CELEX: 62011CJ0249
Δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών
Οδηγία 2004/38/ΕΚ
Άρθρο 27
Διοικητικό μέτρο απαγόρευσης εξόδου από την εθνική επικράτεια λόγω της μη εξόφλησης οφειλής έναντι νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου
Αρχή της ασφάλειας δικαίου σε σχέση με διοικητικές πράξεις οι οποίες έχουν καταστεί οριστικές ή απρόσβλητες
Αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας

Η αίτηση προδικαστικής απόφασης αφορά την ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, σε συνδυασμό με τα άρθρα 20 ΣΛΕΕ και 21 ΣΛΕΕ, του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης), καθώς και των άρθρων 27, παράγραφος 1, και 31, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (
ΕΕ L 158, σ. 77
, και διορθωτικά
ΕΕ L 229, σ. 35
, και
ΕΕ 2005, L 197, σ. 34
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Η. Byankov και του glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti (Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Εσωτερικών), αντικείμενο της οποίας είναι η άρνηση επανάληψης μιας διοικητικής διαδικασίας και κατάργησης ενός διοικητικού μέτρου απαγόρευσης εξόδου από την επικράτεια, το οποίο ελήφθη έναντι του Η. Byankov επειδή δεν είχε εξοφλήσει ένα χρέος του προς ιδιώτη.
Το νομικό πλαίσιο
Η νομοθεσία της Ένωσης
Κατά την αιτιολογική σκέψη 31 της οδηγίας 2004/38, η εν λόγω οδηγία σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις θεμελιώδεις ελευθερίες και τηρεί τις αρχές που αναγνωρίζονται από τον Χάρτη.
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, η οδηγία 2004/38 ισχύει για όλους τους πολίτες της Ένωσης που μεταβαίνουν ή διαμένουν σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο του οποίου είναι υπήκοοι, καθώς και για τα μέλη των οικογενειών τους που τους συνοδεύουν ή μεταβαίνουν στο κράτος μέλος αυτό με σκοπό την οικογενειακή επανένωση.
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας έχει ως εξής:
«Με την επιφύλαξη των διατάξεων επί των ταξιδιωτικών εγγράφων που ισχύουν για τους εθνικούς συνοριακούς ελέγχους, όλοι οι πολίτες της Ένωσης οι οποίοι φέρουν ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο […] έχουν το δικαίωμα να εγκαταλείπουν το έδαφος κράτους μέλους προκειμένου να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος.»
Στο κεφάλαιο VI της εν λόγω οδηγίας, με τίτλο «Περιορισμοί του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας», το άρθρο 27, παράγραφοι 1 και 2, ορίζει τα εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς στην ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής των πολιτών της Ένωσης και των μελών της οικογένειάς τους, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας. Δεν μπορεί να γίνεται επίκληση των λόγων αυτών για την εξυπηρέτηση οικονομικών σκοπών.
2.   Κάθε μέτρο που λαμβάνεται για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας πρέπει να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας και να θεμελιώνεται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του [ενδιαφερόμενου] ατόμου. Προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν αποτελούν αφ’ εαυτών λόγους για τη λήψη τέτοιων μέτρων.
Η προσωπική συμπεριφορά του [ενδιαφερόμενου] ατόμου πρέπει να συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, στρεφόμενη κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας. Αιτιολογίες που δεν συνδέονται με τα στοιχεία της υπόθεσης ή στηρίζονται σε εκτιμήσεις γενικής πρόληψης δεν γίνονται αποδεκτές.»
Στο ίδιο κεφάλαιο, το άρθρο 31 της οδηγίας 2004/38, με τίτλο «Διαδικαστικές εγγυήσεις», προβλέπει τα εξής:
«1.   Οι ενδιαφερόμενοι έχουν πρόσβαση σε δικαστικές και, ενδεχομένως, διοικητικές διαδικασίες προσφυγών στο κράτος μέλος υποδοχής, προκειμένου να προσβάλουν ή να ζητήσουν την αναθεώρηση απόφασης η οποία έχει ληφθεί εις βάρος τους για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας.
[...]
3.   Οι διαδικασίες προσφυγών επιτρέπουν τον έλεγχο της νομιμότητας της απόφασης καθώς και των γεγονότων και των περιστάσεων επί των οποίων βασίζεται το προτεινόμενο μέτρο. Εξασφαλίζουν επίσης ότι η απόφαση δεν είναι δυσανάλογη [...].
[...]»
Το άρθρο 32, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, που αποτελεί επίσης μέρος του εν λόγω κεφαλαίου VΙ, έχει ως εξής:
«Τα πρόσωπα τα οποία αποτέλεσαν αντικείμενο απόφασης απαγόρευσης εισόδου για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας μπορούν να υποβάλουν αίτηση για την άρση της απόφασης απαγόρευσης εισόδου μετά από μία εύλογη, ανάλογα με τις περιστάσεις, προθεσμία και, εν πάση περιπτώσει, μετά την πάροδο τριετίας από την εκτέλεση της οριστικής απόφασης απαγόρευσης εισόδου που έχει ληφθεί νομοτύπως σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, επικαλούμενα στοιχεία τα οποία αποδεικνύουν ουσιαστική μεταβολή των περιστάσεων που είχαν δικαιολογήσει την απόφαση απαγόρευσης εισόδου.
Το οικείο κράτος μέλος αποφαίνεται επί της αιτήσεως αυτής εντός έξι μηνών από την υποβολή της.»
Η βουλγαρική νομοθεσία
Το άρθρο 23, παράγραφος 2, του νόμου περί των βουλγαρικών προσωπικών εγγράφων (Zakon za balgarskite litschni dokumenti,
DV
αριθ. 93, της 11ης Αυγούστου 1998), όπως έχει εφαρμογή στην υπόθεση της κύριας δίκης (
DV
αριθ. 105, της 22ας Δεκεμβρίου 2006, στο εξής: ZBLD), ορίζει ότι «κάθε άτομο βουλγαρικής ιθαγένειας έχει το δικαίωμα εξόδου από τη χώρα ή επανόδου σ’ αυτή, επιδεικνύοντας απλώς δελτίο ταυτότητας, είτε διερχόμενο τα εσωτερικά σύνορα της Βουλγαρίας με τα άλλα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης είτε στις περιπτώσεις που προβλέπονται από διεθνείς συμβάσεις».
Η παράγραφος 3 του εν λόγω άρθρου 23 διευκρινίζει στη συνέχεια ότι «στο δικαίωμα που προβλέπεται στην παράγραφο 2 επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνο περιορισμοί που προβλέπονται από τον νόμο και αποσκοπούν στην προστασία της εθνικής ασφάλειας, της δημόσιας τάξης, της υγείας των πολιτών ή των δικαιωμάτων και ελευθεριών άλλων πολιτών».
Το άρθρο 76, παράγραφος 3, του ZBLD προβλέπει τα εξής:
«Είναι δυνατόν να επιβληθούν απαγόρευση εξόδου από τη χώρα και απαγόρευση έκδοσης διαβατηρίου ή άλλου υποκατάστατου εγγράφου για τα ακόλουθα πρόσωπα:
[...]
3.   [...] τα πρόσωπα τα οποία οφείλουν σημαντικά χρηματικά ποσά σε Βούλγαρους ή σε βουλγαρικά νομικά πρόσωπα ή σε αλλοδαπά φυσικά ή νομικά πρόσωπα, τα οποία έχουν διαπιστωθεί με δικαστική απόφαση, εκτός εάν η προσωπική περιουσία τους καλύπτει την οφειλή ή παρέχουν πρόσφορη ασφάλεια.»
