CELEX: 62011TJ0358
EMOTR
Tukiosasto
Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto
Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot
Sokerin julkinen varastointi
Varastojen vuokraukseen liittyvien kustannusten nousu
Varastojen vuosi-inventaari
Varastointipaikkojen fyysiset tarkastukset
Oikeusvarmuus
Luottamuksensuoja
Suhteellisuus
Perusteluvelvollisuus
Rahastoille aiheutuvan taloudellisen vahingon riskin olemassaolo
Tehokas vaikutus

Asian tausta
Euroopan yhteisöjen komission yksiköiden tarkastuskäynti alkoi 7.5.2007 Agenzia per l’erogazioni in agricolturan (AGEA, maatalousmaksujen maksutoimisto) toimipaikassa Roomassa (Italia), jonka jälkeen se jatkui sokerivarastoissa Emilia-Romagnan (Italia) alueella, ja päättyi tarkastuskäynnin suorittaneiden jäsenten ja Italian viranomaisten välillä 11.5.2007 Bolognassa (Italia) pidettyyn loppukokoukseen. Tämän tarkastuksen kohteena oli Italian viranomaisten suorittama sokerin julkista varastointia koskevan Euroopan unionin säännöstön soveltaminen.
Tämän tarkastuksen johdosta komissio ilmoitti 19.6.2007 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (
EUVL L 171, s. 90
) 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti tarkastuksissa havaitut sääntöjenvastaisuudet ja ilmoitti korjaustoimenpiteet ja toteutettavat menettelyjen parannukset.
Italian viranomaiset esittivät 7.8.2007 päivätyllä AGEAn muistiolla huomautuksensa komission yksiköiden 19.6.2007 päivätyllä muistiolla muotoilluista moitteista.
Komissio kutsui 5.6.2008 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaiset kahdenväliseen kokoukseen asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti.
Tässä kokouksessa, joka pidettiin 17.6.2008 Brysselissä (Belgia), osapuolet käsittelivät kaikkia niitä kysymyksiä, jotka olivat komission huomautusten kohteena. Komission yksiköt toimittivat 21.8.2008 Italian viranomaisille kokouksen pöytäkirjan, johon sisältyi yhteenveto sekä Italian viranomaisten että komission näkemyksistä, komission päätelmät sokerin varastointijärjestelmää Italiassa koskevan valvontajärjestelmän puutteista ja siihen liittyvät taloudelliset seuraamukset sekä lisätietoja koskeva pyyntö.
Italian viranomaiset esittivät 24.10.2008 päivätyllä AGEAn muistiolla huomautuksensa kokouksen pöytäkirjasta ja vastasivat lisätietoja koskevaan pyyntöön.
Komission yksiköt osoittivat 3.2.2010 päivätyllä kirjeellä Italian tasavallalle asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti laaditun virallisen tiedonannon. Komissio totesi pysyvänsä kannassaan, jonka mukaan Italian tasavallan hyväksymien maksajavirastojen suorittamat sokerin varastointia koskevat tietyt menot, jotka on ilmoitettu Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastolle ja Euroopan maataloustukirahastolle (FEAGA), eivät olleet unionin oikeuden mukaisia, ja se ilmoitti aikomuksestaan ehdottaa rahoituskorjauksia ja jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle 2077637 euron suuruisen kokonaismäärän. Komissio ilmoitti arvioineensa tämän määrän kolmen unionin oikeuden rikkomisen perusteella. Italian viranomaiset riitauttavat nyt käsiteltävässä asiassa näistä rikkomisista vain kaksi, eli
—
sokerin varastoijille vuokralle otetuista varastoista maksettu sokerin varastointikustannusten 35 prosentin korotus neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/2001 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä interventioelinten sokerinoston ja ‑myynnin osalta 27.6.2001 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1262/2001 (
EYVL L 178, s. 48
) 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaisesti ilman, että Italian viranomaiset olisivat antaneet komissiolle todisteita siitä että korotuksen perustelu oli ollut asianmukaisen valvonnan kohteena tai edes että tällaisesta valvonnasta oli säädetty kansallisissa valvontasäännöksissä
—
julkiseen interventiovarastoon sijoitettujen maataloustuotteiden määrien arviointia ja valvontaa koskevista säännöistä 8.11.1996 annetun komission asetuksen (EY) N:o 2148/96 (
EYVL L 288, s. 6
) 4 artiklan ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä julkisena varastointina toteutettavien interventiotoimenpiteiden Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) myönnettävän rahoituksen ja jäsenvaltioiden maksajavirastojen hoitaman julkisen varastoinnin toimien kirjanpidon osalta 21.6.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 884/2006 (
EUVL L 171, s. 35
) 8 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä 2 artiklan 3 kohdan a alakohdan kanssa, rikkominen siltä osin kuin interventioelinten hallussa olevan sokerin inventaaritarkastuksia ei tilikauden 2006 osalta ollut toteutettu ennen tämän tilikauden päättymistä eli ennen 30.9.2006.
Komissio tukeutui 23.12.1997 päivättyyn asiakirjaansa VI/5330/97, jonka otsikko on ”Rahoituksellisten seuraamusten määrittäminen EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa” (jäljempänä asiakirja VI/5330/97), ja ehdotti 499033 euron rahoituskorjausta, joka vastaa 10 prosenttia menoista, jotka liittyvät varastointikustannuksiin, sen vuoksi, että niitä on korotettu 35 prosenttia varainhoitovuosina 2006–2009, ja 781 044 euron korjausta, joka vastaa 5 prosenttia varastointi- ja rahoituskustannuksista varainhoitovuonna 2006, sen vuoksi, että inventaaritarkastukset on suoritettu myöhässä.
Italian viranomaiset pyysivät 22.3.2010 päivätyllä kirjeellä sovitteluelimen väliintuloa.
Sovitteluelin hyväksyi lopullisen kertomuksensa 22.10.2010.
Italian viranomaiset antoivat 17.12.2010 päivätyllä AGEAn muistiolla komission yksiköille sovitteluelimen pyytämät täydentävät tiedot.
Komissio antoi 3.1.2011 päivätyllä kirjeellään Italian tasavallalle tiedoksi lopullisen kantansa sovittelumenettelyn päätteeksi. Komission näkemys pysyi 3.2.2010 päivättyyn kirjeeseen nähden muuttumattomana. Näin ollen se pysytti kantansa jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle yhteensä 2077637 euron määrän.
Italian viranomaiset vastasivat 18.1.2011 päivätyllä AGEAn muistiolla komission lopulliseen kantaan.
Komissio antoi 15.4.2011 Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) tai Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle täytäntöönpanopäätöksen 2011/244/EU (
EUVL L 102, s. 33
), jolla se jätti sokerin julkisen varastoinnin toimenpiteisiin varainhoitovuosina 2006–2009 liittyviä Italian tasavallan menoja unionin rahoituksen ulkopuolelle yhteensä 2077637 euron suuruisten kertaluonteisten ja kiinteiden korjausten avulla sen vuoksi, että ne eivät olleet unionin oikeuden sääntöjen mukaisia (jäljempänä riidanalainen päätös).
Rahoituskorjausten syyt on esitetty 16.3.2011 päivätyssä yhteenvetokertomuksessa, joka koskee komission yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1258/1999 (
EYVL L 160, s. 103
) 7 artiklan 4 kohdan ja yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 (
EUVL L 209, s. 1
) 31 artiklan mukaisesti suorittaman sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen tuloksia (jäljempänä yhteenvetokertomus).
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
Italian tasavalta on nostanut käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 27.6.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Se on myös esittänyt näyttöä koskevia tarjouksia ja pyytänyt unionin yleistä tuomioistuinta suorittamaan eri selvittämistoimia ja prosessinjohtotoimia.
Unionin yleinen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisia vastaamaan kirjallisesti kysymyksiin. Asianosaiset toimivat kyseisten prosessinjohtotoimenpiteiden mukaisesti niille annetuissa määräajoissa.
Italian tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen osittain kantajaa koskevin osin
—
kumoaa 3.1.2011 päivättyyn komission kirjeeseen sisältyvän lopullisen kannan, joka on laadittu sovitteluelimen kertomuksen johdosta, ja siinä esitettyjen perusteluiden 2 kohdan riidanalaisen päätöksen valmistelutoimena
—
kumoaa 3.2.2010 päivätyn komission kirjeen riidanalaisen päätöksen valmistelutoimena
—
toissijaisesti hyväksyy asetuksen N:o 2148/96 muuttamisesta 21.6.2006 annetusta komission asetuksesta (EY) N:o 915/2006 (
EUVL L 169, s. 10
) esitetyn lainvastaisuusväitteen
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen
—
jättää tutkimatta asetuksesta N:o 915/2006 esitetyn lainvastaisuusväitteen tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
—
velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
A
Kanteen tutkittavaksi ottaminen siltä osin kuin se koskee 3.2.2010 ja 3.1.2011 päivättyjen komission kirjeiden kumoamista
Italian tasavalta vaatii kannekirjelmässä riidanalaisen päätöksen kumoamisen lisäksi komission sille menettelyn kuluessa osoittamien 3.2.2010 ja 3.1.2011 päivättyjen kirjeiden kumoamista.
Komissio on istunnossa vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen suulliseen kysymykseen vaatinut vaatimusten niiden osien tutkimatta jättämistä, jotka koskevat 3.2.2010 ja 3.1.2011 päivättyjen kirjeiden kumoamista, niiden valmistelevan luonteen vuoksi.
Vaikka Italian tasavalta on todennut kannekirjelmässä, että 3.2.2010 ja 3.1.2011 päivätyt kirjeet olivat riidanalaisen päätöksen valmistelevia asiakirjoja (ks. edellä 19 kohta), se on istunnossa pysyttänyt niiden kumoamista koskevat vaatimuksensa väittäen, että niillä on itsenäinen luonne suhteessa riidanalaiseen päätökseen erityisesti niiden sisältämien perustelujen perusteella.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja, kumoamiskanteen kohteeksi kelpaavia toimia tai päätöksiä ovat vain sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi. Sen ratkaisemiseksi, onko toimella tai päätöksellä tällaisia vaikutuksia, on otettava huomioon sen sisältö (ks. määräys 22.11.2007, Investire Partecipazioni v. komissio, T‑418/05,
EU:T:2007:354
, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun kyseessä ovat toimet tai päätökset, joiden valmistelu tapahtuu useammassa vaiheessa, kuten sisäisen menettelyn päätteeksi, tästä samasta oikeuskäytännöstä ilmenee, että lähtökohtaisesti kannekelpoisia toimia ovat vain toimenpiteet, joissa vahvistetaan lopullisesti toimielimen kanta tämän menettelyn päätteeksi, lukuun ottamatta välitoimia, joiden tavoitteena on lopullisen päätöksen valmistelu (ks. tuomio 14.12.2006, Saksa v. komissio, T‑314/04 ja T‑414/04,
EU:T:2006:399
, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä 24 kohdassa mainittu määräys Investire Partecipazioni v. komissio,
EU:T:2007:354
, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikkeivät luonteeltaan puhtaasti valmistelevat toimenpiteet voikaan sellaisinaan olla kumoamiskanteen kohteina, niihin mahdollisesti sisältyviin lainvastaisuuksiin voidaan vedota sellaisen kanteen tueksi, joka on nostettu sitä lopullista toimea vastaan, jonka valmisteluvaihe ne ovat (ks. edellä 24 kohdassa mainittu määräys Investire Partecipazioni v. komissio,
EU:T:2007:354
, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että 3.2.2010 päivätyllä kirjeellään komissio on lähettänyt Italian tasavallalle virallisen tiedonannon, joka on laadittu asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti (ks. edellä 7 kohta), ja että 3.1.2011 päivätyllä kirjeellään komissio antoi sille tiedoksi lopullisen kantansa sovittelumenettelyn päätteeksi (ks. edellä 12 kohta). Nämä kirjeet kuuluvat asetuksen N:o 885/2006 11 artiklassa säädettyyn menettelyyn, jossa komissio on päätynyt tekemään 15.4.2011 riidanalaisen päätöksen, jossa jätetään tietyt menot unionin rahoituksen ulkopuolelle asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan mukaisesti. Siten menojen jättämistä unionin rahoituksen ulkopuolelle koskevaa komission lopullista päätöstä, joka on nyt käsiteltävän kanteen kohteena, ei ollut vielä tehty 3.2.2010 ja 3.1.2011 päivättyjen kirjeiden lähettämishetkellä.
Tästä seuraa, että 3.2.2010 ja 3.1.2011 päivätyt kirjeet ovat riidanalaisen päätöksen valmistelevia toimia, kuten Italian tasavalta itse väittää kannekirjelmässä. Niillä ei siis ole edellä 24 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voisivat vaikuttaa Italian tasavallan etuihin.
Tätä päätelmää ei voi horjuttaa kantajan väite, joka koskee kyseessä oleviin kirjeisiin sisältyviä perusteluja. Italian tasavallalla oli oikeus vedota näihin toimiin sisältyvien perustelujen mahdollisiin lainvastaisuuksiin riidanalaista päätöstä vastaan nostetun nyt käsiteltävän kanteen tueksi, kuten ilmenee edellä 26 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä, joten kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee 3.2.2010 ja 3.1.2011 päivättyjen komission kirjeiden kumoamista.
B
Asiakysymys
Nyt käsiteltävänä oleva kanne koskee vain rahoituskorjauksia, joita sovelletaan riidanalaisella päätöksellä Italian tasavallan suorittamiin menoihin, eli yhtäältä kiinteämääräistä 10 prosentin korjausta, joka koskee sokerin varastointikustannusten 35 prosentin nousua varainhoitovuosina 2006–2009, eli yhteensä 499 033:a euroa, ja toisaalta kiinteämääräistä 5 prosentin korjausta, joka johtuu inventaaritarkastusten viivästyneestä suorittamisesta varainhoitovuonna 2006, eli 781 044:ää euroa.
1.
Alustavat huomiot
Aluksi on huomattava, että Euroopan maatalousrahastoista rahoitetaan vain unionin säännösten mukaisesti maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä toteutettuja interventioita (ks. tuomio 23.9.2004, Italia v. komissio, C‑297/02,
EU:C:2004:550
, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Euroopan maatalousrahastoja koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu. Tämän vuoksi komissio on velvollinen perustelemaan päätöksensä, jossa se toteaa, että asianomainen jäsenvaltio on laiminlyönyt tarkastukset tai suorittanut ne puutteellisesti. Komission ei kuitenkaan tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja kohtuullisesta epäilyksestä, joka sillä on kyseisten tarkastusten tai lukujen suhteen (ks. tuomio 24.2.2005, Kreikka v. komissio, C‑300/02, Kok.,
EU:C:2005:103
, 33 ja 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 22.11.2006, Italia v. komissio, T‑282/04,
EU:T:2006:358
, 95 ja 96 kohta).
Asianomainen jäsenvaltio ei puolestaan pysty horjuttamaan komission päätelmiä ilman, että se esittää omien väitteidensä tueksi seikkoja, jotka vahvistavat luotettavan ja toimivan valvontajärjestelmän olemassaoloa. Jollei jäsenvaltio pysty osoittamaan komission päätelmiä virheellisiksi, päätelmät saattavat antaa aiheen vakaviin epäilyksiin siitä, onko valvonta- ja tarkastustoimista muodostuvaa asianmukaista ja tehokasta kokonaisuutta otettu käyttöön. Tämä komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että juuri jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä yksityiskohtainen ja täydellinen näyttö tarkastustensa tai lukujensa todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (ks. edellä 32 kohdassa mainittu tuomio Kreikka v. komissio,
EU:C:2005:103
, 35 ja 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä 32 kohdassa mainittu tuomio Italia v. komissio,
EU:T:2006:358
, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Italian tasavallan esittämiä kanneperusteita on tutkittava näiden seikkojen valossa.
2.
10 prosentin kiinteämääräinen korjaus, joka koskee varastointikustannusten 35 prosentin korotuksesta aiheutuneita menoja varainhoitovuosina 2006–2009
