CELEX: 62013CJ0166
Trimitere preliminară
Vize, azil, imigrare și alte politici legate de libera circulație a persoanelor
Directiva 2008/115/CE
Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală
Procedura de adoptare a unei decizii de returnare
Principiul respectării dreptului la apărare
Dreptul resortisantului unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii care i‑ar putea afecta interesele
Refuzul administrației, însoțit de obligarea la părăsirea teritoriului, de a acorda unui astfel de resortisant un permis de ședere cu titlu de azil
Dreptul de a fi ascultat înainte de emiterea deciziei de returnare

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 6 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (
JO L 348, p. 98
), precum și a dreptului de a fi ascultat în orice procedură.
Prezenta cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între doamna Mukarubega, resortisant ruandez, pe de o parte, și préfet de police (prefectul de poliție), respectiv préfet de la Seine‑Saint‑Denis (prefectul departamentului Seine‑Saint‑Denis), pe de altă parte, privind deciziile de respingere a cererii sale de eliberare a unui permis de ședere în calitate de refugiat și de obligare la părăsirea teritoriului francez.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentele (4), (6) și (24) ale Directivei 2008/115 au următorul cuprins:
„(4)
Este necesară stabilirea unor norme clare, transparente și echitabile care să asigure o politică de returnare eficientă, ca element necesar al unei politici bine gestionate în domeniul migrației.
[…]
(6)
Statele membre ar trebui să ia toate măsurile necesare pentru a asigura că încetarea situației de ședere ilegală a resortisanților țărilor terțe se efectuează printr‑o procedură transparentă și echitabilă. În conformitate cu principiile generale ale dreptului UE, deciziile luate în temeiul prezentei directive ar trebui adoptate de la caz la caz și pe bază de criterii obiective, aceasta însemnând că ar trebui acordată atenție nu doar simplului fapt al șederii ilegale. […]
[…]
(24)
Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale, precum și principiile recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [denumită în continuare «carta»].”
Articolul 1 din directiva menționată, intitulat „Obiectul”, prevede:
„Prezenta directivă stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar, precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului.”
Articolul 2 alineatul (1) din aceeași directivă prevede:
„Prezenta directivă se aplică resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru.”
Potrivit articolului 3 din Directiva 2008/115, intitulat „Definiții”:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
2.
«ședere ilegală» înseamnă prezența pe teritoriul unui stat membru a unui resortisant al unei țări terțe, care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile […] de intrare, ședere sau reședință în acel stat membru;
[…]
4.
«decizie de returnare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare;
5.
«îndepărtare» înseamnă executarea obligației de returnare, respectiv transportul fizic în afara statului membru;
[…]
7.
«riscul sustragerii» înseamnă existența unor motive într‑un caz particular care se bazează pe criterii obiective, definite prin legislație, care justifică presupunerea că un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unei proceduri de returnare se poate sustrage acesteia;
[…]”
Articolul 6 din directiva menționată, intitulat „Decizia de returnare”, prevede:
„(1)   Statele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5).
[…]
(4)   Statele membre pot decide în orice moment să acorde un permis de ședere autonom sau orice altă autorizație care conferă un drept de ședere, din motive de compasiune, umanitare sau de altă natură, unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. În acest caz, nu se emite nicio decizie de returnare. În cazul în care a fost deja eliberată o decizie de returnare, aceasta este retrasă sau suspendată pe durata de valabilitate a permisului de ședere sau a unei alte autorizații care conferă un drept de ședere.
[…]
(6)   Prezenta directivă nu interzice statelor membre să adopte o decizie privind încetarea șederii legale, împreună cu o decizie de returnare și/sau o decizie de îndepărtare și/sau o interdicție de intrare în cadrul unei singure decizii sau act administrativ sau judiciar, conform prevederilor legislațiilor lor naționale, fără a aduce atingere garanțiilor procedurale disponibile în temeiul capitolului III și în temeiul altor dispoziții pertinente din dreptul comunitar și național.”
Articolul 7 din aceeași directivă, intitulat „Plecarea voluntară”, prevede:
„(1)   Decizia de returnare prevede un termen adecvat între șapte și treizeci de zile pentru plecarea voluntară, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2) și (4).
[…]
(4)   În cazul existenței unui risc de sustragere, sau în cazul în care o cerere de permis de ședere a fost respinsă ca neîntemeiată în mod evident sau frauduloasă sau în cazul în care persoana în cauză prezintă un risc pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională, statele membre pot să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară sau pot să acorde o perioadă mai scurtă de șapte zile.”
Articolul 12 din Directiva 2008/115, intitulat „Forma”, prevede la alineatul (1) primul paragraf:
„Deciziile de returnare și, în cazul în care sunt emise, deciziile privind interdicția de intrare și deciziile de îndepărtare se emit în formă scrisă și conțin motivele de fapt și de drept, precum și informații privind căile de atac posibile.”
Articolul 13 din directiva menționată, intitulat „Căi de atac”, prevede la alineatele (1) și (3):
„(1)   Resortisantului în cauză al unei țări terțe i se acordă posibilitatea unei căi de atac efective împotriva deciziilor referitoare la returnare, astfel cum se menționează la articolul 12 alineatul (1), în fața unei autorități judiciare sau administrative competente sau în fața unui organ competent alcătuit din membri imparțiali și care beneficiază de garanții de independență.
[…]
(3)   Resortisantul în cauză al unei țări terțe are posibilitatea de a obține consiliere juridică, reprezentare și, dacă este necesar, asistență lingvistică.”
