CELEX: 62012CJ0390
Artykuł 56 TFUE
Swoboda świadczenia usług
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
Artykuły 15–17, 47 i 50
Wolność wyboru zawodu i prawo do podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej, prawo własności, prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, zasada ne bis in idem
Artykuł 51
Zakres stosowania
Wprowadzanie w życie prawa Unii
Gry losowe
Ograniczające przepisy państwa członkowskiego
Sankcje administracyjne i karne
Nadrzędne względy interesu ogólnego
Proporcjonalność

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 56 TFUE, a także art. 15–17, 47 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporów wszczętych przez R. Pflegera, Autoart as (zwaną dalej „Autoart”), M. Vucicevica, Maroxx Software GmbH (zwaną dalej „Maroxx”) oraz H.J. Zehetnera, dotyczących sankcji administracyjnych nałożonych na nich z uwagi na obsługiwanie automatów do gry bez zezwolenia.
Austriackie ramy prawne
Federalna ustawa o grach losowych
Glücksspielgesetz z dnia 28 listopada 1989 r. (ustawa federalna o grach losowych, BGBl. 620/1989), w brzmieniu znajdującym zastosowanie w postępowaniach głównych (zwana dalej „GSpG”), stanowi w § 2, zatytułowanym „Loterie”:
„(1)   Loterie oznaczają gry losowe
1.
urządzane, organizowane, oferowane lub udostępniane przez przedsiębiorcę
2.
w których gracze lub inne osoby wpłacają świadczenie pieniężne (stawkę) w ramach udziału w grze i
3.
w których przedsiębiorcy, gracze lub inne osoby uzyskują świadczenie pieniężne (wygraną).
(2)   Przedsiębiorcą jest osoba, która samodzielnie prowadzi stałą działalność w celu osiągnięcia wpływów z organizacji gier losowych, nawet jeśli ta działalność nie ma na celu uzyskania wygranych. Jeżeli kilka osób w drodze wzajemnego porozumienia oferuje w pewnym miejscu częściowe świadczenia w celu organizacji gier losowych wraz ze świadczeniami pieniężnymi w rozumieniu ust. 1 pkt 2 i 3 powyżej, każda z tych osób, które uczestniczą bezpośrednio w organizowaniu gier losowych, jest uznawana za przedsiębiorcę, nawet jeśli nie ma celów zarobkowych bądź uczestniczy wyłącznie w urządzaniu, organizowaniu lub oferowaniu gry losowej.
(3)   Loterie z wykorzystaniem automatów do gry mają miejsce w sytuacji, gdy wynik gry nie jest ustalany odgórnie, lecz poprzez urządzenie mechaniczne lub elektroniczne znajdujące się w samym automacie do gry [...].
(4)   Nielegalne loterie stanowią loterie, na które nie udzielono koncesji lub zezwolenia na podstawie niniejszej ustawy federalnej i które nie są wyłączone z monopolu państwa federalnego w zakresie gier losowych przewidzianego w § 4”.
Na mocy § 3 GSpG, zatytułowanego „Monopol gier losowych”, prawo organizowania gier losowych jest zastrzeżone dla państwa federalnego.
Jednakże na mocy §5 GSpG loterie z wykorzystaniem automatów do gry są uregulowane prawem krajów związkowych. Ponadto przepis ten przewiduje, że każdy z dziewięciu krajów związkowych może przyznać osobie trzeciej w drodze koncesji prawo organizowania loterii z wykorzystaniem automatów do gry, pod warunkiem zachowania przez zainteresowanych przewidzianych w nich minimalnych wymogów w zakresie porządku publicznego oraz szczególnych związanych z tym środków w dziedzinie ochrony graczy. Takie loterie, zwane „małymi grami losowymi”, mogą być organizowane w pomieszczeniach z automatami do gry, w których znajduje się od 10 do 50 automatów do gry, przy czym najwyższa stawka wynosi 10 EUR, a maksymalna wygrana to 10000 EUR za grę, lub poprzez odrębne udostępnianie maksymalnie 3 automatów do gry, przy czym najwyższa stawka może wynosić 1 EUR, maksymalna wygrana 1000 EUR za grę, a liczba zezwoleń na udostępnianie automatów do gry na okres wynoszący maksymalnie 15 lat nie może przekraczać trzech na dany kraj związkowy.
Paragraf 52 GSpG, zatytułowany „Przepisy w przedmiocie sankcji administracyjnych”, stanowi:
„(1)   Wykroczenie administracyjne zagrożone grzywną nakładaną przez organ administracyjny w wysokości do 22000 EUR popełnia:
1.
każdy, kto w celu umożliwienia udziału na terytorium kraju urządza, organizuje, oferuje lub udostępnia jako przedsiębiorca nielegalne loterie w rozumieniu § 2 ust. 4 lub uczestniczy w nich jako przedsiębiorca w rozumieniu § 2 ust. 2;
[...]
(2)   Jeżeli w ramach udziału w loteriach gracze lub inne osoby wpłacają stawki wyższe niż 10 EUR za grę, nie są one uznawane za drobne kwoty i w rezultacie ewentualna odpowiedzialność wynikająca z niniejszej ustawy federalnej jest subsydiarna względem odpowiedzialności w oparciu o § 168 Strafgesetzbuch [(kodeksu karnego)].
(3)   Jeżeli wykroczenia administracyjne w rozumieniu ust. 1 nie są popełnione na terytorium kraju, przyjmuje się, że zostały popełnione w miejscu, z którego następuje udział na terytorium kraju.
(4)   Udział w loteriach elektronicznych, na które nie została udzielona żadna koncesja przez federalnego ministra ds. finansów, podlega karze, jeśli konieczne stawki zostały wpłacone na terytorium kraju. Naruszenie tego zakazu w sposób umyślny podlega grzywnie w wysokości do 7500 EUR, a w pozostałych przypadkach grzywnie w wysokości do 1500 EUR.
[...]”.
Zgodnie z §§ 53, 54 i 56a GSpG takiej kompetencji organu administracji w zakresie nakładania sankcji towarzyszą szerokie uprawnienia w dziedzinie środków bezpieczeństwa, mające zapobiegać innym naruszeniom monopolu gier losowych w rozumieniu § 3 GSpG. Uprawnienia te obejmują tymczasowe lub ostateczne zajęcie automatów do gry lub innych przedmiotów stanowiących środek naruszenia, ich przepadek, a następnie ich zniszczenie oraz zamknięcie zakładu udostępniającego publicznie te automaty, zgodnie z tym, co zostało przewidziane odpowiednio w § 53 ust. 1 i 2, § 54 ust. 1 i 3 oraz § 56a GSpG.
Kodeks karny
Urządzanie gier losowych w celach zarobkowych przez osobę nieposiadającą koncesji podlega w Austrii, oprócz sankcji administracyjnych nakładanych na mocy GSpG, ściganiu w trybie karnym. Zgodnie z § 168 ust. 1 kodeksu karnego podlega karze „każdy, kto urządza grę formalnie zakazaną lub której korzystny lub niekorzystny wynik zależy wyłącznie lub głównie od przypadku lub kto ułatwia spotkanie zmierzające do urządzania takiej gry w celu czerpania z tego urządzania lub z tego spotkania korzyści pieniężnej lub w celu zapewnienia takiej korzyści osobie trzeciej”. Kary te obejmują pozbawienie wolności do sześciu miesięcy lub 360 stawek dziennych grzywny. Na mocy § 168 ust. 2 tego kodeksu tym samym karom podlega „każdy, kto uczestniczy w takiej grze w charakterze przedsiębiorcy”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Z postanowienia odsyłającego oraz z akt będących w posiadaniu Trybunału wynika, że podstawą niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są cztery spory zawisłe przed sądem odsyłającym, które łączy fakt, iż w wyniku kontroli przeprowadzonych w różnych miejscach w Górnej Austrii zostały tymczasowo zajęte automaty do gry obsługiwane bez zezwolenia, służące organizowaniu gier losowych zakazanych na mocy GSpG.
W ramach pierwszego postępowania głównego w dniu 29 marca 2012 r. urzędnicy policji skarbowej przeprowadzili kontrole w zakładzie „Cash-Point”, położonym w Perg (Austria), a w wyniku tej kontroli dokonano tymczasowego zajęcia sześciu automatów do gry, które nie posiadały zezwolenia administracyjnego. W dniu 12 czerwca 2012 r. Bezirkshauptmannschaft (kantonalny organ administracyjny) w Perg przyjął decyzję potwierdzającą tymczasowe zajęcie wobec R. Pflegera, jako organizatora nielegalnych gier losowych, oraz wobec Autoart, z siedzibą w Republice Czeskiej, jako domniemanego właściciela zajętych automatów.
W ramach drugiego postępowania głównego w dniu 8 marca 2012 r. urzędnicy policji skarbowej przeprowadzili kontrolę w zakładzie SJ-Bet Sportbar, położonym w Wels (Austria), a w wyniku tej kontroli dokonano tymczasowego zajęcia ośmiu automatów do gry, które nie posiadały zezwolenia administracyjnego. W dniu 4 lipca 2012 r. Bundespolizeidirektion (dyrekcja policji federalnej) w Wels przyjęła wobec a M. Vucicevica, obywatela serbskiego, domniemanego właściciela dwóch z ośmiu zajętych automatów, decyzję potwierdzającą tymczasowe zajęcie.
W ramach trzeciego postępowania głównego w dniu 30 listopada 2010 r. urzędnicy policji finansowej przeprowadzili kontrolę na stacji paliw w Regau (Austria), a w wyniku tej kontroli dokonano tymczasowego zajęcia dwóch automatów do gry, które nie posiadały zezwolenia administracyjnego, należących do Maroxx, spółki prawa austriackiego. W dniu 16 grudnia 2010 r. Bezirkshauptmannschaft w Vöcklabruck przyjął wobec J. Baumeister, obywatelki niemieckiej prowadzącej rzeczoną stację paliw i będącej przedsiębiorcą w rozumieniu GSpG, decyzję potwierdzającą tymczasowe zajęcie. Sąd odsyłający oddalił odwołanie J. Baumeister od tej decyzji jako złożone po terminie. Decyzją z dnia 31 maja 2012 r. Bezirkshauptmannschaft w Vöcklabruck postanowił również o przepadku dwóch zajętych automatów.
W ramach czwartego postępowania głównego w dniu 13 listopada 2010 r. urzędnicy policji skarbowej przeprowadzili kontrolę na stacji paliw w Enns (Austria), a w wyniku tej kontroli dokonano tymczasowego zajęcia trzech automatów do gry, które nie posiadały zezwolenia administracyjnego. Decyzja potwierdzająca zajęcie została przyjęta przez Bezirkshauptmannschaft w Vöcklabruck wobec właściciela automatów, Maroxx.
Decyzją z dnia 3 lipca 2012 r. rzeczony organ nałożył na prowadzącego stację paliw, H.J. Zehetnera, obywatela austriackiego, grzywnę w wysokości 1000 EUR, która w razie jej nieuiszczenia podlegała zamianie na karę 15 godzin pozbawienia wolności, oraz tą samą decyzją nałożył on na właściciela i wynajmującego automaty, Maroxx, grzywnę w wysokości 10000 EUR, podlegającą zamianie na karę 152 godzin pozbawienia wolności.
Wszystkie te decyzje były przedmiotem odwołania wniesionego do sądu odsyłającego.
Zdaniem tego sądu austriackie organy nie wykazały, w rozumieniu wyroku Dickinger i Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, że przestępczość lub uzależnienie od hazardu stanowiły rzeczywiście w odnośnym okresie istotny problem. Organy te nie wykazały również, że zwalczanie przestępczości i ochrona graczy, a nie jedynie maksymalizacja dochodów państwa, stanowiły prawdziwy cel reżimu monopolu gier losowych. Sąd ten uważa również, że „ogromne wydatki na reklamę” ponoszone są w ramach „agresywnej” kampanii, co oznacza, iż polityka handlowa właścicieli tego monopolu nie ogranicza się do kontrolowanej ekspansji, której towarzyszy współmierna kampania reklamowa.
Sąd odsyłający uważa, że analizowany w niniejszym przypadku reżim prawny, badany w swoim ogóle, nie może gwarantować spójności wymaganej w orzecznictwie Trybunału (zob. w szczególności wyrok Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, pkt 69, 71), a zatem nie jest zgodny ze swobodą świadczenia usług zagwarantowaną w art. 56 TFUE.
Na wypadek gdyby Trybunał miał jednak uznać, że art. 56 TFUE i art. 15–17 karty nie sprzeciwiają się z przedstawionych powyżej względów obowiązywaniu takich przepisów krajowych, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy w każdym razie art. 56 TFUE oraz art. 15–17, 47 i 50 karty nie sprzeciwiają się przepisom krajowym, na mocy których pojęcie przedsiębiorcy, jako osoby podlegającej ewentualnie karze w przypadku obsługiwania automatów do gry bez zezwolenia, jest zdefiniowane w bardzo szeroki sposób, charakteryzujący się, wobec braku jasnych przepisów ustawowych, nieprzewidywalnością stosowania sankcji administracyjnych i karnych.
W tej sytuacji Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy wyrażona w art. 56 TFUE i w art. 15–17 [karty] zasada proporcjonalności stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak wynikające z rozpatrywanych w postępowaniu głównym przepisów §§ 3–5, 14 i 21 GSpG, które umożliwia organizowanie gier [losowych] na automatach tylko pod warunkiem – zarówno obwarowanym karami, jak i zagrożonym zastosowaniem bezpośredniej interwencji – udzielenia uprzedniego, ale dostępnego tylko w ograniczonej liczbie zezwolenia, choć do tej pory – o ile wiadomo – nie zostało wykazane przez państwo w żadnym postępowaniu sądowym ani administracyjnym, że związana z tym przestępczość lub uzależnienie od hazardu rzeczywiście stanowią istotny problem, któremu nie można zaradzić poprzez kontrolowaną ekspansję dozwolonych działalności z zakresu gier na wielu indywidualnych usługodawców, a jedynie poprzez kontrolowaną i związaną z tylko umiarkowaną reklamą ekspansję monopolisty (lub niewielu oligopolistów)?
2)
Jeżeli odpowiedź na to pytanie jest przecząca: czy wyrażona w art. 56 TFUE i w art. 15–17 [karty] zasada proporcjonalności stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak wynikające z §§ 52–54, 56a GSpG i § 168 [kodeksu karnego], poprzez które w drodze niedookreślonych pojęć ustawowych wprowadzona zostaje w rezultacie prawie bezwyjątkowa karalność różnych kategorii osób ([również] zamieszkałych lub mających siedzibę w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej), których udział jest w dalekim stopniu pośredni (jak samych dystrybuujących, wydzierżawiających/wynajmujących automaty do gier losowych)?
3)
W razie odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie: czy wymogi demokratycznego państwa prawa, które w sposób oczywisty leżą u podstaw art. 16 [karty], lub wymóg sprawiedliwości i skuteczności z art. 47 [karty], lub nakaz przejrzystości z art. 56 TFUE, lub zakaz ponownego sądzenia i karania z art. 50 [karty] stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak wynikające z §§ 52–54, 56a GSpG i § 168 [kodeksu karnego], których wzajemne rozgraniczenie w braku jednoznacznego uregulowania ustawowego z trudem da się przewidzieć i określić ex ante dla obywatela, a w konkretnym przypadku da się ustalić dopiero w drodze wymagającego nakładów formalnego postępowania, i z którymi związane są jednak daleko idące różnice co do właściwości (organ administracyjny lub sąd), uprawnień interwencyjnych, związanej z tym w danym wypadku stygmatyzacji i pozycji procesowej (np. odwrócenia ciężaru dowodu)?
4)
W razie odpowiedzi twierdzącej na jedno z trzech pierwszych pytań: czy art. 56 TFUE lub art. 15–17 [karty] lub art. 50 [karty] stoją na przeszkodzie karaniu osób, które pozostają w jednym z wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 2 GSpG bliskich związków w odniesieniu do automatów do gier losowych, lub zajęciu bądź przepadkowi tych urządzeń, lub zamknięciu całego przedsiębiorstwa takich osób?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie właściwości Trybunału
Rząd austriacki powołuje się na brak właściwości Trybunału, uznając, że przedłożone mu pytania dotyczą czysto wewnętrznej sytuacji i nie mają żadnego związku z prawem Unii, gdyż w niniejszym przypadku nie można wskazać elementu transgranicznego.
W tym względzie prawdą jest, że w odniesieniu do wykładni art. 56 TFUE, jeżeli wszystkie okoliczności sporu zamykają się w obrębie jednego państwa członkowskiego, należy zbadać, czy Trybunał jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie tego ostatniego przepisu (zob. podobnie wyrok Duomo Gpa i in., od C‑357/10 do C‑359/10,
EU:C:2012:283
, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże jak wynika z postanowienia odsyłającego, w dniu 12 czerwca 2012 r, kantonalny organ administracyjny w Perg przyjął decyzje potwierdzające tymczasowe zajęcie również wobec Autoart, jako domniemanego właściciela zajętych automatów.
Udział Autoart, z siedzibą w Republice Czeskiej, w sporach rozstrzyganych w postępowaniach głównych wskazuje zatem, że w każdym wypadku spory te nie dotyczą czysto wewnętrznej sytuacji.
W konsekwencji należy uznać, że Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na przedłożone mu pytania.
W przedmiocie dopuszczalności
Rząd austriacki uważa również, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy odrzucić jako niedopuszczalny, gdyż postanowienie odsyłające nie przedstawia w wystarczającym stopniu ram faktycznych, tak aby umożliwić Trybunałowi udzielenie przydatnej odpowiedzi.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się do Trybunału sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, a którego to prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu rozstrzyganego w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione (wyrok Melki i Abdeli, C‑188/10 i C‑189/10,
EU:C:2010:363
, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że konieczność dokonania wykładni prawa Unii, która będzie przydatna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd ten określił okoliczności faktyczne i prawne, na tle których wyłoniły się przedstawione przezeń pytania, albo co najmniej wskazał stan faktyczny stanowiący podstawę tych pytań. Ponadto postanowienie odsyłające musi wskazywać dokładne powody, dla których sąd krajowy powziął wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa Unii i uznał za konieczne przedstawienie pytań prejudycjalnych Trybunałowi (wyrok Mulders, C‑548/11,
EU:C:2013:249
, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem w niniejszym przypadku postanowienie odsyłające opisuje w wystarczający sposób ramy prawne i faktyczne postępowań głównych, a wskazówki dostarczone przez ten sąd pozwalają na ustalenie zakresu przedłożonych pytań.
W tych okolicznościach wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.
W przedmiocie możliwości stosowania karty
Rządy austriacki, belgijski, niderlandzki i polski uważają, że karta nie znajduje zastosowania w postępowaniach głównych, gdyż w niezharmonizowanej dziedzinie gier losowych przepisy krajowe dotyczące tej dziedziny nie stanowią stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.
W tej kwestii należy przypomnieć, że zakres stosowania karty w odniesieniu do działań państw członkowskich został określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia karty mają zastosowanie do państw członkowskich tylko w sytuacji, gdy stosują one prawo Unii (wyrok Åkerberg Fransson, C‑617/10,
EU:C:2013:105
, pkt 17).
Tenże artykuł karty potwierdza zatem orzecznictwo Trybunału dotyczące sytuacji, w których działania państw członkowskich muszą spełniać wymagania wynikające z praw podstawowych chronionych w porządku prawnym Unii (wyrok Åkerberg Fransson,
EU:C:2013:105
, pkt 18).
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem co do zasady, że prawa podstawowe chronione w porządku prawnym Unii znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, ale nie poza takimi sytuacjami. Z tego względu Trybunał przypomniał już, że nie jest władny oceniać zgodności z kartą przepisów krajowych, które nie mieszczą się w zakresie prawa Unii. Natomiast gdy uregulowanie krajowe objęte jest zakresem stosowania tego prawa, Trybunał, do którego wniesiony został wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, powinien wskazać wszystkie elementy wykładni konieczne dla dokonania przez sąd krajowy oceny zgodności tego uregulowania krajowego z prawami podstawowymi, których poszanowanie ma on zapewniać (wyrok Åkerberg Fransson,
EU:C:2013:105
, pkt 19).
Poszanowanie praw podstawowych chronionych na mocy karty jest zatem konieczne, w sytuacji gdy przepisy krajowe mieszczą się w zakresie stosowania prawa Unii. Nie mogą więc występować sytuacje podlegające prawu Unii, w których wspomniane prawa podstawowe nie miałyby zastosowania. Stosowanie prawa Unii oznacza jednoczesne zastosowanie praw podstawowych chronionych na mocy karty (wyrok Åkerberg Fransson,
EU:C:2013:105
, pkt 21).
W tym względzie Trybunał orzekł już, że jeżeli państwo członkowskie powołuje się na nadrzędne względy interesu ogólnego w celu uzasadnienia przepisów, które mogą ograniczać korzystanie ze swobody świadczenia usług, takie uzasadnienie, przewidziane w prawie Unii, powinno być interpretowane w świetle ogólnych zasad prawa Unii, a w szczególności praw podstawowych zagwarantowanych obecnie w karcie. Odnośne przepisy krajowe mogą zatem być objęte przewidzianymi wyjątkami, wyłącznie jeżeli są zgodne z prawami podstawowymi, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał (zob. podobnie wyrok ERT, C‑260/89,
EU:C:1991:254
, pkt 43).
Jak wynika zatem z tego orzecznictwa, jeśli okaże się, że przepisy krajowe mogą ograniczać korzystanie z jednej lub kilku podstawowych swobód gwarantowanych traktatem, mogą one być objęte wyjątkami przewidzianymi w prawie Unii w celu uzasadnienia takiego ograniczenia wyłącznie w zakresie, w jakim jest to zgodne z prawami podstawowymi, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał. Ten obowiązek zapewnienia zgodności z prawami podstawowymi objęty jest w sposób oczywisty zakresem stosowania prawa Unii i w rezultacie zakresem stosowania karty. Korzystanie przez państwo członkowskie z wyjątków przewidzianych w prawie Unii w celu uzasadnienia ograniczenia podstawowej swobody zagwarantowanej traktatem należy zatem uznać, jak zauważyła rzecznik generalny w pkt 46 opinii, za „stosowanie prawa Unii” w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.
Odpowiedź na pytania prejudycjalne przedłożone w niniejszej sprawie należy formułować właśnie w świetle powyższych zasad.
Co do istoty
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez swoje pierwsze pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE i art. 15–17 karty należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwiają się obowiązywaniu przepisów krajowych takich jak będące przedmiotem postępowań głównych.
– Badanie na podstawie art. 56 TFUE
Przepisy państwa członkowskiego takie jak będące przedmiotem postępowań głównych, które zakazują obsługiwania automatów do gry w braku uprzedniego zezwolenia organów administracyjnych, stanowią ograniczenie swobody świadczenia usług gwarantowanej w art. 56 TFUE (zob. podobnie w szczególności wyrok Placanica i in., C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04,
EU:C:2007:133
, pkt 42).
Należy jednak zbadać, czy ograniczenie takie może zostać dopuszczone na zasadzie odstępstw wyraźnie przewidzianych w art. 51 TFUE i 52 TFUE ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne, mających zastosowanie w dziedzinie swobody świadczenia usług na podstawie art. 62 TFUE lub uzasadnionych zgodnie z orzecznictwem Trybunału nadrzędnymi względami interesu ogólnego (wyrok Garkalns, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ograniczenia dotyczące działalności w zakresie gier losowych mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona konsumentów i przeciwdziałanie oszustwom oraz zachętom względem obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grami (zob. podobnie wyrok Carmen Media Group,
EU:C:2010:505
, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, jeżeli chodzi o cele, które są wskazywane jako realizowane przez austriackie przepisy będące przedmiotem postępowań głównych, obejmujące ochronę graczy w drodze ograniczania oferty gier losowych i zwalczanie przestępczości związanej z tymi grami poprzez skanalizowanie ich w ramach kontrolowanej ekspansji, należy przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału są one zaliczane do celów mogących uzasadniać ograniczenia podstawowych swobód w sektorze gier losowych (zob. podobnie wyrok Costa i Cifone, C‑72/10 i C‑77/10,
EU:C:2012:80
, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto należy przypomnieć, że ograniczenia ustanawiane przez państwa członkowskie muszą spełniać przesłanki w zakresie proporcjonalności i niedyskryminacji wynikające z orzecznictwa Trybunału. W ten sposób prawo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli rzeczywiście odzwierciedla ono troskę o realizację tego celu w sposób spójny i systematyczny (zob. podobnie wyrok Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07,
EU:C:2009:519
, pkt 59–61 i przytoczone tam orzecznictwo).
Sama okoliczność, iż dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie. Przepisy te powinny być jedynie oceniane z uwzględnieniem celów zakładanych przez właściwe organy zainteresowanego państwa członkowskiego oraz poziomu ochrony, jaki zamierzają one zapewnić (wyrok HIT i HIT LARIX, C‑176/11,
EU:C:2012:454
, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególnej dziedzinie, jaką jest organizacja gier losowych, organy krajowe dysponują swobodnym uznaniem wystarczającym do ustalenia wymogów, z jakimi związana jest ochrona konsumenta i porządku społecznego, a o tyle o ile są ponadto spełnione warunki ustanowione przez orzecznictwo Trybunału, do każdego państwa członkowskiego należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez nie zgodnych z prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz działalności w zakresie gier i zakładów, czy też wyłącznie ograniczenie jej i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli (zob. podobnie wyroki Stoß i in., C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07,
EU:C:2010:504
, pkt 76; a także Carmen Media Group,
EU:C:2010:505
, pkt 46).
Bezsporne jest również, iż inaczej niż w przypadku ustanowienia swobodnej i niezakłóconej konkurencji na tradycyjnym rynku, stosowanie takiej konkurencji na bardzo specyficznym rynku gier losowych, to znaczy między kilkoma podmiotami gospodarczymi, które byłyby uprawnione do urządzania tych samych gier losowych, mogłoby mieć szkodliwy skutek wynikający z faktu, że prowadziłoby to do rywalizacji pomiędzy podmiotami gospodarczymi w zakresie innowacyjności celem uczynienia ich oferty bardziej atrakcyjną niż oferta ich konkurentów i tym samym zwiększania wydatków konsumentów związanych z grą oraz ryzyka uzależnienia się tych konsumentów od hazardu (wyrok Stanleybet International i in., C‑186/11 i C‑209/11,
EU:C:2013:33
, pkt 45).
Niemniej ustalenie celów, jakie są w rzeczywistości realizowane przez ustawodawstwo krajowe, należy w ramach sprawy przedstawionej Trybunałowi w trybie art. 267 TFUE do właściwości sądu odsyłającego (zob. podobnie wyrok Dickinger i Ömer,
EU:C:2011:582
, pkt 51).
Ponadto do sądu odsyłającego należy również zbadanie, z uwzględnieniem wyjaśnień udzielonych przez Trybunał, czy nałożone przez państwo członkowskie ograniczenia odpowiadają wymogom wynikającym z orzecznictwa Trybunału jeśli chodzi o ich proporcjonalność (zob. wyrok Dickinger i Ömer,
EU:C:2011:582
, pkt 50).
W szczególności do właściwości tego sądu należy zapewnienie, między innymi w świetle konkretnych zasad stosowania danych przepisów przewidujących ograniczenia, że są one rzeczywiście podyktowane troską o ograniczenie okazji do gry i działalności w tej dziedzinie oraz chęcią zwalczania przestępczości związanej z takimi grami w sposób spójny i systematyczny (zob. wyrok Dickinger i Ömer,
EU:C:2011:582
, pkt 50, 56).
W tym względzie Trybunał orzekł już, że jeżeli państwo członkowskie zamierza powołać się na cel odpowiedni do uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług, na tym państwie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi, który ma rozstrzygnąć tę kwestię, wszystkich dowodów, które mogłyby temu sądowi pozwolić na ustalenie, że rzeczony środek spełnia wszystkie wymogi wynikające z zasady proporcjonalności (zob. wyrok Dickinger i Ömer,
EU:C:2011:582
, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z orzecznictwa tego nie można jednakże wnioskować, że państwo członkowskie pozbawione jest możliwości uznania, iż wewnętrzny środek ograniczający spełnia takie wymogi tylko z tego względu, że nie jest ono w stanie przedstawić badań, które posłużyły jako podstawa przyjęcia spornego uregulowania (zob. podobnie wyrok Stoß i in.,
EU:C:2010:504
, pkt 72).
Wynika stąd, że sąd krajowy powinien dokonać ogólnej oceny okoliczności, w których przyjęto i wdrożono przepisy zawierające ograniczenia, takie jak będące przedmiotem postępowań głównych.
W niniejszej sprawie sąd odsyłający uznaje, że krajowe organy nie wykazały, że przestępczość lub uzależnienie od hazardu stanowiły rzeczywiście w odnośnym okresie istotny problem.
Sąd ten uważa ponadto, jak się zdaje, że rzeczywistym celem omawianego restrykcyjnego reżimu nie jest zwalczenie przestępczości i ochrona graczy, lecz jedynie maksymalizacja dochodów państwa, podczas gdy jak orzekł już Trybunał, cel polegający wyłącznie na zwiększeniu przychodów skarbu państwa nie może uzasadniać tego rodzaju ograniczenia swobody świadczenia usług (zob. wyrok Dickinger i Ömer,
EU:C:2011:582
, pkt 55). Reżim ten jawi się w każdym razie jako nieproporcjonalny, gdyż nieodpowiedni w celu zapewnienia spójności wymaganej w orzecznictwie Trybunału i wykraczający poza to co jest konieczne do osiągniecia celów wskazywanych jako założone.
Jeśli sąd odsyłający potwierdzi ostatecznie tę ocenę, powinien on uznać, że reżim będący przedmiotem postępowań głównych jest niezgodny z prawem Unii.
W świetle ogółu tych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on obowiązywaniu przepisów krajowych takich jak będące przedmiotem postępowań głównych, w sytuacji gdy przepisy te nie dążą w rzeczywistości do realizacji celu w postaci ochrony graczy lub zwalczania przestępczości i nie są one rzeczywiście podyktowane troską o ograniczenie okazji do gry lub chęcią zwalczania przestępczości związanej z takimi grami w sposób spójny i systematyczny.
– Badanie na podstawie art. 15–17 karty
Krajowe przepisy zawierające ograniczenia w świetle art. 56 TFUE, takie jak będące przedmiotem postępowań głównych, mogą również ograniczać wolność wyboru zawodu, wolność prowadzenia działalności gospodarczej i prawo własności ustanowione w art. 15–17 karty.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 karty aby takie ograniczenia były dopuszczalne, muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę wskazanych praw i wolności. Ponadto, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, ograniczenia te mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
Tymczasem, jak zauważyła rzecznik generalny w pkt 63–70 opinii, w okolicznościach takich jak będące przedmiotem postępowań głównych nieuzasadnione lub nieproporcjonalne ograniczenia swobody świadczenia usług w świetle art. 56 TFUE nie są również dopuszczalne na mocy wskazanego art. 52 ust. 1 w związku z art. 15–17 karty.
Wynika stąd, że w niniejszym przypadku badanie ograniczeń, jakie stanowią przepisy krajowe będące przedmiotem postępowań głównych na podstawie art. 56 TFUE, obejmuje również ewentualne ograniczenia wykonywania praw i wolności przewidzianych w art. 15–17 karty, co oznacza, że odrębne badanie na tej podstawie nie jest konieczne.
W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
Pytania drugie i trzecie zostały skierowane do Trybunału wyłącznie na wypadek, gdyby odpowiedź na pytanie pierwsze była przecząca.
Ze względu na treść odpowiedzi na pytanie pierwsze nie jest konieczne udzielanie odpowiedzi na przedłożone pytania drugie i trzecie.
W przedmiocie pytania czwartego
Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE oraz art. 15–17 i 50 karty należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się sankcjom takim jak przewidziane w przepisach krajowych będących przedmiotem postępowań głównych, które obejmują przepadek i zniszczenie automatów do gry oraz zamknięcie zakładu, w którym te automaty zostały publicznie udostępnione.
Tymczasem w kontekście postępowań głównych należy podkreślić, że w sytuacji gdy został wprowadzony ograniczający reżim w dziedzinie gier losowych i reżim ten jest niezgodny z art. 56 TFUE, jak zostało stwierdzone w pkt 59 niniejszego wyroku, naruszenie rzeczonego reżimu przez podmiot gospodarczy nie może być przedmiotem sankcji (zob. podobnie wyroki: Placanica i in.,
EU:C:2007:133
, pkt 63, 69; a także Dickinger i Ömer,
EU:C:2011:582
, pkt 43).
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on obowiązywaniu przepisów krajowych takich jak będące przedmiotem postępowań głównych, w sytuacji gdy przepisy te nie dążą w rzeczywistości do realizacji celu w postaci ochrony graczy lub zwalczania przestępczości i nie są one rzeczywiście podyktowane troską o ograniczenie okazji do gry lub chęcią zwalczania przestępczości związanej z takimi grami w sposób spójny i systematyczny.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.