CELEX: 62014CJ0081
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 1999/13/EZ
Prilog II.B
Onečišćenje zraka
Hlapivi organski spojevi
Ograničenje emisija
Upotreba organskih otapala u određenim aktivnostima i postrojenjima
Obveze koje se primjenjuju na postojeća postrojenja
Produljenje roka

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Priloga II.B Direktivi 1999/13/EZ od 11. ožujka 1999. o ograničenju emisija hlapivih organskih spojeva koji nastaju pri upotrebi organskih otapala u određenim aktivnostima i postrojenjima (
SL L 85, str. 1
. i ispravak
SL 1999. L 188, str. 54
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 3.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Nannoka Vulcanus Industries BV (u daljnjem tekstu: Nannoka) i College van gedeputeerde staten van Gelderland (vlada pokrajine Gelderland, u daljnjem tekstu: College) o nalogu za plaćanje novčane kazne zbog povrede nacionalnog propisa kojim se prenosi Direktiva 1999/13 koji je potonji izrekao društvu Nannoka.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 5. do 9. Direktive 1999/13 određuju:
„(5)
budući da, zbog njihovih svojstava, primjena organskih otapala u nekim aktivnostima i postrojenjima izaziva emisije organskih spojeva u zrak, što može biti opasno za javno zdravlje i/ili doprinijeti lokalnom ili prekograničnom stvaranju fotokemijskih oksidanata u graničnom sloju troposfere, koji nanose štetu prirodnim resursima od ključne ekološke i gospodarske važnosti i u određenim uvjetima izloženosti štetno utječu na ljudsko zdravlje;
(6)
budući da je velika učestalost visokih koncentracija troposferskog ozona posljednjih godina izazvala sveopću zabrinutost zbog njegovog štetnog utjecaja na javno zdravlje i okoliš;
(7)
budući da je, prema tome, potrebno preventivno djelovati kako bi se javno zdravlje i okoliš zaštitili od posljedica posebno štetnih emisija izazvanih upotrebom organskih otapala, a stanovništvu jamčilo pravo na čist i zdrav okoliš;
(8)
budući da se u mnogim aktivnostima i postrojenjima emisije organskih spojeva mogu izbjeći ili smanjiti jer se mogu, ili će se sljedećih godina moći, nabaviti potencijalno manje štetne zamjenske proizvode; budući da se tamo gdje nema odgovarajućih zamjena trebaju poduzimati druge tehničke mjere za smanjivanje emisija u okoliš, koliko god je to ekonomski i tehnički izvedivo;
(9)
budući da upotrebu organskih otapala i emisiju organskih spojeva koji su najštetniji za javno zdravlje treba smanjiti koliko god je to tehnički izvedivo“.
Uvodne izjave 14. i 15. navedene direktive propisuju:
„(14)
budući da visoka razina zaštite okoliša za određena postrojenja i aktivnosti u kojima se koriste organska otapala unutar Zajednice zahtijeva postavljanje i poštovanje granica emisija organskih spojeva i postizanje odgovarajućih radnih uvjeta, u skladu s načelom primjene najboljih raspoloživih tehnika;
(15)
budući da u nekim slučajevima države članice mogu operatera izuzeti od poštovanja graničnih vrijednosti emisija jer druge mjere, kao što je upotreba proizvoda s niskim sadržajem otapala ili bez otapala, odnosno primjena tehnika u kojima se otapala koriste ograničeno ili se uopće ne koriste, osiguravaju alternativan način za postizanje jednakih smanjenja emisija“.
Sukladno članku 1. Direktive 1999/13, njezina svrha je sprečavanje ili smanjivanje izravnih i neizravnih učinaka emisija hlapivih organskih spojeva u okoliš, uglavnom u zrak, i mogućih rizika za ljudsko zdravlje osiguravanjem mjera i postupaka koji će se primjenjivati na aktivnosti utvrđene u Prilogu I. toj direktivi ako se one odvijaju iznad pragova potrošnje otapala navedenih u njezinu Prilogu II.
Članak 2. točka 1. navedene direktive u svrhe potonje definira „postrojenje“ kao nepokretnu tehničku jedinicu u kojoj se obavlja jedna ili više aktivnosti koje spadaju u područje utvrđeno u članku 1. te direktive i bilo koje druge aktivnosti koje su tehnički povezane s aktivnostima koje se obavljaju na tom mjestu i koje bi mogle utjecati na emisije.
Članak 3. Direktive 1999/13/EZ propisuje:
„Države članice donose potrebne mjere kako bi osigurale da:
1.
sva nova postrojenja budu u skladu s člancima 5., 8. i 9.
[…]“.
Članak 4. navedene direktive određuje:
„Ne dovodeći u pitanje Direktivu [Vijeća] 96/61/EZ [od 24. rujna 1996. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (
SL L 257, str. 26
.)], države članice donose potrebne mjere kako bi osigurale:
1.
da postojeća postrojenja budu usklađena s člancima 5., 8. i 9. najkasnije do 31. listopada 2007.;
[…]
3.
da postrojenja koja budu odobrena ili registrirana jer primjenjuju shemu smanjivanja emisija predviđenu Prilogom II.B o tome obavijeste nadležna tijela najkasnije do 31. listopada 2005.;
[…]“.
Sukladno članku 5. stavku 2. Direktive 1999/13:
„Sva postrojenja moraju biti usklađena s:
(a)
graničnim vrijednostima emisija u otpadnim plinovima i vrijednostima fugitivnih emisija, odnosno ukupnim graničnim vrijednostima emisija i drugim zahtjevima utvrđenim u Prilogu II.A;
ili
(b)
zahtjevima iz sheme smanjivanja emisija koji su navedeni u Prilogu II.B“.