Yhteenvetokertomuksesta ilmenee, että riidanalaisella päätöksellä nyt käsiteltävässä asiassa sovellettu 10 prosentin kiinteämääräinen korjaus perustui aukkoihin, jotka vaikuttivat valvontajärjestelmään, joka liittyy asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaisen varastointikustannusten korotuksen soveltamiseen. Komissio on moittinut Italian tasavaltaa lähinnä siitä, ettei se ole ottanut käyttöön toimijoiden hakemusten asianmukaista valvontajärjestelmää, jonka avulla voitaisiin varmistaa, että asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdassa säädetty sokerin varastointiin vuokralle otettuihin varastoihin perustuvien varastointikustannusten 35 prosentin korotus myönnettiin perustelluissa ja oikeutetuissa tapauksissa. Komissio on todennut, että tämän korotuksen järjestelmällinen soveltaminen ilman, että varastoinnin lisäkustannusten todellisuutta koskevia valvontamenetelmiä olisi otettu käyttöön tai ainakin ilman, että Italian viranomaiset olisivat osoittaneet, että kansallisissa valvontaohjeissa olisi säädetty tällaisista menettelyistä, muodostaa rahastojen lisääntyneen tappioriskin.
Italian tasavallan kaksi ensimmäistä kanneperustetta tukevat varastointikustannusten 35 prosentin korotukseen liittyviä menoja koskevan korjauksen riitauttamista ja muodollisesti ne koskevat olennaisten menettelymääräysten rikkomista, ensimmäinen niistä sitä, että komissio ei ollut selvittänyt asiaa ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä ja toinen perustelujen puuttumista.
a) Ensimmäisen kanneperusteen ulottuvuus
Aluksi on todettava, että vaikka asianosaisten välinen kiista koskee lähinnä asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan tulkintaa ja niiden tarkastusten luonnetta, jotka kansallisten viranomaisten on tehtävä ennen kyseisessä säännöksessä säädetyn varastointikustannusten 35 prosentin korotuksen soveltamista, Italian tasavalta on muodollisesti esittänyt kannekirjelmässään komission tältä osin soveltaman korjauksen osalta vain asian selvittämättä jäämiseen ja perustelujen puuttumiseen perustuvat olennaisten menettelymääräysten rikkomista koskevat (ensimmäisen ja toisen) kanneperusteet, jotka liittyvät riidanalaisen päätöksen muodollisiin näkökohtiin ja sen antamiseen liittyvään menettelyyn.
Kantaja on kuitenkin vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen todennut, että sen ensimmäisen kanneperusteen olisi ymmärrettävä koskevan paitsi olennaisten menettelymääräysten rikkomista asian selvittämättä jäämisen vuoksi, myös arviointivirhettä ja asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan rikkomista.
Komissio on istunnossa esittänyt tältä osin prosessinedellytyksen puuttumista koskevan väitteen todeten, että tällaista uudelleen luokiteltua kanneperustetta olisi oikeuskäytännön mukaan pidettävä uutena perusteena riippumatta komission unionin yleisessä tuomioistuimessa vastauksena kantajan väitteisiin esiin tuomien väitteiden laajuudesta ja ulottuvuudesta.
Tästä on muistutettava, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäisen kohdan ja työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamista koskevan oikeuskäytännön mukaan kantajalla ei ole velvollisuutta osoittaa nimenomaisesti sitä erityistä oikeussääntöä, johon hän perustaa moitteensa, edellyttäen, että hänen perustelunsa ovat riittävän selviä ja täsmällisiä, jotta vastapuoli ja unionin tuomioistuimet voivat vaikeuksitta tunnistaa tämän säännön (ks. vastaavasti tuomio 10.5.2006, Galileo International Technology ym. v. komissio, T‑279/03, Kok.,
EU:T:2006:121
, 38–41 kohta; ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 13.11.2008, SPM v. neuvosto ja komissio, T‑128/2005,
EU:T:2008:494
, 65 kohta). Saattaa olla riittävää, että kanneperusteista esitetään pikemminkin niiden sisältö kuin oikeudellinen luonnehdinta, kunhan nämä perusteet ilmenevät kannekirjelmästä kyllin selvästi (tuomio 26.3.2010, Proges v. komissio, T‑577/08,
EU:T:2010:127
, 21 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä Italian tasavalta moittii komissiota siitä, ettei se ole tutkinut Italian sokerimarkkinoiden olosuhteita ennen 10 prosentin kiinteämääräisen korjauksen soveltamista. Toisaalta se esittää joukon väitteitä, joilla on tarkoitus osoittaa, että Italian viranomaiset ovat tuoneet esiin ja tutkineet Italian sokerimarkkinoiden olosuhteita, jotka sen mukaan oikeuttivat sokerin varastointikustannusten ainakin 35 prosentin korotuksen, mitä komissio ei ole ottanut huomioon antaessaan riidanalaisen päätöksen. Tämä Italian tasavallan väitteiden toinen joukko voidaan ymmärtää vain niin, että sillä on tarkoitus moittia komissiota siitä, ettei se ole myöntänyt, että Italian viranomaiset ovat soveltaneet oikein varastointikustannusten 35 prosentin korotusta, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa, kun otetaan huomioon markkinatutkimuksen tulokset, ja siitä, että se on katsonut, etteivät Italian viranomaiset esittäneet riittävästi näyttöä haihduttaakseen komission epäilyt rahastoille aiheutuvista riskeistä, kun otetaan huomioon väitetty asianmukaisten tarkastusten puuttuminen.
Italian tasavalta ei tosin ole tuonut esiin tiettyjä näistä väitteistä ensimmäisen vaan toisen kanneperusteen yhteydessä, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista perustelujen puuttumisen vuoksi, kuten komissio on istunnossa huomauttanut. Unionin tuomioistuinta ei kuitenkaan rajoita sen tutkiessa asianosaisten kanneperusteita ja väitteitä se muodollinen luokittelu, jonka asianosaiset antavat väitteilleen, edellyttäen, että niiden perustelut ilmenevät riittävän selvästi niiden kirjelmistä, kuten edellä 40 kohdassa esiin tuodusta oikeuskäytännöstä ilmenee.
On todettava, että komissio on vastannut yhdessä ensimmäiseen ja toiseen kanneperusteeseen paitsi kiistämällä väitetyn asian selvittämättä jäämisen, myös pyytämällä vastineensa 94 kohdassa unionin yleistä tuomioistuinta ensisijaisesti katsomaan, että Italian viranomaiset eivät olleet noudattaneet asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohtaa nyt käsiteltävässä asiassa tuen muodollisten myöntämisedellytysten osalta. Se on tässä asiayhteydessä väittänyt erityisesti, että kun otetaan huomioon sen asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisesta alakohdasta tekemä tulkinta, Italian tasavalta on rikkonut tätä säännöstä myöntäessään erotuksetta 35 prosentin suuruisen enimmäiskorotuksen lähes kaikille tuottajille, jotka ovat käyttäneet ulkoisia varastointipaikkoja, ilman, että nämä olisivat tapauskohtaisesti perustelleet tosiasiassa aiheutuneiden kustannusten suuremman määrän. Mainitusta säännöksestä komission mukaan johtuvien yksilöllisten valvontavelvoitteiden laiminlyönti oli sen mukaan aiheuttanut rahastoille vakavan riskin ja oikeuttanut riidanalaisessa päätöksessä määrätyn 10 prosentin korjauksen tekemiseen.
Komissio ei myöskään ole vastannut perustelujen puuttumista koskevaan toiseen kanneperusteeseen, vaan se on tutkinut sitä yhdessä ensimmäisen kanneperusteen kanssa vastaamalla siihen asiasisältöä koskevilla väitteillä.
Näissä olosuhteissa se, että katsottaisiin, että ensimmäinen kanneperuste koskee vain olennaisten menettelymääräysten rikkomista asian selvittämättä jäämisen vuoksi, kuten komissio väittää, poistaisi asianosaisten unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämien väitteiden suurelta osalta tehokkaan vaikutuksen. Näin ollen, kun otetaan huomioon edellä 40 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, ja koska Italian tasavallan väitteiden sisältö tulee kannekirjelmässä esiin riittävän selvästi niin, että komissio on voinut tehokkaasti esittää puolustuksensa ja unionin yleinen tuomioistuin voi tunnistaa nämä väitteet ja tutkia niitä, ensimmäisen kanneperusteen on ymmärrettävä koskevan paitsi olennaisten menettelymääräysten rikkomista asian selvittämättä jäämisen vuoksi, myös arviointivirhettä ja asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan rikkomista.
b) Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista asian selvittämättä jäämisen, arviointivirheen ja asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan rikkomisen vuoksi
Yhtäältä Italian tasavalta väittää, että vastoin sovitteluelimen suosituksia komissio ei ole selvittänyt asianmukaisesti niitä Italian markkinaolosuhteita, jotka oikeuttivat sokerialan yritysten pyynnön varastointikustannusten korottamisesta. Italian tasavallan mielestä komission työntekijöiden olisi pitänyt tutkia varastojen vuokrausmarkkinoiden tilanne erityisesti varastointiyritysten osalta näiden toukokuussa 2007 suorittaman tarkastusmatkan yhteydessä. Komissio on Italian tasavallan mukaan kääntänyt todistustaakan pyytäessään siltä näyttöä erityisten olosuhteiden olemassaolosta ja muodollisen markkinatutkimuksen suorittamisesta.
Toisaalta Italian tasavalta väittää esittäneensä hallinnollisessa menettelyssä riittävän selvitysaineiston sen osoittamiseksi, että se oli tutkinut sokerin varastointikustannusten korotuspyynnön syitä. Italian tasavalta korostaa, että kun arvioidaan Italian viranomaisten tekemää 35 prosentin korotuksen soveltamista, on otettava erityisesti huomioon ne erityisen suuret sokerimäärät, jotka interventioelimen oli ostettava markkinointivuosina 2004/2005 ja 2005/2006, unionin säännöstössä vaadittuja ominaisuuksia vastaavien varastojen puute sekä sokerin kaltaisten tuotteiden varastointihintojen tosiasiallinen nousu. Komissio on jättänyt ottamatta huomioon Italian viranomaisten tältä osin esittämät seikat hallinnollisessa menettelyssä.
Komissio väittää, että Italian viranomaiset ovat virheellisesti soveltaneet kyseessä olevaa korotusta yleisesti, vaikka niiden olisi pitänyt tarkastaa tapauskohtaisesti sokerialan yritysten esittämät pyynnöt todetakseen vuokralle otettuihin varastoihin varastoimiseen liittyvien lisäkustannusten tosiasiallisuuden, koska terveen rahoitushallinnoinnin periaate vaatii, että rahastoista maksetaan ainoastaan todelliset menot.
Edellä esitetyistä väitteistä ilmenee, että asianosaiset riitelevät lähinnä niiden tarkastusten luonteesta, joita kansallisten viranomaisten on suoritettava ennen asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn 35 prosentin korotuksen soveltamista vuokralle otettuihin varastoihin varastoimiseen liittyvien kulujen osalta. On siis ensiksi selvitettävä jäsenvaltioiden velvollisuudet asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan säännöksiä sovellettaessa.
Tarkastukset, joita kansallisten viranomaisten on tehtävä asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan nojalla
Asetuksella N:o 1262/2001 on otettu käyttöön yhteiset säännöt interventiotoimenpiteiden kohteena olevan kiintiösokerin haltuunotolle ja hallinnoinnille erityisesti tämä sokerin varastointiedellytysten ja ‑kustannusten osalta.
Asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Sokeriyritysten siiloihin tai varastoihin varastoidun sokerin varastointimaksut eivät voi olla enemmän kuin 0,048 euroa 100 kilogrammalta kymmenen päivän jaksoa kohden.
Interventioelin voi kuitenkin korottaa vahvistettua määrää ensimmäisen alakohdan mukaisesti enintään 35 prosenttia, jos sokeri on varastoitu tarjoajan muihin kuin sokeriyritysten yhteydestä vuokraamiin siiloihin tai varastoihin; tätä varastointia koskevissa erityistapauksissa interventioelin voi korottaa ensimmäisen alakohdan mukaisesti vahvistettua määrää enintään 50 prosenttia.”
On todettava, että asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa ei täsmennetä niiden tarkastusten yksityiskohtia eikä laajuutta, joita jäsenvaltioilla on velvollisuus suorittaa ennen 35 prosentin korotuksen soveltamista.
Oikeuskäytännöstä johtuu kuitenkin, että asetuksen N:o 1258/1999 8 artiklan 1 kohdassa, joka on laadittu vastaavia ilmaisuja käyttäen kuin asetuksen N:o 1290/2005 9 artiklan 1 kohta, asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että Euroopan maatalousrahastoista rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu, sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi sekä niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi ja sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena, vaikka unionin oikeuden tietyssä toimessa ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontatoimenpiteen toteuttamista (tuomio 6.12.2001, Kreikka v. komissio, C‑373/99, Kok.,
EU:C:2001:662
, 9 kohta ja tuomio 30.9.2009, Alankomaat v. komissio, T‑55/07, EU:T:2009/371, 62 kohta).
Oikeuskäytännössä on täsmennetty, että kyseisistä säännöksistä, tarkasteltuna yhdessä SEU 4 artiklalla käyttöön otetun, vilpitöntä yhteistyötä komission kanssa koskevan velvoitteen kanssa, seuraa varsinkin unionin varojen asianmukaisen käytön osalta, että jäsenvaltioiden on järjestettävä sellainen hallinnollisten ja paikan päällä tehtävien tarkastusten kokonaisuus, jonka avulla voidaan varmistaa, että kyseisten palkkioiden myöntämistä koskevia aineellisia ja muodollisia edellytyksiä on asianmukaisesti noudatettu (ks. tuomio 9.1.2003, Kreikka v. komissio, C‑157/00, Kok.,
EU:C:2003:5
, 11 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jos tällaisten hallinnollisten ja paikan päällä tehtävien tarkastusten kokonaisuuden järjestelmää ei ole tai jos jäsenvaltion käyttöönottama järjestelmä on siinä määrin puutteellinen, että voidaan epäillä, onko näitä edellytyksiä noudatettu, komissio jättää perustellusti hyväksymättä tietyt kyseisen jäsenvaltion menot (tuomio 12.6.1990, Saksa v. komissio, C‑8/88, Kok.,
EU:C:1990:241
, 20 ja 21 kohta; tuomio 14.4.2005, Espanja v. komissio, C‑468/02,
EU:C:2005:221
, 36 kohta ja tuomio 30.9.2009, Portugali v. komissio, T‑183/06,
EU:T:2009:370
, 31 kohta).
Tästä seuraa, että vaikka palkkioiden myöntämistä koskevassa relevantissa unionin lainsäädännössä ei velvoiteta jäsenvaltioita nimenomaisesti ottamaan käyttöön komission Euroopan maatalousrahastojen tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä mainitsemia valvontakeinoja ja tarkastustapoja, tämä velvollisuus voi kuitenkin johtua tarvittaessa myös epäsuorasti siitä, että Euroopan maatalousrahastoja koskevien sääntöjen nojalla jäsenvaltioilla on velvollisuus organisoida tehokas tarkastus- ja valvontajärjestelmä (ks. tuomio 24.4.2008, Belgia v. komissio, C‑418/06 P, Kok.,
EU:C:2008:247
, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.9.2009, Itävalta v. komissio, T‑368/05,
EU:T:2009:305
, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nousee siis esiin kysymys siitä, johtuvatko velvoitteet, joihin komissio viittaa yhteenvetokertomuksessaan ja jotka muodostuvat varastojen vuokralle ottamiseen liittyvien menojen tukikelpoisuuden tarkastuksesta, implisiittisesti siitä, että kyseessä olevan säännöstön nojalla jäsenvaltioiden tehtävänä on järjestää tehokas tarkastusjärjestelmä.
Tältä osin on todettava, että asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jos sokeri on varastoitu vuokralle otettuihin varastoihin, sokerin varastointikustannuksia voidaan korottaa ”enintään 35 prosenttia”. Tällaisesta sanamuodosta seuraa implisiittisesti mutta välttämättä, että interventioelimen on sovellettava pienempää korotusta, jos tuensaajalle varastojen vuokralle ottamisesta tosiasiallisesti aiheutuneet kustannukset alittavat tämän 35 prosentin kynnyksen. Tällainen rahastoista maksettavien kulujen lainmukaisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen voidaan suorittaa, kuten komissio väittää, vain suoritettaessa yksilöllisiä tarkastuksia kyseessä olevan varastoijan esittämien sellaisten tositteiden perusteella, jotka koskevat yhtäältä olosuhteita, joiden vuoksi sen on täytynyt turvautua ulkoiseen varastoon, ja toisaalta niitä lisäkustannuksia, joita tämän varaston käyttäminen on aiheuttanut. Sen tarkastuksen tehokkuus, jonka tarkoituksena on varmistaa, vastaavatko tuensaajille tosiasiallisesti aiheutuneet kulut, jotka liittyvät varastojen vuokraukseen, tosiasiallisesti 35 prosentin korotusta, heikentyisi vakavasti tai se olisi mahdoton, jos tätä korotusta sovellettaisiin ainoastaan kyseisten markkinoiden tilannetta koskevien yleisten tietojen perusteella, kuten markkinoilla samankaltaisille tuotteille käytettyjen hintabarometrien tai asiamukaisten varastojen puutetta koskevien tietojen perusteella.
