CELEX: 62013TJ0305
Ajutoare de stat
Asigurarea creditelor la export
Reasigurare acordată de o întreprindere publică filialei sale
Aporturi de capital pentru a acoperi pierderile filialei
Noțiunea de ajutoare de stat
Imputabilitate în sarcina statului
Criteriul investitorului privat
Obligația de motivare

Istoricul cauzei
Reclamantele, Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) și filiala sa deținută în proporție de 100 %, Sace BT SpA, activează în sectorul asigurării creditelor la export, și anume, al asigurării riscurilor legate de creditele la export care finanțează tranzacții în Uniunea Europeană, precum și cu numeroase țări terțe.
Comunicarea privind asigurarea creditelor la export
Comisia Comunităților Europene a adresat, la 19 septembrie 1997, o comunicare statelor membre în temeiul articolului [108 alineatul (1) TFUE] privind aplicarea articolelor [107 TFUE] și [108 TFUE] în cazul asigurării creditelor la export pe termen scurt (
JO C 281, p. 4
, denumită în continuare „Comunicarea privind asigurarea creditelor la export”). Această comunicare, astfel cum a fost modificată prin comunicările adresate statelor membre în anul 2001 (
JO C 217, p. 2
) și în anul 2005 (
JO C 325, p. 22
), era aplicabilă până la 31 decembrie 2012 ca urmare a modificării perioadei sale de aplicare prin Comunicarea din 2010 (
JO C 329, p. 6
). La punctul 4.2 din această comunicare, Comisia invitase statele membre, în temeiul articolului 93 alineatul (1) din Tratatul CE [devenit articolul 88 alineatul (1) CE, ulterior articolul 108 alineatul (1) TFUE], să își modifice regimurile de asigurare a creditelor la export în domeniul riscurilor cesibile, astfel încât organismele private sau publice de asigurare a creditelor la export să nu mai poată beneficia, pentru aceste riscuri, de ajutoare de stat sub forma, în particular, a unor garanții de stat care acoperă împrumuturi sau pierderi, a unor aporturi de capital în circumstanțe inacceptabile pentru un investitor privat în economia de piață sau a unor servicii de reasigurare furnizate de stat fie direct, fie indirect, prin intermediul altui organism de asigurare a creditelor la export public sau care acționează cu susținerea statului, în condiții mai favorabile decât cele ale pieței reasigurării private.
Riscurile cesibile erau definite la punctul 2.5 primul paragraf din Comunicarea privind asigurarea creditelor la export, astfel cum a fost modificată prin Comunicarea din 2001, „ca fiind riscurile comerciale și politice aferente debitorilor publici și debitorilor care nu sunt publici, stabiliți într‑una din țările enumerate în anexă. Pentru aceste riscuri, perioada maximă de risc este de mai puțin de doi ani (termen de fabricare plus durata obișnuită a creditului începând de la punctul de plecare normal Uniunea de la Berna)” [traducere neoficială]. Punctul 2.5 al doilea paragraf din Comunicarea privind asigurarea creditelor la export, astfel cum a fost modificată prin Comunicarea din 2001, precizează, în plus, că „[t]oate celelalte riscuri [riscuri de dezastre și riscuri comerciale și politice privind țări care nu figurează în lista anexată la comunicare] sunt considerate ca nefiind încă cesibile” [traducere neoficială]. Lista țărilor cu riscuri cesibile cuprinde toate statele membre ale Uniunii, precum și țări din OCDE.
SACE
Înainte de transformarea sa în anul 2004 în societate pe acțiuni, SACE era un organism de drept public italian, Istituto SACE. În anul 1998, pentru a se conforma punctului 4.2 din Comunicarea privind asigurarea creditelor la export (a se vedea punctul 2 de mai sus), Istituto SACE își încetase activitatea de asigurare de riscuri cesibile privind contractele de asigurare directă.
În anul 2004, SACE a fost transformată în societate pe acțiuni în care ministerul economiei și finanțelor italian (denumit în continuare „MEF”) era acționar unic. Ulterior, în luna noiembrie 2012, SACE a fost cumpărată de Cassa depositi e prestiti, un organism public italian controlat în proporție de 70 % de MEF.
Potrivit articolului 4 alineatul 1 din statutul său, SACE are ca obiect social asigurarea, reasigurarea, coasigurarea și garantarea riscurilor de natură politică, a riscurilor de dezastre, a riscurilor economice, comerciale și asociate cursului de schimb, precum și a riscurilor complementare la care sunt expuși operatorii italieni și societățile afiliate sau pe care le controlează, în activitatea lor cu străinătatea și cu internaționalizarea economiei italiene. Potrivit articolului 4 alineatul 2 din statutul menționat, SACE are, în plus, ca obiect furnizarea, în condițiile pieței și cu respectarea reglementării Uniunii, de garanții și de asigurări unor întreprinderi străine în ceea ce privește operațiuni de importanță strategică pentru economia italiană din perspectiva internaționalizării, a securității economice și a activării proceselor de producție și de ocupare a forței de muncă în Italia.
Decretul‑lege nr. 269 din 30 septembrie 2003, transformat, după modificări, în Legea nr. 326 din 24 noiembrie 2003, al cărei articol 6 cuprinde dispozițiile privind transformarea, începând cu 1 ianuarie 2004, a Istituto SACE în societate pe acțiuni (a se vedea punctul 4 de mai sus), a delimitat operațiunile SACE ținând cont de evoluția pieței relevante.
În această privință, articolul 6 alineatul 12 din Decretul‑lege nr. 269 autorizează în special SACE să opereze, în anumite condiții, în sectorul riscurilor cesibile. Astfel, acest articol enunță următoarele:
„Societatea SACE SpA poate desfășura activități de asigurare și de garantare a riscurilor cesibile, astfel cum sunt definite de normele Uniunii. Aceste activități trebuie să aibă o contabilitate separată de activitățile care beneficiază de garanția de stat sau care constituie în acest scop o [societate pe acțiuni]. În acest din urmă caz, participarea SACE SpA nu poate fi mai mică de 30 % [și anumite fonduri alocate anterior] nu pot fi utilizate pentru subscrierea la capitalul său. [Activitatea de asigurare a riscurilor cesibile] nu beneficiază de garanția de stat.”
Articolul 5 alineatul 1 din statutul SACE prevede că angajamentele luate de această societate în exercitarea activității sale în sectorul asigurărilor, al coasigurărilor și al garanției riscurilor definite ca fiind riscuri necesibile de reglementarea Uniunii beneficiază de garanția statului pe baza reglementării în vigoare. Aceeași dispoziție precizează că activitățile care beneficiază de garanția statului sunt supuse deliberărilor Comitato interministeriale per la programmazione economica (Comitetul interministerial pentru programarea economică, denumit în continuare „CIPE”), în conformitate cu dispozițiile Decretului legislativ nr. 143 din 31 martie 1998 privind redefinirea garanției aplicabile SACE în temeiul legii italiene nr. 227 din 24 mai 1977. Potrivit articolului 2 alineatul 3 din Decretul legislativ nr. 143, operațiunile și categoriile de riscuri pe care SACE și le poate asuma trebuie să fie determinate de CIPE. În plus, articolul 8 alineatul 1 din acest decret legislativ prevede că, cel târziu la 30 iunie în fiecare an, CIPE deliberează cu privire la planul previzional de angajamente de asigurare al SACE. Legea de aprobare a bugetului de stat definește limitele generale ale angajamentelor care beneficiază de garanție, stabilind o distincție între garanții după cum durata lor este mai mică sau mai mare de 24 de luni.
Articolul 5 alineatul 2 din statutul SACE exclude de la beneficiul garanției statului activitățile acestuia din sectorul asigurării și al garantării riscurilor cesibile. Respectivul articol prevede că aceste activități sunt exercitate de această societate fie prin utilizarea unei contabilități separate, fie prin constituirea, în acest scop, a unei societăți pe acțiuni.
Sace BT
În anul 2004, în cadrul legislativ amintit la punctele 8-10 de mai sus, SACE a decis să constituie filiala Sace BT, ca entitate distinctă, pentru a izola gestiunea „riscurilor cesibile” în sensul Comunicării privind asigurarea creditelor la export. Sace BT a fost dotată cu un capital social de 100 de milioane de euro, finanțat în întregime de SACE. În plus, SACE a procedat la un transfer de capital, în cuantum de 5,8 milioane de euro, către fondul de rezervă al Sace BT.
Potrivit articolului 2 alineatul 1 din statutul său, Sace BT are ca obiect social exercitarea, atât în Italia, cât și în străinătate, a activității de asigurare și de reasigurare în toate segmentele de prejudiciu, în limitele fixate prin autorizațiile specifice. În temeiul articolului 15 alineatul 3 din statutul menționat, membrii consiliului de administrație sunt numiți și revocați de adunarea generală. Potrivit articolului 17 din acest statut, gestiunea Sace BT incumbă exclusiv membrilor consiliului de administrație.
Din Decizia 2014/525/UE a Comisiei din 20 martie 2013 privind măsurile SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) puse în aplicare de Italia în 2004 și în 2009 pentru Sace BT SpA (
JO 2014, L 239, p. 24
, denumită în continuare „decizia atacată”) rezultă că, în perioada relevantă, activitățile Sace BT se desfășurau în jurul a trei axe: ramura „asigurărilor de credite” (54 % din prime în anul 2011), ramura „garanțiilor” (30 %) și ramura referitoare la celelalte sectoare privind asigurarea bunurilor împotriva altor daune (13 %).
În cadrul ramurii „asigurărilor de credit”, Sace BT activa în domeniul asigurării de credite la export pe termen scurt pentru riscurile cesibile, în sensul Comunicării privind asigurarea creditelor la export. Societatea propunea, în plus, asigurări de credite pentru tranzacțiile efectuate în Italia (asigurări pentru tranzacții comerciale interne). Pe de altă parte, Sace BT continua să consacre o mică parte din portofoliul său sectorului riscurilor necesibile pe termen scurt [a se vedea considerentul (22) tabelul 1 al deciziei atacate]. Decizia atacată arată că, potrivit informațiilor comunicate de autoritățile italiene, această activitate era desfășurată, ca și celelalte, în condiții de piață și fără garanții de stat.
Procedura administrativă și decizia atacată
În urma unei plângeri primite în luna iunie 2007, Comisia a deschis o investigație preliminară privind eventuale ajutoare de stat care puteau rezulta din diverse măsuri puse în aplicare de SACE în favoarea Sace BT. În februarie 2011, Comisia a inițiat o procedură oficială de investigare, în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE, în ceea ce privește următoarele patru măsuri adoptate în favoarea Sace BT:
—
alocarea inițială de capital în cuantum de 100 de milioane de euro, sub formă de capital social, și aportul de capital la fondul de rezervă în cuantum de 5,8 milioane de euro, efectuate la 27 mai 2004 (denumită în continuare „prima măsură”);
—
o poliță de reasigurare pentru excedent de daună pentru riscurile cesibile aferente anului 2009, acordată la 5 iunie 2009 și privind partea din riscuri (estimată la 74,15 %) care nu este acoperită de actori terți care activează pe piață (denumită în continuare „a doua măsură”);
—
un aport de capital de 29 de milioane de euro, acordat la 18 iunie 2009 (denumită în continuare „a treia măsură”);
—
un aport de capital de 41 de milioane de euro, acordat la 4 august 2009 (denumită în continuare „a patra măsură”).
Niciuna dintre aceste patru măsuri nu fusese notificată Comisiei, autoritățile italiene considerând că, pe de o parte, acestea nu erau imputabile statului și, pe de altă parte, erau conforme criteriului investitorului privat în economia de piață.
La finalul procedurii oficiale de investigare, Comisia a adoptat, la 20 martie 2013, decizia atacată.
Pentru a demonstra imputabilitatea măsurilor în cauză în sarcina statului italian, Comisia se bazează, în considerentul (177) al deciziei atacate, pe criterii generale privind legăturile organice dintre membrii consiliului de administrație al SACE și statul italian, pe împrejurarea că SACE nu își exercită activitățile în condițiile pieței și pe faptul că legea prevede că SACE trebuie să dețină cel puțin 30 % din capitalul Sace BT. În plus, în considerentul (178) al deciziei atacate, Comisia invocă indicii specifice constând în declarații efectuate de membri ai consiliului de administrație al SACE cu ocazia adoptării acestor măsuri.
Referitor la existența unui avantaj, Comisia apreciază, mai întâi, în considerentele (127)-(130) ale deciziei atacate, că a doua măsură conferă un avantaj Sace BT, pentru motivul că un reasigurător privat nu ar fi încheiat o poliță de reasigurare la fel de ridicată în favoarea sa, în condițiile acordate de SACE. În ceea ce privește, în continuare, a treia și a patra măsură, Comisia estimează în considerentele (132)-(168) ale deciziei atacate că SACE nu a acționat ca un investitor privat avizat. Cu titlu principal, susține că această societate nu a procedat la o evaluare prealabilă a rentabilității aporturilor de capital în cauză. Din rațiuni de exhaustivitate, Comisia efectuează, cu titlu suplimentar, o analiză retrospectivă a rentabilității acestor două măsuri și concluzionează că un investitor privat ar fi considerat mai avantajos să permită intrarea în faliment a filialei decât să injecteze 70 de milioane de euro suplimentare.
La articolul 1 din decizia atacată, Comisia constată că prima măsură, și anume, alocarea inițială de capital și contribuția la fondul de rezervă, în cuantum de 105,8 milioane de euro, nu constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În schimb, sunt calificate drept ajutoare de stat ilegale și incompatibile cu piața internă celelalte trei măsuri (denumite în continuare „măsurile în litigiu”), și anume, reasigurarea în excedent de daună de 74,15 %, care ar conține un element de ajutor în cuantum de 156000 de euro (articolul 2 din decizia atacată), precum și cele două aporturi de capital în cuantum de 29 și, respectiv, de 41 de milioane de euro (articolele 3 și 4 din decizia atacată).
În temeiul articolelor 5 și 6 din decizia atacată, autoritățile italiene sunt obligate să recupereze imediat de la Sace BT ajutoarele sus‑menționate, majorate cu dobânzi de întârziere compuse, să asigure că decizia atacată este executată în termen de 4 luni de la data notificării sale și să informeze Comisia în termen de 2 luni de la această notificare, printre altele, cu privire la cuantumurile deja recuperate și la măsurile adoptate sau avute în vedere pentru a se conforma deciziei atacate.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 3 iunie 2013, reclamantele au introdus prezenta acțiune.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 4 iulie 2013, Republica Italiană a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor reclamantelor. Prin Ordonanța din 4 septembrie 2013, președintele Camerei a patra a Tribunalului a admis această cerere.
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a șaptea, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
Prin înscrisul separat depus la grefa Tribunalului la 26 februarie 2014, reclamantele au introdus o cerere de măsuri provizorii vizând suspendarea executării din decizia atacată până la pronunțarea Tribunalului cu privire la acțiunea principală. Prin Ordonanța din 13 iunie 2014, președintele Tribunalului a decis suspendarea executării articolului (5) din decizia atacată în măsura în care autoritățile italiene erau obligate să recupereze de la Sace BT un cuantum mai mare de [
confidențial
] (
) (Ordonanța din 13 iunie 2014, SACE și Sace BT/Comisia, T‑305/13 R,
EU:T:2014:595
).
Reclamantele, susținute de Republica Italiană, solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate sau, cu titlu subsidiar, anularea în parte a acesteia;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată;
—
dispunerea oricărei alte măsuri, inclusiv de cercetare judecătorească, pe care o va considera adecvată.
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
În susținerea cererii de anulare, reclamantele invocă trei motive. Prin intermediul primului motiv, reclamantele contestă imputabilitatea măsurilor în litigiu în sarcina guvernului italian. Cel de al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE, pe erori de apreciere și pe erori de drept în aplicarea criteriului investitorului privat în economia de piață, precum și pe insuficiența motivării în ceea ce privește a doua măsură. Al treilea motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE, pe erori de apreciere și pe erori de drept în aplicarea criteriului investitorului privat în economia de piață în ceea ce privește a treia și a patra măsură.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe lipsa imputabilității măsurilor în litigiu în sarcina statului italian
Reclamantele susțin că, apreciind că măsurile în litigiu erau imputabile statului italian, Comisia a realizat o aplicare eronată a articolului 107 alineatul (1) TFUE. Deciziile de instituire a măsurilor în litigiu ar fi fost adoptate în mod autonom de consiliul de administrație al SACE.
Reclamantele susțin că decizia atacată nu conține niciun element care să sugereze că măsurile în litigiu au constituit instrumentul de aplicare a unei politici definite de statul italian sau că au fost adoptate sub influența directă sau indirectă a acestuia din urmă ori că autoritățile italiene ar fi avut cunoștință despre acestea
ex ante
. Indiciile generale și specifice invocate de Comisie în considerentele (177)-(179) ale deciziei atacate nu ar permite să se concluzioneze că era improbabil ca SACE să fi putut adopta măsurile în litigiu fără să țină seama de cerințele autorităților publice.
Republica Italiană, intervenientă în susținerea concluziilor reclamantelor, adaugă că împrejurarea, evidențiată de Comisie, că măsurile în litigiu corespundeau unui obiectiv de interes general nu este suficientă pentru a concluziona în sensul implicării autorităților publice. Astfel, o întreprindere ar putea, în timp ce urmărește obținerea unui profit, să țină seama de asemenea, din multiple motive, de interesul general apreciat în mod autonom de administratorii acestei întreprinderi.
Reclamantele și Republica Italiană susțin, în plus, că măsurile în litigiu au fost adoptate de SACE fără să țină seama de cerințele autorităților publice și fără ca acestea să le fi influențat, chiar și indirect. În decizia atacată, Comisia s‑ar fi limitat să demonstreze posibilitatea teoretică a implicării autorităților publice. Aceasta nu ar fi stabilit corespunzător cerințelor legale că acționarul public exercitase, în practică, o influență dominantă asupra adoptării măsurilor în litigiu, contrar principiului autonomiei de gestiune a consiliului de administrație al SACE.
