CELEX: 62013CJ0340
Rinvio pregiudiziale
Servizi postali
Direttiva 97/67/CE
Articolo 12
Fornitore di servizio universale
Sconti per quantitativi
Applicazione agli intermediari che raggruppano invii postali
Obbligo di non discriminazione

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 12 della direttiva 97/67/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (
GU 1998, L 15, pag. 14
), come modificata dalla direttiva 2008/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008 (
GU L 52, pag. 3
; in prosieguo: la «direttiva 97/67»).
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia che oppone la bpost SA (in prosieguo: la «bpost»), fornitore del servizio postale universale in Belgio, all’Institut belge des services postaux et des télécommunications (Istituto belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni; in prosieguo: l’«IBPT») in merito a una decisione di quest’ultimo di infliggere alla bpost il pagamento di un’ammenda a motivo della violazione del principio di non discriminazione nell’applicazione delle tariffe convenzionali relative all’anno 2010.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
Mediante le modifiche in successione in essa introdotte dalle direttive 2002/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 giugno 2002 (
GU L 176, pag. 21
), e 2008/6, la direttiva 97/67 prosegue il processo di graduale liberalizzazione del mercato dei servizi postali avviato nel 1998.
Il considerando 8 della direttiva 97/67 è del seguente tenore:
«[C]onsiderando che misure con le quali si cerca di assicurare una liberalizzazione progressiva e controllata del mercato ed un giusto equilibrio nella loro applicazione sono necessarie al fine di garantire in tutto il territorio comunitario, nel rispetto degli obblighi e dei diritti dei prestatori del servizio universale, la libera prestazione di servizi nel settore postale stesso».
L’articolo 2 di tale direttiva così dispone:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
1)
servizi postali: i servizi che includono la raccolta, lo smistamento, il trasporto e la distribuzione degli invii postali;
(...)
16)
mittente: la persona fisica o giuridica che è all’origine degli invii postali;
(...)».
L’articolo 12 della citata direttiva è formulato come segue:
«Gli Stati membri provvedono affinché le tariffe di ciascuno dei servizi che fanno parte del servizio universale siano fissate nel rispetto dei seguenti criteri:
—
i prezzi devono essere ragionevoli e permettere di fornire servizi accessibili all’insieme degli utenti, a prescindere dalla situazione geografica e tenendo conto delle condizioni nazionali specifiche. Gli Stati membri possono mantenere o introdurre un servizio postale gratuito per gli utenti non vedenti e ipovedenti,
—
i prezzi devono essere correlati ai costi e fornire incentivi ad una efficace fornitura del servizio universale. Ogniqualvolta ciò sia necessario per motivi di interesse pubblico, gli Stati membri possono decidere di applicare una tariffa uniforme in tutto il territorio nazionale e/o oltre frontiera ai servizi forniti a tariffa unitaria e ad altri invii postali,
—
l’applicazione di una tariffa unica non esclude il diritto del fornitore o dei fornitori del servizio universale di concludere con gli utenti accordi individuali in materia di prezzi,
—
le tariffe devono essere trasparenti e non discriminatorie,
—
qualora i fornitori del servizio universale applichino tariffe speciali, ad esempio per servizi prestati ad utenti che esercitano attività commerciali, utenti all’ingrosso o consolidatori postali per utenti diversi, si applicano i principi di trasparenza e non discriminazione per quanto riguarda sia le tariffe sia le condizioni associate. Le tariffe, unitamente alle condizioni associate, si applicano sia fra i terzi sia fra i terzi e i fornitori del servizio universale che forniscono servizi equivalenti. Simili tariffe devono inoltre essere disponibili per gli utenti, specie singoli utenti e piccole e medie imprese, a condizioni simili».
Ai sensi dell’articolo 2 della direttiva 2008/6, gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi a tale direttiva entro il 31 dicembre 2010.
Il diritto belga
L’articolo 12 della direttiva 97/67, come modificato dalla direttiva 2002/39, è stato trasposto nell’ordinamento giuridico belga dall’articolo 144 ter della legge del 21 marzo 1991, recante riforma di alcune imprese pubbliche economiche (
Moniteur belge
del 27 marzo 1991, pag. 6155), come modificata dal regio decreto del 7 ottobre 2002 (
Moniteur belge
del 25 ottobre 2002, pag. 49053) e dalla legge del 13 dicembre 2010 (
Moniteur belge
del 31 dicembre 2010, pag. 83267).
