CELEX: 62009CJ0376
Traktatbrud
forordning (EF) nr. 2037/2000
artikel 4, stk. 4, litra v), og artikel 16
pligt til at tage brandslukningssystemer og brandslukkere, der indeholder haloner, og som ikke er til kritiske anvendelser, ud af brug om bord på fragtskibe
undtagelser
kritiske anvendelser af halon 1301 og 2402

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Republikken Malta
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 4, litra v), og artikel 16 i Europa-Parlamentets og Rådets
forordning (EF) nr. 2037/2000 af 29. juni 2000 om stoffer, der nedbryder ozonlaget (EFT L 244, s. 1), som ændret ved Kommissionens
beslutning 2004/232/EF af 3. marts 2004 (EUT L 71, s. 28, herefter »forordning nr. 2037/2000«), idet den ikke har taget skridt
til at tage brandslukningssystemer og brandslukkere, der indeholder haloner, og som ikke er til kritiske anvendelser, ud af
brug om bord på skibe, og ved heller ikke at genvinde disse haloner.

Retsforskrifter

Forordning nr. 2037/2000
Forordning nr. 2037/2000 har til formål at udmønte de internationale forpligtelser i henhold til Wienerkonventionen om beskyttelse
af ozonlaget, som blev undertegnet den 22. marts 1985, og i henhold til Montrealprotokollen om stoffer, der nedbryder ozonlaget,
som blev vedtaget den 16. september 1987, som Det Europæiske Økonomiske Fællesskab godkendte ved Rådets beslutning 88/540/EØF
af 14. oktober 1988 (EFT L 297, s. 8).
Denne forordning gælder ifølge dens artikel 1 bl.a. for anvendelse af haloner.
Samme forordnings artikel 4, stk. 1, litra c), bestemmer, at »[m]edmindre andet følger af stk. 4 og 5, er det forbudt at markedsføre
og anvende […] haloner […]«
Nævnte forordnings artikel 4, stk. 4, litra v), fastsætter:
»Bortset fra anvendelserne i bilag VII tages brandslukningssystemer og brandslukkere, der indeholder haloner, ud af brug inden
den 31. december 2003, og halonerne genvindes i overensstemmelse med artikel 16.«
Artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 2037/2000 har følgende ordlyd:
»Kontrollerede stoffer, som findes i:
[…]
–        brandsikringssystemer og brandslukkere,
genvindes med henblik på destruktion ved hjælp af teknologier, der er godkendt af parterne, eller anden miljømæssigt acceptabel
destruktionsteknologi eller genvindes med henblik på genanvendelse eller regenerering i forbindelse med servicering og vedligeholdelse
af udstyret eller inden demontering eller bortskaffelse af det.«
Denne forordnings artikel 20, stk. 3, bestemmer, at »[m]edlemsstaternes kompetente myndigheder foretager de undersøgelser,
som Kommissionen anser for nødvendige i forbindelse med denne forordning. Medlemsstaterne foretager endvidere stikprøveundersøgelser
i forbindelse med import af kontrollerede stoffer og underretter Kommissionen om tidsplanen for og resultatet af disse undersøgelser.«
Nævnte forordnings bilag VII om kritiske anvendelser af haloner har følgende ordlyd:
»Anvendelse af halon 1301:
[…]
–        til eksplosionsbeskyttelse i bemandede rum, hvor udsivning af brandfarlig væske og/eller gas kan ske, inden for militæret,
i olie- og gassektoren og i den petrokemiske sektor samt i eksisterende fragtskibe
[…]
Anvendelse af halon 2402 i Cypern, Estland, Letland, Litauen, Malta, Polen, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet og Ungarn:
[…]
–         til eksplosionsbeskyttelse i bemandede rum, hvor udsivning af brandfarlig væske og/eller gas kan ske, inden for militæret,
i olie- og gassektoren og i den petrokemiske sektor samt i eksisterende fragtskibe
[…]«
For så vidt angår den tidsmæssige anvendelse af forordning nr. 2037/2000 er der ikke fastsat nogen overgangsforanstaltning
for Republikken Malta i akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns,
Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens
og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EUT
2003 L 236, s. 33, herefter »tiltrædelsesakten«).
Tiltrædelsesaktens artikel 2 har følgende ordlyd:
»Fra tiltrædelsesdatoen er bestemmelserne i de oprindelige traktater og de retsakter, der er vedtaget af institutionerne og
Den Europæiske Centralbank før tiltrædelsen, bindende for de nye medlemsstater og gælder i disse stater på de vilkår, som
er fastsat i disse traktater og i denne akt.«

Den administrative procedure
Ved skrivelse af 11. november 2005 mindede Kommissionen de maltesiske myndigheder om nødvendigheden af at tage brandslukningssystemer
og brandslukkere, der indeholder haloner, og som ikke er til kritiske anvendelser, ud af brug og påpegede, at anvendelse af
disse stoffer i henhold til bilag VII til forordning nr. 2037/2000 alene var tilladt om bord på eksisterende fragtskibe til
eksplosionsbeskyttelse enten af olietanke eller af maskinanlæg, der anvendes ved automatisk pumpning af mel i forbindelse
med lastning eller losning af lastrummet på et skib. Den opfordrede ligeledes de nævnte myndigheder til senest den 31. januar
2006 at udfylde og returnere en formular om kritisk anvendelse af haloner om bord på skibe under maltesisk flag.
Da Kommissionen ikke havde modtaget noget svar på denne skrivelse, udledte den heraf, at den maltesiske regering tillod anvendelse,
som ikke var kritisk, af haloner om bord på skibe under maltesisk flag. Idet den således skønnede, at Republikken Malta havde
tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bestemmelsen i nævnte forordnings artikel 4, stk. 4, litra v), sammenholdt med
artikel 16 og artikel 20, stk. 3, såvel som med artikel 10 EF, opfordrede Kommissionen ved skrivelse af 15. december 2006
medlemsstaten til at fremkomme med sine bemærkninger.
De maltesiske myndigheder anførte i deres svar af 14. maj 2007 på denne åbningsskrivelse, at 89 skibe under maltesisk flag
stadig var udstyret med brandslukningssystemer og brandslukkere, der indeholder haloner. Myndighederne bestred imidlertid
Kommissionens fortolkning af bilag VII til forordning nr. 2037/2000, som de betegnede som indskrænkende, og hævdede samtidig,
at der var tale om »kritiske anvendelser« i dette bilags forstand.
Da Kommissionen ikke var enig i denne besvarelse, fremsatte den en begrundet udtalelse den 17. oktober 2008 stilet til nævnte
medlemsstat, hvori den opfordrede den til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme udtalelsen, inden
for en frist på to måneder fra modtagelsen heraf.
De maltesiske myndigheder svarede ved skrivelse af 16. juli 2009, hvori de anførte, at 41 skibe under maltesisk flag stadig
anvendte haloner som brandslukningsmiddel. Samtidig med at Republikken Malta bestred den af Kommissionen anlagte fortolkning
af begrebet »kritiske anvendelser af haloner« i bilag VII til forordning nr. 2037/2000, erklærede den, at den pålagde alle
redere, hvis skibe under maltesisk flag var udstyret med brandslukningssystemer, der indeholder haloner, at tage disse skibe
ud af brug senest den 30. juni 2010.
Da Kommissionen ikke fandt dette svar tilfredsstillende, besluttede den at anlægge denne sag.

Om søgsmålet

Parternes argumenter
Kommissionen har til støtte for søgsmålet først og fremmest gjort gældende, at begrebet »kritiske anvendelser« af haloner,
som er indeholdt i bilag VII til forordning nr. 2037/2000, skal fortolkes indskrænkende, for så vidt som disse anvendelser
udgør undtagelser fra pligten fastsat i denne forordnings artikel 4, stk. 4, litra v), til at tage brandslukningssystemer
og brandslukkere, der indeholder haloner, ud af brug.
