CELEX: 62013CJ0270
Eelotsusetaotlus
Töötajate liikumisvabadus
ELTL artikli 45 lõiked 1 ja 4
Mõiste „töötaja”
Ametikoht avalikus halduses
Sadamaameti esimehe ametikoht
Osalemine avaliku võimu teostamisel
Kodakondsusega seotud tingimus

Eelotsusetaotlus puudutab ELTL artiklite 45, 49 ja 51, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (
ELT L 376, lk 36
) ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikli 15 ja artikli 21 lõike 2 tõlgendamist.
Taotlus esitati Kreeka kodaniku I. Haralambidise ja C. Casilli vahelises kohtuvaidluses, mille ese on I. Haralambidise nimetamine Autorità Portuale di Brindisi (Brindisi sadamaamet) esimeheks.
Itaalia õigus
Itaalia põhiseaduse artiklis 51 on sätestatud, et „kõikidel kodanikel on soost olenemata õigus pääseda võrdsetel tingimustel seaduses sätestatud nõuete kohaselt tööle avalikele ametikohtadele ja valitavatele ametikohtadele” ja et „seadusega võidakse avalikele ametikohtadele ja valitavatele ametikohtadele töölevõtmisel võrdsustada Itaalias mitteresideeruvad itaallased Itaalia kodanikega”.
Eelotsusetaotlusest ilmneb, et väljendi „Itaalias mitteresideeruvad itaallased” all mõeldakse välismaal elavaid Itaalia kodanikke.
30. märtsi 2001. aasta seadusandliku dekreet nr 165, mis käsitleb avaliku teenistuse töökorralduse üldeeskirju (Decreto Legislativo n
o
165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (
Gazetta Ufficiale
(edaspidi „
GURI
”) nr 106, 9.5.2001, regulaarne lisa; edaspidi „seadusandlik dekreet nr 165/01”), sätestab artikli 38 lõigetes 1 ja 2:
„1.   „[Euroopa Liidu] liikmesriikide kodanikel on õigus töötada avaliku teenistuse ametikohtadel, millega ei kaasne otsest ega kaudset avaliku võimu teostamist ja mis ei ole seotud riiklike huvide kaitsega.
2.   Ametikohad ja tööülesanded, millel tohivad töötada ainult Itaalia kodanikud, samuti kohustuslikud kriteeriumid, millega reguleeritakse lõikes 1 viidatud kodanike võimalusi töötada ametikohtadel, määratakse […] kindlaks Ministrite Nõukogu eesistuja dekreediga.”
Ministrite Nõukogu eesistuja 7. veebruari 1994. aasta dekreedis nr 174, millega võeti vastu eeskirjad Euroopa Liidu liikmesriikide kodanike võtmiseks avaliku halduse ametikohtadele (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n
o
174, Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche) (
GURI
nr 61, 15.3.1994; edaspidi „dekreet nr 174/94”), on määratletud ametikohad ja tööülesanded, mille puhul on nõutav Itaalia kodakondsus. See dekreet võeti vastu enne seadusandliku dekreedi nr 165/01 jõustumist kehtinud dekreedi ehk 3. veebruari 1993. aasta seadusandliku dekreedi nr 29 (
GURI
nr 30, 6.2.1993) alusel, mille sõnastus ei erinenud oluliselt seadusandliku dekreedi nr 165/01 sõnastusest.
Dekreedi nr 174/94 artikli 1 punktis b on ette nähtud:
„1.   Avaliku halduse ametikohad, millel ei saa Itaalia kodakondsuseta töötada, on järgmised:
[…]
b)
riigi avaliku halduse harundite, sealhulgas autonoomsete valitsuste, mittemajanduslike avalik-õiguslike üksuste, provintside ja munitsipaliteetide, samuti piirkondade ja Itaalia keskpanga kõrgemad ametikohad”.
Eelotsusetaotlusest ilmneb, et sadamaamet on teatavat tüüpi avalik-õiguslik asutus, mis on asutatud 28. jaanuari 1994. aasta seadusega nr 84 sadamaid käsitlevate õigusnormide ümbersõnastamise kohta (legge n
o
84, Riordino della legislazione in materia portuale (
GURI
nr 28, 4.2.1994, regulaarne lisa; edaspidi „seadus nr 84/1994”).
