CELEX: 62011CJ0463
Directiva 2001/42/CE
Evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului
Articolul 3 alineatele (4) și (5)
Stabilirea tipului de planuri care pot avea efecte semnificative asupra mediului
Planuri de urbanism „de dezvoltare internă” scutite de evaluare ecologică în temeiul legislației naționale
Apreciere eronată a condiției calitative privind „dezvoltarea internă”
Lipsă de relevanță cu privire la validitatea planului de urbanism
Atingere adusă efectului util al directivei

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 3 alineatele (4) și (5) din Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului (
JO L 197, p. 30
, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 135, denumită în continuare „directiva”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între L, pe de o parte, și M, o localitate, pe de altă parte, cu privire la valabilitatea unui plan de urbanism care a fost elaborat de aceasta din urmă fără realizarea unei evaluări ecologice în temeiul directivei.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Potrivit articolului 1 din directivă, obiectivul acesteia este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, în conformitate cu această directivă, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.
Articolul 3 din directivă, care stabilește domeniul de aplicare al acesteia, prevede:
„(1)   O evaluare ecologică, în conformitate cu articolele 4-9, se realizează pentru planurile și programele prevăzute la alineatele (2)-(4) care pot avea efecte semnificative asupra mediului.
(2)   Sub rezerva alineatului (3), o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele:
(a)
care sunt elaborate pentru [...] planificare urbană și rurală sau utilizarea terenului și care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I și II la Directiva 85/337/CEE [a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (
JO L 175, p. 40
, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174), astfel cum a fost modificată prin Directiva 97/11/CE a Consiliului din 3 martie 1997 (
JO L 73, p. 5
, Ediție specială, 15/vol. 3, p. 254)], va putea fi autorizată în viitor;
[...]
(3)   Planurile și programele prevăzute la alineatul (2) care stabilesc utilizarea unor zone mici la nivel local [...] necesită o evaluare ecologică numai în cazul în care statele membre stabilesc că pot avea efecte semnificative asupra mediului.
(4)   Statele membre determină dacă planurile și programele, altele decât cele prevăzute la alineatul (2), care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor poate fi autorizată în viitor, [...] pot avea efecte semnificative asupra mediului.
(5)   Statele membre stabilesc dacă planurile sau programele prevăzute la alineatele (3) și (4) pot avea efecte semnificative asupra mediului fie printr-o examinare a fiecărui caz, fie prin specificarea tipurilor de planuri și programe, fie prin ambele abordări. În acest scop, statele membre țin seama în toate cazurile de criteriile specifice descrise în anexa II, pentru a se asigura că planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului sunt cuprinse în prezenta directivă.
[...]”
Anexa II la directivă enumeră criteriile care permit să se stabilească importanța probabilă a efectelor avute în vedere la articolul 3 alineatul (5) din directiva respectivă.
Dreptul german
Codul urbanismului (Baugesetzbuch), în versiunea consolidată din 23 septembrie 2004 (BGBl. 2004 I, p. 2414), astfel cum a fost modificată prin Legea din 22 iulie 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1509, denumit în continuare „BauGB”), reglementează planificarea urbană.
Din articolul 1 alineatul 6 punctul 7 din BauGB reiese că, la întocmirea planurilor directoare de urbanism („Bauleitpläne”), localitățile țin seama în special de interesele privind protecția mediului, inclusiv protecția naturii și conservarea peisajelor.
Planurile directoare de urbanism menționate, care se prezintă sub forma unui plan de utilizare a suprafețelor („Flächennutzungsplan”) sau a unui plan de urbanism („Bebauungsplan”) sunt întocmite, completate sau modificate potrivit unei „proceduri standard” (articolul 2 și următoarele din BauGB), cu excepția situației în care este posibil să se recurgă la „procedura simplificată” (articolul 13 din BauGB) sau, în cazul planurilor de urbanism de dezvoltare internă, la o procedură accelerată (articolul 13 bis din BauGB).
Legea privind adaptarea la dreptul european a legislației privind urbanismul (Europarechtsanpassungsgesetz Bau) din 24 iunie 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1359) urmărește să transpună directiva în dreptul german. Legea respectivă a integrat evaluarea ecologică în procedura standard de întocmire a planurilor directoare de urbanism.
În ceea ce privește această procedură standard, articolul 2 alineatele 3 și 4 prevede:
„(3)   La întocmirea planurilor directoare de urbanism, trebuie să se examineze și să se evalueze interesele care sunt importante pentru punerea în balanță [în special a intereselor publice și private].