Tästä seuraa, että kun otetaan huomioon SEUT 317 artiklassa vahvistettu moitteettoman varainhoidon vaatimus, joka on Euroopan maatalousrahastojen perustamisen taustalla, sekä kansallisille viranomaisille tämän perustamisen yhteydessä annetut vastuut, sellaisina kuin ne tuodaan esiin edellä 53–55 kohdassa, asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että siinä vaaditaan, että jäsenvaltiot järjestävät tarkastusjärjestelmän, jonka avulla voidaan varmistaa tapauskohtaisesti sokerin varastointiin vuokralle otettuihin varastoihin liittyvien menojen tosiasiallisuus niin, että vain tuensaajien asianmukaisesti perustelemat ja näille tosiasiassa aiheutuneet menot maksetaan rahastoista.
Näin ollen on varmistettava asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan tällaisen tulkinnan valossa, täyttääkö Italian tasavallan käyttöön ottama tarkastusjärjestelmä edellä kuvaillun kaltaiset implisiittiset velvoitteet.
Italian viranomaisten asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan täytäntöönpanon puitteissa suorittamat tarkastukset
Tältä osin on todettava, että Italian tasavalta ei väitä, että Italian viranomaiset olisivat tarkastaneet tapauskohtaisesti sokerin varastointikustannusten korotusta koskevat toimijoiden korotuspyynnöt varmistaakseen tosiasiallisten kustannusten tosiasiallisuuden. Se ei myöskään esitä mitään väitettä, jonka perusteella voitaisiin todeta, että tällaisia tarkastuksia on suoritettu. Se ei varsinkaan ole esittänyt kansallisten ohjeiden kaltaista näyttöä toimijoiden pyyntöjä koskevien tarkastusmenettelyjen olemassaolosta.
Italian tasavalta myöntää, että asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan täytäntöönpano velvoittaa kansalliset viranomaiset varmistamaan sellaisten todellisten edellytysten olomassaolo, joiden perusteella voidaan myöntää 35 prosentin korotus varastointikustannuksiin. Se katsoo kuitenkin, että sokerimarkkinoiden olosuhteita ja sokerin varastointia Italiassa koskeva tutkimus oli omiaan oikeuttamaan tällaisen korotuksen (ks. edellä 47 kohta). Italian tasavalta ei todellakaan myöskään kiistä sitä, että 35 prosentin korotusta sovellettiin yleisesti kaikkiin interventioon osallistuviin sokerintuottajiin, jotka olivat turvautuneet ulkoisiin varastoihin.
Asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että Italian viranomaisten ja sokerintuottajien sekä varastointiyritysten edustajien välisissä eri tapaamisissa Italian viranomaiset olivat paitsi pyrkineet saamaan tietoa Italian sokerimarkkinoiden ja sokerin varastoinnin yleisistä olosuhteista, myös neuvotelleet toimijoiden kanssa sokerin varastointikustannukset, jotka piti kattaa unionin tukien avulla. Niiden päätelmien perusteella, jotka oli mahdollista tehdä näiden kokousten johdosta, Italian viranomaiset olivat päättäneet soveltaa yleisesti 35 prosentin korotusta sokerin varastointikustannuksiin vuokralle otettujen varastojen osalta.
Italian tasavalta kiistää tällaiset neuvottelut, joiden tarkoituksena oli vahvistaa varastointihinta ennen interventiota, koska tuote oli jo varastoituna hyväksyttyihin varastoihin.
Italian viranomaiset ovat kuitenkin itse ilmoittaneet komissiolle sokerin varastointihintaa koskevista neuvotteluista.
AGEA nimittäin ilmoitti komissiolle 24.10.2008 päivätyssä kirjeessä, johon kantaja vetoaa kannekirjelmän 12 kohdassa, että ”Italian maatalousministeri, AGEA, sokerintuottajat ja varastojen omistajat ovat tavanneet neuvotellakseen ja vahvistaakseen kohtuullisen hinnan vuokralle otettujen varastojen osalta”, että ”neuvoteltu hinta vastaa melkein täysin komission korvaamaa hintaa 35 prosentin korotus mukaan luettuna” ja myös, että ”[AGEAn noudattama] tekninen ja hallinnollinen menettely osoitt[i], että AGEA [oli] tutki[nut] yksityiskohtaisesti ne eri tekijät, joiden perusteella se teki toiminnallisen päätöksen maksaa sokeriteollisuudelle 35 prosentilla korotetut varastointikustannukset”. Tämä Italian viranomaisten kanta ilmenee myös kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjan 3.3 kohdasta, jota Italian tasavalta ei kiistä. Samoin sovitteluelimen kertomuksen B.5 kohdassa vedotaan Italian viranomaisten näkemykseen siitä, että ”kuukausia kestäneiden neuvottelujen jälkeen [Italian viranomaiset ja sokerin varastointi- ja tuotantoalan eri toimijat] ovat päässeet sopimukseen hinnasta ja tämä sopimus on vaatinut 35 prosentin korotuksen soveltamista asetuksessa vahvistettuihin hintoihin, ja Italian viranomaiset viittaavat asiakirja-aineistoon sisältyviin kirjeisiin, jotka osoittavat, että hinta oli neuvottelujen keskipisteessä”. AGEAn 17.12.2010 päivätyn kirjeen liitteenä olevista asiakirjoista ilmenee myös, että Italian viranomaisten ja kyseisten toimijoiden väliset kokoukset ovat johtaneet varastointisopimuksiin, jotka sisältävät 35 prosentin korotuksen vuokralle otettuihin varastoihin varastoidun sokerin osalta.
Toisin kuin Italian tasavalta väittää (ks. edellä 63 kohta), tässä asiayhteydessä ei ole ratkaisevaa tietää, onko neuvotteluja käyty ennen vai jälkeen sen, kun tuottajat ovat varastoineet sokerin vuokralle otettuihin varastoihin. Myöskään siitä, että näistä neuvotteluista on voinut olla seurauksena se, etteivät varastointiyhtiöt ole soveltaneet 50 prosentin korotusta vastaavaa hintaa, josta myös säädetään asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa, ei voida päätellä, että käydyt neuvottelut itsessään voisivat varmistaa unionin taloudellisten etujen suojelun.
Kuten komissio korostaa, Italian viranomaisten tällainen menettely oli omiaan helpottamaan sitä, että markkinoiden toimijat sovelsivat varastojen vuokraushintoja, jotka eivät olleet markkinaolosuhteiden mukaan perusteltuja vaan jotka olivat mukautettuja unionin säännöstöstä johtuviin tukikynnyksiin. Moitteettoman varainhoidon vaatimus, sellaisena kuin se on tuotu esiin edellä 58 kohdassa, velvoittaa kansalliset viranomaiset valvomaan, että tuet vastaavat markkinatodellisuutta ilman, että markkinat pyrkivät mukautumaan unionin oikeudessa säädettyihin tukiin, kuten komissio toteaa.
Siten riippumatta siitä kysymyksestä, voidaanko kyseessä olevien toimijoiden menettely luokitella nyt käsiteltävässä asiassa komission esiin tuomassa oikeuskäytännössä tarkoitetuiksi väärinkäytöksiksi ja siten ilman, että olisi tarpeen tutkia, onko komission tämä väite luonteeltaan uusi, kuten Italian tasavalta väittää, on todettava, että komissio toteaa perustellusti, ettei ole kansallisten viranomaisten, joiden on suojeltava unionin taloudellisia etuja, tehtävä neuvotella kyseisten toimijoiden kanssa unionin säännöstön soveltamisedellytyksistä eikä näin ollen tehdä päätöstä soveltaa yleisesti 35 prosentin korotusta sokerin varastointikustannuksiin.
Tällaiset seikat, jotka merkitsevät sitä, että Italian viranomaiset soveltavat yleisesti 35 prosentin korotusta sokerin varastointikustannuksiin, voivat herättää edellä 32 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja vakavia ja kohtuullisia epäilyjä sellaisen tehokkaan ja asianmukaisen tarkastusjärjestelmän olemassaolosta, jolla voidaan varmistaa, että tämä korotuksen myöntämisen aineelliset ja muodolliset edellytykset olivat täyttyneet kaikissa tapauksissa. Tällainen 35 prosentin suuruisen korotuksen yleinen soveltaminen kyseessä olevien toimijoiden kanssa käytyjen neuvottelujen seurauksena on näin ollen selvästikin sellainen, että se aiheuttaa rahastoille vakavan riskin, koska perusteettomia kustannuksia tai kustannuksia, joita ei todellisuudessa ole olemassa, olisi voitu veloittaa rahastoilta.
Italian tasavalta ei ole esittänyt edellä mainitussa 33 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja konkreettisia ja täsmällisiä seikkoja, jotka voisivat horjuttaa komission esittämien kohtuullisten epäilyjen paikkansa pitävyyttä.
Tässä yhteydessä on ensiksi hylättävä Italian tasavallan väite, joka koskee asian selvittämättä jäämistä, koska komissio ei sen mukaan ollut tutkinut Italian sokerimarkkinoiden ja sokerin varastointimarkkinoiden tilannetta (ks. edellä 46 kohta). Edellä 32 ja 33 kohdassa esiin tuodusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikka komission tehtävänä on osoittaa sääntöjen rikkominen esittämällä näyttöä vakavien ja kohtuullisten epäilyjen olemassaolosta, Italian tasavallan tehtävänä on sitä vastoin esittää konkreettiset ja täsmälliset todisteet, jotka voivat horjuttaa komission toteamuksia.
Tätä päätelmää ei voi horjuttaa Italian tasavallan väite, joka koskee sovitteluelimen loppuraportissa olevia suosituksia. Tästä on palautettava mieliin, että sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1.7.1994 tehdyn komission päätöksen 94/442/EY (
EYVL L 182, s. 45
) 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ”sovitteluelimen kanta ei vaikuta komission lopulliseen tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen”. Tästä seuraa, että komissio ei ole sidottu sovitteluelimen päätelmiin (ks. vastaavasti tuomio 21.10.1999, Saksa v. komissio, C‑44/97, Kok.,
EU:C:1999:510
, 18 kohta ja tuomio 16.9.2013, Puola v. komissio, T‑486/09,
EU:T:2013:465
, 45 kohta). Siten on niin, että vaikka sovitteluelin olisikin suositellut komissiolle, että sen pitäisi tarkastella uudelleen ehdotusta soveltaa rahoituskorjauksia korotettuihin varastointikustannuksiin ottamalla huomioon Italian markkinoiden erityisolosuhteet ja siellä vallinnut kriisi, tämä ei merkitse komission velvollisuutta suorittaa tätä koskeva erityinen tutkimus.
Italian tasavallan väite siitä, että komissio ei ole konsultoinut oikeudellista yksikköään, vaikka sen työntekijät ilmoittivat tästä menettelystä tarkastusmatkalla, ei myöskään voi menestyä. Tällainen konsultointi muodostaa, kuten komissio väittää, komission päätösten sisäisen valmistelumenettelyn osan, eikä sitä missään tapauksessa voida pitää ratkaisevana sen päätelmän yhteydessä, jonka se on tehnyt nyt käsiteltävänä olevassa asiassa hallinnollisen menettelyn päätteeksi.
Tämän jälkeen on todettava, että Italian tasavallan esiin tuomat seikat, kuten sokerin ylituotannosta markkinointivuosina 2004/2005 ja 2005/2006 johtuva Italian markkinoiden kriisitilanne, joka pakottaa tuottajat etsimään varastoja sokerialan yritysten ulkopuolelta, sokerin varastointiedellytyksiä vastaavien varastojen rajallinen lukumäärä tai sokerin kanssa samankaltaisiin tuotteisiin sovelletut varastointihinnat, eivät voi horjuttaa päätelmää siitä, että sellaisten yksilöllisten tarkastusten puuttuminen, joiden avulla voidaan todeta, että tukia myönnettiin perustelluissa ja perusteltavissa olevissa tapauksissa, aiheuttaa rahastoille vakavan tappioriskin.
Vaikka Italian viranomaisten suorittamaa markkinatilannetutkimusta voitaisiin pitää riittävänä oikeuttamaan yleisellä taloudellisella tasolla 35 prosentin korotus, minkä komissio kiistää, tutkimus ei missään tapauksessa voisi korvata tapauskohtaisia tarkastuksia, joilla pyritään toteamaan niiden kustannusten todellisuus, joista rahastojen on vastattava. Tällainen yleinen tutkimus, jossa mukana olivat sitä paitsi talouden toimijat, joita varastointikustannusten korotuksen saaminen suoraan koski, kuten edellä 62–65 kohdasta ilmenee, ei voinut suojata riittävästi unionin taloudellisia etuja, koska sen avulla ei ollut mahdollista taata, että kukin tuensaajista oli tilanteessa, jossa oli perusteltua myöntää tällainen korotus, eikä sitä, että kullekin tuensaajalle oli tosiasiassa aiheutunut varastojen vuokralle ottamisesta sokerin varastointiin liittyviä 35 prosentin suuruisia lisäkustannuksia.
Sama koskee sokerintuottajien varastointikustannusten 50 prosentin korotusta koskevien pyyntöjen tueksi esittämiä muistioita, joihin Italian tasavalta viittaa.
Ensinnäkin italialaisten sokerintuottajien yhdistyksen kirjeestä, joka on kannekirjelmän liitteenä A46, Italian tasavalta on myöntänyt vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen, ettei tätä asiakirjaa ollut toimitettu hallinnollisessa menettelyssä, joka oli johtanut riidanalaisen päätöksen tekemiseen, kuten komissio on todennut. Kun otetaan huomioon oikeuskäytäntö, jonka mukaan komission päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava niiden tietojen perusteella, jotka olivat komission käytettävissä päätöksentekohetkellä (tuomio 22.1.2013, Kreikka v. komissio, T‑46/09, Kok.,
EU:T:2013:32
, 149 kohta; ks. mm. analogisesti tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C‑333/07,
EU:C:2008:764
, 81 kohta), tätä asiakirjaa ei näin ollen ole otettava huomioon riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi (ks. vastaavasti tuomio 15.7.2014, Italia v. komissio, T‑463/07,
EU:T:2014:665
, 108 kohta).
Toiseksi tiettyjen sokerialan yritysten Italian viranomaisille esittämistä muistioista, jotka liittyivät niiden pyyntöihin 50 prosentin korotuksesta varastointikustannuksiin ja jotka ovat kannekirjelmän liitteenä A45, on todettava, että nämä muistiot eivät voi osoittaa, että Italian viranomaiset ovat suorittaneet asianmukaisia tarkastuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että näiden yritysten todelliset varastointikustannukset vastaavat 35 prosentin korotusta.
Kyseessä olevista muistioista ilmenee sokerin ylituotanto Italiassa ja varastointitilan puuttuminen sokerialan yrityksille kuuluvista varastoista sekä sokerin varastointiin ulkoisissa varastoissa liittyvät velvoitteet. Ne voivat siten osoittaa enintään tietyt seikat, jotka voivat pakottaa sokerialan yritykset turvautumaan ulkoisiin varastoihin. Niiden perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että sokerialan yrityksille todella aiheutuneet sokerin varastointikustannukset vastaavat 35 prosentilla korotettuja varastointikustannuksia erityisesti siltä osin kuin mainituissa muistioissa ei ole mitään mainintaa kustannuksista, jotka liittyvät sokerin varastointiin vuokralle otetuissa varastoissa.
Vaikka Italian tasavallan kanta johtuisi tulkinnasta, jonka se antaa asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toiselle alakohdalle ja jonka mukaan kustannusten tapauskohtaisia tarkastuksia ei vaadita tässä säännöksessä säädetyn 35 prosentin korotusta sovellettaessa, jos yleiset objektiiviset seikat oikeuttavat tällaisen korotuksen, on todettava, että tällaista tulkintaa ei voida hyväksyä, kuten edellä 57 ja 58 kohdasta ilmenee.
