figurerer under nummer 66, blevet opført med følgende påtegning:
»Næstformand for [CEC]. Som medlem af [CEC] er han ansvarlig for overtrædelserne af de internationale valgstandarder ved præsidentvalget den 19. december 2010.«
Ved forordning (EU) nr. 1014/2012 af 6. november 2012 (
EUT L 307, s. 1
), ændrede Rådet forordning nr. 765/2006. Rådet erstattede sidstnævntes artikel 2 med følgende tekst:
»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af de fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der er opført på listen i bilag I, indefryses.
2.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er opført på listen i bilag I.
3.   Bevidst og forsætlig deltagelse i aktiviteter, der direkte eller indirekte har til formål eller virkning at omgå de i stk. 1 og 2 omhandlede foranstaltninger, er forbudt.
4.   Bilag I omfatter en liste over de fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i Rådets afgørelse 2012/642[…] er blevet udpeget af Rådet som værende ansvarlige for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne eller undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, eller hvis aktiviteter på anden måde alvorligt undergraver demokratiet eller retsstaten i Hviderusland, eller fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der har tilknytning til disse, samt juridiske personer, enheder eller organer, der ejes eller kontrolleres af disse.
5.   Bilag I indeholder ligeledes en liste over de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, som i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i afgørelse 2012/642[…] er blevet udpeget af Rådet som dragende fordel af eller ydende støtte til Lukashenko-regimet, samt juridiske personer, enheder og organer, der ejes eller kontrolleres af disse.«
Ved forordning nr. 1014/2012 blev henvisningerne til »bilag I, IA og IB« eller henvisningerne til »bilag I eller IA« i forordning nr. 765/2006 som ændret i øvrigt erstattet af henvisninger til »bilag I«.
Ved gennemførelsesforordning [nr. 1017/2012] erstattede Rådet teksten i bilag I, IA og IB i forordning nr. 765/2006 med et eneste bilag. Under nr. 66 i denne sidstnævnte figurerer [appellanten] navn efterfulgt af den samme bemærkning som anført ovenfor i præmis 20.
Den 7. november 2012 blev en bekendtgørelse til de personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2012/642, forordning nr. 1014/2012 og gennemførelsesforordning nr. 1017/2012, offentliggjort i [
Den Europæiske Unions Tidende
] (
EUT C 339, s. 9
).«
Sagen for Retten og den appellerede dom
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 11. december 2011 indgav appellanten en ansøgning om retshjælp i henhold til artikel 94 og 95 i Rettens procesreglement med henblik på at anlægge sag over for Rådet med påstand om annullation af afgørelse 2011/69, afgørelse 2011/666, gennemførelsesforordning nr. 84/2011 og gennemførelsesforordning nr. 1000/2011, for så vidt som disse retsakter vedrører appellanten.
Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Sjette Afdeling, CD mod Rådet (T-646/11 AJ,
EU:T:2012:279
), blev appellanten bevilget fri proces.
Ved stævning registreret af Retten den 27. juni 2012 anlagde appellanten sag om annullation af afgørelse 2011/666, gennemførelsesforordning nr. 1000/2011 og skrivelsen af 14. november 2011. Efterfølgende udvidede appellanten sine påstande og nedlagde ligeledes påstand om annullation af afgørelse 2012/642 og gennemførelsesforordning nr. 1017/2012.
Retten undersøgte i første omgang, om søgsmålsfristerne i forbindelse med alle de retsakter, der påståedes annulleret, var overholdt. Idet den fandt, at påstanden om annullation af afgørelse 2011/666 og gennemførelsesforordning nr. 1000/2011 var blevet indgivet inden for søgsmålsfristen, udtalte den sig om, hvorvidt søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som det var rettet mod skrivelsen af 14. november 2011. Efter at have undersøgt ansøgningen om retshjælp fastslog Retten i den appellerede doms præmis 58, at det ikke kunne antages, at appellanten i sin ansøgning om retshjælp udtrykkeligt havde omtalt skrivelsen af 14. november 2011 som værende en retsakt, der skulle være omfattet af den sag, der skulle anlægges.
Fristen for at anlægge sag angående skrivelsen af 14. november 2011 var således ikke blevet udsat i medfør af artikel 96, stk. 4, i Rettens procesreglement ved indgivelsen af ansøgningen om retshjælp. Følgelig fastslog Retten, at søgsmålet, idet det var blevet anlagt den 27. juni 2012 – dvs. mere end syv måneder efter datoen for skrivelsen – var blevet anlagt efter udløbet af de frister, der følger af artikel 263 TEUF og procesreglementets artikel 102, stk. 1 og 2.