Σύμφωνα με τις συμπληρωματικές διατάξεις του ZBLD, «σημαντικό» κατά την έννοια του άρθρου 76, παράγραφος 3, του ZBLD θεωρείται το ποσό που υπερβαίνει τα 5000 βουλγαρικά λέβα (BGN).
Η τελευταία αυτή διάταξη καταργήθηκε με την παράγραφο 62, σημείο 3, του νόμου για την τροποποίηση και συμπλήρωση του νόμου για τα βουλγαρικά έγγραφα ταυτότητας (
DV
αριθ. 82, της 16ης Οκτωβρίου 2009), ο οποίος άρχισε να ισχύει στις 20 Οκτωβρίου 2009. Ο Βούλγαρος νομοθέτης δεν προέβλεψε πάντως την αυτοδίκαιη κατάργηση των διοικητικών μέτρων καταναγκασμού που είχαν επιβληθεί βάσει του άρθρου 76, παράγραφος 3, του ZBLD.
Το άρθρο 99 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (Administrativnoprotsesualen kodeks, στο εξής: APK), το οποίο περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο 7 του APK, που επιγράφεται «Επανάληψη της διαδικασίας έκδοσης διοικητικής πράξης», ορίζει τα εξής:
«Η οριστική ατομική ή κανονιστική διοικητική πράξη που δεν έχει προσβληθεί ενώπιον δικαστηρίου μπορεί να καταργηθεί ή να τροποποιηθεί από την άμεσα προϊστάμενη διοικητική αρχή ή, αν η διοικητική πράξη δεν μπορεί να προσβληθεί διά της διοικητικής οδού, από την αρχή η οποία την εξέδωσε, εφόσον:
1.
συντρέχει ουσιώδης παράβαση μιας από τις προϋποθέσεις νομιμότητάς της,
[...]
7.
έχει διαπιστωθεί με απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου η ύπαρξη παραβίασης της [Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, που υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950].»
Κατά την απόφαση περί παραπομπής, το άρθρο 99, παράγραφος 1, του APK παρέχει στα διοικητικά όργανα την εξουσία να καταργούν τις διοικητικές πράξεις που έχουν καταστεί απρόσβλητες, εφόσον συντρέχει ουσιώδης παράβαση μιας από τις προϋποθέσεις νομιμότητάς τους. Εντούτοις, κατά τα άρθρα 100 και 102, παράγραφος 1, του APK, η εξουσία αυτή δεν μπορεί να ασκηθεί παρά μόνο εντός ενός μηνός από την ημερομηνία κατά την οποία εκδόθηκε η οικεία πράξη, κατόπιν πρωτοβουλίας του διοικητικού οργάνου που την εξέδωσε ή του οικείου εισαγγελέα ή του συνηγόρου του πολίτη.
Κατά το άρθρο 102, παράγραφος 2, του APK όμως, στην περίπτωση που προβλέπεται στο άρθρο 99, παράγραφος 7, του εν λόγω κώδικα, είναι δυνατή η επανάληψη της διαδικασίας, κατόπιν αίτησης του αποδέκτη διοικητικού μέτρου το οποίο έχει καταστεί οριστικό για τον λόγο ότι κατ’ αυτού δεν ασκήθηκε ένδικη προσφυγή.
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι ο αποδέκτης του εν λόγω μέτρου μπορεί επίσης να υποβάλει αίτηση επανάληψης της διαδικασίας στις περιπτώσεις που προβλέπει το άρθρο 99, παράγραφοι 2 έως 6, του APK.
Από την ίδια αυτή απόφαση του αιτούντος δικαστηρίου προκύπτει επίσης ότι το άρθρο 99, παράγραφος 2, του APK αφορά ιδιαίτερα την περίπτωση νέων γραπτών αποδεικτικών στοιχείων.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Με απόφαση του διευθυντή της Περιφερειακής Διεύθυνσης του Υπουργείου Εσωτερικών της 17ης Απριλίου 2007 (στο εξής: απόφαση του 2007), επιβλήθηκε στον Η. Byankov, Βούλγαρο υπήκοο, δυνάμει του άρθρου 76, παράγραφος 3, του ZBLD, ένα διοικητικό μέτρο καταναγκασμού, και συγκεκριμένα η απαγόρευση εξόδου από τη βουλγαρική επικράτεια και χορήγησης στον ενδιαφερόμενο διαβατηρίου ή άλλου υποκατάστατου εγγράφου (στο εξής: επίμαχη απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια).
Η απόφαση του 2007 ελήφθη κατόπιν αιτήσεως δικαστικού επιμελητή λόγω οφειλής του ενδιαφερόμενου προς ένα βουλγαρικό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου. Κατά την εν λόγω απόφαση, η οφειλή αυτή, ύψους 200000 BGN συν τόκους και έξοδα, είναι «σημαντική», κατά την έννοια των συμπληρωματικών διατάξεων του ZBLD, ο δε Η. Byankov δεν έχει παράσχει επαρκή ασφάλεια.
Κατά της απόφασης αυτής δεν ασκήθηκε ένδικη προσφυγή, οπότε η απόφαση κατέστη απρόσβλητη.
Στις 6 Ιουλίου 2010, δηλαδή τρία και πλέον έτη μετά την έκδοση της απόφασης του 2007, ο Η. Byankov ζήτησε την κατάργηση της επίμαχης απαγόρευσης εξόδου από την επικράτεια, προβάλλοντας την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης και το δικαίωμά του για ελεύθερη κυκλοφορία και διαμονή εντός της Ένωσης. Ο Η. Byankov επικαλέστηκε επίσης το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, την απόφαση της 10ης Ιουλίου 2008,
C-33/07, Jipa (Συλλογή 2008, σ. I-5157)
, καθώς και την απόφαση αριθ. 3909 του Varhoven administrativen sad (ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου της Βουλγαρίας), της 24ης Μαρτίου 2010. Ο Η. Byankov ισχυρίστηκε ότι το περιοριστικό μέτρο του οποίου η λήψη προβλέπεται από το άρθρο 76, παράγραφος 3, του ZBLD δεν καλύπτεται από την έννοια της «δημόσιας τάξης».
O glaven sekretar na Ministerstvoto na vatreshnite raboti, στον οποίο διαβιβάστηκε η αίτηση του H. Byankov, εξέτασε την αίτηση αυτή ως αίτηση περί κατάργησης απρόσβλητης διοικητικής πράξης, της οποίας η διαδικασία διέπεται από το άρθρο 99 του APK.
Με απόφαση της 20ής Ιουλίου 2010, η εν λόγω αίτηση απορρίφθηκε, με το αιτιολογικό ότι δεν συνέτρεχαν οι νομικές προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 99 του APK για την κατάργηση των «οριστικών διοικητικών πράξεων». Συγκεκριμένα, δεν είχε αποδειχθεί η συνδρομή κανενός από τους λόγους κατάργησης τους οποίους προβλέπει το άρθρο 99, παράγραφοι 2 έως 7, του APK, δηλαδή καμιάς από τις περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται στους ιδιώτες να υποβάλλουν αίτηση επανάληψης της διαδικασίας. Ειδικότερα, η απόφαση του Varhoven administrativen sad, η οποία αναφέρθηκε παραπάνω στη σκέψη 22, δεν αποτελεί νέο γραπτό αποδεικτικό στοιχείο, κατά την έννοια του άρθρου 99, παράγραφος 2, του APK, αφού αφορά άλλο πρόσωπο και όχι τον Η. Byankov. Επιπλέον, δεν αποδείχθηκε η συνδρομή του λόγου κατάργησης τον οποίο προβλέπει το άρθρο 99, παράγραφος 1, του APK, αφού καμία αίτηση δεν είχε υποβληθεί εμπρόθεσμα από πρόσωπο που να έχει το δικαίωμα υποβολής τέτοιας αίτησης.