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
In Belgio, la bpost è il fornitore storico del servizio postale, che sostanzialmente si occupa della distribuzione postale, comprendente la raccolta, lo smistamento, il trasporto e la distribuzione degli invii postali ai destinatari.
La bpost offre servizi di distribuzione postale non soltanto al grande pubblico, ma anche a due particolari categorie di clienti, segnatamente i mittenti di invii all’ingrosso (in prosieguo: i «mittenti») e gli intermediari.
I mittenti sono consumatori finali di servizi di distribuzione postale. Essi definiscono il messaggio che deve essere trasmesso e generano la domanda d’invio postale. Dal canto loro, gli intermediari forniscono ai mittenti servizi di smistamento a monte del servizio di distribuzione postale. Tali servizi possono includere la preparazione della corrispondenza prima di consegnarla alla bpost (smistamento, stampa, imbustazione, etichettatura, indicazione dell’indirizzo e affrancatura) nonché il deposito degli invii (raccolta presso gli spedizionieri, raggruppamento e confezionamento degli invii in sacchi postali, trasporto e deposito presso siti designati dall’operatore postale).
La bpost applica vari tipi di tariffe, tra cui le tariffe convenzionali, che sono speciali rispetto alla tariffa standard pagata dal grande pubblico. Tali tariffe speciali risultano da una convenzione tra la bpost e i clienti interessati, la quale può prevedere sconti accordati a taluni clienti che generino un determinato fatturato a profitto dell’operatore. Gli sconti convenzionali più frequenti sono gli sconti per quantitativi, accordati in funzione del volume di invii postali generato durante un dato periodo di riferimento, e gli sconti operativi, volti a retribuire talune operazioni di smistamento e costituenti la contropartita dei costi evitati dalla bpost.
L’IBPT è l’autorità nazionale di regolamentazione del settore dei servizi postali ai sensi della direttiva 97/67.
Relativamente al 2010, la bpost ha comunicato all’IBPT una modifica del suo sistema di sconti per le tariffe convenzionali relative ai servizi di distribuzione di invii pubblicitari indicanti il destinatario e di invii amministrativi. Tali invii rappresentavano circa il 20% del fatturato della bpost nel settore postale.
Questo nuovo sistema di sconti comprendeva uno sconto per quantitativi calcolato sulla base del volume degli invii depositati, il quale era accordato tanto ai mittenti quanto agli intermediari. Tuttavia, lo sconto accordato a questi ultimi era calcolato non più sulla base del volume totale degli invii provenienti dall’insieme dei mittenti ai quali essi fornivano i loro servizi, bensì su quella del volume di invii generato individualmente da ciascuno dei loro clienti (in prosieguo: lo «sconto per quantitativi per mittente»).
Accanto allo sconto per quantitativi per mittente, il nuovo sistema comportava altresì uno sconto operativo, detto «Indirect Channel Rebate». Tale sconto corrispondeva alla contropartita dei costi evitati dalla bpost per effetto della presa in carico da parte degli intermediari di talune operazioni rientranti nel servizio di distribuzione postale.
Con decisione del 20 luglio 2011, l’IBPT ha constatato che la bpost aveva violato, in particolare, l’obbligo di non discriminazione con riferimento agli sconti per quantitativi delle tariffe convenzionali relative all’anno 2010.
In tale decisione, l’IBPT addebitava alla bpost di privare gli intermediari delle riduzioni più elevate sulle quantità di invii depositati, benché essi depositassero volumi di invii raggruppati comparabili ai volumi depositati dai più grandi mittenti. Di conseguenza, detto sistema avrebbe comportato una discriminazione a scapito degli intermediari.
Il 23 settembre 2011, la bpost ha chiesto alla Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles) di annullare la decisione dell’IBPT.
Dalla decisione di rinvio risulta che le parti nel procedimento principale sono in disaccordo sulla portata dell’articolo 12, quinto trattino, della direttiva 97/67 e sull’interpretazione data dalla Corte a tale disposizione nella sentenza Deutsche Post e a. (da C‑287/06 a C‑292/06,
EU:C:2008:141
).
Benché riconosca che la portata dell’articolo 12, quinto trattino, della direttiva 97/67 non sembra essere cambiata in seguito alla modifica operata dalla direttiva 2008/6, detto giudice nutre tuttavia alcuni dubbi sulla questione se tale disposizione riguardi indistintamente gli sconti operativi e gli sconti per quantitativi oppure se, per contro, il suo ambito di applicazione escluda gli sconti per quantitativi.