Vadzim Ipatau gjorde til støtte for sit søgsmål fem anbringender gældende vedrørende for det første utilstrækkelig begrundelse og tilsidesættelse af retten til forsvar, for det andet ansvaret og den restriktive foranstaltnings kollektive karakter, for det tredje »manglende retligt grundlag«, for det fjerde et urigtigt skøn og for det femte manglende overholdelse af proportionalitetsprincippet. Retten fandt, at hvert af disse anbringender var ugrundet, og frifandt følgelig Rådet.
Parternes påstande
Vadzim Ipatau har i appelskriftet nedlagt følgende påstande:
—
Den appellerede dom ophæves.
—
Der træffes endelig afgørelse i sagen, eller sagen hjemsendes til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse.
—
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne afholdt under sagen for Retten.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Appellen forkastes.
—
Appellanten betaler Rådets omkostninger.
Appellen
Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse
Parternes argumenter
Med det første anbringende har Vadzim Ipatau gjort gældende, at Retten, idet denne afviste søgsmålet, for så vidt som det var rettet med skrivelsen af 14. november 2011, har tilsidesat retten til effektiv domstolsbeskyttelse.
Vadzim Ipatau har bestridt den appellerede doms præmis 58-60. Han har for det første gjort gældende, at retsakterne skal fortolkes på en sådan måde, at deres effektive virkning sikres, og at ansøgningen om retshjælp af 11. december 2011 følgelig skal fortolkes således, at den nødvendigvis tilsigtede at opnå annullation af skrivelsen af 14. november 2011. For det andet har han gjort gældende, at han ikke havde juridisk bistand, da han udarbejdede sin ansøgning om retshjælp.
Rådet er af den opfattelse, at Retten ikke har begået en retlig fejl ved at udelukke denne skrivelse fra at være omfattet af appellantens ansøgning om retshjælp. Rådet har gjort gældende, at den omstændighed, at Vadzim Ipatau selv har udarbejdet ansøgningen om retshjælp, ikke kan ændre ved betingelserne for at antage søgsmålet. Rådet har henvist til selve ordlyden i ansøgningen og har mindet om, at appellanten i dennes egenskab af direktør for det nationale center for lovgivning og juridisk forskning i Republikken Hviderusland har en vis kendskab til retlige regler, hvilket fremgik af de særligt udførlige juridiske argumenter angivet i denne ansøgning.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis skal det bemærkes, at hverken retten til effektiv domstolsbeskyttelse eller retten til at blive hørt påvirkes af en streng overholdelse af EU-reglerne om søgsmålsfrister, der i henhold til fast retspraksis beror på hensynet til retssikkerheden og nødvendigheden af at undgå enhver forskelsbehandling eller enhver vilkårlighed i retsplejen (jf. kendelse Page Protective Services mod EU-Udenrigstjenesten, C-501/13 P,
EU:C:2014:2259
, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
Artikel 96, stk. 4, i Rettens procesreglement bestemmer som en undtagelse til reglerne vedrørende søgsmålsfristerne, at fristen for anlæggelse af søgsmålet ved indgivelsen af en ansøgning om retshjælp udsættes indtil datoen for meddelelsen af den kendelse, hvorved der træffes afgørelse om ansøgningen, eller såfremt den pågældende ikke selv foreslår en advokat, eller der ikke er grundlag for at godkende hans valg, indtil meddelelsen af den kendelse, hvorved den advokat, der skal repræsentere ansøgeren, udpeges.
Under behandlingen af formaliteten vedrørende påstanden om annullation, for så vidt som den var rettet mod skrivelsen af 14. november 2011, havde Retten pligt til at fortolke ansøgningen om retshjælp, som Vadzim Ipatau indgav den 11. december 2011, med henblik på at prøve, om den nævnte skrivelse var genstand for det påtænkte søgsmål.
