CELEX: 62009TJ0059
Prístup k dokumentom
Nariadenie (ES) č. 1049/2001
Dokumenty týkajúce sa ukončeného konania o nesplnení povinnosti
Dokumenty pochádzajúce z členského štátu
Poskytnutie prístupu
Predchádzajúci súhlas členského štátu

Okolnosti predchádzajúce sporu
Listom z 19. júla 2008 bola Komisii Európskych spoločenstiev doručená žiadosť o prístup k rôznym dokumentom podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (
Ú. v. ES L 145, s. 43
; Mim. vyd. 01/003, s. 331).
Požadované dokumenty boli vyhotovené v rámci konania o nesplnení povinnosti č. 2005/4569, ktoré Komisia začala proti Spolkovej republike Nemecko pre prípadné porušenie článkov 28 ES a 30 ES vyplývajúce z nemeckého správneho ustanovenia týkajúceho sa podmienok registrácie dovezených ojazdených motorových vozidiel. Po tom, ako Komisia 18. októbra 2005 zaslala Spolkovej republike Nemecko výzvu, konanie 28. júna 2006 ukončila.
Dokumenty, ktoré boli predmetom žiadosti o zverejnenie, pozostávali po prvé z listu Spolkovej republiky Nemecko zo 16. februára 2006, ktorým odpovedala na výzvu Komisie z 18. októbra 2005, po druhé zo zápisnice zo stretnutia z 27. marca 2006 medzi zástupcami nemeckých orgánov a Komisiou a po tretie zo zhrnutia pre vnútornú potrebu Komisie týkajúceho sa priebehu konania. Druhý a tretí dokument obsahovali odkazy na listy Spolkovej republiky Nemecko zo 16. februára 2006.
Listom z 23. júla 2008 Komisia informovala nemecké orgány o žiadosti o prístup k dokumentom.
Listom z 31. júla 2008 Spolková republika Nemecko informovala Komisiu, že nesúhlasí s tým, aby sa k uvedeným dokumentom poskytol prístup, a to jednak na základe výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 vzťahujúcom sa na ochranu verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov a jednak v článku 4 ods. 2 tretej zarážke uvedeného nariadenia vzťahujúcom sa na ochranu cieľov inšpekcií, vyšetrovania a kontroly. Podľa nemeckých orgánov by sa zverejnením narušila spolupráca založená na dôvere medzi Spolkovou republikou Nemecko a Komisiou v rámci konania o nesplnení povinnosti. Nemecké orgány tiež tvrdili, že v nemeckom práve spadajú vzťahy medzi inštitúciami Európskej únie a Spolkovou republikou Nemecko pod pojem „medzinárodné vzťahy“.
Listom z 5. augusta 2008 Komisia informovala žiadateľov o námietke Spolkovej republiky Nemecko a o dôvodoch, ktoré uviedla na podporu svojho zamietnutia. Komisia žiadateľom oznámila, že ich žiadosti preto nemohla vyhovieť. S odkazom na rozsudok Súdneho dvora z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia (
C-64/05 P, Zb. s. I-11389
), však žiadateľom ponechala možnosť požiadať o opätovné preskúmanie rozhodnutia.
Žiadatelia podali opakovanú žiadosť, v ktorej spochybňovali opodstatnenosť dôvodov uvedených Spolkovou republikou Nemecko.
Listom z 15. septembra 2008 Komisia požiadala Spolkovú republiku Nemecko o opätovné preskúmanie svojho stanoviska na základe rozsudku Súdneho dvora z 1. februára 2007, Sison/Rada (
C-266/05 P, Zb. s. I-1233
, body 67 až 72), týkajúceho sa výnimky založenej na ochrane medzinárodných vzťahov, a rozsudkov Súdu prvého stupňa zo 6. júla 2003, Franchet a Byk/Komisia (
T-391/03 a T-70/04, Zb. s. II-2023
, bod 113), a z 8. novembra 2007, Bavarian Lager/Komisia (
T-194/04, Zb. s. II-4523
, body 148 a 149), týkajúcich sa výnimky vzťahujúcej sa na ochranu cieľov inšpekcií, vyšetrovania a kontroly.
Listom z 23. septembra 2008 nemecké orgány odôvodneným spôsobom zopakovali svoje stanovisko, že k predmetným dokumentom nemožno poskytnúť nijaký prístup.
Rozhodnutím SG.E.3/RG/mbp D(2008) 10067 z 5. decembra 2008 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Komisia rozhodla poskytnúť žiadateľom prístup k dokumentom. Na podporu svojho rozhodnutia Komisia uviedla, že tvrdenia Spolkovej republiky Nemecko, ktorými namietala proti zverejneniu dokumentov, sú
prima facie
nedôvodné, a teda treba dospieť k záveru, že nemecké orgány nepredložili dostatok dôkazov na odôvodnenie uplatnenia jednej z uvedených výnimiek. V súlade s článkom 5 ods. 6 rozhodnutia Komisie 2001/937/ES, ESUO, Euratom z 5. decembra 2001, ktorým sa mení jej rokovací poriadok (
Ú. v. ES L 345, s. 94
; Mim. vyd. 01/003, s. 408), Komisia informovala nemecké orgány o svojom úmysle zverejniť predmetné dokumenty po uplynutí desiatich pracovných dní a upozornila ich na opravné prostriedky, ktorými môžu toto zverejnenie napadnúť.
Listom z 18. decembra 2008 Spolková republika Nemecko informovala Komisiu o svojej námietke proti predloženiu požadovaných dokumentov. Uviedla, že mala v úmysle podať žalobu o neplatnosť, a žiadala, aby dokumenty pred skončením tohto konania neboli zverejnené.
Listom z 30. januára 2009 Komisia Spolkovej republike Nemecko oznámila, že môže podať návrh na Súd prvého stupňa, aby prijal predbežné opatrenie brániace zverejneniu požadovaných dokumentov. Spolková republika Nemecko však takýto návrh nepodala.
Komisia predložila žiadateľom predmetné dokumenty.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Podaním doručeným do kancelárie Súdu prvého stupňa 11. februára 2009 podala Spolková republika Nemecko túto žalobu.
Podaním Španielskeho kráľovstva doručeným do kancelárie Súdu prvého stupňa 8. júna 2009 a podaním Poľskej republiky doručeným 7. júla 2009 tieto členské štáty požiadali, aby mohli vstúpiť do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Spolkovej republiky Nemecko.
Podaním Švédskeho kráľovstva doručeným do kancelárie Súdu prvého stupňa 18. júna 2009, podaním Dánskeho kráľovstva doručeným 29. júna 2009 a podaním Fínskej republiky doručeným 1. júla 2009 tieto členské štáty požiadali, aby mohli vstúpiť do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Komisie.
Uznesením z 3. septembra 2009 predseda šiestej komory Súdu prvého stupňa vyhovel týmto návrhom.
Keďže došlo k zmene zloženia komôr Všeobecného súdu, sudca spravodajca bol pridelený k štvrtej komore, ktorej bola v dôsledku toho prejednávaná vec pridelená.
Spolková republika Nemecko, podporovaná Španielskym kráľovstvom a Poľskou republikou, navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zrušil napadnuté rozhodnutie,
—
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
Komisia, podporovaná Dánskym kráľovstvom, Fínskou republikou a Švédskym kráľovstvom, navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zamietol žalobu,
—
zaviazal Spolkovú republiku Nemecko na náhradu trov konania.
Právny stav
Spolková republika Nemecko uvádza jediný žalobný dôvod založený na porušení článku 4 ods. 1 až 3 a 5 nariadenia č. 1049/2001, ktorý je posudzovaný z hľadiska zásady lojálnej spolupráce upravenej v článku 10 ES.
Spolková republika Nemecko v podstate tvrdí, že Komisia tým, že nerešpektovala jej námietku proti zverejneniu predmetných dokumentov, prekročila medze svojej právomoci preskúmania, ktorú Súdny dvor definoval vo svojom rozsudku Švédsko/Komisia, už citovanom v bode 6 vyššie, a že v dôsledku toho porušila článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001.
Spolková republika Nemecko subsidiárne tvrdí, že odôvodnenie jej námietky proti zverejneniu predmetných dokumentov, ktoré je založené na výnimkách stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001, nemožno v nijakom prípade považovať za zjavne nesprávne.
O postupe stanovenom v článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001
Účastníci konania majú rozdielne názory, pokiaľ ide o rozsah preskúmania, ktoré musí inštitúcia, v prejednávanej veci Komisia, vykonať v rámci postupu stanoveného v článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 vo vzťahu k odôvodneniu uvedenému členským štátom, keď na základe výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 uvedeného nariadenia tento štát namieta proti zverejneniu požadovaných dokumentov.
Spolková republika Nemecko podporovaná Španielskym kráľovstvom zastáva názor, že inštitúcia nebola oprávnená preskúmať opodstatnenosť odôvodnenia dotknutého členského štátu. Poľská republika podporujúca návrhy Spolkovej republiky Nemecko spresňuje, že Komisia môže nanajvýš overiť, či sa členský štát odvolávajúci sa na výnimku zjavne a nepochybne dopustil nesprávneho posúdenia pri uplatnení ustanovení nariadenia č. 1049/2001.
Komisia podporovaná Dánskym kráľovstvom, Fínskou republikou a Švédskym kráľovstvom tvrdí, že je povinná preskúmať, či je odôvodnenie uvedené členským štátom vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci a judikatúru
prima facie
dôvodné.
Treba pripomenúť, že v súlade s článkom 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 sa právo na prístup k dokumentom, ktoré majú v držbe inštitúcie, týka nielen dokumentov vypracovaných týmito inštitúciami, ale aj tých, ktoré dostali od tretích osôb, medzi ktoré patria členské štáty, ako to výslovne uvádza článok 3 písm. b) toho istého nariadenia.
Týmto normotvorca Únie zrušil autorské pravidlo, ktoré platilo pred prijatím nariadenia č. 1049/2001. Na základe tohto pravidla, keď bola autorom dokumentu v držbe inštitúcie tretia osoba, žiadosť o prístup k dokumentu bolo nutné adresovať priamo jeho autorovi.
Od nadobudnutia účinnosti nariadenia č. 1049/2001 všetky dokumenty v držbe inštitúcií, či už boli vyhotovené týmito inštitúciami, alebo pochádzajú z členských štátov, alebo od iných tretích osôb, spadajú do pôsobnosti uvedeného nariadenia, a vzťahujú sa teda na ne jeho ustanovenia, najmä tie, ktoré sa týkajú hmotnoprávnych výnimiek z práva na prístup.
Pokiaľ ide o dokumenty pochádzajúce od tretích osôb, článok 4 ods. 4 nariadenia č. 1049/2001 spresňuje, že ak nie je jasné, či dokument môže alebo nemôže byť zverejnený, inštitúcia sa poradí s treťou osobou s cieľom posúdiť, či sa môžu uplatniť výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 alebo 2 uvedeného nariadenia.
Pokiaľ ide o dokumenty pochádzajúce z členského štátu, článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že členský štát môže požiadať inštitúciu, aby dokument pochádzajúci z tohto členského štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu nezverejnila. V súlade s judikatúrou toto ustanovenie tak členskému štátu poskytuje možnosť podieľať sa na rozhodnutí, ktoré má prijať inštitúcia, a na tento účel zavádza rozhodovací proces s cieľom určiť, či hmotnoprávne výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 bránia tomu, aby sa umožnil prístup k dotknutému dokumentu (pozri v tomto zmysle rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, body 76, 81, 83 a 93).
Článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 totiž zveruje vykonávanie pravidiel práva Spoločenstva inštitúcii spoločne s členským štátom, ktorý využil možnosť poskytnutú v tomto odseku 5, keďže tieto subjekty sú v súlade s povinnosťou lojálnej spolupráce uvedenej v článku 10 ES povinné konať a spolupracovať tak, aby uvedené pravidlá mohli byť účinne uplatnené (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 85).
Z toho v prvom rade vyplýva, že inštitúcia, ktorá dostala žiadosť o prístup k dokumentu pochádzajúcemu z členského štátu, a uvedený členský štát musia po tom, ako bola žiadosť touto inštitúciou uvedenému členskému štátu oznámená, začať bez meškania lojálny dialóg týkajúci sa prípadného uplatnenia výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001, pričom musia dbať najmä na potrebu umožniť uvedenej inštitúcii zaujať stanovisko v lehote, v ktorej je podľa článkov 7 a 8 tohto nariadenia jej povinnosťou rozhodnúť o tejto žiadosti o prístup (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 86).
Ďalej dotknutý členský štát, ktorý po skončení tohto dialógu namieta proti zverejneniu predmetného dokumentu, je povinný odôvodniť túto námietku vzhľadom na uvedené výnimky. Inštitúcia totiž nemôže uznať námietku prejavenú členským štátom proti zverejneniu dokumentu, ktorý od neho pochádza, ak táto námietka nie je vôbec odôvodnená alebo ak vznesená námietka neodkazuje na výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001. V prípade, ak napriek výslovnej výzve v tomto zmysle adresovanej inštitúciou predmetnému členskému štátu tento členský štát neposkytne takéto odôvodnenie, uvedená inštitúcia musí, ak sa sama domnieva, že sa na uvedenú situáciu nevzťahuje žiadna z uvedených výnimiek, požadovaný dokument zverejniť (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, body 87 a 88).
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 neudeľuje členskému štátu nijaké všeobecné a bezpodmienečné právo veta s cieľom svojvoľne a bez povinnosti odôvodniť svoje rozhodnutie zabrániť zverejneniu akéhokoľvek dokumentu v držbe inštitúcie Spoločenstva len preto, že uvedený dokument pochádza z tohto členského štátu (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 58).
Napokon, ako vyplýva najmä z článkov 7 a 8 nariadenia č. 1049/2001, inštitúcia je povinná sama odôvodniť rozhodnutie, ktorým žiadateľovi zamieta žiadosť o prístup. Takáto povinnosť znamená, že inštitúcia musí vo svojom rozhodnutí nielen uviesť námietku vyjadrenú zo strany predmetného členského štátu proti zverejneniu požadovaného dokumentu, ale takisto dôvody uvádzané týmto členským štátom, aby sa preukázalo, že sa má uplatniť jedna z výnimiek z práva prístupu stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 tohto nariadenia. Takéto informácie majú totiž umožniť žiadateľovi pochopiť pôvod a dôvody odmietnutia v jeho prípade a príslušnému súdu vykonať v prípade potreby preskúmanie, ktorým je poverený (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 89).
Z predchádzajúceho vyplýva, že v súlade s judikatúrou článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 umožňuje členskému štátu namietať proti zverejneniu dokumentov, ktoré pochádzajú od neho, iba na základe výnimiek vymenovaných v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia, pričom musí v tejto súvislosti riadne odôvodniť svoje stanovisko (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 99).
Okrem toho treba uviesť, že z článku 4 ods. 4 nariadenia č. 1049/2001 vyplýva, že keď predmetná inštitúcia považuje za jasné, že musí byť odmietnutý prístup k dokumentu pochádzajúcemu z členského štátu na základe výnimiek stanovených v odsekoch 1 alebo 2 tohto článku, odmietne prístup žiadateľovi bez toho, aby to musela konzultovať s členským štátom, z ktorého pochádza dokument, a to bez ohľadu na skutočnosť, či tento členský štát predtým podal žiadosť na základe článku 4 ods. 5 uvedeného nariadenia. V takomto prípade je teda zrejmé, že rozhodnutie o žiadosti o prístup prijme inštitúcia, pričom prihliadne iba na výnimky vyplývajúce priamo z ustanovení práva Únie (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 68).
Spolková republika Nemecko v prejednávanej veci tvrdí, že v súlade s rozsudkom Švédsko/Komisia, už citovaným v bode 6 vyššie (bod 88), existujú len dve situácie, keď Komisia nemôže uznať námietku členského štátu proti zverejneniu dokumentov, a to po prvé, ak námietka nie je riadne odôvodnená v zmysle článku 253 ES, a po druhé, ak uvádzané odôvodnenie neodkazuje na výnimky vymenované v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001. V tejto súvislosti odkazuje na zásadu lojálnej spolupráce, ako aj na jasný rozdiel existujúci medzi článkom 4 ods. 4 nariadenia č. 1049/2001, ktorý stanovuje, pokiaľ ide o dokumenty tretích osôb odlišných od členských štátov, jednoduchý mechanizmus konzultácie, a článkom 4 ods. 5 uvedeného nariadenia, ktorý členským štátom priznáva právo podmieniť prístup k dokumentu svojím súhlasom.
Spolková republika Nemecko na pojednávaní tiež uviedla, že článok 255 ods. 1 ES a článok 42 Charty základných práv Európskej únie, vyhlásenej 7. decembra 2000 v Nice (
Ú. v. ES C 364, s. 1
, ďalej len „Charta základných práv“), odkazujú na prístup k dokumentom inštitúcií, a nie k dokumentom pochádzajúcim z členských štátov.
Pokiaľ ide po prvé o odkaz Spolkovej republiky Nemecko na článok 255 ES a článok 42 Charty základných práv, treba najskôr poznamenať, že článok 255 ods. 2 ES zveruje Rade zodpovednosť určiť všeobecné zásady a obmedzenia upravujúce právo na prístupu k dokumentom. Nariadenie č. 1049/2001, ktoré prijal Európsky parlament a Rada a ktorého zákonnosť Spolková republika Nemecko nespochybňuje, výslovne rozširuje právo na prístup vo vzťahu k všetkým dokumentom, ktoré má určitá inštitúcia v držbe (pozri body 27 a 28 vyššie).
Ďalej je nesporné, že členské štáty sú značne zapojené do legislatívneho a výkonného procesu Únie prostredníctvom svojho zastúpenia v rámci Rady, ako aj prostredníctvom svojej účasti v mnohých výboroch zriadených Radou (pozri v tomto zmysle rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 63). Vylúčenie veľkého počtu dokumentov pochádzajúcich z členských štátov z pôsobnosti práva na prístup v zmysle článku 255 ods. 1 ES by bolo v rozpore s cieľom transparentnosti sledovaným týmto článkom a zaručeným článkom 42 Charty základných práv, s výhradou určitých výnimiek, ktoré sa musia vykladať reštriktívne (rozsudky Sison/Rada, už citovaný v bode 8 vyššie, bod 63, a Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 66).
Napokon vyhlásenie č. 35 o článku 255 ods. 1 ES, pripojené k záverečnému aktu Amsterdamskej zmluvy, stanovuje, že Konferencia sa dohodla na tom, že zásady a podmienky uvedené v tomto článku umožnia členskému štátu požadovať, aby Komisia alebo Rada neoznámila tretím osobám dokument pochádzajúci z tohto štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu. Z toho vyplýva, že autori tejto zmluvy nezamýšľali vylúčiť z pôsobnosti článku 255 ods. 1 ES dokumenty členských štátov.
S tvrdením Spolkovej republiky Nemecko, podľa ktorého treba na základe primárneho práva Únie podať reštriktívny výklad práva na prístup k dokumentom pochádzajúcim z členských štátov, nemožno súhlasiť.
Pokiaľ ide po druhé o intenzitu preskúmania, ktoré je inštitúcia oprávnená vykonávať v súvislosti s odôvodnením uvedeným členským štátom na vysvetlenie svojej námietky proti zverejneniu dokumentu, treba pripomenúť, že článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 poveruje uskutočnením cieľov uvedeného nariadenia inštitúciu spolu s členským štátom. Na tento účel zriaďuje rozhodovací proces, v rámci ktorého sú tieto subjekty povinné lojálne spolupracovať v súlade s požiadavkami článku 10 ES, aby sa zabezpečilo, že ustanovenia uvedeného nariadenia sa uplatňujú účinne a v súlade s judikatúrou.
V tejto súvislosti však treba poukázať na to, že stanovisko Spolkovej republiky Nemecko je nezlučiteľné so všeobecnou štruktúrou a s cieľmi nariadenia č. 1049/2001, keďže smeruje k tomu, aby sa inštitúcia v rámci článku 4 ods. 5 systematicky podriaďovala zamietnutiu členského štátu, pokiaľ je toto zamietnutie založené na akomkoľvek odôvodnení a pokiaľ tieto dôvody odkazujú na výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 uvedeného nariadenia. Takáto situácia však nezodpovedá lojálnemu dialógu, ktorý sú inštitúcia a členský štát povinné začať, aby sa zabezpečilo účinné uplatňovanie nariadenia č. 1049/2001.
Ďalej treba pripomenúť, že podľa článku 8 nariadenia č.1049/2001 prináleží konečná zodpovednosť za správne uplatnenie tohto nariadenia inštitúcii a že jej prislúcha obhajovať pred súdmi Únie alebo ombudsmanom platnosť rozhodnutia. Ak by sa inštitúcia musela automaticky riadiť odôvodnením navrhovaným členským štátom, bola by nútená voči osobe, ktorá podala žiadosť o prístup, a prípadne pred týmito kontrolnými orgánmi brániť stanoviská, ktoré sama nepovažuje za obhájiteľné.
V tejto súvislosti treba spresniť, že ustanovenia nariadenia č. 1049/2001 zakladajúce – s výhradou výnimiek, ktoré toto nariadenie uvádza – právo na prístup k všetkým dokumentom, ktoré má inštitúcia v držbe, musí inštitúcia, ktorej je žiadosť o prístup adresovaná, účinne uplatňovať, a to nielen po podaní žaloby na súd Únie. S tvrdením Spolkovej republiky Nemecko, podľa ktorého by možnosť podať takúto žalobu dotknutú inštitúciu zbavila jej právomoci vykonávať preskúmanie odôvodnenia vyjadreného členským štátom, teda nemožno súhlasiť.
Napokon preskúmanie obmedzené na čisto formálne aspekty námietky vznesenej členským štátom by mu umožňovalo brániť akémukoľvek zverejneniu, a to aj v prípade neexistencie skutočných dôvodov odôvodňujúcich, aby sa urobila výnimka zo zásady uvedenej v článku 2 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 len prostredníctvom odôvodnenia formálne odkazujúceho na hmotnoprávne výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 uvedeného nariadenia. Takéto čisto formálne preskúmanie by v praxi znamenalo opätovné zavedenie pravidla autora, ktoré nariadenie č. 1049/2001 zrušilo, a odporovalo by zásade, podľa ktorej hmotnoprávne výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 až 3 uvedeného nariadenia vymedzujú výkon právomoci, ktorú článok 4 ods. 5 toho istého nariadenia poskytuje dotknutému členskému štátu (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 76).
Z predchádzajúceho vyplýva, že Spolková republika nesprávne tvrdí, že po podaní námietky vznesenej členským štátom v rámci článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 sa inštitúcia musí predtým, než v súlade s článkom 8 ods. 1 toho istého nariadenia prijme rozhodnutie uvádzajúce dôvody jej zamietnutia prístupu k požadovanému dokumentu, obmedziť vo vzťahu k námietke členského štátu len na vykonanie formálneho preskúmania spočívajúceho výlučne v určení, či uvedená námietka nie je vôbec odôvodnená a či toto odôvodnenie odkazuje na výnimky vymenované v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001.
Naopak, rozhodovací postup zriadený článkom 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 vyžaduje, aby sa dotknutý členský štát a inštitúcia držali hmotnoprávnych výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 toho istého nariadenia (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 83). Inštitúcia je teda oprávnená sa uistiť, že odôvodnenia uvedené v námietke členského štátu proti zverejneniu požadovaného dokumentu, ktoré musí obsahovať rozhodnutie o zamietnutí prístupu prijaté v súlade s článkom 8 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001, nie sú neopodstatnené.
V tejto súvislosti sa nemožno domnievať, ako subsidiárne tvrdí Spolková republika Nemecko na základe analógie s kritériami stanovenými v rozsudku Súdneho dvora zo 6. októbra 1982, Cilfit a i. (
283/81, Zb. s. 3415
, bod 13), že k preskúmaniu zo strany inštitúcie môže dôjsť len v prípade, ak sporná situácia už viedla k tomu, že súd Únie vyhlásil rozsudok v rovnakej alebo podobnej veci, alebo ak je správne uplatnenie práva také jasné, že neumožňuje žiadnu dôvodnú pochybnosť. Nejde ani, ako tvrdí Poľská republika, o určenie, či je odôvodnenie uvedené dotknutým členským štátom nepochybne nesprávne.
Preskúmanie inštitúcie spočíva v určení, či vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci a uplatniteľné právne normy môžu dôvody uvedené členským štátom na podporu jeho námietky odôvodniť takéto zamietnutie
prima facie
(pozri analogicky uznesenie predsedu Súdneho dvora z 23. februára 2001, Rakúsko/Rada,
C-445/00 R, Zb. s. I-1461
, body 73 a 74), a teda či tieto dôvody umožňujú uvedenej inštitúcii prebrať zodpovednosť, ktorú jej priznáva článok 8 nariadenia č. 1049/2001.
Treba poznamenať, že nejde o to, aby inštitúcia presadila vlastný názor alebo vlastným posúdením nahradila posúdenie dotknutého členského štátu, ale aby sa vyhla prijatiu rozhodnutia, ktoré nepovažuje za obhájiteľné. Inštitúcia ako autor rozhodnutia o prístupe alebo zamietnutí je totiž zodpovedná za jeho zákonnosť. Predtým, ako odmietne prístup k dokumentu pochádzajúcemu z členského štátu, teda musí preskúmať, či tento členský štát založil svoju námietku na hmotnoprávnych výnimkách stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 a či s ohľadom na tieto výnimky riadne odôvodnil svoje stanovisko (pozri v tomto zmysle rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 99).
Treba zdôrazniť, že toto preskúmanie musí byť uskutočnené v rámci lojálneho dialógu, ktorým sa vyznačuje rozhodovací proces zriadený článkom 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, keďže inštitúcia je povinná umožniť členskému štátu lepšie vysvetliť svoje dôvody alebo ich prehodnotiť, aby sa mohli
prima facie
považovať za obhájiteľné (pozri bod 53 vyššie).
Toto preskúmanie musí byť okrem toho uskutočnené s náležitým ohľadom na zásadu, podľa ktorej vzhľadom na ciele sledované nariadením č. 1049/2001, najmä okolnosť pripomenutú v jeho odôvodnení č. 2, že toto právo na prístup je typické pre demokratickú povahu týchto inštitúcií Únie a skutočnosť, že cieľom uvedeného nariadenia je, ako to uvádza jeho odôvodnenie č. 4 a článok 1, poskytnúť verejnosti právo na prístup, ktoré má byť čo najširšie, musia byť výnimky z uvedeného práva vymenované v článku 4 tohto nariadenia vykladané a uplatňované reštriktívne (rozsudok Sison/Rada, už citovaný v bode 8 vyššie, bod 63, a rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 66).
Z predchádzajúceho vyplýva, že tvrdenie Spolkovej republiky Nemecko, že Komisia tým, že skúmala opodstatnenosť odôvodnenia, ktoré uviedla na podporu svojej námietky, prekročila medze svojho preskúmania v rámci postupu upraveného v článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, sa musí zamietnuť ako nedôvodné.
O dôvodoch uvedených Spolkovou republikou Nemecko na odôvodnenie svojej námietky proti zverejneniu dokumentov
Z predchádzajúcich úvah (pozri body 32, 33, 45, 46 a 55 vyššie) vyplýva, že uplatňovanie článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 na účely určenia, či zamietnutie prístupu k dokumentu pochádzajúceho z členského štátu môže byť odôvodnené vzhľadom na výnimky stanovené v odsekoch 1 až 3 tohto článku, spočíva v lojálnej spolupráci medzi inštitúciou a dotknutým členským štátom. Len na základe otvoreného a konštruktívneho dialógu o možnosti odôvodniť zamietnutie prístupu na základe článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 sa teda inštitúcia môže rozhodnúť odchýliť sa od dôvodov uvedených členským štátom na podporu svojej námietky, pokiaľ dospeje k záveru, že tieto dôvody sú neobhájiteľné.
V prejednávanej veci došlo pred prijatím napadnutého rozhodnutia k opakovanej komunikácii medzi Spolkovou republikou Nemecko a Komisiou. Konkrétne Komisia vo svojom liste z 15. septembra 2008 odôvodnene žiadala Spolkovú republiku Nemecko o opätovné preskúmanie svojho stanoviska. Spolková republika Nemecko však svoje zamietavé rozhodnutie neprehodnotila. Komisia prijala napadnuté rozhodnutie až po tejto komunikácii. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Spolková republika Nemecko, sa teda Komisia neobmedzila iba na nahradenie analýzy nemeckých orgánov svojou analýzou. Naopak, napadnuté rozhodnutie bolo v súlade s rozhodovacím procesom definovaným v článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 prijaté v nadväznosti na lojálny dialóg.
Následne treba určiť, či Komisia mohla, ako tvrdí, dospieť k záveru, že dôvody uvedené Spolkovou republikou Nemecko na podporu svojej námietky proti zverejneniu požadovaných dokumentov neboli
prima facie
opodstatnené.
Pokiaľ ide po prvé o výnimku stanovenú v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, týkajúcu sa ochrany medzinárodných vzťahov, Spolková republika Nemecko zastáva názor, že tvrdenia, ktoré uviedla na podporu svojej námietky pred Komisiou, boli prinajmenšom obhájiteľné.
V tejto súvislosti treba najprv uviesť, že pojem „medzinárodné vzťahy“, na ktorý odkazuje článok 4 ods. 1 písm. a) tretia zarážka nariadenia č. 1049/2001, je pojem, ktorý je vlastný právu Únie, a preto nemôže závisieť od obsahu, ktorý mu priznáva vnútroštátne právo členských štátov. Článok 4 ods. 5 uvedeného nariadenia totiž neobsahuje, tak ako odseky 1 až 4 toho istého článku, nijaký odkaz na ustanovenia vnútroštátneho práva (rozsudok Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 69).
Ďalej treba pripomenúť, ako uviedla Komisia, že zakladajúce zmluvy Únie na rozdiel od bežných medzinárodných zmlúv ustanovili nový právny poriadok s vlastnými inštitúciami, v ktorého prospech štáty v čoraz širších oblastiach obmedzili svoje zvrchované práva a ktorého subjektmi sú nielen členské štáty, ale aj ich štátni príslušníci (rozsudok Súdneho dvora z 5. februára 1963, Van Gend & Loos,
26/62, Zb. s. 1, 3
, a stanovisko Súdneho dvora 1/91 zo 14. februára 1991, Zb. s. I-6079, bod 21). Na účely dosiahnutia cieľov Únie v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje jej pôsobnosť, vzťahy medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie spadajú do ústavnej listiny, ktorú vytvorili Zmluvy.
To platí, najmä pokiaľ ide o komunikáciu medzi členským štátom a Komisiou v rámci konania o nesplnení povinnosti, ktoré bolo začaté s cieľom zabezpečiť, aby členský štát dodržiaval povinnosti, ktoré sú mu uložené na základe Zmlúv.
Napokon treba poznamenať, že téza Spolkovej republiky Nemecko, podľa ktorej komunikácia medzi ňou a inštitúciami Únie spadá pod pojem „medzinárodné vzťahy“ uvedený v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, by mala za následok, že značný počet dokumentov v oblastiach činnosti Únie by mohol byť vyňatý z práva verejnosti na prístup k dokumentom inštitúcií. Takýto výsledok by však narušil cieľ transparentnosti, ktorý sleduje nariadenie a ktorý je nezlučiteľný s vyššie uvedenou zásadou, že výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 sa musia vykladať a uplatňovať reštriktívne (pozri body 42 a 56 vyššie).
Komisia teda správne dospela k záveru, že dôvod uvedený Spolkovou republikou Nemecko, ktorý je založený na ochrane medzinárodných vzťahov a uvedený v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, nie je
prima facie
opodstatnený.
V tejto súvislosti treba ešte spresniť, že toto konštatovanie nevylučuje, že vnútroštátne právo chrániace verejný alebo súkromný záujem možno považovať za záujem hodný ochrany na základe výnimiek stanovených v nariadení č. 1049/2001. Pojmy vnútroštátneho práva a pojmy práva Únie sa totiž môžu zhodovať, dopĺňať alebo na seba tiež vzájomne odkazovať (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame,
C-46/93 a C-48/93, Zb. s. I-1029
, bod 27, a Švédsko/Komisia, už citovaný v bode 6 vyššie, bod 84).
Pokiaľ ide po druhé o výnimku založenú na ochrane cieľov inšpekcií, vyšetrovania a kontroly, ktorá je uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 a na ktorú sa odvoláva takisto Spolková republika Nemecko, treba v prvom rade uviesť, že konania o nesplnení povinnosti začaté Komisiou na základe článku 226 ES predstavujú vyšetrovanie uvedené v tomto ustanovení.
Ďalej treba pripomenúť, že ak sa rozhodne o zamietnutí prístupu k dokumentu, ktorého zverejnenie sa požaduje, je na inštitúcii, aby vysvetlila, v čom by prístup k tomuto dokumentu mohol konkrétne ohroziť uplatňovaný záujem, ktorý je uvedený v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001. V tejto súvislosti sa inštitúcia môže prípadne opierať o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy (rozsudky Súdneho dvora z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada,
C-39/05 P a C-52/05 P, Zb. s. I-4723
, body 49 a 50, a z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P, Zb. s. I-5885
, body 53 a 54).
Napokon, ak členský štát v rámci konania na základe článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 namieta proti zverejneniu dokumentov pochádzajúcich z tohto členského štátu, prináleží mu, aby inštitúcii poskytol všetky skutočnosti umožňujúce jej odôvodniť rozhodnutie o zamietnutí prístupu k uvedeným dokumentom.
V prejednávanej veci zo spisu vyplýva, že Spolková republika Nemecko uviedla na podporu svojej námietky proti zverejneniu požadovaných dokumentov okolnosť, že ich zverejnením tretím osobám by sa ohrozila dôvera a spolupráca medzi Spolkovou republikou Nemecko a Komisiou, ktorými sa vyznačujú ich vzťahy pri hľadaní riešenia v súlade s právom Únie v rámci konaní o nesplnení povinnosti. Spolková republika Nemecko v tejto súvislosti odkázala na rozsudky Súdu prvého stupňa z 11. decembra 2001, Petrie a i./Komisia (
T-191/99, Zb. s. II-3677
, body 68 a 69), a zo 14. októbra 1999, Bavarian Lager/Komisia (
T-309/97, Zb. s. II-3217
, bod 46).
Spolková republika Nemecko uviedla, že táto úvaha sa uplatnila aj po ukončení konania o nesplnení povinnosti, keďže v takomto konaní došlo k vyjednávacím taktikám, kompromisom a verejným stratégiám, ktoré je možné opäť použiť v rámci budúcich konaní o nesplnení povinnosti. Podľa jej názoru si takáto konštelácia záujmov zasluhuje ochranu aj v prípade neexistencie špecifického rizika v danom konaní o nesplnení povinnosti. Spolková republika Nemecko zdôraznila, že v tejto veci požadované dokumenty obsahovali vyjadrenia skutkovej povahy a informácie, pokiaľ ide o začaté alebo plánované fázy konania, ktoré sa nemajú zverejniť, aby sa zabezpečila lojálna spolupráca medzi ňou a Komisiou a neohrozilo sa hľadanie flexibilných a rýchlych riešení.
V tejto súvislosti treba uviesť, že v súlade s judikatúrou zmyslom výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 nie je chrániť vyšetrovanie ako také, ale cieľ takého vyšetrovania, ktorý v rámci konania o nesplnení povinnosti spočíva v tom, aby členský štát dodržiaval právo Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdu prvého stupňa z 12. septembra 2007, API/Komisia,
T-36/04, Zb. s. II-3201
, body 127 a 133, a Bavarian Lager, už citovaný v bode 8 vyššie, bod 149).
Práve z tohto dôvodu sa na jednotlivé akty vyšetrovania môže vzťahovať dotknutá výnimka až do dosiahnutia tohto cieľa, a to aj vtedy, ak sa už vyšetrovanie alebo osobitná inšpekcia vedúce k dokumentu, ku ktorému sa požadoval prístup, skončili (rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 8 vyššie, bod 110; pozri analogicky, pokiaľ ide o uplatnenie kódexu správania z roku 1993, rozsudok Súdu prvého stupňa z 13. septembra 2000, Denkavit Nederland/Komisia,
T-20/99, Zb. s. II-3011
, bod 48).
Treba však poznamenať, že na odôvodnenie uplatnenia výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 je potrebné preukázať, či môže zverejnenie dotknutých dokumentov skutočne ohroziť ochranu cieľov vyšetrovania Komisie týkajúceho sa predmetného nesplnenia povinnosti (pozri v tomto zmysle rozsudky Franchet a Byk, už citovaný v bode 8 vyššie, body 105 a 109, a API/Komisia, už citovaný v bode 73 vyššie, bod 127). Preskúmanie požadované na účely spracovania žiadosti o prístup k dokumentom musí mať konkrétnu povahu a nebezpečenstvo ohrozenia chráneného záujmu musí byť primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické (rozsudky Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 8 vyššie, bod 115; Bavarian Lager, už citovaný v bode 8 vyššie, bod 151, a Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 69 vyššie, body 43 a 63).
V prejednávanej veci je nesporné, že konanie o nesplnení povinnosti, v rámci ktorého boli predložené požadované dokumenty, sa skončilo 28. júna 2006, teda viac ako dva roky pred predložením žiadosti o prístup k dokumentom, ku ktorému došlo 19. júla 2008. Spolková republika Nemecko sa teda nemôže odvolávať na rozsudky Petrie a i./Komisia a Bavarian Lager/Komisia, už citované v bode 71 vyššie, pretože tieto rozsudky sa týkajú prípadov, keď konanie o nesplnení povinnosti v čase prijatia napadnutých rozhodnutí ešte prebiehalo vo svojej správnej alebo súdnej fáze.
V prejednávanej veci však nemožno spochybniť, že v júli 2008, keď bola podaná žiadosť o prístup k dokumentom, neprebiehalo nijaké vyšetrovanie, ktorého cieľ mohol byť zverejnením dotknutých dokumentov ohrozený.
Pokiaľ ide o tvrdenie uvedené Spolkovou republikou Nemecko, že zamietnutie prístupu k dokumentom sa uplatní z dôvodu potreby zachovať dôvernosť komunikácie medzi Komisiou a samotnou Spolkovou republikou Nemecko v rámci konaní o nesplnení povinnosti (pozri body 71 a 72 vyššie), treba po prvé poznamenať, že na rozdiel od prebiehajúcich konaní o nesplnení povinnosti neexistuje všeobecná domnienka, že by zverejnenie komunikácie medzi Komisiou a členským štátom v rámci ukončeného konania o nesplnení povinnosti ohrozilo ciele vyšetrovania uvedené v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001.
Po druhé treba uviesť, že Spolková republika Nemecko nepredložila nijaký dôkaz, ktorý by umožňoval pochopiť, v čom zverejnenie požadovaných dokumentov, a to dva roky po ukončení konania o nesplnení povinnosti, konkrétne a účinne ohrozilo cieľ predmetného vyšetrovania alebo ďalších súvisiacich vyšetrovaní. Osobitne sa vôbec nezmienila o pravdepodobnosti opätovného začatia konania ukončeného Komisiou 28. júna 2006 alebo o existencii konania o nesplnení povinnosti súvisiaceho s týmto posledným konaním, ktorého priebeh mohol byť dotknutý zverejnením požadovaných dokumentov.
V tomto kontexte treba tiež zamietnuť tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého, keďže Komisia mala neobmedzenú možnosť opätovne otvoriť konania o nesplnení povinnosti, na komunikáciu medzi Komisiou a členskými štátmi v rámci týchto konaní sa musí vždy vzťahovať výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúca sa ochrany cieľov vyšetrovania. Takéto tvrdenie totiž spočíva na čisto hypotetickej úvahe, keďže Španielske kráľovstvo v prejednávanej veci nepreukázalo rozumne predvídateľnú povahu opätovného začatia konania o nesplnení povinnosti.
Za týchto okolností treba vyvodiť záver, že dôvody uvedené Spolkovou republikou Nemecko na podporu svojej námietky proti zverejneniu dokumentov boli abstraktné a čisto hypotetické, a teda nemohli poskytnúť dostatočný právny základ, na ktorom by Komisia mohla odôvodniť rozhodnutie o zamietnutí na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
Komisia preto oprávnene zastáva názor, že dôvody uvedené Spolkovou republikou Nemecko na odôvodnenie svojej námietky proti zverejneniu požadovaných dokumentov sú
prima facie
neopodstatnené.
Preto treba žalobu zamietnuť.
O trovách
Podľa článku 87 ods. 2 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Spolková republika Nemecko nemala vo veci úspech, je potrebné rozhodnúť, že okrem toho, že znáša vlastné trovy konania, je povinná nahradiť trovy konania Komisie v súlade s jej návrhmi.
Podľa článku 87 ods. 4 prvého pododseku Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania. Dánske kráľovstvo, Španielske kráľovstvo, Fínska republika, Poľská republika a Švédske kráľovstvo teda znášajú vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)
rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Spolková republika Nemecko znáša vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskej komisii.

3.
Dánske kráľovstvo, Španielske kráľovstvo, Fínska republika, Poľská republika a Švédske kráľovstvo znášajú vlastné trovy konania.

Pelikánová
Jürimäe
van der Woude
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 14. februára 2012.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.