Članak 9. stavak 1. Direktive 1999/13/EZ tako glasi:
„Nadležnom tijelu se moraju pružiti zadovoljavajući dokazi o poštovanju:
[…]
—
zahtjeva iz sheme smanjivanja emisija iz Priloga II.B,
[…]“.
Članak 15. stavak 1. prvi podstavak Direktive 1999/112 propisuje:
„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s odredbama ove direktive najkasnije do 1. travnja 2001. One o tome odmah obavješćuju Komisiju.“
Prilog II. B. Direktivi 1999/13 naslovljen „Shema smanjivanja emisija“ tako glasi:
„1.
Načela
Svrha sheme smanjivanja emisije je da se operateru da mogućnost da drugim sredstvima postigne smanjenje emisija jednako onome koje bi postigao da primjenjuje granične vrijednosti emisija. U tu svrhu operater može primjenjivati bilo kakvu shemu smanjivanja koja je posebno napravljena za njegovo postrojenje, pod uvjetom da na kraju postigne jednako smanjenje emisije. Države članice izvješćuju Komisiju, u skladu s člankom 11. Direktive, o napretku u postizanju jednakog smanjenja emisija, uključujući i iskustva stečena primjenom sheme smanjivanja.
2.
Praksa
U slučaju nanošenja premaza, lakova, ljepila ili tinti može se koristiti sljedeća shema. U slučajevima gdje je dolje navedena metoda neprikladna, nadležno tijelo operateru može dozvoliti da primjeni bilo koju alternativnu shemu, u svrhu izuzeća, za koju mu se pruže zadovoljavajući dokazi o ispunjavanju ovdje iznesenih načela. Pri sastavljanju te sheme uzimaju se u obzir sljedeće činjenice:
i.
ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo ili uopće ne sadrže otapala još u fazi razvoja, operateru se mora dati produljenje roka za provedbu plana smanjivanja emisija;
ii.
referentna točka za smanjenje emisija treba biti što bliža emisiji koja bi proizašla iz nepoduzimanja bilo kakvih aktivnosti s ciljem smanjivanja.
Sljedeća se shema primjenjuje na postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti i upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija.
i.
operater dostavlja plan smanjivanja emisija koji posebno uključuje smanjivanje prosječnog sadržaja otapala u ukupnom unosu i/ili povećavanje djelotvornosti upotrebe suhe tvari kako bi se ukupne emisije iz postrojenja smanjile na zadani postotak godišnjih referentnih emisija koji se naziva ciljna emisija. To se mora učiniti u sljedećem vremenskom okviru:
Razdoblje
Maksimalne dozvoljene ukupne godišnje emisije
Nova postrojenja
Postojeća postrojenja
Do 31. 10. 2001.
31. 10. 2005.
Ciljna emisija x 1,5
Do 31. 10. 2004.
Do 31. 10. 2007.
Ciljna emisija
ii.
godišnja se referentna emisija izračunava kako slijedi:
(a)
utvrđuje se ukupna masa suhe tvari u količini premaza i/ili tinte, laka ili ljepila koja se potroše u jednoj godini. Suhu tvar čine svi materijali u premazima, tintama, lakovima i ljepilima koja se skrutnu kad ispari voda ili hlapivi organski spojevi.
[…]“.
Direktiva 1999/13 je stavljena van snage 7. siječnja 2014. Direktivom 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 7. siječnja 2014. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (
SL L 334, str. 17
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159.).
Iz uvodne izjave 1. Direktive 2010/75 proizlazi da se njome mijenja sedam direktiva, a među kojima je i Direktiva 1999/13.
Sukladno članku 59. stavku 1. prvom stavku Direktive 2010/75:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da svako postrojenje poštuje jedno od sljedećeg:
(a)
emisija hlapljivih organskih spojeva iz postrojenja ne prelazi granične vrijednosti emisije u otpadnim plinovima i granične vrijednosti fugitivne emisije, ili granične vrijednosti ukupne emisije, i ispunjava ostale zahtjeve iz dijela 2. i 3. Priloga VII.;
(b)
zahtjeve sheme smanjivanja iz dijela 5. Priloga VII., pod uvjetom da je postignuto jednako smanjenje emisije u usporedbi s onim koje je postignuto primjenom graničnih vrijednosti emisije iz točke (a).“
Članak 80. stavak 1. Direktive 2010/75 određuje:
„Države članice donose zakone i ostale propise potrebne za usklađivanje s […] Priloga VII. […] točkom 1. dijela 5. […] do 7. siječnja 2013.
Države članice te mjere primjenjuju od istog datuma.
[…]“.
Članak 81. stavak 1. navedene direktive propisuje:
„Direktive […] 1999/13 […] stavljaju se izvan snage s učinkom od 7. siječnja 2014. ne dovodeći u pitanje obveze država članica u vezi s vremenskim ograničenjima za prijenos u nacionalno zakonodavstvo i primjenu direktiva iz Priloga IX. dijela B.“
Dio 5. naslovljen „Shema smanjivanja emisija“ Priloga VII. Direktivi 2010/75 „Tehničke odredbe koje se odnose na postrojenja i aktivnosti u kojima se koriste organska otapala“ tako glasi:
„1.
Operater može koristiti bilo koju shemu za smanjivanje emisija, posebno osmišljenu i izrađenu za njegovo postrojenje.
2.
U slučaju nanošenja premaza, lakova, ljepila ili tiskarskih boja, može se koristiti sljedeća shema. Ako sljedeća metoda nije prikladna, nadležno tijelo može operateru dozvoliti primjenu alternativne sheme kojom se postižu jednaka smanjenja emisije kao i da su primijenjene granične vrijednosti emisije iz dijela 2. i 3. Prilikom izrade ove sheme vodi se računa o sljedećim činjenicama:
(a)
ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malu količinu ili ne sadrž[e] otapala još uvijek u fazi razvoja, operateru se odobrava produljenje roka za provedbu njegovih planova za smanjenje emisija;
(b)
referentna točka za smanjenje emisije što više odgovara emisijama do kojih bi došlo da nisu poduzete nikakve aktivnosti smanjenja emisija.