Seaduse nr 84/94 artiklis 6 on sätestatud:
„1.   […] Brindisi sadamates […] luuakse sadamaamet, millele antakse järgmised ülesanded:
a)
sadamatoimingute ja muu sadamates toimuva kaubandus- ja tööstustegevuse juhatamine, kavandamine, koordineerimine, edendamine ja kontroll koos reguleerimise ja korralduste andmise volitusega, sealhulgas seoses niisuguse tegevusega kaasneva õnnetusriski maandamisega ja töötervishoiuga […];
b)
sadamaala ühiskasutatavate osade korraline ja erakorraline hooldus […];
c)
infrastruktuuri- ja transpordiministri dekreediga määratletud sadama üksiktoimingutest erinevate ja nendega tihedalt sidumata tasuliste üldhuviteenuste sadamakasutajatele osutamiseks mõeldud tegevuse jaotamine ja kontroll.”
2.   Sadamaamet on avalik-õiguslik juriidiline isik, millel on haldusautonoomia kooskõlas artikli 12 sätetega, aga ka eelarve- ja finantsautonoomia käesolevas seaduses määratletud piirides. 20. märtsi 1975. aasta seaduse nr 70 hiljem muudetud sätted ei ole kohaldatavad, nagu ka 3. veebruari 1993. aasta dekreetseaduse nr 29 hiljem muudetud ja täiendatud sätted, välja arvatud osas, mis on üksikasjalikult ette nähtud käesoleva seaduse artikli 23 lõikes 2.
3.   Sadamaameti varasid ja finantsjuhtimist reguleerib raamatupidamisarvestust käsitlev määrus, mille on heaks kiitnud transpordi- ja navigatsiooniminister kokkuleppel rahandusministriga. Sadamaametite kinnitatud bilanss lisatakse kinnitamisele järgneval eelarveaastal transpordi- ja navigatsiooniministeeriumi hinnangulisele tulude- ja kulude eelarvele.
4.   Sadamaameti raamatupidamisaruannet kontrollib Itaalia kontrollikoda […]”.
Seaduse nr 84/94 artiklis 7 on sätestatud:
„[…]
2.   Esimehe […] töötasu kaetakse sadamaameti eelarvest ja selle määrab kindlaks sadamakomitee, pidades kinni ülempiiridest, mis on kehtestatud […] transpordi- ja navigatsiooniministri […] dekreediga.
3.   Transpordiminister võib anda dekreediga käsu vabastada esimees ametist ja saata laiali sadamakomitee, kui:
a)
pärast artikli 9 lõike 3 punktis a sätestatud tähtaja möödumist ei ole kolme aasta tegevuskava kolmekümne päeva jooksul vastu võetud;
[…]
c)
bilanss on negatiivne.”
Seaduse nr 84/94 artikkel 8 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Sadamaameti esimees määratakse ametisse transpordi- ja navigatsiooniministri dekreediga kokkuleppel asjaomase piirkonnaga kolmeliikmelisest kõrgelt kvalifitseeritud transpordi‑ ja sadamaökonoomikaekspertide rühma hulgast […].