Dreptul francez
Potrivit articolului L. 511‑1 din Codul privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile), astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 2011-672 din 16 iunie 2011 privind imigrarea, integrarea și cetățenia (loi n
o
2011-672, du 16 juin 2011, relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité) (JORF din 17 iunie 2011, p. 10290, denumit în continuare „Ceseda”):
„I.
Autoritatea administrativă poate să oblige un străin care nu este resortisant al unui stat membru al Uniunii Europene […] și care nu este membru al familiei unui astfel de resortisant în sensul articolului L. 121‑1 punctele 4 și 5 să părăsească teritoriul francez, în cazul în care acesta se află în una dintre situațiile următoare:
[…]
3°
Dacă eliberarea sau reînnoirea unui permis de ședere i‑a fost refuzată străinului sau dacă permisul de ședere care îi fusese eliberat acestuia i‑a fost retras;
[…]
5°
Dacă dovada depunerii unei cereri pentru eliberarea unui permis de ședere sau a unei autorizații provizorii de ședere care îi fusese eliberată străinului i‑a fost retrasă sau dacă reînnoirea acestor documente i‑a fost refuzată.
Decizia privind obligarea la părăsirea teritoriului francez se motivează.
Aceasta nu trebuie să facă obiectul unei motivări distincte de motivarea deciziei privind șederea în cazurile prevăzute la punctele 3 și 5 din prezentul alineat I, fără a aduce atingere, dacă este cazul, indicării motivelor pentru care se face aplicarea alineatelor II și III.
În cazul executării din oficiu, odată cu obligarea la părăsirea teritoriului francez, se stabilește țara pe teritoriul căreia este trimis străinul.
II.
Pentru a îndeplini măsura obligării la părăsirea teritoriului francez dispusă în privința sa, străinul are la dispoziție un termen de 30 de zile începând de la notificarea sa și poate solicita, în acest scop, un ajutor pentru reîntoarcere în țara sa de origine. Având în vedere situația personală a străinului, autoritatea administrativă poate să acorde, cu titlu excepțional, un termen pentru plecarea voluntară mai mare de 30 de zile.
Cu toate acestea, autoritatea administrativă poate, prin decizie motivată, să decidă că străinul este obligat să părăsească imediat teritoriul francez:
[…]
3°
Dacă există un risc ca străinul să se sustragă de la această obligație. Se consideră că acest risc este stabilit, cu excepția unor împrejurări speciale, în următoarele cazuri:
[…]
d)
Dacă străinul s‑a sustras de la executarea unei măsuri de îndepărtare anterioare;
e)
Dacă străinul a contrafăcut, a falsificat sau a obținut un permis de ședere, un document de identitate sau de călătorie utilizând un alt nume decât al său;
[…]
Autoritatea administrativă poate să facă aplicarea celui de al doilea paragraf al prezentului alineat II în cazul în care motivul apare în termenul acordat în temeiul primului paragraf.
[…]”
Articolul L. 512‑1 din Ceseda prevede:
„I.
Străinul care face obiectul unei măsuri de obligare la părăsirea teritoriului francez și care dispune de termenul pentru plecare voluntară menționat la articolul L. 511‑1 alineatul II primul paragraf poate, în termen de [30] de zile de la notificare, să solicite tribunalului administrativ anularea acestei decizii, precum și anularea deciziei privind șederea, a deciziei în care se menționează țara de destinație și a deciziei prin care se interzice revenirea pe teritoriul francez care o însoțește, dacă este cazul. Străinul care face obiectul interdicției de a reveni prevăzute la alineatul III al treilea paragraf al aceluiași articol L. 511‑1 poate, în termen de 30 de zile de la notificare, să solicite anularea acestei decizii.
Străinul poate solicita acordarea de asistență juridică cel mai târziu la data formulării cererii sale de anulare. Tribunalul administrativ se pronunță în termen de 3 luni de la sesizare.
Cu toate acestea, în cazul în care străinul este luat în custodie publică în temeiul articolului L. 551‑1 […], litigiul se soluționează potrivit procedurii și în termenul prevăzut la alineatul III al prezentului articol.
II.
Străinul care face obiectul unei obligări la părăsirea teritoriului imediat poate, în termen de [48] de ore de la notificarea acesteia pe cale administrativă, să solicite președintelui tribunalului administrativ anularea deciziei respective, precum și anularea deciziei referitoare la ședere, a deciziei de refuz al acordării unui termen pentru plecarea voluntară, a deciziei în care se menționează țara de destinație și a deciziei prin care se interzice revenirea pe teritoriul francez care o însoțește, dacă este cazul.
Litigiul se soluționează potrivit procedurii și în termenul prevăzut la alineatul I.
Cu toate acestea, în cazul în care străinul este luat în custodie publică în temeiul articolului L. 551‑1 […], litigiul se soluționează potrivit procedurii și în termenul prevăzut la alineatul III al prezentului articol.
III.
În cazul unei decizii de luare în custodie publică […], străinul poate solicita președintelui tribunalului administrativ anularea deciziei respective în termen de [48] de ore de la notificarea acesteia. Dacă străinul a făcut obiectul unei obligări la părăsirea teritoriului francez, aceeași acțiune în anulare poate fi îndreptată și împotriva obligării la părăsirea teritoriului francez și împotriva deciziei privind refuzul acordării unui termen pentru plecarea voluntară, a deciziei în care se menționează țara de destinație și a deciziei prin care se interzice revenirea pe teritoriul francez care o însoțește, dacă este cazul, atunci când aceste decizii sunt notificate împreună cu decizia de luare în custodie publică sau de reținere la domiciliu. […]
[…]”
Articolul L. 512‑3 din Ceseda prevede:
„Articolele L. 551‑1 și L. 561‑2 sunt aplicabile străinului care face obiectul unei obligări la părăsirea teritoriului francez de la expirarea termenului pentru plecarea voluntară care i‑a fost acordat sau, dacă nu a fost acordat niciun termen, de la notificarea obligării la părăsirea teritoriului francez.
Obligarea la părăsirea teritoriului francez nu poate fi executată din oficiu nici înainte de expirarea termenului pentru plecare voluntară, nici, dacă nu a fost acordat niciun termen, înainte de expirarea unui termen de [48] de ore de la notificarea sa pe cale administrativă, nici înainte ca tribunalul administrativ să statueze în cazul în care a fost sesizat. Străinul este informat despre aceasta prin notificarea scrisă a obligării la părăsirea teritoriului francez.”
Articolul L. 742‑7 din Ceseda prevede:
„Străinul căruia i‑a fost refuzată definitiv recunoașterea statutului de refugiat sau beneficiul protecției subsidiare și care nu poate fi autorizat să rămână pe teritoriul național cu alt titlu trebuie să părăsească teritoriul francez, în caz contrar făcând obiectul unei măsuri de îndepărtare prevăzute în cartea V titlul I și, dacă este cazul, al penalităților prevăzute în cartea VI titlul II capitolul I.”
Articolul 24 din Legea nr. 2000-321 din 12 aprilie 2000 privind drepturile cetățenilor în raporturile lor cu autoritățile administrative (JORF din 13 aprilie 2000, p. 5646) prevede:
„Cu excepția cazurilor de soluționare a unei cereri, deciziile individuale care trebuie motivate în conformitate cu articolele 1 și 2 din Legea nr. 79-587 din 11 iulie 1979 privind motivarea actelor administrative și îmbunătățirea raporturilor dintre administrație și public nu se adoptă decât după ce persoanei interesate i s‑a acordat posibilitatea de a prezenta observații scrise și, dacă este cazul, la cererea acesteia, observații orale. Această persoană poate fi asistată de un avocat sau poate fi reprezentată de un mandatar desemnat de ea. Autoritatea administrativă nu este obligată să admită cererile de audiere abuzive, printre altele, din cauza numărului lor, a caracterului repetitiv sau sistematic al acestora.
Dispozițiile paragrafului anterior nu sunt aplicabile:
[…]
3°
Deciziilor pentru care s‑a instituit o procedură contradictorie specială prin acte cu putere de lege.”
Potrivit deciziei de trimitere, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a considerat, în Avizul contencios din 19 octombrie 2007, că, în conformitate cu articolul 24 punctul 3 din Legea nr. 2000-321 din 12 aprilie 2000 privind drepturile cetățenilor în raporturile lor cu autoritățile administrative, articolul 24 din legea menționată nu este aplicabil deciziilor privind obligarea la părăsirea teritoriului francez, întrucât legiuitorul, prin faptul că a prevăzut în Ceseda garanții procedurale specifice, a înțeles să determine ansamblul normelor de procedură administrativă și contencioasă în temeiul cărora aceste decizii sunt adoptate și puse în executare.
Litigiul principal și întrebările preliminare
Doamna Mukarubega, născută la 12 martie 1986, cetățean ruandez, a intrat în Franța la 10 septembrie 2009 pe baza pașaportului său și a vizei aplicate pe acesta.
Ea a solicitat autorizarea șederii sale în Franța cu titlu de azil. Pe durata examinării cererii sale, a beneficiat de o autorizație provizorie de ședere, care a fost reînnoită în mod constant.
Prin decizia din 21 martie 2011, adoptată după ascultarea persoanei interesate, directorul general al Office français de protection des réfugiés et apatrides (Biroul Francez de Protecție a Refugiaților și Apatrizilor, denumit în continuare „OFPRA”) a respins cererea sa de azil.
Doamna Mukarubega a formulat o acțiune împotriva acestei decizii la Cour nationale du droit d’asile (Curtea națională pentru litigii privind dreptul de azil, denumită în continuare „CNDA”). În ședința desfășurată în fața acestei instanțe, doamna Mukarubega, asistată de un avocat, a fost ascultată cu ajutorul unui interpret.
Prin decizia din 30 august 2012, notificată doamnei Mukarubega la 10 septembrie 2012, CNDA a respins această acțiune.
Având în vedere deciziile date de OFPRA și de CNDA, préfet de police a refuzat, prin ordinul din 26 octombrie 2012, să îi elibereze doamnei Mukarubega un permis de ședere în calitate de refugiat și a adoptat o decizie prin care o obliga să părăsească teritoriul francez, acordându‑i un termen de 30 de zile pentru plecarea voluntară și menționând Rwanda drept țară de destinație în care doamna Mukarubega putea fi îndepărtată.
Totuși, doamna Mukarubega a rămas în mod ilegal pe teritoriul francez.
La începutul lunii martie 2013, ea a încercat să plece în Canada, sub o identitate falsă, făcând uz de un pașaport belgian obținut în mod fraudulos. În acest condiții, a fost reținută de organele de poliție, iar la 4 martie 2013 a fost reținută preventiv pentru „uz fraudulos al unui document administrativ”, infracțiune sancționată la articolele 441-2 și 441-3 din Codul penal.
Pe durata reținerii preventive, care s‑a desfășurat la 4 martie 2013 între orele 12.15 și 18.45, doamna Mukarubega a fost ascultată cu privire la situația sa personală și familială, cu privire la parcursul său, cu privire la dreptul său de ședere în Franța și cu privire la eventuala sa returnare în Rwanda.
Prin ordinul din 5 martie 2013, préfet de la Seine‑Saint‑Denis, constatând că doamna Mukarubega se afla în situație de ședere ilegală pe teritoriul francez, a adoptat în privința sa o decizie de obligare la părăsirea teritoriului francez, fără a‑i acorda un termen pentru plecarea voluntară ca urmare a existenței unui risc de sustragere. În aceeași zi, doamna Mukarubega a fost informată despre posibilitatea de a formula o cale de atac suspensivă împotriva acestei decizii.
Printr‑un alt ordin din 5 martie 2013, préfet de la Seine‑Saint‑Denis, constatând că doamna Mukarubega nu era în măsură să părăsească imediat teritoriul francez, având în vedere lipsa unui mijloc de transport disponibil, că aceasta nu prezenta garanții suficiente din cauza lipsei unui document de identitate sau de călătorie valabil și a unei adrese stabile, că exista riscul să se sustragă măsurii de îndepărtare care o viza, a apreciat că nu putea fi plasată în arest la domiciliu și a dispus luarea acesteia în custodie publică în spații care nu țin de administrația penitenciarelor pentru o durată de 5 zile, perioada strict necesară pentru plecarea ei.
Doamna Mukarubega a fost ulterior plasată într‑un centru administrativ de cazare.
Prin cererile introductive înregistrate la 6 martie 2013, doamna Mukarubega a solicitat anularea ordinului din 26 octombrie 2012 și a celor două ordine din 5 martie 2013, precum și eliberarea unui autorizații provizorii de ședere și reexaminarea situației sale.
În susținerea acțiunilor sale, doamna Mukarubega invocă, în primul rând, că ordinul din 5 martie 2013 privind luarea în custodie publică ar fi lipsit de temei legal, întrucât îi fusese notificat anterior ordinului din aceeași zi, având ca obiect obligarea la părăsirea teritoriului francez, care constituia temeiul legal al acestuia.
Doamna Mukarubega susține, în al doilea rând, că deciziile din 26 octombrie 2012 și din 5 martie 2013 privind ordinul de a părăsi teritoriul ar fi fost adoptate cu nerespectarea principiului bunei administrări enunțat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, întrucât nu i s‑ar fi dat posibilitatea să își prezinte observațiile înainte ca aceste decizii să fie adoptate. Nu se poate considera că caracterul suspensiv al acțiunii în anulare formulate împotriva deciziilor menționate dispensează autoritățile competente de punerea în aplicare a principiului bunei administrări.
Tribunal administratif de Melun a anulat, prin decizia sa din 8 martie 2013, ordinul din 5 martie 2013 privind luarea doamnei Mukarubega în custodie publică administrativă pentru lipsa temeiului legal.
În ceea ce privește ordinele din 26 octombrie 2012 și din 5 martie 2013 privind obligarea la părăsirea teritoriului francez, tribunal administratif de Melun formulează următoarele observații.
Această instanță consideră că cele două ordine constituie „decizii de returnare” în sensul articolului 3 din Directiva 2008/115. În temeiul articolului L. 511‑1 din Ceseda, precum și al articolului 6 alineatul (6) din directiva menționată, străinului care a depus o cerere de permis de ședere i se pot opune concomitent refuzul acordării permisului de ședere și obligarea la părăsirea teritoriului. Instanța menționată apreciază că, în aceste condiții, persoana interesată ar fi avut posibilitatea de a invoca în fața administrației orice element referitor la situația sa în cursul procedurii. Ea observă totuși că este posibil ca decizia de respingere a cererii de permis de ședere să intervină, fără ca persoana interesată să fi fost avertizată în prealabil în acest sens, după o perioada îndelungată de la depunerea cererii, astfel încât este posibil ca situația acesteia să se fi schimbat de la depunerea respectivei cereri.
Aceeași instanță mai arată că, potrivit articolului 7 alineatul (4) din directiva menționată, în cazul existenței unui risc de sustragere, statele membre pot să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară și că, potrivit articolului L. 512‑3 din Ceseda, „obligarea la părăsirea teritoriului francez nu poate fi executată din oficiu nici înainte de expirarea termenului pentru plecare voluntară, nici, dacă nu a fost acordat niciun termen, înainte de expirarea unui termen de [48] de ore de la notificarea acesteia pe cale administrativă, nici înainte ca tribunalul administrativ să statueze dacă a fost sesizat”.
Din cuprinsul acestor dispoziții ar rezulta că un străin aflat în situație de ședere ilegală care face obiectul unei obligări la părăsirea teritoriului poate sesiza instanța administrativă cu o acțiune pentru abuz de putere a cărei introducere are ca efect suspendarea caracterului executoriu al măsurii de îndepărtare.
În aceste condiții, tribunal administratif de Melun a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Dreptul de a fi ascultat în orice procedură, care face parte integrantă din principiul fundamental al respectării dreptului la apărare și care este, de altfel, consacrat la articolul 41 din [cartă], trebuie interpretat în sensul că impune administrației, în cazul în care aceasta intenționează să adopte o decizie de returnare a unui străin aflat în situație de ședere ilegală, indiferent dacă decizia de returnare respectivă este sau nu este ulterioară refuzului de acordare a unui permis de ședere, și în special în împrejurarea în care există un risc de sustragere, să acorde persoanei interesate posibilitatea de a‑și prezenta observațiile?
2)
Caracterul suspensiv al procedurii contencioase în fața instanței administrative permite să se deroge de la caracterul prealabil al posibilității acordate unui străin aflat în situație de ședere ilegală de a‑și prezenta punctul de vedere cu privire la măsura de îndepărtare nefavorabilă avută în vedere în privința sa?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă dreptul de a fi ascultat în orice procedură, astfel cum se aplică în cadrul Directivei 2008/115 și în special al articolului 6 din aceasta, trebuie interpretat în sensul că se opune ca o autoritate națională să nu asculte resortisantul unei țări terțe în mod specific cu privire la o decizie de returnare în cazul în care, după ce a constatat caracterul ilegal al șederii sale pe teritoriul național în urma unei proceduri în cursul căreia resortisantul respectiv a fost ascultat, intenționează să adopte o astfel de decizie în privința sa, indiferent dacă decizia de returnare în cauză este sau nu este consecutivă unui refuz de acordare a unui permis de ședere.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit considerentului (2) al Directivei 2008/115, aceasta urmărește instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și de returnare, bazată pe standarde comune, pentru ca persoanele în cauză să fie returnate într‑o manieră umană și cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și a demnității lor. Astfel cum rezultă atât din titlul, cât și din cuprinsul articolului 1 din Directiva 2008/115, ea stabilește în acest scop „standarde și proceduri comune” care trebuie să fie aplicate de fiecare stat membru pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (a se vedea Hotărârea El Dridi, C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:268
, punctele 31 și 32, Hotărârea Arslan, C‑534/11,
EU:C:2013:343
, punctul 42, precum și Hotărârea Pham, C‑474/13,
EU:C:2014:2096
, punctul 20).
În capitolul III, intitulat „Garanții procedurale”, Directiva 2008/115 stabilește condițiile de formă cărora le sunt supuse deciziile de returnare și, în cazul în care sunt emise, deciziile privind interdicția de intrare și deciziile de îndepărtare, care trebuie în special să fie emise în formă scrisă și să fie motivate, și obligă statele membre să instituie căi de atac efective împotriva acestor decizii (a se vedea, în ceea ce privește deciziile de îndepărtare, Hotărârea G. și R., C‑383/13 PPU,
EU:C:2013:533
, punctul 29).
Este însă necesar să se constate că, deși autorii Directivei 2008/115 au înțeles astfel să stabilească în mod detaliat cadrul garanțiilor acordate resortisanților unor țări terțe în cauză în ceea ce privește deciziile de returnare, deciziile privind interdicția de intrare și deciziile de îndepărtare, ei nu au precizat în schimb dacă și în ce condiții trebuie asigurată respectarea dreptului acestor resortisanți de a fi ascultați și nici consecințele pe care ar trebui să le aibă încălcarea acestui drept (a se vedea în acest sens Hotărârea G. și R.,
EU:C:2013:533
, punctul 31).
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, respectarea dreptului la apărare constituie un principiu fundamental al dreptului Uniunii din care face parte integrantă dreptul de a fi ascultat în orice procedură (Hotărârea Sopropé, C‑349/07,
EU:C:2008:746
, punctele 33 și 36, Hotărârea M., C‑277/11,
EU:C:2012:744
, punctele 81 și 82, precum și Hotărârea Kamino International Logistics, C‑129/13,
EU:C:2014:2041
, punctul 28).
Dreptul de a fi ascultat în orice procedură este în prezent consacrat nu doar la articolele 47 și 48 din cartă, care garantează respectarea dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil în cadrul oricărei proceduri judiciare, ci și la articolul 41 din aceasta, care garantează dreptul la o bună administrare. Alineatul (2) al articolului 41 prevede că acest drept la o bună administrare include, printre altele, dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere (Hotărârea M.,
EU:C:2012:744
, punctele 82 și 83, precum și Hotărârea Kamino International Logistics,
EU:C:2014:2041
, punctul 29).
Astfel cum a reamintit Curtea la punctul 67 din Hotărârea YS și alții (C‑141/12 și C‑372/12,
EU:C:2014:2081
), rezultă în mod clar din textul articolului 41 din cartă că acesta se adresează numai instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, iar nu statelor membre (a se vedea în acest sens Hotărârea Cicala, C‑482/10,
EU:C:2011:868
, punctul 28). Prin urmare, solicitantul unui permis de ședere nu poate întemeia pe articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă un drept de a fi ascultat în orice procedură referitoare la cererea sa.
Un astfel de drept face în schimb parte integrantă din respectarea dreptului la apărare, principiu general al dreptului Uniunii.
Dreptul de a fi ascultat garantează oricărei persoane posibilitatea de a‑și exprima în mod util și efectiv punctul de vedere în cursul procedurii administrative și înainte de adoptarea oricărei decizii susceptibile să îi afecteze în mod defavorabil interesele (a se vedea în special Hotărârea M.,
EU:C:2012:744
, punctul 87 și jurisprudența citată).
Potrivit jurisprudenței Curții, regula potrivit căreia destinatarul unei decizii cauzatoare de prejudicii trebuie să aibă posibilitatea să își susțină observațiile înainte de adoptarea deciziei are drept scop ca autoritatea competentă să poată să țină cont în mod util de ansamblul elementelor relevante. Pentru a asigura o protecție efectivă a persoanei vizate, aceasta are ca obiect, printre altele, ca persoana respectivă să poată corecta o eroare sau să invoce anumite elemente privind situația sa personală pentru ca decizia să fie adoptată, să nu fie adoptată sau să aibă un anumit conținut (a se vedea Hotărârea Sopropé,
EU:C:2008:746
, punctul 49).
Dreptul menționat implică de asemenea că administrația acordă toată atenția necesară observațiilor astfel prezentate de persoana interesată prin examinarea, cu grijă și cu imparțialitate, a tuturor elementelor relevante ale speței și prin motivarea deciziei sale în mod detaliat (a se vedea Hotărârea Technische Universität München, C‑269/90,
EU:C:1991:438
, punctul 14, și Hotărârea Sopropé,
EU:C:2008:746
, punctul 50), obligația de motivare a unei decizii într‑un mod suficient de specific și de concret pentru a permite persoanei interesate să înțeleagă motivele respingerii cererii sale constituind astfel corolarul principiului respectării dreptului la apărare (Hotărârea M.,
EU:C:2012:744
, punctul 88).
Conform jurisprudenței Curții, respectarea dreptului de a fi ascultat se impune chiar în cazul în care reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate (a se vedea Hotărârea Sopropé,
EU:C:2008:746
, punctul 38, Hotărârea M.,
EU:C:2012:744
, punctul 86, precum și Hotărârea G. și R.,
EU:C:2013:533
, punctul 32).
Obligația de a respecta dreptul la apărare al destinatarilor unor decizii care afectează în mod sensibil interesele acestora revine astfel, în principiu, administrațiilor statelor membre atunci când acestea adoptă măsuri care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii (Hotărârea G. și R.,
EU:C:2013:533
, punctul 35).
Atunci când, precum în cauza principală, nici condițiile în care trebuie asigurată respectarea dreptului la apărare al resortisanților unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală, nici consecințele încălcării acestor drepturi nu sunt stabilite de dreptul Uniunii, aceste condiții și aceste consecințe intră în sfera dreptului național, cu condiția ca măsurile luate în acest sens să fie de aceeași natură ca și cele de care beneficiază particularii în situații de drept național comparabile (principiul echivalenței) și să nu facă în practică imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului conferit de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității) (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Sopropé,
EU:C:2008:746
, punctul 38, Hotărârea Iaia și alții, C‑452/09,
EU:C:2011:323
, punctul 16, precum și Hotărârea G. și R.,
EU:C:2013:533
, punctul 35).
Aceste cerințe privind echivalența și efectivitatea exprimă obligația generală a statelor membre de a asigura respectarea dreptului la apărare conferit justițiabililor de dreptul Uniunii, în special în ceea ce privește definirea modalităților procedurale (a se vedea în acest sens Hotărârea Alassini și alții, C‑317/08-C‑320/08,
EU:C:2010:146
, punctul 49).
Totuși, potrivit unei jurisprudențe a Curții de asemenea constante, drepturile fundamentale precum respectarea dreptului la apărare nu sunt prerogative absolute, ci pot presupune restricții, cu condiția ca acestea să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite prin măsura în cauză și să nu constituie, în raport cu obiectivul urmărit, o intervenție disproporționată și intolerabilă care ar aduce atingere substanței înseși a drepturilor astfel garantate (Hotărârea Alassini și alții, C‑317/08-C‑320/08,
EU:C:2010:146
, punctul 63, Hotărârea G. și R.,
EU:C:2013:533
, punctul 33, precum și Hotărârea Texdata Software, C‑418/11,
EU:C:2013:588
, punctul 84).
În plus, existența unei încălcări a dreptului la apărare trebuie apreciată în funcție de împrejurările specifice fiecărei spețe (a se vedea în acest sens Hotărârea Solvay/Comisia, C‑110/10 P,
EU:C:2011:687
, punctul 63), în special de natura actului în cauză, de contextul adoptării sale și de normele juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea Comisia și alții/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P,
EU:C:2013:518
, punctul 102 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea G. și R.,
EU:C:2013:533
, punctul 34).
Contextul de ansamblu al jurisprudenței Curții referitoare la respectarea dreptului la apărare și al sistemului Directivei 2008/115 este, așadar, cel în care statele membre trebuie, pe de o parte, să determine condițiile în care trebuie asigurată respectarea dreptului resortisanților unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală de a fi ascultați și, pe de altă parte, să stabilească consecințele încălcării acestui drept (a se vedea în acest sens Hotărârea G. și R.,
EU:C:2013:533
, punctul 37).
În cauza principală, nici Directiva 2008/115, nici legislația națională aplicabilă nu stabilesc o procedură specifică pentru a le garanta resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală dreptul de a fi ascultați înainte de adoptarea unei decizii de returnare.
Totuși, în ceea ce privește sistemul Directivei 2008/115 care reglementează deciziile de returnare în discuție în litigiul principal, trebuie arătat că, odată ce a fost constatată ilegalitatea șederii, autoritățile naționale competente trebuie, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată și fără a aduce atingere excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)-(5) din aceasta, să adopte o decizie de returnare (a se vedea în acest sens Hotărârea El Dridi,
EU:C:2011:268
, punctul 35, și Hotărârea Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punctul 31).
În plus, articolul 6 alineatul (6) din Directiva 2008/115 permite statelor membre să adopte o decizie privind încetarea șederii legale împreună cu o decizie de returnare. Pe de altă parte, definiția noțiunii „decizie de returnare” care figurează la articolul 3 punctul 4 din această directivă asociază declararea șederii ilegale cu obligația de returnare.
În consecință și fără a aduce atingere excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)-(5) din directiva menționată, adoptarea unei decizii de returnare decurge în mod necesar din decizia prin care se constată caracterul ilegal al șederii persoanei interesate.
Astfel, dat fiind că decizia de returnare este strâns legată, în temeiul Directivei 2008/115, de constatarea caracterului ilegal al șederii, dreptul de a fi ascultat nu poate fi interpretat în sensul că, în cazul în care autoritatea națională competentă intenționează să adopte o decizie prin care se constată șederea ilegală concomitent cu o decizie de returnare, autoritatea respectivă ar trebui în mod necesar să asculte persoana interesată, astfel încât să îi permită să își exprime punctul de vedere în mod specific cu privire la această din urmă decizie, din moment ce persoana interesată a avut posibilitatea să prezinte, în mod util și efectiv, punctul său de vedere cu privire la ilegalitatea șederii sale și motive care pot justifica, în temeiul dreptului național, abținerea autorității menționate de a adopta o decizie de returnare.
Totuși, în ceea ce privește procedura administrativă care trebuie urmată, potrivit considerentului (6) al Directivei 2008/115, statele membre ar trebui să ia toate măsurile necesare pentru a asigura că încetarea situației de ședere ilegală a resortisanților țărilor terțe se efectuează printr‑o procedură transparentă și echitabilă (Hotărârea Mahdi, C‑146/14 PPU,
EU:C:2014:1320
, punctul 40).
În consecință, din obligația de a adopta, în privința resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, o decizie de returnare, prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din această directivă, în urma unei proceduri transparente și echitabile, rezultă că statele membre trebuie, în cadrul autonomiei procedurale de care dispun, pe de o parte, să prevadă în mod explicit în dreptul lor național obligația de a părăsi teritoriul în caz de ședere ilegală și, pe de altă parte, să asigure că persoana interesată este ascultată în mod adecvat în cadrul procedurii referitoare la cererea sa de permis de ședere sau, dacă este cazul, cu privire la ilegalitatea șederii sale.
În ceea ce privește, pe de o parte, cerința de a prevedea, în dreptul național, obligația de a părăsi teritoriul în caz de ședere ilegală, trebuie arătat că articolul L. 511‑1 alineatul I punctul 3° din Ceseda prevede în mod explicit că autoritatea franceză competentă poate să oblige un străin care nu este resortisant al unui stat membru al Uniunii, al unui alt stat parte la Acordul privind Spațiul Economic European sau al Confederației Elvețiene și care nu este membru al familiei unui astfel de resortisant să părăsească teritoriul francez dacă eliberarea sau reînnoirea unui permis de ședere i‑a fost refuzată sau dacă permisul de ședere care îi fusese eliberat i‑a fost retras.
În plus, din dosarul de care dispune Curtea reiese că articolul L. 742‑7 din Ceseda precizează că străinul căruia i‑a fost refuzată definitiv recunoașterea statutului de refugiat sau beneficiul protecției subsidiare și care nu poate fi autorizat să rămână pe teritoriul național cu alt titlu trebuie să părăsească teritoriul francez, în caz contrar făcând obiectul unei măsuri de îndepărtare.
Prin urmare, obligația de a părăsi teritoriul în caz de ședere ilegală este prevăzută în mod explicit în dreptul național.
În ceea ce privește, pe de altă parte, respectarea dreptului de a fi ascultat cu privire la cererea de permis de ședere și, eventual, cu privire la ilegalitatea șederii, în contextul adoptării deciziilor de returnare în discuție în litigiul principal, trebuie constatat că, prin intermediul primei decizii de returnare în discuție în litigiul principal, și anume ordinul din data de 26 octombrie 2012, adoptat la mai puțin de 2 luni de la data notificării către doamna Mukarubega a deciziei CNDA care confirma decizia OFPRA de refuz al statutului de refugiat, autoritățile franceze au refuzat să îi recunoască doamnei Mukarubega un drept de ședere cu titlu de azil și au obligat‑o, concomitent, să părăsească teritoriul francez.
În speță, trebuie să se constate că prima decizie de returnare a intervenit după încheierea procedurii de examinare a dreptului de ședere cu titlu de azil al doamnei Mukarubega, procedură în cadrul căreia ea a fost în măsură să prezinte în mod exhaustiv toate motivele cererii sale de azil și după ce a epuizat toate căile de atac prevăzute de dreptul național cu privire la respingerea cererii menționate.
De altfel, doamna Mukarubega nu a contestat că a fost ascultată cu privire la cererea sa de azil, pe de o parte, de OFPRA și, pe de altă parte, de CNDA în mod util și efectiv și în condiții care i‑au permis să expună toate motivele cererii sale. Doamna Mukarubega reproșează în special autorităților naționale competente că nu a fost ascultată cu privire la evoluția situației sale personale în intervalul de timp cuprins între data cererii sale de azil și data adoptării primei decizii de returnare, adică într‑o perioadă de 33 de luni.
Or, trebuie arătat că un astfel de argument nu este pertinent, întrucât doamna Mukarubega a fost ascultată a doua oară cu privire la cererea sa de azil la 17 iulie 2012 de CNDA, adică cu șase săptămâni înainte ca această instituție să adopte decizia prin care i‑a refuzat dreptul de azil și cu puțin mai mult de 3 luni înainte de emiterea primei decizii de returnare.
Astfel, doamna Mukarubega și‑a putut prezenta în mod util și efectiv observațiile cu privire la ilegalitatea șederii sale. În consecință, obligația de a o asculta în mod special cu privire la decizia de returnare înainte de adoptarea deciziei menționate ar prelungi inutil procedura administrativă, fără a spori protecția juridică a persoanei interesate.
În această privință, astfel cum a observat avocatul general la punctul 72 din concluzii, trebuie arătat că dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare nu poate fi instrumentalizat pentru redeschiderea la nesfârșit a procedurii administrative, și aceasta în vederea prezervării echilibrului dintre dreptul fundamental al persoanei interesate de a fi ascultată înainte de adoptarea unei decizii care îi cauzează un prejudiciu și obligația statelor membre de a combate imigrația ilegală.
Rezultă că, în aceste împrejurări, prima decizie de returnare adoptată în privința doamnei Mukarubega, în urma procedurii care a condus la refuzul de a‑i acorda acesteia statutul de refugiat și la stabilirea astfel a caracterului ilegal al șederii sale, este continuarea logică și necesară a acesteia în lumina articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 și a fost adoptată în conformitate cu dreptul de a fi ascultat.
În ceea ce privește adoptarea celei de a doua decizii de returnare în privința doamnei Mukarubega la 5 martie 2013, din dosarul de care dispune Curtea reiese că, înainte de adoptarea acestei decizii, doamna Mukarubega a fost reținută preventiv în temeiul articolului 62-2 din Codul de procedură penală pentru uz fraudulos al unui document administrativ.
Audierea doamnei Mukarubega a avut loc la 4 martie 2013, între orele 15.30 și 16.20. Din procesul‑verbal al acestei audieri reiese că doamna Mukarubega a fost ascultată în special cu privire la dreptul său de ședere în Franța. Ea a fost interogată referitor la aspectul dacă ar accepta să se întoarcă în țara sa de origine și dacă ar dori să rămână în Franța.
Astfel cum a arătat avocatul general la punctul 90 din concluzii, deși audierea s‑a derulat în principal sub forma unui schimb de întrebări și de răspunsuri, doamnei Mukarubega i s‑a solicitat, în cursul acesteia, să adauge toate observațiile pe care le considera pertinente.
Din procesul‑verbal reiese în mod clar că doamna Mukarubega știa că nu avea niciun drept de ședere legală în Franța, în pofida numeroaselor demersuri pe care le întreprinsese în această privință, și că avea cunoștință de consecințele situației sale ilegale. Doamna Mukarubega a arătat că, din cauză că se afla în situație de ședere ilegală și nu putea nici să lucreze, nici să rămână în Franța, își procurase un pașaport belgian fals pentru a se deplasa în Canada.
În observațiile sale scrise, guvernul francez precizează că, în cadrul reținerii preventive, doamna Mukarubega „a fost audiată de organele de poliție cu privire la situația sa, în special cu privire la dreptul său de ședere”, că, „astfel, ea a precizat că a încercat să părăsească teritoriul francez pentru a se deplasa în Canada cu un pașaport obținut în mod fraudulos în Belgia”, că „nu a furnizat niciun element privind motivele prezenței sale pe teritoriul francez care să poată justifica un eventual drept de ședere în Franța” și că, „în special, nu și‑a declarat intenția de a formula o nouă cerere de protecție internațională”.
Guvernul francez adaugă că, în cadrul reținerii preventive care a precedat a doua decizie de returnare, doamna Mukarubega nu a încercat să susțină că situația sa excepțională era de natură să permită o regularizare a șederii sale în Franța.
În consecință, doamna Mukarubega a beneficiat de posibilitatea de a fi ascultată acordându‑se atenție nu doar „simplului fapt al șederii ilegale”, în sensul considerentului (6) al Directivei 2008/115.
Având în vedere modalitățile de audiere a doamnei Mukarubega și în măsura în care garanțiile instituite de legislația și de jurisprudența franceză au fost respectate, durata de 50 de minute a audierii nu poate să permită în sine să se concluzioneze că audierea a fost insuficientă.
Dat fiind că a doua decizie de returnare a fost adoptată la puțin timp după audierea doamnei Mukarubega cu privire la ilegalitatea șederii sale și că aceasta și‑a putut prezenta în mod util și efectiv observațiile cu privire la acest aspect, din considerațiile menționate la punctul 70 din prezenta hotărâre rezultă că autoritățile naționale au adoptat a doua decizie de returnare în conformitate cu dreptul de a fi ascultat.
Prin urmare, este necesar să se răspundă la prima întrebare că, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, dreptul de a fi ascultat în orice procedură, astfel cum se aplică în cadrul Directivei 2008/115 și în special al articolului 6 din aceasta, trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca o autoritate națională să nu asculte resortisantul unei țări terțe în mod specific cu privire la o decizie de returnare în cazul în care, după ce a constatat caracterul ilegal al șederii sale pe teritoriul național în urma unei proceduri în cursul căreia dreptul său de a fi ascultat a fost pe deplin respectat, intenționează să adopte o astfel de decizie în privința sa, indiferent dacă decizia de returnare în cauză este sau nu este consecutivă unui refuz de acordare a unui permis de ședere.
Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă dreptul unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală de a iniția, în temeiul dreptului național, o procedură contencioasă cu caracter suspensiv în fața unei instanțe naționale permite autorităților naționale administrative să nu îl asculte înainte de adoptarea unui act cauzator de prejudiciu, și anume, în speță, o decizie de returnare.
Această întrebare a fost adresată în ipoteza în care, în împrejurări precum cele din cauza principală, dreptul de a fi ascultat nu a fost respectat. Având în vedere răspunsul dat la prima întrebare, nu este necesar să se răspundă la cea de a doua întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară:

În împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, dreptul de a fi ascultat în orice procedură, astfel cum se aplică în cadrul Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală și în special al articolului 6 din aceasta, trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca o autoritate națională să nu asculte resortisantul unei țări terțe în mod specific cu privire la o decizie de returnare în cazul în care, după ce a constatat caracterul ilegal al șederii sale pe teritoriul național în urma unei proceduri în cursul căreia dreptul său de a fi ascultat a fost pe deplin respectat, intenționează să adopte o astfel de decizie în privința sa, indiferent dacă decizia de returnare în cauză este sau nu este consecutivă unui refuz de acordare a unui permis de ședere.

Semnături
(
*1
)   Limba de procedură: franceza.