CELEX: 62012CJ0327
Artykuły 101 TFUE, 102 TFUE i 106 TFUE
Przedsiębiorstwa publiczne i przedsiębiorstwa, którym państwa członkowskie przyznają prawa specjalne lub wyłączne
Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym
Pojęcia
Instytucje odpowiedzialne za kontrolę i certyfikację przestrzegania ustawowo wymaganych warunków przez przedsiębiorstwa wykonujące publiczne roboty budowlane
Artykuł 49 TFUE
Swoboda przedsiębiorczości
Ograniczenie
Względy uzasadniające
Ochrona odbiorców usług
Jakość usług certyfikacyjnych

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 101 TFUE, 102 TFUE i 106 TFUE.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Ministero dello Sviluppo economico (ministerstwem rozwoju gospodarczego, zwanym dalej „Ministero”) i Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (urzędem ds. nadzoru nad zamówieniami na publiczne roboty budowlane, usługi i dostawy, zwanym dalej „Autorità”) a spółką SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA (zwaną dalej „SOA Nazionale Costruttori”) w przedmiocie ogłoszenia przez Ministero i Autorità, iż dokonane w ustawie uchylenie obowiązkowych stawek minimalnych stosowanych przy wykonywaniu działalności zawodowej nie ma zastosowania do usług oferowanych przez Società Organismi di Attestazione (spółki mające status instytucji certyfikacyjnych, zwane dalej „SOA”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Artykuł 52 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (
Dz.U. L 134, s. 114
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 7, s. 132) przewiduje:
„Państwa członkowskie mogą wprowadzić urzędowe wykazy zatwierdzonych przedsiębiorców budowlanych, dostawców lub usługodawców albo ich certyfikację przez publiczne lub prywatne instytucje certyfikacyjne”.
Prawo włoskie
Artykuł 40 decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (rozporządzenia ustawodawczego nr 163 z dnia 12 kwietnia 2006 r. – kodeks zamówień publicznych na roboty budowlane, usługi i dostawy w wykonaniu dyrektyw 2004/17/WE i 2004/18/WE, dodatek zwyczajny do GURI nr 100 z dnia 2 maja 2006 r., zwanego dalej „kodeksem”) stanowi:
„1.   Podmioty wykonujące publiczne roboty budowlane na jakiejkolwiek podstawie muszą mieć zezwolenie i zapewniać spełnianie w ramach ich działalności zasad jakości, profesjonalizmu i uczciwości. W tym samym celu produkty, procedury, usługi i systemy jakości w przedsiębiorstwie wykorzystywane przez te podmioty podlegają certyfikacji zgodnie z obowiązującymi przepisami.
2.   Rozporządzenie [...] reguluje jednolity system zezwoleń dla wszystkich podmiotów wykonujących na jakiejkolwiek podstawie publiczne roboty budowlane o wartości przewyższającej 150000 EUR w zależności od rodzaju i wartości robót. Rozporządzenie [...] umożliwia również okresowe przeglądy kategorii zezwoleń i ewentualne ustanawianie nowych kategorii zezwoleń.
3.   Wdrażanie systemu zezwoleń zapewniają instytucje certyfikacyjne prawa prywatnego działające w tym celu z upoważnienia Autorità. Działalność certyfikacyjna jest wykonywana z poszanowaniem zasady niezależności oceny i przy zagwarantowaniu braku jakiegokolwiek interesu gospodarczego lub finansowego mogącego wywoływać stronnicze lub dyskryminacyjne zachowania. W ramach wykonywania działalności certyfikacyjnej w stosunku do podmiotów wykonujących publiczne roboty budowlane SOA pełnią zadania publicznoprawne [...]. W wypadku wydania przez nie fałszywych certyfikatów zastosowanie mają art. 476 i 479 kodeksu karnego. Przed wydaniem certyfikatów SOA sprawdzają spełnienie wszystkich warunków wymaganych od wnioskującego przedsiębiorstwa. Instytucje certyfikacyjne mają obowiązek zaświadczać, że mające zezwolenie podmioty:
a)
posiadają certyfikat poświadczający, że ich system jakości jest zgodny z obowiązującymi przepisami europejskimi [...] i krajowymi, wydany przez instytucje akredytowane zgodnie z przepisami europejskimi [...]. Akredytowane instytucje mają obowiązek dokonać wpisu certyfikatu, o którym mowa w niniejszym ustępie, dla przedsiębiorstw wykonujących publiczne roboty budowlane do urzędowego wykazu włoskiej instytucji akredytacyjnej [...];
b)
przestrzegają warunków ogólnych, techniczno-organizacyjnych i ekonomiczno-finansowych przewidzianych w przepisach [Unii] w dziedzinie zezwoleń. Do warunków techniczno-organizacyjnych zaliczają się certyfikaty wydawane przez instytucje zamawiające przedsiębiorstwom wykonującym publiczne roboty budowlane. [...]
