CELEX: 62013CJ0270
Zahtjev za prethodnu odluku
Sloboda kretanja radnika
Članak 45. stavci 1. i 4. UFEU-a
Pojam radnika
Zaposlenja u javnim službama
Funkcija predsjednika lučke uprave
Sudjelovanje u izvršavanju javnih ovlasti
Uvjet državljanstva

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 45., 49. i 51. UFEU‑a kao i Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (
SL L 376, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.) te članka 15. i članka 21. stavka 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između I. Haralambidisa, grčkog državljanina, i C. Casillija zbog imenovanja I. Haralambidisa za predsjednika Autorità Portuale di Brindisi (lučka uprava Brindisi).
Talijansko pravo
Člankom 51. talijanskog Ustava propisano je da su „zaposlenja u javnim službama i izborne funkcije dostupni svim državljanima pod jednakim uvjetima, neovisno o spolu, ako je udovoljeno zahtjevima propisanima zakonom“ te da je „za prijam u javne službe i na izborne funkcije zakonom moguće Talijane koji ne pripadaju Talijanskoj Republici izjednačiti s državljanima“.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se izraz „Talijani koji ne pripadaju Talijanskoj Republici“ odnosi na Talijane koji borave u inozemstvu.
Člankom 38. stavcima 1. i 2. Zakonodavnog dekreta br. 165 o općim pravilima organizacije posla u javnim službama (decreto legislatif n.165, Norme generalli sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) od 30. ožujka 2001. (redovni dodatak Službenom listu Republike Italije (GURI) br. 106 od 9. svibnja 2001., u daljnjem tekstu: Zakonodavni dekret br. 165/01) propisano je:
„1.   Državljanima država članica [Europske unije] dostupna su zaposlenja u javnim službama koja ne podrazumijevaju neposredno ili posredno izvršavanje javnih ovlasti ili se ne odnose na zaštitu državnog interesa.
2.   Dekretom predsjednika Vijeća ministara […] utvrđena su radna mjesta i funkcije za koje se zahtijeva talijansko državljanstvo kao i obvezni uvjeti za pristup državljana iz stavka 1.“
Dekretom predsjednika Vijeća ministara br. 174, kojim se utvrđuju pravila pristupa državljana država članica Unije zaposlenjima u javnim službama (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche) od 7. veljače 1994. (Službeni list Republike Italije (GURI) br. 61 od 15. ožujka 1994.) utvrđena su radna mjesta i funkcije za koje se zahtijeva talijansko državljanstvo. Taj je dekret donesen na temelju dekreta koji je prethodio Zakonodavnom dekretu br. 165/01, odnosno na temelju Zakonodavnog dekreta br. 29 od 3. veljače 1993. (Službeni list Republike Italije (GURI) br. 30 od 6. veljače 1993.), čiji se sadržaj ne razlikuje značajno u odnosu na Zakonodavni dekret br. 165/01.
Dekret br. 174 od 7. veljače 1994. u članku 1. stavku 1. točki (b) propisuje:
„Radna mjesta u javnim službama za koja je nužno imati talijansko državljanstvo su sljedeća:
[…]
b)
najviša upravna radna mjesta perifernih struktura državnih javnih službi, uključujući autonomne službe, negospodarskih javnih ustanova, pokrajina, općina i regija te Banke Italije.“
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je lučka uprava osoba javnog prava, ustanovljena Zakonom br. 84 o prilagodbi lučkog zakonodavstva (legge n
o
84, Riordino della legislazione in materia portuale) od 28. siječnja 1994. (redovni dodatak u Službenom listu Republike Italije (GURI) br. 28 od 4. veljače 1994., u daljnjem tekstu: Zakon br. 84/94).
Članak 6. Zakona br. 84/94 propisuje:
„1.   […] u lukama Brindisija uspostavlja se […] lučka uprava koja ima sljedeće zadaće:
a)
upravljanje, planiranje, usklađivanje, promicanje i nadzor lučkih djelatnosti i drugih poslovnih i industrijskih djelatnosti koje se obavljaju u lukama, s ovlastima uređivanja i nalaganja, uključujući kad je riječ o zaštiti od rizika nesreća povezanih s takvim djelatnostima i zdravlju na radu […];
b)
redovno i izvanredno održavanje zajedničkih dijelova lučkog područja […];
c)
dodjeljivanje i nadzor djelatnosti kojima se korisnicima luka uz naknadu pružaju usluge od općeg interesa koje ne ulaze u pojedinačne lučke djelatnosti utvrđene dekretom ministra infrastrukture i prometa i koje s njima nisu usko povezane.