2.   Esimees esindab sadamaametit; tema ametiaeg on neli aastat ja seda võib ühe korra pikendada […].
3.   Sadamaameti esimehel on järgmised ülesanded:
a)
olla sadamakomitee eesistuja;
b)
esitada sadamakomiteele vastuvõtmiseks kolme aasta tegevuskava;
c)
esitada sadamakomiteele vastuvõtmiseks sadama detailplaneering;
d)
esitada sadamakomiteele otsuste eelnõud eelarveprognooside ja nende muudatuste, bilansi ja peasekretäri töötasu kohta, aga ka tehnilise ja täitevsekretariaadi personali lepingute rakendamise kohta;
e)
esitada sadamakomiteele otsuste eelnõud artikli 6 lõikes 5 viidatud kontsessioonide kohta;
f)
tagada sadamas eri ametiasutuste tegevuse koordineerimine, samuti lubade ja kontsessioonidega hõlmatud tegevuse ja sadamateenuste koordineerimine ja kontroll; […]
h)
hallata riigi omandis olevat merendusvara alal, mis kuulub tema territoriaalsesse pädevusse vastavalt artikli 6 lõikele 7, kooskõlas kohaldatavate õigusaktidega, täites pärast sadamakomitee ärakuulamist meresõiduseadustiku artiklites 36–55 ja 68 ning nende sätete rakendusnormides ette nähtud ülesandeid;
i)
teostada artiklite 16 ja 18 alusel sadamaametile antud volitusi ning anda pärast sadamakomitee ärakuulamist välja nendes artiklites ette nähtud load ja kontsessioonid, kui nende kestus ei ületa nelja aastat, ja määrata kindlaks tasumisele kuuluvad summad;
l)
edendada sadamatöötajate liidu loomist […];
m)
tagada liigeldavus sadamaalal […]. Kutsuda seoses kaeve- ja hooldustööde läbiviimisega merepõhjas 60‑päevase tähtaja jooksul kokku huvitatud haldusasutuste teenistuste koosoleku, olles ise selle eesistuja. Võtta otsesel vajadusel ja kiireloomulistel juhtudel vastu siduvaid otsuseid […].
n)
teha pärast merendusameti ja asjaomaste kohalike ametiasutuste ärakuulamist ettepanekuid seoses vabatsoonide piiritlemisega;
(n-bis)
teostada muid volitusi, mida ei ole käesoleva seadusega antud muudele sadamaameti juhtorganitele.”
Vastavalt seaduse nr 84/94 artiklile 12 „Järelevalve sadamaameti üle”:
„1.   Järelevalvet samaameti üle teostab transpordi- ja navigatsiooniminister.
2.   Sadamaameti esimehe ja sadamakomitee otsused peavad saama ministri heakskiidu, kui need käsitlevad:
a)
eelarveprognoosi, selle võimalike muudatuste ja bilansi vastuvõtmist;
b)
tehnilise ja täitevsekretariaadi personali töölevõtmist; […]”
Seaduse nr 84/94 artikkel 18, millele viitab sama seaduse artikli 8 lõike 3 punkt i, käsitleb „sadamaalade ja kaide kontsessioone” ning näeb ette, et sadamameti ülesandeks on anda niisugused kontsessioonid ettevõtjatele, kes on volitatud tegema samatoiminguid ja/või pakkuma sadamateenuseid. Ühtlasi näeb see artikkel ette, et sadamaamet annab kontsessioonid ka sadamas teostatavate merendus- ja sadamaalase tegevusega seotud tööde tegemiseks ja haldamiseks.
Itaalia valitsuse vastusest Euroopa Kohtu esitatud kirjalikele küsimustele ilmneb, et sadamaameti esimees on haldusasutus, kes on volitatud täitma meresõiduseadustiku (Codice della Navigazione, approvato con R. D. 30 marzo 1942, n. 327, Parte aggiornata alla l. 7 marzo 2001, n. 51) artiklis 54 sätestatud ülesandeid, ehk võtma vastu haldusakti, millega ta annab sadamas olevaid merendusalasid õigustamatult kasutavatele isikutele korralduse taastada alade algne seisukord, kusjuures korralduse täitmatajätmise korral on ta õigustatud laskma see täita huvitatud isiku arvel.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Brindisi sadamaameti esimehe ametiaja lõpukuupäeval, 6. aprillil 2010, algatas infrastruktuuri- ja transpordiminister (varem transpordi- ja navigatsiooniminister; edaspidi „minister”) uue esimehe ametisse nimetamise menetluse.
Selle menetluse käigus määrasid Provincia di Brindisi (Brindisi provints), Comune di Brindisi (Brindisi kommuun) ja Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (Brindisi kommerts-, tööstus-, käsitööndus- ja põllumajanduskoda) igaüks vastavalt seaduse nr 84/94 artikli 8 lõikele 1 kolm majanduse, transpordi ja meremajanduse asjatundjat, kelle hulgas olid ka I. Haralambidis ja C. Casilli.
Minister nimetas 7. juuni 2011. aasta dekreediga I. Haralambidise Brindisi sadamaameti esimeheks.
C. Casilli esitas Puglia piirkondlikule halduskohtule (Tribunale amministrativo regionale per la Puglia) kaebuse ministri dekreedi tühistamiseks. C. Casilli väitis kaebuse põhjenduseks, et I. Haralambidist ei saa selle ametiasutuse esimeheks määrata, sest tal ei ole Itaalia kodakondsust.
Kuna see kaebus rahuldati Itaalia põhiseaduse artikli 51 alusel, esitas I. Haralambidis apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
Consiglio di Stato märgib eelotsusetaotluses, et Itaalia õiguskorras on sadamaametite õigusliku kvalifikatsiooni küsimus on nende loomisest saadik mitu korda tõusetunud ja et kohtupraktikas – sealhulgas Consiglio di Stato kohtupraktikas – on need kvalifitseeritud „riigiasutusteks” või „avalik-õiguslikeks majandusüksusteks”.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab sellega seoses, et sadamaasutuse õiguslik laad tuleb kindlaks teha juhul, kui selle esimeheks nimetatakse muu kui Itaalia kodakondsusega füüsiline isik, kuivõrd juhul, kui see asutus kvalifitseeritaks eraõiguslikel alustel tegutsevaks avalik-õiguslikeks majandusüksusteks, ei oleks mingit põhjust niisugusele ametisse nimetamisele vastu olla. Seevastu juhul, kui sama asutus liigitataks institutsionaalselt avalik-õiguslikel alustel tegutsevaks riigiasutuseks ja sel oleks seetõttu seadusest tulenevalt kohaselt „haldusasutuse” tunnused, oleks olukord vastupidine.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgituste kohaselt aga on vaieldamatu, et sadamaameti esimehe pädevus, nii nagu see on määratletud seaduse nr 84/94 artikli 8 lõikes 3, on avalik-õiguslikku laadi. Nimetatud kohus täpsustab, et sadamaameti esimees peab tagama liigeldavuse sadamalal, valmistama ette sadama detailplaneeringu ja töötama välja kolme aasta tegevuskava.
Peale selle märgib Consiglio di Stato, et sadamaameti esimehe tegevus ei näi sarnanevat tööõigusliku alluvussuhtega, vaid Itaalia riigi valitsusasutuse antud ametikohustustega, mis on ajaliselt piiratud ja mida tuleb täita niisuguse juriidilise isiku esimehena, mille liidu õigus samastab avalik-õigusliku isikuga.
Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Arvestades, et ühest küljest on käesoleval juhul [kus Euroopa Liidu teise liikmesriigi kodanik on määratud sadamaameti, st avalik-õigusliku isikuna käsitatava juriidilise isiku esimeheks] on ELTL artikli 45 lõikes 4 sätestatud erand nähtavasti asjakohatu, kuna see puudutab alluvussuhtes töötamist […] avalikus teenistuses (millega käesoleval juhul […] ei ole tegemist), ja et teisest küljest saab [Brindisi sadamaameti esimehele] usaldatud ametikohustuste täitmist siiski käsitada kui „töötamist” selle sõna laias tähenduses […], kas siis säte, mis lubab neid kohustusi täita ainult Itaalia kodanikel, kujutab endast kodakondsuse alusel diskrimineerimist, mis on sellesama artikliga 45 keelatud, või mitte?
2.
Kas see, kui Itaalia sadamaameti esimehe ametikohustusi täidab teise Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik, võib – teise võimalusena – kuuluda ELTL artiklis 49 jj sätestatud asutamisvabaduse alla ning kas see, et isikul, kes ei ole Itaalia kodanik, on keelatud neid ametikohustusi täita, kujutab endast sel juhul kodakondsuse alusel diskrimineerimist või mitte, või kas seda tingimust võib pidada ELTL artikliga 51 välistatuks?
3.