I den appellerede doms præmis 55 citerede Retten den passage i ansøgningen om retshjælp, der omtalte skrivelsen af 14. november 2011. I dommens præmis 56 gengav den endvidere formålet med ansøgningen om retshjælp, idet den anførte, at denne sigtede mod annullation af afgørelse 2011/69, gennemførelsesforordning nr. 84/2011, afgørelse 2011/666 og gennemførelsesforordning nr. 1000/2011. I den nævnte doms præmis 57 foretog Retten en analyse af omtalen af skrivelsen af 14. november 2011 i forbindelse med ansøgningen om retshjælp såvel som denne ansøgning. I denne henseende konstaterede Retten, at appellanten udelukkende havde henvist til den nævnte skrivelse i sine argumenter vedrørende de anbringender og de hovedargumenter, der blev fremsat under afsnittet om »sagens genstand«, og at denne henvisning alene var foretaget midt i formuleringen af det første anbringende, idet samme skrivelse ikke var omfattet af de to andre anbringender. Retten understregede ligeledes, at imens de tre anbringender meget udtrykkeligt drejede sig om de nævnte afgørelser og gennemførelsesforordninger, var dette ikke tilfældet i forhold til skrivelsen af 14. november 2011.
Henset til disse konstateringer begik Retten ikke en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 58 at konkludere, at det ikke kunne antages, at appellanten i sin ansøgning om retshjælp udtrykkeligt havde omtalt skrivelsen af 14. november 2011 som værende en retsakt, som skulle være omfattet af den sag, der skulle anlægges.
Hvad angår det argument, ifølge hvilket ansøgningen om retshjælp af 11. december 2011 skulle fortolkes således, at den nødvendigvis sigtede på annullation af skrivelsen af 14. november 2011, bemærkes, at Rådet ved denne skrivelse afviste anmodningen om revurdering af opførelsen af Vadzim Ipatau på listerne over de personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger i medfør af afgørelse 2011/69 og gennemførelsesforordning nr. 84/2011. Den nævnte skrivelse indeholdt ligeledes afgørelse 2011/666 og gennemførelsesforordning nr. 1000/2011.
Imidlertid blev ansøgningen om retshjælp indgivet af appellanten i forbindelse med anlæggelsen af dennes søgsmål om annullation af afgørelse 2011/69, gennemførelsesforordning nr. 84/2011, afgørelse 2011/666 og gennemførelsesforordning nr. 1000/2011. I betragtning af den klare, præcise og juridisk underbyggede formulering af denne anmodning om retshjælp foreligger der ikke noget forhold, der kunne give Retten anledning til at antage, at den nævnte ansøgning nødvendigvis også vedrørte annullationen af skrivelsen af 14. november 2011.
Hvad angår argumentet om, at Vadzim Ipatau ikke havde juridisk bistand ved udarbejdelsen af sin ansøgning om retshjælp, skal det bemærkes, at den af Vadzim Ipatau udarbejdede ansøgning om retshjælp var klar, præcis og juridisk underbygget, hvilken vidner om dennes juridiske kompetencer.
Det følger af det ovenfor anførte, at det første anbringende er ubegrundet og bør forkastes.
Det andet anbringende vedrørende retten til forsvar i forhold til afgørelse 2012/642 og gennemførelsesforordning nr. 1017/2012
Parternes argumenter
Med sit andet anbringende har Vadzim Ipatau gjort gældende, at Retten ved at fastslå, at Rådet kunne vedtage afgørelse 2012/642 og gennemførelsesforordning nr. 1017/2012 uden forinden at høre appellanten, tilsidesatte retten til forsvar. Han bestrider således den appellerede doms præmis 80 og 81, der har følgende ordlyd:
»80
Det bemærkes, at begrundelsen for så vidt angår [appellanten] ikke har ændret sig væsentligt i 2012, i det omfang denne i sin egenskab af næstformand for og medlem af CEC fortsat er ansvarlig for overtrædelserne af valgstandarderne ved præsidentvalget den 19. december 2010.
Det skal således konkluderes, at de klagepunkter, der er fremsat af [appellanten] i denne henseende – uden at det er fornødent at undersøge, om de kan antages til realitetsbehandling – under alle omstændigheder er ugrundede, idet Rådet ikke var forpligtet til at meddele [appellanten], hvilke omstændigheder der lagdes ham til last og at give ham mulighed for at blive hørt, inden vedtagelsen af afgørelse 2012/642 og gennemførelsesforordning nr. 1017/2012.«
Appellanten har gjort gældende, at det, at begrundelsen for de pågældende retsakter ikke har ændret sig, ikke kan fritage Rådet for dets forpligtelse til at indhente den berørte parts mening, for således at give ham mulighed for at ajourføre sin situation og de oplysninger, der vedrører ham. Han har anført, at afgørelse 2012/642 i sin ottende betragtning er rettet mod parlamentsvalget den 23. september 2012, idet den angiver, at det »[ligeledes] er blevet anset for at være i strid med internationale standarder«, imens begrundelserne for, at han blev opført på listen over personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, vedrører »overtrædelser af valgstandarderne ved præsidentvalget den 19. december 2010«.