2.   Lučka uprava je pravna osoba javnog prava koja ima upravnu autonomiju, uz poštovanje odredaba članka 12., kao i proračunsku i financijsku autonomiju, u granicama predviđenima ovim zakonom. Odredbe Zakona br. 70 od 20. ožujka 1975., kako su naknadno izmijenjene, više nisu primjenjive, kao ni odredbe Zakonodavnog dekreta br. 29 od 3. veljače 1993., kako su naknadno izmijenjene i dopunjene, uz iznimke izričito predviđene člankom 23. stavkom 2. ovog zakona.
3.   Upravljanje imovinom i financijama lučke uprave uređeno je pravilnikom o računovodstvu koji je odobrio ministar prometa i plovidbe, uz suglasnost ministra financija. Bilanca stanja lučke uprave prilaže se okvirnom stanju rashoda i prihoda ministarstva prometa i plovidbe za proračunsku godinu koja slijedi onu u kojoj je bilanca potvrđena.
4.   Nadzor nad računovodstvenim izvješćima o financijskom poslovanju lučke uprave provodi talijanski revizorski sud. […]“
Člankom 7. Zakona br. 84/94 propisano je:
„[…]
2.   Naknade predsjednika […] isplaćuju se iz proračuna lučke uprave, a određuje ih odbor unutar najvećih dopuštenih granica utvrđenih […] dekretom ministra prometa i plovidbe […].
3.   Ministar prometa i plovidbe dekretom određuje opoziv mandata predsjednika i raspuštanje lučkog odbora ako:
a)
po isteku roka iz članka 9. stavka 3. točke (a) trogodišnji operativni plan ne bude donesen u idućih trideset dana;
[…]
c)
bilanca pokazuje deficit.“
Člankom 8. Zakona br. 84/94 određeno je:
„1.   Predsjednik se određuje dekretom ministra prometa i plovidbe, uz suglasnost zainteresirane regije, iz skupine koju čini troje visokokvalificiranih stručnjaka u području prometa i lučkog gospodarstva […].
2.   Predsjednik predstavlja lučku upravu, a mandat mu traje četiri godine te se može obnoviti samo jednom […].
3.   Predsjednik lučke uprave:
a)
predsjeda lučkim odborom;
b)
podnosi lučkom odboru na prihvaćanje trogodišnji operativni plan;
c)
podnosi lučkom odboru na prihvaćanje lučki prostorni plan;
d)
podnosi lučkom odboru nacrte odluka o okvirnom proračunu i njegovim izmjenama, bilanci i naknadi glavnog tajnika kao i provedbi ugovornih sporazuma za osoblje tehničkog i operativnog tajništva;
e)
predlaže lučkom odboru nacrte odluka o koncesijama iz članka 6. stavka 5.;
f)
osigurava usklađivanje djelatnosti koje u luci obavljaju različita upravna tijela kao i usklađivanje i nadzor djelatnosti za koje su potrebne dozvole i koncesije i lučkih usluga; […]
h)
upravlja područjem i imovinom pomorskog dobra, koji ulaze u područnu jedinicu iz članka 6. stavka 7., na temelju relevantnih pravnih odredaba, obavljajući, vodeći računa o mišljenju lučkog odbora, zadaće utvrđene člancima 36. do 55. i 68. Zakona o plovidbi i njihovim provedbenim pravilima;
i)
izvršava nadležnost lučke uprave iz članaka 16. i 18. i dodjeljuje, vodeći računa o mišljenju lučkog odbora, dozvole i koncesije predviđene tim člancima, kad njihovo trajanje ne prelazi četiri godine, te određuje iznos naknade za iste;
l)
promiče osnivanje udruženja zaposlenih u lukama […];
m)
osigurava plovnost u lučkom području […]. Radi obavljanja poslova iskopavanja i održavanja morskog dna, može organizirati konferenciju službi i relevantnih upravnih tijela, u roku od šezdeset dana, a kojoj sam predsjeda. U hitnim slučajevima koji ne trpe odgodu može donositi obvezujuće odluke […];
n)
daje prijedloge u vezi s granicama slobodnih zona, vodeći računa o mišljenju pomorskog tijela i relevantnih lokalnih upravnih tijela;
n‑a)
obavlja sve druge zadaće koje ovim zakonom nisu dodijeljene drugim tijelima lučke uprave.“
Sukladno članku 12. Zakona br. 84/94, naslovljenom „Nadzor lučke uprave“:
„1.   Lučka je uprava pod nadzorom ministra prometa i plovidbe.
2.   Odobrenje nadzornog tijela potrebno je za odluke predsjednika i lučkog odbora koje se odnose na:
a)
odobrenje okvirnog proračuna, [njegovih] eventualnih izmjena i bilance;
b)
izbor osoblja tehničkog i operativnog tajništva; […]“
Predmet članka 18. Zakona br. 84/94, na koji se poziva članak 8. stavak 3. točka (i) istog zakona, jest „dodjela koncesija za područja i dokove“ i njime je predviđeno da lučka uprava te koncesije dodjeljuje poduzećima koja imaju dozvolu za obavljanje djelatnosti i/ili pružanje lučkih usluga. Tim je člankom predviđeno i da su provedba i upravljanje poslovima vezanima uz pomorske i lučke djelatnosti koji se obavljaju unutar luke također uvjetovani dodjelom koncesije lučke uprave.
Iz odgovora talijanske vlade na pisana pitanja Suda proizlazi da je predsjednik lučke uprave upravno tijelo ovlašteno obavljati funkcije predviđene člankom 54. Zakona o plovidbi (Codice della Navigazione, approvato con R. D. 30 marzo 1942, n. 327, Parte aggiornata alla l. 7 marzo 2001, n. 51), to jest donijeti upravni akt kojim se onome tko neovlašteno zaposjedne pomorsko područje unutar luke nalaže uspostava prvobitnog stanja, uz mogućnost da to izvrši po službenoj dužnosti, na trošak osobe o kojoj je riječ, ako ona ne postupi po tom nalogu.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Dana 6. travnja 2010., kad je istekao mandat predsjednika lučke uprave Brindisi, ministar infrastrukture i prometa (ranije ministar prometa i plovidbe, u daljnjem tekstu: ministar) pokrenuo je postupak imenovanja novog predsjednika.
Provincia di Brindisi (Provincija Brindisi), Comune di Brindisi (Općina Brindisi) i Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (Gospodarska, industrijska, obrtnička i poljoprivredna komora Brindisi) imenovale su u okviru tog postupka, u skladu s člankom 8. stavkom 1. Zakona br. 84/94, svaka tri stručnjaka u području gospodarstva, prometa i lučkog gospodarstva, među kojima su bili i I. Haralambidis i C. Casilli.
Dekretom od 7. lipnja 2011. ministar je predsjednikom lučke uprave Brindisi imenovao I. Haralambidisa.
C. Casilli podnio je Regionalnom upravnom sudu u Apuliji (Tribunale Amnistrativo Regionale per la Puglia) tužbu radi ukidanja tog dekreta. U prilog svojoj žalbi C. Casilli isticao je da I. Haralambidis nije mogao biti imenovan predsjednikom toga tijela s obzirom na to da nije imao talijansko državljanstvo.
Ta je tužba prihvaćena na temelju članka 51. talijanskog Ustava. I. Haralambidis podnio je žalbu pred sudom koji je uputio zahtjev.
U zahtjevu za prethodnu odluku Consiglio di Stato navodi da se u talijanskom pravu pitanje pravne kvalifikacije lučkih uprava od njihova osnivanja postavilo u više navrata te da ih sudska praksa – uključujući praksu Consiglio di Stato – kvalificira kao „javne ustanove“ ili „javne gospodarske ustanove“.
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je u slučaju imenovanja za predsjednika lučke uprave fizičke osobe koja nema talijansko državljanstvo važno odrediti pravnu prirodu lučke uprave, s obzirom na to da, kad bi se tom tijelu priznalo svojstvo javne gospodarske ustanove koja djeluje na temelju privatnog prava, ne bi bilo razloga protiviti se tom imenovanju. S druge strane, bilo bi drukčije kad bi se tom tijelu priznalo svojstvo javne ustanove koja djeluje institucionalno, na temelju javnog prava, pa ima značajke „javne službe“.
Međutim, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, nesporno je da je nadležnost predsjednika lučke uprave, utvrđena člankom 8. stavkom 3. Zakona br. 84/94, javne naravi. Taj je sud pojasnio da su zadaće predsjednika da osigurava plovnost u lučkom području, priprema lučki prostorni plan te sastavlja trogodišnji operativni plan.
Consiglio di Stato navodi da se djelatnost predsjednika lučke uprave ne bi mogla okvalificirati kao radni odnos u okviru službe, već kao vremenski ograničena dodjela određene zadaće od izvršne vlasti talijanske države, koju treba ispuniti u svojstvu predsjednika pravne osobe koju pravo Unije izjednačava s osobom javnog prava.
U tim je okolnostima Consiglio di Stato odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Vodeći računa, s jedne strane, o tome da u ovom slučaju [imenovanje državljanina druge države članice predsjednikom talijanske lučke uprave – pravne osobe koja se može okvalificirati kao osoba javnog prava] nije primjenjivo isključenje predviđeno člankom 45. stavkom 4. UFEU‑a, s obzirom na to da se ono odnosi na […] slučajeve radnog odnosa u okviru javne službe (dok se u slučaju o kojem je riječ […] ne radi o takvom odnosu), i, s druge strane, o tome da se – u svakom slučaju – funkcije povjerene predsjedniku [lučke uprave Brindisi] mogu okvalificirati kao „zaposlenje“ u širem smislu, […] predstavlja li odredba prema kojoj je ta funkcija dostupna samo talijanskim državljanima diskriminaciju na osnovi državljanstva, zabranjenu spomenutim člankom 45.?
2.
U slučaju negativnog odgovora, može li se smatrati da funkcije predsjednika talijanske lučke uprave koje obavlja državljanin neke druge članice Europske unije ulaze u područje primjene prava poslovnog nastana iz članka 49. i sljedećih članaka UFEU‑a i predstavlja li u tom slučaju zabrana dodjele tih funkcija osobama koje nemaju talijansko državljanstvo, predviđena unutarnjim pravom, diskriminaciju na temelju državljanstva ili se to može isključiti na temelju članka 51. UFEU‑a?
3.
Podredno, u slučaju da se obavljanje funkcija predsjednika talijanske lučke uprave od državljanina druge države članice Europske unije može smatrati pružanjem „usluge“ u smislu Direktive 2006/123, ima li isključenje primjene te direktive na lučke usluge utjecaj na ovaj slučaj te – ako to nije tako – predstavlja li zabrana obavljanja takvih funkcija predviđena unutarnjim pravom diskriminaciju na osnovi državljanstva?
4.
Još podrednije, […] ako obavljanje funkcija predsjednika talijanske lučke uprave od državljanina druge države članice Europske unije ne ulazi u područje gore navedenih odredaba, može li se ipak općenito smatrati da se, u skladu s člankom 15. [Povelje], radi o pravu građana Unije da„slobodno traže zaposlenje, rade i ostvaruju pravo na poslovni nastan i pružanje usluga u svakoj državi članici“, neovisno o „sektorskim“ odredbama iz članaka 45., 49. i sljedećih UFEU‑a te iz Direktive 2006/123 […], te, slijedom toga, je li zabrana obavljanja tih funkcija predviđena unutarnjim pravom protivna zabrani diskriminacije na osnovi državljanstva predviđenoj člankom 21. stavkom 2. spomenute [Povelje], koja je također opće primjene?“
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Sud koji je uputio zahtjev prvim pitanjem u biti pita treba li članak 45. stavak 4. UFEU‑a, ako je primjenjiv na situaciju poput one u glavnom postupku, tumačiti na način da on državi članici ne dopušta da funkciju predsjednika lučke uprave učini dostupnom samo svojim državljanima.
O pojmu „radnik“ u smislu članka 45. stavka 1. UFEU‑a
Uvodno valja istaknuti da iz zahtjeva za prethodnu odluku, odnosno iz formulacije prvog pitanja, proizlazi da sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe o naravi djelatnosti predsjednika lučke uprave. Prema mišljenju tog suda, ta djelatnost ne može se izjednačiti s radnim odnosom u smislu članka 45. UFEU‑a.
U tom pogledu valja podsjetiti da je pojam „radnik“ u smislu članka 45. UFEU‑a autonoman pojam prava Unije te ga se ne smije tumačiti restriktivno (vidjeti osobito presudu Komisija/Nizozemska, C‑542/09,
EU:C:2012:346
, t. 68.).
