CELEX: 62009TJ0059
Juurdepääs dokumentidele
Määrus (EÜ) nr 1049/2001
Liikmesriigi kohustuste rikkumise asjas lõpetatud menetlust puudutavad dokumendid
Liikmesriigist pärinevad dokumendid
Juurdepääsu võimaldamine
Liikmesriigi eelnev nõusolek

Vaidluse taust
Euroopa Ühenduste Komisjon sai 19. juuli 2008. aasta e-kirjaga taotluse tutvuda rea dokumentidega Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (
EÜT L 145, lk 43
, ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) alusel.
Taotletud dokumendid olid koostatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses nr 2005/4569, mille komisjon oli algatanud Saksamaa Liitvabariigi suhtes seoses EÜ artiklite 28 ja 30 võimaliku rikkumisega tingituna Saksa haldusakti sättest, mis käsitles imporditud kasutatud erasõiduautode registreerimistingimusi. Pärast Saksamaa Liitvabariigile 18. oktoobri 2005. aasta märgukirja saatmist lõpetas komisjon menetluse 28. juunil 2006.
Dokumentideks, mille avalikustamist taotleti, olid esiteks Saksamaa Liitvabariigi 16. veebruari 2006. aasta e-kiri vastuseks komisjoni 18. oktoobri 2005. aasta märgukirjale, teiseks Saksa ametiasutuste ja komisjoni esindajate 27. märtsi 2006. aasta nõupidamise protokoll ning kolmandaks komisjoni asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud kokkuvõte, mis käsitles menetluse käiku. Teine ja kolmas dokument sisaldasid viiteid Saksamaa Liitvabariigi 16. veebruari 2006. aasta kirjale.
Komisjon teatas dokumentidega tutvumise taotlusest Saksa ametiasutustele 23. juuli 2008. aasta e-kirjaga.
Saksamaa Liitvabariik teatas komisjonile 31. juuli 2008. aasta e-kirjaga oma vastuseisust juurdepääsu andmisele nimetatud dokumentidele, võttes aluseks erandid, mis on ette nähtud esiteks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taandega, mis kaitseb avalikke huve seoses rahvusvaheliste suhetega, ja teiseks selle määruse artikli 4 lõike 2 kolmanda taandega, mis kaitseb kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki. Saksa ametiasutuste arvates kahjustas avalikustamine usaldusel põhinevat koostööd Saksamaa Liitvabariigi ja komisjoni vahel liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse käigus. Saksa ametiasutused väitsid veel, et Saksa õiguse järgi kuuluvad Euroopa Liidu institutsioonide ja Saksamaa Liitvabariigi vahelised suhted „rahvusvaheliste suhete” mõiste alla.
Komisjon tegi taotlejatele 5. augusti 2008. aasta e-kirjaga teatavaks Saksamaa Liitvabariigi vastuseisu ja põhjendused, millega ta oma keeldumist põhistas. Komisjon selgitas taotlejatele, et tal ei ole seega võimalik nende taotlust järgida. Viitega Euroopa Kohtu 18. detsembri 2007. aasta otsusele kohtuasjas
C-64/05 P: Rootsi
vs
. komisjon (EKL 2007, lk I-11389)
jättis komisjon taotlejatele siiski võimaluse nõuda otsuse uut läbivaatamist.
Taotlejad esitasid kordustaotluse, vaidlustades Saksamaa Liitvabariigi esitatud põhistuste põhjendatuse.
Komisjon palus 15. septembri 2008. aasta e-kirjaga Saksamaa Liitvabariigil oma seisukoht uuesti üle vaadata, lähtudes Euroopa Kohtu 1. veebruari 2007. aasta otsusest kohtuasjas
C-266/05 P: Sison
vs
. nõukogu (EKL 2007, lk I-1233
, punktid 67-72), mis käsitleb rahvusvahelisi suhteid kaitsvat erandit, samuti Üldkohtu 6. juuli 2003. aasta otsusest liidetud kohtuasjades
T-391/03 ja T-70/04: Franchet ja Byk
vs
. komisjon (EKL 2003, lk II-2023
, punkt 113) ning 8. novembri 2007. aasta otsusest kohtuasjas
T-194/04: Bavarian Lager
vs
. komisjon (EKL 2007, lk II-4523
, punktid 148 ja 149), mis käsitleb kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki kaitsvat erandit.
Saksa ametiasutused kordasid 23. septembri 2008. aasta e-kirjas põhjendusi esitades oma seisukohta, et asjaomastele dokumentidele ei tule võimaldada mingit juurdepääsu.
Komisjon otsustas 5. detsembri 2008. aasta otsusega SG.E.3/RG/mbp D (2008) 10067 (edaspidi „vaidlustatud otsus”) võimaldada taotlejatel dokumentidega tutvuda. Komisjon põhjendas oma otsust väitega, et Saksamaa Liitvabariigi esitatud argumendid dokumentide avalikustamise vastu on esmapilgul põhjendamatud ja et seega on alust järeldada, et Saksa ametiasutused ei ole esitanud piisavalt asjaolusid, et põhjendada mõne erandi kohaldamist, millele nad tuginevad. Vastavalt komisjoni 5. detsembri 2001. aasta otsuse 2001/937/EÜ, ESTÜ, Euratom, millega muudetakse komisjoni töökorda (
EÜT L 345, lk 94
; ELT eriväljaanne 01/03, lk 408), artikli 5 lõikele 6 teavitas komisjon Saksa ametiasutusi oma kavatsusest asjaomased dokumendid kümne tööpäeva pärast avalikustada ja juhtis tähelepanu nende käsutuses olevatele õiguskaitsevahenditele, millega nad saavad avalikustamise vaidlustada.
Saksamaa Liitvabariik teatas komisjonile 18. detsembri 2008. aasta e-kirjaga oma vastuseisust taotletavate dokumentide edastamisele. Ta märkis, et kavatseb esitada tühistamishagi, ja palus dokumente mitte välja saata enne selle menetlemise tulemuste selgumist.
Komisjon osutas 30. jaanuari 2009. aasta e-kirjas, et Saksamaa Liitvabariik võib taotleda Üldkohtult ajutise meetme kohaldamist, et takistada taotletavate dokumentide väljasaatmist. Sellist taotlust ei ole Saksamaa Liitvabariik siiski esitanud.
Komisjon edastas vaidlusalused dokumendid taotlejatele.
Menetlus ja poolte nõuded
Saksamaa Liitvabariik esitas hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 11. veebruaril 2009.
Üldkohtu kantseleisse vastavalt 8. juunil ja 7. juulil 2009 saabunud avaldustega palusid Hispaania Kuningriik ja Poola Vabariik luba astuda menetlusse Saksamaa Liitvabariigi nõuete toetuseks.
Üldkohtu kantseleisse vastavalt 18. juunil, 29. juunil ja 1. juulil 2009 saabunud avaldustega palusid Rootsi Kuningriik, Taani Kuningriik ja Soome Vabariik luba astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
Üldkohtu kuuenda koja esimehe 3. septembri 2009. aasta määrusega anti neile luba astuda menetlusse.
Kuna Üldkohtu kodade koosseis muutus, kuulub ettekandja-kohtunik nüüd neljanda koja koosseisu, mistõttu käesolev kohtuasi määrati sellele kojale.
Saksamaa Liitvabariik, keda toetavad Hispaania Kuningriik ja Poola Vabariik, palub Üldkohtul:
—
tühistada vaidlustatud otsus;
—
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon, keda toetavad Taani Kuningriik, Soome Vabariik ja Rootsi Kuningriik, palub Üldkohtul:
—
jätta hagi rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.
Õiguslik käsitlus
Saksamaa Liitvabariik esitab vaid ühe väite, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikeid 1-3 ja lõiget 5, mõistetuna EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttest lähtudes.
Esimese võimalusena väidab Saksamaa Liitvabariik sisuliselt, et kuna komisjon ei arvestanud tema vastuseisu vaidlusaluste dokumentide avalikustamisele, siis ületas ta oma kontrollipädevuse piire, nagu Euroopa Kohus on neid määratlenud eespool punktis 6 viidatud kohtuotsuses Rootsi
vs
. komisjon, ja rikkus seega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 5.
Teise võimalusena väidab Saksamaa Liitvabariik, et põhjendusi, mis põhistavad tema vastuseisu vaidlusaluste dokumentide avalikustamisele, võttes aluseks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1-3 ette nähtud erandid, ei saa mingil juhul pidada ilmselgelt ekslikeks.
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 ette nähtud menetlus
Pooled vaidlevad selle üle, millises ulatuses peab institutsioon, antud juhul komisjon, määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 ette nähtud menetluses teostama kontrolli liikmesriigi esitatud põhistuste üle, kui riik avaldab määruse artikli 4 lõigetes 1-3 ette nähtud erandite alusel vastuseisu taotletavate dokumentide levitamisele.
Saksamaa Liitvabariik, keda toetab Hispaania Kuningriik, leiab, et institutsioonil ei ole õigust kontrollida, kas asjaomase liikmesriigi põhistused on põhjendatud. Saksamaa Liitvabariigi nõudeid igati toetades täpsustab Poola Vabariik, et komisjon võib kõige enam kontrollida, kas liikmesriik on erandile tuginedes teinud määruse nr 1049/2001 sätete kohaldamisel ilmselge vea nii, et selles ei ole mingit kahtlust.
Komisjon, keda toetavad Taani Kuningriik, Soome Vabariik ja Rootsi Kuningriik, väidab, et ta on kohustatud kontrollima, kas liikmesriigi esitatud põhistus on esmapilgul põhjendatud, arvestades konkreetse juhtumi asjaolusid ja kohtupraktikat.
Olgu meenutatud, et vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõikele 3 hõlmab institutsioonide valduses olevate dokumentidega tutvumise õigus mitte ainult institutsioonide koostatud dokumente, vaid ka kolmandatelt isikutelt saadud dokumente, ning nagu on sõnaselgelt täpsustatud sama määruse artikli 3 punktis b, kuuluvad nende kolmandate isikute hulka ka liikmesriigid.
Nii toimides kaotas liidu seadusandja autorile taotluse esitamise nõude, mis kehtis enne määruse nr 1049/2001 vastuvõtmist. Selle nõude kohaselt tuli juhul, kui institutsiooni valduses oleva dokumendi koostaja oli kolmas isik, saata dokumendiga tutvumise taotlus otse selle koostajale.
Määruse nr 1049/2001 jõustumisest alates kuuluvad kõik institutsioonide valduses olevad dokumendid nimetatud määruse kohaldamisalasse, olenemata sellest, kas nende koostaja on institutsioonid või kas need pärinevad liikmesriikidelt või teistelt kolmandatelt isikutelt, ja seega tuleb nende puhul järgida määruse sätteid, eriti neid, mis käsitlevad dokumentidega tutvumise õiguse erandlikke aluseid.
Kolmandatelt isikutelt saadud dokumentide kohta täpsustab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 4, et juhul, kui ei ole ilmne, et dokument tuleb avaldada või et seda ei tohi avaldada, konsulteerib institutsioon kolmanda isikuga, et hinnata, kas võib kohaldada määruse artikli 4 lõikes 1 või 2 sätestatud erandeid.
Liikmesriigist pärit dokumentide kohta sätestab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5, et liikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avalikustaks kõnealusest liikmesriigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta. Kohtupraktika kohaselt avab see säte liikmesriigile võimaluse osaleda otsuse tegemisel, mille võtab vastu institutsioon, ja kehtestab selleks otsustusprotsessi, mille eesmärk on teha kindlaks, kas juurdepääs dokumendile tuleb keelata mõnel artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud erandlikul alusel (vt selle kohta eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punktid 76, 81, 83 ja 93).
Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 näeb nimelt ette, et liidu õiguse nõuete rakendamine on institutsiooni ja lõikes 5 pakutud võimalust kasutanud liikmesriigi ühine ülesanne, kusjuures nad on kohustatud vastavalt EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalse koostöö kohustusele tegutsema ja tegema koostööd nii, et need sätted saaksid tõhusa rakenduse (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 85).
Sellest tuleneb eelkõige, et liikmesriigist pärit dokumenti käsitleva juurdepääsutaotluse saanud institutsioon ja see liikmesriik on kohustatud niipea, kui institutsioon on liikmesriiki taotlusest teavitanud, alustama viivitamata lojaalset dialoogi määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandite võimaliku kohaldamise üle, pöörates tähelepanu eelkõige sellele, et institutsioonil oleks võimalik võtta seisukoht tähtajaks, mille jooksul ta on vastavalt määruse artiklitele 7 ja 8 kohustatud juurdepääsutaotluse lahendama (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 86).
Seejärel, kui asjaomane liikmesriik on dialoogi lõppedes vastu asjaomase dokumendi avalikustamisele, on ta kohustatud põhistama oma vastuseisu nendest eranditest lähtudes. Institutsioon ei saa arvestada liikmesriigi ilmutatud vastuseisu temalt pärineva dokumendi avalikustamisele, kui vastulause on täiesti põhistamata või kui esitatud põhjendusi ei ole täpsustatud viitega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud eranditele. Kui vaatamata institutsiooni saadetud sõnaselgele ettepanekule ei ole asjaomane liikmesriik talle selliseid põhjendusi edastanud, on institutsioon kohustatud võimaldama juurdepääsu taotletavale dokumendile, kui ta ise leiab, et ükski nimetatud eranditest ei ole kohaldatav (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punktid 87 ja 88).
Selles osas on oluline meelde tuletada, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 ei anna sugugi liikmesriigile üldist ja tingimusteta vetoõigust, millega saab puht meelevaldselt ja vajaduseta oma otsust põhistada vastustada iga institutsiooni valduses oleva dokumendi avalikustamist ainuüksi põhjusel, et see dokument pärineb sellelt liikmesriigilt (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 58).
Lõpuks, nagu tuleneb eelkõige määruse nr 1049/2001 artiklitest 7 ja 8, on institutsioon ka ise kohustatud taotlejale põhjendama otsust keelduda juurdepääsutaotlust rahuldamast. See kohustus tähendab seda, et institutsioon peab oma otsuses ära näitama mitte ainult asjaomase liikmesriigi esitatud vastulause taotletava dokumendi avalikustamisele, vaid ka põhjused, millele liikmesriik tugineb jõudmaks järeldusele, et tuleb kohaldada mõnda juurdepääsu keelavat erandit, mis on sätestatud sama määruse artikli 4 lõigetes 1–3. Need andmed võimaldavad taotlejal tegelikult aru saada, kust keeldumine alguse sai ja millised on selle põhjused, ning pädev kohus saab vajaduse korral teostada oma kontrolli (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 89).
Eelnevast ilmneb, et kohtupraktika kohaselt lubab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 liikmesriigil vastustada temalt pärinevate dokumentide avalikustamist ainult määruse artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud erandite põhjal ja oma sellekohast seisukohta nõuetekohaselt põhistades (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 99).
Lisaks olgu märgitud, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikest 4 tuleneb, et kui asjaomane institutsioon leiab, et on ilmne, et juurdepääs liikmesriigist pärit dokumendile tuleb keelata sama artikli lõikes 1 või 2 ette nähtud erandite põhjal, keeldub ta taotlejale juurdepääsu võimaldamast, ilma et ta peaks isegi konsulteerima liikmesriigiga, kust dokument pärineb, ja seda vaatamata sellele, kas liikmesriik on varem määruse artikli 4 lõike 5 alusel taotluse esitanud või mitte. Sel juhul on niisiis ilmne, et juurdepääsutaotluse kohta võtab otsuse vastu institutsioon, lähtudes üksnes liidu õiguse sätetest otseselt tulenevatest eranditest (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 68).
Käesolevas asjas väidab Saksamaa Liitvabariik, et vastavalt eespool punktis 6 viidatud kohtuotsusele Rootsi
vs
. komisjon (punkt 88) võib komisjon ainult kahel juhul jätta arvestamata liikmesriigi vastulause dokumentide avalikustamisele, esiteks nimelt siis, kui vastulause on täiesti põhistamata EÜ artikli 253 tähenduses, ja teiseks siis, kui esitatud põhjendusi ei ole täpsustatud viitega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 loetletud eranditele. Ta osutab seoses sellega lojaalse koostöö kohustusele, samuti selgele erinevusele, mis esineb ühelt poolt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 4, mis näeb teiste kolmandate isikute dokumentide puhul, kui ei ole tegu liikmesriigiga, ette lihtsa konsulteerimismehhanismi, ja teiselt poolt määruse artikli 4 lõike 5 vahel, mis tunnustab liikmesriikide õigust seada dokumendile juurdepääsu andmine sõltuvusse nende nõusolekust.
Kohtuistungil väitis Saksamaa Liitvabariik ühtlasi, et EÜ artikli 255 lõikes 1 ja 7. detsembril 2000 Nice’is välja kuulutatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta (
EÜT C 364, lk 1
, edaspidi „põhiõiguste harta”) artiklis 42 on osutatud institutsioonide dokumentidele, mitte liikmesriikidelt pärinevatele dokumentidele.
Esiteks tuleb seoses Saksamaa Liitvabariigi viitega EÜ artiklile 255 ja põhiõiguste harta artiklile 42 kõigepealt tähele panna, et EÜ artikli 255 lõige 2 teeb nõukogule ülesandeks määrata kindlaks dokumentidega tutvumise õigust reguleerivad üldpõhimõtted ja piirangud. Määrus nr 1049/2001, mille võtsid vastu Euroopa Parlament ja nõukogu ning mille õiguspärasust Saksamaa Liitvabariik ei ole vaidlustanud, laiendab dokumentidega tutvumise õigust sõnaselgelt kõigile institutsiooni valduses olevatele dokumentidele (vt eespool punktid 27 ja 28).
Pealegi on selge, et liikmesriigid on suuresti kaasatud liidu seadusandlikku ja täidesaatvasse protsessi nii oma esindatusega nõukogus kui ka osalemisega nõukogu moodustatud arvukates komiteedes (vt selle kohta eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 63). Liikmesriikidelt pärinevate arvukate dokumentide väljajätmine EÜ artikli 255 lõikes 1 sätestatud dokumentidega tutvumise õiguse kohaldamisalast kahjustaks läbipaistvuse eesmärki, mida see artikkel taotleb ja mis on tagatud põhiõiguste harta artikliga 42, välja arvatud teatavate erandite puhul, mida tuleb tõlgendada täht-tähelt (eespool punktis 8 viidatud kohtuotsus Sison
vs
. nõukogu, punkt 63, ja eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 66).
Lõpuks on Amsterdami lepingu lõppaktile lisatud deklaratsioonis nr 35 EÜ artikli 255 lõike 1 kohta sätestatud, et konverents lepib kokku, et selles artiklis nimetatud põhimõtted ja tingimused võimaldavad liikmesriigil taotleda, et komisjon või nõukogu ei edastaks sellest riigist pärinevat dokumenti kolmandatele isikutele ilma selle riigi eelneva nõusolekuta. Sellest järeldub, et asutamislepingu koostajad ei kavatsenud jätta liikmesriikide dokumente välja EÜ artikli 255 lõike 1 kohaldamisalast.
Saksamaa Liitvabariigi argumendiga, mille kohaselt tuleb liidu esmase õiguse alusel liikmesriikidelt pärinevate dokumentidega tutvumise õigust kitsendavalt tõlgendada, ei saa seega nõustuda.
Teiseks, küsimuses, kui põhjalikku kontrolli võib institutsioon teostada põhjenduste üle, millega liikmesriik õigustab oma vastuseisu dokumendi avalikustamisele, on oluline meenutada, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 paneb määruse eesmärkide saavutamise ühise ülesande institutsioonile ja liikmesriigile. Selleks näeb see säte ette otsustusprotsessi, mille käigus nad on kohustatud tegema lojaalset koostööd vastavalt EÜ artikli 10 nõuetele, tagamaks, et määruse sätted saaksid tõhusa ja kohtupraktikale vastava rakenduse.
Sellest vaatenurgast tuleb nentida, et Saksamaa Liitvabariigi seisukoht ei ole sobitatav määruse nr 1049/2001 üldise ülesehituse ja eesmärkidega selles osas, millega osutatakse, et artikli 4 lõike 5 raamides juhindub institutsioon süsteemikindlalt liikmesriigi keeldumisest, kui vaid keeldumist on kuidagi põhistatud ja kui põhjendusi on täpsustatud viitega määruse artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud eranditele. Selline olukord ei vasta nimelt lojaalsele dialoogile, mida institutsioon ja liikmesriik on kohustatud alustama, et tagada määruse nr 1049/2001 tõhus rakendamine.
Seejärel olgu meenutatud, et vastavalt määruse nr 1049/2001 artiklile 8 lasub lõplik vastutus määruse nr 1049/2001 õige kohaldamise eest institutsioonil, kelle ülesanne on ka kaitsta otsuse kehtivust liidu kohtutes või ombudsmani ees. Kui institutsioon peaks masinlikult järgima liikmesriigi esitatud põhjendusi, oleks ta suhetes juurdepääsutaotluse esitanud isikuga ja olenevalt olukorrast neis kontrolliinstantsides sunnitud kaitsma seisukohti, mis tema enda arvates ei ole kaitstavad.
Selles osas tuleb täpsustada, et määruse nr 1049/2001 sätteid, mis kehtestavad määruses ette nähtud erandeid arvestades õiguse tutvuda kõigi institutsiooni valduses olevate dokumentidega, peab tõhusalt rakendama institutsioon, kellele juurdepääsutaotlus on saadetud, ja seda mitte alles liidu kohtule esitatud hagi menetlemise tulemusena. Saksamaa Liitvabariigi argumendiga, mille kohaselt võtab hagi esitamise võimalus asjaomaselt institutsioonilt pädevuse teostada kontrolli liikmesriigi esitatud põhjenduste üle, ei saa seega nõustuda.
Lõpuks võimaldaks kontroll, mis on piiratud liikmesriigi esitatud vastulause puhtvormiliste aspektidega, liikmesriigil igal juhul avalikustamist takistada - isegi kui tegelikult ei ole põhjust, mis õigustaks erandi tegemist määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõikes 1 sätestatud põhimõttest - lihtsalt põhjenduste esitamisega, mis on vormistatud viitega selle määruse artikli 4 lõigetes 1-3 sätestatud erandlikele alustele. Selline puhtvormiline kontroll tähendaks praktikas tagasipöördumist taotluse autorile esitamise nõude juurde, mis on määrusega nr 1049/2001 kaotatud, ja oleks vastuolus põhimõttega, mille kohaselt määruse artikli 4 lõigetes 1-3 sätestatud erandlikud alused piiritlevad määruse artikli 4 lõikega 5 asjaomasele liikmesriigile antud õiguse teostamist (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 76).
Eeltoodust ilmneb, et Saksamaa Liitvabariik väidab ekslikult, et pärast liikmesriigi vastulause esitamist määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 alusel peab institutsioon enne seda, kui ta võtab sama määruse artikli 8 lõike 1 kohaselt vastu otsuse, millega esitab oma põhjendused, miks ta keelab tutvumise taotletava dokumendiga, piirduma liikmesriigi vastulause üle üksnes vormilise kontrolli teostamisega, mis seisneb ainult selles, et ta teeb kindlaks, kas vastulause on jäetud täiesti põhistamata ja kas põhjendusi on täpsustatud viitega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1-3 loetletud eranditele.
Vastupidi, määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 ette nähtud otsustusprotsess nõuab, et nii asjaomane liikmesriik kui ka institutsioon jääksid sama määruse artikli 4 lõigetes 1–3 ette nähtud erandlike aluste juurde (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 83). Institutsioonil on seega õigus kindlaks teha, kas põhjendused, mis põhistavad liikmesriigi vastulauset taotletava dokumendi avalikustamisele ja peavad sisalduma määruse nr 1049/2001 artikli 8 lõike 1 alusel vastu võetud juurdepääsu keelamise otsuses, on alusetud.
Selles küsimuses ei saa asuda seisukohale, nagu Saksamaa Liitvabariik teise võimalusena väidab - analoogia alusel kriteeriumidega, mis on seatud Euroopa Kohtu 6. oktoobri 1982. aasta otsusega kohtuasjas
283/81: Cilfit jt (EKL 1982, lk 3415
, punkt 13) -, et institutsioon saab kontrolli teostada ainult juhul, kui vaidlusaluses olukorras on juba tehtud liidu kohtu otsus samasuguses või sarnases kohtuasjas või kui õiguse korrektse kohaldamise vajadus ilmneb nii selgelt, et selles ei saa olla mingit mõistlikku kahtlust. Tegemist ei ole ka sellega, nagu väidab Poola Vabariik, et tehakse kindlaks, kas asjaomase liikmesriigi esitatud põhistus on niivõrd ekslik, et selles ei ole võimalik kahelda.
Institutsiooni teostatav kontroll seisneb selles, et tehakse kindlaks, kas konkreetse juhtumi asjaolusid ja kohaldatavaid õigusnorme arvestades on liikmesriigi vastulause põhistamiseks esitatud põhjendused esmapilgul sellised, et nendega saab keeldumist põhjendada (vt analoogia alusel Euroopa Kohtu presidendi 23. veebruari 2001. aasta määrus kohtuasjas
C-445/00 R: Austria
vs
. nõukogu, EKL 2001, lk I-1461
, punktid 73 ja 74), ja kas need põhjendused võimaldavad seega institutsioonil kanda vastutust, mis on talle pandud määruse nr 1049/2001 artikliga 8.
Olgu märgitud, et tegemist ei ole institutsiooni seisukoha pealesurumisega või asjaomase liikmesriigi hinnangu asendamisega institutsiooni hinnanguga, vaid et välditakse sellise otsuse vastuvõtmist, mida institutsiooni hinnangul ei saa kaitsta. Just institutsioon kui juurdepääsu lubamise või keelamise otsuse tegija on vastutav otsuse õiguspärasuse eest. Enne, kui keelata juurdepääs liikmesriigist pärinevale dokumendile, peab ta seega kontrollima, kas liikmesriigi vastulause tugines määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 ette nähtud erandlikele alustele ja kas ta oma seisukohta neist eranditest lähtudes nõuetekohaselt põhistas (vt selle kohta eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 99).
On oluline rõhutada, et kontrolli tuleb teostada lojaalse dialoogi raames, mis iseloomustab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 5 kehtestatud otsustusprotsessi, milles institutsioon peab võimaldama liikmesriigil paremini väljendada oma põhjendusi või hinnata need ümber nii, et neid võiks esmapilgul pidada kaitstavateks (vt eespool punkt 53).
Samuti peab kontrolli teostamisel nõuetekohaselt arvestama põhimõtet, mille kohaselt tuleb määruse nr 1049/2001 artiklis 4 loetletud erandeid üldsuse õigusest tutvuda institutsioonide dokumentidega tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt, pidades silmas selle määrusega taotletavaid eesmärke, eelkõige põhjenduses 2 meenutatud asjaolu, mille kohaselt õigus dokumentidega tutvuda on seotud liidu institutsioonide demokraatliku olemusega, ja asjaolu, et määrus peab, nagu näitavad selle põhjendus 4 ja artikkel 1, tagama avalikkusele võimalikult laiaulatusliku juurdepääsu (eespool punktis 8 viidatud kohtuotsus Sison
vs
. nõukogu, punkt 63, ja eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 66).
Eelnevast tuleneb, et Saksamaa Liitvabariigi argument, mille kohaselt on komisjon määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 5 sätestatud menetluse käigus ületanud oma kontrollipädevuse piire, kui ta kontrollis, kas vastulause põhjendamiseks esitatud põhistus on põhjendatud, tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Põhjendused, millega Saksamaa Liitvabariik põhistas oma vastuseisu dokumentide avalikustamisele
Eeltoodud kaalutlustest nähtub (vt eespool punktid 32, 33, 45, 46 ja 55), et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 5 rakendamine selleks, et teha kindlaks, kas dokumendile juurdepääsu keelamine liikmesriigi nõudel võib olla põhjendatud selle artikli lõigetes 1–3 ette nähtud eranditest lähtudes, põhineb institutsiooni ja asjaomase liikmesriigi lojaalsel koostööl. Seega alles siis, kui avatud ja konstruktiivne dialoog võimaluse üle põhjendada juurdepääsu keelamist määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigete 1–3 alusel on lõppemas, saab institutsioon otsustada lükata liikmesriigi vastulause põhistamiseks esitatud põhjendused tagasi, kui ta järeldab, et neid põhjendusi ei saa kaitsta.
Käesolevas asjas toimus Saksamaa Liitvabariigi ja komisjoni vahel enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist korduv kirjavahetus. Nimelt palus komisjon 15. septembri 2008. aasta e-kirjaga, mis on põhistatud, Saksamaa Liitvabariigil oma seisukoht uuesti läbi vaadata. Saksamaa siiski ei muutnud oma keelavat otsust. Alles pärast seda kirjavahetust võttis komisjon vastu vaidlustatud otsuse. Erinevalt sellest, mida väidab Saksamaa Liitvabariik, ei ole komisjon seega piirdunud oma analüüsi seadmisega Saksa ametiasutuste analüüsi asemele. Vastupidi, vaidlustatud otsus on vastu võetud lojaalse dialoogi tulemusena kooskõlas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 5 määratletud otsustusprotsessiga.
Järgmisena tuleb kindlaks teha, kas komisjon, nagu ta väidab, võis järeldada, et põhjendused, millega Saksamaa Liitvabariik põhistas oma vastuseisu taotletavate dokumentide avalikustamisele, ei olnud esmapilgul põhjendatud.
Esiteks leiab Saksamaa Liitvabariik seoses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sätestatud erandiga, mis kaitseb rahvusvahelisi suhteid, et argumendid, mis ta oli oma vastuseisu põhjendamiseks komisjonile esitanud, olid küll vähemalt kaitstavad.
Selles osas olgu kõigepealt meenutatud, et mõiste „rahvusvahelised suhted”, mis esineb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes, on liidu õiguse mõiste, mis järelikult ei saa sõltuda sellest, kuidas seda mõistet sisustatakse liikmesriikide õiguses. Määruse artikli 4 lõikes 5 ega sama artikli lõigetes 1–4 ei sisaldu nimelt mingit viidet siseriikliku õiguse sätetele (eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 69).
Seejärel on oluline meenutada, nagu juhib tähelepanu komisjon, et erinevalt tavalistest rahvusvahelistest lepingutest on liidu aluslepingutega loodud uus õiguskord oma institutsioonidega, mille huvides riigid on üha ulatuslikumates valdkondades piiranud oma suveräänseid õigusi ja mille subjektide hulka ei kuulu mitte ainult liikmesriigid, vaid ka nende kodanikud (Euroopa Kohtu 5. veebruari 1963. aasta otsus kohtuasjas
26/62: Van Gend & Loos, EKL 1963, lk 1 ja 3
, ning Euroopa Kohtu 14. veebruari 1991. aasta arvamus
1/91, EKL 1991, lk I-6079
, punkt 21). Selleks et saavutada liidu eesmärgid valdkondades, mida liit hõlmab, kuuluvad liikmesriikide ja liidu institutsioonide vahelised suhted aluslepingutega kehtestatud põhiseadusliku harta kohaldamisalasse.
See kehtib konkreetselt ka liikmesriigi ja komisjoni teabevahetuse kohta liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse raames, mis on algatatud tagamaks, et liikmesriik täidaks talle aluslepingutega pandud kohustusi.
Lõpetuseks tuleb sedastada, et Saksamaa Liitvabariigi väide, mille kohaselt tema ja liidu institutsioonide teabevahetus kuulub määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes sisalduva mõiste „rahvusvahelised suhted” alla, viiks tagajärjeni, mis lubab jätta olulise osa liidu tegevusvaldkondades toimivatest dokumentidest välja üldsuse õigusest tutvuda institutsioonide dokumentidega. Ent selline tulemus nurjaks määrusega nr 1049/2001 taotletava läbipaistvuse eesmärgi saavutamise ega oleks kooskõlas eespool selgitatud põhimõttega, mille kohaselt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3 sätestatud erandeid tuleb tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt (vt eespool punktid 42 ja 56).
Järelikult leidis komisjon õigesti, et Saksamaa Liitvabariigi esitatud põhjendus, mis lähtus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes nimetatud rahvusvaheliste suhete kaitsest, ei olnud esmapilgul põhjendatud.
Selles osas tuleb veel täpsustada, et see järeldus ei välista seda, et avalikku või erahuvi kaitsvat siseriiklikku õigust võib pidada huviks, mis väärib kaitset määrusega nr 1049/2001 ette nähtud erandite alusel. Nimelt võivad siseriikliku õiguse ja liidu õiguse mõisted kattuda, üksteist täiendada või ka üksteisele viidata (vt selle kohta Euroopa Kohtu 5. märtsi 1996. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-46/93 ja C-48/93: Brasserie du pêcheur ja Factortame, EKL 1996, lk I-1029
, punkt 27, ning eespool punktis 6 viidatud kohtuotsus Rootsi
vs
. komisjon, punkt 84).
Teiseks, käsitledes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki kaitsvat erandit, millele Saksamaa Liitvabariik samuti tugines, tuleb kõigepealt märkida, et liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus, mille komisjon algatab EÜ artikli 226 alusel, kuulub selles sättes nimetatud uurimistegevuse hulka.
Seejärel olgu meenutatud, et kui on otsustatud keelata juurdepääs dokumendile, mille avalikustamist taotletakse, siis on institutsioon kohustatud selgitama, kuidas selle dokumendiga tutvumine võiks konkreetselt kahjustada kaitstavat huvi, mis on sätestatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 1–3. Sellisel juhul võib institutsioon vajaduse korral võtta aluseks teatud liiki dokumentidele kohaldatavad üldised eeldused, kuna ühesuguste dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi (Euroopa Kohtu 1. juuli 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-39/05 P ja C-52/05 P: Rootsi ja Turco
vs
. nõukogu, EKL 2008, lk I-4723
, punktid 49 ja 50, ning 29. juuni 2010. aasta otsus kohtuasjas
C-139/07 P: komisjon
vs
. Technische Glaswerke Ilmenau, EKL 2010, lk I-5885
, punktid 53 ja 54).
Lõpuks, kui liikmesriik avaldab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikega 5 kehtestatud menetluse käigus vastuseisu temalt pärinevate dokumentide avalikustamisele, on ta kohustatud esitama institutsioonile kõik asjaolud, mis võimaldavad institutsioonil põhjendada neile dokumentidele juurdepääsu keelamise otsust.
Käesolevas asjas nähtub kohtutoimikust, et Saksamaa Liitvabariik põhjendas oma vastuseisu taotletavate dokumentide avalikustamisele asjaoluga, et nende avaldamine kolmandatele isikutele õõnestaks Saksamaa Liitvabariigi ja komisjoni usalduslikke ja koostööl põhinevaid suhteid, mis valitsevad nende vahel liidu õigusega kooskõlas oleva lahenduse otsimisel liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses. Seoses sellega viitas Saksamaa Liitvabariik Üldkohtu 11. detsembri 2001. aasta otsusele kohtuasjas
T-191/99: Petrie jt
vs
. komisjon (EKL 2001, lk II-3677
, punktid 68 ja 69) ja 14. oktoobri 1999. aasta otsusele kohtuasjas
T-309/97: Bavarian Lager
vs
. komisjon (EKL 1999, lk II-3217
, punkt 46).
Saksamaa Liitvabariik selgitas, et see kaalutlus kehtib ka pärast liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse lõpetamist, kuna menetluses lasti käiku läbirääkimistaktika, kompromissivõtted ja strateegia, mida saab uuesti kasutada tulevastes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlustes. Ta leiab, et sellisel tasemel vastasseis väärib kaitset isegi siis, kui eriline oht konkreetses liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses puudub. Saksamaa Liitvabariik rõhutas, et käesolevas kohtuasjas sisaldavad taotletavad dokumendid faktiliste asjaolude kirjeldust ja viiteid alustatud või kavandatavatele menetlusjärkudele, mida ei tuleks avalikustada, et tagada lojaalne koostöö tema ja komisjoni vahel ning mitte õõnestada paindlike ja kiirete lahenduste otsimist.
Seoses sellega tuleb toonitada, et kohtupraktika kohaselt ei ole määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandi eesmärk kaitsta uurimistegevust kui sellist, vaid hoopis uurimise eesmärke, mis liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse puhul seisnevad liikmesriigi suunamises, et ta viiks oma tegevuse kooskõlla ühenduse õigusega (vt selle kohta Üldkohtu 12. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas
T-36/04: API
vs
. komisjon, EKL 2007, lk II-3201
, punktid 127 ja 133, ning eespool punktis 8 viidatud kohtuotsus Bavarian Lager, punkt 149).
Just sel põhjusel võib kõnesolev erand hõlmata erinevaid uurimisdokumente, kuni see eesmärk ei ole saavutatud, ja seda isegi siis, kui konkreetne juurdlus või kontroll, mille käigus on koostatud dokument, millele juurdepääsu taotletakse, on lõpetatud (eespool punktis 8 viidatud kohtuotsus Franchet ja Byk
vs
. komisjon, punkt 110; vt analoogia alusel 1993. aasta asjaajamiskorra kohaldamist käsitlev Üldkohtu 13. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas
T-20/99: Denkavit Nederland
vs
. komisjon, EKL 2000, lk II-3011
, punkt 48).
Olgu siiski märgitud, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ette nähtud erandi kohaldamise põhjendamiseks tuleb tõendada, et asjaomaste dokumentide avalikustamine võib tõepoolest kahjustada komisjoni uurimistegevuse eesmärkide kaitset seoses liikmesriigi kohustuste vaidlusaluse rikkumisega (vt selle kohta eespool punktis 8 viidatud kohtuotsus Franchet ja Byk, punktid 105 ja 109, ning eespool punktis 73 viidatud kohtuotsus API
vs
. komisjon, punkt 127). Dokumentidele juurdepääsu taotluse menetlemiseks nõutav hindamine peab nimelt olema konkreetne ning kaitstud huvi kahjustamise oht peab olema mõistlikult ettenähtav ja mitte ainult oletuslik (eespool punktis 8 viidatud kohtuotsus Franchet ja Byk
vs
. komisjon, punkt 115; eespool punktis 8 viidatud kohtuotsus Bavarian Lager, punkt 151, ja eespool punktis 69 viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco
vs
. nõukogu, punktid 43 ja 63).
Käesolevas kohtuasjas ei ole vaidlust selles, et liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus, mille käigus taotletavad dokumendid koostati, lõpetati 28. juunil 2006, st rohkem kui kaks aastat enne dokumentidega tutvumise taotluse esitamist, mis toimus 19. juulil 2008. Saksamaa Liitvabariik ei saa seega tugineda eespool punktis 71 viidatud kohtuotsustele Petrie jt
vs
. komisjon ning Bavarian Lager
vs
. komisjon, kuna need kohtuotsused käsitlevad juhtumeid, mil liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus oli vaidlustatud otsuste tegemise päeval alles pooleli kas haldus- või kohtumenetluse staadiumis.
Seega ei saa käesolevas kohtuasjas vaidlustada seika, et mingit uurimistegevust, mille eesmärki asjaomaste dokumentide avalikustamine oleks saanud ohustada, ei olnud pooleli siis, kui dokumentidega tutvumise taotlus 2008. aasta juulis esitati.
Käsitledes Saksamaa Liitvabariigi esitatud argumenti, mille kohaselt dokumentidele juurdepääsu keelamine oli tingimata vajalik, et säilitada komisjoni ja tema teabevahetuse konfidentsiaalsus liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlustes (vt eespool punktid 71 ja 72), tuleb esiteks täheldada, et erinevalt pooleliolevatest menetlustest ei ole olemas üldist eeldust, mille kohaselt liikmesriigi kohustuste rikkumise lõpetatud menetluse käigus toimunud komisjoni ja liikmesriigi teabevahetuse avalikustamine kahjustaks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes mainitud uurimise eesmärki.
Teiseks tuleb toonitada, et Saksamaa Liitvabariik ei ole esitanud ühtki asjaolu, mis võimaldaks mõista, kuidas taotletavate dokumentide avalikustamine kaks aastat pärast liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse lõpetamist oleks konkreetselt ja tegelikult seadnud ohtu asjaomase uurimise või muude seotud uurimiste eesmärgi. Eeskätt ei ole ta üldse viidanud komisjoni poolt 28. juunil 2006 lõpetatud menetluse uuendamise võimalusele või selle asjaga seotud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusele, mille käiku taotletavate dokumentide avalikustamine oleks saanud mõjutada.
Selles kontekstis tuleb tagasi lükata ka Hispaania Kuningriigi argument, mille kohaselt - kuna komisjonil on piiramatu võimalus liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust uuendada - peab komisjoni ja liikmesriikide teabevahetus nende menetluste raames kuuluma alati määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ette nähtud erandi alla, mis sätestab uurimise eesmärgi kaitse. Tegelikult rajaneb selline argument ainult oletuslikul mõttekäigul, kuna Hispaania Kuningriik ei ole tõendanud, et käesoleval juhul võib mõistlikult ette näha liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse uuendamist.
Neil asjaoludel tuleb järeldada, et põhjendused, millega Saksamaa Liitvabariik põhistas oma vastuseisu dokumentide avalikustamisele, olid abstraktsed ja ainult oletuslikud ega saanud seega pakkuda piisavalt kindlat õiguslikku tuge, millest lähtudes komisjon oleks saanud põhjendada keelavat otsust määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande alusel.
Järelikult hindas komisjon õigesti, et põhjendused, mille Saksamaa Liitvabariik esitas, põhistamaks oma vastuseisu taotletavate dokumentide edastamisele, olid esmapilgul põhjendamatud.
Seega tuleb jätta hagi rahuldamata.
Kohtukulud
Üldkohtu kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Saksamaa Liitvabariik on vaidluse kaotanud, tuleb tema kohtukulud jätta tema enda kanda ja lisaks sellele mõista temalt välja komisjoni kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele.
Vastavalt Üldkohtu kodukorra artikli 87 lõike 4 esimesele lõigule kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud. Seega kannavad Taani Kuningriik, Hispaania Kuningriik, Soome Vabariik, Poola Vabariik ja Rootsi Kuningriik ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (neljas koda)
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Jätta Saksamaa Liitvabariigi kohtukulud tema enda kanda ning mõista talt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.

3.
Jätta Taani Kuningriigi, Hispaania Kuningriigi, Soome Vabariigi, Poola Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi kohtukulud nende endi kanda.

Pelikánová
Jürimäe
Van der Woude
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 14. veebruaril 2012 Luxembourgis.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.