(4)   O evaluare ecologică este realizată pentru interesele referitoare la protecția mediului menționate la articolul 1 alineatul 6 punctul 7 [...]; aceasta constă în identificarea efectelor semnificative probabile asupra mediului, apoi în descrierea și în evaluarea acestora într-un raport cu privire la mediu [...]”
În ceea ce privește procedura simplificată, articolul 13 alineatul 3 prima teză din BauGB prevede că „[aceasta] este realizată fără o evaluare ecologică în sensul articolului 2 alineatul 4 [...]”.
În ceea ce privește procedura accelerată, articolul 13 bis din BauGB prevede:
„(1)   Un plan de urbanism care are ca obiect reabilitarea unor suprafețe, compactarea sau realizarea altor măsuri de dezvoltare internă («plan de urbanism de dezvoltare internă» [«Bebauungsplan der Innenentwicklung»]) poate fi întocmit potrivit unei proceduri accelerate. Planul de urbanism nu poate fi întocmit potrivit unei proceduri accelerate decât dacă stabilește [...] o suprafață de teren construibilă care cuprinde în total
1.
mai puțin de 20000 m
[...]
[...]
[...] Procedura accelerată este exclusă în cazul în care planul de urbanism prevede condițiile privind eligibilitatea proiectelor care trebuie la rândul lor, în mod obligatoriu, să facă obiectul unei evaluări ecologice conform legii privind evaluarea efectelor asupra mediului sau conform legislației landului. De asemenea, procedura accelerată este exclusă în cazul în care există motive care să indice că interesele protejate în temeiul articolului 1 alineatul 6 punctul 7 litera b sunt lezate.
(2)   În cadrul procedurii accelerate
1.
dispozițiile referitoare la procedura simplificată prevăzute la articolul 13 alineatul 2 și alineatul 3 prima teză sunt aplicabile prin analogie;
[...]”
Articolul 214 din BauGB, care face parte din secțiunea intitulată „Menținerea în vigoare a planurilor”, este redactat după cum urmează:
„(1)   Încălcarea normelor de formă și de procedură prevăzute de prezentul cod este irelevantă în ceea ce privește validitatea planului de utilizare a suprafețelor și în ceea ce privește reglementările municipale adoptate în aplicarea aceluiași cod, cu excepția cazului în care:
1.
Cu încălcarea articolului 2 alineatul 3, aspecte esențiale ale intereselor afectate de planificare, pe care autoritățile administrative ale localității le cunoșteau sau ar fi trebuit să le cunoască, nu au fost identificate sau evaluate în mod corect, atunci când acest viciu este evident și a avut un impact asupra rezultatului procedurii;
[...]
(2 bis)   Pentru planurile de urbanism care au fost întocmite potrivit unei proceduri accelerate în temeiul articolul 13 bis, dispozițiile următoare se adaugă la cele ale alineatelor 1 și 2 de mai sus:
1.
Încălcarea normelor de formă și de procedură și a normelor referitoare la raportul dintre planul de urbanism și planul de utilizare a suprafețelor este irelevantă în ceea ce privește validitatea planului de urbanism, inclusiv în cazul în care decurge din faptul că condiția [calitativă] prevăzută la articolul 13 bis alineatul 1 prima teză a fost apreciată în mod eronat.
[...]”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
La 14 septembrie 2005, M a decis să întocmească un plan de urbanism potrivit procedurii standard prevăzute la articolul 2 alineatul 4 din BauGB pentru o zonă cu o suprafață de 37806 m
în vederea realizării unei planificări pornind de la urbanizarea existentă și a completării acesteia cu noi zone rezidențiale la periferie.
În cadrul anchetei publice desfășurate ca urmare a acestei decizii, L și alte persoane au ridicat obiecții împotriva planului respectiv, în special pentru motive privind protecția mediului.
La 23 aprilie 2008, M a adoptat un proiect privind o zonă mai mică. Aceasta a decis să întocmească planul de urbanism aferent zonei respective conform procedurii accelerate prevăzute la articolul 13 bis din BauGB.
Din motivarea deciziei adoptate de M rezultă că planul menționat nu este de natură să producă efecte negative durabile asupra mediului și că acesta prevede o suprafață totală de teren construibilă de aproximativ 11800 m
, ceea ce este sub pragul stabilit la articolul 13 bis alineatul 1 a doua teză punctul 1 din BauGB.