Rådet har bestridt dette anbringende.
Domstolens bemærkninger
I den appellerede doms præmis 75 og 76 mindede Retten – uden at begå en retlig fejl – om den retspraksis, i henhold til hvilken Rådet inden for rammerne af vedtagelsen af en afgørelse om fastholdelse af navnet på en person eller en enhed på en liste over personer eller enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, skal overholde denne persons eller enheds ret til at blive hørt forudgående, når Rådet i afgørelsen om fastholdelse af opførelsen af navnet på listen lægger nye forhold til grund, dvs. forhold, som ikke fremgik af den oprindelige optagelse af denne persons navn på denne liste (jf. i denne retning bl.a. dom Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P,
EU:C:2011:853
, præmis 62 og 63).
Som Retten med føje bemærkede i den appellerede doms præmis 80, har begrundelsen for at beholde appellanten på listen over personer, der er omfattet af de pågældende restriktive foranstaltninger, ikke ændret sig væsentligt i løbet af 2012. Det fremgår nemlig af alle de retsakter, som appellanten har påstået annulleret for Retten, at Vadzim Ipataus ansvar for overtrædelserne af valgstandarderne ved præsidentvalget den 19. december 2010 hele tiden har været fastholdt i kraft af hans egenskab af næstformand for og medlem af CEC.
Som Rådet har gjort gældende, havde appellanten under alle omstændigheder allerede indgivet bemærkninger til Rådet og vidste af denne årsag, at han konstant havde denne ret især i anledning af den regelmæssige revision af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for Republikken Hviderusland med henblik på en mulig forlængelse af disse.
Det følger af alle disse omstændigheder, at det andet anbringende er ugrundet og skal forkastes.
Det tredje anbringende vedrørende en retlig fejl for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt begrundelserne i de retsakter, der påstås annulleret, er tilstrækkelige
Parternes argumenter
Med sit tredje anbringende har Vadzim Ipatau gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at Rådet ikke anlagde et urigtigt skøn, da det vurderede, at begrundelserne for, at appellanten var opført på listen over personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, var velunderbyggede. Appellanten bestrider således den appellerede doms præmis 143 og 144. Den appellerede doms præmis 138-140 og 142-144 har følgende ordlyd:
»138
[Appellanten] har ikke bestridt, at han er næstformand for CEC, men i det væsentlige sin rolle og sin indflydelse såvel som mere generelt CEC’s rolle og indflydelse i forbindelse med afholdelsen af præsidentvalget.
Til gengæld har [appellanten] bestridt opførelsen af sit navn på listen over personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, med den begrundelse, at Rådet har draget urigtige konklusioner af den pågældende rapport fra [Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE)].
Det fremgår imidlertid først, at selv om Rådet synes at have baseret sig på den omhandlede OSCE-rapport, bliver den nævnte rapports konklusioner – som Rådet har understreget – ikke modsagt af institutioner som Europarådet. I denne henseende følger det af Europarådets Parlamentariske Forsamlings resolution 1790(2011) af 27. januar 2011 såvel som af FN’s Menneskerettighedsråds resolution 17/24 af 15. juni 2011, at præsidentvalget i Hviderusland i december 2010 ikke forløb på lovlig vis, idet kandidater til valget var blevet anholdt, og der blev foretaget undertrykkelse i måneden efter valget. Den omstændighed, at Fællesskabet af Uafhængige Stater (SNG) godkendte præsidentvalget i Hviderusland i 2010, er ikke tilstrækkelig til at anfægte rapportens indhold i denne henseende.
[…]
Derudover, selv om CEC ikke er eneansvarlig for anvendelsen af valgloven, betyder dette ikke, at CEC ikke bærer noget ansvar for forløbet af præsidentvalget i december 2010. Det fremgår af den pågældende OSCE-rapport – og dette bestrides ikke af parterne – at CEC er den højeste instans inden for den forvaltning, der er ansvarlig for valg. CEC spiller bl.a. en vigtig rolle ved udarbejdelsen af listen over kandidater til præsidentvalg, ved overvågningen af de underordnede forvaltningsorganer, der har ansvar for valg, ved kontrollen med forløbet af valgkampagnen, ved forvaltningen af klager og søgsmål rettet imod de afgørelser, der træffes af de forskellige underordnede valgkommissioner samt af de lokale forvaltningsorganer, og ved de søgsmål, der i almindelighed anlægges af de forskellige kandidater til valget.
Den pågældende OSCE-rapport fremhæver den »manglende uafhængighed og upartiskhed i valgadministrationen, ulige vilkår og ufrie medier samt manglende gennemsigtighed i afgørende faser af valgprocessen«. Det fremgår ligeledes af denne rapport, at overvågningen og kontrollen med valget åbenbart ikke blev foretaget i tilstrækkeligt omfang. CEC manglede uafhængighed, upartiskhed og kollegialitet, og CEC annoncerede de officielle valgresultater og annoncerede valget af præsident Lukashenko uden på nogen måde at offentliggøre detaljerede resultater.
Endelig bestrides det ikke, at [appellanten] i sin egenskab af næstformand for CEC personligt tog del i CEC’s aktiviteter. Det fremgår ikke, at han på noget tidspunkt har taget afstand fra CEC’s arbejde, eller at han har fremsat den mindste protest, forbehold eller antydning vedrørende det arbejde, der blev udført af denne kommission for så vidt angår præsidentvalget i december 2010, skønt CEC erklærede dette valgs forløb fuldstændigt gyldigt.«
Appellanten har henvist til dom Kommissionen m.fl. mod Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P,
EU:C:2013:518
, præmis 119 og 121), ifølge hvilken det påhviler Rådet at godtgøre, at begrundelsen for afgørelsen om at opføre en bestemt persons navn eller lade det forblive på listen over personer, der er omfattet af sanktioner, er rigtig, og dom Tay Za mod Rådet (C-376/10 P,
EU:C:2012:138
, præmis 71), hvorved Domstolen fordømte enhver antagelse eller inklusionen af en person på en sådan liste alene med henvisning til den forbindelse, som personen har til andre personer. Appellanten har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den fandt, at begrundelserne i de omtvistede retsakter var nok til at påvise hans ansvar i forbindelse med de overtrædelser af internationale valgstandarder, der fandt sted under præsidentvalget den 19. december 2010. I denne forbindelse gør Vadzim Ipatau for det første gældende, at han ikke har haft nogen anledning til at tage afstand fra CEC’s arbejde.
For det andet gør han gældende, at det ikke kan hævdes, at CEC har medvirket til forfalskningen af resultaterne af valget den 19. december 2010, idet der for CEC alene blev indgivet en klage, der satte spørgsmålstegn ved valgets gyldighed, som det desuden tilkommer Hvideruslands højesteret at tage stilling til som sidste instans og ikke CEC. I øvrigt kan det ikke foreholdes CEC, at den har godkendt resultatet af et valg, som 90% af kandidaterne har accepteret resultatet af.
For det tredje bestrider han den kritik, som OSCE har anført i sin rapport, og som er fremstillet i den appellerede doms præmis 143, idet Retten ikke har kunnet undersøge CEC’s afgørelser.
Rådet har henvist til retspraksis vedrørende begrundelse af institutionernes retsakter og har gjort gældende, at Retten ikke begik en retlig fejl i den appellerede doms præmis 97-103, da den undersøgte annullationsanbringendet vedrørende tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Rådet har ligeledes undersøgt, hvorvidt de foranstaltninger, der blev vedtaget over for Vadzim Ipatau, var velbegrundede, samt rigtigheden af de beviser for de faktiske omstændigheder, der gav anledning til disse foranstaltninger. Rådet har anført, at det i de indlæg, som det fremsatte i første instans, har fremhævet en række af CEC’s handlinger, der har tilsidesat de internationale valgstandarder, og appellantens rolle i forbindelse hermed. Rådet har i øvrigt anført, at selv om kun én kandidat anfægtede valgresultaterne, var syv andre tilbageholdt af de hviderussiske sikkerhedsstyrker efter valget og var derfor ikke i stand til at anfægte valgresultaterne.