Alla luce di quanto sopra, la Cour d’appel de Bruxelles ha deciso di sospendere il processo e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 12, quinto trattino, della direttiva [97/67] (...) debba essere interpretato nel senso che esso sancisce un obbligo di non discriminazione, segnatamente nei rapporti tra fornitore del servizio universale e intermediari, con riferimento agli sconti operativi concessi da detto fornitore, mentre gli sconti sulla base dei soli quantitativi restano soggetti all’applicazione dell’articolo 12, quarto trattino, [di tale direttiva].
2)
In caso di risposta affermativa alla prima questione, se lo sconto sulla base dei soli quantitativi risponda all’obbligo di non discriminazione previsto all’articolo 12, quarto trattino, [della predetta direttiva] quando la differenziazione tra i prezzi che esso comporta è fondata su un elemento oggettivo, tenuto conto del mercato geografico e dei servizi di riferimento, e non ha un effetto escludente o fidelizzante.
3)
In caso di risposta negativa alla prima questione, se lo sconto per quantitativi concesso all’intermediario violi il principio di non discriminazione sancito all’articolo 12, quinto trattino, [della medesima direttiva] quando la sua portata non è pari a quella dello sconto accordato a un mittente che deposita un numero di invii equivalente, ma è pari invece all’insieme degli sconti concessi a tutti i mittenti, per i quali l’intermediario ha raccolto gli invii, in funzione del numero di invii di ciascuno di essi».
Sulle questioni pregiudiziali
Occorre preliminarmente rilevare che il procedimento principale riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla bpost avverso la decisione dell’IBPT che le infligge un’ammenda per la violazione del principio di non discriminazione a seguito dell’applicazione dello sconto per quantitativi per mittente.
Se detto sconto rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 12, quarto trattino, della direttiva 97/67 oppure, piuttosto, in quello del quinto trattino del medesimo articolo non è una questione determinante ai fini del controllo della legittimità della decisione che il giudice del rinvio è chiamato ad effettuare.
Infatti, dall’articolo 12 della direttiva 97/67 risulta che le tariffe di ciascuno dei servizi facenti parte del servizio universale devono rispettare in particolare il principio di non discriminazione, sia per quanto concerne le «tariffe» (quarto trattino) che per quanto concerne le «tariffe speciali» (quinto trattino).
Ne deriva che la valutazione della natura asseritamente discriminatoria degli sconti per quantitativi praticati dalla bpost nel corso dell’anno 2010 non è influenzata dal fatto che tali sconti rientrino nel quarto trattino anziché nel quinto trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67, o viceversa.
Nell’ambito di tale valutazione, si deve unicamente verificare se la prassi in esame rispetti la costante giurisprudenza della Corte secondo cui il principio generale della parità di trattamento, che fa parte dei principi fondamentali del diritto dell’Unione, impone che situazioni comparabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, salvo che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (sentenze Ruckdeschel e a., 117/76 e 16/77,
EU:C:1977:160
, punto 7, nonché Almer Beheer e Daedalus Holding, C‑441/12,
EU:C:2014:2226
, punto 47).
In tale contesto, è necessario intendere le questioni pregiudiziali, congiuntamente considerate, quali volte a sapere, in sostanza, se il principio di non discriminazione delle tariffe postali previsto all’articolo 12 della direttiva 97/67 debba essere interpretato nel senso che esso osta a un sistema di sconti per quantitativi per mittente, come quello in causa nel procedimento principale.
A tal riguardo, si deve rilevare che gli sconti per quantitativi costituiscono riduzioni tariffarie il cui tasso progredisce in funzione del volume di invii postali generato durante un periodo di riferimento.
Secondo la bpost, lo sconto per quantitativi per mittente è stato introdotto nelle sue tariffe convenzionali relative all’anno 2010 allo scopo di porre fine alla prassi di un numero ristretto di intermediari che si limitavano a raggruppare gli invii di vari mittenti, in modo da beneficiare di sconti per quantitativi più elevati, senza effettuare alcun intervento operativo.
Come indicato al punto 18 della presente sentenza, dalla decisione dell’IBPT del 20 luglio 2011 risulta che tale autorità ha considerato che lo sconto per quantitativi per mittente operi una discriminazione tra, da un lato, i grandi mittenti che possono beneficiare di riduzioni più elevate sui volumi di invii conferiti alla bpost e, dall’altro, gli intermediari che ad essa conferiscano volumi di invii comparabili, ma per effetto di un raggruppamento di questi ultimi presso diverse imprese o amministrazioni.
È pacifico che, poiché gli sconti per quantitativi sono calcolati sulla base del fatturato individualmente generato da ciascun mittente, un mittente che conferisca alla bpost un volume significativo di invii beneficia di uno sconto superiore a quello che ottiene un intermediario che affidi ad essa un volume di invii equivalente, risultante dall’aggregazione di invii provenienti da vari mittenti.
Benché una simile constatazione permetta di concludere che lo sconto per quantitativi per mittente introduce una disparità di trattamento tra i mittenti e gli intermediari, resta il fatto che, conformemente alla giurisprudenza della Corte ricordata al punto 27 della presente sentenza, siffatta disparità di trattamento è tale da costituire una discriminazione vietata dall’articolo 12 della direttiva 97/67 soltanto qualora, da un lato, i mittenti e gli intermediari si trovino in una situazione comparabile sul mercato della distribuzione postale e, dall’altro, nessun legittimo obiettivo possa giustificare la predetta disparità di trattamento.
Al fine di determinare la base su cui dev’essere effettuata la comparazione delle rispettive situazioni dei mittenti e degli intermediari, occorre tener conto del fatto che il sistema introdotto dalla bpost per l’anno 2010 comportava allo stesso tempo sconti per quantitativi e sconti operativi.
Orbene, per poter constatare un’eventuale discriminazione a scapito degli intermediari nell’ambito della concessione dello sconto per quantitativi per mittente, si deve limitare la comparazione della situazione dei mittenti a quella degli intermediari laddove questi ultimi si limitino a raccogliere gli invii presso un certo numero di mittenti e a rifatturare loro il servizio di distribuzione postale fornito dalla bpost, in tal modo non considerando i servizi di smistamento che consentono agli stessi di beneficiare di sconti operativi.
Nelle loro osservazioni, la bpost e il governo francese rilevano che l’obiettivo degli sconti per quantitativi consiste nell’incentivare la domanda nell’ambito dei servizi postali, i quali attualmente devono far fronte ad un’offerta crescente di modalità di spedizione concorrenti, specialmente quella della posta elettronica.
A tal riguardo, si deve constatare che i mittenti sono i soli in grado di accrescere una simile domanda, poiché essi sono «all’origine degli invii postali», come precisa la definizione del concetto di «mittente» che compare all’articolo 2, punto 16, della direttiva 97/67.
Per contro, quando gli intermediari affidano alla bpost la corrispondenza da essi previamente raccolta presso vari mittenti, ciò non ha per effetto di aumentare il volume globale di corrispondenza a profitto della bpost. Ne consegue che, eccezion fatta per i limiti in cui tali intermediari siano essi stessi mittenti, la loro attività non contribuisce, di per sé, all’aumento del volume della corrispondenza affidata alla bpost.
Inoltre, l’applicazione del regime di sconti per quantitativi che era in vigore prima dell’anno 2010, in base al quale lo sconto accordato a un intermediario era calcolato sulla base del volume totale di invii provenienti dall’insieme dei mittenti ai quali esso prestava i suoi servizi, è tale da compromettere l’obiettivo di aumentare la domanda di servizi postali.
Infatti, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 69 e 72 delle sue conclusioni, un mittente il quale non generi corrispondenza sufficiente per poter beneficiare di uno sconto per quantitativi non beneficerà di alcuna riduzione a titolo di sconto per quantitativi per mittente, e ciò sia che esso decida di consegnare lui stesso i suoi invii alla bpost, sia che affidi questo compito ad un intermediario. Invece, nel regime di sconti per quantitativi applicabile prima dell’anno 2010, a questo stesso mittente poteva essere concesso indirettamente un simile sconto, per lo stesso volume di corrispondenza, qualora avesse deciso di ricorrere ai servizi di un intermediario, dato che il suo volume di corrispondenza si sarebbe così sommato a quello degli altri mittenti che utilizzavano i servizi dello stesso intermediario.