Kas see, kui Itaalia sadamaameti esimehe ametikohustusi täidab teise Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik, võib – järgmise võimalusena – olla „teenuse” osutamine direktiivi 2006/123 tähenduses ja kas selle direktiivi kohaldamise välistatus sadamateenuste suhtes puutub ka käesoleval juhul asjasse või mitte ning – kui see nii ei ole – kas nende ametikohustuste täitmise keeld liikmesriigi õiguses on diskrimineerimine kodakondsuse alusel või mitte?
4.
Veel ühe võimalusena [...]: kas juhul, kui leitakse, et selle suhtes, kui Itaalia sadamaameti esimehe ametikohustusi täidab teise Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik, ei saa eespool viidatud sätteid kohaldada, võib selliste ametikohustuste täitmist – siiski – käsitada [harta] artikli 15 kohaselt üldisemalt õigusena, mida hõlmab ühenduse kodaniku õigus „töötada, teostada asutamisõigust ning pakkuda teenuseid kõikides liikmesriikides”, ka hoolimata konkreetsetest „valdkondlikest” õigusnormidest, mis on sätestatud ELTL artiklites 45 ja 49 jj ja [direktiivis 2006/123], ja kas seega on liikmesriigi õiguses kehtestatud keeld neid ametikohustusi täita vastuolus – või mitte – kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeluga, mis on sama üldine ja sätestatud [harta] artikli 21 lõikes 2?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitusi sisuliselt selle kohta, kas juhul, kui ELTL artikli 45 lõige 4 on kohaldatav niisugusele olukorrale, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, tuleb seda sätet tõlgendada nii, et see ei luba liikmesriigil näha ette, et sadamaameti esimehe ametikohustusi võib täita ainult sama riigi kodanik.
Mõiste „töötaja” ELTL artikli 45 lõike 1 tähenduses
Sissejuhatuseks tuleb märkida, et eelotsusetaotlusest ehk täpsemalt esimese küsimuse sõnastusest ilmneb, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul on kahtlusi seoses sellega, mis laadi on sadamaameti esimehe tegevus. Selle kohtu hinnangul ei näi kõnealuse tegevuse puhul olevat tegemist alluvussuhtes töötamisega ELTL artikli 45 tähenduses.
Sellega seoses olgu meelde tuletatud, et „töötaja” mõistel ELTL artikli 45 mõttes on liidu õiguses iseseisev tähendus ja seda ei tohi tõlgendada kitsalt (vt eelkõige kohtuotsus komisjon
vs
. Madalmaad, C‑542/09,
EU:C:2012:346
, punkt 68).
Selle järgi tuleb „töötajana” käsitada igaüht, kes teeb tegelikku ja tulemuslikku tööd, välja arvatud niivõrd väikesemahuline töö, et seda saab pidada üksnes kõrval- või lisategevuseks. Töösuhtele on Euroopa Kohtu praktika kohaselt omane see, et isik teeb teataval ajavahemikul teisele isikule tema juhtimise all teatud töid, mille eest ta saab tasu (vt kohtuotsused Lawrie-Blum, 66/85,
EU:C:1986:284
, punkt 17, ja Petersen, C‑544/11,
EU:C:2013:124
, punkt 30).
Sellest järeldub, et alluvussuhe ja tehtud töö eest tasu maksmine on palgalise töösuhte olemuslikud koostisosad, tingimusel et asjassepuutuv kutsealane tegevus on tegelik ja tulemuslik.
Seoses alluvussuhtega ilmneb seadusest nr 84/94, et ministril on sadamaameti esimehe suhtes juhtimis- ja kontrollipädevus ning vajadusel ka karistamispädevus.
Täpsemalt nimetab minister niisuguse ameti esimehe ametisse 4-aastaseks ametiajaks, mis on ühe korra pikendatav (seaduse nr 84/94 artikli 8 lõiked 1 ja 2), ja ta võib ta tagasi kutsuda, kui sadama haldamise 3 aasta tegevuskava ei kiideta heaks ja kui eelarve on puudujäägis, ehk puuduliku finantsjuhtimise korral (seaduse nr 84/94 artikli 7 lõike 3 punktid a ja c). Itaalia valitsuse vastusest Euroopa Kohtu esitatud kirjalikele küsimustele ilmneb ka, et minister võib sadamaameti esimehe ametist vabastada juhul, kui „tuvastatakse olulised juhtimisvead, mis võivad ameti nõuetekohast toimimist takistada. See pädevus hõlmab ka ametist vabastamise võimalust juhul, kui esimehe ei järgi oma tegevuses lojaalsuse ja vastastikuse koostöö põhimõtteid”.