3.
Za postrojenja u kojima se koriste proizvodi za koje se može pretpostaviti da imaju stalni sadržaj krute tvari, primjenjuje se sljedeća shema:
(a)
Godišnja referentna emisija izračunava se na sljedeći način:
i.
Utvrdi se ukupna masa krutih tvari u količini premaza i/ili tiskarske boje, laka ili ljepila koji se potroše u jednoj godini. Krute tvari su sve tvari u premazima, tiskarskim bojama, lakovima i ljepilima koje se skrutnjavaju nakon što ispare voda ili hlapljivi organski spojevi.
ii.
Godišnje referentne emisije izračunavaju se množenjem mase određene u podtočki i. s odgovarajućim faktorom navedenim u donjoj tablici. Nadležna tijela mogu prilagoditi te faktore pojedinačnim postrojenjima, kako bi se pokazao dokumentirani porast učinkovitosti u korištenju čvrstih tvari.
[…]“.
Nizozemsko pravo
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da su članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 2. Direktive 1999/13 u nizozemsko pravo preneseni člankom 3. stavkom 1. i člankom 5. točkom (a) Uredbe o otapalima kojom se provodi Direktiva 1999/13 (Oplosmiddelenbesluit omzetting EG‑VOS‑richtlijn milieubeheer, Stb. 2001., br. 161, u daljnjem tekstu: uredba „otapala“).
Te odredbe uredbe „otapala“ obvezivala su predmetne poduzetnike da poduzmu mjere potrebne kako bi osigurali da su njihova postrojenja do 31. listopada 2007. usklađena s graničnim vrijednostima emisija sadržanim u Prilogu II.A toj uredbi ili zahtjevima koji proizlaze iz sheme smanjivanja emisija hlapivih organskih spojeva (u daljnjem tekstu: shema smanjivanja) detaljno prikazane u Prilogu II.B navedenoj direktivi. Sadržaj potonjeg priloga istovjetan je onomu Priloga II.B Direktivi 1999/13.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Nannoka upravlja postrojenjem za postupke lakiranja i premazivanja.
Odlukom od 7. listopada 2010. College je protiv društva Nannoka izdao nalog s novčanom kaznom zbog povrede odredbi članka 3. stavka 1. u vezi s člankom 5. točkom (a) uredbe „otapala“.
Odlukom od 13. srpnja 2011. College je odbio upravnu tužbu koju je Nannoka podnio protiv njegove odluke od 7. listopada 2010.
Presudom od 3. svibnja 2012. Rechtbank Arnhem (sud u Arnhemu, Nizozemska) odbio je tužbu koju je Nannoka podnio protiv odluke College‑a od 13. srpnja 2011.
Nannoka je podnio žalbu protiv te presude pred Raad van State (Državni savjet).
Sud koji je uputio zahtjev navodi da okolnost da je odluka College‑a od 7. listopada 2010. ukinuta 7. ožujka 2013. ne lišava društvo Nannoka njegova interesa da se odluči o meritumu njegove žalbe. Naime, to društvo učinilo je vjerojatnim da mu je zbog ukinute odluke nanesena šteta jer je dio svojih aktivnosti moralo povjeriti drugom društvu.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, nesporno je da na dan 31. listopada 2007. Nannoka nije bio usklađen s graničnim vrijednostima emisija propisanim u Prilogu II.A uredbe „otapala“.
Međutim, Nannoka pred sudom koji je uputio zahtjeve ističe da ispunjava zahtjeve koji proizlaze iz sheme smanjivanja opisane u Prilogu II.B navedenoj uredbi jer mu prema njegovu mišljenju taj prilog daje produljenje roka do 31. listopada 2007. za primjenu vlastite sheme smanjivanja.
Naime, prema mišljenju Nannoke, Prilog II.B Direktivi 1999/13 propisuje da se operateru mora dati produljenje roka za provedbu plana smanjivanja emisija ako su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo ili uopće ne sadržavaju otapala još u fazi razvoja. Nannoka smatra je to bio slučaj u glavnom postupku.
Stranke se pred sudom koji je uputio zahtjev slažu o činjenici da je Nannoka dopisom od 27. listopada 2005. nacionalna tijela obavijestio o svojoj namjeri da primijeni shemu smanjivanja. Osim toga, nije sporno da je Nannoka izradio takvu shemu smanjivanja. Međutim, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev ta shema smanjivanja mu ne omogućava da do 31. listopada 2007. dostigne „ciljnu emisiju“ propisanu Prilogom II. B. točkom 2. drugim stavkom Direktive 1999/13.
Sud koji je uputio zahtjev napominje da Prilog II.B Direktivi 1999/13 ne nameće donošenje jedinstvene sheme smanjivanja nego određuje načela, zaključke i zahtjeve s kojima se u skladu s člankom 5. stavkom 2. te direktive operater treba uskladiti kada izrađuje vlastitu shemu smanjivanja.
Međutim, Prilog II.B Direktivi 1999/13 ne omogućava precizno određivanje ni situacija u kojima produljenje roka koje ona propisuje može biti zakonito dano ni mogućeg trajanja takvog produljenja roka.
Sud koji je uputio zahtjev naglašava da taj prilog, što se tiče postrojenja za koja se može pouzdano procijeniti stalni sadržaj krute tvari u proizvodu i upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjivanje emisija, propisuje primjenu posebne sheme smanjivanja (u daljnjem tekstu: standardna shema). Taj prilog zatim daje raspored za postizanje takozvanih „ciljnih“ emisija kao i metodu izračuna za određivanje tih emisija.