Reclamantele și Republica Italiană apreciază că criteriul fundamental pentru aprecierea imputabilității unei măsuri în sarcina statului constă în verificarea gradului de autonomie de gestiune de care beneficiază în practică consiliul de administrație al întreprinderii publice și în intensitatea controlului exercitat de autoritățile publice. Astfel, pentru a stabili, în conformitate cu Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, Rec.,
EU:C:2002:294
, denumită în continuare „Hotărârea Stardust”), implicarea autorităților publice în adoptarea unei măsuri, ar trebui să se demonstreze că această măsură a fost determinată de intervenția statului, iar nu de alegeri autonome ale întreprinderii înseși.
În consecință, potrivit Republicii Italiene, o măsură ar fi imputabilă statului numai dacă se constată că aceasta este consecința unui act juridic obligatoriu al unei autorități publice, care, chiar dacă indicațiile pe care le conține nu sunt precise și specifice, a condus întreprinderea să acorde prioritate unui obiectiv de interes general în fața propriului interes și să adopte o măsură diferită de cea pe care ar fi luat‑o în lipsa unor astfel de indicații.
Or, potrivit reclamantelor și Republicii Italiene, în speță, Comisia nu ar fi dovedit în niciun mod că autoritățile publice italiene instauraseră o practică constând în utilizarea SACE în scopuri de interes general, care ar fi contrară principiului autonomiei de gestiune conferite întreprinderilor publice de reglementarea italiană, enunțând că MEF „nu exercită nicio conducere sau coordonare a societăților la care deține participații”. Astfel, Comisia nu ar fi îndeplinit sarcina probei.
Republica Italiană adaugă că practica MEF de a nu interfera cu deciziile privind competența consiliului de administrație al SACE este atestată printr‑o notă a acestui minister din 12 noiembrie 2008, prin care, ca răspuns la o cerere a SACE, a amintit că o operațiune de achiziționare a unei societăți sud‑africane active în sectorul asigurărilor de credite nu era supusă aprobării sale. Această practică constând în respectarea autonomiei de gestiune a SACE ar fi confirmată printr‑o a doua notă a MEF, care indica faptul că nu este de competența sa să interfereze în crearea unei noi societăți de servicii sub controlul Sace BT.
Comisia contestă ansamblul acestei argumentații. Pentru a demonstra imputabilitatea unei măsuri în sarcina statului, nu ar fi necesar să se stabilească faptul că aceasta îndeplinește exclusiv un scop public.
Potrivit jurisprudenței, pentru ca avantajele să poată fi calificate drept ajutoare în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, acestea trebuie, pe de o parte, să fie acordate direct sau indirect prin intermediul resurselor de stat și, pe de altă parte, să fie imputabile statului (a se vedea Hotărârea Stardust, punctul 33 de mai sus,
EU:C:2002:294
, punctul 24, și Hotărârea din 10 noiembrie 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki și alții/Comisia, T‑384/08,
EU:T:2011:650
, punctul 50).
În speță, se impune, așadar, să se examineze dacă măsurile în litigiu puteau în mod întemeiat să fie considerate rezultatul unui comportament imputabil statului.
Este cert că, în urma transformării sale în societate pe acțiuni deținută în întregime de stat, SACE era, în perioada relevantă, o întreprindere publică în sensul articolului 2 litera (b) din Directiva 2006/111/CE a Comisiei din 16 noiembrie 2006 privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice, precum și transparența relațiilor financiare din cadrul anumitor întreprinderi (
JO L 318, p. 17
, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 66), care prevede că noțiunea de întreprindere publică vizează „orice întreprindere asupra căreia autoritățile publice pot exercita, direct sau indirect, o influență dominantă în temeiul dreptului de proprietate asupra acestora, a participației deținute de autorități în aceste întreprinderi sau în temeiul normelor care le reglementează”.
Cu toate acestea, la punctul 52 din Hotărârea Stardust, punctul 33 de mai sus (
EU:C:2002:294
), Curtea a decis că, chiar și în cazul în care statul este în măsură să controleze o întreprindere publică și să exercite o influență dominantă asupra operațiunilor acesteia, exercitarea efectivă a acestui control într‑un caz concret nu poate fi prezumată în mod automat. O întreprindere publică poate acționa într‑un mod mai mult sau mai puțin independent, în funcție de gradul de autonomie care îi este acordat de stat. În consecință, simplul fapt că o întreprindere publică se află sub controlul statului nu este suficient pentru a imputa statului măsurile luate de aceasta, cum ar fi măsurile de sprijin financiar în cauză. Este necesar se asemenea să se analizeze dacă trebuie să se considere că autoritățile publice au fost implicate, într‑un fel sau în altul, în adoptarea acestor măsuri.
În speță, în consecință, simpla împrejurare că statul italian, în calitate de acționar unic al SACE, era în măsură să exercite o influență dominantă asupra activităților acestei societăți nu permite să se prezume că a exercitat efectiv controlul în ceea ce privește adoptarea măsurilor în litigiu.
Prin urmare, trebuie să fie amintite criteriile desprinse din jurisprudență pentru aprecierea imputabilității în sarcina statului a unei măsuri de ajutor adoptate de o întreprindere publică (a se vedea punctele 44-52 de mai jos), înainte de a examina indiciile invocate în speță de Comisie (a se vedea punctele 53-88 de mai jos).
Criterii jurisprudențiale de apreciere a imputabilității în sarcina statului a unei măsuri de ajutor acordate de o întreprindere publică
La punctele 53 și 54 din Hotărârea Stardust, punctul 33 de mai sus (
EU:C:2002:294
), Curtea a precizat că nu se poate impune să se demonstreze, în temeiul unei instrucțiuni precise, că autoritățile publice au încurajat în mod concret întreprinderea publică să ia măsurile de ajutor în cauză. Astfel, având în vedere relațiile strânse dintre stat și întreprinderile publice, există un risc real să fie acordate ajutoare de stat prin intermediul acestora în mod puțin transparent, astfel încât va fi foarte dificil pentru un terț, tocmai din cauza relațiilor privilegiate care există între stat și o întreprindere publică, să demonstreze într‑un caz concret că anumite măsuri de ajutor luate de această întreprindere au fost adoptate la indicația autorităților publice.
În consecință, potrivit unei jurisprudențe constante, imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri de ajutor adoptate de o întreprindere publică poate fi dedusă dintr‑un ansamblu de indicii suficient de precise și de concordante, rezultând din circumstanțele speței și din contextul în care a intervenit această măsură, și care permit să se prezume existența unei implicări concrete a autorităților publice în adoptarea acestei măsuri (a se vedea în acest sens Hotărârea Stardust, punctul 33 de mai sus,
EU:C:2002:294
, punctul 55, Hotărârea din 26 iunie 2008, SIC/Comisia, T‑442/03, Rep.,
EU:T:2008:228
, punctul 98, și Hotărârea Elliniki Nafpigokataskevastiki și alții/Comisia, punctul 38 de mai sus,
EU:T:2011:650
, punctul 54).
În această privință, Hotărârea Stardust, punctul 33 de mai sus (
EU:C:2002:294
), cuprinde o listă cu indicii, neobligatorii și neexhaustive, care au fost sau sunt susceptibile să fie luate în considerare în jurisprudență, precum faptul că întreprinderea publică ce a acordat ajutoarele nu putea lua această decizie fără să țină seama de cerințele autorităților publice, că această întreprindere nu era legată de stat doar prin elemente de natură organică, ci trebuia, în plus, să țină seama de indicațiile provenind de la un comitet interministerial precum CIPE, de natura activităților întreprinderii publice și de exercitarea acestora pe piață în condiții normale de concurență cu operatori privați, de statutul juridic al întreprinderii menționate, aceasta ținând de dreptul public ori de dreptul comun al societăților, sau de intensitatea tutelei exercitate de autorități asupra gestiunii sale (a se vedea Hotărârea Stardust, punctul 33 de mai sus,
EU:C:2002:294
, punctele 55 și 56 și jurisprudența citată).
În plus, tot la punctul 56 din Hotărârea Stardust, punctul 33 de mai sus (
EU:C:2002:294
), Curtea a subliniat că orice alt indiciu care sugerează, în cazul concret, o implicare a autorităților publice sau improbabilitatea lipsei unei implicări în adoptarea măsurii, având în vedere și amploarea acesteia, conținutul său și condițiile pe care le presupune, ar putea fi, eventual, pertinent pentru a concluziona în sensul imputabilității în sarcina statului a unei măsuri luate de o întreprindere publică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 aprilie 2014, Tisza Erőmű/Comisia, T‑468/08,
EU:T:2014:235
, punctul 170).
În primul rând, din această jurisprudență rezultă că, contrar susținerilor Republicii Italiene (a se vedea punctele 33 și 34 de mai sus), noțiunea de implicare concretă a statului trebuie să fie înțeleasă în sensul că măsura în cauză a fost adoptată sub influența sau sub controlul efectiv al autorităților publice sau că lipsa unei astfel de influențe sau a unui astfel de control este improbabilă, fără să fie necesar să se examineze efectul acestei implicări asupra conținutului măsurii. În special, nu se poate impune, pentru a se îndeplini condiția imputabilității, să se demonstreze că comportamentul întreprinderii publice ar fi fost diferit dacă aceasta ar fi acționat în mod autonom. În ceea ce privește obiectivele urmărite de măsura în cauză, deși pot fi luate în considerare în scopul aprecierii imputabilității, ele nu sunt decisive.
Astfel, împrejurarea că, în anumite cazuri, obiectivele de interes general concordă cu interesul întreprinderii publice nu furnizează, în sine, nicio indicație privind implicarea eventuală sau lipsa implicării autorităților publice, într‑un mod sau în altul, în adoptarea măsurii în cauză. Prin urmare, faptul că interesul întreprinderii publice coincide cu interesul general nu înseamnă în mod necesar că această întreprindere ar fi putut să ia decizia fără să țină seama de cerințele autorităților publice. Comisia arată astfel în mod întemeiat că nimic nu se opune ca autoritățile publice să poată impune unei întreprinderi publice să efectueze o operație de natură antreprenorială, care, deși poate fi, eventual, conformă cu criteriul investitorului privat, va fi, în orice caz, imputabilă statului.
În al doilea rând, este necesar să se respingă de asemenea interpretarea jurisprudenței Stardust efectuată de Republica Italiană (a se vedea punctele 34 și 35 de mai sus), potrivit căreia implicarea concretă a statului în adoptarea unei măsuri de către o întreprindere publică precum SACE nu putea rezulta decât dintr‑un act juridic al unei autorități publice care determina această întreprindere să acorde prioritate obiectivelor de interes general în fața propriilor interese sau dintr‑o practică a autorităților publice constând în utilizarea acestei întreprinderi în scopuri de interes general, în contradicție cu principiul autonomiei de gestiune recunoscut de legea italiană în privința întreprinderilor publice.
Astfel, reiese din Hotărârea Stardust, punctul 33 de mai sus (
EU:C:2002:294
), că autonomia conferită, prin forma sa juridică, unei întreprinderi publice nu se opune posibilității statului de a exercita o influență dominantă pentru adoptarea anumitor măsuri. Întrucât implicarea concretă eventuală a statului nu este exclusă de autonomia de care beneficiază în principiu întreprinderea publică, dovada unei astfel de implicări poate fi făcută pe baza tuturor elementelor juridice sau de fapt pertinente susceptibile să formeze o serie de indicii suficient de precise și de convergente în sensul exercitării unei influențe sau al unui control efective ale statului.
În speță, îi revenea, prin urmare, Comisiei sarcina de a stabili, pe baza unei serii de indicii suficient de precise și de concordante, că implicarea statului italian în decizia de a acorda măsurile în litigiu era concretă sau că lipsa unei astfel de implicări era improbabilă având în vedere circumstanțele și contextul speței.
Evaluarea indiciilor invocate în speță de Comisie
Trebuie să se verifice dacă, în împrejurările speței și în contextul măsurilor în litigiu, indiciile invocate de Comisie în considerentele (177)-(179) ale deciziei atacate permiteau, apreciate în ansamblul lor, să se prezume că autoritățile publice italiene au fost implicate în mod concret, într‑un mod sau în altul, în adoptarea acestor măsuri.
Pentru a demonstra o astfel de implicare, Comisia invocă „indicii generale” privind contextul adoptării măsurilor în litigiu [considerentul (177) al deciziei atacate] și „indicii specifice” privind condițiile de acordare a acestor măsuri [considerentele (178) și (179) ale deciziei atacate].
În ceea ce privește indiciile generale, Comisia invocă următoarele trei elemente:
—
toți membrii consiliului de administrație al SACE sunt numiți la propunerea statului italian;
—
SACE nu își exercită activitățile „pe piață în condiții normale de concurență cu operatorii privați”;
—
în temeiul legii, SACE trebuie să dețină cel puțin 30 % din capitalul Sace BT.
Trebuie analizat în mod precis fiecare dintre aceste indicii înainte de a le aprecia în ansamblul lor.
În primul rând, în ceea ce privește argumentul referitor la numirea membrilor consiliului de administrație, invocat în considerentul (177) litera (a) al deciziei atacate, trebuie arătat că articolul 6 alineatul 2 din Decretul‑lege nr. 269, care atribuie MEF acțiunile SACE, dispune că aceste numiri sunt efectuate în acord cu diferitele ministere menționate la articolul 4 alineatul 5 din Decretul legislativ nr. 143, care vizează ministrul trezoreriei, bugetului și programării economice italian (însărcinat cu economia și cu finanțele la momentul relevant), ministrul afacerilor externe italian, ministrul italian al industriei, comerțului și artizanatului și ministrul italian al comerțului extern.
Cu toate acestea, astfel cum a arătat Republica Italiană în ședință, rezultă din cuprinsul articolului 6 alineatul 24 din Decretul‑lege nr. 269 că, la momentul creării SACE, articolul 4 din Decretul legislativ nr. 143 era aplicabil numai cu titlu tranzitoriu, până la aprobarea statului SACE. Or, potrivit articolului 13 din statutele menționate, membrii consiliului de administrație sunt numiți, pentru o perioadă care nu depășește trei ani, de adunarea generală și sunt reeligibili.
Reclamantele și Republica Italiană deduc de aici că indiciile organice enunțate în considerentul (177) litera (a) al deciziei atacate nu rezultă din norme speciale, ci decurg din structura proprietății și, prin urmare, nu sunt neglijabile.
În ședință, Comisia a susținut că abrogarea regulilor de numire speciale ale membrilor consiliului de administrație al SACE nu era automată. Comisia a arătat, fără a fi contrazisă de Republica Italiană, că, la adoptarea măsurilor în litigiu, membrii care alcătuiau consiliul de administrație al SACE fuseseră numiți potrivit procedurii speciale inițiale.
Desigur, membrii consiliului de administrație al unei întreprinderi deținute în întregime de stat sunt numiți în mod necesar de autoritățile publice, statul fiind acționarul unic al societății. Cu toate acestea, în speță, împrejurarea că cel puțin numirea inițială a membrilor consiliului de administrație al SACE trebuia, în temeiul unei dispoziții legislative specifice, să fie efectuată în acord cu mai multe ministere importante atestă legături particulare între SACE și autoritățile publice și este susceptibilă să constituie un indiciu al implicării autorităților publice în activitatea întreprinderii publice.
În plus, această implicare este de asemenea atestată de faptul, indicat de Comisie în considerentul (178) litera (a) al deciziei atacate, că doi membri ai consiliului de administrație al SACE exercitau simultan funcții de conducere în cadrul unor ministere, și anume fostul Minister italian al Comerțului Extern, astăzi Ministerul Dezvoltării Economice, și Ministerul Afacerilor Externe italian (a se vedea punctul 85 de mai jos).
Totuși, aceste indicii organice, deși semnificative în măsura în care demonstrează o marjă de independență limitată a SACE în raport cu statul, nu sunt suficiente, în sine, pentru a stabili implicarea concretă a statului în adoptarea măsurilor în litigiu și trebuie să fie apreciate împreună cu celelalte indicii.
În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia SACE nu își exercită activitățile „pe piață în condiții normale de concurență cu operatorii privați”, decizia atacată se bazează pe următoarele patru indicii:
—
misiunea SACE constă în menținerea și în promovarea competitivității economiei italiene, în principal în ceea ce privește riscurile necesibile, în conformitate cu definiția stabilită în Comunicarea privind asigurarea creditelor la export, operând, așadar, într‑un sector care nu este considerat supus unor condiții normale de concurență pe piață;
—
activitățile SACE au beneficiat întotdeauna de o garanție a statului, deși normele privind ajutoarele de stat interzic celorlalte întreprinderi publice care activează în concurență cu operatorii privați de pe piață să se bucure de un astfel de avantaj;
—
situațiile financiare ale SACE sunt supuse controlului Corte dei conti (Curtea de Conturi italiană) și MEF are obligația să raporteze anual activitățile SACE parlamentului italian;
—
în ceea ce privește influența statului asupra acordării resurselor SACE, CIPE adoptă, cel târziu la 30 iunie în fiecare an, un plan previzional al angajamentelor de asigurare și de nevoi financiare privind anumite riscuri și definește limitele globale ale angajamentelor privind riscurile necesibile pe care SACE le poate asuma, stabilind o distincție între garanții după cum durata lor este mai mică sau mai mare de 24 de luni.
Trebuie să se aprecieze întinderea, în speță, a acestor patru indicii care, potrivit Comisiei, urmăresc, în realitate, să demonstreze că autoritățile publice utilizează grupul SACE nu numai în sectorul riscurilor necesibile, ci și în cel al riscurilor cesibile, pentru a susține sistemul de întreprinderi din Italia și pentru a favoriza astfel dezvoltarea economică a țării.