Tako „radnikom“ u smislu članka 45. UFEU‑a treba smatrati svaku osobu koja obavlja stvarne i efektivne djelatnosti, osim djelatnosti toliko ograničenog opsega da ih se može smatrati marginalnima i akcesornima. Sukladno sudskoj praksi Suda, karakteristika je radnog odnosa da osoba tijekom određenoga razdoblja za drugu osobu i pod njezinim vodstvom obavlja poslove za koje dobiva naknadu (vidjeti presude Lawrie‑Blum, 66/85,
EU:C:1986:284
, t. 17. i Petersen, C‑544/11,
EU:C:2013:124
, t. 30.).
Iz toga proizlazi da su odnos podređenosti i plaćanje naknade konstitutivni elementi svakog radnog odnosa, pod uvjetom da je profesionalna djelatnost o kojoj je riječ stvarna i efektivna.
Kad je riječ o odnosu podređenosti, iz Zakona br. 84/94 proizlazi da ministar ima ovlasti upravljanja i nadzora, a prema potrebi i sankcioniranja predsjednika lučke uprave.
Naime, ministar predsjednika te uprave imenuje na mandat od četiri godine, koji se može jednom obnoviti (članak 8. stavci 1. i 2. Zakona br. 84/94) i može ga razriješiti ako trogodišnji operativni plan upravljanja lukom ne bude odobren i ako bilanca pokaže deficit, odnosno u slučaju lošeg financijskog poslovanja (članak 7. stavak 3. točke (a) i (c) Zakona br. 84/94). Iz odgovora talijanske vlade na pitanja koja je pisanim putem postavio Sud proizlazi i da ministar razrješenje predsjednika lučke uprave „može odrediti kad se utvrde veće nepravilnosti u poslovanju, koje mogu ugroziti dobro funkcioniranje tijela. Te ovlasti mogu uključivati i razrješenje s dužnosti ako predsjednik u svojem postupanju ne poštuje načela lojalnosti i uzajamne suradnje“.
Usto, ministar ima i ovlasti nadzora jer odobrava odluke predsjednika lučke uprave koje se odnose, među ostalim, na odobrenje okvirnog proračuna, njegove eventualne izmjene i bilancu kao i na izbor tehničkog i operativnog osoblja tajništva (članak 12. stavak 2. točke (a) i (b) Zakona br. 84/94).
S druge strane, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 32. svojeg mišljenja, funkcija predsjednika lučke uprave nema značajke koje su uobičajeno povezane s dužnostima neovisnog pružatelja usluga odnosno povećanu fleksibilnost kad je riječ o odabiru vrste posla i zadaća koje treba ispuniti, načinu ispunjenja tih zadaća ili posla, radnom vremenu i mjestu rada te većoj slobodi pri odabiru vlastitih suradnika.
Iz toga proizlazi da se djelatnosti predsjednika lučke uprave obavljaju pod vodstvom i nadzorom ministra, dakle u okviru odnosa podređenosti, u smislu sudske prakse navedene u točki 28. ove presude.
Kad je riječ o naknadi predsjednika lučke uprave, iz odgovora talijanske vlade na pitanja koja je postavio Sud proizlazi da je ona utvrđena dekretom ministra od 31. ožujka 2003. Sukladno tom dekretu, ta se naknada određuje prema osnovnoj plaći predviđenoj za glavne direktore u ministarstvu. Ona se stoga određuje s obzirom na naknadu visokopozicioniranog dužnosnika u javnoj službi.
Ta se naknada predsjedniku lučke uprave isplaćuje kao protučinidba za ispunjenje zadaća koje su mu zakonom dodijeljene. Karakteriziraju je, dakle, predvidljivost i redovitost, što su značajke radnog odnosa.
Naposljetku valja istaknuti da se, kao što to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, u glavnom postupku ne dovodi u sumnju stvarna i efektivna narav dužnosti koje obavlja predsjednik jedne lučke uprave. (vidjeti presudu Lawrie‑Blum,
EU:C:1986:284
, t. 21., zadnju rečenicu).
Slijedom navedenog, valja ustvrditi da u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku predsjednika lučke uprave valja smatrati radnikom u smislu članka 45. stavka 1. UFEU‑a.
Taj zaključak ne može pobiti tvrdnja suda koji je uputio zahtjev prema kojoj se u slučaju imenovanja predsjednika lučke uprave ne može raditi o radnom odnosu u okviru „javne službe“, već o dodjeli „funkcije povjerenja“, koju delegira vladino tijelo povezano s izvršavanjem javnih zadaća.
Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, javnopravna ili privatnopravna narav radnog odnosa nije odlučujuća za primjenu članka 45. UFEU‑a (vidjeti presude Sotgiu, 152/73,
EU:C:1974:13
, t. 5. i Bettray, 344/87,
EU:C:1989:226
, t. 16.).
Usto, Sud je, u okviru ocjene odnosa između člana uprave društva kapitala i tog društva, već presudio da član takve uprave koji za naknadu pruža usluge društvu koje ga je imenovalo i kojeg čini dio, koji svoju djelatnost obavlja pod vodstvom i nadzorom drugog tijela tog društva i koji u svakom trenutku može biti razriješen dužnosti udovoljava uvjetima da ga se, u smislu sudske prakse Suda, okvalificira kao radnika (presuda Danosa, C‑232/09,
EU:C:2010:674
, t. 51.).
Pojam zaposlenja u javnim službama u smislu članka 45. stavka 4. UFEU‑a
Članak 45. stavci 1. do 3. sadrži temeljno načelo slobode kretanja radnika i ukidanja svake diskriminacije na temelju državljanstva među radnicima iz država članica. Člankom 45. stavkom 4. UFEU‑a predviđeno je, međutim, da se odredbe tog članka ne primjenjuju na zapošljavanje u javnim službama.
Prema sudskoj praksi Suda, pojam „javnih službi“ u smislu članka 45. stavka 4. UFEU‑a treba u cijeloj Uniji ujednačeno tumačiti i primjenjivati i stoga ne može biti prepušten potpunoj diskreciji država članica (vidjeti osobito presude Sotgiu,
EU:C:1974:13
, t. 5. i Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01,
EU:C:2003:515
, t. 38.). Usto, ta se iznimka mora tumačiti na način da se njezin doseg ograniči na ono što je nužno za očuvanje interesâ čiju zaštitu ta odredba dopušta državama članicama (vidjeti presudu Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01,
EU:C:2003:515
, t. 41.).
U tom pogledu, Sud je već presudio da se pojam „javnih službi“ u smislu članka 45. stavka 4. UFEU‑a odnosi na zaposlenja koja podrazumijevaju neposredno ili posredno sudjelovanje u izvršavanju javnih ovlasti i dužnosti čiji je cilj očuvanje općih interesa države ili drugih javnih tijela i stoga podrazumijevaju postojanje posebnog odnosa solidarnosti zaposlenih prema državi kao i reciprociteta prava i obveza koje su osnova državljanske veze (vidjeti osobito presude Komisija/Grčka,
EU:C:1996:265
, t. 2. i Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, t. 39.).
S druge strane, iznimka predviđena člankom 45. stavkom 4. UFEU‑a ne primjenjuje se na zaposlenja koja, iako su u okviru države ili druge osobe javnog prava, ne podrazumijevaju nikakvo sudjelovanje u zadaćama koje su značajka javnih službi u pravom smislu riječi (presude Komisija/Grčka,
EU:C:1996:265
, t. 2. i Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, t. 40.).
Stoga valja ispitati podrazumijevaju li dužnosti predsjednika lučke uprave javne ovlasti i očuvanje općih državnih interesa, što bi opravdavalo da ih se učini dostupnima samo talijanskim državljanima.
Članak 8. stavak 3. Zakona br. 84/94 navodi dužnosti predsjednika lučke uprave.
Najprije treba ustvrditi da se, osim predsjedanja lučkim odborom, ostale dužnosti iz članka 8. stavka 3. točaka (a) do (e) i (n) tog zakona odnose samo na predlaganje predsjednika lučke uprave lučkom odboru određenih mjera vezanih uz tekuće poslove luke.
Na takve dužnosti nije primjenjiva iznimka predviđena člankom 45. stavkom 4. UFEU‑a, osobito zato što predsjednik lučke uprave nema ovlast donošenja odluka, koja pripada lučkom odboru.
Također, s obzirom na to da se nadležnost iz članka 8. stavka 3. točaka (f) i (1) Zakona br. 84/94 odnosi samo na ovlasti usklađivanja i promicanja djelatnosti drugih tijela, ona ne može ulaziti u područje izvršavanja javnih ovlasti niti dužnosti čiji je cilj očuvanje općih državnih interesa.
U tom pogledu valja istaknuti da iz spisa dostavljenog Sudu ne proizlazi da dužnosti tijela čije usklađivanje ili promicanje osigurava predsjednik lučke uprave ulaze u područje javnih službi u smislu članka 45. stavka 4. UFEU‑a.