Lisaks on ministril kontrollipädevus, kuivõrd ta otsustab, kas kiita heaks sadamaameti esimehe otsused eelarveprognoosi, selle ja bilansi võimalike muudatuste ning tehnilise ja täitevsekretariaadi personali töölevõtmise kohta (seaduse nr 84/94 artikli 12 lõike 2 punktid a ja b).
Seevastu – nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 32 – ei ole sadamaameti esimehel tunnuseid, mis tüüpiliselt seostuvad arusaamaga iseseisvast teenuseosutajast: rohkem valikuruumi seoses tehtava töö ja täidetavate ülesannetega, töö tegemise ja ülesannete täitmise viisiga, tööaegade ja -kohaga ning endale personali valimisega.
Sellest järeldub, et sadamaameti esimees teeb oma tööd ministri juhtimise ja kontrolli all ja on niisiis alluvussuhtes käesoleva kohtuotsuse punktis 28 viidatud kohtupraktika tähenduses.
Seoses sadamaameti esimehele makstava tasuga ilmneb Itaalia valitsuse vastustest Euroopa Kohtu esitatud kirjalikele küsimustele, et see on sätestatud ministri 31. märtsi 2003. aasta dekreedis. Selle dekreedi kohaselt on nimetatud tasu määratletud lähtuvalt ministeeriumide peadirektorite põhipalgast. Niisiis on see seotud avaliku halduse kõrge ametniku töötasuga.
Seda tasu makstakse sadamaameti esimehele vastutasuks talle seadusega pandud ülesannete täitmise eest. Niisiis on see tööõiguslikule alluvussuhtele iseloomulikult ettenähtav ja regulaarne.
Viimaseks tuleb märkida, et nähtuvalt eelotsusetaotlusest ei ole põhikohtuasjas vaidlust selle üle, et sadamaameti esimehe tehtav töö on tegelik ja tulemuslik (vt kohtuotsus Lawrie-Blum,
EU:C:1986:284
, punkt 21, viimane lause).
Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas tuleb sadamaameti esimeest käsitada töötajana ELTL artikli 45 lõike 1 tähenduses.
Seda järeldust ei kõiguta eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukoht, et sadamaameti esimehe ametisse nimetamise puhul ei saa olla tegemist töösuhtega „avalikus teenistuses”, vaid see vastab „usaldusülesande” andmisele valitsusasutuse poolt avalik-õiguslike ülesannete täitmise käigus.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole see, kas töösuhe on laadilt avalik- või eraõiguslik, ELTL artikli 45 kohaldamisel määrav (vt kohtuotsused Sotgiu, 152/73,
EU:C:1974:13
, punkt 5, ja Bettray, 344/87,
EU:C:1989:226
, punkt 16).
Lisaks on Euroopa Kohus seoses äriühingu juhatuse liikme ja selle äriühingu vahelise seosega juba otsustanud, et juhatuse liige, kes osutab tasu eest teenuseid ta valinud äriühingule, kes on selle äriühingu oluliseks osaks, kes tegutseb selle äriühingu teise organi juhtimise või kontrolli all ja kelle võib igal hetkel ilma mingite piiranguteta tagasi kutsuda, vastab esmapilgul tingimustele, mis on nõutavad isiku töötajaks kvalifitseerimiseks Euroopa Kohtu praktika tähenduses (kohtuotsus Danosa, C‑232/09,
EU:C:2010:674
, punkt 51).
„Avalikus teenistuses töötamise” mõiste ELTL artikli 45 lõike 4 tähenduses
ELTL artikli 45 lõigetes 1–3 on sätestatud töötajate liikumisvabaduse ja igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamise põhimõtted nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul. ELTL artikli 45 lõikes 4 on sellegipoolest ette nähtud, et see artikkel ei ole kohaldatav avalikule teenistusele.
Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale tuleb „avaliku teenistuse” mõistet ELTL artikli 45 lõike 4 tähenduses tõlgendada ja kohaldada kogu Euroopa Liidus ühetaoliselt, mistõttu ei saa seda jätta täielikult liikmesriikide pädevusse (vt eelkõige kohtuotsused Sotgiu,
EU:C:1974:13
, punkt 5, ja Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01,
EU:C:2003:515
, punkt 38). Ühtlasi tuleb seda erandit tõlgendada nii, et selle ulatus oleks piiratud sellega, mis on rangelt vajalik nende huvide kaitseks, mille kaitsmist see liikmesriikidel võimaldab (vt kohtuotsus Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01,
EU:C:2003:515
, punkt 41).
Sellega seoses on Euroopa Kohus juba otsustanud, et „avaliku teenistuse” mõiste ELTL artikli 45 lõike 4 tähenduses puudutab ametikohti, millel töötav isik osaleb otseselt või kaudselt avaliku võimu teostamises ja täidab ametikohustusi, mille eesmärk on riigi ja teiste haldusüksuste üldiste huvide kaitse, ja mis eeldavad, et töötajatel oleks riigiga eriline ustavussuhe, samuti vastastikused õigused ja kohustused, mis on kodakondsussuhte aluseks (vt eelkõige kohtuotsused komisjon
vs
. Kreeka, C‑290/94,
EU:C:1996:265
, punkt 2, ja Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, punkt 39).
Seevastu ei ole ELTL artikli 45 lõikes 4 sätestatud erand kohaldatav ametikohtadele, mis alluvad küll riigile või muule avalik-õiguslikule isikule, et ei aita mingil viisil kaasa otseses tähenduses avaliku halduse ülesannete täitmisele (kohtuotsused komisjon
vs
. Kreeka, C‑290/94,
EU:C:1996:265
, punkt 2, ja Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, punkt 40).
Niisiis tuleb kontrollida, kas sadamaameti esimehe ametikohustused hõlmavad avaliku võimu volituste kasutamist ja riigi huvide kaitset, õigustades seetõttu seda, et neid võib täita ainult Itaalia kodanik.
Sadamaameti esimehele pandud ülesanded on loetletud seaduse nr 84/94 artikli 8 lõikes 3.
Esiteks tuleb tõdeda, et kui sadamakomitee eesistujaks olemine välja arvata, piirduvad selle seaduse artikli 8 lõike 3 punktides a–e ja punktis n loetletud tegevused sadamaameti esimehe poolsete ettepanekute tegemisega sadamakomiteele seoses teatavate sadama igapäevast haldamist puudutavate meetmetega.
Niisugused tegevused ei saa olla hõlmatud ELTL artikli 45 lõikes 4 sätestatud erandiga, iseäranis kuna sadamaameti esimehel ei ole otsustuspädevust, vaid see kuulub sadamakomiteele.
Samuti ei hõlma seaduse nr 84/94 artikli 8 lõike 3 punktides f ja l kirjeldatud pädevus, mis puudutab üksnes teiste üksuste tegevuse koordineerimist ja edendamist, avaliku võimu teostamist, mille eesmärk on riigi üldiste huvide kaitse.
Sellega seoses tuleb märkida, et Euroopa Kohtule esitatud toimikust ei ilmne, et neile üksustele endile, mille koostööd sadamaameti esimees koordineerib või edendab, oleks pandud avaliku teenistuse ülesandeid ELTL artikli 45 lõike 4 tähenduses.
Lisaks on sadamaameti esimehel vastavalt seaduse nr 84/94 artikli 8 lõike 3 punktile i, tõlgendatuna koos sama seaduse artikliga 18, pädevus teostada sadamaametile antud volitusi ning anda pärast sadamakomitee ärakuulamist välja sadamaalade ja kaide load ja kontsessioonid ettevõtjatele, kes soovivad teha sadamatoiminguid või pakkuda sadamateenuseid.
