CELEX: 62011CJ0470
Άρθρο 49 ΕΚ
Περιορισμοί στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών
Ίση μεταχείριση
Υποχρέωση διαφάνειας
Τυχερά παίγνια
Καζίνα, αίθουσες παιγνίων και αίθουσες bingo
Υποχρέωση εκ των προτέρων λήψεως της σύμφωνης γνώμης του δήμου του τόπου εγκαταστάσεως
Εξουσία εκτιμήσεως
Ουσιαστική βλάβη των συμφερόντων του κράτους και των κατοίκων της συγκεκριμένης διοικητικής περιφέρειας
Δικαιολογίες
Αναλογικότητα

Η υπό κρίση αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 49 ΕΚ.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της SIA Garkalns (στο εξής: Garkalns), με έδρα στη Λεττονία, και του Rīgas dome (Συμβουλίου της Ρίγας), ενεργούντος για λογαριασμό της Rīgas pilsētas pašvaldības (αυτόνομης διοικητικής περιφέρειας του Δήμου της Ρίγας), σχετικά με την άρνηση του δευτέρου να επιτρέψει τη λειτουργία, από την Garkalns, αίθουσας τυχερών παιγνίων στους χώρους εμπορικού κέντρου στη Ρίγα.
Το νομικό πλαίσιο
Η εθνική νομοθεσία
Το άρθρο 26, παράγραφος 1, του λεττονικού νόμου περί τυχερών παιγνίων και λαχειοφόρων αγορών (azartspēļu un izložu likums, στο εξής: νόμος περί τυχερών παιγνίων) προβλέπει ότι για τη λειτουργία καζίνου, αίθουσας παιγνίων ή αίθουσας bingo απαιτείται ειδική άδεια. Η άδεια αυτή χορηγείται σε κεφαλαιουχικές εταιρίες που διαθέτουν γενική άδεια οργανώσεως παιγνίων με αυτόματα μηχανήματα, ρουλέτες, τράπουλες ή ζάρια, ή παιγνίων bingo.
Κατά το άρθρο 26, παράγραφος 2, του νόμου περί τυχερών παιγνίων, ο διοργανωτής τυχερών παιγνίων που επιθυμεί να λάβει ειδική άδεια για τη λειτουργία καζίνου, αίθουσας παιγνίων ή αίθουσας bingo υποβάλλει στην επιθεώρηση λαχειοφόρων αγορών και τυχερών παιγνίων (Izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija) αίτηση στην οποία πρέπει να επισυνάπτονται διάφορα δικαιολογητικά, μεταξύ των οποίων και άδεια, εκδοθείσα από τον αρμόδιο φορέα τοπικής αυτοδιοικήσεως, για τη λειτουργία τέτοιου χώρου και την εκεί διοργάνωση των εν λόγω τυχερών παιγνίων.
Το άρθρο 41, παράγραφος 2, του νόμου αυτού απαγορεύει την οργάνωση τυχερών παιγνίων:
«1)
εντός δημοσίων διοικητικών υπηρεσιών·
2)
εντός εκκλησιών και χώρων λατρείας·
3)
εντός χώρων υγειονομικής περιθάλψεως και εκπαιδευτηρίων·
4)
εντός φαρμακείων, ταχυδρομείων και πιστωτικών ιδρυμάτων·
5)
σε χώρους τελέσεως κοινωνικών εκδηλώσεων και κατά τη διάρκεια των εκδηλώσεων αυτών, πλην της διοργανώσεως στοιχημάτων·
6)
σε χώρους που έχουν αναγνωρισθεί ως χώροι λειτουργίας αγορών κατά την ισχύουσα διαδικασία·
7)
εντός εμπορικών καταστημάτων, μορφωτικών ιδρυμάτων, σιδηροδρομικών σταθμών και σταθμών λεωφορείων, αεροδρομίων και λιμένων, πλην των αιθουσών παιγνίων και των αιθουσών στοιχημάτων για τις οποίες έχει δημιουργηθεί περίκλειστος χώρος στον οποίο η πρόσβαση είναι δυνατή μόνον από το εξωτερικό του κτηρίου μέσω χωριστής εισόδου·
8)
εντός ποτοπωλείων και καφετεριών, πλην της διοργανώσεως στοιχημάτων·
9)
εντός φοιτητικών εστιών, εργατικών εστιών και παρεμφερών χώρων·
10)
εντός πολυκατοικιών όταν υπάρχει ενιαία εξωτερική είσοδος για τα διαμερίσματα και τους χώρους οργανώσεως τυχερών παιγνίων.»