4.   Rozporządzenie określa w szczególności:
[...]
b)
zasady i kryteria akredytacji instytucji certyfikacyjnych i ewentualnego jej wygaśnięcia oraz warunki podmiotowe, organizacyjne, finansowe i techniczne, jakie muszą spełniać rzeczone instytucje;
c)
zasady, według których zaświadcza się, że podmioty mające zezwolenia posiadają system jakości certyfikowany zgodnie z ust. 3 lit. a) i że przestrzegają warunków określonych w ust. 3 lit. b) oraz zasady ewentualnych corocznych kontroli powyższych wymogów w świetle danych zawartych w bilansie;
d)
ogólne warunki [...] oraz warunki techniczno-organizacyjne i ekonomiczno-finansowe określone w ust. 3 lit. b), w tym środki dotyczące zakresu wielkości i rodzaju robót;
e)
kryteria określania stawek mających zastosowanie do działalności w zakresie wydawania zezwoleń, z zastrzeżeniem, iż nie jest możliwe odstąpienie od stawek minimalnych;
f)
zasady kontroli zezwoleń; okres ważności zezwolenia wynosi pięć lat, przy czym kontrola zachowania warunków ogólnych i warunków dotyczących zdolności strukturalnych wymagających wskazania w rozporządzeniu, następuje przed upływem trzech lat; okres ważności kategorii ogólnych i szczególnych podlega przeglądowi, o którym mowa w ust. 2; stawka opłaty za kontrolę zachowania warunków jest proporcjonalna do stawki opłaty za certyfikat, nie może jednak przekraczać trzech piątych jej wysokości;
f
bis) zasady pozwalające zapewnić w ramach odpowiednich kompetencji skoordynowane czynności nadzoru nad działalnością instytucji certyfikacyjnych, poprzez wykorzystanie w tym celu już dostępnych struktur i zasobów, bez obciążania finansów publicznych nowymi lub zwiększonymi wydatkami;
g)
kary pieniężne i kary nakładające zakazy mogące prowadzić nawet do wygaśnięcia akredytacji, za uchybienia i naruszenia prawa popełnione przez SOA przy wydawaniu certyfikatów oraz w wypadku bezczynności SOA w następstwie żądania przedstawienia informacji i dokumentów skierowanego przez Autorità w ramach sprawowanego przez niego nadzoru, zgodnie z kryterium proporcjonalności i poszanowaniem zasady kontradyktoryjności;
g
bis) kary pieniężne określone w art. 6 ust. 11 i kary nakładające zakazy mogące prowadzić nawet do wygaśnięcia certyfikatu zaświadczającego o zezwoleniu, dla podmiotów gospodarczych, które nie odpowiadają na żądania przedstawienia informacji i dokumentów skierowane przez Autorità w ramach jego uprawnień nadzorczych nad systemem zezwoleń lub dostarczają nieprawdziwe informacje lub dokumenty;
h)
tworzenie wykazów podmiotów, które otrzymały zezwolenie określone w ust. 3 dla poszczególnych regionów; wykazy te są sporządzane i przechowywane przez Autorità, który zapewnia ich jawność za pośrednictwem Osservatorio [wydziału ds. monitoringu].
[...]
6.   Rozporządzenie określa szczególne warunki ekonomiczno-finansowe i techniczno-organizacyjne wymagające spełnienia przez podmioty ubiegające się o koncesję na publiczne roboty budowlane, które nie mają zamiaru wykonywać robót z wykorzystaniem struktur ich własnego przedsiębiorstwa.
[...]
9 bis.   SOA są odpowiedzialne za przechowywanie dokumentów i aktów wykorzystywanych w celu wydawania certyfikatów również po zakończeniu działalności certyfikacyjnej. SOA są również zobowiązane udzielać dostępu do rzeczonych dokumentów i aktów podmiotom wskazanym w rozporządzeniu także w wypadku zawieszenia lub wygaśnięcia akredytacji do wykonywania działalności certyfikacyjnej; w razie uchybienia tym obowiązkom zastosowanie mają administracyjne kary pieniężne przewidziane w art. 6 ust. 11. W każdym razie SOA pozostają zobowiązane do zachowania dokumentów i aktów, o których mowa w pierwszym zdaniu przez dziesięć lat lub przez okres wskazany w rozporządzeniu [...].
9 ter.   SOA mają obowiązek informować Autorità o wszczęciu procedury kontroli spełniania przez przedsiębiorstwo wymaganych warunków i o jej wyniku. SOA mają obowiązek stwierdzić wygaśnięcie certyfikatu zaświadczającego o zezwoleniu, jeżeli ustalą, iż został on wydany bez spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu lub że przedsiębiorstwo nie spełnia już tych warunków; w wypadku uchybienia tym obowiązkom Autorità stwierdza wygaśnięcie akredytacji do wykonywania działalności certyfikacyjnej przez daną SOA.
9 quater.   Jeżeli dla celów zezwolenia złożono nieprawdziwe oświadczenie lub przedstawiono fałszywe dokumenty, SOA zgłaszają to Autorità, który, jeżeli uzna, że zachodzi przypadek winy umyślnej lub poważnego uchybienia, biorąc pod uwagę znaczenie i powagę okoliczności będących przedmiotem nieprawdziwego oświadczenia lub przedstawienia fałszywych dokumentów, dokonuje informatycznej rejestracji [...] dla celów wykluczenia z postępowań przetargowych i podwykonawstwa [...] na okres jednego roku, po którego upływie następuje zatarcie rejestracji, a w każdym razie traci ona skuteczność”.
Artykuł 2 ust. 1 lit. a) decreto-legge n. 223, del 4 luglio 2006 – Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale (rozporządzenia z mocą ustawy nr 223 z dnia 4 lipca 2006 r. ustanawiającego nadzwyczajne przepisy w celu ożywienia gospodarczego i społecznego, ograniczenia i racjonalizacji wydatków publicznych oraz działań w dziedzinie dochodów i zwalczania unikania opodatkowania, GURI nr 153 z dnia 4 lipca 2006 r.), przekształconego w ustawę, po zmianach, przez ustawę nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r. (dodatek do GURI nr 186 z dnia 11 sierpnia 2006 r., zwanego dalej „rozporządzeniem z mocą ustawy nr 223/2006”), uchylił przepisy w sprawie obowiązku stosowania sztywnych lub minimalnych stawek obowiązkowych „w odniesieniu do wolnych zawodów lub działalności umysłowej”.
Artykuł 60 ust. 2–4 decreto n. 207 del Presidente della Repubblica, del 5 ottobre 2010, di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo n. 163 (rozporządzenia prezydenta republiki nr 207 z dnia 5 października 2010 r. w sprawie wykonania i stosowania rozporządzenia ustawodawczego nr 163, dodatek zwyczajny do GURI nr 288 z dnia 10 grudnia 2010 r.), uchylającego rozporządzenie prezydenta republiki nr 34 z dnia 25 stycznia 2000 r. (zwanego dalej „rozporządzeniem prezydenckim nr 207/2010”), przewiduje:
„2.   Każdy podmiot wykonujący publiczne roboty budowlane na podstawie zamówienia o wartości przekraczającej 150000 EUR udzielonego przez instytucję zamawiającą ma obowiązek posiadać zezwolenie.
3.   [...] certyfikat zaświadczający o zezwoleniu wydawany zgodnie z niniejszym tytułem stanowi warunek konieczny i wystarczający do wykazania, iż spełnione są wymogi w zakresie zdolności technicznych i finansowych w celu uzyskania zamówienia na publiczne roboty budowlane.
4.   Instytucje zamawiające nie mogą żądać od oferentów wykazania kwalifikacji według innych niż przewidziane w niniejszym rozdziale zasad, procedur i warunków [...]”.
Artykuł 68 rozporządzenia prezydenckiego nr 207/2010 stanowi:
„1.   Wykonywanie przez SOA działalności w zakresie certyfikowania kwalifikacji [...] wymaga akredytacji Autorità.
2.   SOA występuje z wnioskiem o akredytację, do którego załącza następujące dokumenty:
a)
umowę i statut spółki;
b)
listę akcjonariuszy i oświadczenie dotyczące sprawowanej ewentualnie kontroli lub powiązań między przedsiębiorstwami;
c)
schemat organizacyjny SOA zawierający życiorysy osób do niej należących;
d)
złożone zgodnie z zasadami przewidzianymi przez obowiązujące ustawy i w takiej formie oświadczenie przedstawiciela ustawowego dotyczące niewystępowania sytuacji przewidzianych w art. 64 ust. 6 w odniesieniu do SOA, członków jej zarządu, przedstawicieli ustawowych lub kierowników technicznych i personelu [...];
e)
zaświadczenie o niekaralności z rejestru karnego dotyczące członków zarządu, przedstawicieli ustawowych, kierowników technicznych i personelu [...];
f)
dokument zawierający opis procedur, jakie będą wykorzystywane przy wykonywaniu działalności certyfikacyjnej zgodnie z przepisami wydanymi przez Autorità;
g)
polisę ubezpieczeniową zawartą z zakładem ubezpieczeń mającym pozwolenie na pokrycie ryzyka związanego z obowiązkiem, w celu pokrycia odpowiedzialności wynikającej z wykonywanej działalności, o maksymalnej kwocie równej co najmniej sześciokrotności przewidywanych obrotów.
[...]”.
Artykuł 70 rozporządzenia prezydenckiego 207/2010 stanowi:
„1.   W ramach wykonywania działalności do SOA należy:
a)
zachowanie staranności, uczciwości i przejrzystości w poszanowaniu zasad określonych w art. 2 kodeksu;
b)
pozyskiwanie potrzebnych informacji od podmiotów ubiegających się o zezwolenie i zadbanie o uzyskiwanie odpowiednich informacji;
c)
zagwarantowanie bezstronności i równego traktowania;
d)
zapewnienie i utrzymywanie niezależności wymaganej przez kodeks i przez niniejszy tytuł;
e)
dysponowanie właściwymi dla zapewnienia skuteczności i uczciwości zasobami i procedurami, w tym również w zakresie kontroli wewnętrznej;
f)
kontrola prawdziwości i treści oświadczeń, certyfikatów i dokumentów [...] składanych przez podmioty, którym ma być wydany certyfikat, a także utrzymania warunków wskazanych w art. 78;
g)
wydawanie certyfikatu zaświadczającego o zezwoleniu zgodnie z dokumentami przedstawionymi przez przedsiębiorstwo i sprawdzonymi w trybie wskazanym w lit. f).
2.   SOA pozyskują w ramach ich działalności polegającej na ocenie i sprawdzaniu zezwolenia dane o charakterze ekonomiczno-finansowym takie jak bilans oraz informacje o zmianach organizacyjnych i przekształceniach prawnych przedsiębiorstw, w tym również z bazy danych izby handlowej, przemysłowej i rzemieślniczej.
3.   SOA nie mogą korzystać z usług podmiotów nienależących do ich struktury organizacyjnej w celu wykonywania ich zadań instytucjonalnych. W każdym razie SOA są odpowiedzialne za każdą działalność wykonywaną w ich imieniu i na ich rachunek bezpośrednio lub pośrednio.
4.   Za każdy certyfikat zaświadczający o zezwoleniu i każde odnowienie zezwolenia oraz wszystkie uzupełniające czynności przeglądu lub zmiany należna jest opłata określana w zależności od całkowitej kwoty i liczby kategorii ogólnych lub szczególnych, dla których wystąpiono o zezwolenie, zgodnie ze wzorami zawartymi w części I załącznika C. Dla stałych grup opłata należna na rzecz SOA za każdą czynność podlega zmniejszeniu o 50%; w przypadku przedsiębiorstw mających zezwolenie do wysokości klasy II opłata należna na rzecz SOA za każdą czynność podlega zmniejszeniu o 20%.
5.   Kwoty określane zgodnie z ust. 4 uważa się za minimalne opłaty za świadczenie. Nie ma możliwości przewidzenia, że uiszczona będzie opłata w wysokości przewyższającej dwukrotność kwoty określanej według kryteriów wskazanych w ust. 4. Przeciwne postanowienia są nieważne. Opłata musi również zostać w całości uiszczona przed wydaniem certyfikatu, jego przeglądem lub zmianą; dopuszczalne jest opóźnienie nieprzekraczające sześciu miesięcy, jeżeli w chwili wydania certyfikatu zostało wystawione i przekazane SOA zezwolenie na pobranie całej kwoty bezpośrednio z bieżącego konta bankowego.
6.   SOA przekazują Autorità certyfikaty w terminie piętnastu dni od ich wystawienia zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 8 ust. 7.
7.   SOA informują Autorità w terminie dziesięciu dni o wszczęciu w stosunku do przedsiębiorstwa procedury kontroli wymaganych warunków i o jej wyniku, zgodnie z art. 40 ust. 9 ter kodeksu”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
W zawiadomieniach z dnia 20 września 2010 r. Ministero i Autorità ogłosiły, że art. 2 rozporządzenia z mocą ustawy nr 223/2006 przewidujący uchylenie obowiązku stosowania minimalnych obowiązkowych stawek stosowanych w ramach wykonywania działalności zawodowej nie ma zastosowania do usług świadczonych przez SOA i nie zgodziły się, aby SOA Nazionale Costruttori zrealizowała swój zamiar zaproponowania przedsiębiorstwom obniżek kwot pobieranych z tytułu wydawania certyfikatów zaświadczających o zezwoleniu.
SOA Nazionale Costruttori wniosła skargę o stwierdzenie nieważności rzeczonych zawiadomień do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum).
W wyroku z dnia 1 czerwca 2011 r. sąd ów uwzględnił skargę SOA Nazionale Costruttori.
Ministero i Autorità wniosły odwołanie od tego wyroku do Consiglio di Stato (najwyższego sądu administracyjnego).
Według sądu odsyłającego odniesienie w art. 2 ust. 1 lit. a) rozporządzenia z mocą ustawy nr 223/2006 do działalności „umysłowej” nie może dotyczyć działalności SOA, które wykonują publiczne zadania w zakresie certyfikacji. Zadania te polegają bowiem na wystawianiu certyfikatów zaświadczających o zezwoleniu, stanowiących konieczny i wystarczający warunek dla wykazania, że przedsiębiorstwo spełnia wymogi w zakresie zdolności technicznych i finansowych w celu uzyskania zlecenia na wykonanie robót publicznych.
Ponadto działalność SOA ma charakter wyłączny, gdyż nie mogą one wykonywać innej działalności i nie mają autonomicznego charakteru, albowiem podlegają przepisom prawa i nadzorowi Autorità.
W konsekwencji sąd odsyłający uważa, że uchylenie stawek minimalnych przewidziane w rozporządzeniu z mocą ustawy nr 223/2006 nie może mieć zastosowania do stawek ustalonych dla działalności certyfikacyjnej SOA.
Niemniej jednak rzeczony sąd ma wątpliwości w przedmiocie zgodności z uregulowaniami Unii mających znaczenie przepisów krajowych odnoszących się do działalności certyfikacyjnej SOA.
Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności nad tym, czy w świetle postanowień traktatu FUE w dziedzinie konkurencji i swobody przedsiębiorczości SOA uczestniczą w wykonywaniu władzy publicznej i czy omawiane krajowe przepisy dotyczące stawek minimalnych są zgodne z rzeczonymi postanowieniami.
W tych okolicznościach Consiglio di Stato postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy zasady [Unii] w dziedzinie konkurencji oraz art. 101 [TFUE], 102 [TFUE] i 106 [TFUE] stoją na przeszkodzie stosowaniu stawek przewidzianych w [rozporządzeniach prezydenckich nr 34 z dnia 25 stycznia 2000 r. i nr 207/2010] w ramach działalności [certyfikacyjnej] prowadzonej przez [SOA]?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W przedmiocie dopuszczalności
Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (zwana dalej „Unionsoa”) podnosi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, albowiem sąd odsyłający stwierdził już, że krajowe przepisy w dziedzinie stawek SOA są uzasadnione.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, korzystają z domniemania znaczenia dla sprawy (zob. wyrok z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C‑651/11 X, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
Odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania (zob. ww. wyrok w sprawie X, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie z akt sprawy przedstawionych Trybunałowi nie wynika w oczywisty sposób, że wykładnia prawa Unii, o którą zwrócił się sąd odsyłający, nie ma żadnego związku z przedmiotem sporu ani że problem przedstawiony przez ten sąd jest natury hipotetycznej.
Sąd odsyłający rozpatrujący skargę w celu zmiany wyroku Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, który stwierdził, że istnieje możliwość odejścia od stawek minimalnych dotyczących działalności certyfikacyjnej SOA, uważa bowiem, iż rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym zależy od tego, czy prawo Unii w dziedzinie konkurencji stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym narzucającym SOA system minimalnych stawek za świadczone przez nie usługi. W związku z powyższym sąd odsyłający nie dokonał jeszcze ostatecznej oceny przepisów krajowych dotyczących rzeczonych stawek.
W tych okolicznościach należy udzielić odpowiedzi na pytanie przedłożone przez Consiglio di Stato.
Co do istoty
Poprzez swe pytanie sąd odsyłający stara się w istocie ustalić, czy postanowienia traktatu w dziedzinie konkurencji i swobody przedsiębiorczości należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie krajowym przepisom takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, które narzucają SOA system minimalnych stawek za usługi certyfikacyjne świadczone na rzecz przedsiębiorstw pragnących uczestniczyć w procedurach udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane.
W przedmiocie prawa Unii w dziedzinie konkurencji
W celu udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie należy po pierwsze ustalić, czy SOA stanowią, w zakresie ich działalności certyfikacyjnej, przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 101 TFUE, 102 TFUE i 106 TFUE.
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że dla celów stosowania przepisów prawa Unii w dziedzinie konkurencji przedsiębiorstwem jest każdy podmiot wykonujący działalność gospodarczą niezależnie od statusu prawnego tego podmiotu i jego sposobu finansowania (zob. wyrok z dnia 23 kwietnia 1991 r. w sprawie
C-41/90 Höfner i Elser, Rec. s. I-1979
, pkt 21). Działalność gospodarczą stanowi każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku (zob. wyrok z dnia 25 października 2001 r. w sprawie
C-475/99 Ambulanz Glöckner Rec. s. I-8089
, pkt 19). Natomiast działalność związana z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej nie ma charakteru gospodarczego, uzasadniającego zastosowanie reguł konkurencji przewidzianych w traktacie (zob. wyrok z dnia 12 lipca 2012 r. w sprawie C‑138/11 Compass-Datenbank, pkt 36).
W niniejszej sprawie włoski ustawodawca wprowadził zgodnie z art. 52 ust. 1 dyrektywy 2004/18 system certyfikacji wykonywanej przez instytucje prywatne, a mianowicie SOA. Instytucje te są przedsiębiorstwami o celu zarobkowym odpowiedzialnymi za świadczenie usług certyfikacyjnych, przy czym otrzymanie odpowiedniego certyfikatu jest warunkiem koniecznym uczestnictwa przez zainteresowane podmioty w przetargach na publiczne roboty budowlane na warunkach regulowanych w przepisach krajowych.
Działalność SOA ma więc charakter gospodarczy. SOA wydają bowiem certyfikaty w zamian za wynagrodzenie i wyłącznie stosownie do rzeczywistego popytu rynkowego. Co więcej, SOA biorą na siebie ryzyko finansowe związane z wykonywaniem tej działalności (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie
C-35/96 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I-3851
, pkt 37).
Krajowe przepisy przewidują w szczególności, że SOA kontrolują zdolności techniczne i finansowe przedsiębiorstw poddawanych certyfikacji, prawdziwość i treść oświadczeń, certyfikatów i dokumentów przedstawianych przez podmioty, którym ma być wydany certyfikat oraz zachowanie warunków odnoszących się do sytuacji osobistej kandydata lub oferenta.
W ramach tej kontroli SOA mają obowiązek przekazywać odpowiednie informacje Autorità, który to urząd sprawuje kontrolę nad prawidłowością działalności certyfikacyjnej, przy czym w razie naruszenia przez te spółki ich obowiązków przewidzianych w przepisach krajowych mogą im zostać wymierzone kary.
Inaczej niż w sytuacji rozpatrywanej w wyroku, który zapadł w dniu 26 marca 2009 r. w sprawie
C-113/07 P SELEX Sistemi Integrati przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-2207
, pkt 76, SOA nie wykonują zadań w zakresie normalizacji. Przedsiębiorstwa te nie mają żadnych uprawnień decyzyjnych związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedsiębiorstwa wykonujące działalność certyfikacyjną, czyli SOA, działają – jak zaznaczył to rzecznik generalny w pkt 57 swej opinii – w warunkach konkurencji.
Przedsiębiorstwa pragnące uczestniczyć w procedurach udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane nie mają ustawowego obowiązku korzystania z usług certyfikacyjnych określonej SOA.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że tak jak konstruktor samochodowy, który działa na rynku certyfikacji samochodów, wydając certyfikaty homologacji potrzebne w celu rejestracji, został uznany przez Trybunał za posiadającego status przedsiębiorstwa (wyrok z dnia 11 listopada 1986 r. w sprawie
226/84 British Leyland przeciwko Komisji, Rec. s. 3263
) tak też SOA należy uznać w ramach ich działalności certyfikacyjnej za „przedsiębiorstwa” w rozumieniu art. 101 TFUE, 102 TFUE i 106 TFUE.
Po drugie, należy ustalić, czy art. 101 TFUE i 102 TFUE mają zastosowanie w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym, w której państwo ustanawia reguły odnoszące się do minimalnych stawek za usługi certyfikacyjne.
W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika to z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, choć wprawdzie art. 101 TFUE i 102 TFUE odnoszą się wyłącznie do zachowań przedsiębiorstw i nie dotyczą przepisów ustawowych lub wykonawczych pochodzących od państw członkowskich, to artykuły te w związku z art. 4 ust. 3 TUE, który ustanawia obowiązek współpracy między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, nakładają na państwa członkowskie obowiązek nieprzyjmowania oraz nieutrzymywania w mocy przepisów, również o charakterze ustawowym lub wykonawczym, które mogłyby pozbawiać skuteczności reguły konkurencji znajdujące zastosowanie do przedsiębiorstw (zob. wyroki: z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawach połączonych
C-94/04 i C-202/04 Cipolla i in., Zb.Orz. s. I-11421
, pkt 46; z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie
C-393/08 Sbarigia, Zb.Orz. s. I-6337
, pkt 31).
Naruszenie art. 101 TFUE lub 102 TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE ma miejsce wówczas, gdy państwo członkowskie czy to narzuca lub popiera zawieranie porozumień sprzecznych z art. 101 TFUE lub wzmacnia skutki tych porozumień, czy to pozbawia swoje własne regulacje charakteru państwowego, przenosząc odpowiedzialność za podejmowanie decyzji ingerujących w sferę interesów ekonomicznych na podmioty prywatne albo wreszcie narzuca lub popiera nadużywanie pozycji dominującej (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Cipolla i in., pkt 47).
W aktach sprawy, jakimi dysponuje Trybunał, brak jest jakiejkolwiek informacji pozwalającej stwierdzić, że sporne w postępowaniu głównym przepisy krajowe mają takie skutki. Co więcej, oczywiste jest, że państwo członkowskie, którego dotyczy postępowanie, nie przeniosło na podmioty prywatne odpowiedzialności za podejmowanie decyzji ingerujących w sferę interesów ekonomicznych.
W tych okolicznościach należy zbadać, po trzecie, czy zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 106 TFUE, zważywszy, że jego ust. 1 zabrania państwom członkowskim w odniesieniu do przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, wprowadzania i utrzymywania środków sprzecznych z normami traktatów, a zwłaszcza z art. 101 TFUE i 102 TFUE.
Można uznać, że środek państwowy nadaje prawo wyłączne lub specjalne w rozumieniu art. 106 ust. 1 TFUE, gdy udziela ochrony ograniczonej liczbie przedsiębiorstw i może istotnie wpłynąć na zdolność innych przedsiębiorstw do prowadzenia danej działalności gospodarczej na tym samym obszarze w zasadniczo równorzędnych warunkach (zob. ww. wyrok w sprawie Ambulanz Glöckner, pkt 24).
W niniejszej sprawie okoliczności, że zadania związane z certyfikacją zostały powierzone wszystkim SOA i im jedynie, nie można uznać za przyznanie SOA praw specjalnych lub wyłącznych. Wszystkie SOA mają bowiem te same prawa i kompetencje w ramach właściwego rynku usług certyfikacji, gdyż nie została stworzona żadna przewaga konkurencyjna na korzyść niektórych przedsiębiorstw działających na tym rynku z uszczerbkiem dla innych przedsiębiorstw świadczących te same usługi. Ponadto akredytacje do utworzenia nowych SOA nie są zastrzeżone dla ograniczonej liczby tych instytucji, lecz są wydawane wszystkim instytucjom spełniającym warunki przypomniane w pkt 7 niniejszego wyroku.
W konsekwencji nie można uznać SOA za przedsiębiorstwa, którym państwo członkowskie przyznało prawa specjalne lub wyłączne w rozumieniu art. 106 ust. 1 TFUE.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż art. 101 TFUE, 102 TFUE i 106 TFUE należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te nie stoją na przeszkodzie krajowym przepisom takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, które narzucają SOA system minimalnych stawek za usługi certyfikacyjne świadczone na rzecz przedsiębiorstw pragnących uczestniczyć w procedurach udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane.
W przedmiocie swobody przedsiębiorczości
Należy przypomnieć, że art. 49 TFUE zakazuje ograniczania swobody przedsiębiorczości. Artykuł ten zabrania wszelkich środków utrudniających lub czyniących mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii ze swobody przedsiębiorczości gwarantowanej przez traktat. Pojęcie ograniczenia obejmuje środki przyjmowane przez dane państwo członkowskie, które choć są stosowane bez rozróżnienia, mają wpływ na dostęp przedsiębiorstw z innych państw członkowskich do rynku i w ten sposób utrudniają wewnątrzwspólnotową wymianę handlową (zob. wyroki: z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie
C-518/06 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-3491
, pkt 63, 64; z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie C‑577/11 DKV Belgium, pkt 31–33).
Z akt niniejszej sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że całokształt sporu w postępowaniu głównym zamyka się w obrębie jednego państwa członkowskiego, a mianowicie Republiki Włoskiej. Z tego względu należy na wstępie zbadać, czy Trybunałowi przysługuje właściwość do wydania w niniejszej sprawie orzeczenia w przedmiocie postanowienia traktatu odnoszącego się do swobody przedsiębiorczości, czyli art. 49 TFUE (wyrok z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie
C-384/08 Attanasio Group, Zb.Orz. s. I-2055
, pkt 22).
Przepisy krajowe, takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, które bez rozróżnienia znajdują zastosowanie do obywateli włoskich i obywateli innych państw członkowskich, mogą bowiem, co do zasady, być objęte postanowieniami traktatu dotyczącymi swobód podstawowych gwarantowanych przez ten traktat wyłącznie w zakresie, w jakim przepisy te znajdują zastosowanie do stanów faktycznych mających związek z obrotem gospodarczym pomiędzy państwami członkowskimi (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Attanasio Group, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem nie można wykluczyć w niniejszej sprawie, że przedsiębiorstwa z siedzibą w innych państwach członkowskich niż Republika Włoska były lub są zainteresowane wykonywaniem działalności certyfikacyjnej w tymże państwie członkowskim (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Attanasio Group, pkt 24).
Ponadto nawet w sytuacji gdy całokształt okoliczności zamyka się w obrębie jednego państwa członkowskiego, odpowiedź może być jednak przydatna dla sądu odsyłającego, zwłaszcza gdy prawo krajowe wymagałoby od sądu odsyłającego umożliwienia obywatelom krajowym skorzystania z takich samych praw, jakie w tej samej sytuacji przysługiwałyby na mocy prawa Unii obywatelowi innego państwa członkowskiego (zob. wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawach połączonych
C-570/07 i C-571/07 Blanco Pérez i Chao Gómez, Zb.Orz. s. I-4629
, pkt 39).
W odniesieniu do art. 51 TFUE, na mocy którego z zakresu stosowania postanowień traktatu w dziedzinie swobody przedsiębiorczości wyłączona jest działalność związana z wykonywaniem władzy publicznej, należy zaznaczyć, że odstępstwo to nie ma zastosowania w sprawie w postępowaniu głównym.
Wspomniane odstępstwo jest ograniczone tylko do działalności, która rozpatrywana samodzielnie stanowi bezpośrednie i szczególne uczestnictwo w wykonywaniu władzy publicznej (wyrok z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie
C-47/08 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I-4105
, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle uwag zawartych w pkt 28–35 niniejszego wyroku nie można twierdzić, aby działalność certyfikacyjna SOA stanowiła bezpośrednie i szczególne uczestnictwo w wykonywaniu władzy publicznej.
Jak bowiem zaznaczył rzecznik generalny w pkt 47 i 48 swej opinii, w zakresie stosowania odstępstwa przewidzianego w pkt 51 TFUE nie mieszczą się decyzje w sprawie wydania certyfikatu kontroli technicznej, które w istocie stwierdzają jedynie wyniki przeglądu technicznego, ponieważ po pierwsze są one pozbawione autonomii decyzyjnej cechującej wykonywanie prerogatyw władzy publicznej i po drugie są wydawane w ramach bezpośredniego nadzoru państwowego (zob. podobnie wyrok z dnia 22 października 2009 r. w sprawie
C-438/08 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-10219
, pkt 41, 45). Podobnie za bezpośredni i szczególny udział w wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 51 TFUE nie można uznać pomocniczej i przygotowawczej względem organu nadzoru roli przyznanej instytucjom prywatnym (zob. wyrok z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie
C-404/05 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-10239
, pkt 44).
W niniejszej sprawie, dokonywana przez SOA kontrola zdolności technicznych i finansowych przedsiębiorstw poddawanych certyfikacji, prawdziwości i treści oświadczeń, certyfikatów i dokumentów przedstawianych przez podmioty, którym wydawane jest zaświadczenie, oraz utrzymania warunków odnoszących się do sytuacji osobistej kandydata lub oferenta nie może być uznana za działalność podlegającą autonomii decyzyjnej cechującej wykonywanie prerogatyw władzy publicznej. Kontrolę tę regulują w całości przepisy krajowe. Co więcej, kontrola ta odbywa się pod bezpośrednim nadzorem państwowym i służy ułatwieniu zadania instytucji zamawiających w dziedzinie zamówień publicznych na roboty budowlane, gdyż jej celem jest umożliwienie instytucjom zamawiającym wykonywania ich zadań z precyzyjną i szczegółową znajomością zdolności technicznych i finansowych oferentów.
W konsekwencji przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego należy oceniać w świetle art. 49 TFUE.
– W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości
Krajowe przepisy kwestionowane w sporze w postępowaniu głównym zabraniają przedsiębiorstwom świadczącym usługi certyfikacyjne odstępowania od stawek minimalnych przewidzianych w prawie włoskim. Jak zaznaczył to rzecznik generalny w pkt 51 opinii, rzeczone przepisy mogą czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez przedsiębiorstwa z siedzibą w państwach członkowskich innych niż Republika Włoska ze swobody przedsiębiorczości na rynku wspomnianych usług.
Powyższy zakaz pozbawia bowiem przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwach członkowskich innych niż Republika Włoska i spełniające warunki przewidziane przez włoskie przepisy możliwości skuteczniejszego konkurowania – poprzez żądanie honorariów niższych od honorariów ustalonych przez włoskiego ustawodawcę – z przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w omawianym państwie członkowskim, którym w związku z tym jest łatwiej przyciągnąć klientów aniżeli przedsiębiorstwom mającym siedzibę w innym państwie członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 5 października 2004 r. w sprawie
C-442/02 CaixaBank France, Zb.Orz. s. I-8961
, pkt 13; ww. wyrok w sprawach połączonych Cipolla i in., pkt 59).
W tych okolicznościach należy uznać, że krajowe przepisy takie jak będące przedmiotem postępowania głównego stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości.
– W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości
Ograniczenie swobody przedsiębiorczości usług może być dopuszczalne, jeżeli okazuje się, że odpowiada ono nadrzędnym względom interesu ogólnego, że jest właściwe do realizacji celu, któremu służy, i że nie wykracza poza zakres niezbędny do jego osiągnięcia (zob. ww. wyrok w sprawie DKV Belgium, pkt 38).
Unionsoa i rząd włoski uważają, że krajowe przepisy będące przedmiotem postępowania głównego mają na celu zagwarantowanie niezależności SOA oraz jakości świadczonych przez nie usług certyfikacyjnych. Konkurencja między SOA w zakresie stawek uzgadnianych z ich klientami i możliwość ustalania tych stawek na bardzo niskim poziomie groziłyby bowiem naruszeniem ich niezależności w stosunku do tych klientów i miałyby negatywny wpływ na jakość usług certyfikacyjnych.
W tym względzie należy przypomnieć, że interes ogólny związany z ochroną odbiorców rozpatrywanych usług może uzasadnić ograniczenie swobody przedsiębiorczości (zob. wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie
C-451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. s. I-2941
, pkt 38).
W niniejszej sprawie, po pierwsze, SOA są odpowiedzialne za certyfikację przedsiębiorstw, ponieważ otrzymanie odpowiedniego certyfikatu stanowi warunek konieczny uczestnictwa zainteresowanych przedsiębiorstw w zamówieniach publicznych na roboty budowlane. W tym kontekście włoskie przepisy mają na celu zagwarantowanie braku jakiegokolwiek interesu gospodarczego lub finansowego mogącego wywoływać stronnicze lub dyskryminacyjne zachowania ze strony SOA w stosunku do rzeczonych przedsiębiorstw.
Po drugie, jak wynika z postanowienia odsyłającego, SOA nie mogą wykonywać działalności innej niż działalność certyfikacyjna. Co więcej, zgodnie z przepisami krajowymi muszą one posiadać środki i procedury odpowiednie do zapewnienia skuteczności i uczciwości świadczenia ich usług.
Niezależność SOA względem interesów osobistych ich klientów nabiera szczególnego znaczenia właśnie w kontekście ochrony odbiorców usług. Pewne ograniczenie możliwości uzgadniania cen usług z tymi klientami może wzmocnić ich niezależność.
W tym kontekście należy stwierdzić, że, jak w istocie zaznaczył rzecznik generalny w pkt 58 swej opinii, określenie stawek minimalnych za świadczenie takich usług zasadniczo służy zapewnieniu dobrej jakości tychże usług i jest odpowiednie dla realizacji celu ochrony ich odbiorców.
W tym względzie należy jednak podkreślić, że sporne w postępowaniu głównym przepisy krajowe dotyczące stawek, a zwłaszcza sposobu obliczania stawek minimalnych, muszą być proporcjonalne w kontekście realizacji celu, o którym mowa w poprzednim punkcie.
W niniejszej sprawie włoskie przepisy przewidują, że za każdy certyfikat zaświadczający o zezwoleniu i każde odnowienie zezwolenia oraz wszystkie uzupełniające czynności przeglądu lub zmiany należna jest opłata określana w zależności od całkowitej kwoty i liczby kategorii ogólnych lub szczególnych, dla których wystąpiono o zezwolenie.
Ocena tego, czy rzeczone przepisy nie wykraczają poza to, co konieczne dla osiągnięcia celu wskazanego w pkt 65 niniejszego wyroku, należy do sądu odsyłającego. W tym celu sąd odsyłający będzie musiał uwzględnić w szczególności sposób obliczania stawek minimalnych, zwłaszcza w zależności od liczby kategorii robót budowlanych, dla których jest wystawiony.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że przepisy krajowe takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, które narzucają SOA system minimalnych stawek za usługi certyfikacyjne świadczone na rzecz przedsiębiorstw pragnących uczestniczyć w procedurach udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE, lecz przepisy te są odpowiednie dla zagwarantowania realizacji celu ochrony odbiorców rzeczonych usług. Do sądu odsyłającego należy ocena, czy w świetle w szczególności sposobu obliczania stawek minimalnych, zwłaszcza w zależności od liczby kategorii robót budowlanych, dla których certyfikat jest wystawiony, rzeczone przepisy krajowe nie wykraczają poza to, co konieczne dla osiągnięcia tego celu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

Artykuły 101 TFUE, 102 TFUE i 106 TFUE należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te nie stoją na przeszkodzie krajowym przepisom takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, które narzucają spółkom mającym status instytucji certyfikacyjnych (Società Organismi di Attestazione) system minimalnych stawek za usługi certyfikacyjne świadczone na rzecz przedsiębiorstw pragnących uczestniczyć w procedurach udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane.

Przepisy takie stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE, lecz są odpowiednie dla zagwarantowania realizacji celu ochrony odbiorców rzeczonych usług. Do sądu odsyłającego należy ocena, czy w świetle w szczególności sposobu obliczania stawek minimalnych, zwłaszcza w zależności od liczby kategorii robót budowlanych, dla których certyfikat jest wystawiony, rzeczone przepisy krajowe nie wykraczają poza to, co konieczne dla osiągnięcia tego celu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.