Rådet har anført, at det hviderussiske valgsystem alene kan fungere i kraft af loyalt samarbejde fra højtstående nationale tjenestemænd som appellanten. Rådet er af den opfattelse, at appellanten i dennes egenskab af højstående embedsmand var knyttet til den hviderussiske regering i den betydning, hvori dette udtryk anvendes af Domstolen i dom Tay Za mod Rådet (C-376/10 P,
EU:C:2012:138
). Heraf følger, at Rådet i begrundelsen for afgørelserne kunne have begrænset sig til at angive, at det lagde denne forbindelse mellem appellanten og regeringen til grund.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at begrundelsespligten i artikel 296 TEUF udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra spørgsmålet om begrundelsens rigtighed, der henhører under spørgsmålet om den anfægtede retsakts materielle lovlighed (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P,
EU:C:1998:154
, præmis 67). En afgørelses begrundelse består nemlig i formelt at udtrykke de grunde, som afgørelsen er baseret på. Hvis disse grunde er behæftet med fejl, vil afgørelsens grundlags lovlighed være behæftet med fejl, men det vil dennes begrundelse ikke, idet denne kan være tilstrækkelig, selv om den er udtryk for fejlagtige grunde (jf. dom Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala, C-413/06 P,
EU:C:2008:392
, præmis 181). Heraf følger, at de klagepunkter og argumenter, som har til formål at bestride rigtigheden af en retsakt, er uden betydning i forbindelse med et anbringende om manglende eller utilstrækkelig begrundelse.
Om end appellanten har kvalificeret sit anbringende som »vedrørende en retlig fejl for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt begrundelserne i de anfægtede retsakter er tilstrækkelige«, bør det konstateres, at appellanten kritiserer rigtigheden af den anfægtede doms præmis 143 og 144, hvori Retten har taget stilling til anbringendet om det urigtige skøn. I betragtning af den præcise identifikation af, hvilke præmisser der anfægtes i henhold til procesreglementets artikel 178, stk. 3, skal anbringendet dog behandles.
I forbindelse med prøvelsen af, om det var velbegrundet at opføre Vadzim Ipatau på listerne over personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, skal i første række de generelle kriterier for opførelse på listerne behandles, i anden række begrundelsen for at opføre Vadzim Ipatau på en sådan liste og i tredje række beviset for, at denne opførelse var velbegrundet (domme Anbouba mod Rådet, C-605/13 P,
EU:C:2015:247
, præmis 40, og Anbouba mod Rådet, C-630/13 P,
EU:C:2015:248
, præmis 41).
Det bemærkes, at Rådet råder over et vidt skøn i forhold til fastlæggelsen af de generelle regler, der danner grundlag for at anvende restriktive foranstaltninger (jf. i denne retning domme Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P,
EU:C:2013:776
, præmis 120 og den deri nævnte retspraksis, Anbouba mod Rådet, C-605/13 P,
EU:C:2015:247
, præmis 41, og Anbouba mod Rådet, C-630/13 P,
EU:C:2015:248
, præmis 42).
Vadzim Ipatau har ikke påstået, at der er begået en retlig fejl i denne henseende.
Hvad angår beviset for, at opførelsen af Vadzim Ipatau på listerne var velbegrundet, skal der henvises til, at den effektive domstolsprøvelse, som er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer, at Unionens retsinstanser i forbindelse med prøvelsen af, om begrundelsen for afgørelsen om at opføre en persons navn på listen over personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, er lovlig, skal sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for denne person, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag. Dette indebærer i den foreliggende sag en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for den nævnte afgørelse, således at domstolsprøvelsen ikke skal begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i de mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde samme afgørelse (jf. i denne retning domme Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P,
EU:C:2013:518
, præmis 119, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P,
EU:C:2013:776
, præmis 73, Anbouba mod Rådet, C-605/13 P,
EU:C:2015:247
, præmis 45, og Anbouba mod Rådet, C-630/13 P,
EU:C:2015:248
, præmis 46).
For det første protesterer Vadzim Ipatau mod det forhold, at CEC skal have medvirket til at forfalske resultaterne af valget den 19. december 2010, idet der alene er blevet indgivet en klage til CEC. Dette argument kan imidlertid ikke rejse tvivl om det, Retten fastslog i den appellerede doms præmis 142 og 143.