Ο Η. Byankov άσκησε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου προσφυγή, με αίτημα την ακύρωση της απόφασης της 20ής Ιουλίου 2010 και την αποδοχή του αιτήματός του να καταργηθεί η απόφαση του 2007.
Ο καθού στην υπόθεση της κύριας δίκης, ισχυριζόμενος ότι η επίμαχη απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια είναι νόμιμη, ζητεί την απόρριψη της προσφυγής του H. Byankov.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, στο αιτιολογικό της απόφασης του 2007 δεν γίνεται ούτε μνεία λόγων δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας ούτε εκτίμηση της ατομικής συμπεριφοράς του Η. Byankov ούτε άλλωστε παρατίθενται λόγοι που να αποδεικνύουν ότι η επιβολή της επίμαχης απαγόρευσης εξόδου από την επικράτεια θα διευκολύνει την εξόφληση των σχετικών χρηματικών ποσών.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Administrativen sad Sofia-grad αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Απαιτεί η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, σε συνδυασμό με τα άρθρα 20 [ΣΛΕΕ] και 21 ΣΛΕΕ, ενόψει των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης της κύριας δίκης, την εφαρμογή εθνικής διάταξης κράτους μέλους, όπως είναι αυτή που αποτελεί το αντικείμενο της κύριας δίκης –δυνάμει της οποίας η κατάργηση διοικητικής πράξης που έχει καταστεί απρόσβλητη είναι νόμιμη προκειμένου να αρθεί η προσβολή θεμελιώδους δικαιώματος την οποία έχει διαπιστώσει απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, το οποίο αναγνωρίζεται ταυτόχρονα και στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως είναι το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηκόων των κρατών μελών– ακόμη και σε σχέση με την ερμηνεία που έχει δοθεί με απόφαση του Δικαστηρίου […] στις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης οι οποίες αφορούν τους περιορισμούς στην άσκηση του εν λόγω δικαιώματος, όταν η ακύρωση της διοικητικής πράξης είναι αναγκαία προκειμένου να παύσει η προσβολή του δικαιώματος;
2)
Συνάγεται από το άρθρο 31, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ ότι, όταν κράτος μέλος προβλέπει στο εθνικό δίκαιό του διαδικασία για την αναθεώρηση διοικητικής πράξης η οποία περιορίζει το δικαίωμα που απορρέει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, η αρμόδια διοικητική αρχή υποχρεούται, κατόπιν αίτησης του αποδέκτη της διοικητικής πράξης, να προβεί σε επανεξέτασή της και να κρίνει τη νομιμότητά της λαμβάνοντας υπόψη και τη νομολογία του Δικαστηρίου […] περί ερμηνείας των σχετικών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης οι οποίες ρυθμίζουν τις προϋποθέσεις και τους περιορισμούς υπό τους οποίους ασκείται το δικαίωμα αυτό, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι ο επιβαλλόμενος περιορισμός του δικαιώματος δεν είναι δυσανάλογος κατά τον χρόνο έκδοσης της απόφασης επί της αναθεώρησης, αν η διοικητική πράξη περί επιβολής του περιορισμού έχει ήδη καταστεί απρόσβλητη κατά την ημερομηνία αυτή;
3)
Επιτρέπουν οι διατάξεις του άρθρου 52, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του [Χάρτη] και του άρθρου 27, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 […] την εφαρμογή εθνικής διάταξης η οποία προβλέπει την επιβολή περιορισμού στο δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας υπηκόου κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης εντός της [Ένωσης] αποκλειστικά και μόνο λόγω της ύπαρξης οφειλής του προς ιδιώτη, και δη εμπορική εταιρία, που υπερβαίνει ένα συγκεκριμένο, νομοθετικώς οριζόμενο, ποσό και για την οποία δεν έχει συσταθεί καμία ασφάλεια, σε συνάρτηση με εκκρεμή διαδικασία αναγκαστικής εκτέλεσης για την είσπραξη της απαίτησης και χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η προβλεπόμενη στο δίκαιο της Ένωσης δυνατότητα είσπραξης της απαίτησης από δημόσια αρχή άλλου κράτους μέλους;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του τρίτου ερωτήματος
Το αιτούν δικαστήριο, με το τρίτο ερώτημα, το οποίο πρέπει να εξεταστεί πρώτο, θέτει κατ’ ουσία το ζήτημα αν το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι απαγορεύει την εφαρμογή διάταξης του εθνικού δικαίου που προβλέπει την επιβολή περιορισμού στο δικαίωμα υπηκόου κράτους μέλους να κυκλοφορεί ελεύθερα εντός της Ένωσης για τον λόγο και μόνο ότι ο υπήκοος αυτός έχει έναντι ενός νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου οφειλή της οποίας το ύψος υπερβαίνει ορισμένο όριο, προβλεπόμενο από τον νόμο, και για την οποία δεν έχει συσταθεί καμία ασφάλεια.
Συναφώς, πρέπει να τονιστεί εκ προοιμίου ότι μια περίπτωση όπως αυτή του Η. Byankov, ο οποίος, λόγω της απαγόρευσης, δεν μπορεί να μεταβεί από το έδαφος του κράτους μέλους του οποίου έχει την ιθαγένεια στο έδαφος άλλου κράτους μέλους, εμπίπτει στην ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, η οποία απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης (βλ., κατ’ αναλογία, προπαρατεθείσα απόφαση Jipa, σκέψη 17, και αποφάσεις της 17ης Νοεμβρίου 2011,
C-430/10, Gaydarov, Συλλογή 2011, σ. Ι-11637
, σκέψεις 24 έως 27, και
C-434/10, Aladzhov, Συλλογή 2011, σ. Ι-11659
, σκέψεις 24 έως 27).
Πράγματι, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι αυτό το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας περιλαμβάνει τόσο το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης να εισέρχονται στα άλλα κράτη μέλη, πέρα από το κράτος καταγωγής τους, όσο και το δικαίωμα να αναχωρούν από το τελευταίο αυτό κράτος. Όπως το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να υπογραμμίσει, οι θεμελιώδεις ελευθερίες τις οποίες εγγυάται η Συνθήκη ΛΕΕ θα καθίσταντο κενές περιεχομένου, αν το κράτος καταγωγής μπορούσε να απαγορεύει στους υπηκόους του, χωρίς βάσιμη αιτιολογία, να εγκαταλείπουν το έδαφός του προκειμένου να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Jipa, σκέψη 18 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 προβλέπει εξάλλου ρητά, χωρίς να θέτει ως προϋπόθεση να έχει ασκηθεί προηγουμένως το εν λόγω δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και ελεύθερης διαμονής, ότι όλοι οι πολίτες της Ένωσης οι οποίοι φέρουν ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο έχουν το δικαίωμα να εγκαταλείπουν το έδαφος κράτους μέλους προκειμένου να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος.
Από την άποψη αυτή, δεν ασκούν καμία επιρροή εν προκειμένω το γεγονός ότι, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο με την απόφαση περί παραπομπής, το άρθρο 76, παράγραφος 3, του ZBLD, το οποίο άρχισε να ισχύει πριν από την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας στην Ένωση, δεν αποσκοπεί στη μεταφορά του δικαίου της Ένωσης στην εθνική έννομη τάξη ή το γεγονός ότι το άρθρο 27 της οδηγίας 2004/38 έχει μεταφερθεί στη βουλγαρική έννομη τάξη μόνο σε σχέση με τους υπηκόους των άλλων κρατών μελών και όχι της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας (βλ., επί του τελευταίου αυτού σημείου, προπαρατεθείσα απόφαση Aladzhov, σκέψεις 31 και 32).
Υπό τις συνθήκες αυτές, υπενθυμίζεται ότι το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης δεν είναι απεριόριστο, αλλά ασκείται υπό τους περιορισμούς και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται από τη Συνθήκη και από τις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή της (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσες αποφάσεις Jipa, σκέψη 21 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και Aladzhov, σκέψη 28).
Οι περιορισμοί αυτοί και οι προϋποθέσεις αυτές απορρέουν ειδικότερα από το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, το οποίο επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς στην ελευθερία κυκλοφορίας των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας. Κατά την εν λόγω διάταξη, δεν επιτρέπεται πάντως να γίνεται επίκληση των λόγων αυτών «για την εξυπηρέτηση οικονομικών σκοπών» (προπαρατεθείσα απόφαση Aladzhov, σκέψη 29).
Επομένως, για να μην αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης ένα διοικητικό μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, πρέπει κυρίως να αποδεικνύεται ότι το μέτρο αυτό έχει ληφθεί για έναν από τους λόγους που απαριθμούνται στο άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 και, επιπλέον, ότι η επίκληση του λόγου αυτού δεν γίνεται για την εξυπηρέτηση οικονομικών σκοπών.
Από την απόφαση περί παραπομπής και τη διατύπωση του τρίτου ερωτήματος προκύπτει όμως ότι ο μόνος λόγος για τη λήψη του επίμαχου στην κύρια δίκη διοικητικού μέτρου στηρίζεται στη διαπίστωση αφενός της ύπαρξης οφειλής προς νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου και αφετέρου της αδυναμίας του οφειλέτη να παράσχει πρόσφορη ασφάλεια για την οφειλή αυτή. Δεν γίνεται καμία μνεία της δημόσιας τάξης, της δημόσιας ασφάλειας ή της δημόσιας υγείας.
Επί του σημείου αυτού, το αιτούν δικαστήριο εξετάζει την περίπτωση να επιδιώκεται με το άρθρο 76, παράγραφος 3, του ZBLD, άρα και με την επίμαχη απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια, ο σκοπός της προστασίας των δανειστών.
Ακόμη και αν υποτεθεί ότι μπορεί όντως να γίνει δεκτό ότι ο σκοπός αυτός στηρίζεται κατά κάποιο τρόπο σε μια αντίληψη περί προστασίας της δημόσιας τάξης, δεν μπορεί, με βάση τα εκτιθέμενα στην απόφαση περί παραπομπής, να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να επιδιώκει η επίμαχη απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια σκοπό καθαρά οικονομικής μόνο φύσης. Το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 όμως αποκλείει ρητά τη δυνατότητα των κρατών μελών να επικαλούνται λόγους δημόσιας τάξης για την εξυπηρέτηση οικονομικών σκοπών.
Εξάλλου, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η εφαρμογή της έννοιας της δημόσιας τάξης προϋποθέτει, εν πάση περιπτώσει, εκτός της διασάλευσης της κοινωνικής τάξης, την οποία συνιστά κάθε παράβαση του νόμου, την ύπαρξη πραγματικής, ενεστώσας και αρκούντως σοβαρής απειλής κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσες αποφάσεις Jipa, σκέψη 23 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και Gaydarov, σκέψη 33).
Στο πλαίσιο αυτό, οι παρεκκλίσεις από την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων τις οποίες μπορεί να επικαλείται ένα κράτος μέλος συνεπάγονται ιδίως, όπως υπενθυμίζει το άρθρο 27, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38, ότι τα σχετικά μέτρα δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας πρέπει, για να είναι δικαιολογημένα, να στηρίζονται αποκλειστικά στην ατομική συμπεριφορά του ενδιαφερόμενου και ότι δεν μπορούν να γίνονται δεκτοί οι δικαιολογητικοί λόγοι που δεν συνδέονται άμεσα με την οικεία ατομική περίπτωση ή στηρίζονται σε εκτιμήσεις γενικής πρόληψης (προπαρατεθείσες αποφάσεις Jipa, σκέψη 24, και Gaydarov, σκέψη 34).
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει πάντως ότι με την απόφαση του 2007 δεν έγινε καμία ειδική αξιολόγηση της ατομικής συμπεριφοράς του H. Byankov ή του κατά πόσον η εν λόγω συμπεριφορά συνιστούσε πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή κατά θεμελιώδους συμφέροντος της βουλγαρικής κοινωνίας, το οποίο άλλωστε δεν προσδιορίζεται σε κανένα έγγραφο του φακέλου της δικογραφίας που έχει υποβληθεί στο Δικαστήριο.
Επιπλέον, από το άρθρο 27, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38, καθώς και από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, προκύπτει ότι ένα μέτρο που περιορίζει το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας δεν μπορεί να θεωρείται δικαιολογημένο παρά μόνον αν είναι σύμφωνο προς την αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή είναι πρόσφορο να διασφαλίσει την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν βαίνει πέραν αυτού που είναι απαραίτητο για την επίτευξή του (βλ. συναφώς, μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσες αποφάσεις Jipa, σκέψη 29, και Gaydarov, σκέψη 40).
Στο σημείο αυτό επισημαίνεται, πρώτον, ότι, αν δεν καταβληθεί το ποσό του χρέους ή δεν συσταθεί επαρκής ασφάλεια, η επίμαχη απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια είναι απόλυτη, δηλαδή δεν προβλέπονται εξαιρέσεις ούτε χρονικά όρια ούτε η δυνατότητα περιοδικής επανεξέτασης των πραγματικών και νομικών στοιχείων στα οποία στηρίζεται η απαγόρευση αυτή. Επομένως, ενόσω η απαγόρευση αυτή δεν αίρεται, τα έννομα αποτελέσματά της για πρόσωπα όπως ο H. Byankov εξακολουθούν να ισχύουν, με ενδεχόμενη συνέπεια να διαιωνίζονται.
Δεύτερον, στο δίκαιο της Ένωσης υπάρχουν νομικοί κανόνες που προστατεύουν τα δικαιώματα των δανειστών, χωρίς όμως να περιορίζεται κατ’ ανάγκη η ελεύθερη κυκλοφορία του οφειλέτη. Ως παράδειγμα αρκεί η αναφορά του κανονισμού (ΕΚ) 44/2001 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 2000, για τη διεθνή δικαιοδοσία, την αναγνώριση και την εκτέλεση αποφάσεων σε αστικές και εμπορικές υποθέσεις (
ΕΕ 2001, L 12, σ. 1
), τον οποίο άλλωστε αναφέρει το ίδιο το αιτούν δικαστήριο.
Κατά συνέπεια, παρά τον ενδοιασμό που εξέφρασε το αιτούν δικαστήριο, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι, αφού με το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 απαγορεύεται η επίκληση εξαιρέσεων για την εξυπηρέτηση οικονομικών σκοπών, η έννομη τάξη της Ένωσης δεν προβλέπει επίπεδο προστασίας του δικαιώματος ιδιοκτησίας των τρίτων, εν προκειμένω των δανειστών, που να είναι τουλάχιστον ισοδύναμο με το επίπεδο που προβλέπει η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών.
Εξάλλου, όπως επισήμανε ουσιαστικά το αιτούν δικαστήριο, από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου προκύπτει ότι τα μέτρα που, όπως η επίμαχη απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια, θίγουν το δικαίωμα ενός προσώπου να εγκαταλείψει τη χώρα του πρέπει, μεταξύ άλλων, να επανεξετάζονται κατά τακτά διαστήματα, ειδάλλως θα πρέπει να θεωρούνται «δυσανάλογα», κατά την έννοια της νομολογίας αυτής (βλ. συναφώς, μεταξύ άλλων, ΕΔΔΑ, αποφάσεις Ignatov κατά Βουλγαρίας της 2ας Ιουλίου 2009, προσφυγή αριθ. 50/02, σκέψη 37, και Gochev κατά Βουλγαρίας της 26ης Νοεμβρίου 2009, προσφυγή αριθ. 34383/03, σκέψεις 55 έως 57).
Με βάση όλα τα ανωτέρω, στο τρίτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι απαγορεύει την εφαρμογή διάταξης του εθνικού δικαίου που προβλέπει την επιβολή περιορισμού στο δικαίωμα υπηκόου κράτους μέλους να κυκλοφορεί ελεύθερα εντός της Ένωσης για τον λόγο και μόνο ότι ο υπήκοος αυτός έχει έναντι ενός νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου οφειλή της οποίας το ύψος υπερβαίνει ορισμένο όριο, προβλεπόμενο από τον νόμο, και για την οποία δεν έχει συσταθεί καμία ασφάλεια.
Επί του πρώτου και του δεύτερου ερωτήματος
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Από τη δικογραφία που έχει υποβληθεί στο Δικαστήριο προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο καλείται να εκδικάσει προσφυγή που έχει ως αίτημα την ακύρωση της διοικητικής απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση του Η. Byankov να επαναληφθεί η διοικητική διαδικασία που οδήγησε στην έκδοση της απόφασης του 2007 και ότι ως λόγος ακύρωσης προβάλλεται η αντίθεση της απόφασης αυτής προς το δίκαιο της Ένωσης. Επομένως, στην υπόθεση της κύριας δίκης πρέπει να εξακριβωθεί αν η απόρριψη αυτή συνάδει με τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης.
Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο θέτει, με το πρώτο ερώτημά του, το ζήτημα της σχέσης μεταξύ αφενός της αρχής της ασφάλειας δικαίου, την οποία δημιουργεί μια διοικητική πράξη που έχει καταστεί απρόσβλητη, και αφετέρου της αρχής της ουσιαστικής ένδικης προστασίας των δικαιωμάτων που απονέμει στους πολίτες το δίκαιο της Ένωσης. Το αιτούν δικαστήριο λαμβάνει ιδιαίτερα υπόψη του την απόφαση της 13ης Ιανουαρίου 2004,
C-453/00, Kühne & Heitz (Συλλογή 2004, σ. I-837)
, καθώς και ένα μέρος της νομολογίας που έχει διαμορφωθεί με βάση την απόφαση αυτή. Το δικαστήριο αυτό συνάγει προφανώς το συμπέρασμα ότι η αρχή της ουσιαστικής ένδικης προστασίας περιορίζεται σε κάθε περίπτωση από τους «εθνικούς κανόνες που κατοχυρώνουν την αρχή της ασφάλειας δικαίου σε σχέση με τις διοικητικές πράξεις».
Εν προκειμένω δεν χρειάζεται πάντως να εξεταστούν οι σκέψεις που παραθέτει επί του σημείου αυτού το αιτούν δικαστήριο με την απόφαση περί παραπομπής. Συγκεκριμένα, αρκεί η υπενθύμιση ότι, αφού η απόφαση του 2007 κατέστη απρόσβλητη χωρίς να έχει ασκηθεί κατ’ αυτής ένδικη προσφυγή, η προπαρατεθείσα απόφαση Kühne & Heitz δεν είναι άμεσα λυσιτελής για την επίλυση του ζητήματος αν, σε μια περίπτωση όπως αυτή την οποία αφορά η κύρια δίκη, το διοικητικό όργανο είναι υποχρεωμένο να κινήσει εκ νέου τη διοικητική διαδικασία, ενόψει της κατάργησης μιας διοικητικής πράξης, όπως είναι η απόφαση του 2007 (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2006,
C-392/04 και C-422/04, i-21 Germany και Arcor, Συλλογή 2006, σ. I-8559
, σκέψεις 53 και 54).
Με το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο θέτει επίσης εντός του πλαισίου που εκτίθεται ανωτέρω στη σκέψη 49 το ζήτημα, κατ’ ουσία, αν το άρθρο 31 της οδηγίας 2004/38 μπορεί να χρησιμεύσει ως έρεισμα της υποχρέωσης επανεξέτασης μιας διοικητικής απόφασης σε μια περίπτωση όπως αυτή την οποία αφορά η κύρια δίκη.
Σκοπός του εν λόγω άρθρου 31 είναι, μεταξύ άλλων, να παρασχεθεί στους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους η εγγύηση ότι θα έχουν πρόσβαση σε δικαστικές και, ενδεχομένως, διοικητικές διαδικασίες προσφυγών, προκειμένου να προσβάλλουν τις αποφάσεις που περιορίζουν το δικαίωμά τους για ελεύθερη κυκλοφορία και ελεύθερη διαμονή εντός των κρατών μελών.
Οι απαιτούμενες κατά το εν λόγω άρθρο 31 διαδικαστικές εγγυήσεις αυτές έχουν εφαρμογή κατά το χρονικό σημείο της λήψης των μέτρων που περιορίζουν το δικαίωμα αυτό.
Στην προκειμένη περίπτωση δεν αμφισβητείται ότι ο H. Byankov είχε, κατά το χρονικό σημείο της έκδοσης της απόφασης του 2007, τη δυνατότητα να προσβάλει την επίμαχη απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια, ακόμη και ασκώντας ένδικη προσφυγή. Πράγματι, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι ο H. Byankov δεν άσκησε, κατά το χρονικό σημείο της έκδοσης της απόφασης του 2007, προσφυγή κατά της απόφασης αυτής, με συνέπεια η εν λόγω απόφαση να καταστεί απρόσβλητη.
Επομένως, το άρθρο 31 της οδηγίας 2004/38 δεν εφαρμόζεται αυτούσιο στις νομικές καταστάσεις που έχουν τα χαρακτηριστικά που περιγράφει το αιτούν δικαστήριο με το δεύτερο ερώτημά του.
Στο πλαίσιο της προβλεπόμενης από το άρθρο 267 ΣΛΕΕ διαδικασίας συνεργασίας μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου, στο τελευταίο εναπόκειται να δώσει στο αιτούν δικαστήριο χρήσιμη απάντηση που να του παρέχει τη δυνατότητα επίλυσης της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί. Προς τον σκοπό αυτό, το Δικαστήριο μπορεί να αναδιατυπώνει, εφόσον είναι αναγκαίο, τα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 17ης Ιουλίου 1997,
C-334/95, Krüger, Συλλογή 1997, σ. I-4517
, σκέψεις 22 και 23, και της 14ης Οκτωβρίου 2010,
C-243/09, Fuß, Συλλογή 2010, σ. I-9849
, σκέψη 39 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Προς τούτο, το Δικαστήριο μπορεί, λαμβάνοντας υπόψη το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, να συνάγει από το σύνολο των στοιχείων που του παρέχει το εθνικό δικαστήριο, και ιδίως από το σκεπτικό της απόφασης περί παραπομπής, τις διατάξεις και τις αρχές του δικαίου της Ένωσης που χρειάζονται ερμηνεία (βλ. συναφώς, μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 29ης Νοεμβρίου 1978,
83/78, Redmond, Συλλογή τόμος 1978, σ. 739
, σκέψη 26, της 23ης Οκτωβρίου 2003,
C-56/01, Inizan, Συλλογή 2003, σ. I-12403
, σκέψη 34, και Fuß, προπαρατεθείσα, σκέψη 40).
Συναφώς, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι, στο βουλγαρικό δίκαιο, η διοικητική διαδικασία που οδήγησε στην έκδοση μιας οριστικής ατομικής διοικητικής πράξης, κατά της οποίας δεν ασκήθηκε ένδικη προσφυγή, μπορεί κατ’ εξαίρεση να επαναληφθεί με σκοπό την κατάργηση ή την τροποποίηση της εν λόγω πράξης στις περιπτώσεις που απαριθμούνται περιοριστικώς στο άρθρο 99 του APK.
Επιπλέον, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 15, 23 και 24 της παρούσας απόφασης, η αίτηση του Η. Byankov για επανάληψη της διοικητικής διαδικασίας, με σκοπό την κατάργηση της επίμαχης απαγόρευσης εξόδου από την επικράτεια, απορρίφθηκε με το αιτιολογικό ότι δεν συνέτρεχαν οι απαιτούμενες νομικές προϋποθέσεις για την εφαρμογή του άρθρου 99 του APK. Ειδικότερα, όσον αφορά την παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου, καμία αίτηση επανάληψης της διοικητικής διαδικασίας δεν είχε υποβληθεί εντός ενός μηνός από την ημερομηνία της απόφασης του 2007 από πρόσωπο που να έχει το σχετικό δικαίωμα, δηλαδή από το διοικητικό όργανο που εξέδωσε την απόφαση αυτή, από τον συνήγορο του πολίτη ή από τον οικείο εισαγγελέα.
Κατά συνέπεια, όπως επισήμανε κατ’ ουσία το αιτούν δικαστήριο, ο H. Byankov, πέρα από τη δυνατότητα εξόφλησης του χρέους ή σύστασης επαρκούς ασφάλειας, δεν έχει πλέον, βάσει του βουλγαρικού δικαίου, καμία δυνατότητα να επιτύχει την επανεξέταση των πραγματικών και νομικών στοιχείων στα οποία στηρίζεται η απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια που του έχει επιβληθεί, παρά το γεγονός ότι, όπως προκύπτει από την απάντηση που δόθηκε στο τρίτο ερώτημα και όπως άλλωστε γίνεται δεκτό και με την απόφαση περί παραπομπής, η απαγόρευση αυτή είναι σαφώς αντίθετη προς τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης, και ειδικότερα του άρθρου 27 της οδηγίας 2004/38.
Επιπλέον, τα αρμόδια όργανα της βουλγαρικής διοίκησης, τα οποία υπέχουν την υποχρέωση σεβασμού της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης (βλ. συναφώς, μεταξύ άλλων, απόφαση της 12ης Ιανουαρίου 2010,
C-341/08, Petersen, Συλλογή 2010, σ. I-47
, σκέψη 80 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), δεν είναι πλέον σε θέση, σύμφωνα με την ερμηνεία που δίνει το αιτούν δικαστήριο στην εφαρμοστέα στην υπόθεση της κύριας δίκης νομοθεσία, να ασκήσουν την ευχέρεια επανεξέτασης της περίπτωσης του H. Byankov με γνώμονα κυρίως τις προπαρατεθείσες αποφάσεις Jipa, Gaydarov και Aladzhov. Η άσκηση της ευχέρειας αυτής είναι δυνατή μόνο εντός ενός μηνός από την ημερομηνία έκδοσης της σχετικής πράξης.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει όμως ότι οι διατάξεις του άρθρου 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ απονέμουν στους ιδιώτες δικαιώματα τα οποία οι μεν ιδιώτες μπορούν να επικαλούνται ενώπιον των δικαστηρίων, τα δε δικαστήρια οφείλουν να διασφαλίζουν (βλ. συναφώς, μεταξύ άλλων, απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 2002,
C-413/99, Baumbast και R, Συλλογή 2002, σ. I-7091
, σκέψεις 84 έως 86).
Επιπλέον, δυνάμει κυρίως της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας, την οποία κατοχυρώνει το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, όλες οι αρχές των κρατών μελών, στις οποίες περιλαμβάνονται και τα διοικητικά και τα δικαιοδοτικά όργανα, έχουν την υποχρέωση να διασφαλίζουν, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, την τήρηση των κανόνων του δικαίου της Ένωσης (βλ. συναφώς απόφαση της 13ης Απριλίου 2010,
C-91/08, Wall, Συλλογή 2010, σ. I-2815
, σκέψη 69).
Επομένως, πρέπει εν προκειμένω να εξεταστεί αν ο εθνικός δικαστής, ο οποίος επιλαμβάνεται προσφυγής όπως η προσφυγή του Η. Byankov, ενδέχεται, προκειμένου να διασφαλίσει τα δικαιώματα που παρέχει στους ιδιώτες το δίκαιο της Ένωσης, να καταλήξει, λαμβάνοντας υπόψη το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ (βλ., συναφώς, απόφαση της 13ης Μαρτίου 2007,
C-432/05, Unibet, Συλλογή 2007, σ. I-2271
, σκέψη 38 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), να διαπιστώσει την ύπαρξη της υποχρέωσης της διοικητικής αρχής να επανεξετάσει και, εφόσον είναι αναγκαίο, να καταργήσει μια απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια όπως είναι η επίμαχη στην κύρια δίκη απαγόρευση (βλ., κατ’ αναλογία, προπαρατεθείσα απόφαση i-21 Germany και Arcor, σκέψεις 55 και 56).
Υπό τις συνθήκες αυτές, το πρώτο και το δεύτερο ερώτημα έχουν ουσιαστικά την έννοια ότι θέτουν το ζήτημα αν, υπό περιστάσεις όπως αυτές της υπόθεσης της κύριας δίκης, το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι αντιβαίνει στο δίκαιο αυτό η νομοθεσία κράτους μέλους κατά την οποία η επανάληψη της διοικητικής διαδικασίας που κατέληξε στην επιβολή απαγόρευσης εξόδου από την επικράτεια, όπως είναι η επίμαχη στην κύρια δίκη απαγόρευση, η οποία έχει καταστεί οριστική χωρίς να έχει προσβληθεί με ένδικη προσφυγή, είναι δυνατή, σε περίπτωση που η απαγόρευση αυτή είναι προδήλως αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, μόνο αν συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις, όπως αυτές που απαριθμούνται περιοριστικά από το άρθρο 99 του APK, και μάλιστα παρά το γεγονός ότι η απαγόρευση αυτή εξακολουθεί να παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι του αποδέκτη της.
Επί του πρώτου και του δεύτερου ερωτήματος, κατόπιν της αναδιατύπωσής τους
Όπως προκύπτει ιδίως από τις σκέψεις 30 έως 32 και 36 της παρούσας απόφασης, οι εγγυήσεις που επιβάλλει ο νομοθέτης της Ένωσης με το άρθρο 32 της οδηγίας 2004/38 έχουν αναμφισβήτητα εφαρμογή στις απαγορεύσεις εξόδου από το έδαφος κράτους μέλους, οι οποίες επιβάλλονται στους πολίτες της Ένωσης.
Εντούτοις, για να υπάρχει δυνατότητα επανεξέτασης εντός του ειδικού πλαισίου του εν λόγω άρθρου 32, πρέπει, μεταξύ άλλων, το επίμαχο μέτρο να «έχει ληφθεί νομοτύπως σύμφωνα με το δίκαιο [της Ένωσης]». Όπως όμως προκύπτει από την απάντηση στο τρίτο ερώτημα, αυτό δεν ισχύει στην περίπτωση ενός μέτρου όπως η απόφαση του 2007. Για τον λόγο κυρίως αυτό, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 32 της οδηγίας 2004/38 έχει εφαρμογή, καθαυτό, στη διαφορά της κύριας δίκης.
Κατά πάγια νομολογία, αν δεν υπάρχει σχετική ρύθμιση της Ένωσης, τα μέσα παροχής δικαστικής προστασίας που αποσκοπούν στην κατοχύρωση της προστασίας των δικαιωμάτων που αντλούν οι πολίτες από το δίκαιο της Ένωσης ρυθμίζονται, σύμφωνα με την αρχή της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, από την εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Wall, σκέψη 63), υπό την προϋπόθεση πάντως ότι τα μέσα αυτά δεν είναι λιγότερο ευνοϊκά από τα μέσα δικαστικής προστασίας που προβλέπονται για παρόμοιες καταστάσεις της εσωτερικής έννομης τάξης (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που χορηγεί η έννομη τάξη της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας) (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 1995,
C-312/93, Peterbroeck, Συλλογή 1995, σ. I-4599
, σκέψη 12, προπαρατεθείσα απόφαση i-21 Germany και Arcor, σκέψη 57 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και απόφαση της 12ης Ιουλίου 2012, C-378/10, VALE, σκέψη 48 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Σύμφωνα με την αρχή της ισοδυναμίας, όλες οι διατάξεις που έχουν εφαρμογή επί των προσφυγών, περιλαμβανομένων και των προβλεπόμενων προθεσμιών, απαιτείται να έχουν αδιακρίτως εφαρμογή τόσο επί των προσφυγών που στηρίζονται σε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης όσο και επί εκείνων που στηρίζονται σε παραβίαση του εσωτερικού δικαίου (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 2009,
C-63/08, Pontin, Συλλογή 2009, σ. I-10467
, σκέψη 45 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και απόφαση της 19ης Ιουλίου 2012, C-591/10, Littlewoods Retail κ.λπ., σκέψη 31).
Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο δεν ανέφερε ότι οι ειδικές προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για την εφαρμογή του άρθρου 99 του APK ενδέχεται να διαφοροποιούνται ανάλογα με το αν ο λόγος που προβάλλεται για την έλλειψη νομιμότητας της διοικητικής πράξης η οποία έχει καταστεί απρόσβλητη αφορά την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης ή την παραβίαση του εσωτερικού δικαίου.
Στην παρούσα υπόθεση τίθεται ειδικότερα το ερώτημα αν μια εθνική ρύθμιση όπως η περιγραφόμενη από το αιτούν δικαστήριο είναι συμβατή με τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της καλόπιστης συνεργασίας.
Πράγματι, δυνάμει μιας τέτοιας ρύθμισης, καταρχάς οι αποδέκτες απαγορεύσεων εξόδου από την επικράτεια που τελούν σε καταστάσεις παρόμοιες με την κατάσταση του Η. Byankov δεν θα έχουν ποτέ τη δυνατότητα να επιτύχουν την επανεξέταση της περίπτωσής τους, εκτός αν εξοφλήσουν το χρέος τους ή παράσχουν επαρκή ασφάλεια, και μάλιστα παρά το γεγονός ότι οι απαγορεύσεις εξόδου που τους έχουν επιβληθεί για απεριόριστη χρονική διάρκεια είναι προδήλως παράνομες.
Εξάλλου, όπως προκύπτει ιδίως από τις σκέψεις 13 και 15 της παρούσας απόφασης, αφού δεν προβλέπεται η αυτοδίκαιη κατάργηση, ως συνέπεια ιδίως της προπαρατεθείσας απόφασης Jipa, των απαγορεύσεων εξόδου από την επικράτεια που έχουν επιβληθεί βάσει του άρθρου 76, παράγραφος 3, του ZBLD και της προθεσμίας του ενός μηνός που ισχύει στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 99, παράγραφος 1, του APK, τα αρμόδια διοικητικά όργανα εκτιμούν ότι υπάρχει κώλυμα για την επανεξέταση των περιπτώσεων που είναι παρόμοιες με την περίπτωση την οποία αφορά η κύρια δίκη, και μάλιστα ακόμη και αν η έλλειψη νομιμότητας από την άποψη του δικαίου της Ένωσης έχει επιβεβαιωθεί με τη νομολογία του Δικαστηρίου.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, κατά την ανάλυση των περιπτώσεων στις οποίες τίθεται το ζήτημα αν μια εθνική δικονομική διάταξη καθιστά αδύνατη ή εξαιρετικώς δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που απονέμει στους ιδιώτες το δίκαιο της Ένωσης, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη η θέση που κατέχει η εν λόγω διάταξη στο πλαίσιο της όλης διαδικασίας, καθώς και η εξέλιξη και οι ιδιαιτερότητες της διαδικασίας αυτής ενώπιον των διαφόρων εθνικών οργάνων (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Peterbroeck, σκέψη 14, απόφαση της 3ης Σεπτεμβρίου 2009,
C-2/08, Fallimento Olimpiclub, Συλλογή 2009, σ. I-7501
, σκέψη 27, και απόφαση της 14ης Ιουνίου 2012, C-618/10, Banco Español de Crédito, σκέψη 49).
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι το γεγονός ότι μια διοικητική απόφαση είναι οριστική ή έχει καταστεί απρόσβλητη συμβάλλει στην ασφάλεια δικαίου, με συνέπεια να μην απαιτείται, κατά το δίκαιο της Ένωσης, να έχει το διοικητικό όργανο καταρχήν την υποχρέωση να επανεξετάσει τη διοικητική απόφαση που, κατά τα ανωτέρω, είναι οριστική ή έχει καταστεί απρόσβλητη (βλ. συναφώς απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 2008,
C-2/06, Kempter, Συλλογή 2008, σ. I-411
, σκέψη 37).