La 26 aprilie 2008, M a pus planul de urbanism la dispoziția publicului timp de o lună, cu posibilitatea prezentării de observații. Cu această ocazie, L și alte persoane și-au reiterat obiecțiile și au solicitat o evaluare ecologică în temeiul directivei.
Fără a efectua o astfel de evaluare, M a adoptat, la 23 iulie 2008, planul de urbanism care face obiectul litigiului principal ca „plan de urbanism de dezvoltare internă”, sub forma unui regulament municipal.
La 31 iulie 2009, L a formulat o acțiune prin care a contestat legalitatea planului respectiv la instanța de trimitere. Acesta susține în special că M nu a ținut seama de faptul că introducea în cadrul aglomerării urbane zone aflate în afara acesteia, motiv pentru care nu poate fi vorba de un plan „de dezvoltare internă” în sensul articolului 13 bis din BauGB. M susține în schimb că recurgerea la procedura accelerată prevăzută la articolul 13 bis menționat era legală.
Instanța de trimitere consideră că planul în cauză nu este un plan de urbanism „de dezvoltare internă” în sensul articolului 13 bis alineatul 1 din BauGB și că nu putea fi adoptat, așadar, prin intermediul procedurii accelerate fără o evaluare ecologică, întrucât o parte din suprafața inclusă în plan depășește zona deja construită.
În consecință, instanța menționată consideră că acest plan a fost adoptat ca urmare a unei aprecieri eronate a condiției calitative prevăzute la articolul 13 bis alineatul 1 prima teză din BauGB, potrivit căreia un plan de urbanism care are ca obiect reabilitarea unor suprafețe, compactarea sau realizarea altor măsuri de dezvoltare internă poate fi întocmit potrivit unei proceduri accelerate. Această apreciere ar fi însă, în temeiul articolului 214 alineatul 2 bis punctul 1 din același cod, irelevantă în ceea ce privește validitatea planului respectiv.
În această privință, instanța de trimitere precizează, pe de o parte, că, atunci când a stabilit că planurile de urbanism „de dezvoltare internă” în sensul articolului 13 bis alineatul 1 din BauGB nu necesită o evaluare ecologică, legiuitorul național a utilizat posibilitatea prevăzută la articolul 3 alineatul (5) din directivă și a reținut această excepție prin stabilirea unui tip special de plan, ținând seama în același timp de criteriile pertinente prevăzute în anexa II la aceeași directivă. Pe de altă parte, legiuitorul a prevăzut la articolul 214 alineatul 2 bis punctul 1 din BauGB că o încălcare a unor norme de procedură care decurge din faptul că o localitate a apreciat eronat condiția calitativă este irelevantă în ceea ce privește validitatea planului în cauză.
În temeiul acestor considerații, instanța de trimitere se întreabă dacă legiuitorul național, prin combinarea procedurii accelerate prevăzute la articolul 13 bis din BauGB cu dispoziția referitoare la menținerea în vigoare a planurilor, prevăzută la articolul 214 alineatul 2 bis punctul 1 din același cod, a depășit limitele marjei de apreciere pe care i-o conferă articolul 3 alineatul (5) din directivă.
În aceste condiții, Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Un stat membru depășește limitele marjei sale de apreciere, potrivit articolului 3 alineatele (4) și (5) din [directivă], în cazul în care, în ceea ce privește planurile de urbanism ale unei localități care stabilesc folosința la nivel local a unor suprafețe mici, precum și cadrul pentru autorizarea viitoare a proiectelor, dar care nu intră sub incidența articolului 3 alineatul (2) din [directivă], prin stabilirea unui plan de urbanism de tip special, caracterizat printr-o suprafață limită și printr-o condiție calitativă, hotărăște, luând în considerare criteriile relevante din anexa II la directivă, că, la întocmirea unui astfel de plan de urbanism, nu vor fi respectate normele de procedură privind evaluarea ecologică aplicabile în mod normal pentru aceste planuri și, pe de altă parte, că o încălcare a acestor norme de procedură, care decurge din faptul că autoritățile administrative ale localității în cauză nu au evaluat corect condiția calitativă, este irelevantă în ceea ce privește validitatea unui plan de urbanism de acest tip special?”