Usto, na temelju članka 8. stavka 3. točke (i) Zakona br. 84/94, u vezi s člankom 18. tog zakona, predsjednik lučke uprave izvršava nadležnost lučke uprave te dodjeljuje dozvole i koncesije za područja i dokove poduzećima koja žele provoditi djelatnosti ili pružati lučke usluge.
Međutim, suprotno onome što tvrde španjolska i nizozemska vlada, ne može se smatrati niti da izdavanje tih dozvola i koncesija, s obzirom na to da se radi o aktima upravljanja koji se donose ponajprije iz gospodarskih razloga, ulazi u područje primjene članka 45. stavka 4. UFEU‑a.
Naposljetku, u određenim okolnostima predsjednik lučke uprave ovlašten je, u okviru ovlasti nalaganja kojima raspolaže, donositi obvezujuće odluke koje se odnose na očuvanje općih državnih interesa, u ovom slučaju cjelokupnost zajedničkih dobara.
U te ovlasti nalaganja ulazi, s jedne strane, u okviru dužnosti upravljanja područjima i imovinom pomorskog dobra, ovlast naložiti onome tko neovlašteno zaposjedne područja pomorskog dobra unutar luke uspostavu prvobitnog stanja, uz mogućnost da to izvrši po službenoj dužnosti, na trošak osobe na koju se nalog odnosi, ako ona po istome ne postupi (članak 8. stavak 3. točka (h) Zakona br. 84/94, u vezi s člankom 54. Zakona o plovidbi).
S druge strane, na temelju članka 8. stavka 3. točke (m) Zakona br. 4/94, predsjednik lučke uprave osigurava plovnost u lučkom području, poslove iskopavanja i održavanja morskog dna. U tu svrhu i u hitnim slučajevima koji ne trpe odgodu, predsjednik ima ovlast donošenja obvezujućih odluka.
Na te se ovlasti može primijeniti iznimka od slobode kretanja radnika, predviđena člankom 45. stavkom 4. UFEU‑a, s obzirom na to da one podrazumijevaju izvršavanje javnih ovlasti.
Međutim, primjena te iznimke ne može se opravdati samom činjenicom da su javne ovlasti predsjedniku lučke uprave dodijeljene nacionalnim pravom. Potrebno je i da nositelj te ovlasti redovito efektivno izvršava i da one ne čine samo vrlo malen dio njegovih aktivnosti.
Naime, kao što je to pojašnjeno u točki 43. ove presude, ta se iznimka mora tumačiti na način da se njezin doseg ograniči na ono što je nužno za očuvanje interesâ države članice o kojoj je riječ, koji ne mogu biti ugroženi iznimnim i sporadičnim izvršavanjem javnih ovlasti od državljana drugih država članica (vidjeti presude Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, t. 44., Anker i dr., C‑47/02,
EU:C:2003:516
, t. 63. kao i Komisija/Francuska, C‑89/07,
EU:C:2008:154
, t. 14.).
Iz podataka koje je pružila talijanska vlada proizlazi da su ovlasti predsjednika lučke uprave samo marginalan dio njegove funkcije, koja je prije svega tehničke naravi i ima značaj gospodarskog upravljanja, što se ne može izmijeniti izvršavanjem spomenutih ovlasti. Također, prema mišljenju te vlade, te se ovlasti izvršavaju samo povremeno ili u iznimnim okolnostima.
Slijedom navedenog, opće isključenje pristupa državljana drugih država članica funkciji predsjednika talijanske lučke uprave predstavlja diskriminaciju na temelju državljanstva, zabranjenu člankom 45. stavcima 1. i 3. UFEU‑a.
Imajući u vidu prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti da, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, članak 45. stavak 4. UFEU‑a ne dopušta državi članici da funkciju predsjednika lučke uprave učini dostupnom samo svojim državljanima.
Drugo, treće i četvrto pitanje
Drugo, treće i četvrto pitanje postavljena su samo podredno, za slučaj da se utvrdi da članak 45. UFEU‑a nije primjenjiv u glavnom postupku.
S obzirom na odgovor na prvo pitanje, nije potrebno odgovoriti na preostala.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

U okolnostima poput onih u glavnom postupku članak 45. stavak 4. UFEU‑a valja tumačiti na način da on ne dopušta državi članici da funkciju predsjednika lučke uprave učini dostupnom samo svojim državljanima.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski