CELEX: 62009CJ0325
Swobodny przepływ osób
Dyrektywa 2004/38/WE
Artykuł 16
Prawo stałego pobytu
Okresy pobytu przed terminem do transpozycji tej dyrektywy
Legalny pobyt
Pobyt wyłącznie w oparciu o wydaną na podstawie dyrektywy 68/360/EWG kartę pobytu i przy niespełnieniu warunków do korzystania z jakiegokolwiek prawa pobytu

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 16 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu
na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG,
72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, s. 77 i sprostowania: Dz.U.
L 229, s. 35 oraz Dz.U. 2005, L 197, s. 34), jeśli chodzi o pobyty przed upływem terminu do dokonania transpozycji tej dyrektywy,
jak również wykładni dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu
się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie (Dz.U. L 257, s. 13), jeśli chodzi o wydane zgodnie
z tą ostatnią dyrektywą karty pobytu.
Wniosek ten został przedstawiony w ramach postępowania toczącego się między Secretary of State for Work and Pensions (ministrem
pracy i ubezpieczenia emerytalnego) a M. Dias w przedmiocie jej prawa do świadczenia z pomocy społecznej („income support”).

Ramy prawne

Prawo Unii
Dyrektywa 68/360
Zgodnie z art. 4 dyrektywy 68/360:
„1.      Państwa członkowskie przyznają prawo pobytu na ich terytorium [obywatelom państw członkowskich i członkom ich rodzin, do których
znajduje zastosowanie rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników
wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2)] mogącym okazać dokumenty wymienione w ust. 3.
2.      Jako dowód prawa pobytu wydawany będzie dokument zatytułowany »Karta pobytu obywatela państwa członkowskiego EWG«. Dokument
musi zawierać oświadczenie, iż został wydany na mocy rozporządzenia […] nr 1612/68 oraz środków [przepisów] przyjętych przez
państwa członkowskie w celu realizacji niniejszej dyrektywy. Tekst takiego oświadczenia zawarty jest w załączniku do niniejszej
dyrektywy.
3.      Do momentu [W celu] wydania »Karty pobytu obywatela państwa członkowskiego EWG« państwa członkowskie mogą żądać okazania [wyłącznie]
następujących dokumentów:
–        od pracownika:
a)      dokumentu, na podstawie którego pracownik wjechał na ich terytorium;
b)      potwierdzenia zobowiązania pracodawcy do zatrudnienia bądź zaświadczenia o zatrudnieniu;
[…]”.
Artykuł 6 omawianej dyrektywy stanowił:
„1.      Karta pobytu:
a)      musi być ważna na całym terytorium państwa członkowskiego, które ją wydało;
b)      musi być ważna przez okres co najmniej 5 lat od daty wydania oraz automatycznie odnawialna.
2.      Przerwy w pobycie nieprzekraczające sześciu kolejnych miesięcy oraz nieobecność związana z odbywaniem służby wojskowej nie
wpływają na ważność karty pobytu.
3.      W przypadku gdy pracownik zatrudniony jest na okres przekraczający trzy miesiące, ale nie przekraczający jednego roku, u pracodawcy
w kraju przyjmującym lub w charakterze osoby świadczącej usługi, przyjmujące państwo członkowskie wyda mu kartę pobytu, której
ważność może ograniczać się do planowanego okresu zatrudnienia.
Z zastrzeżeniem przepisów art. 8 ust. 1 lit. c) karta pobytu wydana będzie także pracownikowi sezonowemu zatrudnionemu na
okres dłuższy niż trzy miesiące. Okres zatrudnienia musi zostać udokumentowany stosownie do art. 4 ust. 3 lit. b)”.
Artykuł 7 tej samej dyrektywy miał następujące brzmienie:
„1.      Ważna karta pobytu nie może zostać pracownikowi cofnięta wyłącznie na podstawie faktu, że nie jest on już zatrudniony lub
z powodu czasowej niezdolności do pracy na skutek choroby lub wypadku albo dlatego że pozostaje on bezrobotny nie z własnej
woli, co zostanie należycie potwierdzone przez właściwe biuro pracy.
2.      W przypadku gdy karta pobytu jest odnawiana po raz pierwszy, okres pobytu może być ograniczony, jednakże na okres nie krótszy
niż na dwanaście miesięcy, jeżeli pracownik pozostaje bezrobotny nie z własnej woli w państwie członkowskim przez okres dłuższy
niż dwanaście kolejnych miesięcy”.
Załącznik do dyrektywy 68/360, zatytułowany „Tekst oświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 2”, stanowił:
„Niniejsza karta wydawana jest na mocy rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r.
oraz na mocy środków [przepisów] podjętych [przyjętych] w celu realizacji dyrektywy Rady z dnia 15 października 1968 r.
Zgodnie z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia posiadacz takiej karty ma prawo do podjęcia i wykonywania pracy na
terytorium […], na takich samych warunkach jak pracownicy z […]”.
Dyrektywa 90/364/EWG
Artykuł 1 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Rady 90/364/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie prawa pobytu (Dz.U. L 180,
s. 26) miał następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie przyznają prawo pobytu obywatelom innych państw członkowskich, którzy nie korzystają z tego prawa na
mocy innych przepisów prawa wspólnotowego, oraz członkom ich rodzin określonym w ust. 2, pod warunkiem że oni sami oraz członkowie
ich rodzin objęci są ubezpieczeniem chorobowym w odniesieniu do wszelkiego ryzyka w przyjmującym państwie członkowskim oraz
mają wystarczające środki, by nie stać się obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim
w okresie ich pobytu”.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 omawianej dyrektywy:
„1.      Wykonywanie prawa pobytu jest dokumentowane poprzez wystawienie dokumentu znanego jako [zwanego] »zezwolenie na pobyt [Kartą
pobytu] obywatela państwa członkowskiego EWG«, którego ważność może być ograniczona do pięciu lat na zasadzie odnawialności
[i być przedłużana]. Jednakże państwa członkowskie mogą, jeśli uznają to za konieczne, wymagać odnowienia zezwolenia na pobyt
[karty pobytu] po upływie pierwszych dwu lat pobytu. W przypadku gdy członek rodziny nie jest obywatelem państwa członkowskiego,
zostaje mu wystawiony dokument pobytu o takiej samej ważności, jak wystawiony osobie, na której utrzymaniu pozostaje.
Do celów wystawienia zezwolenia na pobyt [karty pobytu] lub dokumentu pobytu państwo członkowskie może wymagać od ubiegającego
się jedynie przedstawienia ważnego dowodu tożsamości lub paszportu i udowodnienia, że osoba ta spełnia warunki ustanowione
w art. 1.
2.      Artykuły 2, 3, art. 6 ust. 1 lit. a) i art. 6 ust. 2 oraz art. 9 dyrektywy 68/360/EWG stosuje się mutatis mutandis do korzystających
z przepisów niniejszej dyrektywy.
[…]
Państwa członkowskie nie mogą odstępować od przepisów niniejszej dyrektywy, chyba że ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa
publicznego lub zdrowia publicznego. […]”.
Artykuł 3 tej samej dyrektywy stanowił:
„Prawo pobytu przysługuje tak długo, jak długo korzystający z przepisów niniejszej dyrektywy spełniają warunki określone w art. 1”.
Dyrektywa 2004/38
Zgodnie z motywem 17 dyrektywy 2004/38:
„Korzystanie ze stałego pobytu przez obywateli Unii, którzy zdecydowali się osiedlić na stałe w przyjmującym państwie członkowskim,
wzmocniłoby poczucie obywatelstwa Unii i stanowi kluczowy element promowania spójności społecznej, która jest jednym z podstawowych
celów Unii. Prawo stałego pobytu powinno zatem zostać ustanowione dla wszystkich obywateli Unii i członków ich rodziny, którzy
zgodnie z warunkami ustanowionymi w niniejszej dyrektywie zamieszkiwali w przyjmującym państwie nieprzerwanie przez okres
pięciu lat, o ile nie zastosowano wobec nich środka wydalenia”.
Rozdział III omawianej dyrektywy, zatytułowany „Prawo pobytu”, obejmuje art. 6–15.
Artykuł 6, zatytułowany „Prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy”, stanowi:
„1.      Przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego
bez wypełniania jakichkolwiek warunków i formalności innych niż wymóg posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu.
2.      Przepisy ust. 1 stosuje się również w odniesieniu do posiadających ważny paszport członków rodziny, którzy nie są obywatelami
jednego z państw członkowskich, towarzyszących lub dołączających do obywatela Unii”.
Artykuł 7 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące”, ma następujące brzmienie:
„1.      Wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące,
jeżeli:
a)      są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim; lub
b)      posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej
przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie
członkowskim; lub
c)      –       są zapisani do instytucji prywatnej lub publicznej, uznanej lub finansowanej przez przyjmujące państwo członkowskie na podstawie
przepisów prawnych lub praktyki administracyjnej, zasadniczo w celu odbycia studiów, włącznie z kształceniem zawodowym; oraz
–        są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim i zapewnią odpowiednią władzę krajową, za
pomocą oświadczenia lub innego równoważnego środka według własnego wyboru, że posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków
rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie ich pobytu;
lub
d)      są członkami rodziny towarzyszącymi lub dołączającymi do obywatela Unii, który spełnia warunki określone w lit. a), b) lub
c).
2.      Prawo pobytu przewidziane w ust. 1 rozciąga się na członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich,
towarzyszących lub dołączających do obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim, o ile tacy obywatele Unii spełniają
warunki określone w ust. 1 lit. a), b) lub c).
3.      Do celów ust. 1 lit. a) obywatel Unii, który nie jest dłużej pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek,
zachowuje status pracownika najemnego lub osoby pracującej na własny rachunek w następujących okolicznościach:
a)      jest okresowo niezdolny do pracy w wyniku choroby lub wypadku;
b)      pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony [w sytuacji przymusowego bezrobocia], co jest należycie odnotowane, po okresie
zatrudnienia przekraczającym jeden rok i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy;
c)      pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony [w sytuacji przymusowego bezrobocia], co jest na należycie odnotowane, po zakończeniu
umowy o pracę na czas określony, obejmującej okres krótszy niż rok, lub po okresie niezamierzonego bezrobocia przez pierwsze
dwanaście miesięcy i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy. W takim przypadku status pracownika zostaje
zachowany nie dłużej niż przez sześć miesięcy;
d)      podejmuje kształcenie zawodowe. O ile obywatel Unii nie jest bezrobotny [w sytuacji przymusowego bezrobocia], zachowanie statusu
pracownika wymaga, aby kształcenie było związane z poprzednim zatrudnieniem.
4.      W drodze odstępstwa od ust. 1 lit. d) i ust. 2 powyżej, jedynie współmałżonek, zarejestrowany partner, o którym mowa w art. 2
ust. 2 lit. b) i dzieci pozostające na utrzymaniu mają prawo pobytu jako członkowie rodziny obywatela Unii, który spełnia
warunki określone w ust. 1 lit. c) powyżej. Artykuł 3 ust. [1] stosuje się do jego/jej bezpośrednich wstępnych oraz do tych
jego/jej współmałżonka lub zarejestrowanego partnera, którym przyznane jest utrzymanie”.
Zawarty w rozdziale IV dyrektywy 2004/38, zatytułowanym „Prawo stałego pobytu”, art. 16, który z kolei nosi tytuł „Zasada
ogólna dla obywateli Unii i członków ich rodziny”, brzmi:
„1.      Obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają
prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III.
2.      Ustęp 1 stosuje się również do członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i legalnie zamieszkiwali
wraz z obywatelem Unii w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat.
3.      Ciągłości pobytu nie naruszają przejściowe okresy nieobecności nieprzekraczające ogółem sześciu miesięcy w roku lub dłuższe
okresy nieobecności z powodu obowiązkowej służby wojskowej, lub okres nieobecności obejmujący 12 kolejnych miesięcy z ważnych
powodów, na przykład ciąży i porodu, poważnej choroby, studiów, kształcenia zawodowego lub oddelegowania [ze względów zawodowych]
w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim [do innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego].
4.      Po nabyciu prawa stałego pobytu można je utracić jedynie w wyniku nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przez
okres przekraczający dwa kolejne lata”.
Artykuł 38 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„1.      Uchyla się art. 10 i 11 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 z mocą od dnia 30 kwietnia 2006 r.
2.      Dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG tracą moc
ze skutkiem od dnia 30 kwietnia 2006 r.
3.      Odniesienia dokonane do uchylonych przepisów i dyrektyw należy rozumieć jako odniesienia do niniejszej dyrektywy”.
Jak wynika z art. 40 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2004/38, państwa członkowskie powinny były wprowadzić w życie przepisy
ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tejże dyrektywy do dnia 30 kwietnia 2006 r.

Prawo krajowe
Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (ustawa z 1992 r. o składkach i świadczeniach z zabezpieczenia społecznego)
i Income Support (General) Regulations 1987 [rozporządzenie (ogólne) z 1987 r. w sprawie świadczenia z pomocy społecznej]
stanowią ramy prawne znajdujące zastosowanie w przypadku świadczeń z pomocy społecznej.
Świadczenie z pomocy społecznej przyznaje się różnym grupom osób w zależności od uzyskiwanego dochodu. Warunkiem uprawnienia
do świadczenia z pomocy społecznej jest, między innymi, osiąganie przez osobę dochodów nieprzekraczających „stosownej kwoty”,
która może zostać określona jako zero, co oznacza w praktyce, że w takim przypadku nie przysługuje żadne świadczenie.
Stosowna kwota dla „osób obcego pochodzenia” wynosi zero, przy czym taka osoba została zdefiniowana jako „wnioskodawca, który
nie ma zwykłego miejsca zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie, na Wyspach Normandzkich, na wyspie Man ani w Republice Irlandii”.
Do celów przyznania świadczenia z pomocy społecznej za mającego zwykłe miejsce zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie, na
Wyspach Normandzkich, na wyspie Man czy w Republice Irlandii może zostać uznany tylko wnioskodawca, który uzyskał „prawo pobytu”.
„Prawo pobytu” pozwalające na ubieganie się o świadczenie z pomocy społecznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane. Od maja 2004 r.
próbowano ograniczyć w prawie krajowym wypłatę tego świadczenia po to, by pewne osoby nie stały się nadmiernym obciążeniem
dla systemu pomocy społecznej.
W związku z tym, jeśli chodzi o obywateli Unii Europejskiej, pewne prawa pobytu, takie jak przyznawane zgodnie z art. 6 dyrektywy
2004/38, są wyłączone i nie pozwalają na wypłatę tego świadczenia. Z drugiej strony, wśród innych grup osób, pracownicy najemni
lub osoby prowadzące działalność na własny rachunek w rozumieniu tej samej dyrektywy – w tym osoby zachowujące ten status,
zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy – oraz członkowie ich rodzin w rozumieniu omawianej dyrektywy nie są uważani za „osoby obcego
pochodzenia” do celów przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a tym samym przysługuje im do niego prawo.
Co do zasady przyjmuje się, że prawo stałego pobytu przewidziane w art. 16 dyrektywy 2004/38 pozwala na otrzymywanie świadczenia
z pomocy społecznej.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Maria Dias jest obywatelką portugalską, która przybyła do Zjednoczonego Królestwa w styczniu 1998 r. Zdaniem sądu krajowego
pobyt zainteresowanej w tym państwie składa się z następujących pięciu okresów (zwanych dalej odpowiednio „pierwszym, drugim,
trzecim, czwartym i piątym okresem”):
–        od stycznia 1998 r. do lata 2002 r.: aktywna zawodowo;
–        od lata 2002 r. do dnia 17 kwietnia 2003 r.: urlop macierzyński;
–        od dnia 18 kwietnia 2003 r. do dnia 25 kwietnia 2004 r.: bezrobotna;
–        od dnia 26 kwietnia 2004 r. do dnia 23 marca 2007 r.: aktywna zawodowo;
–        od dnia 24 marca 2007 r.: bezrobotna.
W dniu 13 maja 2000 r. Home Office (ministerstwo spraw wewnętrznych) wydało M. Dias kartę pobytu odpowiadającą prawu pobytu
określonemu w art. 4 dyrektywy 68/360. Karta zawierała tekst oświadczenia znajdującego się w załączniku do tej dyrektywy.
Ponadto określono w niej okres jej ważności od dnia 13 maja 2000 r. do dnia 13 maja 2005 r. i uściślono, że „ważność niniejszej
karty pobytu […] określa czasowe granice pobytu w Zjednoczonym Królestwie. To ograniczenie czasowe ma zastosowanie, z zastrzeżeniem
jego zniesienia, do każdorazowego pozwolenia na wjazd, które może zostać przyznane po okresie nieobecności w Zjednoczonym
Królestwie w okresie ważności tej karty”.
Pod koniec marca 2007 r. M. Dias zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.
Według Social Security Commissioner (organu właściwego w zakresie zabezpieczenia społecznego, zwanego dalej „Commissioner”),
ponieważ w tym okresie M. Dias nie posiadała już statusu pracownika w rozumieniu dyrektywy 2004/38, mogła domagać się przyznania
świadczenia z pomocy społecznej jedynie jako osoba uprawniona do stałego pobytu na podstawie art. 16 tej dyrektywy. W tym
względzie Commissioner uznał, że na prawo stałego pobytu można powoływać się jedynie po upływie terminu do wdrożenia dyrektywy
2004/38 w Zjednoczonym Królestwie, czyli od dnia 30 kwietnia 2006 r.
W zakresie, w jakim M. Dias nie była także, według Commissioner, pracownikiem w rozumieniu prawa Unii w trakcie trzeciego
okresu pobytu w Zjednoczonym Królestwie, uznał on, że do celów prawa stałego pobytu nie mogła sumować tego okresu ani z pierwszym
i drugim okresem pobytu, ani z czwartym okresem.
Jednakże Commissioner uznał, że pobyt M. Dias w Zjednoczonym Królestwie podczas trzeciego okresu mógł zostać zaliczony do
celów prawa stałego pobytu z uwagi bądź na wydaną jej kartę pobytu, bądź na podstawie art. 18 WE.
W rezultacie Commissioner postanowił przyznać M. Dias świadczenie z pomocy społecznej.
Decyzja Commissioner została zaskarżona przez Secretary of State for Work and Pensions przed sądem krajowym.
Według sądu krajowego decyzja Commissioner opiera się na założeniu, że prawo stałego pobytu określone w art. 16 dyrektywy
2004/38 nie może uwzględniać okresów pobytu przed dniem 30 kwietnia 2006 r., datą transpozycji tej dyrektywy w Zjednoczonym
Królestwie. Sąd krajowy ze swej strony uważa, że te okresy mogą zostać uwzględnione do celów ustalenia omawianego prawa pobytu.
Jednakże ponieważ kwestia ta stanowiła przedmiot wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez ten
sąd, w odpowiedzi na który wydano wyrok z dnia 7 października 2010 r. w sprawie C‑162/09 Lassal, Zb.Orz. s. I‑9217, nie uznał
on za konieczne przedstawienie ponownie tego samego pytania Trybunałowi.
Wychodząc z przyjętego przez Commissioner założenia, sąd krajowy tak jak i on uważa, że M. Dias nie mogła zostać uznana za
pracownika w rozumieniu prawa Unii w trakcie trzeciego okresu pobytu w Zjednoczonym Królestwie. Z drugiej strony sąd ten uważa,
że podczas tego okresu zainteresowana nie mogła wywodzić prawa pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38 wyłącznie w oparciu
o wydaną jej kartę pobytu. Wreszcie zdaniem tego sądu pobyt M. Dias podczas omawianego okresu mógł zostać zaliczony do celów
ustalenia prawa stałego pobytu, na podstawie samego art. 18 WE, w przypadku gdyby stwierdzono, że art. 16 dyrektywy 2004/38
zawiera lukę prawną, jeśli chodzi o pobyty mające miejsce przed datą jej transpozycji do porządku prawnego państw członkowskich.
W tych właśnie okolicznościach Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić
się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Jeśli obywatel Unii Europejskiej przebywający w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, przed transponowaniem
dyrektywy […] 2004/38 […] był posiadaczem karty pobytu prawidłowo wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy […] 68/360
[…], lecz przez pewien czas pozostawał w okresie ważności tej karty dobrowolnie bez pracy, nie będąc osobą na własnym utrzymaniu
oraz nie spełniając warunków wydania takiej karty, to czy osoba taka, jedynie z uwagi na posiadanie tej karty, w tym czasie
nadal »legalnie zamieszkuje« w przyjmującym państwie członkowskim na potrzeby nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16
ust. 1 dyrektywy 2004/38?
2)      Jeśli okres pięciu lat nieprzerwanego zamieszkiwania [na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego] w charakterze pracownika
przed dniem 30 kwietnia 2006 r. nie kwalifikuje do uzyskania prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38[…],
to czy takie nieprzerwane zamieszkiwanie jako pracownik daje prawo stałego pobytu bezpośrednio na podstawie art. 18 ust. 1 WE
z tego względu, że w dyrektywie tej istnieje luka?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

Uwagi wstępne dotyczące wpływu wyroku w sprawie Lassal na postępowanie przed sądem krajowym
Pytania postawione przez sąd krajowy wychodzą, jak zauważono w pkt 31 niniejszego wyroku, z przyjętego przez Commissioner
założenia, że okresy pobytu M. Dias w Zjednoczonym Królestwie, przed terminem transpozycji dyrektywy 2004/38 w tym państwie
członkowskim, czyli przed dniem 30 kwietnia 2006 r., nie mogą zostać uwzględnione do celów nabycia prawa stałego pobytu określonego
w art. 16 tej dyrektywy. Sąd ten uważa, że takie założenie jest błędne, lecz nie uznał jednak za konieczne przedstawienie
Trybunałowi nowego pytania w tym zakresie, biorąc pod uwagę, że takie pytanie było już przedmiotem złożonego przezeń wniosku
o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w odpowiedzi na który wydano ww. wyrok w sprawie Lassal.
Tymczasem w omawianym wyroku w sprawie Lassal Trybunał orzekł po pierwsze, że okresy nieprzerwanego pięcioletniego pobytu,
mające miejsce przed datą transpozycji dyrektywy 2004/38, czyli przed dniem 30 kwietnia 2006 r., zgodnie z aktami prawnymi
Unii obowiązującymi przed tą datą, powinny zostać uwzględnione do celów nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16
ust. 1 tej dyrektywy, a po drugie, że nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim, nieprzekraczające dwóch kolejnych
lat, przed dniem 30 kwietnia 2006 r. i po legalnym nieprzerwanym pięcioletnim pobycie mającym miejsce przed tą datą, nie mogą
wpływać na nabycie prawa stałego pobytu na podstawie omawianego art. 16 ust. 1.
Z tego wynika, że przyjęte w pytaniach prejudycjalnych założenie jest, jak słusznie zauważył sąd krajowy, błędne i że analizy
tych pytań należy dokonać właśnie w świetle ww. wyroku w sprawie Lassal.
W tym względzie, jak wynika z pkt 23 niniejszego wyroku, należy zauważyć po pierwsze, że M. Dias przebywała w Zjednoczonym
Królestwie w charakterze pracownika w rozumieniu obowiązujących w tym czasie aktów prawa Unii od stycznia 1998 r. do dnia
17 kwietnia 2003 r. (pierwszy i drugi okres pobytu).
W rezultacie należy stwierdzić, że M. Dias przebywała nieprzerwanie przez pięć lat w Zjednoczonym Królestwie przed terminem
do transpozycji w tym państwie członkowskim dyrektywy 2004/38, czyli przed dniem 30 kwietnia 2006 r., zgodnie z aktami prawnymi
Unii obowiązującymi przed tą datą, i że omawiany okres powinien zostać uwzględniony do celów nabycia prawa stałego pobytu
na podstawie art. 16 ust. 1 tej dyrektywy.
Natomiast podczas trzeciego okresu swojego pobytu w Zjednoczonym Królestwie, czyli od dnia 18 kwietnia 2003 r. do dnia 25 kwietnia
2004 r. M. Dias była dobrowolnie bezrobotna, a tym samym nie posiadała statusu pracownika w rozumieniu obowiązujących w tym
czasie aktów prawa Unii. Z drugiej strony ponownie uzyskała taki status w trakcie czwartego okresu omawianego pobytu, czyli
od dnia 26 kwietnia 2004 r. do dnia 23 marca 2007 r. Ponadto podczas trzeciego okresu M. Dias w dalszym ciągu posiadała kartę
pobytu, którą ważnie wydano jej jako pracownikowi w dniu 13 maja 2000 r. na mocy dyrektywy 68/360, mimo że podczas tego okresu
nie spełniała warunków pozwalających jej na korzystanie z prawa pobytu ani zgodnie z prawem Unii, ani na podstawie prawa krajowego.
W zakresie, w jakim prawo stałego pobytu przewidziane w art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 może zostać nabyte dopiero od dnia
30 kwietnia 2006 r. (ww. wyrok w sprawie Lassal, pkt 38), pojawia się zatem pytanie, jaki wpływ, do celów nabycia prawa stałego
pobytu na podstawie tego przepisu, ma okres pobytu taki, jak pobyt od dnia 18 kwietnia 2003 r. do dnia 25 kwietnia 2004 r.,
czyli trzeci okres pobytu M. Dias w Zjednoczonym Królestwie.
Tym samym w świetle ww. wyroku w sprawie Lassal należy przeformułować pytania przedstawione przez sąd krajowy w ten sposób,
że zmierza on zasadniczo do ustalenia, czy okresy pobytu obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim w oparciu wyłącznie
o kartę pobytu wydaną ważnie na mocy dyrektywy 68/360 i przy niespełnieniu warunków do korzystania z jakiegokolwiek prawa
pobytu, które miały miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r. i po okresie nieprzerwanego pięcioletniego legalnego pobytu ukończonego
przed tą datą, mogą mieć wpływ na nabycie prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych, przeformułowanych przez Trybunał w świetle wyroku w sprawie Lassal
Aby udzielić odpowiedzi na tak przeformułowane przez Trybunał pytania przedstawione przez sąd krajowy, należy zbadać w pierwszej
kolejności, czy okresy pobytu obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim w oparciu wyłącznie o kartę pobytu wydaną
ważnie na mocy dyrektywy 68/360 i w sytuacji, gdy posiadacz tej karty nie spełnia warunków do korzystania z jakiegokolwiek
prawa pobytu, można uznać za legalny pobyt do celów nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał stwierdził już, że do celów nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16
ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy uwzględniać okresy pięciu lat nieprzerwanego pobytu ukończone przed upływem terminu do dokonania
transpozycji tej dyrektywy, zgodnie z przepisami prawa Unii obowiązującymi przed tą datą (ww. wyrok w sprawie Lassal, pkt 40,
59).
Ponieważ trzeci okres pobytu M. Dias w Zjednoczonym Królestwie opierał się wyłącznie na posiadaniu karty pobytu wydanej zgodnie
z dyrektywą 68/360, niniejsza sprawa skłania więc do zbadania kwestii tego, czy te karty pobytu miały charakter deklaratoryjny,
czy tworzący prawo.
W tym względzie M. Dias podnosi, że karta pobytu wydana przez rząd przyjmującego państwa członkowskiego i przezeń niecofnięta,
chociaż taka możliwość istniała, przyznaje zainteresowanej prawo pobytu podczas całego okresu ważności tej karty. Według niej,
skoro dyrektywa 68/360 nie zawierała przepisu równoznacznego z art. 3 dyrektywy 90/364, prawo pobytu przyznane na podstawie
dyrektywy 68/360 i potwierdzone wydaniem karty pobytu przysługiwało do czasu wygaśnięcia ważności tej karty lub jej odebrania,
bez względu na okoliczność, czy posiadacz karty przestał spełniać warunki konieczne do pobytu.
Natomiast rządy Zjednoczonego Królestwa i duński oraz Komisja Europejska uważają, że karta pobytu wydana na podstawie dyrektywy
68/360 ma wyłącznie wartość deklaratoryjną i nie tworzy prawa pobytu.
Nie można zgodzić się z tezą wysuniętą przez M. Dias.
Jak bowiem Trybunał wielokrotnie już stwierdził, prawo obywateli jednego państwa członkowskiego do wjazdu na terytorium innego
państwa członkowskiego i przebywania tam w celach określonych przez traktat WE stanowi prawo bezpośrednio przezeń nadane lub
też, w zależności od danego przypadku, przez przepisy wydane w celu wykonania tego traktatu. Wydanie obywatelowi państwa członkowskiego
pozwolenia na pobyt powinno zostać uznane nie za czynność o charakterze konstytutywnym, lecz za czynność mającą na celu jedynie
potwierdzenie przez państwo członkowskie indywidualnej sytuacji obywatela innego państwa członkowskiego w świetle przepisów
prawa Unii (zob. wyrok z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C‑408/03 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I‑2647, pkt 62, 63
i przytoczone tam orzecznictwo).
Taki charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny dokumentów pobytowych został stwierdzony przez Trybunał bez względu na
okoliczność, czy dokument ten został wydany na podstawie przepisów dyrektywy 68/360, czy dyrektywy 90/364 (zob. podobnie ww.
wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 65).
Z tego wynika, że różnice pomiędzy przepisami dyrektyw 90/364 i 68/360 nie mogą uzasadniać tezy, jakoby, przeciwnie do przywołanej
w pkt 48 niniejszego wyroku zasady, karty pobytu wydawane na podstawie tej ostatniej dyrektywy mogły tworzyć prawa po stronie
ich posiadaczy.
Ponadto należy zauważyć, że art. 3 dyrektywy 90/364 odnosił się nie do karty wydanej celem stwierdzenia prawa pobytu, lecz
do prawa pobytu jako takiego, jak również do warunków przewidzianych celem jego przyznania. W rezultacie z tego przepisu nie
można wywodzić żadnego skutku odnośnie do charakteru karty pobytu przewidzianej w art. 2 ust. 1 dyrektywy 90/364 ani a fortiori
przewidzianej w art. 4 ust. 2 dyrektywy 68/360.
Ponadto jedyny przepis dyrektywy 68/360, który odnosił się do cofnięcia karty pobytu, czyli art. 7 ust. 1 tej dyrektywy, potwierdza
istnienie nierozerwalnego związku pomiędzy omawianą kartą a istniejącym już prawem pobytu danego obywatela. Na wzór bowiem
prawa pobytu pracownika, które – podobnie jak sam status pracownika – nie zostaje utracone wyłącznie z tego względu, że osoba
uprawniona nie pozostaje już w stosunku pracy, ponieważ albo jest tymczasowo niezdolna do pracy w związku z chorobą lub wypadkiem,
albo znajduje się w sytuacji bezrobocia przymusowego, poświadczonej przez właściwy urząd pracy, wspomniany przepis nie pozwala
również na cofnięcie karty pobytu w okresie jej ważności pracownikowi znajdującemu się w takiej sytuacji.
Wreszcie trzeba przyznać, że prawdą jest, że w odniesieniu do deklaratoryjnego charakteru kart pobytu Trybunał wypowiedział
się jedynie w przedmiocie sytuacji, w których taka karta nie została wydana, chociaż dany obywatel Unii spełniał warunki pobytu
w przyjmującym państwie członkowskim zgodnie z prawem Unii.
Jednakże jak zauważono w pkt 48–52 niniejszego wyroku, deklaratoryjny charakter kart pobytu oznacza, że karty te potwierdzają
jedynie już istniejące prawo. W rezultacie, podobnie jak ten charakter uniemożliwia zakwalifikowanie jako nielegalnego w rozumieniu
prawa Unii pobytu obywatela, biorąc pod uwagę wyłącznie okoliczność, że nie posiada on karty pobytu, stoi też na przeszkodzie
temu, by uznać za legalny w rozumieniu prawa Unii pobyt jej obywatela wyłącznie ze względu na okoliczność, że taka karta została
mu ważnie wydana.
Tym samym należy stwierdzić, że okresy pobytu, które miały miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r. wyłącznie w oparciu o wydaną
ważnie na mocy dyrektywy 68/360 kartę i przy niespełnieniu warunków pozwalających na korzystanie z jakiegokolwiek prawa pobytu,
nie mogą zostać uznane za legalny pobyt do celów nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
W świetle tego przedstawione pytania, przeformułowane przez Trybunał w pkt 41 niniejszego wyroku, oznaczają, że w drugiej
kolejności należy zbadać wpływ takich okresów pobytu, mających miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r. i po okresie nieprzerwanego
pięcioletniego legalnego pobytu ukończonego przed tą datą, na nabycie omawianego stałego prawa pobytu.
W tym zakresie należy przypomnieć, że prawo stałego pobytu przewidziane w art. 16 dyrektywy 2004/38 może zostać nabyte dopiero
od dnia 30 kwietnia 2006 r., jak stwierdzono w pkt 40 niniejszego wyroku. W rezultacie, w przeciwieństwie do okresów nieprzerwanego
pięcioletniego legalnego pobytu ukończonego przed tą datą, które przyznają obywatelom Unii, licząc od chwili, w której zostały
ukończone, prawo stałego pobytu, okresy ukończone przed tą datą nie pozwalają im na korzystanie z takiego prawa pobytu przed
dniem 30 kwietnia 2006 r.
W zakresie, w jakim okresy pobytu obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim w oparciu wyłącznie o kartę pobytu wydaną
ważnie na mocy dyrektywy 68/360, lecz przy niespełnieniu warunków do korzystania z jakiegokolwiek prawa pobytu, nie mogą zostać
uznane za legalny pobyt do celów nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, pojawia się pytanie
o to, jaki wpływ na to nabycie ma taki okres pobytu, mający miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r. i po okresie nieprzerwanego
pięcioletniego legalnego pobytu ukończonego przed tą datą.
W tym zakresie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Trybunał stwierdził już, że art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 odnosi
się do utraty prawa stałego pobytu z powodu nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przez dwa kolejne lata i że
rozwiązanie to jest podyktowane tym, że po takiej nieobecności więź z przyjmującym państwem członkowskim rozluźnia się (ww.
wyrok w sprawie Lassal, pkt 55).
Następnie Trybunał stwierdził również, że omawiany przepis powinien znajdować zastosowanie niezależnie od tego, czy rozpatrywane
są okresy pobytu ukończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r., czy też po tej dacie z tego względu, że ponieważ do celów nabycia
prawa stałego pobytu przewidzianego w art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy uwzględniać okresy pięcioletniego pobytu ukończone
przed dniem 30 kwietnia 2006 r., to niezastosowanie art. 16 ust. 4 do tych okresów oznaczałoby, że państwa członkowskie byłyby
zobowiązane do przyznania prawa stałego pobytu również w przypadku dłuższych nieobecności stawiających pod znakiem zapytania
więź łączącą daną osobę z przyjmującym państwem członkowskim (ww. wyrok w sprawie Lassal, pkt 56).
Wreszcie Trybunał stwierdził, że art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 powinien być stosowany do okresów nieprzerwanego pięcioletniego
legalnego pobytu ukończonych przed dniem 30 kwietnia 2006 r. oraz że z takim stosowaniem wiąże się to, iż nieobecności w przyjmującym
państwie członkowskim nieprzekraczające dwóch kolejnych lat, które miały miejsce po ukończeniu tych okresów, ale przed wspomnianą
datą, nie mogą wpłynąć na stopień integracji danego obywatela Unii, a w konsekwencji te nieobecności nie mają wpływu na nabycie
prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 (ww. wyrok w sprawie Lassal, pkt 57, 58).
Takie rozumowanie powinno również analogicznie zostać zastosowane do okresów pobytu w oparciu wyłącznie o kartę pobytu wydaną
ważnie na mocy dyrektywy 68/360 i przy niespełnieniu warunków do korzystania z jakiegokolwiek prawa pobytu, które miały miejsce
przed dniem 30 kwietnia 2006 r. i po okresie nieprzerwanego pięcioletniego legalnego pobytu ukończonego przed tą datą.
Nawet jeśli bowiem art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 odnosi się wyłącznie do nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim,
integracja danej osoby z tym państwem członkowskim również staje pod znakiem zapytania w przypadku obywatela, który choć przebywał
w nim legalnie przez nieprzerwany okres pięciu lat, postanawia następnie pozostać w tym państwie członkowskim, mimo że nie
przysługuje mu prawo pobytu.
W tym zakresie należy zauważyć – jak to czyni rzecznik generalny w pkt 106 i 107 swojej opinii – że idea integracji, która
leży u podstaw nabycia prawa stałego pobytu przewidzianego w art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, nie opiera się tylko na aspektach
terytorialnych i czasowych, lecz także na czynnikach natury jakościowej, dotyczących stopnia zintegrowania z przyjmującym
państwem członkowskim.
Tym samym odnośnie do sytuacji porównywalnych, wynika stąd, że normy art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 powinny również analogicznie
stosować się do okresów obecności w przyjmującym państwie członkowskim w oparciu wyłącznie o kartę pobytu wydaną ważnie na
mocy dyrektywy 68/360 i przy niespełnieniu warunków dla korzystania z jakiegokolwiek prawa pobytu, które miały miejsce przed
dniem 30 kwietnia 2006 r. i po okresie nieprzerwanego pięcioletniego legalnego pobytu ukończonego przed tą datą.
Wynika z tego, że okresy pobytu nieprzekraczające dwóch kolejnych lat w oparciu wyłącznie o kartę pobytu wydaną ważnie na
mocy dyrektywy 68/360 i przy niespełnieniu warunków wymaganych do korzystania z jakiegokolwiek prawa pobytu, które miały miejsce
przed dniem 30 kwietnia 2006 r. i po okresie nieprzerwanego pięcioletniego legalnego pobytu ukończonego przed tą datą, nie
mogą mieć wpływu na nabycie prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
Biorąc powyższe pod uwagę, na przedstawione pytania trzeba odpowiedzieć następująco: wykładni art. 16 ust. 1 i 4 dyrektywy
2004/38 należy dokonywać w ten sposób, że:
–        okresy pobytu, które miały miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r. wyłącznie w oparciu o wydaną ważnie na mocy dyrektywy 68/360
kartę pobytu i przy niespełnieniu warunków pozwalających na korzystanie z jakiegokolwiek prawa pobytu, nie mogą zostać uznane
za legalny pobyt do celów nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 oraz
–        okresy pobytu nieprzekraczające dwóch kolejnych lat, w oparciu wyłącznie o kartę pobytu wydaną ważnie na mocy dyrektywy 68/360
i przy niespełnieniu warunków wymaganych do korzystania z jakiegokolwiek prawa pobytu, które miały miejsce przed dniem 30 kwietnia
2006 r. i po okresie nieprzerwanego pięcioletniego legalnego pobytu ukończonego przed tą datą, nie mogą mieć wpływu na nabycie
prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Wykładni art. 16 ust. 1 i 4 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa
obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej
rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG,
90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, należy dokonywać w ten sposób, że:
–
okresy pobytu, które miały miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r. wyłącznie w oparciu o wydaną ważnie na mocy dyrektywy Rady
68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw
członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie kartę pobytu i przy niespełnieniu warunków pozwalających na korzystanie z jakiegokolwiek
prawa pobytu, nie mogą zostać uznane za legalny pobyt do celów nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy
2004/38 oraz
–
okresy pobytu nieprzekraczające dwóch kolejnych lat w oparciu wyłącznie o kartę pobytu wydaną ważnie na mocy dyrektywy 68/360
i przy niespełnieniu warunków wymaganych do korzystania z jakiegokolwiek prawa pobytu, które miały miejsce przed dniem 30 kwietnia
2006 r. i po okresie nieprzerwanego pięcioletniego legalnego pobytu ukończonego przed tą datą, nie mogą mieć wpływu na nabycie
prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1.
Podpisy
*
Język postępowania: angielski.