Ωστόσο, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, υπό ορισμένες ιδιαίτερες περιστάσεις, ένα εθνικό διοικητικό όργανο ενδέχεται να υποχρεούται, κατ’ εφαρμογή της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που απορρέει από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, να επανεξετάσει μια διοικητική απόφαση που έχει καταστεί απρόσβλητη, προκειμένου ιδίως να λάβει υπόψη του την ερμηνεία μιας κρίσιμης διάταξης του δικαίου της Ένωσης στην οποία έχει προβεί εν τω μεταξύ το Δικαστήριο (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Kempter, σκέψη 38). Από τη νομολογία προκύπτει ότι, στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο λαμβάνει υπόψη τις ιδιαιτερότητες των καταστάσεων και των εμπλεκόμενων συμφερόντων, ώστε να επιτυγχάνεται ισορροπία μεταξύ της απαίτησης για ασφάλεια δικαίου και της απαίτησης νομιμότητας από την άποψη του δικαίου της Ένωσης (βλ. συναφώς, μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσες αποφάσεις Kühne & Heitz, σκέψεις 25 και 26, i-21 Germany και Arcor, σκέψεις 53, 63 και 64, Kempter, σκέψεις 46, 55 και 60, και Fallimento Olimpiclub, σκέψεις 22, 26 και 31).
Εν προκειμένω, πρέπει να εξεταστεί ειδικότερα αν, σε περιπτώσεις όπως αυτή την οποία αφορά η κύρια δίκη, ως δικαιολογητικός λόγος για μια εθνική ρύθμιση όπως αυτή που περιγράφεται στην απόφαση περί παραπομπής μπορεί να προβληθεί η κατοχύρωση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, αν ληφθούν υπόψη οι συνέπειες που έχει η ρύθμιση αυτή για την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης και για τους πολίτες της Ένωσης στους οποίους επιβάλλονται απαγορεύσεις εξόδου από την επικράτεια παρόμοιες με την επίμαχη στην κύρια δίκη απαγόρευση (βλ., κατ’ αναλογία, προπαρατεθείσα απόφαση Fallimento Olimpiclub, σκέψη 28).
Όπως προκύπτει από την απάντηση στο τρίτο ερώτημα και ειδικότερα από τις σκέψεις 37, 42 και 44 της παρούσας απόφασης, όταν συντρέχουν περιστάσεις παρόμοιες με τις περιστάσεις της υπόθεσης της κύριας δίκης, η επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση, καθόσον δεν προβλέπει περιοδική επανεξέταση, διατηρεί σε ισχύ την απαγόρευση εξόδου από την επικράτεια για απεριόριστη διάρκεια και, ως εκ τούτου, συνεχίζεται η προσβολή του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας και ελεύθερης διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, το οποίο διακηρύσσεται στο άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Υπό τις συνθήκες αυτές, η απαγόρευση αυτή αναιρεί την ίδια την ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, η οποία απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης (βλ. επίσης, κατ’ αναλογία, απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1999,
C-348/96, Calfa, Συλλογή 1999, σ. I-11
, σκέψη 18).
Εξάλλου, με το άρθρο 32, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, ο νομοθέτης της Ένωσης υποχρέωσε τα κράτη μέλη να προβλέψουν τη δυνατότητα επανεξέτασης των μέτρων απαγόρευσης της εισόδου στο έδαφός τους ή εξόδου από αυτό, ακόμη και όταν τα μέτρα αυτά έχουν ληφθεί νομότυπα σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και ακόμη και όταν έχουν καταστεί, όπως η απόφαση του 2007, απρόσβλητα. Το ίδιο θα πρέπει να ισχύει, κατά μείζονα λόγο, όταν πρόκειται για απαγορεύσεις εισόδου ή εξόδου που, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, δεν έχουν αποφασιστεί νομότυπα σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και αναιρούν την ίδια την ελευθερία που διακηρύσσεται στο άρθρο 21, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Στις περιπτώσεις αυτές η ασφάλεια δικαίου δεν απαιτεί οπωσδήποτε να εξακολουθήσει η πράξη που έχει επιβάλει την απαγόρευση αυτή να παράγει έννομα αποτελέσματα για απεριόριστη χρονική διάρκεια.
Με δεδομένη επίσης τη σημασία που προσδίδει το πρωτογενές δίκαιο στην ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 2ας Μαρτίου 2010,
C-135/08, Rottmann, Συλλογή 2010, σ. I-1449
, σκέψεις 43 και 56), πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, σε περιπτώσεις όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη περίπτωση, μια εθνική ρύθμιση όπως η περιγραφόμενη στην απόφαση περί παραπομπής, καθόσον εμποδίζει τους μεν πολίτες της Ένωσης να επικαλούνται το δικαίωμά τους για ελεύθερη κυκλοφορία και ελεύθερη διαμονή, το οποίο τους απονέμει το άρθρο 21 ΣΛΕΕ, κατά των απόλυτων απαγορεύσεων εισόδου στην επικράτεια ή εξόδου από αυτή, οι οποίες έχουν επιβληθεί για απεριόριστη χρονική διάρκεια, τα δε διοικητικά όργανα να συνάγουν τις αναγκαίες συνέπειες από τη νομολογία του Δικαστηρίου που επιβεβαιώνει ότι οι απαγορεύσεις αυτές είναι παράνομες από την άποψη του δικαίου της Ένωσης, δεν είναι εύλογο να θεωρείται δικαιολογημένη με βάση την αρχή της ασφάλειας δικαίου και, επομένως, πρέπει να θεωρείται συναφώς αντίθετη προς την αρχή της αποτελεσματικότητας και προς το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ (βλ., κατ’ αναλογία, προπαρατεθείσα απόφαση Fallimento Olimpiclub, σκέψεις 30 και 31).
Κατόπιν των ανωτέρω, στο πρώτο και στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι αντιβαίνει στο δίκαιο αυτό η νομοθεσία κράτους μέλους κατά την οποία η επανάληψη της διοικητικής διαδικασίας που κατέληξε στην επιβολή απαγόρευσης εξόδου από την επικράτεια, όπως είναι η επίμαχη στην κύρια δίκη απαγόρευση, η οποία έχει καταστεί οριστική χωρίς να έχει προσβληθεί με ένδικη προσφυγή, είναι δυνατή, σε περίπτωση που η απαγόρευση αυτή είναι προδήλως αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, μόνο αν συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις, όπως αυτές που απαριθμούνται περιοριστικά από το άρθρο 99 του APK, και μάλιστα παρά το γεγονός ότι η απαγόρευση αυτή εξακολουθεί να παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι του αποδέκτη της.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι απαγορεύει την εφαρμογή διάταξης του εθνικού δικαίου που προβλέπει την επιβολή περιορισμού στο δικαίωμα υπηκόου κράτους μέλους να κυκλοφορεί ελεύθερα εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τον λόγο και μόνο ότι ο υπήκοος αυτός έχει έναντι ενός νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου οφειλή της οποίας το ύψος υπερβαίνει ορισμένο όριο, προβλεπόμενο από τον νόμο, και για την οποία δεν έχει συσταθεί καμία ασφάλεια.

2)
Το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι αντιβαίνει στο δίκαιο αυτό η νομοθεσία κράτους μέλους κατά την οποία η επανάληψη της διοικητικής διαδικασίας που κατέληξε στην επιβολή απαγόρευσης εξόδου από την επικράτεια, όπως είναι η επίμαχη στην κύρια δίκη απαγόρευση, η οποία έχει καταστεί οριστική χωρίς να έχει προσβληθεί με ένδικη προσφυγή, είναι δυνατή, σε περίπτωση που η απαγόρευση αυτή είναι προδήλως αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, μόνο αν συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις, όπως αυτές που απαριθμούνται περιοριστικά από το άρθρο 99 του βουλγαρικού Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (Administrativnoprotsesualen kodeks), και μάλιστα παρά το γεγονός ότι η απαγόρευση αυτή εξακολουθεί να παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι του αποδέκτη της.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η βουλγαρική.