Το άρθρο 42, παράγραφος 3, του εν λόγω νόμου διευκρινίζει ότι, οσάκις σχεδιάζεται η διοργάνωση τυχερών παιγνίων σε χώρους μη εμπίπτοντες στους περιορισμούς του άρθρου 41, παράγραφος 2, του ίδιου νόμου, το συμβούλιο του αρμόδιου φορέα τοπικής αυτοδιοικήσεως αποφαίνεται κατά περίπτωση και εξετάζει μήπως η οργάνωση τυχερών παιγνίων στον προβλεπόμενο χώρο «βλάπτει ουσιωδώς τα συμφέροντα του κράτους και των κατοίκων της συγκεκριμένης διοικητικής περιφέρειας».
Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
Η Garkalns ζήτησε από την αυτόνομη διοικητική περιφέρεια την άδεια λειτουργίας αίθουσας τυχερών παιγνίων στους χώρους εμπορικού κέντρου το οποίο βρίσκεται εντός του Δήμου της Ρίγας. Με απόφαση της 12ης Οκτωβρίου 2006, το Rīgas dome αρνήθηκε τη χορήγηση της άδειας αυτής, εκτιμώντας ότι η λειτουργία της αίθουσας τυχερών παιγνίων θα έβλαπτε ουσιωδώς τα συμφέροντα των κατοίκων της διοικητικής περιφέρειας.
Η Garkalns προσέφυγε ενώπιον του Administratīvā rajona tiesa (διοικητικού πρωτοδικείου). Με απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 2008, το δικαστήριο αυτό απέρριψε την προσφυγή.
Με απόφαση της 13ης Απριλίου 2010, η έφεση που ασκήθηκε κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Administratīvā apgabaltiesa (διοικητικού εφετείου) επίσης απορρίφθηκε.
Συγκεκριμένα, το τελευταίο αυτό δικαστήριο έκρινε ότι η οργάνωση τυχερών παιγνίων στον σχεδιαζόμενο χώρο ήταν ικανή να βλάψει όχι μόνον τα συμφέροντα των περιοίκων, αλλά και των κατοίκων άλλων συνοικιών, καθόσον το εμπορικό κέντρο, που έχει μεγάλη κίνηση, γειτνιάζει με κεντρική οδική αρτηρία. Η σχεδιαζόμενη εγκατάσταση θα βρισκόταν, αφενός, σε άμεση γειτνίαση με συγκρότημα κατοικιών και, αφετέρου, σε απόσταση 500 περίπου μέτρων από σχολείο δευτεροβάθμιας εκπαιδεύσεως. Κατά το δικαστήριο αυτό, η άρνηση της αυτόνομης διοικητικής περιφέρειας αιτιολογούνταν, συνεπώς, από την πρόθεση αποτροπής μιας καταστάσεως όπου το κοινό θα παρακινούνταν να προτιμήσει τη συμμετοχή σε τυχερά παίγνια σε σχέση προς άλλες δυνατότητες ψυχαγωγίας.
Η Garkalns άσκησε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου αναίρεση κατά της αποφάσεως του διοικητικού εφετείου. Υποστήριξε, μεταξύ άλλων, ότι το τελευταίο αυτό δικαστήριο προέβη σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 42, παράγραφος 3, του νόμου περί τυχερών παιγνίων.
Προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως, η Garkalns, παραπέμποντας στην απόφαση του Δικαστηρίου της 3ης Ιουνίου 2010 στην υπόθεση
C-203/08, Sporting Exchange (Συλλογή 2010, σ. I-4695
, σκέψεις 50 και 51), υποστήριξε, μεταξύ άλλων, ότι ένα κράτος μέλος μπορεί μεν να επιβάλει τον αναγκαίο βαθμό προστασίας στον τομέα των τυχερών παιγνίων, εντούτοις η εξουσία εκτιμήσεως την οποία διαθέτει δεν μπορεί να θίγει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Το καθεστώς αδειοδοτήσεως των τυχερών παιγνίων πρέπει, συνεπώς, να στηρίζεται σε κριτήρια αντικειμενικά, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά.
Το Rīgas dome ζητεί την απόρριψη της αιτήσεως αναιρέσεως και παρατηρεί ότι η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση είναι σύμφωνη με την πρακτική της αυτόνομης διοικητικής περιφέρειας η οποία συνίσταται στη μη χορήγηση αδειών, προκειμένου να μειωθεί ο αριθμός των χώρων οργανώσεως τυχερών παιγνίων στη Ρίγα.
Το αιτούν δικαστήριο διατυπώνει την άποψη ότι το ασαφές κείμενο του άρθρου 42, παράγραφος 3, του νόμου περί τυχερών παιγνίων ενδέχεται να παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και να αντιβαίνει στην εκ της αρχής αυτής απορρέουσα υποχρέωση διαφάνειας, διερωτάται όμως μήπως μια τέτοια νομοθετική ρύθμιση είναι αναγκαία προκειμένου να αναγνωρίζεται στις τοπικές αρχές μια κάποια ευελιξία κατά την εφαρμογή του καθεστώτος οργανώσεως τυχερών παιγνίων καθώς και κατά τον σχεδιασμό της αστικής και κοινωνικής αναπτύξεως της διοικητικής περιφέρειας, η οποία δεν θα ήταν δυνατή αν ο νόμος προέβλεπε περισσότερο άκαμπτα κριτήρια.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Augstākās tiesas Senāts αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν το άρθρο 49 ΕΚ και η συναρτώμενη με το άρθρο αυτό υποχρέωση διαφάνειας την έννοια ότι συνάδει προς τους νόμιμους περιορισμούς της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών η χρήση σε αναγγελθέντα δημοσίως και εκ των προτέρων νόμο μιας αόριστης νομικής εννοίας όπως είναι η “ουσιαστική βλάβη των συμφερόντων του κράτους και των κατοίκων της συγκεκριμένης διοικητικής περιφέρειας”, έννοιας η οποία πρέπει να εξειδικεύεται σε κάθε συγκεκριμένη εφαρμογή της μέσω ερμηνευτικών κατευθυντηρίων γραμμών, αλλά παρέχει ταυτόχρονα τη δυνατότητα ορισμένης ευελιξίας κατά την εκτίμηση της προσβολής που υφίσταται η ελευθερία;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Επί του παραδεκτού
Η Λεττονική Κυβέρνηση αμφισβητεί το παραδεκτό της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, δεδομένου ότι όλα τα στοιχεία της διαφοράς της κύριας δίκης περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνον κράτους μέλους. Κατά την Κυβέρνηση αυτή, ελλείψει διασυνοριακού στοιχείου, το τιθέμενο ζήτημα είναι υποθετικής φύσεως και δεν έχει καμία σχέση με το δίκαιο της Ένωσης.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, εναπόκειται αποκλειστικώς στο εθνικό δικαστήριο, που έχει επιληφθεί της διαφοράς και φέρει την ευθύνη της μέλλουσας να εκδοθεί δικαστικής αποφάσεως, να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιομορφίες της υποθέσεως, τόσο την αναγκαιότητα μιας προδικαστικής αποφάσεως, ώστε να είναι σε θέση να εκδώσει τη δική του απόφαση, όσο και το λυσιτελές των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο. Κατά συνέπεια, εφόσον τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο υποχρεούται, καταρχήν, να απαντήσει (απόφαση της 10ης Μαρτίου 2009,
C-169/07, Hartlauer, Συλλογή 2009, σ. I-1721
, σκέψη 24).