Ništa u glavnom postupku ne dopušta zaključak da postrojenja Nannoke ne ispunjavaju zahtjeve kojima je podvrgnuta primjena te standardne sheme. Čini se da se u situacijama u kojima se primjenjuje navedena standardna shema ne može odstupiti od rasporeda iz Priloga II.B Direktivi 1999/13. S obzirom na to da on predviđa da ciljna emisija treba biti dostignuta do 31. listopada 2007. i da Nannokina shema smanjenja očito nije mogla postići taj rezultat, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev postoji sumnja o usklađenosti te sheme smanjivanja sa zahtjevima Priloga II.B Direktivi 1999/13.
Međutim, s obzirom na to da navedeni prilog navodi da je potrebno uzeti u obzir činjenicu da se operateru mora dati produljenje roka za provedbu plana smanjivanja emisija ako su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo ili uopće ne sadržavaju otapala još u fazi razvoja, sud koji je uputio zahtjev se pita može li se i u slučajevima kada se primjenjuje standardna shema ipak odstupiti od rasporeda koji je njezin dio.
Sud koji je uputio zahtjev dakle razmatra dva moguća tumačenja Priloga II.B Direktivi 1999/13. Prema prvom tumačenju, produljenje roka ne može biti dano kada standardna shema nije prikladna za predmetnu situaciju i kada je zbog toga izrađena druga vrsta sheme. Prema drugom tumačenju, iako se primjenjuje druga standardna shema, produljenje roka može biti dobiveno odstupanjem od rasporeda koji ta shema predviđa.
U slučaju da Sud prihvati to drugo tumačenje, sud koji je uputio zahtjev pita se i o uvjetima koji su potrebni da bi operater mogao dobiti produljenje roka te o mogućem trajanju takvog produljenja. Naime, Prilog II.B Direktivi 1999/13 primjerice ne precizira podliježe li produljenje roka odobrenju nadležnih tijela ili ono može nastupiti po samom zakonu. Taj prilog ne navodi ni u kojoj mjeri razvoj zamjenskih proizvoda koji sadržavaju malu količinu ili ne sadržavaju otapala treba biti konkretiziran niti stadij koji taj razvoj treba dostići kako bi dao pravo na produljenje roka. Nadalje ne precizira ni kriterije na temelju kojih treba odrediti trajanje produljenja roka.
U tim je okolnostima Raad van State odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li Prilog II.B Direktivi [1999/13] tumačiti na način da se operater postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti i upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija mora moći, ako su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo otapala ili ih uopće ne sadržavaju još u fazi razvoja, koristiti produljenjem roka za provedbu svoje sheme smanjivanja emisija, odstupajući od vremenskog okvira predviđenog tim prilogom?
[U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:]
2.
Zahtijeva li produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja emisija, kako je predviđeno u Prilogu II.B Direktivi [1999/13], određenu radnju operatera predmetnih postrojenja ili odobrenje nadležnih tijela?
3.
Koji se kriteriji trebaju primijeniti za određivanje razdoblja produljenja roka u smislu Priloga II.B Direktivi [1999/13]?“
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Prilog II.B Direktivi 1999/13 tumačiti na način da produljenje roka koji on propisuje u svojoj točki 2. prvom stavku podstavku i. može biti dano operateru „postrojenja“ u smislu članka 2. točke 1. navedene direktive za provedbu sheme smanjivanja emisija kada su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo otapala ili ih uopće ne sadržavaju još u fazi razvoja iako se za to postrojenje može procijeniti stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu i taj sadržaj upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija.
Na temelju članka 5. stavka 2. Direktive 1999/13 sva postrojenja iz te direktive moraju biti usklađena ili s graničnim vrijednostima emisija hlapivih organskih spojeva iz Priloga II.A navedenoj direktivi ili zahtjevima sheme smanjivanja iz njezina Priloga II. B.
U skladu s Prilogom II.B toj direktivi, svrha sheme smanjivanja emisije je da se operateru dâ mogućnost da drugim sredstvima postigne smanjenje emisija jednako onomu koje bi postigao da primjenjuje te granične vrijednosti. Kao što je nezavisna odvjetnica napomenula u točki 14. svojega mišljenja, shema smanjivanja temelji se na upotrebi zamjenskih proizvoda i postupaka s nižom emisijom.
Iz točke 2. prvog stavka Direktivi Priloga II.B 1999/13 proizlazi da se u slučaju nanošenja premaza, lakova, ljepila ili tinti može koristiti određena, odnosno standardna shema. Na temelju te potonje odredbe, ta shema se primjenjuje na postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti i upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija. Točka 2. prvi stavak navedenog priloga precizira da u slučajevima gdje je dolje navedena metoda neprikladna, nadležno tijelo operateru može dozvoliti da primijeni bilo koju alternativnu shemu, u svrhu izuzeća, za koju mu se pruže zadovoljavajući dokazi o ispunjavanju načela iznesenih u točki 1. istog priloga.
U glavnom postupku, iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da ništa ne dopušta zaključak da postrojenja Nannoke ne ispunjavaju zahtjeve kojima je podvrgnuta primjena te standardne sheme.
Budući da Prilog II.B točka 2. prvi stavak podstavak i. Direktivi 1999/13 propisuje da se operateru mora dati produljenje roka za provedbu plana smanjivanja emisija ako su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo ili uopće ne sadržavaju otapala još u fazi razvoja, treba odrediti može li se produljenje dati neovisno o shemi smanjivanja koja se primjenjuje ili je dodjela takvog produljenja roka moguća samo u slučaju primjene sheme smanjenja koja se razlikuje od standardne sheme.