Den har anført, at ifølge ordlyden af det nævnte bilag VII, navnlig de tredje led om kritiske anvendelser af henholdsvis halon
1301 og halon 2402, er kritiske anvendelser af disse haloner kun tilladt om bord på eksisterende fragtskibe »til eksplosionsbeskyttelse
i bemandede rum, hvor udsivning af brandfarlig væske og/eller gas kan ske«. Disse bestemmelser sigter i praksis kun til to
særlige tilfælde, nemlig eksplosionsbeskyttelse enten af olietankskibe eller af maskinanlæg, der anvendes ved automatisk pumpning
af mel i forbindelse med lastning eller losning af lastrummet på et skib.
Dernæst har Kommissionen anført, at det er vigtigt at skelne mellem eksplosionsbeskyttelsessystemer og brandslukningssystemer,
idet der på størsteparten af fragtskibene er installeret systemer, der indeholder haloner, af sidstnævnte type. Begrebet »eksplosionsbeskyttelse«
svarer til »en foregreben frigivelse af halon som reaktion på en brand- eller eksplosionsrisiko i et brandfarligt bemandet
rum af en sådan koncentration, at atmosfæren på stedet ikke længere kan nære forbrændingen«.
For så vidt angår eksisterende fragtskibe er det således kun anvendelsen af halonerne 1301 og 2402 i et brandbeskyttelsessystem
til eksplosionsbeskyttelse af bemandede rum, hvor udsivning af brandfarlig væske og/eller af gas kan ske, dvs. hvis de anvendes
til et system, der er beregnet til at frigive halon, før der udbryder brand eller sker en eksplosion i en brandfarlig eller
eksplosiv atmosfære, med henblik på at forhindre brand eller eksplosion, der kan anses for at være kritisk i den forstand,
hvori udtrykket anvendes i bilag VII til forordning nr. 2037/2000. Følgelig er den af Republikken Malta anlagte fortolkning
af begrebet kritiske anvendelser i strid med det nævnte bilags ordlyd.
Kommissionen har tilføjet, at de maltesiske myndigheder under den administrative procedure har erkendt, at de omhandlede skibe
anvender haloner til slukning af brande. Under alle omstændigheder har Republikken Malta ikke fremlagt nogen oplysninger om
formålet med anvendelsen af haloner på de nævnte skibe. Eftersom fragtskibe normalt ikke udstyres med haloner med henblik
på eksplosionsbeskyttelse, er disse fragtskibe følgelig ikke omfattet af undtagelserne om fragtskibe i bilag VII til forordning
nr. 2037/2000.
Med henblik på at tilbagevise Republikken Maltas argument om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og om,
at ejerne af de omhandlede skibe bør være omfattet heraf, har Kommissionen gjort gældende, at der ikke foreligger nogen tilsidesættelse
af dette princip i denne sag, thi ikke alene har denne institution aldrig har afgivet noget tilsagn i retning af den af Republikken
Malta forfægtede opfattelse, men den har desuden jævnligt fastholdt sin opfattelse af, hvilken fortolkning der skal anlægges
af det nævnte bilag for så vidt angår de kritiske anvendelser af haloner på fragtskibe. Med hensyn til den økonomiske byrde,
som påhviler ejerne og befragterne af de omhandlede fragtskibe, har Kommissionen desuden gjort gældende, at installationer
indeholdende haloner på disse fragtskibe skulle have været taget ud af brug før den 1. maj 2004, og at praktiske vanskeligheder,
der viser sig på stadiet for gennemførelsen af en EU-retsakt, ikke kan berettige, at en medlemsstat ensidigt undlader at overholde
sine forpligtelser. Den henviser herved til dom af 7. februar 1979, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (sag 128/78, Sml.
s. 419).
Republikken Malta har først og fremmest bestridt den af Kommissionen anlagte fortolkning af begrebet »kritiske anvendelser
af haloner« i den forstand, hvori det anvendes i bilag VII til forordning nr. 2037/2000. Den har anført, at denne anvendelse
vedrører maskinrum, hvor der er opstillet forbrændingsmotorer, oliebrændere til opvarmning eller enheder og generatorer, der
drives med olie, såvel som i lastpumperum og andre lignende afsnit på de skibe, der er bygget før den 1. oktober 1994. I det
foreliggende tilfælde er anvendelsen af haloner i sådanne »rum« om bord på de omhandlede skibe omfattet af begrebet »kritiske
anvendelser« i dette bilags forstand.
Ifølge denne medlemsstat har Kommissionen anlagt en fortolkning af det nævnte begreb, som er i strid med den nøjagtige ordlyd
af det nævnte bilags berørte bestemmelser, som er formuleret bredt, idet den kun sigter til »eksplosionsbeskyttelse i bemandede
rum, hvor udsivning af brandfarlig væske og/eller gas kan ske, […] i eksisterende fragtskibe« uden forbehold i øvrigt.
Dernæst har Republikken Malta gjort gældende, at den af Kommissionen foretagne sondring mellem ordene »slukning af brand«
og »eksplosionsbeskyttelse« inden for rammerne af forordning nr. 2037/2000 er ugrundet og kunstig. Brandslukningsprocessen
er grundlæggende indbefattet i eksplosionsbeskyttelsesprocessen, især når det samme middel anvendes. Det vil nemlig ofte være
tvivlsomt, hvor grænsen mellem eksplosionsbeskyttelsesprocessen og slukningsprocessen går, for så vidt som anvendelsen af
halonerne 1301 og 2402 til at bekæmpe kraftig eksplosion i et bestemt område automatisk virker som beskyttelse af tilstødende
områder mod nye antændelser og/eller potentielle eksplosioner. Som følge heraf er eksplosionsbeskyttelsen det normale resultat
af brandslukningen, når sådanne haloner anvendes. Ifølge Republikken Malta er halonerne 1301 og 2402 kendt i brandslukningssektoren
for at være virkningsfulde til såvel brandslukning som eksplosionsbeskyttelse, og det er netop denne polyvalente karakter,
der gør dem så eftertragtede og forholdsvis uundværlige som brandslukningsmidler.
Endelig har Republikken Malta gjort gældende, at bilag VII til forordning nr. 2037/2000 har skabt en berettiget forventning
hos skibsejerne, som kan påvirkes af den subjektive fortolkning, som Kommissionen har anlagt af denne bestemmelse, navnlig
som følge af, at denne fortolkning indskrænker den nævnte bestemmelses anvendelsesområde og strider mod såvel dens ordlyd
som mod dens ånd. Desuden strider den nævnte fortolkning ligeledes mod retssikkerhedsprincippet.
Denne medlemsstat har under alle omstændigheder hævdet, at antallet af skibe under maltesisk flag, som stadig er udstyret
med brandslukningssystemer, der indeholder haloner, er faldende. Størsteparten af disse skibe er snart udtjente, eftersom
visse af dem er olietankskibe med enkeltskrog, som skal tages ud af brug senest i 2010 i henhold til de relevante bestemmelser
i den internationale konvention om forebyggelse af forurening fra skibe, som blev undertegnet i London den 2. november 1973
og suppleret af protokollen fra 17. februar 1978, samt til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 417/2002 af 18.
februar 2002 om fremskyndet indfasning af krav om dobbeltskrogs- eller tilsvarende design for olietankskibe med enkeltskrog
og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2978/94 (EFT L 64, s. 1). At forlange af ejerne af disse skibe, at de tager
de nævnte systemer ud af brug, vil følgelig være at pålægge dem en tung og uforholdsmæssig byrde.

Domstolens bemærkninger
Indledningsvis bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 2037/2000 er det forbudt at markedsføre
og anvende haloner, medmindre andet følger af denne artikels stk. 4 og 5.
Nævnte artikels stk. 4, litra v), fastsætter pligten til at tage brandslukningssystemer og brandslukkere, der indeholder haloner,
ud af brug inden den 31. december 2003 med undtagelse af de anvendelser, der er opregnet i bilag VII til forordning nr. 2037/2000.
Da der ikke findes modstående bestemmelser i tiltrædelsesakten, fik denne forpligtelse i kraft af aktens artikel 2 virkning
for Republikken Malta fra dens tiltrædelse af Den Europæiske Union den 1. maj 2004.
Det følger af en kombineret læsning af disse bestemmelser, at anvendelsen af sådanne systemer og brandslukkere efter sidstnævnte
dato kun er tilladt for skibe under maltesisk flag, såfremt den kan anses for at være en »kritisk anvendelse« i nævnte bilags
forstand.
Denne medlemsstat har ikke bestridt, at visse skibe under maltesisk flag er udstyret med brandslukningssystemer, der indeholder
haloner. Den har imidlertid gjort gældende, at disse anvendelser henhører under det nævnte begreb »kritisk anvendelse«, idet
den har bestridt den af Kommissionen anlagte fortolkning heraf.
I denne forbindelse skal det fremhæves, at det i overensstemmelse med fast retspraksis under en traktatbrudssag påhviler Kommissionen
at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen
kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (jf. bl.a.
dom af 12.5.2005, sag C-287/03, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 3761, præmis 27, og af 10.6.2010, sag C-37/09, Kommissionen
mod Portugal, præmis 28).
Det må imidlertid fastslås, at den af Kommissionen anlagte fortolkning af de tredje led vedrørende kritisk anvendelse af henholdsvis
halon 1301 og halon 2402 i bilag VII til forordning nr. 2037/2000 hviler på to forudsætninger. For det første, at de systemer
indeholdende halon, der er installeret på størsteparten af fragtskibene, er brandslukningssystemer og ikke eksplosionsbeskyttelsessystemer.
For det andet, at anvendelse af systemer indeholdende halon til brug for eksplosionsbeskyttelse kun henhører under de nævnte
bestemmelser i to særlige tilfælde, nemlig enten eksplosionsbeskyttelse af olietankskibe eller af maskinanlæg, der anvendes
ved automatisk pumpning af mel i forbindelse med lastning eller losning af lastrummet på et skib.
Denne fortolkning følger imidlertid hverken af bestemmelserne i det nævnte bilag eller af nogen anden bestemmelse i forordning
nr. 2037/2000. Desuden er der ikke nogen henvisning til de to af Kommissionen nævnte tilfælde i betragtningerne til denne
forordning.
Derimod er de tredje led vedrørende anvendelsen af henholdsvis halon 1301 og 2402 i bilag VII til forordning nr. 2037/2000
formuleret bredt, idet de omfatter anvendelsen heraf »inden for militæret, i olie- og gassektoren og i den petrokemiske sektor
samt i eksisterende fragtskibe«.
At de nævnte bestemmelser indeholder ordene »eksplosionsbeskyttelse i bemandede rum«, indikerer desuden, at den omhandlede
anvendelse af disse haloner forudsættes at finde sted i bemandede rum, hvilket kan indbefatte andre skibe eller skibsrum end
de af Kommissionen nævnte.
Selv hvis det antages, som Kommissionen har anført, at anvendelsen af halon på skibene i praksis er afgrænset til de to tilfælde,
som den har fremført, er der følgelig intet belæg i ordlyden af forordning nr. 2037/2000 for at fastslå, at det har været
EU-lovgivers hensigt at begrænse anvendelsen af halon på skibene til de to tænkte tilfælde.
På denne baggrund findes Kommissionen ikke at have bevist Republikken Maltas påståede traktatbrud.
Herefter bør Republikken Malta frifindes.

Sagens omkostninger
I henhold til procesreglements artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er
nedlagt påstand herom. Da Republikken Malta har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger,
og da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1)
Republikken Malta frifindes.
2)
Europa-Kommissionen betaler sagens omkostninger.
Underskrifter
*
Processprog: engelsk.