Cu privire la întrebarea preliminară
Cu privire la admisibilitate
Guvernul german, fără a ridica în mod expres o excepție de inadmisibilitate, a exprimat îndoieli cu privire la pertinența întrebării preliminare pentru soluționarea litigiului principal.
În observațiile sale, guvernul menționat susține, în esență, că articolul 214 alineatul 2 bis punctul 1 din BauGB este de strictă interpretare și că, în împrejurări precum cele care caracterizează adoptarea planului de urbanism în discuție în litigiul principal, dispoziția respectivă probabil nu este aplicabilă.
În această privință, este suficient să se amintească faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii adresate de instanța națională în cadrul normativ și factual pe care îl definește sub propria răspundere și a cărui exactitate Curtea nu are competența să o verifice beneficiază de o prezumție de pertinență. Refuzul Curții de a se pronunța asupra unei cereri de decizie preliminară formulate de o instanță națională este posibil numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică ori când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i-au fost adresate (Hotărârea din 12 octombrie 2010, Rosenbladt,
C-45/09, Rep., p. I-9391
, punctul 33 și jurisprudența citată).
Or, în speță, întrebarea adresată privește interpretarea articolului 3 alineatele (4) și (5) din directivă. Nu este de competența Curții, ci exclusiv de competența instanței de trimitere, să se pronunțe cu privire la interpretarea dreptului național (Hotărârea din 28 iunie 2012, Caronna, C-7/11, punctul 54) și să stabilească în ce măsură articolul 214 alineatul 2 bis punctul 1 din BauGB este aplicabil în cauza principală. Pe de altă parte, nimic din ceea ce reiese din decizia de trimitere nu indică faptul că dispoziția națională menționată ar putea să nu fie aplicabilă în cauza respectivă.
În aceste împrejurări, cererea de decizie preliminară trebuie să fie considerată admisibilă.
Cu privire la fond
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că obiectivul esențial al directivei, astfel cum reiese din articolul 1 al acesteia, constă în supunerea planurilor și a programelor care pot avea efecte semnificative asupra mediului unei evaluări ecologice cu ocazia elaborării acestora și înainte de adoptarea lor (Hotărârea din 22 septembrie 2011, Valčiukienė și alții,
C-295/10, Rep., p. I-8819
punctul 37, și Hotărârea din 28 februarie 2012, Inter-Environnement Wallonie și Terre wallonne, C-41/11, punctul 40).
Astfel cum reiese din decizia de trimitere, planul de urbanism în discuție în litigiul principal intră sub incidența articolului 3 alineatul (4) sau, eventual, a articolului 3 alineatul (3) din directivă. Conform dispozițiilor menționate, statele membre stabilesc dacă planurile prevăzute de acestea pot avea efecte semnificative asupra mediului.
Potrivit articolului 3 alineatul (5) din directivă, această stabilire a planurilor care pot avea efecte semnificative asupra mediului și care necesită, din această cauză, o evaluare în temeiul aceleiași directive se face fie printr-o examinare a fiecărui caz, fie prin specificarea tipurilor de planuri, fie prin ambele abordări.
În ceea ce privește planurile de urbanism, legiuitorul german a procedat la această stabilire prevăzând că elaborarea unor astfel de planuri este în principiu supusă unei evaluări ecologice, dar că tipul special al planurilor de urbanism de dezvoltare internă care îndeplinesc condițiile prevăzute la articolul 13 bis alineatul 1 din BauGB este exonerat de această obligație.
În această privință, trebuie precizat că întrebarea adresată se raportează, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 45 din concluzii, la consecința pe care ar putea să o aibă, în ceea ce privește efectul util al directivei, o aplicare coroborată a două dispoziții naționale precum cele care figurează la articolul 13 bis și la articolul 214 alineatul 2 bis punctul 1 din BauGB.
Astfel, prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 3 alineatul (5) din directivă coroborat cu alineatul (4) al aceluiași articol trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, potrivit căreia încălcarea unei condiții calitative, impusă prin norma de transpunere a directivei pentru a dispensa adoptarea unui plan de urbanism de un tip special de o evaluare ecologică în temeiul directivei menționate, este irelevantă în ceea ce privește validitatea acestui plan.
În această privință, trebuie constatat că o dispoziție precum articolul 214 alineatul 2 bis punctul 1 din BauGB are ca efect că planurile de urbanism pentru elaborarea cărora ar fi trebuit să fie efectuată o evaluare ecologică în temeiul reglementării naționale prin care s-a transpus articolul 3 alineatul (5) din directivă rămân valide chiar dacă au fost elaborate fără evaluarea ecologică prevăzută de aceasta.