U tom pogledu treba prije svega utvrditi da tekst navedenog priloga ne omogućava davanje jasnog odgovora na to pitanje.
Iako se čini da tekst Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. Direktivi 1999/13 navodi da se operateru mora dati produljenje roka za provedbu plana smanjivanja emisija ako su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo ili uopće ne sadržavaju otapala još u fazi razvoja, redoslijedom tri rečenice tog prvog stavka navedene točke 2. ne može se odrediti mora li se produljenje roka dati i u posebnom slučaju kada taj operater primjenjuje standardnu shemu.
Naime, valja utvrditi da iako se na prvi pogled čini da se izraz „[à] cet effet“ u francuskoj jezičnoj verziji Direktive 1999/13 kojim počinje treća rečenica točke 2. Priloga II.B Direktivi 1999/13 odnosi jedino na slučaj napomenut u prethodnoj rečenici te točke – primjenu „toute autre méthode [que le schéma standard]“ – ipak se čini da se to tumačenje ne može jednoznačno potvrditi u pogledu drugih jezičnih verzija Direktive 1999/13 poput engleske, njemačke i nizozemske verzije koje ne sadržavaju izraz koji odgovara izrazu onome „[à] cet effet“. U tim se verzijama ta treća rečenica može tumačiti općenito, kao da obuhvaća svaku vrstu sheme smanjivanja, uključujući standardnu shemu.
U tom kontekstu nizozemska vlada ističe da, neovisno o tome koju shemu smanjivanja predmetni poduzetnik provodi, produljenje roka koje se daje potonjem ne može prelaziti 31. listopada 2007., što je datum na koji se emisije postojećih postrojenja trebaju poštovati u skladu s člankom 4. točkom 1. Direktive 1999/13 i njezinim Prilogom II.B točkom 2. drugim stavkom podstavkom i., zahtjevima članka 5. te direktive, odnosno pragovima iz njezina Priloga II.A ili shemom smanjivanja opisanom u njezinu Prilogu II. B.
Međutim, to stajalište ne može biti prihvaćeno.
Naime, mogućnost koja je izričito propisana u Prilogu II.B prvom stavku podstavku i. Direktive 1999/13 da se operateru da produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja nužno znači da svi rokovi iz te direktive, među ostalima onaj koji ističe 31. listopada 2007. za postojeća postrojenja, mogu biti produljeni. Kao što je to napomenula nezavisna odvjetnica u točki 22. svojega mišljenja, nizozemsko bi stajalište Prilogu II.B točki 2. prvom stavku podstavku i. navedenoj direktivi oduzelo normativan karakter i svelo tu odredbu na puko objašnjenje izračuna rokova o kojima je riječ.
U konačnici treba napomenuti da je 2010., prilikom donošenja Direktive 2010/75, zakonodavac Unije u Prilogu VII. dijelu 5. točki 2. podstavku (a) toj direktivi izrazima koji su istovjetni onima iz Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. Direktivi 1999/13, ponovio mogućnost davanja operateru produljenja roka za primjenu sheme smanjenja. Međutim, nije razvidno, kao što je nezavisna odvjetnica istaknula u točki 32. svojega mišljenja da je odredba Direktive 1999/13 o kojoj je riječ trebala biti izmijenjena prilikom njezina uključivanja u Direktivu 2010/75. Zakonodavac je stoga pošao od načela da je zamislivo produljenje roka čak i nakon 31. listopada 2007.
Komisija sa svoje strane smatra da Prilog II.B točka 2. drugi stavak Direktivi 1999/13 sadržava posebno pravilo primjenjivo na postrojenja u kojima se koristi proizvod sa stalnim sadržajem suhe tvari, a koje ima prednost pred odredbom koja se odnosi na produljenje roka. Prema mišljenju Komisije, produljenje roka nije moguće za postrojenja u kojima se koristi proizvod koji nema stalni sadržaj suhe tvari.
U tom pogledu je točno da se na temelju Priloga II.B točke 2. drugog stavka Direktivi 1999/13 na postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti i upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija primjenjuje određena shema smanjivanja emisija, odnosno standardna shema, ali da ona nije posebno pravilo koje isključuje davanje produljenja roka operaterima takvih postrojenja.
Naime, valja napomenuti da Prilog II.B točka 2. prvi stavak Direktivi 1999/13 navodi da se u slučaju nanošenja premaza, lakova, ljepila ili tinti „može“ koristiti standardna shema i da u slučajevima gdje je ta shema neprikladna, nadležno tijelo operateru „može“ dozvoliti da primjeni bilo koju alternativnu shemu, u svrhu izuzeća, za koju mu se pruže zadovoljavajući dokazi o ispunjavanju načela iznesenih u Prilogu II.B točki 1. toj direktivi. Valja utvrditi da u slučaju kada je standardna shema neprikladna, ništa u tekstu navedene odredbe ne omogućava isključivanje primjene druge metode i u pogledu postrojenja za koja se može pouzdano procijeniti stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu. Dakle, na isti način kako se standardna shema može ne primijeniti za takva postrojenja, produljenje roka može biti dano za njih ako su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo ili uopće ne sadržavaju otapala još u fazi razvoja.
Osim toga, mogućnost davanja produljenja roka za sve vrste postrojenja, bez obzira na usvojenu shemu smanjivanja, potvrđeni je
ratio legis
na kojem se temelje odredbe Direktive 1999/13 koje se odnose na produljenje roka i postrojenja koja imaju stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu.