In quest’ultima fattispecie, il mittente in questione beneficiava indirettamente di uno sconto senza aver aumentato il suo volume di corrispondenza, circostanza che non era idonea ad incentivarlo a generare maggiore corrispondenza nel futuro. Una tale situazione, che sarebbe nettamente contraria allo scopo perseguito dalla bpost nell’instaurare un regime di sconti per quantitativi, potrebbe indurre detto operatore a limitare, se non a sopprimere, tale regime al fine di salvaguardare il suo equilibrio finanziario. Orbene, questa decisione non mancherebbe, a sua volta, di produrre effetti negativi sulla domanda di servizi postali in generale e, pertanto, sull’equilibrio finanziario della bpost.
Certamente, nella sentenza Deutsche Post e a. (
EU:C:2008:141
, punto 44), la Corte ha dichiarato che l’articolo 12 della direttiva 97/67 osta a che agli intermediari che raggruppano gli invii postali di più mittenti sia negato il beneficio di tariffe speciali che il fornitore nazionale del servizio postale universale accorda agli stessi mittenti.
Orbene, nell’ambito del ragionamento sotteso a tale decisione, la Corte ha in particolare respinto l’argomento della Deutsche Post AG e del governo tedesco, secondo cui il fatto di concedere agli intermediari di beneficiare di taluni sconti avrebbe messo a rischio l’equilibrio finanziario della Deutsche Post AG (sentenza Deutsche Post e a.,
EU:C:2008:141
, punto 36).
Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dai governi belga, italiano e svedese nonché dalla Commissione europea, detta giurisprudenza non è applicabile alla fattispecie oggetto del procedimento principale.
Infatti, la causa da cui è scaturita la sentenza Deutsche Post e a. (
EU:C:2008:141
) riguardava non già sconti per quantitativi, bensì sconti operativi. A tal proposito, al punto 37 di tale sentenza, la Corte ha osservato che, in quanto le tariffe speciali che tengono conto dei costi evitati rispetto ai servizi tradizionali possono essere concepite in modo da distinguersi dalle tariffe normali solo per il fatto di scontare unicamente i costi effettivamente evitati dall’operatore, la concessione di tali tariffe agli intermediari non era tale da alterare la stabilità finanziaria della Deutsche Post AG in quanto fornitore del servizio postale universale.
La Corte ne ha tratto la conclusione che, laddove fosse risultato che, concedendo agli intermediari taluni sconti prima accordati soltanto ai clienti professionali della Deutsche Post AG, tali sconti avrebbero finito con l’essere eccessivi rispetto ai costi evitati, detta società ben avrebbe potuto ridurre opportunamente tali sconti per tutti i beneficiari degli stessi (sentenza Deutsche Post e a.,
EU:C:2008:141
, punto 38).
Di conseguenza, benché i mittenti e gli intermediari possano trovarsi in una situazione comparabile per quanto riguarda gli sconti operativi, come risulta dalla sentenza Deutsche Post e a. (
EU:C:2008:141
), ciò non avviene necessariamente per quanto riguarda gli sconti per quantitativi, come quelli oggetto del procedimento principale. Infatti, gli sconti per quantitativi per mittente sono per loro natura tali da incentivare questi ultimi ad affidare più corrispondenza alla bpost, in tal modo consentendole di realizzare economie di scala. Per contro, l’attività esercitata dagli intermediari non contribuisce, di per sé, come osservato dal punto 38 della presente sentenza, all’aumento della corrispondenza affidata alla bpost e, pertanto, alla realizzazione di siffatte economie da parte di quest’ultima.
In considerazione di tutto quanto precede, risulta che i mittenti e gli intermediari non si trovano in una situazione comparabile relativamente all’obiettivo perseguito dal sistema di sconti per quantitativi per mittente, vale a dire l’incentivazione della domanda nel settore dei servizi postali, in quanto solo i mittenti sono in grado di essere incentivati, per effetto di tale sistema, ad aumentare il volume dei loro invii conferiti alla bpost e, in tal modo, il fatturato di quest’ultimo operatore. Di conseguenza, la disparità di trattamento tra queste due categorie di clienti derivante dall’applicazione del sistema di sconti per quantitativi per mittente non costituisce una discriminazione vietata dall’articolo 12 della direttiva 97/67.
Pertanto, alla questione sollevata occorre rispondere che il principio di non discriminazione delle tariffe previsto all’articolo 12 della direttiva 97/67 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a un sistema di sconti per quantitativi per mittente, come quello di cui trattasi nel procedimento principale.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

Il principio di non discriminazione delle tariffe previsto all’articolo 12 della direttiva 97/67/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, come modificata dalla direttiva 2008/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a un sistema di sconti per quantitativi per mittente, come quello di cui trattasi nel procedimento principale.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.