Un asemenea sistem înseamnă privarea de orice efect util a articolului 3 alineatul (1) din directivă, care impune efectuarea unei evaluări ecologice pentru planurile vizate la articolul 3 alineatele (3) și (4) din aceasta și care pot avea efecte semnificative asupra mediului.
Astfel, deși este posibil să se imagineze că un tip special de plan care îndeplinește condiția calitativă prevăzută la articolul 13 bis alineatul 1 din BauGB nu poate produce
a priori
efecte semnificative asupra mediului în măsura în care condiția respectivă este de natură să garanteze că un astfel de plan corespunde criteriilor pertinente prevăzute în anexa II la directivă, la care se referă articolul 3 alineatul (5) a doua teză din aceasta, rezultă totuși că o astfel de condiție este lipsită de efect util în cazul în care este coroborată cu o dispoziție precum articolul 214 alineatul 2 bis punctul 1 din BauGB.
Prin menținerea în vigoare a planurilor de urbanism care, conform directivei astfel cum a fost transpusă în dreptul național, pot avea efecte semnificative asupra mediului, dispoziția menționată din BauGB înseamnă în cele din urmă să permită localităților să elaboreze asemenea planuri fără efectuarea unei evaluări ecologice, din moment ce acestea respectă condiția calitativă prevăzută la articolul 13 bis alineatul 1 a doua teză din BauGB și nu intră sub incidența motivelor de excludere prevăzute la a patra și la a cincea teză ale aceluiași articol.
În aceste condiții, nu este garantat în mod corespunzător că localitatea se conformează în orice situație criteriilor pertinente prevăzute în anexa II la directivă, criterii a căror respectare legiuitorul național a intenționat totuși să o asigure, astfel cum reiese din introducerea noțiunii de dezvoltare internă în reglementarea prin care se urmărește utilizarea marjei de apreciere pe care i-o conferă articolul 3 alineatul (5) din directivă.
Prin urmare, trebuie constatat că o dispoziție națională precum articolul 214 alineatul 2 bis punctul 1 din BauGB, adoptată în cadrul aplicării articolului 3 alineatul (5) din directivă, are ca efect dispensarea de o evaluare ecologică a unor planuri de urbanism care nu ar trebui să fie dispensate, ceea ce contravine obiectivului urmărit de directivă și în special de articolul 3 alineatele (1), (4) și (5) din aceasta.
De altfel, reiese din jurisprudența Curții că, din moment ce un plan, în sensul directivei, ar fi trebuit supus unei evaluări a efectelor sale asupra mediului înainte de a fi adoptat în conformitate cu cerințele directivei, instanțele naționale sesizate cu o acțiune în anulare a unui asemenea plan sunt obligate să adopte toate măsurile generale sau speciale pentru a remedia omiterea unei astfel de evaluări (a se vedea în acest sens Hotărârea Inter-Environnement Wallonie și Terre wallonne, citată anterior, punctele 44-46).
În consecință, în litigiul principal, revine instanței de trimitere obligația să aplice, în cadrul competenței sale, dispozițiile dreptului Uniunii și să asigure efectul deplin al acestora, înlăturând aplicarea oricărei dispoziții din BauGB, în special articolul 214 alineatul 2 bis punctul 1 din acest cod, care ar pune instanța respectivă în situația de a pronunța o decizie contrară directivei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 martie 1978, Simmenthal,
106/77, Rec., p. 629
, punctul 24, și Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, punctul 45).
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 3 alineatul (5) din directivă coroborat cu articolul 3 alineatul (4) din aceasta trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, potrivit căreia încălcarea unei condiții calitative, impusă prin norma de transpunere a directivei respective pentru a dispensa adoptarea unui plan de urbanism de un tip special de o evaluare ecologică în temeiul directivei menționate, este irelevantă în ceea ce privește validitatea planului amintit.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

Articolul 3 alineatul (5) din Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului coroborat cu articolul 3 alineatul (4) din aceasta trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, potrivit căreia încălcarea unei condiții calitative, impusă prin norma de transpunere a directivei respective pentru a dispensa adoptarea unui plan de urbanism de un tip special de o evaluare ecologică în temeiul directivei menționate, este irelevantă în ceea ce privește validitatea planului amintit.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.