Primul indiciu menționat la punctul 64 de mai sus se raportează la misiunea de promovare a competitivității economiei italiene, încredințată SACE „în principal în ceea ce privește riscurile necesibile”. Trebuie să se noteze în această privință că nici reclamantele, nici Republica Italiană nu contestă această prezentare a misiunii SACE realizată de Comisie în decizia atacată. Acestea par, astfel, să admită implicit că misiunea SACE, în măsura în care privește în principal, dar nu exclusiv riscurile necesibile, se extinde și asupra sectorului concurențial al asigurării riscurilor cesibile. Or, domeniul de aplicare al misiunii de interes general a SACE reiese din cuprinsul articolului 4 alineatele 1 și 2 din statutul acestei societăți, care definește obiectul său (a se vedea punctul 6 de mai sus). Astfel, articolul 4 alineatul 1 din acest statut se referă în mod general la acoperirea „riscurilor de natură politică, a riscurilor de dezastre, a riscurilor economice, comerciale și asociate cursului de schimb, precum și a riscurilor complementare, la care sunt expuși, direct sau indirect, operatorii [italieni] și societățile, inclusiv străine, la care sunt afiliați sau pe care le controlează, în activitatea lor din străinătate și [referitoare la] internaționalizarea economiei italiene”. În ceea ce privește articolul 4 alineatul 2, acesta vizează în mod expres furnizarea, în condițiile pieței și cu respectarea reglementării Uniunii, „de garanții și de asigurări unor întreprinderi străine în legătură cu operațiuni de importanță strategică pentru economia italiană din perspectiva internaționalizării, a securității economice și a activării proceselor de producție și de ocupare a forței de muncă din Italia” (a se vedea punctul 6 de mai sus).
Această misiune de interes general, care include în mod explicit acoperirea în special a riscurilor care sunt definite drept riscuri cesibile în Comunicarea privind asigurarea creditelor la export (a se vedea punctul 3 de mai sus) și care se referă, în plus, la furnizarea de servicii de asigurare în condițiile pieței în ceea ce privește operațiuni de interes strategic pentru economia italiană, depășește astfel simpla misiune de acoperire a riscurilor necesibile, care nu face parte din sectorul concurențial.
Prin urmare, misiunea de interes general încredințată SACE prin statutul său include de asemenea asigurarea riscurilor cesibile, pentru acoperirea cărora a fost creată Sace BT (a se vedea punctele 8 și 11 de mai sus).
Desigur, în considerentul (177) litera (b) punctul (i) al deciziei atacate, Comisia se referă la misiunea de a promova „competitivitatea economiei italiene, [care,] în mod esențial, […] acoperă riscurile necesibile” (a se vedea punctul 64 de mai sus). Deși pune astfel accentul în special pe scopul de interes general urmărit de SACE în sectorul asigurării riscurilor necesibile, totuși Comisia invocă obiectivul general de susținere a economiei italiene încredințat SACE prin articolul 4 alineatele 1 și 2 din statutul său în ceea ce privește ansamblul activității sale, pe care o poate exercita și în sectorul asigurării riscurilor cesibile, astfel cum reiese din cuprinsul articolului 6 alineatul 12 din Decretul‑lege nr. 269 (a se vedea punctul 8 de mai sus).
Cel de al doilea indiciu vizat în considerentul (177) litera (b) al deciziei atacate (a se vedea punctul 64 de mai sus) privește garanția de stat de care beneficiază SACE. Spre deosebire de primul indiciu examinat la punctele 66-69 de mai sus, acesta se raportează numai la activitatea SACE în sectorul asigurării riscurilor necesibile. Reiese în mod expres din articolul 5 alineatul 2 din statutul SACE că, în perioada relevantă, „activitatea de asigurare și de garantare a riscurilor definite de reglementarea Uniunii Europene drept riscuri cesibile nu benefici[a] de garanția statului și [era] guvernată de reglementarea în materia asigurărilor private”.
Acest indiciu privind garanția de stat confirmă totuși că activitățile SACE nu erau cele pe care le exercită o societate comercială de asigurare a creditelor la export în condițiile pieței, ci erau cele ale unei societăți de asigurare publică beneficiară a unui statut derogatoriu și care urmărește obiective de susținere a economiei definite de autoritățile publice, servind drept instrument pentru promovarea exporturilor, datorită în special garanției de stat (a se vedea punctul 67 de mai sus).
Cel de al treilea indiciu vizat în considerentul (177) litera (b) al deciziei atacate (a se vedea punctul 64 de mai sus) se referă la controlul anual al conturilor SACE de către Corte dei conti, control prevăzut la articolul 6 alineatul 16 din Decretul‑lege nr. 269, și la obligația MEF de a prezenta în fiecare an raportul de activitate al SACE parlamentului italian în temeiul articolului 6 alineatul 17 din același decret‑lege. Astfel cum arată Comisia, aceste controale, chiar dacă se aplică și altor întreprinderi publice, nu se aplică ansamblului întreprinderilor publice deținute integral de stat, ceea ce confirmă cadrul general al controlului public specific exercitat asupra SACE. În ședință, Republica Italiană a arătat totuși, fără a fi contrazisă de Comisie, că ultimul raport de activitate al SACE către parlament era cel din 2008.
Acest al treilea indiciu nu este determinant în sine. Astfel, în măsura în care aceste controale financiare și politice, pe de o parte, intervin
a posteriori
și, pe de altă parte, privesc, în principiu, ansamblul conturilor sau al activității SACE, ele nu permit, singure, să se prezume că autoritățile publice au influențat în mod concret luarea deciziilor în amonte, cum ar fi deciziile privind măsurile în litigiu. Totuși, posibilitățile de control atestă interesul statului italian în activitățile SACE și faptul că acestea sunt, așadar, pertinente ca elemente din seria de indicii pe care s‑a bazat Comisia.
Cel de al patrulea indiciu vizat în considerentul (177) litera (b) al deciziei atacate (a se vedea punctul 64 de mai sus) privește aprobarea de către CIPE a unui plan previzional de angajamente de asigurare ale SACE și de necesități financiare referitoare la riscuri determinate, precum și definirea de către CIPE a limitelor globale ale angajamentelor privind riscurile necesibile pe care SACE și le poate asuma, conform articolului 6 alineatul 9 din Decretul‑lege nr. 269, care face trimitere la dispozițiile articolului 2 alineatul 3 din Decretul legislativ nr. 143 (a se vedea punctul 9 de mai sus).
În această privință, reclamantele susțin că decizia de aprobare a CIPE se limitează la transpunerea și la formalizarea planului previzional aprobat de consiliul de administrație al SACE. În realitate, scopul procedurii de aprobare de către CIPE (a se vedea punctul 9 de mai sus) ar consta doar în informarea statului cu privire la întinderea expunerii sale potențiale maxime la risc rezultând din garanția pe care o acordă în ceea ce privește polițele de asigurare oferite de SACE în sectorul riscurilor necesibile. Planul previzional supus unei astfel de aprobări nu ar viza de altfel activitățile Sace BT.
Această argumentație nu poate fi admisă. Comisia susține în mod întemeiat că aprobarea planului previzional al SACE de către CIPE, care este organul superior de coordonare și de direcție a politicii economice italiene, arată că această întreprindere nu își exercită activitățile în condiții de autonomie totală de gestiune și poate, astfel, să se considere că acționează sub controlul autorităților publice, cel puțin în ceea ce privește adoptarea deciziilor importante.
Astfel, activitatea principală a SACE pe piața riscurilor necesibile se înscrie în cadrul planului previzional care, deși întocmit de consiliul de administrație al societății, trebuie să fie aprobat de CIPE. O asemenea procedură de aprobare, de către autoritatea care determină orientările politicii economice naționale, nu poate avea un rol pur informativ. În absența oricărui indiciu contrar (a se vedea punctul 83 de mai jos), aceasta indică faptul că SACE este obligată să ia în considerare cerințele autorităților publice în schimbul garanției de stat de care beneficiază.
În al treilea rând, reclamantele și Republica Italiană contestă orice valoare probatorie a indiciului întemeiat pe faptul că articolul 5 alineatul 2 din statutul Sace BT prevede că participarea SACE la capitalul acestei filiale nu poate fi mai mică de 30 %, conform articolului 6 alineatul 12 din Decretul‑lege nr. 269 (a se vedea punctul 55 de mai sus).
Desigur, reclamantele observă în mod întemeiat că o participare de 30 % nu ar permite SACE să controleze activitatea filialei sale. Cu toate acestea, deși o astfel de dispoziție nu este suficientă în sine pentru a prezuma că autoritățile publice erau implicate în mod concret în adoptarea măsurilor în litigiu, ea constituie, conform jurisprudenței, un indiciu care rezultă din contextul acestei adoptări, susceptibil să fie luat în considerare (a se vedea punctul 45 de mai sus).
Astfel, după cum arată Comisia, se poate considera că această participare vizează să garanteze un anumit nivel de angajament public în activitatea de asigurare a riscurilor cesibile, prin intermediul SACE, deținută în întregime de stat în perioada relevante, și confirmă faptul că SACE este supusă unui regim juridic special, inclusiv în sectorul sus‑menționat.
În aceste condiții, considerate în ansamblul lor, indiciile generale privind contextul în care au fost adoptate măsurile în litigiu, examinate la punctele 55-80 de mai sus, permit să se stabilească corespunzător cerințelor legale că aceste măsuri sunt imputabile statului, având în vedere importanța lor pentru economia italiană.
Astfel, ținând seama de amploarea și de obiectul măsurilor în litigiu, al căror cuantum total se ridică la mai mult de 70 de milioane de euro, ansamblul indiciilor invocate de Comisie privind legăturile organice instituite prin dispoziții legislative specifice între SACE și autoritățile publice (a se vedea punctele 57-63 de mai sus), obiectivele de promovare a competitivității economiei italiene încredințate SACE prin statutul său (a se vedea punctele 66-69 de mai sus), susținerea din partea statului sub forma unei garanții de stat acordate SACE în exercitarea activității sale principale (a se vedea punctele 70 și 71 de mai sus), controlul prealabil (a se vedea punctele 74-78 de mai sus) și
a posteriori
(a se vedea punctele 72 și 73 de mai sus) exercitat de autoritățile publice asupra activității SACE, precum și un anumit nivel de angajament public în sectorul asigurării riscurilor cesibile (a se vedea punctul 80 de mai sus) demonstrează că lipsa implicării autorităților publice în adoptarea măsurilor în litigiu este improbabilă.
Această analiză nu este infirmată de argumentul Republicii Italiene privind practica MEF de a nu interveni în deciziile întreprinderilor publice, așa cum ar atesta două note provenind de la acest minister, care amintesc faptul că operațiunile decise de consiliul de administrație al SACE nu erau supuse aprobării sale (a se vedea punctul 36 de mai sus). Astfel, pe de o parte, după cum arată Comisia, aceste note nu pot fi invocate în speță, întrucât nu au fost prezentate Comisiei în cursul procedurii administrative (a se vedea Hotărârea din 25 iunie 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisia, T‑268/06, Rep.,
EU:T:2008:222
, punctul 56; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 15 aprilie 2008, Nuova Agricast, C‑390/06,
EU:C:2008:224
, punctul 54 și jurisprudența citată). Pe de altă parte și în orice caz, operațiunile vizate în aceste note nu aveau aceeași întindere, în ceea ce privește obiectivele de susținere a competitivității economiei italiene, ca măsurile în litigiu. În sfârșit, lipsa unei aprobări formale nu poate exclude existența unei implicări concrete a autorităților publice în adoptarea unei măsuri. Or, o astfel de implicare reiese, în speță, din ansamblul indiciilor amintite la punctul 82 de mai sus.
Prin urmare, având în vedere ansamblul indiciilor generale menționate în decizia atacată, Comisia s‑a bazat în mod legitim în considerentul (180) al deciziei atacate pe constatarea potrivit căreia SACE avea legături strânse cu autoritățile italiene, care o utilizau în cadrul politicii lor de susținere a activității economiei italiene, pentru a concluziona în sensul imputabilității măsurilor în litigiu în sarcina statului.
Pertinența celor trei indicii generale este confirmată, pe de altă parte, de indiciile specifice invocate în considerentele (178) și (179) ale deciziei atacate. Este vorba, în esență, de declarații ale membrilor consiliului de administrație al SACE date cu ocazia adoptării măsurilor în litigiu.
Desigur, reclamantele și Republica Italiană susțin că aceste declarații, citate în considerentele (178) și (179) ale deciziei atacate, constituie elemente circumstanțiale care exprimă numai așteptarea autorilor lor privind efectele pozitive ale măsurilor examinate asupra economiei.
Cu toate acestea, trebuie să se arate că declarațiile citate în considerentul (178) literele (a) și (b) și în considerentul (179) ale deciziei atacate, consemnate în procesele‑verbale, pe de o parte, al reuniunii consiliului de administrație al SACE din 1 aprilie 2009 și, pe de altă parte, al reuniunii acestui consiliu de administrație din 26 mai 2009, se referă la obiective de interes general. Situația este aceeași în privința aspectelor invocate în considerentul (178) litera (c) al deciziei atacate, extrase din procesul‑verbal al reuniunii consiliului de administrație al Sace BT din 27 mai 2009.
Chiar dacă, avute în vedere în mod separat, declarațiile sus‑menționate nu prezintă decât o valoare probatorie relativ scăzută, astfel de declarații, apreciate în lumina indiciilor generale privind contextul adoptării măsurilor în litigiu, trebuie să fie considerate indicii suplimentare care confirmă că adoptarea măsurilor în litigiu se înscria în cadrul urmăririi obiectivelor de susținere a economiei italiene încredințate SACE.
Pentru toate aceste motive, primul motiv trebuie respins.
Cu privire la al doilea și la al treilea motiv, privind, în esență, încălcarea criteriului investitorului privat în economia de piață și obligația de motivare
Înainte de a examina aceste două motive, trebuie amintite, cu titlu introductiv, anumite principii jurisprudențiale privind criteriul investitorului privat în economia de piață.
Observații introductive privind jurisprudența referitoare la criteriul investitorului privat în economia de piață
Potrivit jurisprudenței, condițiile pe care trebuie să le îndeplinească o măsură pentru a se încadra în noțiunea de ajutor, în sensul articolului 107 TFUE, nu sunt îndeplinite dacă întreprinderea beneficiară, în împrejurări care corespund condițiilor normale de piață, ar fi putut obține același avantaj precum cel pus la dispoziția sa prin intermediul resurselor de stat, această apreciere fiind efectuată, în principiu, prin aplicarea criteriului investitorului privat în economia de piață (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții, C‑124/10 P, Rep.,
EU:C:2012:318
, punctul 78, și Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia, C‑73/11 P,
EU:C:2013:32
, punctul 70).
Aplicarea criteriului investitorului privat vizează astfel să se stabilească dacă avantajul acordat unei întreprinderi, indiferent sub ce formă, prin intermediul resurselor de stat, este, din cauza efectelor sale, susceptibil să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/EDF și alții, punctul 91 de mai sus,
EU:C:2012:318
, punctul 89). Trebuie amintit în această privință că articolul 107 alineatul (1) TFUE nu stabilește nicio distincție în funcție de cauzele sau de obiectivele intervenției unei entități publice, ci o definește în funcție de efectele sale (Hotărârea Comisia/EDF și alții, punctul 91 de mai sus,
EU:C:2012:318
, punctul 77, și Hotărârea din 19 martie 2013, Bouygues și Bouygues Télécom/Comisia și alții, C‑399/10 P și C‑401/10 P, Rep.,
EU:C:2013:175
, punctul 102).
Pentru a stabili dacă statul membru sau entitatea publică în cauză a adoptat comportamentul unui operator privat avizat într‑o economie de piață, este necesară plasarea în contextul perioadei în care au fost luate măsurile în cauză pentru a se evalua raționalitatea economică a comportamentului statului membru sau al entității publice și, așadar, abținerea de la orice apreciere întemeiată pe o situație ulterioară. Comparația între comportamentele operatorilor publici și privați trebuie, astfel, să fie efectuată în raport cu atitudinea pe care ar fi avut‑o în împrejurări similare, în cadrul operațiunii în discuție, un operator privat, având în vedere informațiile disponibile și evoluțiile previzibile la acel moment (a se vedea în acest sens Hotărârea Stardust, punctul 33 de mai sus,
EU:C:2002:294
, punctele 71 și 72). Prin urmare, constatarea retrospectivă a rentabilității efective a operațiunii realizate de statul membru sau de entitatea publică în cauză este lipsită de relevanță.
Această jurisprudență constantă a fost confirmată prin Hotărârea Comisia/EDF și alții, punctul 91 de mai sus (
EU:C:2012:318
), care subliniază, la punctul 105, că, în special pentru aplicarea criteriului investitorului privat, sunt relevante numai elementele disponibile și evoluțiile previzibile la data la care a fost adoptată decizia de a efectua operațiunea în cauză. Aceasta este situația în special atunci când, precum în speță, Comisia examinează existența unui ajutor de stat în raport cu o măsură care nu i‑a fost notificată și care a fost deja pusă în aplicare de entitatea publică în cauză la momentul la care realizează această examinare.
În conformitate cu principiile privind sarcina probei în sectorul ajutoarelor de stat, îi revine Comisiei sarcina de a face proba unui astfel de ajutor. În această privință, Comisia este obligată să desfășoare procedura de examinare a măsurilor în cauză cu diligență și cu imparțialitate, pentru a dispune, cu ocazia adoptării unei decizii finale de stabilire a existenței și, dacă este cazul, a incompatibilității sau a nelegalității ajutorului, de elementele cele mai complete și fiabile cu putință (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott, C‑290/07 P, Rep.,
EU:C:2010:480
, punctul 90, și Hotărârea din 3 aprilie 2014, Franța/Comisia, C‑559/12 P, Rep.,
EU:C:2014:217
, punctul 63). În ceea ce privește nivelul de probă necesar, natura elementelor de probă care trebuie prezentate de Comisie depinde în mare măsură de natura măsurii de stat preconizate (a se vedea în acest sens Hotărârea Franța/Comisia, citată anterior,
EU:C:2014:217
, punctul 66).
În consecință, în cazul în care rezultă că criteriul investitorului privat ar putea fi aplicabil, revine Comisiei sarcina de a solicita statului membru în cauză să îi furnizeze toate informațiile relevante care să îi permită să verifice dacă sunt îndeplinite condițiile pentru aplicabilitatea și pentru aplicarea acestui criteriu (Hotărârea Comisia/EDF și alții, punctul 91 de mai sus,
