CELEX: 62008TJ0465
Programa PHARE
"Fondos renovables" obtenidos por la República Checa
Devolución de las cantidades abonadas
Decisión de la Comisión de proceder al cobro por compensación
Base legal
Ordenamientos jurídicos distintos
Concepto de carácter cierto y líquido del crédito
Obligación de motivación

Marco jurídico
A.
Tratado CE
A tenor del artículo 274 CE:
«La Comisión […] ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del
artículo 279 […]»
El artículo 292 CE prevé:
«Los Estados miembros se comprometen a no someter las controversias relativas a la interpretación o aplicación del presente
Tratado a un procedimiento de solución distinto de los previstos en este mismo Tratado.»
B.
Acta relativa a las condiciones de adhesión
El artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República
de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República
de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta
la Unión (DO 2003, L 236, p. 33) (en lo sucesivo, «Acta relativa a las condiciones de adhesión»), prevé:
«Al producirse la adhesión, las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión
por las instituciones y el Banco Central Europeo serán vinculantes para los nuevos Estados miembros y serán aplicables en
dichos Estados en las condiciones establecidas en dichos Tratados y en la presente Acta.»
A tenor del artículo 10 del Acta relativa a las condiciones de adhesión:
«La aplicación de los Tratados originarios y de los actos adoptados por las instituciones estará sujeta, con carácter transitorio,
a las excepciones previstas en la presente Acta.»
El artículo 33 del Acta relativa a las condiciones de adhesión dispone:
«1.      A partir de la fecha de adhesión, la gestión de las licitaciones, las contrataciones, la ejecución y los pagos en relación
con las ayudas de preadhesión en el marco del programa Phare […] correrá a cargo de los organismos de aplicación de los nuevos
Estados miembros.
[…]
2.      Los compromisos presupuestarios globales contraídos antes de la adhesión con arreglo a los instrumentos financieros de preadhesión
a que se refiere el apartado 1, incluidas la firma y el registro de los distintos compromisos legales ulteriores y los pagos
realizados después de la adhesión, seguirán rigiéndose por las normas y reglamentaciones de los instrumentos financieros de
preadhesión e imputándose a los capítulos presupuestarios correspondientes hasta la conclusión de los programas y proyectos
de que se trate. No obstante lo anterior, los procedimientos de contratación pública iniciados después de la adhesión se tramitarán
con arreglo a las correspondientes directivas comunitarias.»
C.
Acuerdo marco entre el Gobierno de la República Checa y la Comisión Europea relativo a la participación de la República Checa
en el programa de ayuda de la Comunidad Europea
El artículo 1 del Acuerdo marco de 12 de marzo y de 12 de julio de 1996 entre el Gobierno de la República Checa y la Comisión
Europea relativo a la participación de la República Checa en el programa de ayuda de la Comunidad Europea (207/1997 Sb.) (en
lo sucesivo, «Acuerdo marco de 1996»), que sustituyó al Acuerdo marco celebrado el 7 de noviembre de 1990 con la República
Federal Checa y Eslovaca, dispone:
«Con el fin de profundizar la cooperación entre las partes contratantes y para apoyar el proceso de reforma y de desarrollo
económico y social en la República Checa, las partes contratantes acordaron adoptar medidas en los ámbitos financiero y técnico,
así como otras modalidades de cooperación definidas en el Reglamento antes citado. Dichas medidas se financiarán y ejecutarán
en el marco técnico, jurídico y administrativo definido en el presente acuerdo. Los detalles específicos de cada medida (o
conjunto de medidas) se fijarán en un protocolo adoptado por las dos partes contratantes [denominado protocolo financiero],
del que se adjunta un modelo en el apéndice C.»
En aplicación de esos acuerdos marco, varios protocolos establecieron las condiciones precisas de financiación de los siguientes
proyectos:
–        El protocolo financiero de 1 de octubre de 1991, para el proyecto T9106.
–        El protocolo financiero de 5 de noviembre de 1992, para el proyecto CS9203.
–        El protocolo financiero de 1 de febrero de 1992, para el proyecto CZ9203.
El artículo 5 del Acuerdo marco de 1996 dispone:
«Todo litigio en relación con el presente acuerdo que no se pueda resolver mediante negociación será objeto de un procedimiento
de arbitraje en el sentido del apéndice B.»
El artículo 18, apartado 1, del apéndice A del Acuerdo marco de 1996 prevé:
«Toda cuestión relativa a la aplicación o a la interpretación del protocolo financiero o de las condiciones generales será
objeto de negociaciones entre el beneficiario y la Comisión y, si fuera necesario, implicará una modificación del protocolo
financiero.»
A tenor del apéndice B del Acuerdo marco de 1996:
«Todo litigio entre las partes contratantes que resulte del Acuerdo marco o de un protocolo financiero, que no se resuelva
mediante los procedimientos previstos en el artículo 18 de las condiciones generales relativas al protocolo financiero, se
someterá a un tribunal arbitral con arreglo a las siguientes disposiciones:
Las partes en este procedimiento de arbitraje serán, por una parte, el beneficiario, y, por otra, la Comisión.
El tribunal arbitral estará compuesto por tres árbitros, que se designarán del siguiente modo:
–        un árbitro será designado por el beneficiario,
–        el segundo árbitro será designado por la Comisión, y
–        el tercer árbitro […] será designado por un acuerdo de las dos partes, o, a falta de acuerdo, por el Secretario General de
las Naciones Unidas.
Si una de las partes no designa árbitro, éste será designado por el [tercer árbitro].»
D.
Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados
El artículo 30, apartado 3, del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969 (en lo sucesivo,
«Convenio de Viena»), dispone:
«Cuando todas las partes en el tratado anterior sean también partes en el tratado posterior pero el tratado anterior no queda
terminado ni su aplicación suspendida conforme al artículo 59, el tratado anterior se aplicara únicamente en la medida en
que sus disposiciones sean compatibles con las del tratado posterior.»
E.
Reglamento (CE) nº 1266/1999
El artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación
de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión y por el que se modifica el Reglamento (CEE)
nº 3906/89 (DO L 161, p. 68) prevé:
«La Comisión llevará a cabo la asistencia comunitaria con arreglo al principio de transparencia y de acuerdo con el Reglamento
financiero de la Comunidad, en particular con su artículo 114.»
F.
Reglamento financiero
El artículo 71, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que
se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248, p. 1; en lo sucesivo,
«Reglamento financiero»), dispone:
«1.      El devengo de un título de crédito es el acto por el cual el ordenador delegado o subdelegado:
a)      comprueba la existencia de un débito a cargo de un deudor determinado;
b)      determina o verifica la realidad y el importe de la deuda;
c)      comprueba las condiciones de exigibilidad de la deuda.
2.      El ordenador competente realizará, mediante una orden de ingreso remitida al contable, seguida de una nota de adeudo dirigida
al deudor, la operación de devengo de los recursos propios transferidos a la Comisión así como de cualesquiera títulos de
crédito que sean ciertos, líquidos y exigibles.»
A tenor con el artículo 73, apartado 1, del Reglamento financiero:
«El contable aceptará las órdenes de ingreso de los títulos de crédito debidamente expedidas por el ordenador competente.
Está obligado a actuar con la diligencia debida para garantizar el cobro de los ingresos de las Comunidades y debe velar por
preservar los derechos de éstas.
El contable procederá al cobro, por compensación y por el debido importe, de los títulos de crédito de las Comunidades frente
a cualquier deudor que a su vez fuere titular de títulos de crédito ciertos, líquidos y exigibles frente a las Comunidades.»
El artículo 76, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento financiero dispone:
«El compromiso presupuestario es la operación mediante la cual se reservan los créditos necesarios para ejecutar pagos posteriores
como consecuencia de un compromiso jurídico.»
El artículo 76, apartado 2, párrafos primero y segundo, del Reglamento financiero prevé:
«El compromiso presupuestario es individual cuando puede determinarse el beneficiario y el importe del gasto.
El compromiso presupuestario es global cuando al menos uno de los elementos necesarios para el establecimiento del compromiso
individual no está determinado.»
G.
Reglamento de desarrollo
El artículo 7, apartados 1, 1
bis
y 3, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del
Reglamento financiero (DO L 357, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento de desarrollo»), prevé:
«Sin perjuicio de las disposiciones específicas derivadas de la aplicación de reglamentos sectoriales, la conversión entre
el euro y otra moneda efectuada por el ordenador competente utilizará el tipo de cambio cotidiano del euro publicado en la
serie C del
Diario Oficial de la Unión Europea
.