I de nævnte præmisser fastslog Retten nemlig for det første, at CEC i sin position som højeste instans inden for den forvaltning, der er ansvarlig for valg, har andre kompetencer end behandling af klager, såsom en »vigtig rolle ved udarbejdelsen af listen over kandidater til præsidentvalg, ved overvågningen af de underordnede forvaltningsorganer, der har ansvar for valg, ved kontrollen med forløbet af valgkampagnen [og] ved forvaltningen af klager og søgsmål rettet imod de afgørelser, der træffes af de forskellige underordnede valgkommissioner samt af de lokale forvaltningsorganer«. For det andet fandt Retten, at »overvågningen og kontrollen med valget åbenbart ikke blev foretaget i tilstrækkeligt omfang«, og at »CEC manglede uafhængighed, upartiskhed og kollegialitet, og [at den] annoncerede de officielle valgresultater og annoncerede valget af præsident Lukashenko uden på nogen måde at offentliggøre detaljerede resultater«.
For det andet bestrider Vadzim Ipatau at have haft grund til at tage afstand fra CEC’s arbejde. I betragtning af den omstændighed, at Vadzim Ipatau ikke har identificeret nogen retlig fejl fra Rettens side for så vidt angår CEC’s ansvar for overtrædelserne af de internationale valgstandarder ved præsidentvalget den 19. december 2010, kan det imidlertid ikke foreholdes Retten, at denne udledte, at appellanten havde et personligt ansvar for overtrædelserne i kraft sin rolle som næstformand for CEC såvel som i kraft af den omstændighed, at han ikke tog afstand fra denne sidstnævntes arbejde.
Det er disse faktiske forhold, som det ikke tilkommer Domstolen at prøve i forbindelse med en appel, der har gjort det muligt for Retten i det væsentlige at konkludere, at CEC’s havde et ansvar for overtrædelserne af de internationale valgstandarder ved præsidentvalget den 19. december 2010, og at disse ligeledes kunne tilregnes Vadzim Ipatau personligt i sin egenskab af næstformand for denne institution. I modsætning til det, som Vadzim Ipatua har gjort gældende, har Retten ikke for hans vedkommende lavet en antagelse og har følgelig ikke handlet i modstrid med dom Tay Za mod Rådet (C-376/10 P,
EU:C:2012:138
) ved at inkludere hans navn på listen over personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger alene med henvisning til forbindelser, der består til andre personer.
For det tredje foreholder Vadzim Ipatau Retten, at denne har gentaget de kritikpunkter, som OSCE har rettet mod CEC i forhold til kvaliteten af sidstnævntes afgørelser, uden at have undersøgt disse afgørelser. Ved dette argument anfægter Vadzim Ipatau imidlertid i virkeligheden Rettens bevisbedømmelse og den bevisværdi, som Retten har tillagt dem.
Det skal i denne henseende bemærkes, at Unionens retsinstanser kan tage hensyn til rapporter fra internationale ikke-statslige organisationer (jf. i denne retning dom N.S. m.fl., C-411/10 og C-493/10,
EU:C:2011:865
, præmis 90 og 91). Så meget desto mere kan Retten tage hensyn til en rapport fra en international organisation som OSCE.
I den appellerede doms præmis 140 har Retten bedømt OSCE-rapportens pålidelighed ved at sammenligne rapportens konklusioner med de konklusioner, som institutioner såsom Europarådet er nået frem til.
I betragtning af alle Rettens vurderinger af de faktiske omstændigheder, som det ikke tilkommer Domstolen at prøve i forbindelse med en appel, har Retten ikke begået en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 145 at forkaste anbringendet vedrørende Rådets urigtige skøn som ugrundet.
Retten overholdt herved de principper, der følger af den retspraksis, hvortil der er henvist i denne doms præmis 42, vedrørende prøvelsen af lovligheden af begrundelsen for retsakter som de anfægtede retsakter.
Det tredje anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
Det fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Parternes argumenter
Med sit fjerde anbringende har Vadzim Ipatau gjort gældende, at Retten ved at godkende de foranstaltninger, der blev truffet over for ham i 2011 og 2012, selv om OSCE-rapporten ikke anbefalede, at der blev truffet restriktive foranstaltninger over for medlemmerne af CEC, har tilsidesat proportionalitetsprincippet. Appellanten har anført, at OSCE’s generelle anbefalinger for så vidt angår CEC kun vedrører denne kommissions sammensætning og kvaliteten af de instrukser, som den retter til de lokale kommissioner. Den kollektive sanktionering af medlemmerne af CEC virker imidlertid åbenbart uforholdsmæssig og ineffektiv, idet den forhindrer medlemmerne af CEC i at få kendskab til europæiske erfaringer og bedste praksis.