S jedne strane, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 36. svojega mišljenja, to produljenje roka izraz je načela proporcionalnosti. Naime, bilo bi pretjerano u pogledu tog načela operaterima postrojenja nametnuti provedbu ulaganja kojima se nastoje smanjiti emisije hlapivih organskih spojeva prije određenoga datuma ako te emisije mogu biti izbjegnute ili više smanjene u bliskoj budućnosti uz niži trošak jer će biti dostupni zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo ili uopće ne sadržavaju otapala, a u fazi su razvoja. S druge strane, kao što proizlazi iz uvodne izjave 8. Direktive 1999/13, to se zasniva na razmatranju da se emisije organskih spojeva mogu izbjeći ili smanjiti manje štetnim postojećim zamjenskim proizvodima ili zamjenskim proizvodima koji će biti dostupni sljedećih godina. Naime, ako poduzeće zahvaljujući zamjenskim proizvodima može izbjeći skupe mjere za smanjenje emisija, vjerojatno je spremno razvijati zamjenske proizvode ili poduprijeti njihov razvoj. Osim toga, u mjeri u kojoj zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo otapala ili ih uopće ne sadržavaju mogu više od predmetnih postrojenjâ pridonijeti ograničenju emisija hlapivih organskih spojeva u okoliš uz niske troškove, njihov razvoj može opravdati dulja prijelazna razdoblja.
Što se tiče postrojenja u kojima se koristi proizvod koji ima stalni sadržaj suhe tvari, iz Priloga II.B točke 2. drugog stavka Direktivi 1999/13 proizlazi da taj sadržaj može upotrijebiti „za određivanje referentne točke za smanjenje emisija“. Kao što su zainteresirane osobe pojasnile na raspravi, postojanje stalnog sadržaja suhe tvari u proizvodu također omogućava identifikaciju metode za određivanje ciljeva emisija za predmetna postrojenja, a kojoj se ne može pribjeći kada se ne koriste proizvodi koji imaju stalni sadržaj suhe tvari. Osim toga, ni iz jedne odredbe tog priloga ne proizlazi da je cilj uvođenja kriterija koji se odnosi na postojanje stalnog sadržaja suhe tvari u proizvodu bio isključivanje davanja produljenja roka operateru postrojenja u kojem se koristi proizvod koji ima stalni sadržaj suhe tvari.
Dakle, čini se da je navedeni kriterij lišen svake veze s
ratio legis
na kojem se temelje odredbe Direktive koje se odnose na mogućnost davanja produljenja roka u slučaju kada su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo ili uopće ne sadržavaju otapala još u fazi razvoja. Stoga nije opravdano u odnosu na tu mogućnost razlikovati između postrojenja u kojima se koristi proizvod koji ima stalni sadržaj suhe tvari i drugih postrojenja, s obzirom na to da takvo razlikovanje ne može biti jasno izvedeno iz teksta Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. Direktivi 1999/13.
Komisija je na raspravi zaista istaknula da je prilikom donošenja Direktive 1999/13 već postojao veliki broj zamjenskih proizvoda za proizvode koji imaju stalni sadržaj suhe tvari. Prema mišljenju Komisije, zakonodavac Unije vodio je računa o toj okolnosti te stoga treba smatrati da je time, kada je u Prilogu II.B točki 2. drugom stavku podstavku i. toj direktivi odredio rokove koji se primjenjuju na standardnu shemu, želio isključiti svaku mogućnost produljenja roka za postrojenja za koje se može pouzdano procijeniti stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu.
Međutim, ni odredbe Direktive 1999/13 ni njezini pripremni dokumenti ne omogućavaju potvrđivanje tvrdnji Komisije.
U tom pogledu valja dodati da tumačenje Priloga II.B Direktivi 1999/13 u tome smislu da se potonji protivi tomu da produljenje roka bude dano operateru postrojenja za koja se stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu može pouzdano procijeniti ako su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo ili uopće ne sadržavaju otapala još u fazi razvoja, išlo bi u svakom slučaju protiv načela pravne sigurnosti koje zahtijeva da propis Unije omogućava zainteresiranim osobama da znaju točan opseg obveza koje im taj propis nameće i da potonje osobe mogu nedvojbeno znati svoje obveze te da se posljedično mogu ponašati u skladu s njima (vidjeti u tom smislu presude ArcelorMittal Luxembourg/Komisija i Komisija/ArcelorMittal Luxembourg i dr., C‑201/09 P i C‑216/09 P, ECLI:EU:C:2011:190, t. 68. i BGL, C‑78/01,
EU:C:2003:490
, t. 71.).
Naime, u mjeri u kojem takvo tumačenje ne može biti jasno izvedeno iz teksta Priloga II.B Direktivi 1999/13 te se ne čini da više može biti potvrđeno ni u pogledu
ratio legis
na kojem se temelje odredbe točke 2. prvog stavka podstavka i. toga priloga koje se odnose na produljenje roka ni u pogledu strukture tog priloga, načelo pravne sigurnosti protivi se tome da se na temelju tog priloga poduzeću poput Nannoke zaniječe mogućnost da ostvari pogodnost takvog produljenja roka.
Također treba smatrati da bi produljenje roka moralo moći biti dano neovisno o shemi smanjivanja koja se primjenjuje na predmetno postrojenje ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo ili uopće ne sadrže otapala još u fazi razvoja.
S obzirom na sva prethodna razmatranja na prvo pitanje valja odgovoriti da Prilog II.B Direktivi 1999/13 treba tumačiti na način da produljenje roka koje on propisuje u svojoj točki 2. prvom stavku podstavku i. može biti dano operateru „postrojenja“ u smislu članka 2. točke 1. navedene direktive za provedbu sheme smanjivanja kada su zamjenski proizvodi koji sadrže malo otapala ili ih uopće ne sadrže još u fazi razvoja čak i ako se za to postrojenje može pouzdano procijeniti stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu i taj sadržaj upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija.