[…]
1
bis
.      Con el fin de evitar que las operaciones de conversión monetaria tengan un impacto significativo en el nivel de cofinanciación
de la Comunidad o repercutan negativamente en el presupuesto de la Comunidad, las disposiciones específicas relativas a la
conversión mencionadas en el apartado 1 habrán de prever, en su caso, un tipo de cambio entre el euro y otra moneda calculado
utilizando la media del tipo de cambio diario en un período dado.
[…]
3.      A efectos de la contabilidad contemplada en los artículos 132 a 137 del Reglamento financiero y sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 213 del presente Reglamento, la conversión entre el euro y otra moneda se efectuará utilizando el tipo contable
mensual del euro. El contable de la Comisión fijará dicho tipo contable sirviéndose de cualquier fuente de información que
considere fidedigna en función del tipo de cambio del penúltimo día laborable del mes anterior al mes cuyo tipo de cambio
vaya a fijarse.»
A tenor del artículo 78 del Reglamento de desarrollo:
«1.      El devengo de un título de crédito por el ordenador es el reconocimiento de un derecho de las Comunidades frente a un deudor
y el consiguiente establecimiento de un título que exija al deudor el pago de la deuda correspondiente.
2.      La orden de ingreso es la operación por la que el ordenador competente da instrucción al contable de cobrar el título de crédito
devengado.
3.      La nota de adeudo es una nota en que se informa al deudor de los siguientes extremos:
a)      que las Comunidades han devengado un título de crédito;
b)      si el pago de la deuda se produce antes de la fecha de vencimiento especificada, no se aplicará ningún interés de demora;
c)      a falta de pago en la fecha de vencimiento a que se refiere la letra b), la deuda generará intereses al tipo fijado en el
artículo 86, todo ello sin perjuicio de la aplicación de disposiciones reglamentarias específicas;
d)      a falta de pago en la fecha de vencimiento a que se refiere la letra b), la institución procederá al cobro por compensación
o a la ejecución de cualquier garantía provisional;
[…]
El ordenador remitirá la nota de adeudo al deudor y una copia de la misma al contable.»
El artículo 79 del Reglamento de desarrollo prevé:
«A efectos de devengar un título de crédito, el ordenador competente comprobará:
a)      la certeza del título de crédito, que no deberá estar sujeto a condiciones;
b)      la liquidez del título de crédito, con determinación exacta de su importe en dinero;
c)      la exigibilidad del título de crédito, que no deberá estar sujeto a ningún término;
d)      la exactitud en la designación del deudor;
e)      la exactitud de la imputación presupuestaria del importe a cobrar;
f)      la regularidad de los documentos justificativos;
g)      la conformidad con el principio de buena gestión financiera, en particular, con arreglo a los criterios contemplados en la
letra a) del apartado 1 del artículo 87.»
Con arreglo al artículo 81, apartado 1, del Reglamento de desarrollo:
«En la orden de ingreso deberá indicarse:
a)      el ejercicio de imputación;
b)      las referencias del acto o del compromiso jurídico que constituye el hecho generador del título de crédito y hace nacer el
derecho a la recaudación;
[…]
d)      la cantidad a ingresar, expresada en euros;
e)      el nombre y dirección del deudor;
f)      la fecha de vencimiento prevista en el artículo 78, apartado 3, letra b);
g)      la forma de ingreso prevista, incluyendo la compensación y la ejecución forzosa.»
El artículo 83, apartados 1 y 2, del Reglamento de desarrollo dispone:
«1.      En los casos en que el deudor sea titular de un título de crédito cierto, de una cuantía fijada y exigible frente a las Comunidades,
relativo a una cantidad establecida por una orden de pago, el contable, con posterioridad a la fecha de vencimiento a que
se refiere el artículo 78, apartado 3, letra b), cobrará por compensación las cantidades devengadas.
[…]
2.      Antes de proceder a un cobro con arreglo al apartado 1, el contable consultará al ordenador competente e informará al deudor
en cuestión.
En el supuesto de que el deudor fuere un órgano nacional o uno de sus organismos administrativos, el contable informará al
Estado miembro de que se trate, con una antelación de al menos diez días laborables, de su intención de recurrir al cobro
por compensación. No obstante, el contable, de acuerdo con el Estado miembro o el organismo administrativo en cuestión, podrá
proceder al cobro por compensación antes de dicho plazo.»

Hechos que originaron el litigio
El programa PHARE tuvo por objetivo garantizar la financiación de una serie de medidas de apoyo a las reformas económicas
y sociales en los países de Europa central y oriental candidatos a la adhesión a la Unión Europea. Ésta definió los ámbitos
destinatarios de dichas medidas y, al mismo tiempo, negoció con esos países las normas para su aplicación, para garantizar
la utilización más eficaz de lo que se denominó «ayudas concedidas en el marco de la estrategia de preadhesión».
La República Federal Checa y Eslovaca fue incluida en el programa PHARE, sobre la base del Acuerdo marco entre la República
Federal Checa y Eslovaca y la Comisión de las Comunidades Europeas, de 7 de diciembre de 1990. Dicho acuerdo fue sustituido,
por lo que se refiere a la República Checa, por el Acuerdo marco de 1996, ratificado por el presidente de la República como
«acuerdo internacional de tipo presidencial».
El Acuerdo marco de 1996 estableció el marco técnico, jurídico y administrativo general de financiación y de la aplicación
de la ayuda al proceso de reformas económicas y sociales y al desarrollo de la República Checa.
Posteriormente, se fijaron los requisitos específicos de cada medida sobre una base contractual entre la República Checa y
la Comisión, en forma de «protocolos financieros», cuyo modelo fue presentado en el apéndice C del Acuerdo marco de 1996,
y de «protocolos de acuerdo».
Los «protocolos financieros» determinaban los principales ámbitos de ayuda cubiertos por el programa, el presupuesto de éste,
así como los aspectos técnicos de los proyectos ejecutados en el marco de dicho programa. Esos mismos proyectos se detallaban
en «fichas de proyectos» que figuraban en anexo a los protocolos financieros.
Además, los «protocolos de acuerdo», que tenían también naturaleza de acuerdo internacional, fijaban los derechos y las obligaciones
de las partes contratantes en el marco del programa. Por regla general, esos documentos se limitaban a definir, modificar
o a precisar los procedimientos relativos a la gestión del programa, así cómo los derechos y las obligaciones de las entidades
implicadas en su ejecución. Sin embargo, contrariamente a los protocolos financieros, no determinaban el contenido del programa
ni las orientaciones y cuestiones relativas al importe de la ayuda acordada a los proyectos. En efecto, los citados protocolos
de acuerdo se celebraban únicamente con el objetivo de introducir excepciones a los acuerdos generales en relación con las
relaciones entre las partes.
De 1994 a 1996, la República Checa obtuvo en particular «fondos renovables» del programa PHARE sobre la base de los protocolos
financieros para el proyecto T9106 (pequeñas y medianas empresas de la República Federal Checa y Eslovaca), para el proyecto
CS9203 (privatización, reestructuración y desarrollo del sector privado) y para el proyecto CZ9302 (desarrollo del sector
privado).
Más precisamente, el proyecto T9106 perseguía apoyar a las pequeñas y medianas empresas, en particular iniciándolas en las
cuestiones empresariales, estableciendo un marco jurídico adaptado y creando mecanismos para facilitar el acceso al crédito.
El proyecto CS9203 tenía por objeto la privatización de la economía, la reestructuración y el desarrollo del sector privado
en lo que entonces era la República Federal Checa y Eslovaca, en particular para las regiones que padecían una desventaja
particular. Por último, el proyecto CZ9302 afectaba a la reestructuración de sectores económicos particulares y, más concretamente,
del sector bancario, al desarrollo de los sectores industriales orientados hacia la exportación y al apoyo a las modificaciones
institucionales necesarias para el desarrollo de una economía de mercado.
Durante el período comprendido entre el 5 de octubre de 1994 y el 2 de agosto de 1996, la República Checa obtuvo de la Comisión
seis pagos por un importe total de 13.031.971,97 euros.
Esos fondos fueron gestionados inicialmente por el Ministerio de Economía de la República Checa y, posteriormente, por el
Ministerio de Desarrollo Local. Éste era responsable también de su ejecución.
La Comisión notificó a la República Checa, mediante escrito con la referencia D(2008)REG 102477, una Decisión de 28 de mayo
de 2008 (en lo sucesivo, «Decisión de 28 de mayo de 2008»), que, en el marco de los proyectos T9106, CS9203 y CZ9302, tenía
por objeto la devolución de una cantidad total de 234.480.000 coronas checas (CZK). Más concretamente, esta cantidad correspondía
a los pagos efectuados a favor de los Regionální fondy, a.s., por un importe de 144.000.000 CZK, del Českomoravský podnikatelský
fond, spol. s r.o., por un importe de 4.429.000 CZK, y del Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., por un importe de
86.051.000 CZK. En esa Decisión se adjuntaba una nota de adeudo con el número 3230805779 (en lo sucesivo, «nota de adeudo»).
La Decisión de 28 de mayo de 2008 fue adoptada a raíz de la comprobación de irregularidades en la gestión de fondos comunitarios,
ya que, según la Comisión, tales fondos se destinaron a fines distintos de aquellos para los que habían sido atribuidos y
no se administraron de conformidad con el principio de buena gestión.
La nota de adeudo, cuyo vencimiento se fijó para el 7 de agosto de 2008, se extendió por un importe de 9.354.130,93 euros,
que corresponde a la conversión de la cantidad de 234.480.000 CZK efectuada utilizando un tipo de conversión establecido con
arreglo a lo dispuesto en el artículo 7, apartados 1, 1
bis
y 3, del Reglamento de desarrollo.
El viceministro de Desarrollo Regional de la República Checa envió un escrito a la Comisión con fecha de 8 de julio de 2008.
En dicho escrito, invocaba, en esencia, un problema relativo al tipo de cambio utilizado, al hecho de que no se hubiera concluido
ni el procedimiento de investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) ni el procedimiento penal incoado
ante los tribunales checos y, por último, al hecho de que, en virtud del Acuerdo marco entre la República Checa y la comisión
responsable del programa PHARE, todas las diferencias debían ser resueltas por negociación y sometidas a un procedimiento
de arbitraje. Por lo tanto, solicitaba que la Comisión anulara la nota de adeudo.
El 14 de julio de 2008 se celebró una reunión entre las partes.
El Gobierno de la República Checa adoptó, el 23 de julio de 2008, la decisión nº 977, por la que decidió no pagar la nota
de adeudo. El 29 de julio de 2008 se informó a la Comisión de esa circunstancia.
La Comisión respondió a dicho escrito mediante un escrito de 4 de agosto de 2008 en el que, en esencia, reiteró su posición.
Habida cuenta de que la República Checa no ejecutó su obligación de devolver la cantidad de 9.354.130,93 euros en la fecha
de 7 de agosto de 2008, la Comisión decidió proceder a la compensación entre su crédito y dos cantidades debidas con cargo
al Fondo Social Europeo (FSE) a la República Checa, con las referencias ESF‑2003CZ161P0004 y ESF‑2003CZ053D0001, por un importe
total de 10.814.475,41 euros. Esa decisión fue notificada a la República Checa mediante un escrito de 7 de agosto de 2008,
que llevaba la referencia BUDG/C3 D (2008)10.5-3956 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
La República Checa remitió un escrito a la Comisión el 26 de agosto de 2008 para expresar su desacuerdo con ésta y reiterar,
en esencia, la alegación que había formulado en su escrito de 8 de julio de 2008.

Pretensiones de las partes
La República Checa solicita al Tribunal que:
–        Anule la Decisión impugnada.
–        Condene a la Comisión a la devolverle la cantidad que ha sido objeto de compensación por un importe total de 9.354.130,93 euros,
más los intereses de demora.
–        Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas a la República Checa.

Fundamentos de Derecho
La República Checa invoca tres motivos en apoyo de su recurso.
En primer lugar, alega, en esencia, que la Comisión se extralimitó en sus facultades al adoptar la Decisión impugnada sobre
una base jurídica errónea, en segundo lugar, que la Decisión impugnada fue adoptada infringiendo los requisitos fijados para
la compensación en el Reglamento financiero y en el Reglamento de desarrollo y, en tercer lugar, que la Decisión impugnada
carece de motivación.
Procede examinar los dos primeros motivos conjuntamente.
A.
Sobre el primer motivo, basado en la adopción de la Decisión impugnada sobre una base jurídica errónea y sobre el segundo
motivo, basado en la no concurrencia de los requisitos fijados para la compensación en el Reglamento financiero y en el Reglamento
de desarrollo
1.
Alegaciones de las partes
Mediante el primer motivo, la República Checa alega, en esencia, que la relación jurídica controvertida en el caso de autos,
relativa a la utilización de fondos procedentes del programa PHARE, vio la luz antes de su adhesión a la Unión Europea en
un momento en que no era un país tercero desde el punto de vista del Derecho comunitario. La utilización de los medios procedentes
de ese programa se regía por normas contenidas en acuerdos internacionales celebrados entre ella como Estado soberano y sujeto
de Derecho internacional, y la Comisión, que representaba a la Comunidad, como sujeto de Derecho internacional distinto.
La República Checa sostiene que si bien es cierto que, con motivo de su adhesión a la Unión, el Derecho comunitario pasó a
ser obligatorio para ella, lo hizo sólo dentro de los límites previstos por el Tratado de Adhesión y el artículo 2 del Acta
relativa a las condiciones de adhesión.
Según la República Checa, el Acta relativa a las condiciones de adhesión modificó parcialmente los acuerdos internacionales
relativos a la utilización de los fondos procedentes del programa PHARE por lo que se refiere, por una parte, a la determinación
de los órganos de los Estados miembros que, desde la fecha de la adhesión, gestionan los medios asignados, y, por otra, las
normas relativas a la organización de los controles finales por la Comisión. Sin embargo, para los demás ámbitos, el Acta
relativa a las condiciones de adhesión, en particular en su artículo 33, apartado 2, dejó en vigor explícitamente el régimen
jurídico existente, es decir, un régimen situado fuera del ámbito de aplicación del Tratado CE, no sólo para los compromisos
contraídos antes de la adhesión, sino también para los contraídos durante el período posterior a ella.
Pues bien, según la República Checa, el Reglamento financiero, sobre cuya base se adoptó la Decisión impugnada, no puede calificarse
de norma o de reglamentación relativa de los instrumentos financieros de preadhesión en el sentido de las disposiciones del
artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión.
La República Checa alega, en efecto, que el concepto de norma, en el sentido del artículo 33 del Acta relativa a las condiciones
de adhesión, se refiere a los acuerdos internacionales celebrados por la Unión y los Estados candidatos, categoría a la que
no pertenece el Reglamento financiero, y que sólo puede declararse además que ese Reglamento no figura en la lista exhaustiva
de los reglamentos mencionados en esa misma disposición.
Además, aunque esa lista no fuera exhaustiva, el Reglamento financiero no pudo clasificarse, dado su objeto, en la categoría
de los reglamentos relativos a los instrumentos financieros de preadhesión. En efecto, si bien el objeto de éstos es fijar
normas relativas a la ayuda de la Unión a los países candidatos en el marco de los distintos programas, el Reglamento financiero
establece por su parte normas relativas, de un lado, al establecimiento y a la ejecución del presupuesto general de las Comunidades
y, de otro, a la presentación y la fiscalización de cuentas.
Por consiguiente, la República Checa sostiene, en esencia, que la aplicación del Reglamento financiero a los compromisos que
resultan de la relación jurídica controvertida en el caso de autos, que se desprenden del artículo 33 del Acta relativa a
las condiciones de adhesión, viola estas últimas disposiciones.
Asimismo, la República Checa afirma, en esencia, que, en su redacción actual, el artículo 155 del Reglamento financiero ya
no se refiere a los fondos de preadhesión, de modo que dicho Reglamento no es aplicable a éstos. Alega también que, si bien
la versión anterior del artículo 155 permitía aplicar el Reglamento financiero a las relaciones jurídicas existentes entre
la Unión y los países terceros, esa posibilidad se supeditaba a la existencia de un acuerdo entre las partes interesadas.
Por otra parte, la República Checa alega que el artículo 73 del Reglamento financiero, que se dirige al contable de la Unión,
sólo prevé la compensación en beneficio de éste. De este modo, sostiene que el contable de la Unión únicamente puede recurrir
a la compensación siempre que, por una parte, el Estado afectado sea un Estado miembro y, por otra, se trate de un compromiso
que resulte de la pertenencia de dicho Estado a la Unión y se incluya en el ámbito de aplicación del Reglamento financiero.
Por lo tanto, el contable de la Unión no puede recurrir a esa compensación frente a países terceros sin que dicha posibilidad
haya sido decidida previamente. Pues bien, en el Acuerdo marco de 1996 no se previó ningún dispositivo de compensación, ni
en los protocolos financieros ni los protocolos de acuerdo. Además, la compensación no es una norma generalmente reconocida
por el Derecho internacional.
Asimismo, la República Checa sostiene que el Acuerdo marco de 1996, al igual que los protocolos financieros y los protocolos
de acuerdo, contiene disposiciones relativas a la solución de los litigios nacidos de la aplicación de la ayuda de preadhesión,
a saber, en una situación como la del caso de autos, una obligación de consultas recíprocas, así como, en su caso, el recurso
posterior a un procedimiento de arbitraje.
La República Checa alega que esas normas siguen siendo aplicables. Por consiguiente, ese mecanismo no puede permitir que los
litigios entre las partes se solucionen unilateralmente mediante, por ejemplo, una decisión de la Comisión relativa a la existencia
o al importe del crédito en beneficio del presupuesto de la Unión, o incluso, una decisión de la Comisión dirigida a obtener
el cobro de ese crédito por compensación.
La República Checa sostiene que se trata, a este respecto, de una excepción al carácter vinculante del Derecho comunitario
para los Estados miembros desde el momento de su adhesión a la Unión Europea.
La República Checa recuerda que, en una sentencia de 10 de enero de 2006, Ynos (C‑302/04, Rec. p. I 371, apartados 36 y 37),
el Tribunal de Justicia consideró que únicamente puede aplicarse el Derecho comunitario en el Estado miembro en cuestión a
partir de su adhesión a la Unión y sólo en la medida en que las circunstancias de hecho determinantes para la solución del
litigo se den después de ésta.
Pues bien, según la República Checa, el Derecho comunitario ha pasado a ser vinculante para ella dentro de los límites fijados
en el Tratado de Adhesión y en el artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión.
Esas condiciones adoptan forma de excepciones, temporales o permanentes, a la aplicabilidad del Derecho comunitario en determinados
ámbitos, con independencia de que se trate de Derecho primario o de Derecho derivado. Pues bien, según la República Checa,
dichas excepciones se establecieron con respecto a la ayuda de preadhesión, ya que el mecanismo anterior de solución de diferencias
siguió en vigor.
Por lo tanto, la República Checa sostiene que la aplicación del Reglamento financiero entra en conflicto directo con los mecanismos
previstos en caso de litigo por lo que se refiere a la aplicación del Acuerdo marco de 1996.
La República Checa rechaza asimismo la tesis de la Comisión según la cual el Acuerdo marco de 1996 no es aplicable en todos
sus elementos en virtud del artículo 30, apartado 3, del Convenio de Viena.
Según la República Checa, el Convenio de Viena sólo se aplica a los tratados entre Estados, ya que no se han adoptado a nivel
internacional normas similares relativas a los tratados entre Estados y organizaciones internacionales. Además, el artículo
30, apartado 3, del Convenio de Viena supone la identidad de todas las partes contratantes en el tratado anterior y en el
tratado posterior. Ahora bien, la Comisión, actuando entonces por la Comunidad Europea y en su nombre, era parte contratante
en el Acuerdo marco de 1996, mientras que ni la Comisión ni la Comunidad Europea fueron partes después en el Tratado de Adhesión.
Además, aun suponiendo que la norma expresada en el artículo 30, apartado 3, del Convenio de Viena constituya una costumbre
internacional, los sujetos de Derecho internacional pueden, en sus relaciones recíprocas, acordar que, en el marco de la aplicación
del tratado posterior, las normas que resultan del tratado anterior continuarán aplicándose a determinadas relaciones jurídicas.
Por consiguiente, esas normas excluyen la aplicabilidad de disposiciones divergentes o contradictorias del tratado posterior.
En caso contrario, el acuerdo carecería de sentido por lo que se refiere a ese punto y sería contrario al principio general
de Derecho internacional según el cual los tratados deben ser respetados.
De lo antedicho resulta, según la República Checa, que las normas establecidas convencionalmente para la solución de diferencias
relativas a la ayuda de preadhesión se aplican, incluso después de la adhesión a la Unión, y se oponen a la aplicación de
otro mecanismo, a saber, la compensación unilateral prevista en el Reglamento financiero.
Asimismo, en su opinión, de ello se desprende que no puede aplicarse el principio según el cual está permitido todo lo que
no está prohibido por el Derecho internacional a una situación en que las partes acordaron un régimen determinado para sus
relaciones recíprocas. Además se prohíbe implícitamente una compensación, ya que resulta contraria a los procedimientos convencionales
de solución de diferencias.
La República Checa añade que el artículo 307 CE permite expresamente mantener en vigor los tratados celebrados por los Estados
antes de la fecha de su adhesión a la Unión, en la medida en que no se oponen al Derecho comunitario. Además, incluso en ese
caso, dichos tratados no son nulos
ipso facto
. El artículo 307 CE, párrafo segundo, prevé en efecto la posibilidad de descartar progresivamente esa posibilidad.
La República Checa niega también que la compensación sea una norma consuetudinaria de Derecho internacional público o un principio
general de Derecho internacional público.
En el caso de autos, la compensación se efectúa entre dos sujetos de Derecho internacional que se encuentran en una situación
de igualdad recíproca y, en ese caso, la facultad de proceder a una compensación unilateral debería haber sido expresamente
prevista, según la República Checa.
De la misma manera, la República Checa estima, en esencia, que no puede considerarse que la compensación sea un principio
general de Derecho comunitario, en la medida en que, por un parte, no se trata de un principio que se inspira en las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros y, por otra, la jurisprudencia a la que remite la Comisión no dice que la
compensación constituya tal principio. A este respecto, la República Checa rechaza la interpretación dada por la Comisión
a la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de marzo de 1983, DEKA/CEE (250/78, Rec. p. 421).
Por otra parte, la República Checa considera que el enfoque dado por la Comisión al ejecutar la ayuda exterior es vinculante
para ésta pero no para la República Checa, que era un Estado tercero en relación con la ayuda de preadhesión. De lo antedicho
resulta que la Comisión no puede oponerle sus normas internas relativas a la ejecución del presupuesto. Para que esas normas
resultaran oponibles, habría sido necesario que la República Checa hubiera prestado su consentimiento a tal efecto en el Acuerdo
marco de 1996, cosa que no hizo.
La República Checa alega asimismo que si bien el preámbulo del Acuerdo marco de 1996 remite al Reglamento (CEE) nº 3906/89
del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, relativo a la ayuda económica a favor de la República de Hungría y de la República
Popular de Polonia (DO L 375, p. 11), dicha circunstancia no puede fundamentar la aplicación del Reglamento financiero a este
caso concreto. En efecto, las únicas disposiciones del Reglamento financiero a las que se remite el Reglamento nº 3906/89
se refieren a la posibilidad, para la Comisión, de delegar tareas de poder público a determinados organismos.
Por otra parte, la República Checa sostiene, en esencia, que la sentencia del Tribunal de 8 de octubre de 2008, Helkon Media/Comisión
(T‑122/06, no publicada en la Recopilación), no excluye el recurso al concepto de ordenamiento jurídico pertinente por lo
que se refiere a la compensación. Pues bien, en el caso de autos, el Derecho pertinente no prevé ese mecanismo.
Por consiguiente, la República Checa considera que al proceder a la compensación sobre la base del artículo 73, apartado 1,
del Reglamento financiero, la Comisión incurrió en abuso de poder.
En cuanto al segundo motivo, la República Checa sostiene, en esencia, que, aun cuando el Reglamento financiero sea aplicable
en el caso de autos, no concurren los requisitos que exige en cuanto al carácter recíproco de los créditos y al carácter cierto
del crédito objeto de compensación.
A este respecto, la República Checa estima que sólo el órgano de arbitraje previsto por los acuerdos de preadhesión podía
pronunciarse sobre el importe de un eventual crédito. En su opinión, de la sentencia del Tribunal de 30 de septiembre de 2003,
Cableuropa y otros/Comisión (T‑346/02 y T 347/02, Rec. p. II‑4251, apartado 225), resulta que ni la Comisión ni el Tribunal
disponen de dicha competencia.
A este respecto, rechaza la alegación de la Comisión de que sería contradictorio sostener que, en caso de incompetencia del
Tribunal para pronunciarse sobre la existencia y, en su caso, sobre la naturaleza y el importe del crédito, el Tribunal tampoco
podría pronunciarse sobre la compensación ni, por lo tanto, anular la Decisión impugnada. En efecto, la República Checa estima
que, aun cuando el Reglamento financiero fuera aplicable al caso de autos, no sería posible escapar al procedimiento previsto
por el Acuerdo marco de 1996 para determinar la existencia y el importe de las cantidades adeudadas, a saber, el recurso al
procedimiento de arbitraje, ya que, a tal efecto, no basta una decisión unilateral de la Comisión.
La República Checa añade que es necesario distinguir la facultad para apreciar la validez de la Decisión impugnada de la facultad
para resolver una diferencia en aplicación del Acuerdo marco de 1996. Habida cuenta del procedimiento para la solución de
litigios previsto por el Acuerdo marco de 1996, el Tribunal no puede, por lo tanto, apreciar las cuestiones de fondo nacidas
sobre la base de dicho Acuerdo.
En cualquier caso, la República Checa sostiene que el Tribunal, aunque sea competente para comprobar que concurren los requisitos
de la compensación, debe considerar que los créditos objeto de la compensación se rigen por ordenamientos jurídicos distintos.
En esencia, sostiene que el crédito que invoca la Comisión se rige en realidad por el Derecho internacional, situación que
la adhesión de la República Checa a la Unión no ha modificado.
En cambio, los fundamentos jurídicos del crédito de la República Checa frente a la Comisión, que se refiere a pagos intermedios
en virtud de dos programas operativos financiados por fondos estructurales, son el artículo 161 CE y el Reglamento (CE) nº 1260/1999
del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161,
p. 1). Por lo tanto, el crédito de la República Checa se rige por el ordenamiento jurídico comunitario.
Pues bien, el Tribunal, en su sentencia de 10 de julio de 2003, Comisión/CCRE (C‑87/01 P, Rec. p. I‑7617, apartados 61 y 62),
consideró que la compensación de créditos sujetos a ordenamientos jurídicos distintos sólo es posible si se cumplen a tal
efecto los requisitos establecidos por los dos ordenamientos jurídicos.
A este respecto, la República Checa sostiene que el Derecho internacional general no prevé los requisitos, ni tan siquiera
la posibilidad, de una compensación de créditos. De la misma manera, el Acuerdo marco de 1996, los protocolos financieros
y las demás reglamentaciones acordadas expresamente por las partes contratantes, o modificadas por el Acta relativa a las
condiciones de adhesión, no prevén los requisitos, ni tan siquiera la posibilidad, de una compensación de créditos. Por lo
tanto, el crédito que invoca la Comisión frente a la República Checa no puede ser objeto de compensación.
Además, la República Checa sostiene que el requisito de reciprocidad previsto en el artículo 73, apartado 1, del Reglamento
financiero, no se limita sólo a la identidad del crédito y del deudor. En su opinión, procede tener en cuenta también la base
jurídica del crédito compensado.
La demandante añade que el requisito de reciprocidad supone asimismo que se tome en consideración la circunstancia de que
los dos créditos compensados están expresados en monedas diferentes. No pone en duda la posibilidad de proceder a la compensación
de dichos créditos. Sin embargo, sostiene que deben establecerse normas claras para efectuar la conversión de las monedas
de que se trate. Pues bien, en el caso de autos no ha sucedido así.
En cuanto al carácter cierto del crédito de que se trata, la República Checa sostiene que éste nace en el marco de un acuerdo
entre partes. Por lo tanto, ninguna de ellas puede imponer una decisión a la otra respecto a los litigios que puedan derivarse
de la relación en cuestión. Un litigio de ese tipo sólo puede solucionarse mediante un acuerdo de las partes o por decisión
de una autoridad independiente, en el marco del procedimiento de arbitraje previsto en el Acuerdo marco de 1996.
Pues bien, según la República Checa, la Comisión ha establecido unilateralmente la existencia y el importe del crédito de
que se trata. Además, alega que, en el marco de la correspondencia intercambiada con la Comisión (escritos dirigidos a la
Comisión el 9 de julio de 2008 y el enviado el 29 de julio de 2008), cuestionó el método de determinación del importe de la
cantidad que debía devolver, así como las modalidades de aplicación del tipo de cambio. Según la República Checa, dado que
ese intercambio de correspondencia tenía por objeto la solución amistosa del litigio, era conforme con el Acuerdo marco de
1996. Sin embargo, la República Checa se vio forzada a interponer el presente recurso en razón de la adopción, por la Comisión,
de la Decisión impugnada.
La República Checa sostiene asimismo que, dado que se cuestiona el importe del crédito, el crédito en cuestión no era cierto
y, por lo tanto, no podía ser objeto de compensación.
Además, la República Checa alega que las irregularidades relativas a la utilización de medios financieros que se le han asignado
en el marco del programa PHARE no han sido demostradas definitivamente. En efecto, si bien la Comisión se basa principalmente
en la incoación de un procedimiento penal así como en las investigaciones realizadas por la OLAF, ninguna de esas investigaciones
ha sido cerrada. Por consiguiente, según la República Checa, no puede determinarse con absoluta certeza el importe final de
la cantidad que deberá rembolsar, al menos hasta que se conozcan los resultados de esas diferentes investigaciones.
A este respecto, la República Checa sostiene que la Decisión de 28 de mayo de 2008 no constituye la prueba de una utilización
ilegal de los importes asignados. En efecto, la República Checa considera que ese escrito no precisa los motivos por los que
las operaciones de que se trata se consideran irregulares. Tampoco ofrece detalles sobre los medios asignados que se ven afectados
por tales irregularidades. Además, la República Checa considera que las alegaciones de la Comisión relativas a las investigaciones
realizadas por la OLAF son contradictorias.
En cualquier caso, según la República Checa, la hipotética constatación de un delito no es determinante para comprender el
modo en que se gastaron los medios de que se trata ni para apreciar la existencia y el importe del crédito litigioso.
Además, la República Checa impugna el método de cálculo de la cantidad total que debe rembolsar. En efecto, alega que, expresada
en coronas checas, dicha cantidad, es decir, 234.480.000 CZK, representa el 69,98 % del total de los pagos a favor de los
Regionální fondy, a.s., el Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., y el Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o.,
entre el 5 de octubre de 1994 y el 2 de agosto de 1996, es decir 335.087.448,65 CZK. De lo antedicho la República Checa deduce
que la cantidad total que se le reclama en euros debe igualmente corresponder al 69,98 % del total de los pagos en cuestión
expresado en euros. Como el total de esos pagos se eleva a 9.839.490 euros, el importe que se le reclama debe, por lo tanto,
establecerse en 6.885.258,25 euros. Pues bien, la República Checa alega que la Comisión exigió la devolución de una cantidad
total de 9.354.130,93 euros. En su opinión, el método de cálculo que ella preconiza, que es el único posible, neutraliza además
la evolución del tipo de cambio entre la corona checa y el euro.
A este respecto, la República Checa alega que, cuando obtuvo ayudas de preadhesión en los años 1994 a 1996, el tipo de cambio
corriente se situaba en un tramo comprendido entre 33 y 35 CZK por 1 euro. Pues bien, la Comisión, para calcular la devolución
controvertida, utilizó el tipo de cambio actual de 25,067 CZK por 1 euro. Según la República Checa, este enfoque no tiene
en cuenta la situación económica existente cuando se obtuvieron y utilizaron las ayudas de preadhesión. Al seguir este método,
en la devolución de la República Checa se incluye la evolución del tipo de cambio. Así pues, la Comisión está exigiendo la
devolución de cantidades cuyo valor expresado en euros excede del que debería pedirse en coronas checas. Por lo tanto, la
Comisión se beneficia de manera injustificada del fortalecimiento del cambio de la corona checa respecto al euro. Esta situación
puede calificarse también de enriquecimiento sin causa en beneficio de la Unión, dado se obliga a la República Checa a devolver
una cantidad que excede del importe de las ayudas de preadhesión que ha obtenido efectivamente. Según la República Checa,
ésta es la razón por la que el único método que permite neutralizar la incidencia del fortalecimiento del tipo de cambio CZK/euros
consiste, en un primer momento, en calcular la parte de la devolución solicitada, expresada en coronas checas, respecto al
total de las ayudas de preadhesión obtenidas por los Regionální fondy, a.s., el Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o.,
y el Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., expresada igualmente en coronas checas, y, en un segundo momento, aplicar
esa fracción a la cantidad expresada en euros correspondiente al total de las ayudas de preadhesión asignadas a los mismos
fondos.
Por último, la República Checa sostiene que el Reglamento de desarrollo no es aplicable a las relaciones jurídicas nacidas
del Acuerdo marco de 1996, de modo que no es posible legalmente basar en él el tipo de cambio determinado en el caso de autos
por la Comisión.
La Comisión impugna todas estas alegaciones.
2.
Apreciación del Tribunal
a)      Sobre la competencia de la Comisión y la aplicación del Reglamento financiero y el Reglamento de desarrollo
A tenor del artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión, al producirse la adhesión a la Unión, las disposiciones
de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por las instituciones y el Banco Central
Europeo (BCE) serán vinculantes para los nuevos Estados miembros y serán aplicables en dichos Estados en las condiciones establecidas
en dichos Tratados y en el Acta relativa a las condiciones de adhesión.
El artículo 10 del Acta relativa a las condiciones de adhesión precisa que la aplicación de los Tratados originarios y de
los actos adoptados por las instituciones estará sujeta, con carácter transitorio, a las excepciones previstas en el Acta
relativa a las condiciones de adhesión.
De los artículos 2 y 10 del Acta relativa a las condiciones de adhesión se desprende que ésta se basa en el principio de aplicación
inmediata de la totalidad de las disposiciones del Derecho de la Unión a los nuevos Estados miembros, no admitiéndose excepciones
más que en la medida en que están expresamente previstas por las disposiciones transitorias (véase, en este sentido, la sentencia
del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 1998, KappAhl, C‑233/97, Rec. p. I‑8069, apartado 15, y la jurisprudencia citada).
El artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, que prevé que los compromisos presupuestarios
globales contraídos antes de la adhesión con arreglo a los instrumentos financieros de preadhesión, incluidas la firma y el
registro de los distintos compromisos legales ulteriores y los pagos realizados después de la adhesión, seguirán rigiéndose
por las normas y reglamentaciones de los instrumentos financieros de preadhesión e imputándose a los capítulos presupuestarios
correspondientes hasta la conclusión de los programas y proyectos de que se trate, figura en el título I, consagrado a las
«medidas transitorias», de la cuarta parte, dedicada a las «disposiciones temporales», del Acta en cuestión.
El artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, en la medida en que prevé una excepción a la
aplicación del Derecho comunitario tras la adhesión de la República Checa a la Unión, debe, por lo tanto, ser objeto de una
interpretación estricta (véase, en este sentido, la sentencia KappAhl, citada en el apartado 97
supra,
apartado 18, y la jurisprudencia citada).
De las consideraciones anteriores resulta que las excepciones a la aplicación inmediata e íntegra de las disposiciones del
Derecho comunitario a las ayudas de preadhesión en virtud del programa PHARE a las que se refiere el artículo 33, apartado
1, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, sólo se admiten, con arreglo al artículo 33, apartado 2, de la citada
Acta, si están previstas expresamente por tales disposiciones.
Pues bien, debe señalarse que, contrariamente a lo que sostiene la República Checa, el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa
a las condiciones de adhesión no prevé expresamente una excepción a las disposiciones del artículo 292 CE en virtud de la
cual los modos de solución extrajudiciales de diferencias previstos en el Acuerdo marco de 1996 continúen aplicándose tras
la adhesión de la República Checa a la Unión.
Por consiguiente, procede considerar que los modos extrajudiciales de solución de diferencias previstos por el Acuerdo marco
de 1996 ya no son aplicables a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión.
La alegación de la República Checa de que sólo el órgano de arbitraje estaba habilitado para declarar la existencia de un
título de crédito en el contexto del presente asunto debe rechazarse.
Lo mismo sucede con respecto a la alegación de la República Checa según la cual el acto que le comunicó la Comisión el 28
de mayo de 2008 constituye una primera etapa en el procedimiento de negociación previsto por el Acuerdo marco de 1996. Habida
cuenta de que ese procedimiento ya no es aplicable a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión, la decisión de
28 de mayo de 2008 no puede constituir la primera etapa de dicho procedimiento.
Además, la República Checa no puede válidamente alegar que ni el Reglamento financiero ni el Reglamento de desarrollo forman
parte de las normas y las reglamentaciones de los instrumentos financieros de preadhesión a los que se refiere el artículo
33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión.
En efecto, es preciso recordar, que a tenor del artículo 274 CE, la Comisión ejecutará el presupuesto de conformidad con las
disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 279 CE.
Por otra parte, el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a la condiciones de adhesión, debe ser objeto de una interpretación
estricta en la medida en que prevé una excepción a la aplicación del Derecho comunitario tras la adhesión de la República
Checa a la Unión (véase el apartado 99
supra).
Por consiguiente, las excepciones a la aplicación del Derecho comunitario, a saber, en el caso de autos, a las disposiciones
de los reglamentos adoptados en ejecución del artículo 279 CE que constituyen, en particular, el Reglamento financiero y el
Reglamento de desarrollo, sólo se admiten en la medida en que estén previstas expresamente por las disposiciones transitorias
en cuestión (véase el apartado 97
supra).
Por consiguiente, para verificar si el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión prevé que
se introduzcan excepciones a la aplicación del Reglamento financiero y del Reglamento de desarrollo, procede definir el concepto
de «normas y reglamentaciones de los instrumentos financieros de preadhesión» al que hace referencia dicha disposición.
A tal efecto, debe tomarse en consideración el concepto de «compromisos presupuestarios globales» previsto por el artículo
33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, que se rigen, con arreglo a dicha disposición, por esas normas
y reglamentaciones.
A este respecto, procede señalar que el Acta relativa a las condiciones de adhesión no define el concepto de compromisos presupuestarios
globales.
Sin embargo, las excepciones previstas en el Acta relativa a las condiciones de adhesión sólo se entienden en relación con
las disposiciones a las que pretende establecer excepciones.
Por consiguiente, es preciso acudir al Derecho comunitario, y, en particular, a sus disposiciones en materia presupuestaria,
para precisar el alcance de la disposición del artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión.
A este respecto, procede señalar que el concepto de compromiso presupuestario global se determina en la sección 1, relativa
al compromiso de gastos, del capítulo 6, que se refiere a las operaciones de gasto, del título IV, dedicado a la ejecución
del presupuesto, de la primera parte, que se refiere a las disposiciones comunes, del Reglamento financiero.
Así pues, a tenor del artículo 76, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento financiero, un compromiso financiero consiste
en la operación mediante la cual se reservan los créditos necesarios para ejecutar pagos posteriores como consecuencia de
un compromiso jurídico.
Con arreglo al artículo 76, apartado 2, párrafo segundo, de ese mismo Reglamento, el compromiso presupuestario es global cuando
al menos uno de los elementos necesarios para el establecimiento del compromiso individual no está determinado.
Por consiguiente, el concepto de compromiso presupuestario se incluye en las operaciones de gasto en el sentido del Reglamento
financiero.
En cambio, los conceptos de devengo y de cobro de los créditos, controvertidos en el presente litigio, pertenecen al ámbito
de los secciones 3 a 5 del capítulo 5, relativo a las operaciones de ingresos, del título IV de la primera parte del Reglamento
financiero.
Por consiguiente, procede considerar que el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión, que
tiene por objeto garantizar la perennidad de los gastos previstos antes de la adhesión en el marco de los compromisos presupuestarios
globales que todavía no han sido realizados íntegramente en el momento de la adhesión, introduce excepciones a determinadas
disposiciones del Reglamento financiero relativas a las operaciones de gastos.
En cambio, el citado artículo no tiene por objeto establecer excepciones a las normas del Reglamento financieros relativas
a las operaciones de ingresos.
En otros términos, contrariamente a lo que sostiene la República Checa, el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a las
condiciones de adhesión no excluye expresamente la aplicación del Reglamento financiero y del Reglamento de desarrollo a las
operaciones de ingresos. Por lo tanto, éstas se rigen por los Reglamentos de que se trata a partir de la adhesión de la República
Checa a la Unión.
Además, la compensación prevista, como modo de cobro de créditos, por el artículo 73, apartado 1, Reglamento financiero, así
como por los artículos 81, apartado 1, y 83 del Reglamento de desarrollo, no está expresamente excluida por las disposiciones
del artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a la condiciones de adhesión. Por consiguiente, procede considerar que dicha
operación de ingresos es aplicable, en las condiciones fijadas por los Reglamentos en cuestión, a los créditos que resultan
de las ayudas de preadhesión en virtud del programa PHARE a las que se refiere el artículo 33, apartado 1, del Acta relativa
a la condiciones de adhesión.
Por consiguiente, debe concluirse que el devengo y el cobro, incluido por compensación, de un crédito relativo a la devolución
de fondos recibidos por la República Checa en el marco del programa PHARE, incumben a la Comisión, que está obligada a aplicar
y a respetar a tal efecto las disposiciones del Reglamento financiero y del Reglamento de desarrollo.
b)      Sobre el respeto del procedimiento previsto para el cobro de los créditos en el Reglamento financiero y en el Reglamento de
desarrollo
Consideraciones preliminares
Con arreglo al artículo 71, apartado 2, del Reglamento financiero, el ordenador competente realizará, mediante una orden de
ingreso remitida al contable, seguida de una nota de adeudo dirigida al deudor, la operación de devengo de cualesquiera títulos
de crédito que sean ciertos, líquidos y exigibles.
A tenor del artículo 73, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento financiero, el contable procederá al cobro, por compensación
y por el debido importe, de los títulos de crédito de la Unión frente a cualquier deudor que a su vez fuere titular de títulos
de crédito ciertos, líquidos y exigibles frente a la Unión.
Según el artículo 78 del Reglamento de desarrollo, el devengo de un título de crédito por el ordenador es el reconocimiento
de un derecho de las Comunidades frente a un deudor y el consiguiente establecimiento de un título que permita exigir al deudor
el pago de la deuda correspondiente. Además, la orden de ingreso es la operación por la que el ordenador competente da instrucción
al contable de cobrar el título de crédito devengado. Por último, la nota de adeudo, que es enviada por el ordenador al deudor,
es una nota en que se informa al deudor de que la Unión ha devengado un título de crédito, de que si el pago de la deuda se
produce antes de la fecha de vencimiento especificada, no se aplicará ningún interés de demora y de que a falta de pago en
la fecha de vencimiento indicada, la institución procederá al cobro por compensación o a la ejecución de cualquier garantía
provisional.
A tenor del artículo 79 del Reglamento de desarrollo, a efectos de devengar un título de crédito, el ordenador competente
comprobará la certeza del título de crédito, que no deberá estar sujeto a condiciones, la liquidez del título de crédito,
con determinación exacta de su importe en dinero y la exigibilidad del título de crédito, que no deberá estar sujeto a término.
Por último, del artículo 83, apartados 1 y 2, del Reglamento de desarrollo, resulta que, en los casos en que el deudor sea
titular de un título de crédito cierto, de una cuantía fijada y exigible frente a la Unión, relativo a una cantidad establecida
por una orden de pago, el contable, con posterioridad a la fecha de vencimiento indicada en la nota de adeudo, cobrará por
compensación las cantidades devengadas, después de haber informado al deudor, en el supuesto de que éste fuere un órgano nacional
o uno de sus organismos administrativos, con una antelación de al menos diez días, de su intención de recurrir al cobro por
compensación.
Dicho de otro modo, el cobro de un crédito identificado como cierto, líquido y exigible, una vez que éste ha sido devengado
por el ordenador competente supone, por lo tanto, por una parte, una orden de cobro establecida por éste y dirigida al contable
y, por otra, una nota de adeudo dirigida al deudor.
El contable se encarga de las órdenes de cobro. En el caso de que el propio deudor sea titular de un crédito cierto, líquido
y exigible frente a la Unión, le corresponde asimismo proceder al cobro por compensación.
Procede señalar que el contable está obligado a realizar dicha compensación siempre que el deudor no cumpla sus obligaciones
voluntariamente.
Sobre la Decisión de 28 de mayo de 2008 y la Decisión impugnada
En el caso de autos, la Comisión notificó a la República Checa una Decisión de fecha 28 de mayo de 2008 con arreglo a la cual
la República Checa estaba obligada a devolver la cantidad de 234.480.000 CZK en razón de las irregularidades cometidas en
la gestión de determinados fondos incluidos en el programa PHARE.
Dicha decisión venía acompañada de una nota de adeudo.
Es indiscutible que la Decisión de 28 de mayo de 2008 constituye un acto que produce efectos jurídicos vinculantes que pueden
afectar a los intereses de la República Checa, modificando sensiblemente su situación jurídica (véase la sentencia del Tribunal
de Justicia de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, Rec. p. I‑4723, apartado 25, y la jurisprudencia citada).
Por lo tanto, dicha Decisión era susceptible de recurso de anulación, con arreglo al artículo 230 CE.
Además, es preciso indicar que el vencimiento de la nota de adeudo se había fijado para el 7 de agosto de 2008.
Pues bien, consta que, en esa fecha, la República Checa no había efectuado la devolución de la cantidad que se le había reclamado.
Además, es pacífico entre las partes que la República Checa no impugnó ni la Decisión de 28 de mayo de 2008 ni la nota de
adeudo que la acompañaba.
Por consiguiente, correspondía al contable cobrar el crédito con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento financiero y en el
Reglamento de desarrollo, aplicables en virtud de lo dispuesto en el artículo 274 CE.
Habida cuenta de la existencia de dos créditos de la República Checa frente al FSE, por un importe total de 10.814.475,41 euros,
correspondía al contable cobrar por compensación el crédito declarado en la Decisión de 28 de mayo de 2008, después de haber
informado a la República Checa al menos diez días laborables antes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 del
Reglamento de desarrollo, lo que hizo en la Decisión impugnada.
No desvirtúan esta conclusión las alegaciones formuladas por la República Checa que se refieren al carácter recíproco de los
créditos de que se trata y a la falta de carácter cierto del crédito de la Comisión.
–       Sobre la falta de carácter recíproco de los créditos
Es preciso recordar que la República Checa considera, en esencia, que sólo el órgano arbitral previsto por el Acuerdo marco
de 1996 podía determinar el importe del crédito que adeudaba en su caso a la Unión. Según la República Checa, dicho órgano
arbitral seguía siendo, en efecto, competente en aplicación de lo dispuesto en el artículo 33, apartado 2, del Acta relativa
a las condiciones de adhesión para solucionar las diferencias que se refieren a los compromisos presupuestarios que resultan
del Acuerdo marco de 1996. La República Checa considera que el crédito invocado por la Comisión se rige, en realidad, por
el ordenamiento jurídico internacional y no por el ordenamiento jurídico comunitario. Por consiguiente, los créditos controvertidos
están sometidos a dos ordenamientos jurídicos distintos, lo que supone, según la jurisprudencia, que ha de verificarse si
se cumplen los requisitos fijados por esos dos ordenamientos jurídicos (sentencia Comisión/CCRE, citada en el apartado 81
supra,
apartados 61 y 62). Pues bien, esos requisitos no concurren en el presente caso, ya que, según la República Checa, por un
lado, el Derecho internacional público no admite la compensación y, por otro, no está prevista en el Acuerdo marco de 1996,
cuyas disposiciones materiales siguen siendo aplicables en virtud del artículo 33, apartado 2, del Acta relativa a los requisitos
de adhesión. Por lo tanto, no concurre el requisito de reciprocidad.
Sin embargo, debe recordarse que el mecanismo de solución de diferencias previsto en el Acuerdo marco de 1996 ya no era aplicable
a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión Europea (véase el apartado 102
supra).
Además, es preciso recordar que el Reglamento financiero y el Reglamento de desarrollo eran aplicables a las operaciones de
ingresos a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión (véanse los apartados 120 y 121
supra).
De las consideraciones anteriores se desprende que el contable debía aplicar la compensación a los créditos resultantes de
las financiaciones asignadas en el marco del programa PHARE, en las condiciones previstas en el Reglamento financiero y en
el Reglamento de desarrollo, tras la adhesión de la República Checa a la Unión Europea cuando concurren los requisitos previstos
al efecto por el Reglamento financiero, dado que a este respecto carecía de pertinencia que el crédito del que era titular
la Comisión tuviera carácter comunitario o internacional.
Por consiguiente, deben rechazarse las alegaciones de la República Checa de que, por una parte, el acuerdo de preadhesión
no prevé la compensación y, por otra, de que no existe un derecho a la compensación en el ordenamiento jurídico internacional,
lo que impide que se aplique la compensación al pertenecer los créditos a ordenamientos jurídicos distintos.
–       Sobre el carácter cierto y líquido del crédito de la Comisión frente a la República Checa
Es preciso recordar que la República Checa considera, en esencia, que no concurre el carácter cierto del crédito de la Comisión
debido, en primer lugar, al carácter contractual del contexto en el que se enmarcan las relaciones entre las partes y a la
necesidad de recurrir a un órgano independiente en el marco de un procedimiento de arbitraje en caso de litigio entre éstos,
en segundo lugar, al desacuerdo de la República Checa sobre el método de determinación del crédito y sobre el tipo de cambio
aplicado, y, en tercer lugar, al hecho de que hasta que no se cierren las investigaciones de la OLAF no es posible determinar
el importe que, en su opinión, se utilizó indebidamente y debía devolverse.
Del artículo 79, letra a), del Reglamento de desarrollo resulta que un crédito no puede considerarse cierto si está sujeto
a condición.
Pues bien, la República Checa no sostiene que el crédito de la Comisión esté sujeto a condición. En efecto, se limita a alegar
que cuestiona su importe. En cualquier caso, procede declarar que el crédito no está sujeto a condición alguna.
Así pues, procede considerar que el crédito es cierto en el sentido del artículo 79, apartado a), del Reglamento de desarrollo.
Seguidamente, consta que el importe del crédito fue determinado por la Decisión de 28 de mayo de 2008, que no ha sido impugnada
por la República Checa.
Por lo tanto, procede considerar que el crédito es líquido en el sentido del artículo 79, letra b), del Reglamento de desarrollo.
Por último, consta que el crédito no está sujeto a un plazo y, por lo tanto, es exigible.
Por consiguiente, procede declarar que concurren los requisitos establecidos en el artículo 79 del Reglamento de desarrollo,
respecto al crédito de la Comisión, para que el contable proceda a una compensación.
No desvirtúan esta conclusión las alegaciones formuladas por la República Checa en apoyo de su segundo motivo.
La supuesta incompetencia de la Comisión para determinar el importe del crédito y la supuesta competencia del órgano arbitral
para hacerlo, ya han sido descartadas en el marco del análisis del primer motivo. El mecanismo de solución de litigios previsto
por el Acuerdo marco de 1996 ya no era aplicable a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión (véase el apartado
102
supra).
Además, el hecho de que se discuta el crédito en cuanto a su importe, puesto que la República Checa critica su método de determinación,
el tipo de cambio aplicado y el hecho de que la Comisión no haya esperado, para fijar su importe a la conclusión de las investigaciones
en curso, no pueden privarle de su carácter cierto y líquido, y no obstan a la compensación (véase, en este sentido, la sentencia
del Tribunal de 17 de enero de 2007, Grecia/Comisión, T‑231/04, Rec. p. I‑63, apartado 118).
En efecto, el importe del crédito ha sido determinado por la Comisión en su Decisión de 28 de mayo de 2008, que, al no haber
sido impugnada dentro de plazo, ha pasado a ser firme. De ello resulta que el importe del crédito que determina no puede impugnarse
en el marco del presente recurso.
En conclusión, deben desestimarse tanto el primero como el segundo motivo.
B.
Sobre el tercer motivo, basado en la falta de motivación
1.
Alegaciones de las partes
La República Checa alega que la Decisión impugnada no contiene ninguna motivación. La remisión al Reglamento financiero no
es suficiente a este respecto. Además, la necesidad de una motivación detallada es más pronunciada en los casos en que la
decisión afecta a aspectos técnicos o complejos. En efecto, los destinatarios de esas decisiones deben poder saber claramente
en qué circunstancias se basó la Comisión, en particular cuando las decisiones en cuestión implican consecuencias financieras
graves para los Estados miembros.
Además, la demandante estima que esta consideración no se ve alterada por la circunstancia de que la motivación figure parcialmente
en la correspondencia informal anterior intercambiada con la Comisión. Desde el punto de vista de la seguridad jurídica o
de los requisitos establecidos para la motivación de los actos por la jurisprudencia, dicha motivación es insuficiente.
Por último, la República Checa sostiene, por una parte, que la Comisión se negó a estimar su petición de que se le comunicaran
los resultados de las investigaciones de la OLAF que llevaron a la adopción de la Decisión impugnada y, por otra, que el hecho
de que tuviera conocimiento del contexto de esa adopción no puede, por sí mismo, constituir una motivación suficiente de la
decisión de que se trata.
La Comisión se opone a esta alegación.
2.
Apreciación del Tribunal
Es preciso recordar que la obligación de motivar un acto lesivo, tal como se establece en el artículo 253 CE, tiene como finalidad,
por una parte, proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si adolece, en
su caso, de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez de la Unión, y, por otra parte, permitir a éste ejercer
su control sobre la legalidad de dicho acto. La obligación de motivación así establecida constituye un principio fundamental
del Derecho comunitario que sólo admite excepciones en razón de consideraciones imperiosas. En principio, pues, la motivación
debe notificarse al interesado al mismo tiempo que el acto lesivo, ya que la falta de motivación no puede quedar subsanada
por el hecho de que el interesado descubra los motivos de la decisión en el procedimiento ante el juez de la Unión (véase,
en este sentido, la sentencia del Tribunal de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo,
T‑228/02, Rec. p. II‑4665, apartados 138 a 140, y la jurisprudencia citada).
Sin embargo, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto y al contexto en el que éste se adoptó. La exigencia de
motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza
de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho
acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho
pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor
literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole
comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (véase la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo,
antes citada, apartado 141, y la jurisprudencia citada).
Procede considerar que, en el caso de una decisión de compensación, la motivación requerida debe permitir identificar con
precisión los créditos que se compensan, sin que pueda exigirse que la motivación formulada inicialmente en apoyo del devengo
de cada uno de los créditos se repita en la decisión de compensación.
En el caso de autos, consta que el fundamento de la decisión de compensación es la Decisión de 28 de mayo de 2008, como la
República Checa reconoció en la vista.
Pues bien, la Decisión de 28 de mayo de 2008 incluye una motivación particularmente detallada de las razones que llevaron
a la Comisión a reclamar la devolución del importe de 234.480.000 CZK a la República Checa.
Además, la Decisión impugnada precisa que la República Checa es titular de dos créditos frente al FSE y que, a falta de pago
de la cantidad reclamada en la nota de adeudo que acompaña a la Decisión de 28 de mayo de 2008 en el plazo señalado, el contable
está obligado, en esas condiciones, a proceder a la compensación en aplicación de lo dispuesto en el artículo 73, apartado
1, del Reglamento financiero.
Por lo tanto procede considerar que el acto lesivo se produjo en un contexto conocido por la República Checa, que le permite
comprender el alcance de la medida adoptada con respecto ella, ya que la República Checa conocía en efecto las razones por
las que el contable decidió operar una compensación de los créditos recíprocos existentes entre las partes.
En consecuencia, procede considerar que la Decisión impugnada estaba suficientemente motivada y que el motivo basado en la
falta de motivación debe, por lo tanto, desestimarse.
Por consiguiente, procede desestimar el recurso.

Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la República Checa,
procede condenarla al pago de las costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a la República Checa.
Azizi
Cremona
Frimodt Nielsen
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de abril de 2011.
Firmas
Índice
Marco jurídico
A.     Tratado CE
B.     Acta relativa a las condiciones de adhesión
C.     Acuerdo marco entre el Gobierno de la República Checa y la Comisión Europea relativo a la participación de la República Checa
en el programa de ayuda de la Comunidad Europea
D.     Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados
E.     Reglamento (CE) nº 1266/1999
F.     Reglamento financiero
G.     Reglamento de desarrollo
Hechos que originaron el litigio
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
A.     Sobre el primer motivo, basado en la adopción de la Decisión impugnada sobre una base jurídica errónea y sobre el segundo
motivo, basado en la no concurrencia de los requisitos fijados para la compensación en el Reglamento financiero y en el Reglamento
de desarrollo
1.     Alegaciones de las partes
2.     Apreciación del Tribunal
a)     Sobre la competencia de la Comisión y la aplicación del Reglamento financiero y el Reglamento de desarrollo
b)     Sobre el respeto del procedimiento previsto para el cobro de los créditos en el Reglamento financiero y en el Reglamento de
desarrollo
Consideraciones preliminares
Sobre la Decisión de 28 de mayo de 2008 y la Decisión impugnada
–  Sobre la falta de carácter recíproco de los créditos
–  Sobre el carácter cierto y líquido del crédito de la Comisión frente a la República Checa
B.     Sobre el tercer motivo, basado en la falta de motivación
1.     Alegaciones de las partes
2.     Apreciación del Tribunal
Costas
*
Lengua de procedimiento: checo.