Appellanten gør desuden gældende, at det med henblik på at fremme forbedringen af det hviderussiske valgsystem, der ikke har lange traditioner, må være afgørende, at aktørerne i valgsystemet – bl.a. medlemmerne af CEC – så meget desto mere gøres bevidste om de internationale valgstandarder. I dette øjemed kunne Unionens medlemsstater tilbyde dem kurser, og der kunne organiseres observationsbesøg ved valg i medlemsstaterne. Forbuddet mod at rejse inden for Unionens område går imidlertid klart imod OSCE-rapportens formål.
Rådet har indledningsvis gjort gældende, at OSCE-rapporten ikke udgør det eneste grundlag for de restriktive foranstaltninger over for appellanten. Det har derefter gjort gældende, at der ikke foreligger nogen modsigelse mellem OSCE-rapporten og Rådets og Unionens politikker. Tværtimod tilsigter disse politikker – herunder politikken om restriktive foranstaltninger – at udøve pres på det hviderussiske regime og de personer, der er knyttede hertil, for at der gøres en ende på de alvorlige menneskerettighedskrænkelser, undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition, og for at demokratiet og retsstaten respekteres i Hviderusland, herunder de internationale valgstandarder. I øvrigt er Rådets restriktive foranstaltninger ikke til hinder for, at de personer, der er ansvarlige for administration af valg, bliver uddannet inden for de internationale valgstandarder i Hviderusland. Desuden fastsætter artikel 3. stk. 6, i afgørelse 2012/642 mulige undtagelser fra forbuddet mod at rejse inden for Unionens område.
Domstolens bemærkninger
I medfør af artikel 169, stk. 2, i Domstolens procesreglement skal de retlige anbringender og argumenter, der gøres gældende i forbindelse med en appel, angive præcist, hvilke præmisser i Rettens afgørelse der anfægtes (jf. kendelse Thesing et Bloomberg Finance mod ECB, C-28/13 P,
EU:C:2014:230
, præmis 25, samt dom Klein mod Kommissionen, C-120/14 P,
EU:C:2015:252
, præmis 85).
Dette krav er således ikke opfyldt, når appelskriftet – endog uden at indeholde en argumentation, der har til formål præcist at angive den retlige fejl, den appellerede dom angiveligt er behæftet med – blot gentager de anbringender og argumenter, der allerede er blevet fremført for Retten. En sådan appel har i realiteten kun til formål at opnå, at de i stævningen for Retten fremsatte påstande pådømmes endnu en gang, hvilket ligger uden for Domstolens kompetence (jf. dom Klein mod Kommissionen, C-120/14 P,
EU:C:2015:252
, præmis 86).
Ved at begrænse sig til at hævde, at Retten med urette fandt, at de pågældende foranstaltninger truffet af Rådet ikke var uforholdsmæssige uden at angive præcist, hvilke præmisser vedrørende det femte anbringende i den appellerede dom han anfægtede, har Vadzim Ipatau imidlertid ikke opfyldt kravene i henhold til procesreglementets artikel 169, stk. 2. Derudover er de argumenter, der er fremsat i forbindelse med appellens fjerde anbringende, ikke rettet mod den appellerede dom, men mod de nævnte foranstaltninger truffet af Rådet, og gentager i det væsentlige de argumenter, der allerede er blevet fremført for Retten.
Idet det fjerde anbringende således i realiteten kun har til formål at opnå, at de påstande, som Vadzim Ipatau fremsatte i første instans, pådømmes endnu en gang, kan det ikke antages til realitetsbehandling.
Idet Vadzim Ipataus fire anbringender er blevet forkastet, må appellen forkastes.
Sagens omkostninger
I medfør af artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, såfremt appellen ikke tages til følge.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Rådet har nedlagt påstand om, at Vadzim Ipatau pålægges at betale sagens omkostninger, og denne har tabt sagen, bør det pålægges ham at bære sine egne og betale Rådets omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Femte Afdeling):

1)
Appellen forkastes.

2)
Vadzim Ipatau bærer sine egne omkostninger og betaler de af Rådet for Den Europæiske Union afholdte omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.