Tältä osin on muistutettava, että unionin tuomioistuin on todennut, että silloinkin, kun unionin oikeutta sovelletaan objektiivisesti virheellisesti kansallisten viranomaisten vilpittömässä mielessä omaksuman tulkinnan perusteella, asetuksen N:o 1258/1999 2 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 1290/2005 3 artiklassa edellytetään, että tällaiseen soveltamiseen liittyvät kustannukset jäävät jäsenvaltioiden vastattaviksi. Tämä rahastoista suoritettavaa menojen korvaamista koskevien edellytysten suppea tulkinta on välttämätön viimeksi mainittujen asetusten tavoitteen vuoksi, koska yhteisen maatalouspolitiikan hallinnointi jäsenvaltioiden talouden toimijoihin sovellettavin yhdenvertaisin ehdoin on esteenä sille, että jäsenvaltion kansalliset viranomaiset suosivat kyseisen valtion toimijoita tietyn säännöksen laajan tulkinnan avulla niiden muiden jäsenvaltioiden toimijoiden vahingoksi, joissa sovelletaan suppeampaa tulkintaa (ks. vastaavasti edellä 54 kohdassa mainittu tuomio Espanja v. komissio,
EU:C:2005:221
, 28 kohta oikeustapausviittauksineen).
Komissio muistuttaa, että – kuten yhteenvetokertomuksen 6.1.5 kohdassa on korostettu – Italian tasavalta oli ainoa jäsenvaltio, joka on järjestelmällisesti myöntänyt varastointikustannusten korotuksen.
Italian tasavalta antaa ensimmäisen ja toisen kanneperusteen yhteydessä virheellisesti olettaa, ettei komissio ole ottanut huomioon nyt käsiteltävän asian hallinnollisessa menettelyssä esitettyjä seikkoja. Kuten tämän menettelyn kuluessa tapahtuneesta kirjeenvaihdosta, erityisesti 3.2.2010 päivätystä kirjeestä, sekä kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjasta ja yhteenvetokertomuksesta ilmenee, komissio on tosiasiassa ottanut huomioon Italian viranomaisten esittämät tiedot ja selitykset, mutta se on katsonut, etteivät ne olleet riittäviä haihduttamaan epäilyksiä, joita sillä oli varastointikustannusten 35 prosentin korotuksen soveltamiseen liittyvien tarkastusten todellisuudesta ja tehokkuudesta. Lisäksi se, että komissio ei ole vastannut jokaiseen Italian tasavallan väitteeseen, ei yksinään riitä päätelmään siitä, että se on kieltäytynyt ottamasta niitä huomioon.
Kaiken edellä todetun perusteella ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
c) Toinen kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista perustelujen puuttumisen vuoksi
Toisella kanneperusteellaan Italian tasavalta väittää, että komissio ei ole tutkinut Italian tasavallan esiin tuomia seikkoja, jotka osoittavat, että markkinatutkimus oli suoritettu, joten varastointikustannusten 35 prosentin korotus oli perusteltu, ja ettei se ole esittänyt perusteluja sille, miksi se ei ollut katsonut näitä seikkoja riittäviksi korvaamaan markkinatutkimuksen eikä osoittamaan, että kaikki sokerialan yritykset olivat pyytäneet sokerin varastointikustannusten korotusta.
Komissio ei ole vastannut toiseen kanneperusteeseen, jolla ymmärretään tarkoitettavan perustelujen puuttumista.
Tältä osin on muistettava, että EY 296 artiklassa edellytetyistä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimen tehneen unionin toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden (ks. tuomio 14.7.2005, Alankomaat v. komissio, C‑26/00, Kok.,
EU:C:2005:450
, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 19.6.2009, Qualcomm v. komissio, T‑48/04, Kok.,
EU:T:2009:212
, 174 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Perustelujen puuttumista tai riittämättömyyttä koskeva väite on erotettava päätöksen perustelujen paikkansa pitämättömyyttä koskevasta väitteestä. Viimeksi mainittu koskee päätöksen aineellisen lainmukaisuuden tutkimista eikä olennaisten menettelymääräysten rikkomista eikä se siis voi merkitä SEUT 296 artiklan rikkomista (ks. tuomio 15.12.2005, Italia v. komissio, C‑66/02, Kok.,
EU:C:2005:768
, 26 ja 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 9.10.2012, Italia v. komissio, T‑426/08,
EU:T:2012:526
, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Siltä osin kuin Italian tasavalta moittii toisella kanneperusteellaan komissiota lähinnä siitä, ettei se ole perustellut riidanalaista päätöstä, koska se ei ole vastannut nimenomaisesti Italian tasavallan esittämiin seikkoihin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että Italian viranomaiset ovat tarkastaneet olosuhteet, jotka oikeuttavat sokerin varastointikustannusten 35 prosentin korotukseen, se kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen perustelujen paikkansa pitävyyden. Pelkästään se seikka, että Italian tasavalta on katsonut tietyt seikat keskeisiksi taikka asianmukaisten tarkastusten puuttumista koskevia komission toteamuksia väistämättä horjuttaviksi, mikä kuuluu aineellisen arvioinnin alaa ja mitä on arvioitu ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä (ks. mm. edellä 83 kohta), ei voi muuttaa komission perusteluvelvollisuuden laajuutta.
Tämän johdosta valvoessaan sitä, onko perusteluvelvollisuutta noudatettu, unionin yleinen tuomioistuin ei voi tutkia tällaista väitettä. Perustelujen puuttumista tai niiden riittämättömyyttä koskevan kanneperusteen yhteydessä esitettyjä väitteitä ja lausumia, joilla pyritään kiistämään riidanalaisen päätöksen perusteltavuus, on siten pidettävä merkityksettöminä (tuomio 1.7.2009, Operator ARP v. komissio, T‑291/06, Kok.,
EU:T:2009:235
, 48 kohta).
SEUT 296 artiklan mukaista perusteluvaatimusta on joka tapauksessa arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asianomaista alaa koskevat oikeussäännöt (edellä 88 kohdassa mainittu tuomio Italia v. komissio,
EU:C:2005:768
, 26 kohta ja tuomio 2.12.2009, komissio v. Irlanti ym., C‑89/08 P, Kok.,
EU:C:2009:742
, 77 kohta).
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että komission velvollisuutena ei ole päätöstensä perusteluissa ottaa kantaa kaikkiin perusteluihin, joihin asianosaiset ovat hallinnollisessa menettelyssä vedonneet. Komission tarvitsee esittää ainoastaan ne tosiseikat ja oikeudelliset näkökohdat, joilla on tehdyn päätöksen rakenteen kannalta olennaista merkitystä (tuomio 4.7.1963, Saksa v. komissio, 24/62, Kok.,
EU:C:1963:14
, 131 ja 143 kohta ja tuomio 11.1.2007, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio, C‑404/04 P,
EU:C:2007:6
, 30 kohta; ks. myös tuomio 29.6.1993, Asia Motor France ym. v. komissio, T‑7/92, Kok.,
EU:T:1993:52
, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Euroopan maatalousrahastojen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten valmistelun erityisessä yhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tunsi ne syyt, joiden vuoksi komissio ei katsonut riidanalaisen summan kuuluvan kyseessä olevan maatalousrahaston vastattavaksi (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2001, Belgia v. komissio, C‑263/98, Kok.,
EU:C:2001:455
, 67 kohta; tuomio 9.9.2004, Kreikka v. komissio, C‑332/01, Kok.,
EU:C:2004:496
, 67 kohta ja tuomio 26.9.2012, Italia v. komissio, T‑84/09,
EU:T:2012:471
, 17 kohta).
Nyt käsiteltävän asian asiakirja-aineistosta ilmenee, että Italian viranomaiset ovat läheisesti liittyneet riidanalaisen päätöksen valmistelumenettelyyn. On todettava, että komission epävarmuus varastointikustannusten korotuksia koskevien tarkastusten osalta on useaan otteeseen saatettu kirjallisesti näiden viranomaisten tietoon, että tästä aiheesta on käyty keskusteluja ja että asia on saatettu sovitteluelimen käsiteltäväksi. Lisäksi komissio on ilmaissut täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti sekä 3.2.2010 päivätyssä virallisessa tiedonannossa että 3.1.2011 päivätyssä lopullisessa kannassa ja yhteenvetokertomuksessa syyt, joiden vuoksi se on soveltanut 10 prosentin rahoituskorjausta. Näin ollen siinä asiayhteydessä, jossa riidanalainen päätös on tehty, Italian viranomaiset olivat tietoisia komission esittämien väitteiden kohteesta sekä kyseessä olevan korjauksen määristä ja oikeudellisesta perustasta. Italian tasavalta saattoi siis tehokkaasti riitauttaa riidanalaisen päätöksen aineellisen laillisuuden, kuten ilmenee sen ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä esittämistä väitteistä, joten riidanalaisen päätöksen tarkempi perustelu ei ollut tarpeen.
Näin ollen riidanalaisen päätöksen perusteluja on joka tapauksessa pidettävä riittävinä ja perustelujen puuttumista koskeva toinen kanneperuste on hylättävä.
3.
Tilikauteen 2006 liittyvä 5 prosentin kiinteä korjaus, joka perustuu myöhästyneisiin inventaaritarkastuksiin
Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että komissio on soveltanut 5 prosentin korjausta Italian tasavallan varainhoitovuoden 2006 sokerin varastoinnin osalta ilmoittamiin menoihin inventaaritarkastusten viivästyneen suorittamisen vuoksi. Yhteenvetokertomuksessa komissio vetosi tältä osin asetuksen N:o 884/2006 2 artiklan 3 kohdan a alakohtaan sekä asetuksen N:o 2148/96 4 artiklaan (yhteenvetokertomuksen 6.1.1 kohta). Viivästys vuotuisissa inventaaritarkastuksissa, jotka varainhoitovuoden 2006 osalta suoritettiin vasta helmikuussa 2007, muodosti ilmeisen sääntöjenvastaisuuden ja rahastolle aiheutuvien tappioiden riskin (yhteenvetokertomuksen 6.1.3 kohta). Yhteenvetokertomuksen 6.1.5 kohdassa, jonka otsikko on ”Komission lopullinen kanta”, täsmennetään, että tämä korjaus, joka ei liity lainsäädännön muutokseen eli asetuksen N:o 915/2006 voimaan tuloon, perustuu vaatimukseen siitä, että varastointivuoden lopulla eli vuoden 2006 syyskuussa oli oltava suoritettuina inventaaritarkastuksia, joiden tarkoituksena oli todeta, että varastokirjanpidon mukaisesti varastoidut määrät kuvastavat todellakin varastossa olevan määrän fyysistä tilannetta.
Italian tasavalta esittää neljä väitettä tueksi sille, että se riitauttaa 5 prosentin kiinteän korjauksen, joka koskee varainhoitovuoden 2006 osalta myöhässä suoritettuja inventaaritarkastuksia; näitä ovat kolmas, neljäs, kuudes ja seitsemäs kanneperuste, ja toissijaisesti viidentenä kanneperusteena se esittää asetusta N:o 915/2006 koskevan lainvastaisuusväitteen. Näistä kanneperusteista kolmas koskee asetuksen N:o 884/2006 8 artiklan ja sen liitteen I sekä asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna asetuksen N:o 915/2006 liitteellä, rikkomista ja virheellistä tulkintaa, ja oikeusvarmuuden, normien taannehtivuuskiellon ja luottamuksensuojan periaatteiden sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, neljäs olennaisten menettelymääräysten rikkomista perustelujen puuttumisen vuoksi, kuudes olennaisten menettelymääräysten rikkomista perustelujen puuttumisen, näytön puuttumisen sekä tosiseikkojen vääristyneellä tavalla huomioon ottamisen perusteella, ja seitsemäs olennaisten menettelymääräysten rikkomista, koska perustelut ja näyttö puuttuvat rahastoille aiheutuvan vahingon väitetyn riskin osalta, sekä tehokkuusperiaatteen loukkaamista.
a) Kolmas kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 884/2006 8 artiklan ja sen liitteen I sekä asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna asetuksen N:o 915/2006 liitteellä, rikkomista ja virheellistä tulkintaa, ja oikeusvarmuuden, normien taannehtivuuskiellon ja luottamuksensuojan periaatteiden sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
Ensiksi on tutkittava väite, joka koskee oikeusvarmuuden, normien taannehtivuuskiellon ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista
Väite, joka koskee oikeusvarmuuden, normien taannehtivuuskiellon ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista
Nyt käsiteltävän väitteen puitteissa Italian tasavalta väittää lähinnä, että se, että sovelletaan välittömästi velvollisuutta laatia inventaarit toimista, jotka on toteutettu jo tietyn ajan ennen asetuksen N:o 884/2006 ja asetuksen N:o 915/2006 voimaantuloa kesäkuussa 2006 eli vähän ennen tilikauden päättymistä syyskuussa 2006, on ristiriidassa oikeusvarmuuden, normien taannehtivuuskiellon ja luottamuksensuojan periaatteiden kanssa. Kansalliset viranomaiset ovat sen mukaan luottaneet asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan lopussa olevaan säännökseen, joka asetuksen N:o 884/2006 14 artiklan mukaan pysyy voimassa ”ainakin”30.9.2006 asti. Näistä seikoista johtuu, ettei Italian viranomaisilla ollut 30.9.2006 mitään velvollisuutta laatia kesäkuussa 2006 voimaan tulleen muodollisen järjestelmän mukaisia inventaareja.
Komissio kiistää Italian tasavallan perustelut ja vaatii, että tämä väite hylätään.
– Asetus N:o 915/2006
Asetuksen N:o 915/2006 tarkoituksena on sen toisen perustelukappaleen ja sen 1 artiklan mukaan muuttaa asetuksen N:o 2148/96 liitettä III uusien yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamiseksi sokerivarastojen fyysisen tarkastusmenettelyn osalta. Sen 2 artiklan mukaan se on tullut voimaan seitsemäntenä päivänä sen jälkeen, kun se julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, eli 29.6.2006. Sokerivarastojen fyysistä tarkastusmenettelyä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä sovellettiin nyt kyseessä olevana markkinointivuotena 2005/2006, jolleivät mainitussa asetuksessa säädetyt siirtymätoimenpiteet muuta edellyttäneet (ks. jäljempänä 105 ja 106 kohta).
Kuten komissio on esittänyt, on kuitenkin todettava, että 5 prosentin korjaus ei perustunut siihen, että Italian viranomaiset olisivat rikkoneet asetuksella N:o 915/2006 käyttöön otettuja sokerin varastointipaikkojen fyysistä tarkastusmenettelyä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä. Sekä riidanalaisesta päätöksestä ja yhteenvetokertomuksesta että komission ja Italian viranomaisten hallinnollisen menettelyn kuluessa käymästä kirjeenvaihdosta ilmenee, ettei komissio ole missään vaiheessa esittänyt tällaista väitettä.
Lisäksi vastauksena sovitteluelimen huomautukseen, jossa arvioitiin, että ennen asetuksen N:o 915/2006 voimaantuloa alaa koskeva unionin säännöstö oli aukollinen ja jossa viitattiin tässä asetuksessa käyttöön otettuihin siirtymätoimenpiteisiin inventaaritarkastusten osalta erityisesti markkinointivuonna 2005/2006 muodostettujen julkisten sokerivarastojen osalta, komissio on nimenomaisesti todennut yhteenvetokertomuksen 6.1.5 kohdassa, että 5 prosentin korjaus ei liittynyt asetuksen N:o 915/2006 voimaantuloon, vaan siihen vaatimukseen, että inventaaritarkastukset oli oltava suoritettuina vuoden 2006 syyskuuhun mennessä (ks. edellä 96 kohta).
Näissä olosuhteissa ei myöskään voi menestyä Italian tasavallan väite, sellaisena kuin sitä on täsmennetty vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen ja jonka mukaan komission olisi pitänyt soveltaa Italian tasavaltaan asetuksessa N:o 915/2006 säädettyä siirtymäjärjestelmää markkinointivuosina 2004/2005 ja 2005/2006.
Asetuksen N:o 915/2006 neljännessä perustelukappaleessa todetaan siirtymätoimenpiteistä seuraavaa:
”Koska sokerin interventiotoimenpiteet aloitettiin markkinointivuonna 2004/2005 ilman yksityiskohtaisten inventaarisääntöjen vahvistamista, tapa, jolla eräät jäsenvaltiot ovat järjestäneet sokerin varastoinnin, tekee tavanomaisten menettelyjen mukaisen inventaarin suorittamisen äärimmäisen vaikeaksi. Sen vuoksi olisi vahvistettava sokerivarastoja koskevat siirtymäkauden säännöt markkinointivuosista 2004/2005 ja 2005/2006 alkaen.”
Tältä osin asetuksen N:o 2148/96 liitettä III on muutettu asetuksella N:o 915/2006 siten, että siihen on lisätty uusia säännöksiä, joiden otsikko on ”VII – Pakkaamaton sokeri” ja ”VIII – Pakattu sokeri”. Siinä mainitaan markkinointivuosina 2004/2005 ja 2005/2006 intervention kohteena olevien sokerivarastojen fyysisiin tarkastusmenettelyihin sovellettavasta siirtymäjärjestelmästä seuraavaa:
”– – Sokerin julkisten varastojen fyysinen tarkastusmenettely markkinointivuosien 2004/2005 ja 2005/2006 osalta:
1.
Siinä tapauksessa, että edellä A kohdassa kuvatut inventaariomenettelyt eivät ole mahdollisia, interventioelimen on virallisesti sinetöitävä siilon/varaston kaikki sisään- ja uloskäynnit. Interventioelimen on tarkastettava sinetit kuukausittain sen varmistamiseksi, että sinetit ovat säilyneet ehjinä. Näistä tarkastuksista on laadittava yksityiskohtainen kertomus. Pääsy varastoihin ei ole sallittu ilman interventioelimen tarkastajan läsnäoloa.
Jäsenvaltion on varmistettava, että sinetöintimenettelyn avulla voidaan taata varastoitujen interventiotuotteiden koskemattomuus.
2.
Vähintään kerran vuodessa on myös tehtävä tarkastus, jossa todetaan varastointiolosuhteet ja tuotteen asianmukainen säilyvyys.”
Kuten näistä säännöksistä ilmenee, asetuksella N:o 915/2006 on säädetty siirtymäjärjestelmästä niitä tapauksia varten, joissa on mahdotonta noudattaa markkinointivuosien 2004/2005 ja 2005/2006 osalta sokerin varastointipaikkojen fyysisiä tarkastusmenettelyjä, asetuksella N:o 915/2006 käyttöön otettujen yksityiskohtaisten menettelytapojen mukaisesti. Komissio ei kuitenkaan ole moittinut Italian viranomaisia siitä, etteivät ne ole noudattaneet mainittuja menettelyjä, kuten edellä 102 ja 103 kohdassa on todettu.
Italian tasavalta ei missään tapauksessa väitä, että Italian viranomaisilla olisi ollut vaikeuksia soveltaa asetuksella N:o 915/2006 käyttöön otettuja fyysisiä tarkastusmenettelyjä. Se tosin vetoaa tiettyihin ”objektiivisiin koordinointivaikeuksiin” inventaaritarkastuksista vastaavan julkisen elimen eli Agecontrolin kanssa. Se ei kuitenkaan väitä, että asetuksella N:o 915/2006 käyttöön otetut fyysisiä tarkastuksia koskevat uudet yksityiskohtaiset säännöt olivat näiden vaikeuksien syynä ja että tästä syystä olisi noudatettu siirtymätoimenpiteillä säädettyjä vaihtoehtoisia menettelyjä.
Tästä seuraa, että nyt käsiteltävä väite on hylättävä tehottomana siltä osin kuin se koskee asetusta N:o 915/2006.
– Asetus N:o 884/2006
Kuten asetuksen N:o 884/2006 perustelukappaleista ja 1 artiklasta ilmenee, kyseisessä asetuksessa vahvistetaan edellytykset ja säännöt, joita sovelletaan julkisena varastointina toteutettaviin maataloustukirahaston interventiotoimenpiteisiin maksajavirastojen toteuttamaan näitä toimenpiteitä vastaavien toimien hallinnointiin ja valvontaan sekä sellaisten menojen tukikelpoisuusedellytyksiin ja laskentamenetelmiin, jotka voidaan kohdistaa maataloustukirahastoon. Kyseisen asetuksen 13 perustelukappaleen ja sen 14 artiklan mukaan asetuksen N:o 884/2006 säännöksillä korvataan tältä osin useiden muiden asetusten säännökset, jotka myös on kumottu, kuten asetuksen N:o 2148/96 ja Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston tilinpäätöksessä julkisena varastointina toteutettavien interventiotoimenpiteiden rahoituksen osalta huomioon otettavista tekijöistä 27.11.1990 annetun neuvoston asetuksen ETY N:o 3492/90 (
EYVL L 337, s. 3
) säännökset.
Asetusta N:o 884/2006, joka sen 15 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan tuli voimaan seitsemäntenä päivänä sen jälkeen, kun se julkaistiin virallisessa lehdessä, eli 30.6.2006, sovellettiin saman artiklan toisen kohdan nojalla 1.10.2006 alkaen.
Tältä osin on muistettava periaate, jonka mukaan lain säännöstä koskevia muutoslakeja sovelletaan, jollei poikkeuksesta säädetä, vanhan lain voimassa olleessa syntyneen tilanteen tuleviin vaikutuksiin (ks. tuomio 29.6.1999, Butterfly Music, C‑60/98, Kok.,
EU:C:1999:333
, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 29.1.2002, Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, Kok.,
EU:C:2002:57
, 50 kohta). Vaikka menettelysääntöjä on yleensä sovellettava kaikkiin niihin oikeusriitoihin, jotka ovat vireillä tällaisten menettelysääntöjen tullessa voimaan, aineellisia oikeussääntöjä on tulkittava siten, että ne koskevat ennen niiden voimaantuloa toteutuneita tilanteita ainoastaan siinä tapauksessa, että niiden sanamuodosta, tarkoituksesta tai systematiikasta käy selvästi ilmi, että niille on annettava tällainen vaikutus (ks. tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio, C‑74/00 P ja C‑75/00 P, Kok.,
EU:C:2002:524
, 119 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 1.7.2009, ThyssenKrupp Stainless v. komissio, T‑24/07, Kok.,
EU:T:2009:236
, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi oikeuskäytännön mukaan lainsäätäjällä on oikeus erottaa toisistaan antamansa säädöksen voimaantulopäivä ja soveltamispäivä niin, että viimeksi mainittu ajankohta on ensiksi mainittua myöhäisempi. Tällainen menettely voi muun muassa mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot tai unionin toimielimet täyttävät siinä vaiheessa, kun toimi on tullut voimaan ja se on siis tullut osaksi unionin oikeusjärjestystä, kyseisen toimen nojalla niille kuuluvat edeltävät velvoitteet, jotka ovat tarpeen asianomaisen toimen soveltamiseksi myöhemmin täysimääräisesti kaikkiin oikeussubjekteihin, joita se koskee (tuomio 17.11.2011, Homawoo, C‑412/10, Kok.,
EU:C:2011:747
, 24 kohta).
Jos hallinnollisessa toimenpiteessä täsmennetään, että se vaikuttaa tietystä päivästä lähtien, tämä merkitsee, että sen vaikutukset alkavat ilmoitettuna päivänä (tuomio 14.4.1970, Cafiero v. komissio, 42/69, Kok.,
EU:C:1970:23
, s. 161, 7 kohta).
Tästä seuraa, että asetusta N:o 884/2006 sovellettiin 1.10.2006 alkaen, jollei erityisissä säännöksissä ole säädetty tiettyjen sen säännösten soveltamisesta ennen sen 15 artiklan toisen kohdan mukaista päivää, josta lähtien se vaikuttaa.
Italian tasavalta väittää komission soveltaneen taannehtivasti asetusta N:o 884/2006 inventaaritarkastusten toteuttamisvelvollisuuden osalta, koska mainitun asetuksen 8 artiklassa on otettu ensimmäisen kerran käyttöön velvollisuus laatia vuosi-inventaari jo tietyn ajan ennen sen voimaan tuloa toteutetuista toimista.
Tästä on todettava, ettei asetuksen N:o 884/2006 mitään perustelukappaletta tai mitään säännöstä voida ymmärtää niin, että niissä pyritään vahvistamaan mainitun asetuksen 8 artiklan säännösten vaikutusten alkamisajankohdaksi eri päivä kuin se, joka johtuu sen 15 artiklan toisesta kohdasta. Siten tämän säännöksen on katsottava olevan sovellettavissa 1.10.2006 alkaen.
Yhteenvetokertomuksesta ilmenee, että komissio on vedonnut tähän säännökseen 5 prosentin korjauksen osalta, joka koskee tilikautta 2006, joka alkoi 1.10.2005 ja päättyi 30.9.2006.
Komissio on siten normien taannehtivuuskiellon ja luottamuksensuojan periaatteiden vastaisesti soveltanut asetuksen N:o 884/2006 8 artiklaa Italian viranomaisten velvollisuuteen laatia inventaari tilikauden 2006 aikana.
Komissio on vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen myöntänyt, että nyt esillä olevassa asiassa oli vuosi-inventaarin laatimista koskevan velvollisuuden suhteen ajallisesti sovellettava asetuksen N:o 3492/90 3 artiklaa eikä asetuksen N:o 884/2006 8 artiklaa.
Näin ollen on tutkittava, onko riidanalaisessa päätöksessä komission tällaisen erehdyksen takia puhtaasti muodollinen virhe vai päinvastoin olennainen muotovirhe, joka voi johtaa sen kumoamiseen 5 prosentin korjauksen osalta oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamisen vuoksi.
Komissio selittää, että se on hallinnollisessa menettelyssä viitannut asetuksen N:o 884/2006 8 artiklaan, koska kyseessä oli tämän menettelyn kuluessa voimassa ollut asetus, jonka perusteella se ilmoitti Italian viranomaisille, mitkä korjaavat toimenpiteet oli toteutettava. Komissio väittää kuitenkin lähinnä, että asetuksen N:o 884/2006 8 artiklassa säädetty velvollisuus ei ollut uusi, minkä vahvistaa tämän asetuksen liitteenä oleva vastaavuustaulukko, jonka mukaan asetuksen N:o 884/2006 8 artiklan säännökset vastaavat asetuksen N:o 3492/90 3 artiklan säännöksiä.
Tältä osin on muistutettava, että oikeusvarmuuden periaate, joka on unionin oikeuden yleinen periaate, edellyttää, että unionin oikeus on selkeää ja sen soveltaminen on kaikkien niiden ennakoitavissa, joita se koskee. Tämä vaatimus edellyttää, että kaikkien toimien, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, sitovuus johtuu jostain unionin oikeussäännöstä, joka on nimenomaisesti ilmaistava toimenpiteen oikeudellisena perustana ja jonka mukaan toimen oikeudellinen muoto määräytyy (ks. tuomio 12.12.2007, Italia v. komissio, T‑308/05, Kok.,
EU:T:2007:382
, 123 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 29.9.2011, Puola v. komissio, T‑4/06,
EU:T:2011:546
, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Oikeusvaikutuksia aikaansaavien toimien perusteluvelvollisuuden tutkimisen osalta se, että puuttuu viittaus tiettyyn säännökseen, ei ole välttämättä olennainen virhe, jos toimen oikeudellinen perusta voidaan määrittää toimen muiden osien perusteella. Nimenomainen viittaus on kuitenkin välttämätön, jos täsmällinen oikeudellinen perusta ilman sitä jää epäselväksi niille, joita toimi koskee, ja unionin tuomioistuimille (ks. edellä 123 kohdassa mainittu tuomio Italia v. komissio,
EU:T:2007:382
, 124 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä 123 kohdassa mainittu tuomio Puola v. komissio,
EU:T:2011:546
, 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että asetuksen N:o 3492/90 3 artiklaa, johon komissio yksinomaan viittaa unionin yleiselle tuomioistuimelle osoittamissaan kirjelmissä, ei ole mainittu riidanalaisessa päätöksessä, yhteenvetokertomuksessa eikä hallinnollisessa menettelyssä. Komissio on vedonnut asetuksen N:o 884/2006 8 artiklaan.
Tällainen puhtaasti muodollinen virhe oikeudellisessa perustassa ei kuitenkaan voi johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamisen vuoksi.
Ensinnäkään tällainen virhe ei ole johtanut siihen, että Italian tasavallan on ollut mahdotonta määrittää niitä velvoitteita, joiden noudattamatta jättämisestä komissio sitä moittii. Toisin kuin Italian tasavalta väittää, asetuksen N:o 884/2006 8 artiklalla, johon komissio vetoaa riidanalaisessa päätöksessä, ei ole otettu ensimmäistä kertaa käyttöön vähän ennen kirjanpitovuoden 2006 päättymistä velvoitetta suorittaa vuosi-inventaari, koska tästä velvoitteesta oli jo ennen asetuksen N:o 884/2006 voimaantuloa säädetty asetuksen N:o 3492/90 3 artiklalla, kuten komissio toteaa. Asetuksen N:o 3492/90 3 artiklasta maksajaelimelle aiheutuvat velvoitteet ovat samanlaiset kuin ne, jotka perustuvat asetuksen N:o 884/2006 8 artiklaan, joka on komission päätöksen perustana, sillä näissä kummassakin artiklassa säädetään velvoitteesta laatia vuosi-inventaari kunkin tilikauden aikana (ks. jäljempänä 137 ja 138 kohta).
Italian tasavalta ei esitä minkäänlaista tukea väitteelleen, jolla se kiistää asetuksen N:o 3492/90 ja asetuksen N:o 884/2006 välisen jatkuvuuden. On kuitenkin todettava, että asetuksen N:o 884/2006 14 artiklan toisesta kohdasta ilmenee, että viittauksia sillä kumottuihin asetuksiin, erityisesti asetukseen N:o 3492/90, pidetään viittauksina tähän asetukseen liitteessä XVI olevan vastaavuustaulukon mukaisesti. Kyseisen taulukon mukaan asetuksen N:o 3492/90 3 artikla vastaa asetuksen N:o 884/2006 8 artiklan 1 kohtaa. Tekstit vahvistavat siten niiden velvoitteiden, jotka koskevat vuosi-inventaarin laatimista interventioon hyväksytyistä tuotteista ja joita sovelletaan asetuksen N:o 884/2006 mukaisesti tilikaudesta 2006 lähtien, ja asetuksen N:o 3492/90 mukaisten aikaisempien velvoitteiden välisen jatkuvuuden.
Italian tasavalta ei voi tehokkaasti väittää tältä osin, ettei se ollut tietoinen asetuksen N:o 3492/90 3 artiklasta kansallisille viranomaisille johtuvista velvoitteista. Vaikkei komissio olekaan vedonnut tähän säännökseen hallinnollisessa menettelyssä, jolloin se on menetellyt virheellisesti, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin oikeuden säännökset muodostavat siitä lähtien, kun ne julkaistaan virallisessa lehdessä, alaa koskevan ainoan voimassa olevan oikeuden, joka oletetaan tuntevan (ks. tuomio 5.6.1996, Günzler Aluminium v. komissio, T‑75/95, Kok.,
EU:T:1996:74
, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Italian tasavalta ei siis voinut sivuuttaa velvoitetta laatia vuosi-inventaari julkisen varastoinnin muodossa intervention kohteena olevista tuotteista kunkin tilikauden aikana, sellaisena kuin tämä velvoite on asetuksen N:o 3492/90 3 artiklan perusteella.
Toiseksi edellä todetusta ilmenee myös, että vaikka komissio olisi tehnyt 5 prosentin korjauksen asetuksen N:o 3492/90 3 artiklan perusteella, se olisi tullut samaan aineelliseen tulokseen eli siihen, että se olisi todennut, etteivät Italian viranomaiset olleet tehneet vuosi-inventaaria tilikauden 2006 aikana. Näin ollen sillä, että on tehty virhe yksilöitäessä velvoitteeseen laatia vuosi-inventaari ajallisesti sovellettava säännös, ei missään tapauksessa ole ollut mitään ratkaisevaa vaikutusta komission aineellisen analyysin tulokseen (ks. vastaavasti ja analogisesti edellä 129 kohdassa mainittu tuomio Günzler Aluminium v. komissio,
EU:T:1996:74
, 55 kohta).
Tässä asiayhteydessä on todettava, että komissio on myös vedonnut riidanalaisessa päätöksessä asetuksen N:o 2148/96 4 artiklaan siltä osin kuin kyse on kansallisten viranomaisten velvoitteista suorittaa vuosittaisia inventaaritarkastuksia varastointipaikkojen fyysisten tarkastusten muodossa (ks. edellä 96 kohta), eikä asetuksen N:o 884/2006 vastaavaan säännökseen eli kyseisen asetuksen liitteessä XVI olevan vastaavuustaulukon mukaisesti saman asetuksen liitteessä I olevaan A.I kohtaan. Näin ollen väite, joka koskee oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista siltä osin kuin Italian viranomaiset ovat luottaneet asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan soveltamiseen tilikautta 2006 koskevia vuotuisia inventaaritarkastuksia koskevien velvoitteiden määrittämiseksi (ks. edellä 99 kohta), on hylättävä tehottomana.
Tästä seuraa, ettei Italian tasavalta voi tehokkaasti vedota nyt käsiteltävässä asiassa oikeusvarmuuden, normien taannehtivuuskiellon ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamiseen asetuksen N:o 884/2006 8 artiklan soveltamisen osalta. Nyt käsiteltävä väite on siis hylättävä kokonaisuudessaan.
Väite, joka koskee asetuksen N:o 884/2006 8 artiklan ja sen liitteen I sekä asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna asetuksen N:o 915/2006 liitteellä, virheellistä soveltamista
Kuten edellä 96 kohdassa on todettu, riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että 5 prosentin korjaus on määrätty Italian tasavallalle varainhoitovuoden 2006 osalta asetuksen N:o 884/96 8 artiklan ja asetuksen N:o 2148/2006 4 artiklan vastaisesti ”myöhästyneiden varastotarkastusten” vuoksi. Yhteenvetokertomuksen mukaan tämä puute aiheutti rahastoille taloudellisen riskin, koska muiden tilikauden 2006 osalta suoritettujen tarkastusten avulla ei ole voitu todeta kirjanpitoon merkittyjen kaikkien määrien todellista olemassaoloa varastoissa eikä siten taata, että varastointikustannukset ja muut kustannukset on maksettu oikeiden tietojen perusteella.
Italian tasavalta väittää suorittaneensa joukon tarkastuksia intervention kohteena olevan sokerin myynnin osalta muun muassa kuukausittaisen kirjanpidon avulla, josta jäljennös on toimitettu unionin yleiselle tuomioistuimelle. Käyttöön otetun lastaus- ja purkausrekisteriä koskevan tietojärjestelmän avulla voitiin valvoa varaston tilaa ja päivittää se päivittäin sekä seurata siten kaikkia sen liikkeitä. Italian viranomaiset ovat siten ponnistelleet suorittaakseen tuotteen saapumis- ja lähtötarkastuksia sekä varastointitiloihin jäävän määrän tarkastuksia, todentaen määrien kokonaisuuden ”niin kuin kyseessä olisi jatkuva inventaarikausi”.
Komissio kiistää Italian tasavallan väitteet.
Kuten edellä 31 kohdassa esiin tuodusta oikeuskäytännöstä ilmenee, Euroopan maatalousrahastoista rahoitetaan vain unionin säännösten mukaisesti suoritetut interventiot yhteisen maatalousjärjestelmän puitteissa. Riitautettuun rahoituskorjaukseen johtaneita väitetysti puutteellisia seikkoja on siis arvioitava niiden erityisten velvoitteiden valossa, joita aiheutuu kansallisille viranomaisille unionin säännöstöstä interventiojärjestelmään kuuluvien tuotteiden varastotarkastusten osalta.
Asetuksen N:o 3492/90 3 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”Interventiotoimielimien on kunakin varainhoitovuotena laadittava inventaari kustakin tuotteesta, jota yhteisön interventiot ovat koskeneet.
Niiden on verrattava kyseisen inventaarin tuloksia kirjanpidollisiin tietoihin; todetut määrälliset erot on 5 artiklan mukaisesti merkittävä kirjanpitoon, samoin kuin tarkastusten yhteydessä havaitut laadulliset erot.”
Tämä säännös kumottiin asetuksen N:o 884/2006 14 artiklan ensimmäisellä alakohdalla 1.10.2006 lähtien ja se korvattiin liitteessä XVI olevan vastaavuustaulukon mukaan asetuksen N:o 884/2006 8 artiklan vastaavalla säännöksellä, jossa säädetään maksajaelimen samanlaisesta velvoitteesta laatia vuosi-inventaari kunkin tilikauden aikana.
Asetuksen N:o 884/2006 2 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määritellään tilikausi kunkin vuoden 1.10. alkavaksi ja seuraavan vuoden 30.9. päättyväksi jaksoksi.
Asetuksen N:o 2148/96 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Interventioelin takaa 1, 2 ja 3 artiklan mukaisesti kerättyjen tietojen oikeellisuuden. Tästä syystä se suorittaa kaikkina vuodenaikoina ja mikäli mahdollista, epäsäännöllisin väliajoin ennalta ilmoittamatta tarkastuksia varastointipaikoilla.
Vähintään kerran vuodessa jokaisessa varastointipaikassa liitteessä III esitettyjen määräysten mukaisesti suoritettava tarkastus koskee erityisesti:
a)
2 ja 3 artiklassa tarkoitettujen tietojen keräysmenettelyä,
b)
varastoijan paikan päällä tekemien kirjanpitotietojen yhdenmukaisuuden tarkistamista interventioelimille toimitettujen tietojen kanssa, ja
c)
varastoijan välitilinpäätöksessä mainittujen ja varastoijan toimittamien kuukausilaskelmien perustana olleiden, silmämääräisesti tai epäilyksen- taikka riidanalaisissa tapauksissa punnitsemalla tai mittaamalla arvioitujen määrien fyysistä varastossa oloa.
Fyysinen varastossa olo todetaan riittävän edustavalla, vähintään tämän asetuksen liitteessä III mainittuihin prosenttiosuuksiin kohdistuvalla fyysisellä tarkastuksella avulla, jonka perusteella voidaan päätellä kaikkien varastokirjanpitoon merkittyjen määrien todellinen olemassaolo varastossa.
– –”
Asetus N:o 2148/96 on myös kumottu 1.10.2006 lähtien asetuksella N:o 884/2006. Viimeksi mainitun asetuksen liitteessä XVI olevan vastaavuustaulukon mukaan asetuksen N:o 2148/96 4 artikla vastaa asetuksen N:o 884/2006 liitteessä I olevaa A.I kohtaa.
Maataloustuotteiden julkisten varastojen fyysistä tarkastusta koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, sellaisina kuin ne on määritelty asetuksen N:o 2148/96 liitteessä III, muutettiin asetuksella N:o 915/2006. Näissä puitteissa asetuksen N:o 2148/96 liitettä III on muutettu pakkaamattomaan sokeriin (”VII – Pakkaamaton sokeri”) ja pakattuun sokeriin (”VIII – Pakattu sokeri”) sovellettavia fyysisiä tarkastusmenettelyjä koskevien uusien säännösten integroimiseksi (ks. myös edellä 101 kohta).
Edellä mainituista säännöksistä johtuu, että maksajaelimen on laadittava vuosi-inventaari kunkin tilikauden aikana ja että tämän inventaarin tuloksia on verrattava kirjanpitotietoihin asetuksen N:o 3492/90 3 artiklan mukaan, joka on lähinnä korvattu asetuksen N:o 884/2006 8 artiklalla. Tällainen tilikausi alkaa kunakin vuonna 1.10. ja päättyy seuraavana vuonna 30.9. Vuosi-inventaari laaditaan erityisesti asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan soveltamisalaan kuuluvien varastotarkastusten, jotka suoritetaan mainitun asetuksen liitteessä III tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti paikan päällä tehtävän varastointipaikkojen fyysisen tarkastuksen avulla, tulosten perusteella. Nämä paikan päälle tehtävien varastointipaikkojen fyysisen tarkastuksen avulla suoritetut varmennukset ovat oikeuskäytännön mukaan olennaisia varastointimenojen säännönmukaisuuden takaamiseksi ja ne muodostavat asiakirjan VI/5330/97 liitteessä 2 tarkoitetut olennaiset tarkastukset (ks. vastaavasti tuomio 20.6.2006, Kreikka v. komissio, T‑251/04,
EU:T:2006:165
, 79 kohta).
Tästä seuraa, että se, ettei inventaaritarkastuksia ole suoritettu ennen 30.9.2006, on ristiriidassa asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan ja asetuksen N:o 3492/90 3 artiklan, sellaisena kuin se on korvattuna lähinnä asetuksen N:o 884/2006 8 artiklalla, yhdistettyjen säännösten kanssa.
Italian viranomaiset eivät ole kiistäneet hallinnollisen menettelyn aikana sitä, että ne ovat laiminlyöneet inventaaritarkastusten tekemisen ennen 30.9.2006, kuten ilmenee erityisesti kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjasta sekä sovitteluelimen kertomuksen 5 kohdan viimeisestä alakohdasta.
Italian tasavalta ei varsinaisesti kiistä sitä myöskään unionin yleisessä tuomioistuimessa. Yhtäältä sen väitteistä ilmenee, ettei se kiistä sitä, että tämä velvoite kuului sille asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan nojalla, johon se vetoaa osoittaakseen, että Italian viranomaiset ovat luottaneet siihen, että tämä säännös pysyisi voimassa 30.9.2006 asti (ks. edellä 131 kohta).
Toisaalta se on unionin yleiselle tuomioistuimelle osoittamissaan kirjelmissä väittänyt, että Agecontrol oli vuoden 2007 helmikuussa suorittanut laadullisia ja määrällisiä inventaaritarkastuksia ja vahvistanut varaston tilan 30.9.2006. Vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen Italian tasavalta on vahvistanut, että nämä väitteet on ymmärrettävä niin, että niillä tarkoitetaan, että Agecontrol suoritti vasta helmikuussa 2007 inventaaritarkastukset, ja se ilmoitti tämän jälkeen komissiolle mainittuja tarkastuksia koskevan yhteenvetoasiakirjan.
Italian tasavalta väittää sitä vastoin lähinnä, että sokerin varastointia koskevat muut Italian viranomaisten tarkastukset, erityisesti tuotteen saapumis- ja lähtötarkastukset, joiden yhteydessä oli suoritettu myös varastoidun sokerin määrää koskevia tiettyjä tarkastuksia, kuukausittainen kirjanpito sekä lastaus- ja purkurekisterin tietojenkäsittelyjärjestelmä, jonka tarkoituksena oli päivittää päivittäin varaston tila, mahdollisti saman tuloksen takaamisen kuin inventaaritarkastukset eli sen varmistamisen, että varastointikustannukset maksettiin tosiasiassa varastossa olevan sokerin osalta.
Tältä osin on todettava, että niiden tarkastusten olemassaolo, joihin Italian tasavalta vetoaa, ei riitä poistamaan riidanalaisessa päätöksessä ja yhteenvetokertomuksessa paljastettuja puutteita sen osalta, että vuotuinen inventaaritarkastus oli jäänyt tekemättä 30.9.2006 mennessä.
Velvoitteesta suorittaa vuotuiset inventaaritarkastukset kunkin tilikauden aikana säädetään nimenomaisesti asetuksen N:o 2148/96 4 artiklassa ja asetuksen N:o 3492/90 3 artiklassa, sellaisena kuin se on korvattuna lähinnä asetuksen N:o 884/2006 8 artiklalla, kuten edellä 143 ja 144 kohdassa on muistutettu.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun asetuksessa säädetään erityisistä valvontatoimenpiteistä, jäsenvaltioiden on sovellettava niitä, eikä ole tarpeen tutkia jäsenvaltioiden esittämien sellaisten väitteiden paikkansa pitävyyttä, joiden mukaan toinen valvontajärjestelmä olisi tehokkaampi (ks. tuomio 21.3.2002, Espanja v. komissio, C‑130/99, Kok.,
EU:C:2002:192
, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 28.3.2007, Espanja v. komissio, T‑220/04,
EU:T:2007:97
, 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi kuten komissio on todennut yhteenvetokertomuksen 6.1.3 kohdassa, asiakirjasta VI/5330/97 ilmenee, että ”korvaavien tarkastusten ei voida automaattisesti katsoa poistavan sääntöjenvastaisuutta” ja että ”kun asetuksissa velvoitetaan nimenomaisesti suorittamaan tietty tarkistus, jäsenvaltiolla ei ole muuta mahdollisuutta kuin suorittaa tämä tarkistus taikka saattaa asia viranomaisten käsiteltäväksi vapautuksen saamiseksi”.
Italian tasavalta väittää virheellisesti, etteivät inventaaritarkastukset olleet välttämättömiä sillä väitetyllä perusteella, että ne suoritettiin joka tapauksessa pakollisesti varastoitavien määrien saapuessa ja poistuessa ja että varastoissa olevat sokerimäärät määritettiin kyseisellä hetkellä. Se ei voi sivuuttaa asetuksen N:o 2148/96 4 artiklasta ilmenevää velvoitetta suorittaa vähintään kerran vuodessa kunkin varastointipaikan fyysinen tarkastaminen. Tältä osin vuotuisen tarkastuksen tarve eikä yksinomaan varastoitavien määrien saapumisen ja poistumisen yhteydessä tehtävän tarkastuksen tarve on perusteltu sillä, että varastointiedellytykset voivat aiheuttaa varastoitujen määrien muutoksen. Varastojen tilan tarkistus vuotuisen tarkastuksen yhteydessä mahdollistaa siten sen välttämisen, että unionin rahastoista maksetaan tarpeettomia varastointikustannuksia eli sellaisia, jotka koskevat sokerimääriä, jotka eivät ole olemassa tai jotka eivät enää ole olemassa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 2.2.2012, Kreikka v. komissio, T‑469/09,
EU:T:2012:50
, 127 ja 128 kohta).
Lisäksi paikkojen fyysisten tarkastusten avulla suoritetut inventaaritarkastukset ovat keskeisiä kirjanpitotietojen vertaamiseksi intervention kohteena olevien tuotteiden varastojen tosiasialliseen tilanteeseen ja sen johtopäätöksen tekemiseksi, että kaikki varastokirjanpitoon kirjatut määrät todellakin ovat varastoissa. Oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjä on valinnut hallinnollisen tarkastuksen ja paikan päällä suoritettavan tarkastuksen kahdeksi tarkistuskeinoksi, jotka täydentävät toisiaan, vaikka ovatkin erillisiä (ks. vastaavasti tuomio 3.10.1996, Saksa v. komissio, C‑41/94, Kok.,
EU:C:1996:366
, 43 kohta). Kuukausittaisen kirjanpidon pitäminen, sokerin tarkastukset varastoon saapuessa ja sieltä poistuessa tai lastaus- ja purkausrekisteriä koskeva tietojenkäsittelyjärjestelmä eivät missään tapauksessa voi tarjota samaa luotettavuusastetta kuin paikkojen fyysisten tarkastusten avulla suoritetut vuotuiset inventaaritarkastukset, joiden avulla voidaan vertailla varastokirjanpidosta ja näistä tarkastuksista saatuja tietoja keskenään.
On muistettava, että jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut unionin oikeuden mukaisia velvoitteita ja määräaikoja. Jäsenvaltio ei varsinkaan voi vedota käytännön vaikeuksiin perustellakseen asianmukaisten tarkastusten puuttuvaa täytäntöönpanoa (ks. tuomio 21.2.1991, Saksa v. komissio, C‑28/89, Kok.,
EU:C:1991:67
, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 12.11.2010, Italia v. komissio, T‑95/08,
EU:T:2010:464
, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen Italian tasavalta ei voi pätevästi viitata vaikeuksiin, joita se väittää kohdanneensa tarkastusten ohjelmoinnissa Agecontrolin kanssa, vaikka tällaiset vaikeudet näytettäisiin toteen.
Edellä todetusta johtuu, että komission tässä asiassa tekemä toteamus siitä, että vuotuisia inventaaritarkastuksia ei ollut suoritettu varainhoitovuoden 2006 osalta ennen 30.9.2006, muodostaa tekijän, joka voi synnyttää edellä 32 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja vakavia epäilyjä sellaisen asianmukaisen ja tehokkaan tarkastuskokonaisuuden käyttöön otosta, jolla voidaan taata, että rahastot vastaavat vain todella varastointipaikoissa sijaitsevaan sokeriin liittyvistä menoista. Italian tasavalta ei ole esittänyt yhtään seikkaa, joka osoittaisi vääräksi tämän toteamuksen, eikä se siten ole voinut esittää edellä 33 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua yksityiskohtaista ja täydellistä näyttöä näiden tarkastusten todenperäisyydestä ja komission väitteiden paikkansa pitämättömyydestä.
Komissio on siten perustellusti katsonut, että asetuksen N:o 2148/96 4 artiklassa ja asetuksen N:o 3492/90 3 artiklassa, sellaisena kuin se on korvattu lähinnä asetuksen N:o 884/2006 8 artiklalla, tarkoitettujen sokerivarastojen vuotuisten tarkastusten viivästynyt suorittaminen aiheutti rahastoille riskin, jota ei voitu täysin korvata muilla tarkastuksilla, joihin Italian viranomaiset ovat vedonneet.
Tätä päätelmää ei voida horjuttaa Italian tasavallan väite, jonka mukaan asetus N:o 2148/96 ”ei koske tuotetta sokeri”.
Pitää tosin paikkansa, kuten Italian tasavalta väittää, että asetus N:o 2148/96 ei alun perin sisältänyt mitään säännöstä sokerivarastojen fyysisten tarkastusmenettelyjen yksityiskohdista, koska ne otettiin käyttöön vasta asetuksella N:o 915/2006, joka tuli voimaan 29.6.2006 ja jota sovellettiin markkinointivuoteen 2005/2006 tässä asetuksessa säädettyjen siirtymäsäännösten mukaisesti (ks. edellä 101 kohta).
Asetuksella N:o 915/2006 käyttöön otetuilla säännöksillä vahvistetaan kuitenkin varastointipaikkojen fyysiset tarkastusmenettelyt sokerin osalta, kun taas itse velvoitteesta suorittaa nämä tarkastukset oli säädetty jo asetuksen N:o 2148/86 4 artiklalla kaikkien julkisessa interventiovarastossa olevien maataloustuotteiden osalta. Kuten edellä 102 ja 103 kohdassa on todettu, komission esittämä väite ei perustu asetuksella N:o 915/2006 käyttöön otettujen sokerin varastointipaikkojen fyysisten tarkastusmenettelyjen suorittamatta jättämiseen, vaan asetuksen N:o 2148/96 4 artiklassa ja asetuksen N:o 3492/90 3 artiklassa, sellaisena kuin se on korvattuna lähinnä asetuksen N:o 884/2006 8 artiklassa, tarkoitettujen vuotuisten inventaaritarkastusten viivästyneeseen suorittamiseen.
Italian tasavalta ei missään tapauksessa osoita, miltä osin varastointipaikkojen fyysisten tarkastusmenettelyjen puuttuminen sokerin osalta tai niiden käyttöön ottaminen asetuksella N:o 915/2006 selittäisi yksinään tätä tuotetta koskevien vuotuisten inventaaritarkastusten viivästyneen suorittamisen.
Kuten komissio korostaa, mikään ei myöskään estänyt Italian tasavaltaa ottamasta käyttöön samanlaisia varastointipaikkojen tarkastusmenettelyjä kuin muiden tuotteiden osalta on säädetty, kuten se väittää tehneensä muiden tarkastustyyppien osalta.
Tältä osin on muistutettava, että jäsenvaltioiden on suoritettava asianmukaiset tarkastukset tehokasta tarkastus- ja valvontajärjestelmää varten, vaikkei unionin säännöstössä olekaan määritelty tyhjentävästi näiden tarkastusten yksityiskohtaisia sääntöjä (ks. tuomio 31.1.2012, Espanja v. komissio, T‑206/08,
EU:T:2012:33
, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen tämä väite ei ole perusteltu, ja se on hylättävä.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva väite
Väitteestä, jonka mukaan nyt käsiteltävässä asiassa sovellettu korjaus olisi suhteeton, on todettava ensiksi, ettei tämä väite koske menetelmää, jolla komissio on päätynyt 781044 euron määrään 5 prosentin suuruisen kiinteän korjauksen soveltamisella varainhoitovuonna 2006. Italian tasavalta väittää yksinomaan, että komission olisi pitänyt ottaa huomioon kesäkuussa 2006 tapahtunut varastointina sokerialalla toteutettavan interventiojärjestelmän viivästynyt muuttaminen asetuksella N:o 884/2006 ja asetuksella N:o 915/2006 eli tilikaudella 2006. Se katsoo, että 5 prosentin korjausta olisi pitänyt soveltaa enintään näiden asetusta voimaantuloa seuranneena ajanjaksona. Lisäksi Italian tasavallan mukaan komission olisi myös pitänyt ottaa huomioon näihin asetuksiin väitetysti sisältyneet siirtymäjärjestelmät.
Kuten kolmannen kanneperusteen ensimmäisen ja toisen väitteen tutkimisen yhteydessä on todettu, asetuksen N:o 884/2006 ja asetuksen N:o 915/2006 voimaantulolla ei kuitenkaan ole ollut vaikutusta Italian viranomaisten velvoitteisiin inventaaritarkastusten järjestelmän käyttöön ottamisen osalta siltä osin kuin mainituilla asetuksilla ei ole muutettu velvoitteita, joiden osalta on todettu nyt käsiteltävässä asiassa puutteita (ks. mm. edellä 127 ja 161 kohta).
Näin ollen suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva väite kyseessä olevan järjestelmän tilikauden 2006 aikana tapahtuneen muuttamisen vuoksi on hylättävä.
Joka tapauksessa riittää, kun todetaan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio voi kieltäytyä vastaamasta kaikista sille esitetyistä menoista, jos se toteaa, ettei ole olemassa riittäviä tarkastusmekanismeja (ks. vastaavasti tuomio 24.2.2005, Alankomaat v. komissio, C‑318/02,
EU:C:2005:104
, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa vaikuttaa siltä, että komission yksiköiden toteamat puutteet koskevat sellaisten tarkastusten viivästynyttä suorittamista, joilla on suuri rooli menojen säännönmukaisuuden määrittämisessä, joten voidaan kohtuudella päätellä, että rahastoille aiheutuva riski oli merkittävä. Näin ollen määrää, jota komissio ei ole hyväksynyt ja joka rajoittuu 5 prosenttiin kyseessä olevista menoista, ei voida pitää liiallisena ja suhteettomana.
Tästä seuraa, että kun komissio on määrännyt käsiteltävässä asiassa kiinteämääräisen korjauksen, joka on 5 prosenttia kyseessä olevista menoista, se ei ole loukannut suhteellisuusperiaatetta siltä osin kuin viive inventaaritarkastusten suorittamisessa merkitsi unionin säännöstössä asetettujen vaatimusten noudattamatta jättämistä.
Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
b) Neljäs kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista perustelujen puuttumisen vuoksi
Italian tasavallan mukaan komissio ei ole oikeudellisesti riittävästi perustellut sitä, että se on hylännyt sovitteluelimen ehdotuksen, jonka mukaan inventaaritarkastusten viivästyneeseen suorittamiseen liittyvä korjaus olisi rajoitettava niihin varastointikustannuksiin, jotka on ilmoitettu asetuksen N:o 915/2006 voimaantulon ja varainhoitovuoden 2006 päättymisen välillä.
Tältä osin on komission tavoin todettava, että inventaaritarkastuksia koskevat velvoitteet sisältyivät jo asetuksen N:o 915/2006 voimaantuloa edeltäneeseen säännöstöön (ks. edellä 161 kohta). Toisin kuin Italian tasavalta väittää, viimeksi mainitulla asetuksella ei siis ole ensimmäistä kertaa otettu käyttöön velvoitteita, joiden osalta on todettu nyt käsiteltävässä asiassa puutteita. Näin ollen asetuksen N:o 915/2006 voimaantulolla ei voinut olla mitään vaikutusta jäsenvaltioiden velvoitteisiin siltä osin kuin kyse on inventaaritarkastusten suorittamista koskevasta velvoitteesta sellaisenaan.
Komissio on selittänyt tämän seikan hallinnollisessa menettelyssä hyvin, erityisesti sovitteluelimen kertomuksen johdosta 3.1.2011 antamassaan lopullisessa kannassa. Se on vedonnut siihen myös yhteenvetokertomuksen 6.1.5 kohdassa.
Lisäksi – kuten edellä 72 kohdassa on muistutettu – sovitteluelimen lausunto ei missään tapauksessa sido komissiota.
Näin ollen edellä 91–93 kohdassa esiin tuodun oikeuskäytännön mukaan riidanalaisen päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä ja tämä kanneperuste on näin ollen hylättävä.
c) Asetusta N:o 915/2006 koskeva lainvastaisuusväite
Italian tasavalta esittää toissijaisesti kolmanteen ja neljänteen kanneperusteeseen nähden asetusta N:o 915/2006 koskevan lainvastaisuusväitteen siltä osin kuin siinä otetaan käyttöön velvoite tehdä sokerin lopullisista varastoista inventaarit vain noin kolmen kuukauden kuluttua inventaarien laatimista koskevasta uudesta määräajasta. Italian tasavallan mukaan on kolmannen kanneperusteen puitteissa esiin tuotujen periaatteiden vastaista velvoittaa asetuksella menneitä tosiseikkoja koskeviin menettelyihin ja määrätä seuraamus niiden laiminlyönnistä rahoituskorjausmenettelyssä.
Komissio kiistää Itävallan tasavallan väitteet.
On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 277 artikla on ilmaus yleisestä periaatteesta, jonka mukaan jokaisella on oikeus riitauttaa liitännäisesti toimielinten aiemmin toteuttamien, riidanalaisen päätöksen oikeudellisena perustana olevien tointen pätevyys saadakseen kumotuksi yksittäistapausta koskevan päätöksen (ks. vastaavasti tuomio 6.3.1979, Simmenthal v. komissio, 92/78, Kok.,
EU:C:1979:53
, 39–41 kohta ja tuomio 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna ym. v. komissio, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 ja T‑454/08, Kok.,
EU:T:2011:493
, 206 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten komissio on perustellusti muistuttanut, SEUT 277 artiklan nojalla päätöksen riitauttamisen yhteydessä pääasiassa liitännäisesti esitetty lainvastaisuusväite voidaan kuitenkin ottaa tutkittavaksi ainoastaan, jos riidanalaisella toimella on yhteys normiin, jonka väitettyyn lainvastaisuuteen vedotaan. Koska SEUT 277 artiklan tarkoituksena ei ole mahdollistaa sitä, että asianosainen voisi kiistää minkä tahansa yleisen säädöksen sovellettavuuden minkä tahansa kanteen tueksi, yleistä säädöstä, jonka lainvastaisuuteen vedotaan, on voitava soveltaa kanteen kohteena olevaan tapaukseen joko välittömästi tai välillisesti, ja kanteen kohteena olevan yksittäistapausta koskevan päätöksen ja kyseisen yleisen säädöksen välillä on oltava välitön oikeudellinen yhteys (ks. edellä 180 kohdassa mainittu tuomio Regione autonoma della Sardegna ym. v. komissio,
EU:T:2011:493
, 207 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 6.9.2013, Deutsche Bahn ym. v. komissio, T‑289/11, T‑290/11 ja T‑521/11, Kok.,
EU:T:2013:404
, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa kantaja vetoaa asetuksen N:o 915/2006 lainvastaisuuteen. Kuten edellä 102 ja 103 kohdassa on todettu, komissio ei ole ottanut riidanalaisen päätöksen perustaksi mainitun asetuksen säännöksiä, koska se ei ole moittinut Italian viranomaisia siitä, etteivät ne ole noudattaneet kyseisellä asetuksella säädettyjä erityisiä fyysisiä tarkastusmenettelyjä koskevia menettelyjä, vaan siitä, etteivät ne olleet 30.9.2006 mennessä suorittaneet inventaaritarkastuksia sellaisinaan, joista oli säädetty jo asetuksen N:o 2148/96 4 artiklassa ja asetuksen N:o 3492/90 3 artiklassa, sellaisena kuin se on korvattuna lähinnä asetuksen N:o 884/2006 8 artiklalla (ks. myös edellä 161 kohta).
Lainvastaisuusväite on siten kohdistettu asetukseen, jolla ei ole vaikutusta pääasian riidan ratkaisussa ja jolla ei ole mitään välitöntä oikeudellista yhteyttä viimeksi mainittuun. Se on näin ollen jätettävä tutkimatta.
d) Kuudes kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista perustelujen puuttumisen, näytön puuttumisen ja tosiseikkojen vääristyneellä tavalla huomioon ottamisen vuoksi
Yhteenvetokertomuksen 6.1.3 kohdassa inventaaritarkastusten viivästyneen suorittamisen ja tästä rahastoille aiheutuvan riskin yhteydessä komissio on viitannut 127000 tonniin sokeria, joka on poistettu varastoista ilman virallista tarkistusta tai punnintaa, 30.9.2006 eli päivän, johon mennessä inventaaritarkastusten olisi pitänyt olla suoritettuina, ja helmikuun 2007 eli niiden tosiasiallisen suorittamisen välisenä aikana.
Italian tasavalta väittää, ettei komissio ole osoittanut tällaista toteamusta minkään näytön avulla ja että se on siten ottanut tosiseikat vääristyneellä tavalla huomioon. Italian tasavalta täsmentää lisäksi, että nämä liikkeet liittyvät tuotteen poistumisoperaatioihin.
Komissio on vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen todennut perustaneensa toteamuksensa 127000 sokeritonnin poistumisesta E-Faudit‑järjestelmän taulukkoon, joka on päivätty 30.3.2007 ja jonka Italian viranomaiset antoivat sille tiedoksi.
On todettava, että kyseessä olevassa asiakirjassa, jonka komissio on toimittanut unionin yleiselle tuomioistuimelle antamansa vastauksen yhteydessä, toistetaan sokerivarastojen liikkeet lokakuun 2006 ja helmikuun 2007 välillä. Mainitusta asiakirjasta ilmenee, että helmikuun 2007 lopussa varastoissa ollut sokerimäärä oli lokakuun 2006 alun viitemäärää 127000 tonnia pienempi; tämä määrä oli poistunut interventiovarastosta ilman fyysistä liikettä.
Italian tasavalta ei ole kiistänyt tähän taulukkoon sisältyvien tietojen paikkansa pitävyyttä eikä se ole kiistänyt sitä, että Italian viranomaiset toimittivat sen komissiolle hallinnollisen menettelyn aikana.
Tästä seuraa, että Italian tasavalta väittää virheellisesti, että komissio on ottanut tosiseikat vääristyneellä tavalla huomioon eikä se ole esittänyt riittävästi perusteluja sen osalta, että kyseessä olevat 127000 tonnia poistuivat interventiovarastosta ilman fyysistä liikettä lokakuun 2006 ja helmikuun 2007 välillä, koska tätä koskevan näytön komissiolle antoivat Italian viranomaiset itse.
Joka tapauksessa on muistutettava, että komission nyt käsiteltävässä asiassa soveltama 5 prosentin korjaus on kiinteä korjaus, joka perustuu siihen, että vuotuisten inventaaritarkastusten viivästynyt suorittaminen aiheutti rahastoille vahinkoriskin siltä osin kuin ei voitu sulkea pois sitä, että varastoista maksettaviksi olisi voitu laittaa sen perusteella perusteettomia rahoitus- ja varastointikustannuksia, että ne liittyivät puuttuviin sokerimääriin. Kyseessä ei siis ole yksittäinen korjaus, jota sovelletaan rahastoista maksettuihin konkreettisiin ja täsmällisiin kustannuksiin, vaikka tietty sokerimäärä, eli kyseessä olevat 127000 tonnia, puuttui varastoista.
Komissio on vahvistanut istunnossa, että toteamus, joka koskee 127000 tonnin suuruisen sokerimäärän poistamista varastoista ilman fyysistä liikettä lokakuun 2006 ja helmikuun 2007 välillä, oli auttanut sitä havainnollistamaan inventaaritarkastusten viivästyneen suorittamisen seuraukset, koska komission mukaan tarkastusten viivästyminen on rahastoille aiheutuvan riskin varma lähde. Kuten komission vastauksesta unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen ilmenee, varastointipaikoissa tosiasiallisesti markkinointivuonna 2005/2006 olevat määrät, joiden osalta varastointikustannuksia on jaettu rahastoille varainhoitovuonna 2006, olisivat voineet olla erilaisia suhteessa niissä helmikuussa 2007 olleisiin määriin, sellaisina kuin ne on todettu Agecontrolin tuolloin suorittamien tarkastusten johdosta.
Edellä todetun perusteella kuudes kanneperuste on hylättävä.
e) Seitsemäs kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista rahastoille aiheutuvaa väitettyä vahinkoriskiä koskevien perustelujen ja näytön puuttumisen sekä tehokkaan vaikutuksen periaatteen loukkaamisen vuoksi
Italian tasavalta väittää, että komission arviointi, jonka mukaan sokerin varastoon saapumisen ja sieltä poistumisen yhteydessä suoritetuilla laadullisilla ja määrällisillä tarkastuksilla, joita komissio ei ole kritisoinut, ei voi olla samaa tehokasta oikeusvaikutusta kuin inventaareilla, ei ole perusteltu.
Komissio ei ole Italian tasavallan mukaan myöskään vastauksena väitteisiin, joiden mukaan rahastojen intressit olivat laajasti suojatut, esittänyt näyttöä konkreettisesta riskistä, joka rahastoille olisi aiheutunut, ja se on ottanut vääristyneellä tavalla huomioon tosiseikat, jotka on määritelty Italian viranomaisten näiden väitteiden tueksi esittämissä asiakirjoissa.
Kuten edellä 158 kohdassa on todettu, komissio ei ole tehnyt virhettä katsoessaan, että sokerivarastojen vuotuisten inventaaritarkastusten viivästynyt suorittaminen voi aiheuttaa rahastoille merkittävän riskin, eivätkä Italian viranomaisten suorittamat muut varastoitua sokeria koskevat tarkastukset voineet kompensoida tätä riskiä.
Näissä olosuhteissa Italian tasavalta väittää turhaan, että komissio ei ole sokerin varastointiin varainhoitovuonna 2006 liittyvien menojen osalta osoittanut rahastoihin kohdistuvan riskin olemassaoloa. On muistutettava, että unionin lainsäätäjä on katsonut, että erityisesti varastojen fyysisen tarkastuksen avulla suoritettavat vuotuiset inventaaritarkastukset olivat tarpeen sen toteamiseksi, että varastoissa todella on varastokirjanpitoon merkityt tuotemäärät kokonaisuudessaan, ja että se on asettanut jäsenvaltioille tätä koskevia velvoitteita, muun muassa velvoitteita tarkastaa varastot vähintään kerran vuodessa varastointipaikkojen fyysisen tarkastuksen avulla ja laatia vuotuinen inventaari kunkin tilikauden osalta. Tällaiset velvoitteet asettaessaan lainsäätäjä on implisiittisesti mutta varmasti katsonut, että niiden noudattamatta jättäminen aiheuttaa automaattisesti riskin rahastoille (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 17.5.2013, Kreikka v. komissio, T‑294/11,
EU:T:2013:261
, 131 kohta).
Näin ollen toisin kuin kantaja väittää, taatakseen varastojen vuotuisten inventaaritarkastusten suorittamisvelvoitetta koskevien säännösten tehokkaan vaikutuksen komissio on todennut nyt käsiteltävässä asiassa, että Italian viranomaiset eivät olleet noudattaneet velvoitetta saattaa loppuun inventaaritarkastukset viimeistään 30.9.2006, ja se on soveltanut tältä osin korjausta. Näin tehdessään komissio on perustellusti katsonut, että rahastoille oli olemassa riski, ja se on täsmentänyt mainitun riskin laajuuden oikein.
Lisäksi vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan, että vaikka komission tehtävänä on osoittaa yhteisiä maatalouden markkinajärjestelyjä koskevien sääntöjen rikkominen, kun tämä rikkominen on osoitettu, jäsenvaltion tehtävänä on osoittaa tarpeen vaatiessa, että komissio on tehnyt virheen unionin sääntöjen rikkomisesta aiheutuneiden taloudellisten seuraamusten osalta (ks. tuomio 12.9.2007, Suomi v. komissio, T‑230/04,
EU:T:2007:259
, 159 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä 77 kohdassa mainittu tuomio Kreikka v. komissio,
EU:T:2013:32
, 330 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että Italian tasavallan esittämät väitteet eivät voi osoittaa tällaista virhettä.
Tästä seuraa lopuksi, että riidanalainen päätös ei ole puutteellisesti perusteltu, koska komissio on selittänyt oikeudellisesti riittävällä tavalla ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin se on perustanut 5 prosentin korjauksen, joten Italian tasavalta pystyi valmistamaan hyödyllisesti puolustuksensa ja unionin yleinen tuomioistuin harjoittamaan valvontaansa. Näin ollen edellä 91–93 kohdassa esiin tuodun oikeuskäytännön mukaan komissiolla ei ollut velvollisuutta perustella enempää toteamusta siitä, ettei Italian viranomaisten suorittamilla muilla sokerivarastojen tarkastuksilla voitu taata sitä, että rahastoille aiheutuva riski, joka liittyy siihen, että ne ottavat vastattavikseen varastoista puuttuvan tuotteen varastointikustannukset, oli pois suljettu.
Edellä esitettyjen toteamusten perusteella myös seitsemäs kanneperuste ja siten kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska Italian tasavalta on hävinnyt asian, se on komission vaatimusten mukaisesti velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Italian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Julistettiin Luxemburgissa 19 päivänä kesäkuuta 2015.
Allekirjoitukset
Sisällys

Asian tausta

Menettely ja asianosaisten vaatimukset

Oikeudellinen arviointi

A Kanteen tutkittavaksi ottaminen siltä osin kuin se koskee 3.2.2010 ja 3.1.2011 päivättyjen komission kirjeiden kumoamista

B Asiakysymys

1. Alustavat huomiot

2. 10 prosentin kiinteämääräinen korjaus, joka koskee varastointikustannusten 35 prosentin korotuksesta aiheutuneita menoja varainhoitovuosina 2006–2009

a) Ensimmäisen kanneperusteen ulottuvuus

b) Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista asian selvittämättä jäämisen, arviointivirheen ja asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan rikkomisen vuoksi

Tarkastukset, joita kansallisten viranomaisten on tehtävä asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan nojalla

Italian viranomaisten asetuksen N:o 1262/2001 9 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan täytäntöönpanon puitteissa suorittamat tarkastukset

c) Toinen kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista perustelujen puuttumisen vuoksi

3. Tilikauteen 2006 liittyvä 5 prosentin kiinteä korjaus, joka perustuu myöhästyneisiin inventaaritarkastuksiin

a) Kolmas kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 884/2006 8 artiklan ja sen liitteen I sekä asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna asetuksen N:o 915/2006 liitteellä, rikkomista ja virheellistä tulkintaa, ja oikeusvarmuuden, normien taannehtivuuskiellon ja luottamuksensuojan periaatteiden sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista

Väite, joka koskee oikeusvarmuuden, normien taannehtivuuskiellon ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista

– Asetus N:o 915/2006

– Asetus N:o 884/2006

Väite, joka koskee asetuksen N:o 884/2006 8 artiklan ja sen liitteen I sekä asetuksen N:o 2148/96 4 artiklan, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna asetuksen N:o 915/2006 liitteellä, virheellistä soveltamista

Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva väite

b) Neljäs kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista perustelujen puuttumisen vuoksi

c) Asetusta N:o 915/2006 koskeva lainvastaisuusväite

d) Kuudes kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista perustelujen puuttumisen, näytön puuttumisen ja tosiseikkojen vääristyneellä tavalla huomioon ottamisen vuoksi

e) Seitsemäs kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista rahastoille aiheutuvaa väitettyä vahinkoriskiä koskevien perustelujen ja näytön puuttumisen sekä tehokkaan vaikutuksen periaatteen loukkaamisen vuoksi

Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.