Sellegipoolest ei saa vastupidi Hispaania ja Madalmaade valitsuse väidetele lugeda niisuguste lubade ja kontsessioonide väljaandmist ELTL artikli 45 lõike 4 kohaldamisalasse kuuluvaks, kuna nende puhul on tegemist eelkõige majanduslikest kaalutlustest lähtuvate juhtimistoimingutega.
Viimaseks, teatavatel asjaoludel on sadamaameti esimees õigustatud võtma tal oleva korralduste andmise pädevuse raames vastu siduvaid otsuseid, mille eesmärk on kaitsta riigi huve, antud juhul riigi vara terviklikkust.
Ühelt poolt kuulub nende korralduste andmise pädevuse hulka sadamaalade ja ‑varade haldamise ülesannetega seonduv pädevus anda sadamas olevaid merendusalasid õigustamatult kasutavatele isikutele korraldus taastada alade algne seisukord koos võimalusega lasta korralduse täitmatajätmise korral see täita rikkuja arvel (seaduse nr 84/94 artikli 8 lõike 3 punkt h, tõlgendatuna koos meresõiduseadustiku artikliga 54).
Teiselt poolt tagab sadamaameti esimees vastavalt seaduse nr 84/94 artikli 8 lõike 3 punktile m liigeldavuse sadamaalal ning kaeve- ja hooldustööde läbiviimise. Sel eesmärgil ning vajadusel ja kiireloomulistel juhtudel on tal pädevus võtta vastu siduvaid otsuseid.
Kuivõrd need pädevuse liigid tähendavad avaliku võimu volituste kasutamist, võivad need olla hõlmatud töötajate liikumisvabadusest ELTL artikli 45 lõikes 4 tehtud erandiga.
Sellegipoolest ei saa sellele erandile tuginemist õigustada pelgalt asjaoluga, et avaliku võimu volitused on sadamaameti esimehele antud liikmesriigi seadusega. Peale selle on veel nõutav, et õigustatud isik kasutaks neid volitusi iga päev ja et need ei kujutaks endast väga väikest osa tema tegevusest.
Nimelt, nagu meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 43, tuleb seda erandit tõlgendada nii, et selle ulatus oleks piiratud sellega, mis on rangelt vajalik asjasse puutuva liikmesriigi üldiste huvide kaitsmiseks, neid huve aga ei kahjusta see, kui teiste liikmesriikide kodanikud kasutavad avaliku võimu volitusi üksnes juhuslikult või erandkorras (vt kohtuotsused Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, punkt 44, Anker jt, C‑47/02,
EU:C:2003:516
, punkt 63, ja komisjon
vs
. Prantsusmaa, C‑89/07,
EU:C:2008:154
, punkt 14).
Samas ilmneb Itaalia valitsuse edastatud teabest, et sadamaameti esimehe võimuvolitused moodustavad väikese osa tema tegevusest, mis üldiselt on tehnilist laadi või juhtimistegevus, mida nende volituste kasutamine ei muuda. Lisaks kasutatakse selle valitsuse sõnul neid volitusi üksnes aeg-ajalt või erandlikel asjaoludel.
Neil asjaoludel kujutab teiste liikmesriikide kodanikele kehtiv üldine keeld tegutseda sadamaameti esimehe ametikohal endast ELTL artikli 45 lõigetes 1–3 sätestatud kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu rikkumist.
Eelnevat arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas tuleb ELTL artikli 45 lõiget 4 tõlgendada nii, et see ei luba liikmesriigil näha ette, et sadamaameti esimehe ametikohustusi võib täita ainult sama riigi kodanik.
Teine kuni neljas küsimus
Teine kuni neljas küsimus on esitatud täiendavalt ja eeldusel, et ELTL artikkel 45 ei ole põhikohtuasjas kohaldatav.
Arvestades esimesele küsimusele antud vastust, ei ole teistele küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:

Niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas tuleb ELTL artikli 45 lõiget 4 tõlgendada nii, et see ei luba liikmesriigil näha ette, et sadamaameti esimehe ametikohustusi võib täita ainult sama riigi kodanik.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.