EU:C:2012:318
, punctul 104, și Hotărârea din 3 aprilie 2014, Comisia/Țările de Jos și ING Groep, C‑224/12 P, Rep.,
EU:C:2014:213
, punctul 33). Dacă statul membru îi furnizează elemente de natura necesară, Comisia are obligația de a efectua o apreciere globală, ținând seama de toate elementele relevante din speță, care îi permit să stabilească dacă în mod vădit întreprinderea beneficiară nu ar fi obținut facilități comparabile cu cele ale unui operator privat (Hotărârea Frucona Košice/Comisia, punctul 91 de mai sus,
EU:C:2013:32
, punctul 73).
În acest context, revine statului membru sau entității publice în cauză sarcina să comunice Comisiei elementele obiective și verificabile care indică faptul că decizia sa este întemeiată pe evaluări economice prealabile comparabile cu cele pe care, în împrejurările speței, un operator privat rațional aflat într‑o situație cât mai apropiată posibil de situația acestui stat membru le‑ar fi efectuat înainte de a adopta măsura în cauză, cu scopul de a determina rentabilitatea viitoare a acestei măsuri (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/EDF și alții, punctul 91 de mai sus,
EU:C:2012:318
, punctul 84 coroborat cu punctul 105, și Hotărârea din 3 iulie 2014, Spania și alții/Comisia, T‑319/12 și T‑321/12,
EU:T:2014:604
, punctul 49).
Cu toate acestea, elementele de evaluare economică prealabilă pretinse statului membru sau entității publice în cauză trebuie să fie adaptate în funcție de natura și de complexitatea operațiunii în cauză, de valoarea activelor, a bunurilor sau a serviciilor vizate și de circumstanțele speței (a se vedea punctele 122, 123, 178 și 179 de mai jos).
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE, pe erori de apreciere și pe erori de drept în aplicarea criteriului investitorului privat, precum și pe motivarea insuficientă, în ceea ce privește a doua măsură
A doua măsură vizează polița de reasigurare de tipul excedent de daună (sau „reasigurare XoL”) pentru riscurile cesibile, acordată de SACE în favoarea Sace BT, în anul 2009. Reasigurarea XoL este un tip de contract în care reasigurarea intervine până la un anumit prag și numai când o daună determinată sau un grup de daune depășește un nivel predefinit.
Părțile nu contestă că, în trecut, Sace BT obținuse propria reasigurare în principal de la operatori privați. Cu ocazia reînnoirii contractelor pentru anul 2009, în plină criză financiară și economică mondială, Sace BT a contactat 21 de operatori privați și a obținut de la cinci dintre ei o poliță egală cu 25,85 % din reasigurarea XoL pentru partea din daune care depășește 5 milioane de euro și până la 40 de milioane de euro. Ratele de acoperire subscrise de acești cinci reasigurători privați erau de 10 %, de 7,5 %, de 3 %, de 2,85 % și, respectiv, de 2,5 %. La 5 iunie 2009, partea rămasă din poliță, respectiv 74,15 %, a fost subscrisă de SACE în aceleași condiții de prioritate, de întindere și de remunerare ca cele stipulate în contractul anual de reasigurare al Sace BT pentru anul 2009 și acceptate deja de cei cinci reasigurători privați.
În decizia atacată [considerentele (126)-(131)], Comisia a apreciat că, ținând seama de nivelul de risc mai ridicat care trebuie asumat, un reasigurător privat nu ar fi subscris o poliță de reasigurare de 74,15 % în favoarea Sace BT, în condițiile acordate de SACE, și că Sace BT obținuse, așadar, un avantaj, bazându‑se, în esență, pe următoarele considerente:
—
refuzul reasigurătorilor privați contactați de SACE, cu ocazia reînnoirii acordului de reasigurare pentru anul 2009, de a furniza reasigurare pentru partea rămasă din excedentul de daună ar indica faptul că această asigurare nu ar fi putut fi obținută de la operatorii de pe piață [considerentul (127) al deciziei atacate];
—
în contextul crizei financiare mondiale, care a condus la instituirea unor condiții de reasigurare mai severe, anumiți reasigurători privați și‑ar fi redus activitățile în acest domeniu și s‑ar fi reorientat spre alte activități mai profitabile [considerentul (128)];
—
ținând seama de pierderile importante suferite în anul 2008 (aproximativ 29,5 milioane de euro), „situația precară [a Sace BT] implica faptul că riscul legat de reasigurare a fost mai mare” [considerentul (128)];
—
un reasigurător privat rațional „nu ar fi acceptat niciodată să acopere un procent atât de mare (74,15 %) și în aceleași condiții precum cele solicitate de [ceilalți] reasigurători pentru un procent de reasigurare mult mai scăzut”. Acesta ar fi solicitat un comision care să țină seama de nivelul mai ridicat al riscului asumat [considerentul (128)];
—
cuantumul ajutorului ar corespunde diferenței dintre comisionul pe care un reasigurător privat l‑ar fi aplicat pentru o parte din reasigurare atât de mare și cel suportat de Sace BT. În conformitate cu practica sa decizională, Comisia considera că un comision pentru o parte atât de mare din reasigurare și din risc ar fi trebuit să fie cu cel puțin 10 % mai mare decât comisionul perceput de reasigurătorii privați pentru o parte mult inferioară. Pentru suma de 1,56 milioane de euro plătită de Sace BT către SACE, cuantumul ajutorului de recuperat s‑ar ridica astfel la 156000 de euro [considerentul (128)];
—
participarea SACE, mai mare de 25 % din riscurile cedate, la acordul de reasigurare al Sace BT ar fi contrară principiilor generale pe care și le‑a stabilit această filială [considerentul (128)];
—
măsurile în litigiu ar trebui analizate în paralel și împrejurarea că SACE este societatea‑mamă a Sace BT nu ar permite nicidecum să se concluzioneze că a acționat la fel ca o societate privată într‑o astfel de situație [considerentele (126) și (129)];
—
reasigurarea în cauză ar fi permis Sace BT să își majoreze capacitatea de a oferi asigurare de credit [considerentele (126) și (130)].
Pe de o parte, reclamantele contestă analiza Comisiei potrivit căreia un reasigurător privat nu ar fi încheiat polița de reasigurare acordată de SACE în favoarea Sace BT în aceleași condiții de remunerare ca cele aplicate de reasigurătorii privați pentru un nivel de risc mai redus. Pe de altă parte, reclamantele susțin că evaluarea de către Comisie a cuantumului ajutorului la 10 % din cuantumul comisionului plătit de Sace BT către SACE este afectată de o eroare de apreciere și de nemotivare.
Trebuie analizat mai întâi dacă Comisia a putut considera în mod întemeiat că SACE, prin acordarea, în condițiile subscrise, a reasigurării în litigiu în favoarea Sace BT, nu s‑a comportat astfel cum ar fi procedat un reasigurător privat într‑o situație similară, înainte de a verifica dacă evaluarea de către Comisie a cuantumului ajutorului este suficient motivată.
– Cu privire la compararea comportamentului SACE cu cel al unui reasigurător privat
Reclamantele contestă argumentele Comisiei care urmăresc să demonstreze că SACE nu a acționat ca un reasigurător privat. În primul rând, participarea operatorilor privați, pentru o parte limitată, la reasigurarea XoL nu s‑ar explica prin riscurile specifice ale portofoliului Sace BT, caracterizat printr‑o evoluție istorică favorabilă reasigurătorilor, ci în principal prin reticența operatorilor care reacționează în mod ciclic, în special prin reducerea capacității lor, în fața dificultăților lor și a celor ale pieței. Dimpotrivă, SACE ar fi beneficiat de un patrimoniu solid și de o evoluție economică pozitivă care îi permite să profite de oportunitățile de pe piață. Acest lucru ar fi confirmat de profitul important obținut în temeiul unui contract de reasigurare încheiat cu Sace BT, SACE neînregistrând nicio daună în raport cu comisioanele încasate în cuantum de 1,56 milioane de euro.
În al doilea rând, Comisia ar susține în mod eronat, în memoriul în apărare, că acordul SACE privind contractul de reasigurare XoL al Sace BT nu era o alegere „autonomă, ci […] determinată de refuzul pieței de a acoperi mai mult de 25,85 % din reasigurare”. Nu ar exista nicio prevedere legală sau de solvabilitate care să oblige Sace BT să dispună de o reasigurare XoL integrală. Contractul de reasigurare XoL în cauză ar oferi acoperire numai împotriva anumitor daune determinate cu caracter excepțional. Acest contract nu ar fi avut, prin urmare, ca obiect nici ameliorarea randamentului tehnic curent al Sace BT, nici să permită acesteia să își constituie capacități suplimentare. Reasigurarea ar fi fost încheiată între SACE și Sace BT în vederea unui beneficiu reciproc. Obiectivul urmărit de Sace BT ar fi fost acela de a reduce riscurile extreme pentru a‑și proteja poziția solidă pe termen mediu și lung. Invers, SACE ar fi fost interesată de diversificarea pronunțată a portofoliului Sace BT și de o fază a ciclului economic în care primele de asigurare erau ridicate.
În al treilea rând, reclamantele susțin că, la adoptarea celei de a doua măsuri, reasigurarea era un produs oferit de SACE tuturor operatorilor de pe piață, în condiții echivalente cu cele acordate Sace BT. SACE nu ar fi încheiat astfel de contracte cu alți operatori, pentru simplul fapt al absenței unor propuneri provenind de la alți operatori, întrucât, în cadrul grupurilor de asigurare, operatorii beneficiază de asigurarea preferențială a societăților lor specializate în reasigurare. Prin urmare, nimic nu ar autoriza Comisia să considere că cererile de asigurare în aceleași condiții ca cele acordate Sace BT ar fi fost respinse.
În al patrulea rând, afirmația Comisiei, în considerentul (128) al deciziei atacate, potrivit căreia un reasigurător privat nu ar fi acceptat niciodată să ofere o parte de reasigurare atât de ridicată în condițiile acceptate de SACE în favoarea Sace BT, nu ar fi susținută de niciun rezultat al cercetării. Or, astfel cum se menționează în considerentul (179) al deciziei atacate, decizia SACE de a‑și asuma această parte din asigurare ar fi întemeiată pe o analiză risc/randament din 19 martie 2009 efectuată de serviciul de gestiune a riscurilor al acestei societăți, pe baza evaluării brokerului de asigurări AON Re Global, care calificase drept rentabil contractul de reasigurare XoL al Sace BT.
În al cincilea rând, potrivit literaturii economice dominante și în practica celor mai importanți reasigurători internaționali de pe piață, stabilirea tarifelor în activitatea de reasigurare nu ar depinde numai de nivelul de risc asumat. Pe de altă parte, unica decizie luată de reasigurătorii XoL ar privi partea de risc de reasigurat. În ceea ce privește comisionul, acesta ar fi negociat în prealabil în cadrul unui proces de negociere între cedent, brokeri și reasigurători și nu ar varia în funcție de reasigurători sau de părțile de risc asumate.
În al șaselea rând, reclamantele contestă constatarea Comisiei din considerentul (130) al deciziei atacate potrivit căreia, în esență, reasigurarea furnizată de SACE a conferit un avantaj Sace BT, permițându‑i să își majoreze capacitatea de asigurare de credite, fără să își asume riscurile în cauză numai din fondurile proprii sau să propună o remunerare a soldului poliței sale de reasigurare cu cel puțin 10 % mai mare decât cea plătită celorlalți reasigurători privați. Reclamantele arată că volumul și valoarea contractelor semnate în cursul unui exercițiu depind de un ansamblu de factori legați, în esență, de obiectivele de dezvoltare ale societății și de subvariantele lor operaționale.
Comisia contestă ansamblul acestei argumentații.
Pentru a determina dacă SACE a acționat precum un reasigurător privat aflat într‑o situație similară, îi revenea Comisiei sarcina de a verifica, având în vedere elementele pertinente de care dispunea, dacă, înainte de adoptarea celei de a doua măsuri, SACE efectuase o apreciere economică adecvată a rentabilității acestei măsuri în lumina riscurilor asumate.
În această privință, trebuie amintit că, deși, în cadrul controlului ajutoarelor de stat, statul membru trebuie, în temeiul obligației de cooperare loială prevăzute la articolul 4 alineatul (3) TUE, să furnizeze Comisiei elementele care să îi permită să se pronunțe cu privire la natura de ajutor de stat a măsurii în cauză, Comisia trebuie, în temeiul obligației sale de examinare diligentă și imparțială (a se vedea punctul 95 de mai sus), să examineze cu atenție elementele care îi sunt furnizate de statul membru (Hotărârea din 30 aprilie 2014, Dunamenti Erőmű/Comisia, T‑179/09,
EU:T:2014:236
, punctul 176). În conformitate cu spiritul procedurii oficiale de investigare, care atribuie persoanelor interesate rolul de sursă de informații a Comisiei [a se vedea în acest sens Hotărârea din 31 mai 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisia, T‑354/99, Rec.,
EU:T:2006:137
, punctul 89], o astfel de obligație se impune și Comisiei în ceea ce privește informațiile care i‑au fost comunicate de persoanele interesate.
Or, în cadrul aprecierii conformității celei de a doua măsuri cu criteriul investitorului privat, Comisia nu a luat poziție în mod explicit, în decizia atacată, cu privire la conținutul notei întocmite la 19 martie 2009 de serviciul de gestiune a riscurilor al SACE cu scopul de a verifica dacă „rata estimată a rentabilității acordului de reasigurare era conformă riscurilor asumate” și invocate de reclamante (a se vedea punctul 107 de mai sus). Această notă fusese, cu toate acestea, comunicată Comisiei de către SACE, în cursul procedurii administrative, după cum atestă considerentul (179) al deciziei atacate, care menționează respectiva notă și indică faptul că, în cadrul reuniunii sale din 1 aprilie 2009, consiliul de administrație al SACE aprobase participarea SACE la contractul de asigurare pentru excedent de daună al Sace BT pentru cuantumul neacoperit de reasigurătorii de pe piață.
Nota din 19 martie 2009 are totuși o importanță certă. Astfel, reiese din argumentele părților și din înscrisurile de la dosar că singurele evaluări economice pe care s‑a bazat SACE pentru a adopta cea de a doua măsură, discutată pentru prima dată în reuniunea consiliului de administrație al SACE din 11 februarie 2009, potrivit reclamantelor, figurau în această notă din 19 martie 2009 și în raportul brokerului de asigurări AON Re Global, pe care se întemeia această notă.
În plus, reclamantele nu invocă niciun alt document care ar fi fost prezentat consiliului de administrație al SACE în vederea examinării participării acestei societăți la contractul de reasigurare al Sace BT.
Cu toate acestea, având în vedere atât observațiile SACE și ale autorităților italiene în cursul procedurii administrative, cât și conținutul notei din 19 martie 2009 și al raportului AON Re Global sus‑menționate, nu se poate reproșa Comisiei că nu s‑a pronunțat în mod explicit asupra conținutului acestor date, în decizia atacată, cu scopul de a aprecia dacă acordarea celei de a doua măsuri se întemeia pe o analiză prealabilă a rentabilității sale.
Astfel, pe de o parte, nu rezultă din rezumatul observațiilor lor din considerentele (68)-(71) ale deciziei atacate, iar reclamantele și Republica Italiană nu susțin în fața Tribunalului că afirmaseră, în cadrul procedurii administrative, că SACE procedase la o analiză
ex ante
a rentabilității celei de a doua măsuri și, așadar, a raționalității sale economice pe baza documentelor sus‑menționate. Cu ocazia procedurii administrative, acestea au pus accentul pe faptul că condițiile asumate de SACE erau identice cu cele acceptate de reasigurătorii privați care au participat la asigurarea Sace BT.
Pe de altă parte, nota din 19 martie 2009 provine de la serviciul de gestiune a riscurilor al SACE, serviciu care era chemat să verifice dacă rentabilitatea estimată a acordului de reasigurare a Sace BT era conformă cu riscurile asumate. Or, acest serviciu emisese un aviz favorabil participării SACE la acest acord, bazându‑se, în esență, pe raportul brokerului de asigurări AON Re Global din 14 noiembrie 2008. Acest raport cuprindea estimări, efectuate de Sace BT în vederea reînnoirii contractului său de reasigurare, în anul 2009 și întemeiate pe analiza efectului contractului de reasigurare din 2008 asupra rezultatelor și a cerințelor actuale și viitoare ale Sace BT în materie de fonduri proprii. În nota din 19 martie 2009, serviciul de gestiune a riscurilor al SACE nu a efectuat totuși nicio actualizare a informațiilor datând din 2008. Nici nota din 19 martie 2009, nici raportul AON Re Global nu țineau, astfel, seama de criza financiară care lovise economia europeană la sfârșitul anului 2008 și care provocase o deteriorare a situației economice în zona euro în anul 2009. În plus, această notă nu conținea nici cea mai mică indicație care să permită să se presupună că importanța participării la acord, la nivelul de 74,15 %, avută în vedere de SACE și, prin urmare, importanța expunerii sale la riscuri fuseseră luate în considerare pentru a evalua rentabilitatea estimată a unei astfel de participări.
În consecință, Comisia nu era obligată să ia poziție, în decizia atacată, cu privire la valoarea probatorie a notei din 19 martie 2009 și a raportului din 14 noiembrie 2008. Era suficient ca aceasta să expună în mod suficient motivele pentru care considerase că operatorii privați nu ar fi acceptat să subscrie la cea de a doua măsură în condițiile acceptate de SACE.
În consecință, Comisia nu dispunea de niciun document scris pertinent atunci când a analizat aspectul dacă SACE acționase în calitate de reasigurător privat. Prin urmare, este necesar să se examineze consecințele care trebuie deduse din lipsa comunicării către Comisie a unor elemente de evaluare economică prealabilă, pertinentă și documentată a rentabilității estimate a celei de a doua măsuri ținând seama de ansamblul factorilor pe care un reasigurător privat, acționând în condițiile pieței, i‑ar fi luat în considerare.
Desigur, potrivit jurisprudenței (a se vedea punctul 97 de mai sus), revine statului membru sau entității publice în cauză sarcina să arate că decizia sa era întemeiată pe evaluări economice comparabile cu cele pe care un operator privat rațional aflat într‑o situație similară le‑ar fi efectuat, înainte de adoptarea măsurii considerate, pentru a determina rentabilitatea viitoare a unei astfel de investiții. În acest scop, furnizarea în cadrul procedurii administrative de studii ale unor societăți de consultanță independente comandate anterior adoptării măsurii în cauză poate contribui la demonstrarea faptului că statul membru sau entitatea publică a pus în aplicare această măsură în calitatea sa de operator pe piață (a se vedea în acest sens Hotărârea Spania și alții/Comisia, punctul 97 de mai sus,
EU:T:2014:604
, punctul 49).
Cu toate acestea, elementele de evaluare economică pretinse entității publice care acordă ajutorul trebuie să fie apreciate
in concreto
și variază în funcție de natura și de amploarea riscurilor economice asumate (a se vedea punctul 98 de mai sus). În speță, evaluarea rentabilității celei de a doua măsuri, care consta într‑o tranzacție comercială, putea fi realizată pe baza unei analize relativ limitate, pe de o parte, a riscurilor asumate și, pe de altă parte, a caracterului adecvat al cuantumului comisionului de reasigurare în privința întinderii riscului.
În aceste condiții, având în vedere cuantumul desigur neneglijabil, dar totuși relativ limitat al tranzacției, simpla împrejurare că SACE nu a furnizat proba că procedase
ex ante
la o evaluare economică a cuantumului primei care să reflecte nivelul de risc asumat, pentru a determina rentabilitatea poliței de reasigurare a Sace BT, nu este suficientă pentru a considera că aceasta nu a acționat ca un reasigurător privat plasat într‑o situație comparabilă.
Prin urmare, trebuie să se examineze indiciile pe care s‑a bazat Comisia, în decizia atacată, pentru a reproșa SACE faptul că a oferit reasigurare pentru partea rămasă în aceleași condiții de remunerare ca cele aplicate de reasigurătorii privați pentru riscuri mai mici.
În primul rând, printre aceste indicii, Comisia a insistat în special asupra faptului că, în pofida numeroaselor sale tentative, Sace BT nu a reușit să obțină de la reasigurătorii privați o reasigurare de peste 25,85 % (a se vedea punctul 101 prima liniuță de mai sus). Reclamantele susțin în această privință că refuzul reasigurătorilor privați de a asuma, în anul 2009, contrar anilor precedenți, o reasigurare de peste 25,85 % se explică prin reducerea ciclică a activității lor pentru a face față situației de criză economică și financiară, iar nu prin riscurile corespunzătoare portofoliului Sace BT (a se vedea punctul 104 de mai sus).
Admițând că situația de criză a constituit unul dintre factorii acestui refuz al reasigurătorilor privați de a participa la contractul de reasigurare al Sace BT dincolo de pragul de 25,85 % (a se vedea punctul 100 de mai sus), este necesar să se arate că criza afecta condițiile pieței și creștea riscul de daune pentru ansamblul operatorilor în cauză, inclusiv SACE, în pofida solidității patrimoniului său și a evoluției pozitive a activității sale, invocate de reclamante. Or, contextul de criză și reducerea invocată a ofertei de reasigurare nu puteau decât să incite un operator rațional să evalueze cu mai multă atenție riscurile asumate și rentabilitatea operațiunii în cauză. În această privință, afirmația Comisiei, în considerentul (128) al deciziei atacate, potrivit căreia criza financiară a condus la instaurarea unor condiții de reasigurare mai severe (a se vedea punctul 101 a doua liniuță de mai sus) nu este, de altfel, contestată de reclamante.
Or, reclamantele nu invocă niciun element care să permită să se presupună că aprecierea de către reasigurătorii privați a rentabilității unei participări mai ridicate la contractul de reasigurare al Sace BT, din perspectiva importanței riscurilor asumate, nu a jucat un rol esențial în acest refuz. Desigur, reclamantele susțin că examinarea acordurilor de reasigurare ale Sace BT, din 2009 până în 2011, arată că „nivelul de credit plătit diferiților reasigurători a fost același”, deși părțile reasigurate de diferiții operatori privați au variat de la 2,5 % la 10 % în anul 2009 (a se vedea punctul 100 de mai sus) și de la 5 % la 15 % în anul 2010 și în anul 2011. De asemenea, reiese din răspunsul reclamantelor la o întrebare scrisă a Tribunalului că, din 2005 până în 2008, perioadă în care Sace BT obținuse integralitatea polițelor sale de reasigurare pe piață, cuantumul comisionului prevăzut de contractele de reasigurare anuale pentru acoperirea ansamblului riscurilor reasigurate ale Sace BT era de asemenea plătit de aceasta din urmă diferiților reasigurători proporțional cu cotele lor de participare respective la contractele menționate. Totuși, în această perioadă, cotele de reasigurare subscrise de reasigurătorii privați erau cuprinse între 3 % și 28 %. Aceste diferite cote de participare acordate de reasigurători privați, în același condiții de remunerare, nu au totuși legătură cu participarea de 74,15 % a SACE la contractul de reasigurare al Sace BT din anul 2009. Vechile contracte de reasigurare ale Sace BT, invocate de reclamante, nu permit, așadar, să se tragă nicio concluzie în ceea ce privește corelația care ar fi fost stabilită de operatori privați care s‑ar fi aflat într‑o situație similară între nivelul de remunerare și decizia de a acorda o reasigurare de mai mult de 74 %.
În al doilea rând, în ceea ce privește controversa privind aspectul dacă reasigurarea în litigiu fusese acordată de SACE în favoarea Sace BT pentru a suplini „absența capacității de reasigurare” de pe piață, astfel cum enunță procesul‑verbal al reuniunii consiliului de administrație al SACE din 26 mai 2009, invocat de Comisie, sau în perspectiva unui beneficiu reciproc, astfel cum susțin reclamantele (a se vedea punctul 105 de mai sus), trebuie amintit, mai întâi, că părțile nu contestă că Sace BT nu a reușit să obțină, pe piață, partea rămasă de 74,15 % din reasigurarea sa în condiții de remunerare acceptate de SACE (a se vedea punctul 100 de mai sus).
Trebuie amintit, în continuare, că nu reiese nici din dosar, nici din documentele comunicate Comisiei în cadrul procedurii administrative și prezentate de reclamante în fața Tribunalului la cererea acestuia că a doua măsură a fost avută în vedere din perspectiva rentabilității sale pentru SACE. Este vorba în special de procesul‑verbal al reuniunii consiliului de administrație al SACE din 11 februarie 2009, în cursul căruia participarea SACE la contractul de reasigurare al Sace BT din anul 2009 a fost dezbătută pentru prima dată, și de cel al reuniunii acestui consiliu de administrație din 1 aprilie 2009, în cursul căreia a fost aprobată adoptarea celei de a doua măsuri, precum și de documentele prezentate consiliului de administrație cu ocazia acestor două reuniuni. Astfel, reiese în mod explicit din procesul‑verbal din 1 aprilie 2009, care consemnează aprobarea participării SACE la contractul de reasigurare al Sace BT pentru partea neacceptată de reasigurătorii privați și în aceleași condiții ca cele acceptate de aceștia din urmă, că această participare a fost decisă, „având în vedere conjunctura defavorabilă [de la acea dată]”, pentru a permite Sace BT să își mențină capacitatea de asigurare în special în segmentul întreprinderilor mici și mijlocii. În plus, nici procesul‑verbal al reuniunii consiliului de administrație al SACE din 26 mai 2009 – care amintește „participarea SACE la programul de reasigurare al Sace BT, în conformitate cu deliberările consiliului de administrație din 11 februarie și din 1 aprilie 2009” –, nici documentele prezentate acestui consiliu de administrație, în această reuniune, nu conțin elemente privind în special numărul de daune înregistrate de Sace BT de la începutul anului 2009 (a se vedea punctul 134 de mai jos), permițând să se presupună că rentabilitatea pentru SACE a reasigurării în litigiu a fost luată în considerare înainte de încheierea acestui contract în favoarea Sace BT la 5 iunie 2009.
În al treilea rând, pentru a demonstra inadecvarea cuantumului comisionului plătit de Sace BT la nivelul riscurilor asumate de SACE, Comisia susține, în considerentul (128) al deciziei atacate, că pierderile importante, de ordinul a 29,5 milioane de euro, suferite de Sace BT în anul 2008 induceau riscuri majore în materie de reasigurare.
În această privință, reclamantele nu contestă faptul, menționat în nota de subsol 101 din considerentul (128) al deciziei atacate, că – potrivit procesului‑verbal al inspecției efectuate la 11 octombrie 2010 de Istituto per la vigilanza sulle assicurazione private (ISVAP, autoritatea administrativă de supraveghere a asigurărilor private italiene) în incintele Sace BT, prezentat de Comisie la cererea Tribunalului – mai mulți reasigurători privați care au luat parte la discuțiile privind reînnoirea reasigurării Sace BT exprimaseră preocupări cu privire la situația acestei întreprinderi. Unul dintre reasigurători și‑ar fi explicat astfel refuzul de a participa la contractul de reasigurare privind excedentul de daună din 2009 în special prin cota ridicată de pierderi din ultimii doi ani și prin prețul programului. În plus, în ședință, Comisia a explicat, fără a fi contrazisă de reclamante și de Republica Italiană, legătura dintre, pe de o parte, expunerea reasigurătorilor la riscuri și, pe de altă parte, dificultățile financiare întâmpinate de Sace BT în anul 2008 din cauza creșterii daunelor ca urmare a crizei.
Desigur, reclamantele și Republica Italiană au indicat în această privință, în ședință, că, la momentul subscrierii de către SACE a părții rămase din reasigurarea Sace BT, la 5 iunie 2009, nu se produsese încă nicio daună. Cu toate acestea, nu rezultă nici din dosar, nici din elementele prezentate de reclamante că absența daunelor în primul trimestru al anului 2009, ulterior în cursul următoarelor 2 luni, a fost luată în considerare de consiliul de administrație al SACE cu ocazia aprobării celei de a doua măsuri, la 1 aprilie 2009, sau cu ocazia semnării contractului, la 5 iunie 2009, astfel cum s‑a constatat la punctul 129 de mai sus.
În plus, nu s‑a stabilit, iar reclamantele și Republica Italiană nu susțin de altfel acest lucru, că lipsa daunelor, înainte de subscrierea reasigurării în litigiu, la 5 iunie 2009, fusese adusă la cunoștința Comisiei, în cadrul procedurii administrative, pentru a justifica adoptarea celei de a doua măsuri. Or, conform jurisprudenței (a se vedea Hotărârea din 25 iunie 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisia, punctul 83 de mai sus,
EU:T:2008:222
, punctul 56; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 1 iulie 2008, Chronopost și La Poste/UFEX și alții, C‑341/06 P și C‑342/06 P, Rep.,
EU:C:2008:375
, punctul 144, și Hotărârea Comisia/Scott, punctul 95 de mai sus,
EU:C:2010:480
, punctul 91), legalitatea deciziei atacate trebuie să fie apreciată în funcție de informațiile de care Comisia putea să dispună la momentul la care a adoptat această decizie. În consecință, întrucât reclamantele și Republica Italiană nu au comunicat aceste date Comisiei în cursul procedurii administrative, ele nu pot, pentru a contesta legalitatea deciziei atacate, să invoce faptul că, în cursul celor 5 luni anterioare subscrierii poliței de reasigurare în litigiu în favoarea Sace BT, nu fusese înregistrată nicio daună, astfel încât riscurile asumate de SACE erau mai limitate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iunie 2002, Țările de Jos/Comisia, C‑382/99, Rec.,
EU:C:2002:363
, punctul 76). Pe de altă parte și în orice caz, Comisia a arătat în mod întemeiat, în ședință, că argumentul nou întemeiat pe absența daunelor în cursul primelor 5 luni ale anului 2009, invocat pentru prima dată în cursul ședinței, era inadmisibil în temeiul articolului 48 alineatul (2) din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Astfel, acest argument nu poate fi considerat o dezvoltare a afirmației vagi și nedetaliate a reclamantelor, din cererea introductivă, privind „evoluția istorică favorabilă reasigurătorilor” din portofoliul Sace BT (a se vedea punctul 104 de mai sus).
În sfârșit, conform jurisprudenței, constatarea retrospectivă, invocată de SACE în cadrul procedurii administrative, potrivit căreia cea de a doua măsură a permis efectiv acestei societăți să obțină un beneficiu economic important în anul 2009, nicio daună nefiind înregistrată în ceea ce privește primele încasate în cuantum de 1,56 milioane de euro, este lipsită de pertinență, întrucât se bazează pe o situație ulterioară adoptării celei de a doua măsuri (a se vedea punctul 93 de mai sus).
În al patrulea rând, Comisia arată, în finalul considerentului (128) al deciziei atacate, că alocarea unei părți atât de mari din reasigurare unei singure societăți ar putea să nu fie conformă cu principiile generale privind reasigurarea, astfel cum ISVAP arătase în procesul‑verbal al inspecției sale în incintele Sace BT, la 11 octombrie 2010. În această privință, reiese din explicațiile reclamantelor și din acest proces‑verbal că, în cadrul deliberărilor sale din 22 aprilie 2008, consiliul de administrație al Sace BT decisese că numărul de reasigurători participanți la contractul său de reasigurare trebuia să fie de natură să garanteze o repartizare adecvată a riscurilor între aceștia și că niciun reasigurător nu trebuia să fie solicitat să acopere o cotă de reasigurare mai mare de 25 %. Acest lucru confirmă că Sace BT s‑a adresat societății sale mamă, în anul 2009, întrucât aceasta reușise să obțină doar o reasigurare totală de 25,85 % pe piață, în pofida numeroaselor sale tentative.
Aceste elemente susțin lipsa raționalității economice a deciziei SACE de a oferi filialei sale o acoperire corespunzătoare cu aproape triplul maximului de 25 % indicat de ISVAP și definit de Sace BT, cu atât mai mult cu cât SACE nu oferise anterior, în practică, niciodată contracte de reasigurare, deși articolul 6 alineatul 4 din statutul său îl autoriza să ofere astfel de contracte cu condiția ca acestea să fie încheiate în condițiile pieței (a se vedea punctul 106 de mai sus).
În al cincilea rând, în ceea ce privește aspectul dacă decizia reasigurătorilor privați de a participa la un contract de reasigurare, precum și cota lor de participare depind, printre altele, de nivelul remunerației propuse în raport cu importanța riscurilor asumate (a se vedea punctul 108 de mai sus), se impune respingerea susținerilor reclamantelor. Mai întâi, procesul de negociere a condițiilor de remunerare propuse într‑un tratat de reasigurare nu înseamnă nicidecum că nivelul remunerării prevăzute ca urmare a acestor negocieri, prin contractul de reasigurare, nu are un efect semnificativ asupra deciziei reasigurătorilor privați de a participa sau de a nu participa la acest contract și asupra părții din risc pe care aceștia acceptă eventual să o subscrie. În plus, în ceea ce privește procesul juridic care ar fi putut permite unui reasigurător, cum ar fi SACE, să obțină, drept contraprestație a subscrierii părții rămase din reasigurarea Sace BT, o remunerație superioară celei prevăzute de contractul de reasigurare din 2009 subscris de reasigurători privați în limita unei cote globale de 25,85 %, Comisia a indicat în cursul ședinței, ca răspuns la o întrebare a Tribunalului, că contractul de reasigurare al Sace BT sus‑menționat viza numai 25 % din riscurile de reasigurare de către această societate. În consecință, un alt contract de reasigurare, care prevede o remunerare diferită, ar fi putut fi negociat în ceea ce privește partea rămasă din reasigurarea Sace BT pentru anul 2009, ceea ce nici reclamantele, nici Republica Italiană nu au contestat în ședință.
În continuare, argumentul reclamantelor potrivit căruia, conform literaturii economice dominante, stabilirea prețului unui contract de reasigurare depinde de un ansamblu de factori precum situațiile existente pe piață și tendința operatorilor în cauză de a privilegia anumite categorii de riscuri, nu înseamnă că importanța riscurilor asumate constituie doar un factor neglijabil în stabilirea tarifului.
În sfârșit, argumentul privind practica celor mai importanți reasigurători internaționali, invocat de reclamante (a se vedea punctul 108 de mai sus), nu permite să se stabilească existența, în împrejurările speței, a unei corelații neglijabile între nivelul riscurilor asumate și cel al remunerației. Pe de o parte, acest argument se bazează pe scrisoarea din 18 aprilie 2013, adresată AON Benfield Italia SpA Insurance & Reinsurance Brokers către Sace BT, care enunță că aceștia „[puteau] confirma pe baza experienței [lor] de broker lider în reasigurări că, în principiu, costul (comision sau taxe) al unui contract proporțional sau XL este independent de cota de participare (și invers)”. Pe de altă parte, reclamantele arată că a doua măsură poate fi asimilată cazurilor, destul de frecvente, de asumare a unor părți importante din riscuri, de peste 50 %, de către societățile lider de grup.
Desigur, scrisoarea sus‑menționată, deși ulterioară adoptării deciziei atacate, se bazează pe informații disponibile la momentul adoptării celei de a doua măsuri. Cu toate acestea, nici conținutul scrisorii, nici argumentul privind societățile lider de grup nu se raportează în mod specific la contractele de reasigurare pentru excedent de daună. Prin caracterul lor general, aceste elemente nu permit să se infirme constatările Comisiei întemeiate, în lumina elementelor de care dispunea, pe contextul prezentului litigiu, caracterizat în special prin refuzul reasigurătorilor privați de a participa mai mult la acordul de reasigurare al Sace BT, și pe lipsa corelării dintre cuantumul comisionului și nivelul de risc asumat, având în vedere importanța participării SACE la reasigurare.
În al șaselea rând, contrar susținerilor reclamantelor (a se vedea punctul 109 de mai sus), subscrierea de către SACE a unei polițe de reasigurare în favoarea Sace BT în alte condiții de preț decât cele create de forțele pieței constituie, în sine, un avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Pe de altă parte, reclamantele nu contestă că SACE însăși a recunoscut, în cadrul procedurii administrative, că această reasigurare a permis Sace BT să își majoreze capacitatea de a oferi asigurare de credit. În plus, argumentația reclamantelor potrivit căreia nu există nicio legătură proporțională și cuantificabilă între partea de activitate cedată în reasigurare și capacitatea subscrisă nu are nicio legătură cu afirmația Comisiei din considerentul (130) al deciziei atacate care enunță că, în lipsa unei astfel de acoperiri, Sace BT ar fi trebuit fie să suporte riscurile în discuție din fondurile proprii, fie să ofere o primă cu cel puțin 10 % mai mare pentru a obține reasigurarea. Prin urmare, reclamantele nu pot reproșa în mod întemeiat Comisiei că nu a stabilit care ar fi fost capacitatea de a oferi asigurare de credit a Sace BT, în absența reasigurării acordate de SACE, întrucât avantajul primit de Sace BT, pe care aceasta nu l‑ar fi obținut în condițiile normale ale pieței, consta tocmai în condițiile de preț preferențiale acordate de SACE.
Având în vedere ansamblul acestor considerații, este necesar să se constate că, luând în considerare elementele de care dispunea la momentul adoptării deciziei atacate, Comisia a putut concluziona în mod întemeiat că a doua măsură fusese adoptată în favoarea Sace BT în condiții de preț preferențiale și că avantajul acordat astfel Sace BT consta în diferența dintre comisionul de reasigurare pe care un reasigurător privat l‑ar fi solicitat pentru o parte din reasigurare la fel de mare și cel aplicat de SACE.
În aceste condiții, este necesar să se respingă ca inoperante argumentele reclamantelor invocate în stadiul replicii și care urmăresc să conteste constatarea Comisiei, efectuată în considerentul (129) al deciziei atacate, potrivit căreia încheierea contractului de reasigurare trebuia să fie analizată împreună cu injecțiile de capital, pentru a verifica dacă o societate‑mamă privată ar fi acceptat să acorde filialei sale o reasigurare în condiții preferențiale în raport cu prețurile pieței, atunci când aceasta din urmă nu obține această acoperire la prețul propus.
– Cu privire la lipsa invocată a motivării privind evaluarea cuantumului ajutorului
În ceea ce privește metoda reținută de Comisie pentru a determina cuantumul ajutorului de recuperat, decizia atacată se limitează să enunțe, în considerentul (128), că, „[î]n conformitate cu practica sa decizională, Comisia consideră că un comision pentru o parte atât de mare din reasigurare și din risc ar fi trebuit să fie cu cel puțin 10 % mai mare decât comisionul perceput de reasigurătorii privați pentru o parte mai mică de reasigurare și risc” și că, „[p]entru suma de 1,56 milioane EUR plătită de Sace BT către Sace, ajutorul se ridică la 156000 EUR”. Decizia atacată se referă în această privință la Decizia 2014/532/UE a Comisiei din 23 noiembrie 2011 privind ajutorul de stat C 28/10 pus în aplicare de Portugalia privind sistemul de asigurare a creditelor de export pe termen scurt (
JO 2014, L 244, p. 59
), în care Comisia ar fi instituit o metodă de calcul al sumei de recuperat pe baza unor ipoteze raționale și a unor practici de piață curente (denumită în continuare „Decizia din 23 noiembrie 2011”).
Reclamantele reproșează Comisiei că nu a expus motivele pentru care consideră că cuantumul comisionului plătit de Sace BT ar fi trebuit să fie cu 10 % mai mare decât cel al comisionului aplicat de reasigurătorii privați.
Pentru a stabili caracterul insuficient al comisionului plătit către SACE, în raport cu cel plătit de Sace BT celorlalți participanți la contractul de reasigurare, Comisia s‑ar fi limitat să facă trimitere la Decizia din 23 noiembrie 2011. Or, motivarea acestei decizii, în ceea ce privește cuantificarea teoretică a prețului pieței asigurării acordate de stat la 110 % din prețul aplicat de asigurătorul privat fiecărui client, ar fi de neînțeles. În plus, în speță, Comisia nu ar fi explicat de ce această metodă de calcul, care fusese elaborată în ceea ce privește un regim de asigurare publică proporțională, funcționa ca un mecanism de partajare a riscurilor (denumit „top‑up”) cu asigurătorii privați, în întregime distinct de reasigurarea privind excedentul de daună, putea fi aplicată, prin analogie, în ceea ce privește a doua măsură. În plus, Comisia ar fi săvârșit o eroare atunci când a apreciat că principiul corelației pozitive între volumul riscului suportat și nivelul comisionului, stabilit pentru asigurarea proporțională, era aplicabil în ceea ce privește reasigurarea.
Comisia arată că, având în vedere dificultatea de a determina cuantumul primei care ar fi fost solicitată de operatorii privați, întrucât singura informație cunoscută cu certitudine era refuzul acestora de a acoperi împreună mai mult de 25,85 % din risc, a adoptat o abordare prudentă. Calculul efectuat pentru a ajunge la procentajul de 10 % ar fi fost stabilit pe baza precedentului portughez examinat în Decizia din 23 noiembrie 2011, pentru care Comisia ar fi elaborat o metodă de calcul al creșterii primei în raport cu o creștere a riscului decurgând dintr‑o expunere mai importantă pe planul asigurării.
Principala și singura diferență relevantă dintre cele două cauze ar consta în faptul că SACE nu doar că a procedat la o intervenție complementară („top‑up”) pentru a acoperi partea de risc neacoperită de operatorii de pe piață, ci și‑a asumat de asemenea un procentaj de risc mult mai mare decât cel acceptat de operatorii privați, principalul astfel de operator asumându‑și 10 % din riscuri.
Potrivit jurisprudenței, în cazul în care Comisia decide să dispună recuperarea unui cuantum determinat, precum în speță, aceasta trebuie, potrivit obligației sale de examinare cu diligență și cu imparțialitate, să determine, în cel mai precis mod posibil ținând seama de împrejurările cauzei, valoarea ajutorului de care a beneficiat întreprinderea (Hotărârea Dunamenti Erőmű/Comisia, punctul 112 de mai sus,
EU:T:2014:236
, punctul 177).
Pe de altă parte, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de justificarea măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul destinatarilor sau al altor persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv de a primi explicații. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea din 8 septembrie 2011, Comisia/Țările de Jos, C‑279/08 P, Rep.,
EU:C:2011:551
, punctul 125 și jurisprudența citată).
În speță, pentru a determina cuantumul ajutorului, Comisia se limitează să facă trimitere în decizia atacată la „practica sa decizională”, care se reduce la Decizia din 23 noiembrie 2011.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, noțiunea de ajutor are caracter juridic și trebuie interpretată în funcție de elemente obiective. Calificarea unei măsuri drept ajutor de stat nu poate, așadar, să depindă de o apreciere subiectivă a Comisiei și trebuie să fie determinată independent de orice practică administrativă anterioară a acestei instituții, presupunând că a fost stabilită (a se vedea Hotărârea Spania și alții/Comisia, punctul 97 de mai sus,
EU:T:2014:604
, punctul 46 și jurisprudența citată).
În consecință, pentru a stabili existența unui ajutor, Comisia nu se poate limita să facă trimitere la „practica sa decizională”. Ea este obligată să efectueze o analiză diligentă și imparțială, în raport cu reglementarea aplicabilă, a ansamblului elementelor obiective aflate la dispoziția sa. Situația este aceeași atunci când Comisia determină cuantumul ajutorului a cărui recuperare o dispune. Prin urmare, în speță, Comisia nu se putea limita să facă trimitere la Decizia din 23 noiembrie 2011, ci era obligată să efectueze o examinare diligentă și imparțială a elementelor obiective disponibile pentru a determina, cât mai precis posibil, cuantumul ajutorului.
În plus, trebuie arătat că, în speță, revine Tribunalului sarcina de a controla legalitatea deciziei atacate, iar nu de a statua cu privire la aspectul dacă Decizia din 23 noiembrie 2011 este sau nu este corect motivată, astfel cum solicită reclamantele (a se vedea punctul 146 de mai sus). Rezultă că Comisia nu își poate îndeplini obligația de motivare în speță doar referindu‑se la o metodologie dezvoltată într‑o altă cauză, fără nicio explicație privind relevanța acestei metodologii pentru a aprecia primele de reasigurare plătite SACE de Sace BT într‑un context de fapt diferit (a se vedea punctele 152 și 153 de mai sus).
În aceste condiții, dacă Comisia intenționa să transpună, în speță, metoda de calcul al sumei de recuperat, elaborată în Decizia din 23 noiembrie 2011, îi revenea sarcina de a expune motivele pentru care considera că această metodă era pertinentă și de a evidenția cu claritate raționamentul urmat în speță la aplicarea sa, având în vedere elementele dosarului.
Or, în această privință, reclamantele susțin în mod întemeiat că Comisia nici nu a explicitat metoda de calcul aplicată, nici nu a motivat, în decizia atacată, în privința naturii și a caracteristicilor reasigurării pentru excedent de daună, în cauză în speță, transpunerea unei metode de calcul al comisionului elaborate în ceea ce privește un regim al asigurărilor de credite publice proporțional.
Mai întâi, este cert că regimul de asigurare a creditelor la export portughez, la care se referă Comisia, se distinge de prezentul caz. Este vorba despre un regim de coasigurare a creditelor la export, iar nu de reasigurarea unui asigurător. În plus, regimul portughez, care era prevăzut pentru perioada 1 ianuarie 2009-31 decembrie 2010 [considerentul (23) al Deciziei din 23 noiembrie 2011], se înscria în contextul crizei financiare din 2009 și nu viza situația financiară particulară a unui singur asigurător precum Sace BT, care înregistra pierderi. Mai mult, reiese din considerentele (20) și (21) ale Deciziei din 23 noiembrie 2011 că cuantumul acoperit de regimul public al asigurărilor de credite portughez, doar ca supliment la acoperirea oferită de un asigurător privat, nu putea depăși niciodată cuantumul acoperit de asigurătorul privat. În acest context, Comisia a denunțat în considerentul (68) al Deciziei din 23 noiembrie 2011 faptul că comisioanele plătite asigurătorilor publici erau inferioare comisioanelor aplicate pe piață, deși, potrivit Comisiei, aceste comisioane ar fi trebuit să fie mai mari din cauza nivelului de risc mai important asumat. În schimb, în speță, Comisia reproșează SACE că a acceptat aceeași remunerare ca asigurătorii privați pentru o parte din reasigurare mai ridicată decât cea acceptată de reasigurătorii privați. Circumstanțele celor două cauze sunt, așadar, complet distincte.
Desigur, Comisia a susținut în memoriul în apărare că diferențele dintre cele două măsuri erau lipsite de pertinență, întrucât, în ambele cazuri, entitatea publică ce furnizează asigurarea complementară suportă o parte mai mare din risc, ceea ce trebuie în mod normal să se exprime într‑o primă de asigurare mai ridicată (a se vedea punctul 148 de mai sus).
Totuși, nici această afirmație, nici motivarea deciziei atacate nu permit să se înțeleagă rațiunile pentru care, ținând seama de nivelul de risc, prețul pieței pentru reasigurarea acordată de SACE trebuie să fie calculat potrivit aceleiași metode ca prețul pieței pentru asigurarea complementară acordată pe baza regimului asigurărilor de credite public portughez. Decizia atacată este astfel complet nemotivată în ceea ce privește posibilitatea de a transpune, în speță, într‑un context juridic complet distinct, metoda de calcul al comisionului stabilită de Comisie în Decizia din 23 noiembrie 2011. Astfel, în considerentul (128) al deciziei atacate, Comisia se limitează să afirme că un „investitor rațional ar fi solicitat un comision care să țină seama de nivelul mai ridicat al riscului asumat” și că acest comision „ar fi trebuit să fie cu cel puțin 10 % mai mare decât comisionul perceput de reasigurătorii privați pentru partea mai mică de reasigurare și risc”, făcând trimitere fără nicio explicație la considerentele (68) și (93) ale Deciziei din 23 noiembrie 2011.
În continuare, argumentul Comisiei potrivit căruia metodologia reținută ar fi favorabilă reclamantelor nu poate remedia această nemotivare. Astfel, fără o explicație clară și pertinentă privind prezentul caz, nu este posibil să se aprecieze dacă corecția de 10 % este favorabilă sau defavorabilă reclamantelor. În plus, îi revine Comisiei sarcina de a defini măsura corectivă adecvată pentru a pune capăt denaturării concurenței care decurge din măsura contestată. Comisia nu poate îndeplini această obligație printr‑o simplă trimitere la o metodologie pe care o consideră avantajoasă pentru beneficiar.
În consecință, cel de al doilea motiv trebuie să fie primit, în măsura în care se bazează pe insuficiența motivării evaluării de către Comisie a cuantumului ajutorului la 10 % din cuantumul comisionului plătit SACE de Sace BT.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE, pe erori de apreciere și pe erori de drept în aplicarea criteriului investitorului privat, în ceea ce privește a treia și a patra măsură
În decizia atacată [considerentele (132)-(168)], Comisia a concluzionat că a treia și a patra măsură constituiau un avantaj pentru Sace BT, bazându‑se pe două tipuri de considerații. Mai întâi, Comisia a constatat, cu titlu principal, în considerentele (135)-(144) ale deciziei atacate că SACE nu acționase ca un investitor privat avizat, întrucât, la momentul adoptării măsurilor respective, această întreprindere nu procedase la o evaluare care să urmărească să determine dacă aportul de capital suplimentar reprezenta o opțiune mai avantajoasă din punct de vedere economic, din perspectiva unui acționar, decât lichidarea filialei. Pentru acest unic motiv, cele două aporturi de capital în cauză trebuie, potrivit Comisiei, să fie calificate drept ajutoare.
În continuare, „din considerente de exhaustivitate”, Comisia a constatat, cu titlu suplimentar, în considerentele (145)-(167) ale deciziei atacate că, procedând la o comparație între opțiunea lichidării Sace BT și opțiunea aleasă a unui nou aport la capitalul acestei filiale, un investitor privat avizat ar fi preferat să lase Sace BT să declare falimentul sau să o vândă dacă ar fi găsit un cumpărător, mai degrabă, decât să procedeze la recapitalizarea sa. Această analiză ar demonstra, și ea, că SACE nu a acționat astfel cum ar fi făcut un investitor privat.
Reclamantele contestă atât absența unei analize economice prealabile invocate de Comisie, cât și temeinicia analizei sale retrospective a rentabilității celei de a treia și a patra măsuri.
Trebuie analizate mai întâi argumentele părților privind aspectul dacă SACE a efectuat o analiză a rentabilității adecvată înainte de a investi 70 de milioane de euro în capitalul Sace BT.
Cu titlu introductiv, reclamantele amintesc că reiese în special din cuprinsul punctelor 27 și 29 din Comunicarea Comisiei privind aplicarea articolelor [107 TFUE] și [108 TFUE] și a articolului 5 din Directiva 80/723/CEE a Comisiei în cazul întreprinderilor publice din industria prelucrătoare (
JO 1993, C 307, p. 3
) că, la aplicarea criteriului investitorului privat în economia de piață, Comisia este obligată să respecte importanta marjă de apreciere de care dispune investitorul public și să nu concluzioneze că există un ajutor decât atunci când reiese în termeni obiectivi că investitorul public nu avea niciun motiv să se aștepte în mod rezonabil ca o investiție să aibă o rentabilitate acceptabilă, chiar pe termen lung.
În speță, reclamantele reproșează Comisiei că a considerat că faptul de a se afla în situație de criză nu schimba cu nimic condițiile testului care trebuie aplicat.
În primul rând, în această privință, reclamantele arată că revenea Comisiei sarcina de a investiga cu cea mai mare obiectivitate și atenție realitatea economică a pieței și modul în care deciziile de investiții ale unui ipotetic acționar privat sunt influențate de „nivelul ridicat de incertitudine și de urgență” [considerentul (166) al deciziei atacate], rezultând din deteriorarea situației economice mondiale începând cu al doilea trimestru al anului 2007.
În al doilea rând, reclamantele susțin în această privință că, în cursul anilor 2008 și 2009, ținând seama de pierderile importante suferite de numeroase întreprinderi active în sectorul asigurărilor de credite și de numărul limitat de cumpărători potențiali, acționarii a numeroase societăți, inclusiv din afara Italiei, ar fi efectuat aporturi de capital. În ședință, reclamantele au reproșat Comisiei, în această privință, că nu a efectuat o anchetă pentru a compara, cu scopul aplicării criteriului investitorului privat, situația Sace BT cu cea a celorlalți asigurători, inclusiv autorul plângerii, Coface, recapitalizată în iulie 2009 și în martie 2010 pentru un cuantum de 225 de milioane de euro, după ce a înregistrat în anul 2009 pierderi în valoare de 163 de milioane de euro.
În al treilea rând, reclamantele contestă interpretarea Hotărârii Comisia/EDF și alții, punctul 91 de mai sus (
EU:C:2012:318
) de către Comisie. Punctul 84 din această hotărâre ar sublinia necesitatea de a lua în considerare „circumstanțele speței”. În consecință, respectarea de către investitorul public a cerinței unui plan de afaceri detaliat sau cel puțin a unor date financiare actualizate care arată că investiția va produce un randament economic acceptabil ar trebui să fie apreciată ținând cont de contextul crizei economice și de imposibilitatea de a proceda la previziuni fiabile.
În al patrulea rând, reclamantele reproșează Comisiei că a urmat, în speță, o abordare dogmatică, constând în compararea deciziilor unui investitor public cu cele ale unui ipotetic investitor privat, caracterizat prin aptitudinea de a furniza de la bun început justificarea logicii economice a deciziilor sale comerciale, prin intermediul elaborării de proiecții economice detaliate, de estimări ale rentabilității viitoare sau de analize cost/beneficiu detaliate și complete, însoțite, dacă este cazul, de raporturi ale consultanților terți. În lipsa unei astfel de documentări, Comisia ar concluziona în sensul absenței raționalității economice a operațiunii.
Or, o astfel de abordare teoretică ar scuti Comisia de anchete complexe privind „economia de piață”, astfel cum aceasta funcționează în mod corect. Comisia ar transforma astfel criteriul investitorului privat în normă de procedură, ceea ce ar fi contrar principiului egalității de tratament al întreprinderilor publice și private, consacrat la articolul 345 TFUE.
În al cincilea rând, reclamantele admit că, întrucât contextul nu permitea să fie efectuate previziuni fiabile, chiar pe termen scurt, planul industrial 2010-2011 al Sace BT, pe care s‑a bazat conducerea SACE, cuprindea numai previziuni pentru aceste două exerciții și prevedea realizarea unui buget în echilibru pentru anul 2011. Cu toate acestea, decizia atacată [considerentul (141)] ar fi eronată întrucât consideră că SACE nu a comunicat, în cursul procedurii administrative, informații obiective și verificabile care să furnizeze justificările comerciale ale adoptării celor două măsuri considerate.
În al șaselea rând, reclamantele susțin că, cu ocazia adoptării celei de a treia și a celei de a patra măsuri, conducerea SACE s‑a bazat pe o evaluare economică precisă și rațională a rentabilității viitoare a acestor investiții, pe baza următoarelor considerente:
—
după ce, în cadrul unei strategii industriale de diversificare a riscurilor asigurate de grup, a înființat Sace BT prin intermediul unei investiții inițiale de mai mult de 100 de milioane de euro, SACE ar fi decis să protejeze valoarea aportului său inițial la capitalul Sace BT, iar nu să o lichideze și să piardă cvasitotalitatea acestui aport;
—
Sace BT ar fi realizat primul său profit public din exploatare de 59000 de euro în anul 2007, în conformitate cu previziunile, și ar fi început să înregistreze pierderi numai după începutul crizei, într‑un context economic caracterizat în sectorul specific al asigurărilor de credite printr‑o creștere spectaculoasă a volumului daunelor și prin reducerea corelativă a marjelor de solvabilitate ale întreprinderilor prezente în acest sector;
—
în acest context, SACE ar fi considerat că incapacitatea Sace BT de a genera profituri înaintea crizei, atunci când era încă un start‑up, nu rezulta din probleme structurale sau dintr‑o administrare deficitară a întreprinderii ori din probleme „sistemice” proprii pieței asigurărilor de credit;
—
SACE ar fi apreciat astfel că era rezonabil să nu se retragă din proiectul de diversificare a activităților abia începute doar pentru motivul că ciclul economic era negativ și că investiția nu era încă consolidată;
—
aportul de capital în cauză, care trebuia să restabilească echilibrul financiar al întreprinderii și să îi garanteze solvabilitatea, în conformitate cu reglementarea italiană din sector, trebuia să permită Sace BT să obțină o rentabilitate convenabilă, cu reîntoarcerea la normal a situației macroeconomice și cu punerea în aplicare a unor măsuri de restructurare a personalului draconice începând cu ianuarie 2009 – iar nu astfel cum susține Comisia în memoriul în apărare, în decembrie 2009 – cu ocazia revizuirii planului industrial 2010-2011;
—
lichidarea Sace BT la prețul pieței ar fi fost examinată și apoi respinsă ca fiind mai puțin avantajoasă. Astfel, intervențiile în capitalul Sace BT ar fi corespuns cu 17,8 % din profiturile nete realizate de SACE în anul 2009 (și cu aproximativ 1,3 % din capitalul său social). Dimpotrivă, lichidarea ar fi fost dezastruoasă din punct de vedere economic, întrucât ar fi fost interpretată ca fiind semnalul unei crize ascunse de trezorerie internă a acționarului, ceea ce ar fi determinat o degradare a imaginii de marcă a SACE și ar fi expus‑o unui risc de distrugere a valorii sau de deteriorare a calificării mult superioară cuantumului de aproximativ 24 de milioane de euro la care se cifra capitalul rezidual al Sace BT estimat la sfârșitul exercițiului 2009.
Comisia contestă ansamblul acestei argumentații.
Pozițiile părților sunt divergente în ceea ce privește cerințele privind elementele de evaluare economică prealabilă a rentabilității investiției care trebuie să fie furnizate de investitorul public în cauză. Prin urmare, trebuie să se examineze, în primul rând, dacă decizia atacată este afectată în această privință de o eroare de drept (a se vedea punctele 177-189 de mai jos), înainte de a verifica, în al doilea rând, dacă, în speță, Comisia a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a considerat că a treia și a patra măsură nu erau conforme cu criteriul investitorului privat (a se vedea punctele 190-199 de mai jos).
În primul rând, în ceea ce privește cerințele referitoare la criteriul investitorului public, reclamantele admit că îi revine investitorului public sarcina de a dovedi că a procedat la o evaluare economică în prealabil sau simultan cu acordarea avantajului economic. Reclamantele apreciază cu toate acestea că, în contextul unei crize economice grave, un investitor privat rațional ar putea proceda la evaluări economice prealabile, precise și raționale, chiar dacă nu se poate baza pe analize ale rentabilității viitoare.
În această privință, trebuie amintit că, în scopul aplicării criteriului investitorului privat, elementele de evaluare economică prealabilă deciziei de a efectua o investiție, pretinse investitorului public în cauză, trebuie să fie apreciate în comparație cu evaluările economice pe care un investitor privat rațional, care s‑ar afla într‑o situație similară, le‑ar fi făcut înainte de a proceda la investiția menționată, având în vedere informațiile disponibile și evoluțiile previzibile. Conținutul și gradul de precizie al unor astfel de evaluări pot depinde, așadar, în special de circumstanțele speței, de situația pieței și de conjunctura economică (a se vedea punctul 98 de mai sus).
Astfel, într‑un context de criză economică, aprecierea elementelor de evaluare prealabilă necesare trebuie să fie efectuată ținând cont, dacă este cazul, de imposibilitatea de a prevedea în mod fiabil și detaliat evoluția situației economice și rezultatele diferiților operatori. În asemenea împrejurări, lipsa unui plan de afaceri detaliat al filialei, conținând estimări precise și complete ale rentabilității sale viitoare și analize detaliate ale costurilor/beneficiilor, nu permite, în sine, să se concluzioneze că investitorul public nu s‑a comportat astfel cum ar fi procedat un investitor privat.
În plus, nu este exclus ca, în cadrul marjei de apreciere de care dispune atunci când realizează evaluarea economică prealabilă a rentabilității unei investiții (a se vedea punctul 188 de mai jos), un investitor privat rațional să aprecieze, precum SACE, că dificultățile filialei sale nu rezultau din problemele structurale sau de gestiune defectuoasă, ci din dificultățile economice proprii pieței în cauză (a se vedea punctul 174 de mai sus) și să se bazeze în special pe perspectiva unei restabiliri progresive a situației economice. Totuși, chiar și în acest caz, un investitor privat rațional, aflat în imposibilitatea de a efectua previziuni detaliate și complete, nu ar decide să injecteze capitaluri suplimentare în una dintre filialele sale care a înregistrat pierderi importante fără să procedeze la evaluări prealabile, chiar aproximative, care să permită să se deducă probabilități rezonabile de viitoare profituri și fără să fi analizat diverse scenarii și diverse opțiuni, inclusiv, dacă este cazul, cesiunea sau lichidarea eventuală a filialei.
Desigur, potrivit jurisprudenței, pentru a aprecia dacă intervenția unui investitor public în capitalul unei întreprinderi este conformă cu criteriul investitorului privat, comportamentul investitorului privat cu care trebuie să fie comparat cel al unui investitor public nu este în mod necesar cel al investitorului obișnuit care plasează capitaluri în vederea rentabilizării lor pe termen mai lung sau mai scurt. Acest comportament trebuie, cel puțin, să fie cel al unui holding privat sau al unui grup privat de întreprinderi care urmărește o politică structurală, globală sau sectorială și să fie ghidat de perspective de rentabilitate pe termen mai lung (Hotărârea din 21 martie 1991, Italia/Comisia, C‑305/89, Rec.,
EU:C:1991:142
, punctul 20, și Hotărârea Spania și alții/Comisia, punctul 97 de mai sus,
EU:T:2014:604
, punctul 41).
Totuși, imposibilitatea de a proceda la previziuni detaliate și complete nu poate scuti un investitor public de sarcina de a proceda la o evaluare prealabilă adecvată a rentabilității investiției sale, comparabilă cu cea pe care ar fi efectuat‑o un investitor privat aflat într‑o situație similară, în funcție de elementele disponibile și previzibile (a se vedea punctul 180 de mai sus). În această privință, Comisia arată în mod întemeiat că, dacă statul membru nu îi furnizează elementele de evaluare prealabilă necesare, ea nu are obligația de a proceda la analize suplimentare (a se vedea punctul 97 de mai sus).
În consecință, împrejurarea invocată de reclamante (a se vedea punctul 169 de mai sus), potrivit căreia, în perioada considerată, un mare număr de societăți de asigurări private ar fi fost recapitalizate pentru a acoperi pierderi importante înregistrate din cauza crizei economice, nu era de natură să exonereze un investitor public precum SACE de obligația de a evalua
ex ante
rentabilitatea viitoare a filialei sale și de a comunica Comisiei elemente de evaluare prealabilă adecvate (a se vedea punctul 182 de mai sus). În plus, nu se poate exclude ca aceste recapitalizări să dea naștere și unor ajutoare în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Prin urmare, Comisia nu era obligată să compare situația Sace BT cu cea a celorlalți asigurători.
În speță, trebuie constatat că, în decizia atacată, Comisia s‑a limitat să aplice jurisprudența consacrată potrivit căreia, deși îi revine Comisiei sarcina de a aplica criteriul investitorului privat și de a solicita statului membru în cauză să îi furnizeze în acest scop toate informațiile relevante, îi incumbă acestui stat membru sau, în speță, întreprinderii publice vizate obligația de a furniza elementele care demonstrează că a procedat la o evaluare economică prealabilă a rentabilității măsurii în cauză, comparabilă cu cea pe care ar fi efectuat‑o un investitor privat într‑o situație similară (a se vedea punctele 96, 97 și 112 de mai sus).
Contrar susținerilor reclamantelor (a se vedea punctele 171 și 172 de mai sus), această cerință nu instituie nicio normă de procedură și nici nu deplasează sarcina probei existenței unui ajutor care incumbă Comisiei, ci impune numai investitorului public în cauză obligația de a furniza Comisiei elementele necesare pentru a‑i permite să verifice dacă atitudinea acestei întreprinderi publice era comparabilă cu cea a unui investitor privat rațional, care ar fi procedat la o evaluare economică prealabilă întemeiată pe elementele disponibile și pe evoluțiile previzibile, care să fie adecvată având în vedere natura, complexitatea, importanța și contextul operațiunii în cauză (a se vedea punctele 178 și 179 de mai sus).
Odată ce întreprinderea publică furnizează Comisiei elemente de natura celor solicitate, îi revine totuși acesteia din urmă sarcina de a efectua o apreciere globală luând în considerare, în afară de elementele furnizate de această întreprindere, orice alt element relevant care permite să se stabilească dacă măsura în cauză este conformă cu criteriul investitorului privat. Întreprinderea publică în cauză are astfel posibilitatea, în cadrul procedurii administrative, să prezinte elemente de probă suplimentare care au fost constituite după adoptarea măsurii, dar care se bazează pe elementele care erau disponibile și pe evoluțiile care erau previzibile la momentul acestei adoptări.
În aceste condiții, este necesar să se respingă argumentele reclamantelor întemeiate, pe de o parte, pe principiul egalității de tratament între sectoarele public și privat și, pe de altă parte, pe marja de apreciere a investitorului privat (a se vedea punctele 166 și 172 de mai sus). Astfel, pe de o parte, în măsura în care cerința unei evaluări economice prealabile urmărește doar să compare comportamentul întreprinderii publice în cauză cu cel al unui investitor privat rațional plasat într‑o situație similară, această cerință este conformă cu principiul egalității de tratament între sectoarele public și privat, care implică faptul că statele membre pot investi în activități economice și că fondurile puse la dispoziția unei întreprinderi, direct sau indirect, de către stat, în împrejurări care corespund condițiilor normale ale pieței, nu pot fi calificate drept ajutoare de stat (Hotărârea Spania și alții/Comisia, punctul 97 de mai sus,
EU:T:2014:604
, punctul 79).
Pe de altă parte, marja de apreciere de care dispune investitorul public, potrivit jurisprudenței, nu îl poate scuti de efectuarea unei evaluări economice prealabile adecvate. Desigur, se poate face o distincție între estimarea randamentului probabil al proiectului, în care există o anumită marjă de apreciere pentru investitorul public, și examinarea pe care acest investitor o face pentru a determina dacă randamentul îi pare suficient pentru a realiza investiția în cauză, pentru care marja de apreciere este mai puțin largă, întrucât este posibil să se compare operațiunea în cauză cu alte posibilități de plasare a capitalului de investit (Hotărârea Spania și alții/Comisia, punctul 97 de mai sus,
EU:T:2014:604
, punctul 71). Cu toate acestea, marja de apreciere de care dispune investitorul public în ceea ce privește estimarea randamentului probabil al proiectului nu poate scuti acest investitor de obligația de a proceda la o evaluare economică întemeiată pe o analiză a elementelor disponibile și a evoluțiilor previzibile care să fie adecvată în ceea ce privește natura, complexitatea, importanța și contextul operațiunii (a se vedea punctele 98 și 180 de mai sus).
Prin urmare, în speță, nu se poate reproșa Comisiei că a săvârșit o eroare de drept cu ocazia aplicării în speță a criteriului investitorului privat.
În al doilea rând, trebuie să se verifice dacă Comisia a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a considerat, în decizia atacată, că SACE nu procedase la o evaluare a rentabilității aporturilor de capital în litigiu comparabilă cu cea pe care, în împrejurările speței, ar fi efectuat‑o un investitor privat aflat într‑o situație similară.
În această privință, este necesar să se constate că dosarul și în special procesele‑verbale ale reuniunii consiliului de administrație al SACE din 1 aprilie 2009, în cursul căreia fusese avută în vedere necesitatea unei recapitalizări a Sace BT în cuantum global de 70 de milioane de euro, și ale reuniunii din 26 mai 2009, în cursul căreia a fost adoptată cea de a treia măsură, privind un aport de capital de 29 de milioane de euro, prezentate de Comisie, nu conțin nici cel mai mic element care să permită să se presupună că SACE a efectuat o evaluare economică chiar aproximativă pentru a stabili dacă aportul de capital suplimentar reprezenta o opțiune rentabilă din punct de vedere economic. Aceste procese‑verbale se referă numai la necesitatea de a reconstitui activele Sace BT necesare pentru a acoperi rezervele de la sfârșitul anului 2009.
În plus, trebuie să se observe că reclamantele nu au prezentat niciun element de probă privind realizarea unei evaluări economice prealabile. Mai mult, deși au susținut că a treia și a patra măsură se bazează pe o evaluare economică precisă și rațională a rentabilității viitoare a acestor investiții, reclamantele nu indică datele pe baza cărora ar fi fost efectuată o astfel de evaluare, ci se limitează la afirmații generale (a se vedea punctul 173 de mai sus).
În acest context, Comisia arată în mod întemeiat că singurul element concret invocat de reclamante este planul de afaceri 2010-2011, adoptat de consiliul de administrație al Sace BT la 4 august 2009. Or, reclamantele nu contestă că acest plan a fost luat în considerare doar la adoptarea de către SACE a celei de a patra măsuri. În plus, acest plan nu acoperă decât o perioadă de doi ani și nu prevede nicio revenire la rentabilitate pe termen mediu sau lung.
Desigur, acest plan, după cum arată procesul‑verbal al reuniunii consiliului de administrație al Sace BT din 4 august 2009, prezentat de reclamante la cererea Tribunalului, prevede că Sace BT va atinge echilibrul financiar în anul 2011.
Totuși, acest plan nu cuprindea niciun element de analiză a rentabilității injecțiilor de capital. În plus, deși prevedea astfel o ameliorare notabilă a indicilor privind asigurările de credite ale Sace BT, care ar permite să se atingă acest echilibru financiar, planul menționat nu furniza decât un număr redus de indici financiari determinanți și de cifre pentru anii 2010 și 2011, care permiteau să se susțină această estimare. Acest plan nu cuprindea informații precise privind modalitățile de reducere a costurilor și de evaluare a riscurilor și se referea în mod general, pentru anul 2010, la menținerea unei politici de selectare a riscurilor și, pentru 2011, la prevederea unei ameliorări a situației economice și a pieței.
Pe de altă parte, reiese din planul de afaceri 2010-2011 al Sace BT, precum și din procesul‑verbal la reuniunii consiliului său de administrație din 4 august 2009 că obiectivele Sace BT erau concentrate pe urmărirea unei politici concurențiale vizând creșterea cotei de piață a acestei societăți, care era de 8,2 % în anul 2008, pentru a atinge o cotă de piață de 15 % în anul 2011.
În aceste condiții, în lipsa oricărei previziuni potrivit căreia Sace BT ar putea genera profituri după anul 2011, cel puțin pe termen mai lung, Comisia a putut să aprecieze în mod întemeiat că elementele de evaluare prealabilă cuprinse în planul de afaceri și în procesul‑verbal sus‑menționate nu îndeplineau cerințele criteriului investitorului privat.
Astfel, chiar admițând că un investitor privat aflat într‑o situație similară ar fi putut să țină seama de faptul că pierderile înregistrate de Sace BT aveau un caracter conjunctural și, mizând pe o ameliorare progresivă a situației economice, să privilegieze pe termen scurt creșterea cotelor de piață ale filialei sale, nu este mai puțin adevărat că ar fi procedat la o evaluare mai riguroasă a raționalității economice a aporturilor de capital în litigiu, ținând seama de natura și de importanța acestor operațiuni, pentru a aprecia perspectivele de rentabilitate ale filialei sale pe termen mai lung și, în cazul unor estimări satisfăcătoare, fără chiar să efectueze o estimare a costurilor de lichidare a filialei sale (a se vedea punctul 161 de mai sus).
Având în vedere ansamblul acestor considerații, este necesar să se constate că Comisia nu a săvârșit nicio eroare de apreciere atunci când a estimat că, în lipsa unei evaluări economice prealabile adecvate a rentabilității lor economice, cele două aporturi de capital în cauză nu erau conforme cu criteriul investitorului privat (a se vedea punctul 182 de mai sus).
În aceste condiții, al treilea motiv trebuie respins, fără a fi necesar să se examineze temeinicia aprecierii retrospective suplimentare realizate de Comisie, din considerente de exhaustivitate, privind rentabilitatea aporturilor de capital în cauză în raport cu opțiunea lichidării (a se vedea punctele 163 și 164 de mai sus).
În consecință, articolul 2 al doilea paragraf din decizia atacată trebuie anulat (a se vedea punctul 161 de mai sus). Respinge în rest acțiunea.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (3) din Regulamentul său de procedură, în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire la unul sau la mai multe capete de cerere, Tribunalul poate să repartizeze cheltuielile de judecată sau poate decide ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată. Potrivit articolului 87 alineatul (4) din același regulament, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Întrucât fiecare parte a căzut parțial în pretenții, se impune ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată, inclusiv pe cele aferente procedurii privind măsurile provizorii.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șaptea)
declară și hotărăște:

1)
Anulează articolul 2 al doilea paragraf din Decizia 2014/525/UE a Comisiei din 20 martie 2013 privind măsurile SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) puse în aplicare de Italia în anii 2004 și 2009 pentru Sace BT SpA.

2)
Respinge în rest acțiunea.

3)
Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) și Sace BT suportă propriile cheltuieli de judecată, inclusiv cele aferente procedurii privind măsurile provizorii.

4)
Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată, inclusiv pe cele aferente procedurii privind măsurile provizorii.

5)
Republica Italiană suportă propriile cheltuieli de judecată, inclusiv pe cele aferente procedurii privind măsurile provizorii.

Van der Woude
Wiszniewska‑Białecka
Ulloa Rubio
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 25 iunie 2015.
Semnături
Cuprins

Istoricul cauzei

Comunicarea privind asigurarea creditelor la export

SACE

Sace BT

Procedura administrativă și decizia atacată

Procedura și concluziile părților

În drept

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe lipsa imputabilității măsurilor în litigiu în sarcina statului italian

Criterii jurisprudențiale de apreciere a imputabilității în sarcina statului a unei măsuri de ajutor acordate de o întreprindere publică

Evaluarea indiciilor invocate în speță de Comisie

Cu privire la al doilea și la al treilea motiv, privind, în esență, încălcarea criteriului investitorului privat în economia de piață și obligația de motivare

Observații introductive privind jurisprudența referitoare la criteriul investitorului privat în economia de piață

Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE, pe erori de apreciere și pe erori de drept în aplicarea criteriului investitorului privat, precum și pe motivarea insuficientă, în ceea ce privește a doua măsură

– Cu privire la compararea comportamentului SACE cu cel al unui reasigurător privat

– Cu privire la lipsa invocată a motivării privind evaluarea cuantumului ajutorului

Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE, pe erori de apreciere și pe erori de drept în aplicarea criteriului investitorului privat, în ceea ce privește a treia și a patra măsură

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.
(
)	Date confidențiale ocultate.