Επομένως, τα ερωτήματα που αφορούν την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης είναι κατά τεκμήριο λυσιτελή. Το Δικαστήριο μπορεί να αρνηθεί την απάντηση σε προδικαστικό ερώτημα εθνικού δικαστηρίου μόνον όταν προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης την οποία ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως, ή ακόμα όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 1ης Ιουνίου 2010,
C-570/07 και C-571/07, Blanco Pérez και Chao Gómez, Συλλογή 2010, σ. I-4629
, σκέψη 36).
Εντούτοις, αυτό δεν συμβαίνει όσον αφορά την παρούσα διαδικασία. Πράγματι, η απόφαση περί παραπομπής περιγράφει επαρκώς το νομικό και πραγματικό πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης, τα δε στοιχεία που παρέχει το αιτούν δικαστήριο επιτρέπουν τον καθορισμό του περιεχομένου του υποβληθέντος ερωτήματος.
Εν προκειμένω, ασφαλώς δεν αμφισβητείται ότι η Garkalns είναι λεττονική επιχείρηση συσταθείσα στη Λεττονία και ότι όλα τα στοιχεία της διαφοράς της κύριας δίκης περιορίζονται στο εσωτερικό αυτού μόνον του κράτους μέλους. Ωστόσο, όπως προκύπτει από τη νομολογία, η απάντηση του Δικαστηρίου μπορεί να είναι χρήσιμη στο αιτούν δικαστήριο έστω και υπό τις περιστάσεις αυτές, ιδίως στην περίπτωση που το εθνικό του δίκαιο του επιβάλλει να αναγνωρίσει στους ημεδαπούς τα ίδια δικαιώματα που ένας υπήκοος άλλου κράτους μέλους θα αντλούσε από το δίκαιο της Ένωσης ευρισκόμενος στην ίδια κατάσταση (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 39, και απόφαση της 10ης Μαΐου 2012, C-357/10 έως C-359/10, Duomo Gpa, σκέψη 28).
Εξάλλου, καίτοι εθνική ρύθμιση όπως η επίδικη στην κύρια δίκη, που εφαρμόζεται αδιακρίτως, δεν εμπίπτει κατά κανόνα στις διατάξεις περί των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνει η Συνθήκη ΛΕΕ παρά μόνον στο μέτρο που εφαρμόζεται σε καταστάσεις που έχουν σχέση με το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, εντούτοις, ουδόλως αποκλείεται επιχειρηματίες εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη πλην της Δημοκρατίας της Λεττονίας να ενδιαφέρθηκαν ή να ενδιαφέρονται να ανοίξουν αίθουσες τυχερών παιγνίων επί λεττονικού εδάφους (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 40 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Υπό τις συνθήκες αυτές, η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως πρέπει να κριθεί παραδεκτή.
Επί του προσδιορισμού των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης που χρήζουν ερμηνείας
H Λεττονική Κυβέρνηση διατύπωσε αμφιβολίες ως προς την ορθότητα της περιεχόμενης στο προδικαστικό ερώτημα αναφοράς στο άρθρο 49 ΕΚ, υποστηρίζοντας ότι μόνον το άρθρο 43 ΕΚ έχει εφαρμογή σε καταστάσεις όπως η επίδικη στη διαφορά της κύριας δίκης.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία, οι δραστηριότητες που συνίστανται στην παροχή προς τους χρήστες της δυνατότητας να συμμετάσχουν, έναντι αμοιβής, σε χρηματικό παίγνιο συνιστούν δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών υπό την έννοια του άρθρου 49 EΚ (απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2010,
C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 και C-410/07, Stoß κ.λπ., Συλλογή 2010, σ. I-8069
, σκέψη 56 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συνεπώς, παροχές όπως οι επίδικες στη διαφορά της κύριας δίκης μπορούν να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 49 ΕΚ, εκτός εάν έχει εφαρμογή το άρθρο 43 ΕΚ.
Όσον αφορά την οριοθέτηση των αντίστοιχων πεδίων εφαρμογής των αρχών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και της ελευθερίας εγκαταστάσεως, επισημαίνεται ότι το καθοριστικό στοιχείο είναι το αν ο επιχειρηματίας είναι εγκατεστημένος στο κράτος μέλος εντός του οποίου παρέχει την επίμαχη υπηρεσία (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1995,
C-55/94, Gebhard, Συλλογή 1995, σ. I-4165
, σκέψη 22). Όταν ο επιχειρηματίας είναι εγκατεστημένος στο κράτος μέλος εντός του οποίου παρέχει τις υπηρεσίες, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της αρχής της ελεύθερης εγκαταστάσεως, όπως αυτό ορίζεται στο άρθρο 43 ΕΚ. Όταν, αντιθέτως, ο επιχειρηματίας δεν είναι εγκατεστημένος στο κράτος μέλος προορισμού, παρέχει τις υπηρεσίες του σε διασυνοριακό επίπεδο και εμπίπτει στην αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, που καθορίζεται στο άρθρο 49 ΕΚ (βλ. προμνησθείσα απόφαση Duomo Gpa, σκέψη 30 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Στο πλαίσιο αυτό, η έννοια της εγκαταστάσεως συνεπάγεται ότι ο επιχειρηματίας προσφέρει τις υπηρεσίες του, κατά τρόπο σταθερό και συνεχή, από επαγγελματική κατοικία κείμενη εντός του κράτους μέλους προορισμού. Αντιθέτως, πρόκειται για «παροχή υπηρεσιών» υπό την έννοια του άρθρου 49 ΕΚ όταν οι υπηρεσίες δεν προσφέρονται, κατά τρόπο σταθερό και συνεχή, από επαγγελματική κατοικία κείμενη εντός του κράτους μέλους προορισμού (βλ. προμνησθείσα απόφαση Duomo Gpa, σκέψη 31 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Από τη νομολογία προκύπτει επίσης ότι ουδεμία διάταξη της Συνθήκης ΕΚ καθιστά δυνατό τον καθορισμό, κατά τρόπο γενικό, της διάρκειας ή της συχνότητας παροχής πέραν των οποίων η παροχή μιας υπηρεσίας ή ορισμένου είδους υπηρεσίας δεν μπορεί πλέον να θεωρηθεί ως παροχή υπηρεσιών, οπότε ο όρος «υπηρεσία» κατά την έννοια της Συνθήκης μπορεί να καλύπτει υπηρεσίες πολύ διαφορετικής φύσεως, περιλαμβανομένων και υπηρεσιών που παρέχονται επί παρατεταμένο χρονικό διάστημα, ακόμα και επί πλείονα έτη (βλ. προμνησθείσα απόφαση Duomo Gpa, σκέψη 32 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι μια διάταξη όπως η επίδικη στη διαφορά της κύριας δίκης μπορεί καταρχήν να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής τόσο του άρθρου 43 ΕΚ όσο και του άρθρου 49 ΕΚ.
Εν πάση περιπτώσει, πρέπει να υπομνησθεί ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που στηρίζεται σε σαφή διάκριση των λειτουργιών μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου, κάθε εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης εμπίπτει στην αρμοδιότητα του εθνικού δικαστηρίου (προμνησθείσα απόφαση Stoß κ.λπ., σκέψη 62 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συνεπώς, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να καθορίσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαίτερες περιστάσεις της υποθέσεως που του έχει υποβληθεί, αν η επίδικη κατάσταση εμπίπτει στο άρθρο 43 ΕΚ ή στο άρθρο 49 ΕΚ.
Δεδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο διατύπωσε το προδικαστικό ερώτημα με βάση το άρθρο 49 ΕΚ, το ερώτημα αυτό πρέπει να εξεταστεί από πλευράς του άρθρου αυτού.
Επί της ουσίας
Με το προδικαστικό ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 49 ΕΚ έχει την έννοια ότι αντίκειται σ’ αυτό εθνική ρύθμιση, όπως η επίδικη στη διαφορά της κύριας δίκης, η οποία αναγνωρίζει στις τοπικές αρχές ευρεία εξουσία εκτιμήσεως η οποία τους επιτρέπει να αρνούνται τη χορήγηση άδειας λειτουργίας καζίνου, αίθουσας παιγνίων ή αίθουσας bingo επικαλούμενες την «ουσιαστική βλάβη των συμφερόντων του κράτους και των κατοίκων της συγκεκριμένης διοικητικής περιφέρειας».
Προκαταρκτικώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι νομοθεσία κράτους μέλους, όπως η επίδικη στη διαφορά της κύριας δίκης, η οποία απαγορεύει την άσκηση δραστηριοτήτων στον τομέα των τυχερών παιγνίων αν δεν έχει χορηγηθεί προηγουμένως άδεια από τις διοικητικές αρχές συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, την οποία εγγυάται το άρθρο 49 ΕΚ (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, μεταξύ άλλων, απόφαση της 6ης Μαρτίου 2007,
C-338/04, C-359/04 και C-360/04, Placanica κ.λπ., Συλλογή 2007, σ. I-1891
, σκέψη 42).
Στην υπό κρίση υπόθεση, πρέπει, ωστόσο, να εκτιμηθεί κατά πόσον ένας τέτοιος περιορισμός μπορεί να γίνει δεκτός ως μέτρο παρεκκλίσεως, για λόγους δημόσιας τάξεως, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας, οι οποίοι ρητώς προβλέπονται στα άρθρα 45 ΕΚ και 46 ΕΚ, που έχουν εφαρμογή εν προκειμένω δυνάμει του άρθρου 55 ΕΚ, ή δικαιολογείται, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2009,
C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional και Bwin International, Συλλογή 2009, σ. Ι-7633
, σκέψη 55, και διάταξη της 28ης Οκτωβρίου 2010, C-102/10, Bejan, σκέψη 44).
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως κρίνει ότι η νομοθεσία περί τυχερών παιγνίων περιλαμβάνεται μεταξύ των τομέων εκείνων στους οποίους υπάρχουν σημαντικές διαφορές ηθικής, θρησκευτικής και πολιτιστικής φύσεως μεταξύ των κρατών μελών. Ελλείψει συναφούς εναρμονίσεως, σε κάθε κράτος μέλος εναπόκειται να εκτιμήσει, στους τομείς αυτούς, σύμφωνα με τη δική του κλίμακα αξιών, τις απαιτήσεις που συνεπάγεται η προστασία των διακυβευομένων συμφερόντων (προμνησθείσα απόφαση Liga Portuguesa de Futebol Profissional και Bwin International, σκέψη 57 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Πάντως, οι περιορισμοί τους οποίους επιβάλλουν τα κράτη μέλη πρέπει να πληρούν τις απορρέουσες από τη νομολογία του Δικαστηρίου προϋποθέσεις όσον αφορά την αναλογικότητά τους και να εφαρμόζονται κατά τρόπο μη εισάγοντα δυσμενείς διακρίσεις. Μια εθνική νομοθεσία είναι κατάλληλη να διασφαλίσει την επίτευξη του προβαλλόμενου σκοπού μόνον αν σκοπεί πράγματι στην επίτευξή του με συνέπεια και συστηματικότητα (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα απόφαση Liga Portuguesa de Futebol Profissional και Bwin International, σκέψεις 59 έως 61 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όπως έχει επανειλημμένως κρίνει το Δικαστήριο, στον συγκεκριμένο αυτόν τομέα, οι εθνικές αρχές διαθέτουν επαρκή εξουσία εκτιμήσεως προκειμένου να καθορίζουν τις απαιτήσεις της προστασίας των καταναλωτών και της κοινωνικής τάξεως και, εφόσον πληρούνται οι απορρέουσες από τη νομολογία προϋποθέσεις, σε κάθε κράτος μέλος εναπόκειται να εκτιμήσει αν, στο πλαίσιο των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει, είναι απαραίτητο να απαγορεύσει ολοσχερώς ή μερικώς τις δραστηριότητες παιγνίων και στοιχημάτων, ή απλώς να τις περιορίσει και να προβλέψει συναφώς αυστηρούς κατά το μάλλον ή ήττον κανόνες ελέγχου (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα απόφαση Stoß κ.λπ., σκέψη 76, και απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2010,
C-46/08, Carmen Media Group, Συλλογή 2010, σ. Ι-8149
, σκέψη 46).
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι περιορισμοί της δραστηριότητας τυχερών παιγνίων μπορούν να δικαιολογηθούν για επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, όπως η προστασία των καταναλωτών και η αποτροπή της απάτης και της παροτρύνσεως των πολιτών σε υπερβολική δαπάνη συνδεόμενη με τα τυχερά παίγνια (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα απόφαση Carmen Media Group, σκέψη 55 εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι ο σκοπός τον οποίο επιδιώκει η επίδικη εθνική νομοθεσία, και ιδίως η προστασία των συμφερόντων των περιοίκων καθώς και των δυνητικών καταναλωτών έναντι των κινδύνων που συνδέονται με τα τυχερά παίγνια, μπορεί να αποτελέσει επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος ικανό να δικαιολογήσει τον επίδικο περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον ο περιορισμός της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών τον οποίο επιβάλλει η επίδικη στην κύρια δίκη εθνική νομοθεσία είναι κατάλληλος προς εξασφάλιση της επιτεύξεως του σκοπού της προστασίας των καταναλωτών έναντι των κινδύνων που συνδέονται με τα παίγνια καθώς και μήπως ο εν λόγω περιορισμός βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρου.
Επιπλέον, προς τήρηση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και της εξ αυτής απορρέουσας υποχρεώσεως διαφάνειας, ένα καθεστώς αδειών για τα τυχερά παίγνια πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά κριτήρια, ούτως ώστε να πλαισιώνεται η άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των δημοσίων αρχών προκειμένου αυτές να μην τη χρησιμοποιούν κατά τρόπο αυθαίρετο (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα απόφαση Sporting Exchange, σκέψη 50).
Εξάλλου, για τον έλεγχο της αμεροληψίας των διαδικασιών αδειοδοτήσεως, είναι αναγκαίο οι αρμόδιες αρχές να στηρίζουν καθεμία από τις αποφάσεις τους σε συλλογιστική προσβάσιμη στο κοινό, η οποία να αναφέρει επακριβώς τους λόγους για τους οποίους, ενδεχομένως, δεν χορηγήθηκε η άδεια.
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι στα εθνικά δικαστήρια εναπόκειται να διασφαλίζουν ότι η επίμαχη περιοριστική νομοθεσία, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των συγκεκριμένων λεπτομερειών εφαρμογής της, ανταποκρίνεται όντως στη μέριμνα για μείωση των δυνατοτήτων συμμετοχής σε παίγνια και για περιορισμό των δραστηριοτήτων στον τομέα αυτόν με συνεπή και συστηματικό τρόπο (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα απόφαση Carmen Media Group, σκέψη 65 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, η επίδικη εθνική νομοθεσία, επιτρέποντας την άρνηση χορηγήσεως άδειας λειτουργίας αίθουσας τυχερών παιγνίων για λόγους ουσιαστικής βλάβης των συμφερόντων του κράτους και των κατοίκων της συγκεκριμένης διοικητικής περιφέρειας, παρέχει στις διοικητικές αρχές ευρεία εξουσία προς εκτίμηση, ιδίως, της φύσεως των χρηζόντων προστασίας συμφερόντων.
Μια εξουσία εκτιμήσεως όπως η επίδικη στη διαφορά της κύριας δίκης θα μπορούσε να δικαιολογείται αν η ίδια η εθνική νομοθεσία έχει πράγματι ως αντικείμενο τη μέριμνα για μείωση των δυνατοτήτων συμμετοχής σε παίγνια και για περιορισμό των δραστηριοτήτων στον τομέα αυτόν με συνεπή και συστηματικό τρόπο, ή τη διασφάλιση της ησυχίας των περιοίκων ή, γενικώς, της δημόσιας τάξεως, αναγνωρίζοντας προς τούτο στις τοπικές αρχές μια κάποια ευελιξία κατά την εφαρμογή του καθεστώτος οργανώσεως των τυχερών παιγνίων.
Συνεπώς, προς εκτίμηση της αναλογικότητας της επίδικης εθνικής νομοθεσίας, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει, μεταξύ άλλων, ότι το κράτος ασκεί αυστηρό έλεγχο στις δραστηριότητες που συνδέονται με τα τυχερά παίγνια, ότι η άρνηση των τοπικών αρχών να επιτρέψουν τη λειτουργία νέων χώρων τέτοιου είδους αποσκοπεί πράγματι στην προστασία των καταναλωτών την οποία επικαλούνται και ότι το κριτήριο της «ουσιαστικής βλάβης των συμφερόντων του κράτους και των κατοίκων της συγκεκριμένης διοικητικής περιφέρειας» εφαρμόζεται κατά τρόπο μη εισάγοντα διακρίσεις.
Βάσει των ανωτέρω σκέψεων, στο υποβληθέν ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι το άρθρο 49 ΕΚ έχει την έννοια ότι δεν αντίκειται σ’ αυτό νομοθεσία κράτους μέλους, όπως η επίδικη στη διαφορά της κύριας δίκης, η οποία παρέχει στις τοπικές αρχές ευρεία εξουσία εκτιμήσεως η οποία τους επιτρέπει να αρνούνται τη χορήγηση άδειας λειτουργίας καζίνου, αίθουσας παιγνίων ή αίθουσας bingo για λόγους «ουσιαστικής βλάβης των συμφερόντων του κράτους και των κατοίκων της συγκεκριμένης διοικητικής περιφέρειας», εφόσον η νομοθεσία αυτή έχει πράγματι ως αντικείμενο τη μέριμνα για μείωση των δυνατοτήτων συμμετοχής σε παίγνια και για περιορισμό των δραστηριοτήτων στον τομέα αυτόν με συνεπή και συστηματικό τρόπο ή τη διασφάλιση της δημόσιας τάξεως και υπό την προϋπόθεση ότι η εξουσία εκτιμήσεως των αρμοδίων αρχών ασκείται με διαφάνεια, καθιστώντας δυνατό τον έλεγχο της αμεροληψίας των διαδικασιών αδειοδοτήσεως, πράγμα που εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 49 ΕΚ έχει την έννοια ότι δεν αντίκειται σ’ αυτό νομοθεσία κράτους μέλους, όπως η επίδικη στη διαφορά της κύριας δίκης, η οποία παρέχει στις τοπικές αρχές ευρεία εξουσία εκτιμήσεως η οποία τους επιτρέπει να αρνούνται τη χορήγηση άδειας λειτουργίας καζίνου, αίθουσας παιγνίων ή αίθουσας bingo για λόγους «ουσιαστικής βλάβης των συμφερόντων του κράτους και των κατοίκων της συγκεκριμένης διοικητικής περιφέρειας», εφόσον η νομοθεσία αυτή έχει πράγματι ως αντικείμενο τη μέριμνα για μείωση των δυνατοτήτων συμμετοχής σε παίγνια και για περιορισμό των δραστηριοτήτων στον τομέα αυτόν με συνεπή και συστηματικό τρόπο ή τη διασφάλιση της δημόσιας τάξεως και υπό την προϋπόθεση ότι η εξουσία εκτιμήσεως των αρμοδίων αρχών ασκείται με διαφάνεια, καθιστώντας δυνατό τον έλεγχο της αμεροληψίας των διαδικασιών αδειοδοτήσεως, πράγμα που εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η λεττονική.