CELEX: 62011CJ0386
Riigihankelepingud
Direktiiv 2004/18/EÜ
Mõiste „riigihankeleping”
Artikli 1 lõike 2 punkt a
Kahe kohaliku omavalitsuse vahel sõlmitud kokkulepe
Ühe üksuse poolt rahalise hüvitise eest teatavate hoonete koristamise delegeerimine teisele üksusele

Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT L 134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132) artikli 1 lõike 2 punkti a.
2. Taotlus on esitatud Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG (edaspidi „Piepenbrock”) ja Kreis Düreni (Saksamaa; edaspidi „Düreni maakond”) vahelises vaidluses seoses kokkuleppe kavandiga, mille kohaselt delegeerib Düreni maakond Stadt Dürenile (edaspidi „Düreni linn”) rahalise hüvitise eest linna territooriumil asuvate hoonete koristamise, mis kuuluvad Düreni maakonnale ja mida viimane kasutab.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3. Direktiivi 2004/18 põhjenduses 2 on ette nähtud:
„Liikmesriikides tuleb lepingute sõlmimisel riigi nimel või piirkondlike või kohalike omavalitsuste või avalik-õiguslike isikute nimel kohaldada [EÜ] asutamislepingu põhimõtteid, eelkõige kaupade vaba liikumise põhimõtet, asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse põhimõtet ning nendest tulenevaid põhimõtteid, nagu võrdse kohtlemise, mittediskrimineerimise, vastastikuse tunnustamise, proportsionaalsuse ja läbipaistvuse põhimõte. Teatavat maksumust ületavate riigihankelepingute puhul on siiski soovitav koostada lepingute sõlmimise siseriiklikku korda kooskõlastavad ühenduse sätted, mis tuginevad kõnealustele põhimõtetele, et tagada nende mõju ja kindlustada hanketellimuse avatus konkurentsile. [...]”
4. Nimetatud direktiivi artiklis 1 on sätestatud:
„[...]
2. a)	Riigihankelepingud  – ühe või mitme ettevõtja ning ühe või mitme ostja vahel kirjalikult sõlmitud rahaliste huvidega seotud lepingud, mille objektiks on ehitustööd, toodete tarnimine või teenuste osutamine käesoleva direktiivi tähenduses.
[...]
d) Teenuste riigihankelepingud  – muud riigihankelepingud kui ehitustööde või asjade riigihankelepingud, mille eesmärgiks on II lisas nimetatud teenuste osutamine.
[...]
8. Töövõtja, tarnija, teenuseosutaja – füüsiline või juriidiline isik või avalik-õiguslik isik või selliste isikute ja/või organite rühm, kes pakub turul vastavalt ehitustööde ja/või ehitustöö teostamist, tooteid või teenuseid.
Termin ettevõtja hõlmab võrdselt nii töövõtja, tarnija kui ka teenuseosutaja mõistet. Seda kasutatakse vaid lihtsustamise huvides.
[...].”
5. Hoonete koristamise teenused on teenused direktiivi 2004/18 II A lisa kategooria nr 14 tähenduses.
Saksa õigus
6. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschlandi (Saksamaa Liitvabariigi põhiseadus, edaspidi „põhiseadus”) artikli 28 lõikes 2 on ette nähtud:
„Kohalikele omavalitsustele tuleb tagada õigus reguleerida seaduste piires omal vastutusel kõiki kohaliku elu küsimusi. Ka kohalike omavalitsusüksuste liitudel on neile seadusega määratud ülesannete raames ja vastavalt seadustele õigus haldusautonoomiale. [...]”
7. Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit des Landes Nordrhein-Westfaleni (Nordrhein-Westfaleni liidumaa kohalike omavalitsuste koostöö seadus, edaspidi „GkG NRW”) § 23 on sõnastatud järgmiselt:
„1) Kohalikud omavalitsused ja kohalike omavalitsuste liidud võivad kokku leppida, et üks pooltest võtab teiste poolte üksikud ülesanded üle oma pädevusse või kohustub neid ülesandeid teiste poolte jaoks täitma.
2) Kui üks pool võtab teiste poolte ülesande üle oma pädevusse, lähevad ülesande täitmisega seotud õigused ja kohustused temale üle. Kui üks pooltest kohustub täitma ülesannet teiste jaoks, ei piira see teiste õigusi ja kohustusi ülesande täitjana.
3) Kokkuleppes võib teistele pooltele ülesannete täitmisel või läbiviimisel anda osalemisõiguse; see kehtib ka tööjõu tellimise kohta.
4) Kokkuleppes tuleb sätestada õiglane hüvitis, mida reeglina tuleb arvestada nii, et ülevõtmise või läbiviimisega tekkivad kulud oleks kaetud.
5) Kui kokkulepe on sõlmitud tähtajatuna või tähtajaga üle 20 aasta, peab kokkuleppes kindlaks määrama, millistel tingimustel ja millisel viisil osapool võib selle üles öelda.”
8. Eelotsusetaotluses on rõhutatud, et ühest küljest eristatakse GkG NRW-s seega „mandaatkokkuleppeid” ( mandatierende Vereinbarungen ), mille kohaselt üks üksus on kohustatud täitma teatavaid kindlaid ülesandeid teise üksuse nimel, ja „delegeerivaid kokkuleppeid” ( delegierende Vereinbarungen ), mis toovad kaasa pädevuse üleandmise ja mille puhul üks üksus võtab üle teise üksuse ülesande. Teisest küljest on siseriikliku kohtupraktika kohaselt peetud „mandaatkokkuleppeid” riigihankeõiguse alla kuuluvateks, kuna nad on seotud rahaliste huvidega.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
9. Düreni maakond on omavalitsusüksuste liit, kuhu kuulub ka Stadt Düren (edaspidi „Düreni linn”). Piepenbrock hoolitses erinevate lepingute alusel Düreni maakonnas asuvate hoonete koristamise eest.
10. Düreni maakond koostas koos Düreni linnaga avalik-õigusliku kokkuleppe kavandi, mille kohaselt ta delegeeris Düreni linnale oma hoonete koristamise, mis hõlmab linna territooriumil asuvate kontori-, haldus- ja koolihoonete koristamist – esialgu kaheaastase pilootprojektina.
11. Kavandatava kokkuleppe artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„1) Düreni maakond delegeerib Düreni linnale maakonnal lasuva ülesande koristada Düreni linna territooriumil asuvaid ja maakonna valduses olevaid hooneid, vabanedes sellega oma kohustuse täitmisest.
2) Koristamine hõlmab Düreni maakonna kontori-, haldus- ja koolihoonete koristamist ja akende pesu.
3) Lõigetes 1 ja 2 kirjeldatud ülesande võtab Düreni linn oma ainupädevusse. Selle ülesande täitmisega seotud õigused ja kohustused lähevad üle Düreni linnale (GkG NRW § 23 lõike 1 esimene alternatiiv, lõike 2 esimene lause). Düreni linn võtab üle maakonna kohustused ja on ainuisikuliselt vastutav.
4) Düreni linn võib talle lõike 1 järgi delegeeritud ülesannete täitmiseks kasutada kolmandaid isikuid.”
12. Kokkuleppe kavandis on ette nähtud, et Düreni linnale makstakse kantud kulude eest kooskõlas GkG NRW § 23 lõikega 4 rahalist hüvitist, mida arvestatakse töötundide alusel. Need on aluseks nii täiendavate teenuste hüvitamisel kui ka kohustuste täitmata jätmise eest mahaarvamisel.
13. Toimikust, mis on Euroopa Kohtule kättesaadav tuleneb veel, et kokkuleppe kavandiga on jäetud Düreni maakonnale õigus leping ühepoolselt lõpetada juhul, kui Düreni linn ei ole nõuetekohaselt oma ülesandeid täitnud.
14. Viimaks tuleneb eelotsusetaotlusest, et puhastusteenuseid hakkab osutama Dürener Reinigungsgesellschaft mbH, kes on Düreni linnale kuuluv äriühing.
15. Piepenbrock esitas kaebuse, milles palus Düreni maakonnal keelata niisuguse kokkuleppe sõlmimine riigihankemenetluseta, ja väitis, et nende ülesannete täitmine tasu eest kujutab endast riigihanke tingimustele vastavat teenust, mida võivad osutada ka eraisikutest teenuseosutajad. Lisaks ei ole sellises olukorras tegemist in-house hanke liigiga, mille puhul vastavalt 18. novembri 1999. aasta otsusele kohtuasjas C-107/98: Teckal (EKL 1999, lk I-8121) ei kuuluks kohaldamisele riigihankeõigus, kuna selle erandi kohaldamise tingimused ei ole täidetud; samas kui viide 9. juuni 2009. aasta otsusele kohtuasjas C-480/06: komisjon vs. Saksamaa (EKL 2009, lk I-4747) ei ole kohane, kuna kahe asjaomase avalik-õigusliku üksuse vahel puudub „horisontaalne koostöö”.
16. Piepenbrocki kaebus jäeti esimeses astmes rahuldamata seetõttu, et põhikohtuasjas vaidluse all oleva kokkuleppe kavandi puhul on tegemist „delegeeriva” kokkuleppega vastavalt GkG NRW §-le 23, mida ei reguleeri riigihankeõigus. Äriühing esitas selle otsuse peale Oberlandesgericht Düsseldorfile (Düsseldorfi kõrgeim regionaalne kohus) apellatsioonkaebuse, rõhutades, et põhikohtuasjas käsitletava kokkuleppe kavandi põhitunnuseid arvestades ei saa seda kvalifitseerida delegeerivaks kokkuleppeks.
17. Düreni maakond väidab vastupidi, et selline avalik-õigusliku ülesande delegeerimine ei kuulu siseriiklikku sisemist korraldust puudutava otsusena riigihankeõiguse alla.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab põhikohtuasjas käsitletava kokkuleppe kavandi nimetatud omadust ja küsib, milline tähendus on riigihankelepinguid käsitlevate õigusnormide kohaldamisel selle kokkuleppe avalik-õiguslikul iseloomul.
19. Esiteks leiab ta, et nimetatud ülesanne ei ole avaliku võimu teostamine ELTL artikli 51 esimese lõigu ja artikli 62 tähenduses ning sel põhjusel ei jää see ka välja ELTL-s asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust ettenägevate sätete kohaldamisalast ega teisese õiguse selliste aktide kohaldamisalast, mille eesmärk on nende vabaduste teostamine, nagu direktiiv 2004/18.
20. Teiseks on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et eespool viidatud Teckali otsusega ette nähtud erand ei kuulu põhikohtuasjas käsitletava kokkuleppekavandi puhul kohaldamisele, kuna Düreni maakond ei teosta Düreni linna ega ka äriühingu Dürener Reinigungsgesellschaft üle samasugust kontrolli nagu oma struktuuriüksuste üle.
21. Kolmandaks rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et käesoleva kohtuasja asjaolud erinevad neist, mille alusel tehti eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, selle poolest, et põhikohtuasjas käsitletava kokkuleppe kavandi kohaselt ei ole tegemist asjaomaste avalik-õiguslike üksuste koostööga, kuna siin delegeerib üks lihtsalt ühe oma ülesannetest teisele, mis on GkG NRW järgi ka lubatud.
22. Siiski küsib kohus, kas nimetatud otsusest komisjon vs. Saksamaa lähtudes ei jää riigihankeõiguse kohaldamisalast välja ka antud otsuses mainitutest erinevad kohalike omavalitsuste vahelised kokkulepped. Ühtlasi tahab ta teada, kas peab eristama kokkuleppeid, mis puudutavad avalik-õiguslikke ülesandeid kui selliseid – nagu näiteks jäätmete kõrvaldamine – ja neid kokkuleppeid, mis puudutavad avalik-õiguslike ülesannete täitmist ainult kaudselt; käesolevas kohtuasjas on niisugune avalik-õiguslikke ülesannete täitmiseks kasutatavate kohtade koristamine.
23. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib veel seda, kas kohalike omavalitsuste koostööd reguleerivad kokkulepped „siseriiklikku haldust korraldavate aktidena” üldse kuuluvad põhimõtteliselt riigihankeõiguse alla. Ta märgib sellega seoses, et liikmesriikide halduskorraldus ei ole Euroopa Liidu pädevuses, ja lisaks, et Saksamaa põhiseaduse artikli 28 lõige 2 tagab valdade autonoomia ja seega ka kohalike omavalitsuste vabatahtliku koostöö.
24. Samas leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus ka seda, et põhikohtuasjas käsitletav kokkuleppe kavand on praktiliselt identne direktiivi 2004/18 kohaldamisalasse kuuluva hankelepinguga, millega Düreni linnale antakse rahaliste huvidega seotud puhastusteenuse osutamine. Kohus küsib, kas olukorras, kui GkG NRW-s eristatakse „mandaatkokkuleppeid” ja „delegeerivaid kokkuleppeid” ja kui vaidlusalune kokkulepe kuulub pigem teise kategooriasse, on selline eristus otsustava tähtsusega, arvestades seda, et kokkulepe puudutab täiendavaid ülesandeid, mis ei ole vahetult seotud omavalitsuste väljapoole suunatud tegevusega, arvestades asjaolu, et pädevuse üleminek on puhtalt formaalne, ja seda, et ühe või teise võimaliku kokkuleppeliigi valimisel on majanduslikust seisukohast samad tagajärjed. Sel põhjusel peab eelotsusetaotluse esitanud kohus võimalikuks, et põhikohtuasja kontekstis võib delegeeriva kokkuleppe kasutamise eesmärk olla „riigihankelepinguid käsitlevatest õigusnormidest kõrvalehoidmine”, nagu on märgitud eespool viidatud otsuse komisjon vs. Saksamaa punktis 48.
25. Sellises olukorras otsustas Oberlandesgericht Düsseldorf menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas „riigihankelepingu” all […] direktiivi 2004/18[…] artikli 1 lõike 2 punkti a tähenduses tuleb mõista ka kahe kohaliku omavalitsuse vahelist lepingut, millega üks annab teisele kulusid hüvitades üle kitsalt piiritletud pädevuse, eelkõige siis, kui üleantav ülesanne ei puuduta avaliku võimu teostamist kui sellist, vaid ainult täiendavaid toiminguid?”
Eelotsuse küsimuse analüüs
26. Eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas selline kokkulepe nagu põhikohtuasjas käsitletav on teenuste riigihankeleping direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 2 punkti d tähenduses ja kas see kuulub antud direktiivi sätete kohaldamisalasse, kui selle kokkuleppega annab üks avalik-õiguslik üksus teisele avalik-õiguslikule üksusele ülesande koristada teatavaid kontori-, haldus- ja koolihooneid; teine avalik-õiguslik üksus võib kasutada antud ülesande täitmiseks kolmandaid isikuid, kes saavad rahalist hüvitist, mis peab vastama antud ülesande täitmise kuludele, kusjuures esimene avalik-õiguslik üksus on jätnud endale õiguse kontrollida ülesande nõuetekohast täitmist.
27. Antud juhul tuleb arvestada, et põhikohtuasjas käsitletava kokkuleppe kavandi kohaselt jättis Düreni maakond endale sellise kontrolliõiguse, sest kokkuleppes on ette nähtud, et juhul kui Düreni linn ei ole nõuetekohaselt täitnud oma kohustusi, võib Düreni maakond lepingu ühepoolselt lõpetada.
28. Peab märkima, et vastavalt direktiivi 2004/18 artikli 1 lõikele 2 tuleb ettevõtja ja hankija sõlmitud rahaliste huvidega seotud lepingut, mille objektiks on selle direktiivi II A lisas viidatud teenuste osutamine, käsitada riigihankelepinguna.
29. Esiteks ei oma selles osas mingit tähtsust see, et nimetatud ettevõtja on ise hankija, ja teiseks ei ole mõju sellel, et asjaomase üksuse peamine eesmärk ei ole tulu teenimine, ega asjaoludel, et ta ei ole oma organisatsioonilise struktuuri poolest ettevõte, ning et ta ei tegutse turul järjepidevalt (19. detsembri 2012. aasta otsus kohtuasjas C-159/11: Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce jt, punkt 26).
30. Teiseks kujutab selline tegevus, mis on põhikohtuasjas käsitletava kokkuleppe kavandi ese, endast hoonete koristamise teenuseid direktiivi 2004/18 II A lisa kategooria nr 14 tähenduses.
31. Kolmandaks tuleb lepingut käsitada sõlmituna seoses „rahaliste huvidega” direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 2 punkti a tähenduses, isegi kui ettenähtud tasu piirdub teenuse osutamise käigus tekkinud kulude hüvitamisega (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce jt, punkt 29).
32. Kui eesotsusetaotluse esitanud kohtu läbiviidava kontrolli käigus ei ilmne vastupidist, näib nii, et põhikohtuasjas käsitletav kokkulepe hõlmab kõiki eelnimetatud tunnuseid ja on seega põhimõtteliselt riigihankeleping.
33. Teisalt tundub, et niisugune kokkulepe ei kuulu nende kaht tüüpi hankelepingute hulka, mis olgugi, et on sõlmitud avalik-õiguslike üksuste poolt, ei kuulu siiski riigihankeid puudutava liidu õiguse kohaldamisalasse.
34. Esiteks on need sellised hankelepingud, mille ametiasutus sõlmib mõne temast õiguslikult eraldiseisva isikuga, kui asutus teostab samal ajal nimetatud isiku suhtes analoogset kontrolli sellele, mida ta teostab oma osakondade üle, ja kui nimetatud isik tegutseb põhiliselt teda kontrolliva ametiasutuse või kontrollivate ametiasutuste huvides (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsused Teckal, punkt 50, ja Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce jt, punkt 32).
35. Antud juhul on selge, et niisuguse kokkuleppe puhul, mille kavand on koostatud põhikohtuasjas, ei ole täidetud ükski neist tingimustest. Eelotsusetaotlusest nähtub kõigepealt, et põhikohtuasjas kirjeldatud olukorras ei teosta ükski üksus teise üle kontrolli. Ja kuigi see üksus, kes andis teisele üle teatud ülesande täitmise, jättis endale õiguse ülesande nõuetekohast täitmist kontrollida, ei teosta ta teise üksuse suhtes siiski analoogset kontrolli sellele, mida ta teostab oma osakondade üle. Viimaks ei tegutse teine üksus peamiselt esimese üksuse huvides.
36. Teiseks puudutab see kokkuleppeid, mille eesmärk on selle poolteks olevate ametiasutuste omavaheline koostöö ühise avaliku ülesande täitmiseks, (vt eespool viidatud kohtuotsus Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce jt, punkt 34).
37. Sel juhul ei ole riigihankeid puudutavad liidu õigusnormid kohaldatavad ka seetõttu, et niisuguseid kokkuleppeid koostavad üksnes ametiasutused, eraõiguslikke isikuid kaasamata; kuna ühtki eraõiguslikku teenuseosutajat ei asetata konkurentidega võrreldes soodsamasse olukorda, ning et nende koostööd reguleerivad üksnes avaliku huvi eesmärkidest lähtuvad kaalutlused ja nõuded (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce jt, punkt 35).
38. Eespool nimetatud kriteeriumid on kumulatiivsed selles mõttes, et ametiasutuste hankeleping saab jääda väljapoole riigihankealase liidu õiguse kohaldamisala vaid juhul, kui ta vastab kõikidele nendele kriteeriumidele (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce jt, punkt 36).
39. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu tuvastatud asjaoludest järeldub, et põhikohtuasjas käsitletava kokkuleppe kavandi eesmärk ei näi olevat selle poolteks olevate avalik-õiguslike üksuste omavaheline koostöö selleks, et tagada nende ühise avaliku ülesande täitmine.
40. Lisaks tuleneb neist tuvastatud asjaoludest, et kokkuleppe kohaselt on lubatud kasutada kokkuleppega antud ülesande täitmiseks kolmandaid isikuid nii, et need kolmandad isikud võivad olla soodsamas olukorras võrreldes teiste samal turul tegutsevate ettevõtjatega.
41. Eelnevaid kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et selline kokkulepe nagu põhikohtuasjas käsitletav, millega ilma, et kokkuleppe eesmärk oleks selle poolteks olevate ametiasutuste omavaheline koostöö ühise avaliku ülesande täitmiseks, annab üks avalik-õiguslik üksus teisele avalik-õiguslikule üksusele ülesande koristada teatavaid kontori-, haldus- ja koolihooneid, jättes endale õiguse kontrollida ülesande nõuetekohast täitmist; teine avalik-õiguslik üksus võib kasutada antud ülesande täitmiseks kolmandaid isikuid, kes saavad rahalist hüvitist, mis peab vastama antud ülesande täitmise kuludele, on teenuste riigihankeleping direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 2 punkti d tähenduses.
Kohtukulud
42. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
Selline kokkulepe nagu põhikohtuasjas käsitletav, millega ilma, et kokkuleppe eesmärk oleks selle poolteks olevate ametiasutuste omavaheline koostöö ühise avaliku ülesande täitmiseks, annab üks avalik-õiguslik üksus teisele avalik-õiguslikule üksusele ülesande koristada teatavaid kontori-, haldus- ja koolihooneid, jättes endale õiguse kontrollida ülesande nõuetekohast täitmist; teine avalik-õiguslik üksus võib kasutada antud ülesande täitmiseks kolmandaid isikuid, kes saavad rahalist hüvitist, mis peab vastama antud ülesande täitmise kuludele, on teenuste riigihankeleping Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta artikli 1 lõike 2 punkti d tähenduses.