Drugo i treće pitanje
Svojim drugim i trećim pitanjem koja valja ispitati zajedno sud koji je uputio zahtjev u biti s jedne strane pita treba li Prilog II.B točku 2. prvi stavak podstavak i. Direktive 1999/13 tumačiti na način da produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja zahtijeva određenu radnju operatera predmetnog postrojenja ili odobrenje nadležnih tijela i s druge strane koji se kriteriji trebaju primijeniti za određivanje razdoblja produljenja roka.
U tom pogledu iz samog teksta Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. Direktive 1999/13 proizlazi da se produljenje roka iz te odredbe mora „dati“. Iz toga proizlazi da takvo produljenje roka ne može nastupiti po samom zakonu i mora nužno proizlaziti iz odluke nadležnih tijela. Osim toga, kao što nezavisna odvjetnica napominje u točki 65. svojega mišljenja, takva odluka nužno pretpostavlja prethodni zahtjev operatera predmetnog postrojenja jer on želi dobiti odobrenje za odstupanje od zahtjevâ koji bi se inače ‑ bez produljenja roka ‑ na njega primjenjivali.
U tom kontekstu valja podsjetiti na središnju ulogu koja je u okviru operaterove primjene sheme smanjivanja odredbama Direktive 1999/13 povjerena nadležnim tijelima.
Naime, na temelju članka 4. točke 3. Direktive 1999/13, operateri koji žele provesti shemu smanjivanja bili su dužni o tome obavijestiti nadležna tijela najkasnije do 31. listopada 2005. Osim toga, u skladu s člankom 9. stavkom 1. te direktive, za tako prijavljenu usklađenost sheme smanjivanja sa zahtjevima sadržanim u shemi smanjivanja emisija iz Priloga II.B operater mora pružiti „zadovoljavajuće dokaze nadležnom tijelu“. Naposljetku, na temelju točke 2. Priloga II.B navedene direktive, u slučajevima kada nije prikladna standardna shema „nadležno tijelo operateru može dozvoliti da primjeni bilo koju alternativnu shemu, u svrhu izuzeća, za koju mu se pruže zadovoljavajući dokazi o ispunjavanju […] načela“ iznesenih u točki 1. tog priloga.
Iz tih odredbi proizlazi da nadležno tijelo raspolaže marginom prosudbe kada mora odlučiti o zahtjevu operatera kojim namjerava dobiti odobrenje za provedbu sheme smanjenja.
Isti je slučaj i što se tiče odobravanja produljenja roka za provedbu takve sheme smanjivanja koja je usko povezana s odobrenjem danim operateru da primijeni tu shemu.
Produljenje roka stoga može nastupiti samo na temelju odobrenja nadležnih tijela na zahtjev predmetnog operatera.
U tom pogledu se Prilog II.B točka 2. prvi stavak podstavak i. Direktive 1999/13 ograničava na propisivanje da se operateru mora dati produljenje roka za provedbu plana smanjivanja emisija ako su zamjenski proizvodi koji sadrže malo ili uopće ne sadrže otapala još u fazi razvoja.
Kao iznimka od općih odredbi Direktive 1999/13, produljenje roka propisano u Prilogu II.B točki 2. prvom stavku podstavku i. toj direktivi mora se tumačiti usko (vidjeti u tom smislu presudu ACI Adam i dr., C‑435/12,
EU:C:2014:254
, t. 22. i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu iz samih izraza Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. Direktive 1999/13 koji propisuje samo „produljenje“ roka proizlazi da primjenu sheme smanjivanja koja se temelji na tom prilogu treba vremenski ograničiti.
Kako bi se odredilo treba li operateru dati produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja i odrediti trajanje moguće danog produljenja roka, valja voditi računa o ciljevima koji se žele postići odredbama Priloga II.B Direktivi 1999/13 o produljenju roka, odnosno, kao što je spomenuto u točki 56. ove presude, s jedne strane, promicati razvoj zamjenskih proizvoda i s druge strane voditi računa o načelu proporcionalnosti.
Kao što je to nezavisna odvjetnica napomenula u točkama 56. i 57. svojega mišljenja, na nadležnim je tijelima da u okviru margine prosudbe kojom raspolažu među ostalim ispitaju jesu li zamjenski proizvodi koji su prikladni za upotrebu u predmetnom postrojenju i smanjenje emisija hlapivih organskih spojeva zaista u fazi razvoja te mogu li radovi koji su tijeku u pogledu danih elemenata dovesti do razvoja takvih proizvoda.
U okviru ispitivanja proporcionalnosti zahtijevanog produljenja roka u odnosu prema cilju poticanja razvoja zamjenskih proizvoda treba uzeti u obzir odnos, s jedne strane, između smanjenja emisija koje se može ostvariti zahvaljujući zamjenskim proizvodima i njihovih troškova te, s druge strane, dodatnih emisija koje će nastati zbog produljenja roka kao i troškova mogućih alternativnih mjera. Osim toga, valja ispitati ne postoji li neka alternativna mjera koja uz niže troškove može dovesti do sličnih smanjenja emisija, čak značajnijih te osobito nisu li već dostupni drugi zamjenski proizvodi.
Dakle, razvoj zamjenskog proizvoda koji obećava važna smanjenja emisija omogućava da takvo produljenje bude dano predmetnom operateru.
Što se tiče trajanja produljenja roka koji bi se mogao dati, valja utvrditi da niti Prilog II.B Direktivi niti ijedna druga odredba te direktive ne daje naznake u tom pogledu.
Kako bi se spriječilo lišavanje drugih odredbi Direktive 1999/13 svakog korisnog učinka, Prilog II. B. točka 2. prvi stavak podstavak i. toj direktivi ne može, međutim, biti tumačen u tom smislu da nadležna tijela predmetnom operateru moraju dati produljenje roka dok zamjenski proizvodi ne budu dostupni bez ikakvog vremenskog ograničenja.
U tom pogledu iz uvodne izjave 8. Direktive 1999/13 proizlazi da je davanje produljenja roka na temelju Priloga II.B točke 2. prvog stavka podstavka i. toj direktivi zamislivo samo ako su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo otapala ili ih uopće ne sadržavaju zaista u fazi razvoja na dan kada to produljenje treba biti dano i ako se može pretpostaviti da će biti dostupni „sljedećih godina“.
Iako iz tog navoda proizlazi da se produljenje može protegnuti na više godina, valja međutim uzeti u obzir da se njegovo trajanje ne smije proširiti izvan onoga što je potrebno za razvoj zamjenskih proizvoda. To mora biti uzeto u obzir u pogledu svih bitnih elemenata te osobito stavljajući u odnos, s jedne strane, važnost smanjivanja emisija koje će omogućiti zamjenski proizvodi koji su u razvoju kao i trošak tih proizvoda te, s druge strane, važnost dodatnih emisija koje proizlaze iz produljenja roka kao i troškova mogućih alternativnih mjera.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo i treće pitanje valja odgovoriti da Prilog II.B točku 2. prvi stavak podstavak i. Direktivi 1999/13 treba tumačiti na način da produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja zahtijeva odobrenje nadležnih tijela, a koje pretpostavlja prethodni zahtjev predmetnog operatera. Kako bi se odredilo treba li produljenje roka biti dano operateru za provedbu sheme smanjivanja i odrediti trajanje moguće danog produljenja roka, na nadležnim je tijelima da u okviru margine prosudbe kojom raspolažu među ostalim ispitaju jesu li zamjenski proizvodi koji su prikladni za upotrebu u predmetnom postrojenju i smanjenje emisija hlapivih organskih spojeva zaista u fazi razvoja te mogu li radovi koji su tijeku u pogledu danih elemenata dovesti do razvoja takvih proizvoda i ne postoji li neka alternativna mjera koja uz niže troškove može dovesti do sličnih smanjenja emisija, čak značajnijih te osobito nisu li već dostupni drugi zamjenski proizvodi. Osim toga, treba uzeti u obzir odnos, s jedne strane, između smanjenja emisija koja omogućavaju zamjenski proizvodi i troškova tih proizvoda te, s druge strane, dodatnih emisija koje će nastati zbog produljenja roka kao i troškova mogućih alternativnih mjera. Trajanje produljenja roka ne bi smjelo trajati dulje od onog što je potrebno za razvoj zamjenskih proizvoda. To mora biti uzeto u obzir u pogledu svih bitnih elemenata te osobito stavljajući u odnos važnost dodatnih emisija koje će proizaći iz toga produljenja i troškova mogućih alternativnih mjera u odnosu na važnost smanjenja emisija koje će omogućiti zamjenski proizvodi koji su u fazi razvoja i trošak tih proizvoda.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

1.
Prilog II.B Direktivi 1999/13/EZ od 11. ožujka 1999. o ograničenju emisija hlapivih organskih spojeva koji nastaju pri upotrebi organskih otapala u određenim aktivnostima i postrojenjima treba tumačiti na način da produljenje roka koje on propisuje u svojoj točki 2. prvom stavku podstavku i. može biti dano operateru „postrojenja“ u smislu članka 2. točke 1. navedene direktive za provedbu sheme smanjivanja emisija hlapivih organskih spojeva kada su zamjenski proizvodi koji sadržavaju malo otapala ili ih uopće ne sadržavaju još u fazi razvoja čak i ako se za to postrojenje može pouzdano procijeniti stalni sadržaj suhe tvari u proizvodu i taj sadržaj upotrijebiti za određivanje referentne točke za smanjenje emisija.

2.
Prilog II.B točku 2. prvi stavak podstavak i. Direktivi 1999/13 treba tumačiti na način da produljenje roka za provedbu sheme smanjivanja emisija hlapivih organskih spojeva zahtijeva odobrenje nadležnih tijela, a koje pretpostavlja prethodni zahtjev predmetnog operatera. Kako bi se odredilo treba li produljenje roka biti dano operateru za provedbu sheme smanjivanja hlapivih organskih spojeva i odrediti trajanje moguće danog produljenja roka, na nadležnim je tijelima da u okviru margine prosudbe kojom raspolažu među ostalim ispitaju jesu li zamjenski proizvodi koji su prikladni za upotrebu u predmetnom postrojenju i smanjenje emisija hlapivih organskih spojeva zaista u fazi razvoja te mogu li radovi koji su tijeku u pogledu danih elemenata dovesti do razvoja takvih proizvoda i ne postoji li neka alternativna mjera koja uz niže troškove može dovesti do sličnih smanjenja emisija, čak značajnijih te osobito nisu li već dostupni drugi zamjenski proizvodi. Osim toga, treba uzeti u obzir odnos, s jedne strane, između smanjenja emisija koja omogućavaju zamjenski proizvodi i troškova tih proizvoda te, s druge strane, dodatnih emisija koje će nastati zbog produljenja roka kao i troškova mogućih alternativnih mjera. Trajanje produljenja roka ne bi smjelo trajati dulje od onog što je potrebno za razvoj zamjenskih proizvoda. To mora biti uzeto u obzir u pogledu svih bitnih elemenata te osobito stavljajući u odnos važnost dodatnih emisija koje će proizaći iz toga produljenja i troškova mogućih alternativnih mjera u odnosu na važnost smanjenja emisija koje će omogućiti zamjenski proizvodi koji su u fazi razvoja i trošak tih proizvoda.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski