CELEX: 62012CJ0327
Články 101 ZFEÚ, 102 ZFEÚ a 106 ZFEÚ
Verejnoprávne podniky a podniky, ktorým členské štáty priznávajú osobitné alebo výlučné práva
Podniky poverené správou služieb všeobecného hospodárskeho záujmu
Pojmy
Organizácie poverené overiť a osvedčiť dodržanie podmienok vyžadovaných zákonom podnikmi, ktoré vykonávajú verejné práce
Článok 49 ZFEÚ
Sloboda usadiť sa
Obmedzenie
Odôvodnenie
Ochrana adresátov služieb
Kvalita certifikačných služieb

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 101 ZFEÚ, 102 ZFEÚ a 106 ZFEÚ.
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Ministero dello Sviluppo economico (ministerstvo hospodárskeho rozvoja, ďalej len „ministerstvo“), ako aj Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Úrad pre dohľad nad verejnými zákazkami na práce, ďalej len „úrad“) a SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA (ďalej len „CO Nazionale Costruttori“) vo veci vyhlásenia neuplatniteľnosti legislatívneho zrušenia povinných minimálnych sadzieb pri výkone profesijných činností vo vzťahu k službám poskytovaným spoločnosťami, ktoré majú postavenie certifikačných organizácií (Società Organismi di Attestazione, ďalej len „CO“), zo strany ministerstva a úradu.
Právny rámec
Právo Únie
Článok 52 ods. 1 prvý pododsek smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (
Ú. v. EÚ L 134, s. 114
; Mim. vyd. 06/007, s. 132) stanovuje:
„Členské štáty môžu zaviesť buď úradné zoznamy schválených zhotoviteľov, dodávateľov alebo poskytovateľov služieb, alebo certifikáciu certifikačnými orgánmi, zriadenými podľa verejného alebo súkromného práva.“
Talianske právo
Legislatívny dekrét č. 163 z 12. apríla 2006, ktorým sa stanovuje zákonník o verejných zákazkách na práce, služby a dodávky podľa smernice 2004/17/ES a smernice 2004/18/ES (riadna príloha GURI č. 100 z 2. mája 2006, ďalej len „zákonník“), vo svojom článku 40 stanovuje:
„1.   Osoby vykonávajúce verejné práce z akéhokoľvek dôvodu musia získať certifikáciu a dbať na to, aby sa ich činnosť riadila zásadami kvality, profesionality a lojálnosti. S tým istým cieľom podliehajú výrobky, postupy, služby a systémy kvality v podniku, ktoré používajú tieto osoby, certifikácii v súlade s platnou právnou úpravou.
2.   Nariadenie… upravuje jednotný kvalifikačný systém pre všetky osoby, ktoré z akéhokoľvek dôvodu vykonávajú verejné práce v hodnote vyššej ako 150000 eur v závislosti od druhu a hodnoty prác. Nariadenie… tiež umožňuje pravidelne preskúmať kategórie certifikácie a stanoviť prípadné nové kategórie.
3.   Kvalifikačný systém vykonávajú certifikačné organizácie založené podľa súkromného práva, ktorým na tento účel udeľuje povolenie úrad. Pri vykonávaní činnosti súvisiacej s vydávaním osvedčení sa musí dodržiavať zásada rozhodovacej nezávislosti a musí sa zabezpečiť neexistencia akéhokoľvek obchodného alebo finančného záujmu spôsobilého vyvolať zaujaté alebo diskriminačné správanie. Pri výkone činnosti súvisiacej s vydávaním osvedčení vo vzťahu k osobám vykonávajúcim verejné práce plnia CO úlohu vyplývajúcu z verejného práva… V prípade vydania nepravdivých osvedčení sa uplatnia články 476 a 479 trestného zákona. Pred vydaním osvedčení CO overia, či sú splnené všetky podmienky, ktoré sa vyžadujú od žiadajúceho podniku. Certifikačné organizácie sú poverené vydávať osvedčenie, že kvalifikované osoby:
a)
majú osvedčenie potvrdzujúce, že ich systém kvality je v súlade s európskymi normami… a platnou vnútroštátnou právnou úpravou, ktoré vydali akreditované organizácie v súlade s európskymi normami… Akreditované organizácie sú povinné zapísať osvedčenie podľa tohto bodu pre podniky vykonávajúce verejné práce do úradného zoznamu zriadeného v talianskej akreditačnej organizácii…
b)
dodržiavajú všeobecné, technicko‑organizačné a ekonomicko‑finančné podmienky stanovené právnymi predpismi [Únie] uplatniteľnými v oblasti certifikácie. Súčasťou technicko‑organizačných podmienok sú osvedčenia vydané zhotoviteľmi podnikom vykonávajúcim verejné práce. …
4.   Nariadenie osobitne definuje:
…
b)
spôsoby a kritériá udeľovania povoľovania a jeho prípadného odňatia certifikačným organizáciám, ako aj subjektívne, organizačné, finančné a technické podmienky, ktoré musia tieto organizácie spĺňať,
c)
postupy, podľa ktorých sa osvedčuje, že kvalifikované osoby disponujú systémom kvality osvedčeným podľa odseku 3 písm. a) a že dodržiavajú podmienky uvedené v odseku 3 písm. b), ako aj postupy prípadného každoročného overovania týchto podmienok vzhľadom na údaje z účtovnej závierky,
d)
všeobecné podmienky… a technicko‑organizačné a ekonomicko‑finančné podmienky uvedené v odseku 3 písm. b) vrátane opatrení týkajúcich sa rozsahu a druhu prác…
e)
kritériá stanovenia sadzieb uplatniteľných na certifikačnú činnosť s výhradou nemožnosti odchýliť sa od minimálnych sadzieb,
f)
postupy overenia certifikácie; trvanie certifikácie je päť rokov, pričom overenie trvania všeobecných podmienok, ako aj podmienok týkajúcich sa štrukturálnej kapacity, ktorá sa má uviesť v nariadení, sa uskutoční pred koncom tretieho roka; trvanie platnosti všeobecných a špeciálnych kategórií, ktoré sú predmetom revízie podľa odseku 2; sadzba za overenie trvania podmienok je pomerná k sadzbe za osvedčenie bez možnosti prekročiť tri pätiny tejto poslednej uvedenej sadzby,
fa)
postupy umožňujúce zabezpečiť v rámci príslušných právomocí koordinovaný dohľad nad činnosťou certifikačných organizácií s použitím štruktúr a zdrojov už dostupných na tento účel bez toho, aby nové alebo zvýšené výdavky zaťažili verejné financie,
g)
peňažné sankcie a zákazy vrátane odňatia povolenia za nezrovnalosti a nezákonnosti zo strany CO v rámci vydávania osvedčení, ako aj v prípade nečinnosti CO v nadväznosti na výzvu úradu na predloženie informácií a dokumentov v rámci jeho úlohy dohľadu podľa kritéria proporcionality a v súlade so zásadou kontradiktórnosti,
ga)
peňažné sankcie podľa článku 6 ods. 11 a zákazy vrátane odňatia osvedčenia kvalifikácie pre hospodárske subjekty, ktoré neodpovedajú na výzvy úradu na predloženie informácií a dokumentov v rámci jeho úlohy dohľadu nad kvalifikačným systémom alebo ktoré poskytnú nepravdivé informácie alebo dokumenty,
h)
Vypracovanie zoznamov osôb, ktoré získali certifikáciu podľa odseku 3, na regionálnom základe; tieto zoznamy vypracúva a uchováva úrad, ktorý zabezpečuje ich uverejnenie prostredníctvom vestníka.
…
6.   Nariadenie definuje osobitné ekonomicko‑finančné a technicko‑organizačné podmienky, ktoré musia spĺňať žiadatelia o koncesiu na verejné práce, ktorí nezamýšľajú vykonávať práce prostredníctvom vlastného podniku.
…
9a)   CO sú zodpovedné za uchovávanie dokumentov a písomností použitých na účely vydania osvedčení aj po skončení činnosti súvisiacej s vydávaním osvedčení. CO musia tiež sprístupniť dokumenty a písomnosti osobám uvedeným v nariadení, a to aj v prípade prerušenia alebo odňatia povolenia na výkon činnosti súvisiacej s vydávaním osvedčení; v prípade nesplnenia tejto povinnosti sa uplatnia peňažné správne pokuty podľa článku 6 ods. 11. V každom prípade sú CO povinné uchovávať dokumenty a písomnosti uvedené v prvej vete počas desiatich rokov alebo počas obdobia uvedeného v nariadení…
9b)   CO sú povinné informovať úrad o začatí konania o overení podmienok vyžadovaných vo vzťahu k podniku a jeho výsledku. CO sú povinné odňať osvedčenie kvalifikácie, ak konštatujú, že bolo vydané bez toho, aby boli splnené podmienky stanovené nariadením, alebo ak tieto podmienky už nie sú splnené; v prípade nesplnenia povinnosti úrad odníme povolenie na výkon činnosti CO súvisiacej s vydávaním osvedčení.
9c)   Ak sa na účely certifikácie predložia nepravdivé vyhlásenia alebo nepravé dokumenty, CO to oznámia úradu, ktorý, ak sa domnieva, že došlo k podvodnému konaniu alebo vážnej chybe, s prihliadnutím na význam a závažnosť skutkov, ktoré sú predmetom nepravdivého vyhlásenia alebo predloženia nepravých dokumentov, vykoná elektronický zápis… na účely vylúčenia zo zadávania verejných zákaziek a subdodávok… na obdobie jedného roka, po ktorého uplynutí sa zápis vymaže a stratí v každom prípade svoju účinnosť.“
Zákonný dekrét č. 223 zo 4. júla 2006, ktorým sa stanovujú naliehavé opatrenia na hospodárske a sociálne oživenie, na obmedzenie a racionalizáciu verejných výdavkov a intervencie v oblasti príjmov a boja proti daňovým únikom (GURI č. 153 zo 4. júla 2006, s. 4), zmenený na zákon po zmenách a doplneniach zákonom č. 248 zo 4. augusta 2006 (riadna príloha GURI č. 186 z 11. augusta 2006, ďalej len „zákonný dekrét č. 223/2006“), zrušil vo svojom článku 2 ods. 1 písm. a) ustanovenia, ktoré stanovovali povinnosť uplatňovať pevné alebo minimálne sadzby, „pokiaľ ide o slobodné povolania alebo duševné činnosti“.
Dekrét prezidenta republiky č. 207 z 5. októbra 2010, ktorým sa vykonáva a uplatňuje legislatívny dekrét č. 163 (riadna príloha GURI č. 288 z 10. decembra 2010, ďalej len „dekrét prezidenta č. 207/2010“), ktorým sa zrušuje dekrét prezidenta republiky č. 34 z 25. januára 2000, vo svojom článku 60 ods. 2 až 4 stanovuje:
„2.   Certifikácia je povinná pre každého, kto vykonáva verejné práce zverené zhotoviteľom v hodnote vyššej ako 150000 eur.
3.   … osvedčenie kvalifikácie vydané v súlade s touto hlavou predstavuje nevyhnutnú a dostatočnú podmienku na preukázanie, že sú splnené požiadavky vyžadované v oblasti technickej a finančnej spôsobilosti na účely získania zákazky na verejné práce.
4.   Zhotovitelia nemôžu od uchádzačov žiadať, aby preukázali, že sú kvalifikovaní podľa iných postupov, konaní a podmienok ako tých, ktoré sú stanovené v tejto kapitole…“
Článok 68 dekrétu č. 207/2010 stanovuje:
„1.   Výkon činnosti CO súvisiacej s vydávaním osvedčení kvalifikácie… podlieha povoleniu úradu.
2.   CO predloží žiadosť o vydanie povolenia spolu s týmito dokumentmi:
a)
spoločenská zmluva a stanovy spoločnosti;
b)
zoznam akcionárov a vyhlásenie týkajúce sa prípadných ovládaní a vzťahov medzi podnikmi;
c)
organizačná schéma CO zahŕňajúca životopisy osôb, ktoré sú jej súčasťou;
d)
vyhlásenie štatutárneho orgánu podľa postupov a foriem stanovených platnými právnymi predpismi, ktoré sa týkajú neexistencie situácií upravených v článku 64 ods. 6, pokiaľ ide o CO, jej správcov, štatutárne orgány alebo technických riaditeľov a zamestnancov…;
e)
výpis z trestného registra správcov, štatutárnych orgánov, technických riaditeľov a zamestnancov…;
f)
dokument obsahujúci opis konaní, ktoré budú v súlade s ustanoveniami prijatými úradom použité na výkon certifikačnej činnosti;
g)
poistenie v poisťovni, ktorá môže poistiť súvisiace riziko, na ktoré sa vzťahuje povinnosť, na účely pokrytia zodpovednosti, ktorá sa týka vykonávanej činnosti, ktorej maximálna výška je najmenej šesťnásobok predpokladaného objemu vecí.
…“
Článok 70 dekrétu č. 207/2010 stanovuje:
„1.   Pri výkone svojej činnosti musia CO:
a)
konať s náležitou starostlivosťou, lojálnosťou a transparentnosťou a dodržiavať zásady uvedené v článku 2 zákonníka;
b)
získať nevyhnutné informácie od osôb žiadajúcich o vydanie osvedčenia a konať tak, aby mali primerané informácie;
c)
konať tak, aby zabezpečili nestrannosť a rovnosť zaobchádzania;
d)
zabezpečiť a zachovávať nezávislosť vyžadovanú ustanoveniami zákonníka a touto hlavou;
e)
mať k dispozícii zdroje a postupy vrátane vnútornej kontroly, vhodné na zabezpečenie efektívnosti a lojálnosti;
f)
overiť pravdivosť a obsah vyhlásení, osvedčení a dokumentov… predložených osobami, ktorým sa osvedčenie vydáva, ako aj trvanie podmienok uvedených v článku 78;
g)
vydať osvedčenie kvalifikácie v súlade s dokumentmi predloženými podnikom a overenými v súlade s písmenom f).
2.   V rámci svojej činnosti hodnotenia a overovania certifikácie si CO zaobstarajú údaje ekonomicko‑finančnej povahy, ako sú účtovné závierky, ako aj informácie o organizačných zmenách podnikov právnej povahy vrátane údajov z databázy obchodnej, priemyselnej a živnostenskej komory.
3.   Na účely výkonu svojich inštitucionálnych úloh CO nemôžu využiť služby tretích osôb mimo vlastnej organizácie. V každom prípade sú CO zodpovedné za všetku činnosť vykonávanú priamo alebo nepriamo vo svojom mene a na vlastný účet.
4.   Za každé osvedčenie kvalifikácie alebo jej obnovenie, ako aj všetky doplňujúce revízne alebo modifikačné činnosti sa musí zaplatiť cena určená v závislosti od celkovej sumy a počtu všeobecných alebo špecializovaných kategórií, pre ktoré sa žiada certifikácia, v súlade so vzorcami uvedenými v prílohe C, časti I. Pokiaľ ide o stabilné konzorciá, cena, ktorú môže CO účtovať za akúkoľvek činnosť, sa zníži o 50 %; pokiaľ ide o podniky, ktoré získali certifikáciu v postupoch verejného obstarávania týkajúcich sa klasifikácie II, sa cena za každú činnosť vykonávanú CO zníži o 20 %.
5.   Sumy stanovené v zmysle odseku 4 sa považujú za minimálne ceny za poskytnutú službu. Splatná suma nesmie presiahnuť dvojnásobok ceny stanovenej v súlade s kritériami uvedenými v odseku 4. Každá dohoda, ktorá tomu odporuje, je neplatná. Cena musí byť v celom rozsahu zaplatená pred vydaním osvedčenia, [jeho] revízie alebo zmeny; omeškanie kratšie ako šesť mesiacov je prípustné, ak v okamihu vydania osvedčenia je vystavené povolenie na priamy odvod z bežného bankového účtu na celú sumu a je zaslané CO.
6.   CO zašlú osvedčenia úradu v lehote 15 dní od ich vydania podľa postupov stanovených v článku 8 ods. 7.
7.   CO informujú úrad v lehote 10 dní od začatia konania o overení vyžadovaných podmienok vo vzťahu k podniku a jeho výsledku v súlade s článkom 40 ods. 9b zákonníka.“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
Oznámeniami z 20. septembra 2010 ministerstvo, ako aj úrad vyhlásili článok 2 zákonného dekrétu č. 223/2006 stanovujúci zrušenie povinných minimálnych sadzieb pri výkone profesijných činností za neuplatniteľný na služby poskytované CO a rozhodli nevyhovieť zámeru CO Nazionale Costruttori navrhnúť podnikom zľavy zo súm prijatých na účely vydania osvedčení kvalifikácie.
CO Nazionale Costruttori podala žalobu o neplatnosť týchto oznámení na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
Rozsudkom z 1. júna 2011 tento súd vyhovel žalobe CO Nazionale Costruttori.
Ministerstvo a úrad podali odvolanie proti tomuto rozsudku na Consiglio di Stato.
Podľa vnútroštátneho súdu odkaz na „duševné činnosti“ uvedený v článku 2 ods. 1 písm. a) zákonného dekrétu č. 223/2006 nemôže pokryť činnosti CO, ktoré plnia verejnú funkciu certifikácie. Táto funkcia totiž spočíva vo vydávaní osvedčení kvalifikácie, ktoré predstavujú nevyhnutnú a dostatočnú podmienku na preukázanie, že podnik spĺňa podmienky vyžadované v oblasti technickej a finančnej spôsobilosti, aby mu mohla byť zverená realizácia verejných prác.
Okrem toho sú činnosti CO výlučnej povahy, keďže nemôžu vykonávať iné činnosti a nemajú autonómny charakter vzhľadom na to, že podliehajú právnym pravidlám, ako aj dohľadu úradu.
Vnútroštátny súd sa preto domnieva, že zrušenie minimálnych sadzieb upravené v zákonnom dekréte č. 223/2006 sa nemôže uplatniť na sadzby stanovené pre činnosti CO súvisiace s vydávaním osvedčení.
Napriek tomu má tento súd pochybnosti, pokiaľ ide o zlučiteľnosť relevantných vnútroštátnych ustanovení týkajúcich sa činnosti CO súvisiacej s vydávaním osvedčení s právnou úpravou Únie.
Osobitne sa pýta, či sa vzhľadom na ustanovenia Zmluvy o FEÚ v oblasti hospodárskej súťaže a slobody usadiť sa podieľajú CO na výkone verejnej moci a či vnútroštátna právna úprava týkajúca sa dotknutých minimálnych sadzieb je v súlade s týmito ustanoveniami.
Za týchto okolností Consiglio di Stato rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Bránia zásady [Únie] týkajúce sa hospodárskej súťaže a články 101 [ZFEÚ], 102 [ZFEÚ] a 106 [ZFEÚ] uplatneniu sadzieb stanovených v dekrétoch [prezidenta č. 34 z 25. januára 2000 a č. 207/2010] na činnosti súvisiace s vydávaním osvedčení vykonávané [CO]?“
O prejudiciálnej otázke
O prípustnosti
Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (ďalej len „Unionsoa“) tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný, pretože je irelevantný pre vyriešenie sporu vo veci samej, keďže vnútroštátny súd už konštatoval, že vnútroštátna právna úprava v oblasti sadzieb CO je odôvodnená.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na svoju vlastnú zodpovednosť, platí prezumpcia relevantnosti (pozri rozsudok z 30. mája 2013, X, C‑651/11, bod 20 a citovanú judikatúru).
Zamietnutie návrhu vnútroštátneho súdu Súdnym dvorom je možné len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nemá k dispozícii skutkové a právne podklady nevyhnutné na užitočné zodpovedanie otázok, ktoré sú mu položené (pozri rozsudok X, už citovaný, bod 21 a citovanú judikatúru).
Treba pritom konštatovať, že v prejednávanej veci zo spisu predloženého Súdnemu dvoru zjavne nevyplýva, že by požadovaný výklad práva Únie nemal žiadnu súvislosť s predmetom sporu alebo že by bol problém predložený vnútroštátnym súdom len hypotetický.
Vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje o návrhu na zmenu rozsudku Tribunale amministrativo regionale per il Lazio a ktorý dospel k záveru o možnosti odchýliť sa od minimálnych sadzieb týkajúcich sa činnosti súvisiacej s vydávaním osvedčení vykonávanej CO, sa totiž domnieva, že vyriešenie sporu vo veci samej závisí od otázky, či právo Únie v oblasti hospodárskej súťaže bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá CO ukladá systém minimálnych sadzieb za služby, ktoré poskytujú. V dôsledku toho ešte nedošlo ku konečnému posúdeniu vnútroštátnej právnej úpravy týkajúcej sa týchto sadzieb vnútroštátnym súdom.
Za týchto podmienok na otázku, ktorú položila Consiglio di Stato, treba odpovedať.
O veci samej
Vnútroštátny súd sa svojou otázkou v podstate pýta, či sa ustanovenia Zmluvy v oblasti hospodárskej súťaže a slobody usadiť sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave dotknutej vo veci samej, ktorá CO ukladá systém minimálnych sadzieb za certifikačné služby poskytované podnikom, ktoré sa chcú zúčastniť zadávania zákaziek na verejné práce.
O práve Únie v oblasti hospodárskej súťaže
S cieľom odpovedať na túto otázku treba v prvom rade preskúmať, či CO predstavujú v rámci ich certifikačnej činnosti „podniky“ v zmysle článkov 101 ZFEÚ, 102 ZFEÚ a 106 ZFEÚ.
V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že na účely uplatnenia ustanovení práva Únie v oblasti hospodárskej súťaže podnikom je každý subjekt vykonávajúci hospodársku činnosť bez ohľadu na jeho právne postavenie a spôsob financovania (pozri rozsudok z 23. apríla 1991, Höfner a Elser,
C-41/90, Zb. s. I-1979
, bod 21). Hospodárskou činnosťou je každá činnosť spočívajúca v ponuke tovaru alebo služieb na danom trhu (pozri rozsudok z 25. októbra 2001, Ambulanz Glöckner,
C-475/99, Zb. s. I-8089
, bod 19). Naopak, činnosti, ktoré sa viažu na výkon verejnej moci, nemajú hospodársku povahu odôvodňujúcu uplatnenie pravidiel Zmluvy v oblasti hospodárskej súťaže (pozri rozsudok z 12. júla 2012, Compass‑Datenbank, C‑138/11, bod 36).
V predmetnej veci taliansky zákonodarca zaviedol podľa článku 52 ods. 1 smernice 2004/18 systém certifikácie vykonávaný súkromnými organizáciami, konkrétne CO. Tieto organizácie sú podnikmi založenými na účely dosiahnutia zisku, ktorých úlohou je poskytovať služby certifikácie, pričom získanie príslušného osvedčenia je podmienkou nevyhnutnou na účasť dotknutých osôb na zadávaní zákaziek na verejné práce za podmienok stanovených vnútroštátnou právnou úpravou.
Činnosť CO má pritom hospodársku povahu. Osvedčenia totiž vydávajú za odplatu a výlučne na základe skutočného dopytu na trhu. Okrem toho nesú finančné riziká súvisiace s výkonom tejto činnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 1998, Komisia/Taliansko,
C-35/96, Zb. s. I-3851
, bod 37).
Vnútroštátna právna úprava najmä stanovuje, že CO overujú technickú a finančnú spôsobilosť podnikov podliehajúcich certifikácii, pravdivosť a obsah vyhlásení, osvedčení a dokumentov predložených osobami, ktorým sa osvedčenie vydáva, ako aj existenciu podmienok týkajúcich sa osobnej situácie kandidáta alebo uchádzača.
V rámci tohto overenia sú CO povinné zaslať príslušné informácie úradu, ktorý vykonáva kontrolu zákonnosti certifikačných činností, pričom týmto spoločnostiam možno uložiť sankcie v prípadoch porušenia ich povinností stanovených platnou vnútroštátnou právnou úpravou.
Na rozdiel od situácie, ktorá vznikla vo veci, ktorá viedla k rozsudku z 26. marca 2009, SELEX Sistemi Integrati/Komisia (
C-113/07 P, Zb. s. I-2207
, bod 76), CO nevykonávajú funkciu normalizácie. Tieto podniky nemajú nijakú rozhodovaciu právomoc, ktorá by bola spojená s výkonom verejnej moci.
Ako vyplýva zo spisu v tejto veci, podniky vykonávajúce certifikačné činnosti, konkrétne CO, pôsobia, ako uviedol generálny advokát v bode 57 svojich návrhov, v podmienkach hospodárskej súťaže.
Podniky, ktoré sa chcú zúčastniť zadávania zákaziek na verejné práce, nie sú podľa zákona povinné využiť certifikačné služby určitej CO.
Za týchto podmienok treba konštatovať, že rovnako ako Súdny dvor priznal výrobcovi automobilov postavenie podniku v rozsahu, v akom vykonával činnosť na trhu certifikácie automobilov vydávaním certifikátov zhody nevyhnutných na ich registráciu (rozsudok z 11. novembra 1986, British Leyland/Komisia,
226/84, Zb. s. 3263
), CO treba považovať v rámci ich certifikačnej činnosti za „podniky“ v zmysle článkov 101 ZFEÚ, 102 ZFEÚ a 106 ZFEÚ.
V druhom rade treba preskúmať, či sa články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ majú uplatniť v situácii ako vo veci samej, v ktorej sú pravidlá týkajúce sa minimálnych sadzieb za certifikačné služby stanovené štátom.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že je síce nesporné, že články 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ sa týkajú iba správania podnikov a nie zákonov alebo iných právnych predpisov členských štátov, ale nič to nemení na skutočnosti, že tieto články v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ zavádzajúcim povinnosť spolupráce medzi Európskou úniou a členskými štátmi ukladajú týmto štátom povinnosť, aby neprijímali alebo nezachovávali v účinnosti opatrenia, a to ani vo forme zákonov alebo iných právnych predpisov, spôsobilé zmariť potrebný účinok pravidiel hospodárskej súťaže, ktoré sa uplatňujú na podniky (pozri rozsudky z 5. decembra 2006, Cipolla a i.,
C-94/04 a C-202/04, Zb. s. I-11421
, bod 46, ako aj z 1. júla 2010, Sbarigia,
C-393/08, Zb. s. I-6337
, bod 31).
K porušeniu článku 101 ZFEÚ alebo článku 102 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ dôjde vtedy, ak členský štát nariadi alebo zvýhodní uzatváranie kartelových dohôd v rozpore s článkom 101 ZFEÚ alebo posilní účinky takýchto dohôd, alebo zbaví svoju vlastnú právnu úpravu jej štátneho charakteru tým, že prenesie zodpovednosť za prijatie rozhodnutí zasahujúcich do oblasti hospodárstva na súkromné subjekty, alebo tiež nariadi alebo zvýhodní zneužitie dominantného postavenia (pozri v tomto zmysle rozsudok Cipolla a i., už citovaný, bod 47).
Nijaká časť spisu, ktorou disponuje Súdny dvor, neumožňuje konštatovať, že by vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej mala takéto účinky. Okrem toho je zjavné, že dotknutý členský štát nepreniesol na súkromné subjekty zodpovednosť za prijatie intervenčných rozhodnutí, ktoré majú hospodársky význam.
Za týchto podmienok treba v treťom rade preskúmať, či sa článok 106 ZFEÚ má uplatniť v tejto veci, keďže odsek 1 tohto článku zakazuje členským štátom, pokiaľ ide o podniky, ktorým priznávajú osobitné alebo výlučné práva, stanoviť alebo ponechať v účinnosti opatrenia, ktoré sú v rozpore s pravidlami Zmlúv, najmä s pravidlami upravenými v článkoch 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ.
Štátne opatrenie sa môže považovať za priznávajúce osobitné alebo výlučné právo v zmysle článku 106 ods. 1 ZFEÚ, ak udeľuje ochranu obmedzenému počtu podnikov a ak je spôsobilé podstatným spôsobom ovplyvniť spôsobilosť ostatných podnikov vykonávať predmetnú hospodársku činnosť na tom istom území za podmienok, ktoré sú v podstate rovnocenné (pozri rozsudok Ambulanz Glöckner, už citovaný, bod 24).
V predmetnej veci sa nemôže skutočnosť, že úlohy spojené s certifikáciou boli zverené všetkým CO a iba im, považovať za priznávajúcu osobitné alebo výlučné právo týmto CO. Všetky CO totiž majú rovnaké práva a rovnaké právomoci v rámci relevantného trhu služieb certifikácie, pričom nevzniká nijaká konkurenčná výhoda v prospech niektorých podnikov činných na tomto trhu a na škodu ostatných podnikov, ktoré poskytujú rovnaké služby. Okrem toho sa zdá, že povolenie založiť nové CO nie je vyhradené obmedzenému počtu organizácií, ale že sa vydá každej organizácii, ktorá spĺňa podmienky pripomenuté v bode 7 tohto rozsudku.
V dôsledku toho CO nemožno považovať za podniky, ktorým dotknutý členský štát prizná osobitné alebo výlučné práva v zmysle článku 106 ods. 1 ZFEÚ.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba konštatovať, že články 101 ZFEÚ, 102 ZFEÚ a 106 ZFEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, akou je tá dotknutá vo veci samej, ktorá ukladá CO systém minimálnych sadzieb za certifikačné služby poskytované podnikom, ktoré sa chcú zúčastniť zadávania zákaziek na verejné práce.
O slobode usadiť sa
Treba pripomenúť, že článok 49 ZFEÚ bráni obmedzeniam slobody usadiť sa. Toto ustanovenie zakazuje akékoľvek vnútroštátne opatrenie, ktoré štátnym príslušníkom Únie zabraňuje vykonávať slobodu usadiť sa zaručenú Zmluvou alebo ju robí pre nich menej príťažlivou. Pojem obmedzenie zahŕňa opatrenia prijaté členským štátom, ktoré, hoci sú uplatniteľné bez rozdielu, sa dotýkajú prístupu na trh pre podniky z iných členských štátov a tak narúšajú obchod v rámci Spoločenstva (pozri rozsudky z 28. apríla 2009, Komisia/Taliansko,
C-518/06, Zb. s. I-3491
, body 63 a 64, ako aj zo 7. marca 2013, DKV Belgium, C‑577/11, body 31 až 33).
V predmetnej veci zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že všetky skutočnosti sporu vo veci samej sú sústredené v jednom členskom štáte, a to v Talianskej republike. Preto treba najskôr preskúmať, či Súdny dvor má v prejednávanej veci právomoc na to, aby sa vyjadril k ustanoveniu Zmluvy týkajúcemu sa slobody usadiť sa, a to k článku 49 ZFEÚ (rozsudok z 11. marca 2010, Attanasio Group,
C-384/08, Zb. s. I-2055
, bod 22).
Vnútroštátna právna úprava ako tá dotknutá vo veci samej, ktorá sa uplatňuje bez rozdielu na talianskych štátnych príslušníkov a štátnych príslušníkov iných členských štátov, môže totiž vo všeobecnosti patriť medzi ustanovenia týkajúce sa základných slobôd zaručených Zmluvou len vtedy, ak sa uplatňuje na situácie, ktoré súvisia s obchodom medzi členskými štátmi (pozri rozsudok Attanasio Group, už citovaný, bod 23 a citovanú judikatúru).
V tejto veci však nemožno v žiadnom prípade vylúčiť, že podniky so sídlom v iných členských štátoch ako Talianska republika mali alebo stále majú záujem vykonávať certifikačnú činnosť v poslednom uvedenom členskom štáte (pozri v tomto zmysle rozsudok Attanasio Group, už citovaný, bod 24).
Okrem toho aj v situácii, v ktorej sú všetky skutočnosti sústredené v jednom členskom štáte, môže byť napriek tomu odpoveď pre vnútroštátny súd užitočná najmä za predpokladu, že mu vnútroštátne právo ukladá, aby priznal štátnemu príslušníkovi rovnaké práva ako tie, ktoré štátny príslušník iného členského štátu požíva na základe práva Únie v rovnakej situácii (pozri rozsudok z 1. júna 2010, Blanco Pérez a Chao Gómez,
C-570/07 a C-571/07, Zb. s. I-4629
, bod 39).
Pokiaľ ide o článok 51 ZFEÚ, podľa ktorého sú z uplatnenia ustanovení Zmluvy v oblasti slobody usadiť sa vylúčené činnosti, ktoré súvisia s výkonom verejnej moci, treba uviesť, že táto odchýlka nie je uplatniteľná vo veci samej.
Táto výnimka sa totiž musí obmedzovať len na činnosti, ktoré samy osebe priamo a špecificky súvisia s výkonom verejnej moci (rozsudok z 24. mája 2011, Komisia/Belgicko,
C-47/08, Zb. s. I-4105
, bod 85 a citovaná judikatúra).
Vzhľadom na skutočnosti uvedené v bodoch 28 až 35 tohto rozsudku nemožno tvrdiť, že činnosti CO súvisiace s vydávaním osvedčení priamo a špecificky súvisia s výkonom verejnej moci.
Ako uviedol generálny advokát v bodoch 47 a 48 svojich návrhov, rozhodnutia osvedčiť alebo neosvedčiť technickú kontrolu, ktoré v podstate len potvrdzujú technickú prehliadku, totiž nepatria do pôsobnosti odchýlky upravenej v článku 51 ZFEÚ, lebo jednak nevychádzajú z rozhodovacej nezávislosti, ktorá je vlastná výkonu právomoci verejnej moci, a jednak sú prijaté v rámci priameho štátneho dohľadu (pozri analogicky rozsudok z 22. októbra 2009, Komisia/Portugalsko,
C-438/08, Zb. s. I-10219
, body 41 a 45). Rovnako pomocná a prípravná úloha prislúchajúca súkromným orgánom vo vzťahu k orgánu vykonávajúcemu dohľad sa nemôže považovať za priamu a špecifickú účasť na výkone verejnej moci v zmysle článku 51 ZFEÚ (pozri rozsudok z 29. novembra 2007, Komisia/Nemecko,
C-404/05, Zb. s. I-10239
, bod 44).
V predmetnej veci overenie technickej a finančnej spôsobilosti podnikov podliehajúcich certifikácii, pravdivosti a obsahu vyhlásení, osvedčení a dokumentov predložených osobami, ktorým sa osvedčenie vydáva, ako aj existencie podmienok týkajúcich sa osobnej situácie kandidáta alebo uchádzača zo strany CO nemožno považovať za činnosť vychádzajúcu z rozhodovacej nezávislosti, ktorá je vlastná výkonu právomoci verejnej moci. Toto overenie je v celom rozsahu určené vnútroštátnym právnym rámcom. Okrem toho sa vykonáva pod priamym štátnym dohľadom a má za cieľ uľahčiť úlohu verejných obstarávateľov v oblasti zadávania verejných zákaziek na práce, pričom jeho účelom je umožniť im splniť si svoju úlohu majúc presnú a podrobnú znalosť tak o technickej, ako aj o finančnej spôsobilosti uchádzačov.
V dôsledku toho treba posúdiť vnútroštátnu právnu úpravu dotknutú vo veci samej z hľadiska článku 49 ZFEÚ.
– O existencii obmedzenia slobody usadiť sa
Vnútroštátne pravidlá napadnuté v rámci sporu vo veci samej zakazujú podnikom poskytujúcim služby certifikácie odchýliť sa od minimálnych sadzieb upravených talianskym právom. Ako uviedol generálny advokát v bode 51 svojich návrhov, tieto pravidlá môžu robiť výkon slobody usadiť sa na trhu týchto služieb podnikmi usadenými v iných členských štátoch ako v Talianskej republike menej atraktívnym.
Uvedený zákaz totiž odníma podnikom usadeným v inom členskom štáte ako v Talianskej republike a spĺňajúcim podmienky stanovené talianskou právnou úpravou možnosť prostredníctvom nižších odmien ako stanovených talianskym zákonodarcom účinnejšie konkurovať podnikom trvalo usídleným v dotknutom členskom štáte, ktoré tak majú väčšie výhody ako podniky usadené v inom členskom štáte na to, aby si udržali klientelu (pozri analogicky rozsudky z 5. októbra 2004, CaixaBank France,
C-442/02, Zb. s. I-8961
, bod 13, ako aj Cipolla a i., už citovaný, bod 59).
Za týchto okolností treba vnútroštátnu právnu úpravu, akou je tá vo veci samej, považovať za predstavujúcu obmedzenie slobody usadiť sa.
– O odôvodnení obmedzenia slobody usadiť sa
Obmedzenie slobody usadiť sa môže byť prípustné, ak sa preukáže, že zodpovedá naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, že je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľa, ktorý sleduje, a nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné (pozri rozsudok DKV Belgium, už citovaný, bod 38).
Unionsoa a talianska vláda sa domnievajú, že vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej má za cieľ zabezpečiť nezávislosť CO, ako aj kvalitu certifikačných služieb, ktoré poskytujú. Hospodárska súťaž medzi CO na úrovni sadzieb dojednaných s ich klientmi a možnosť stanoviť tieto sadzby na veľmi nízku úroveň by mohli ohroziť ich nezávislosť vo vzťahu k týmto klientom a negatívne ovplyvniť kvalitu certifikačných služieb.
V tomto ohľade je namieste pripomenúť, že všeobecný záujem spätý s ochranou adresátov služieb môže oprávňovať obmedzenie slobody usadiť sa (pozri rozsudok z 30. marca 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
C-451/03, Zb. s. I-2941
, bod 38).
V predmetnej veci sú na jednej strane CO poverené certifikáciou podnikov, pričom získanie príslušného certifikátu je podmienkou nevyhnutnou na účasť podnikov na zadávaní zákaziek na verejné práce. V tomto kontexte má talianska právna úprava zabezpečiť neexistenciu akéhokoľvek obchodného alebo finančného záujmu spôsobilého vyvolať zaujaté alebo diskriminačné správanie voči týmto podnikom zo strany CO.
Na druhej strane, ako vyplýva z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, CO nemôžu vykonávať iné činnosti ako tie, ktoré spočívajú v certifikácii. Okrem toho musia mať v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou k dispozícii zdroje a postupy s cieľom zabezpečiť efektívnosť a lojálnosť poskytovania svojich služieb.
Práve v perspektíve ochrany adresátov služieb má mimoriadny význam nezávislosť CO vo vzťahu k osobitným záujmom svojich klientov. Určité obmedzenie možnosti dohodnúť ceny služieb s klientmi môže ich nezávislosť posilniť.
Za týchto podmienok treba konštatovať, že ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 58 svojich návrhov, určenie minimálnych sadzieb za poskytovanie takýchto služieb má v zásade zabezpečiť ich riadnu kvalitu a je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľa ochrany adresátov týchto služieb.
V tomto ohľade však treba zdôrazniť, že vnútroštátny systém sadzieb dotknutý vo veci samej a osobitne spôsob výpočtu minimálnych sadzieb musí byť primeraný z hľadiska uskutočnenia cieľa uvedeného v predchádzajúcom bode.
V danej veci talianska právna úprava stanovuje, že za každé osvedčenie kvalifikácie alebo jej obnovenie, ako aj všetky doplňujúce revízne alebo modifikačné činnosti sa musí zaplatiť minimálna sadzba určená v závislosti od celkovej sumy a počtu všeobecných alebo špecializovaných kategórií, pre ktoré sa žiada certifikácia.
Je úlohou vnútroštátneho súdu posúdiť, či táto právna úprava nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa uvedeného v bode 65 tohto rozsudku. Na tento účel bude musieť osobitne zohľadniť spôsob výpočtu minimálnych sadzieb, najmä v závislosti od počtu kategórií prác, pre ktoré sa osvedčenie vystavuje.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba konštatovať, že vnútroštátna právna úprava, akou je tá dotknutá vo veci samej, ktorá ukladá CO minimálne sadzby za certifikačné služby poskytované podnikom, ktoré sa chcú zúčastniť zadávania zákaziek na verejné práce, predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ, ale táto právna úprava je vhodná na zabezpečenie dosiahnutia cieľa ochrany adresátov týchto služieb. Je úlohou vnútroštátneho súdu posúdiť, či osobitne vzhľadom na spôsob výpočtu minimálnych sadzieb, najmä v závislosti od počtu kategórií prác, pre ktoré sa osvedčenie vystavuje, táto vnútroštátna právna úprava nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

Články 101 ZFEÚ, 102 ZFEÚ a 106 ZFEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, akou je tá dotknutá vo veci samej, ktorá ukladá spoločnostiam, ktoré majú postavenie certifikačných organizácií (Società Organismi di Attestazione), systém minimálnych sadzieb za certifikačné služby poskytované podnikom, ktoré sa chcú zúčastniť zadávania zákaziek na verejné práce.

Takáto vnútroštátna právna úprava predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ, ale je vhodná na zabezpečenie dosiahnutia cieľa ochrany adresátov týchto služieb. Je úlohou vnútroštátneho súdu posúdiť, či osobitne vzhľadom na spôsob výpočtu minimálnych sadzieb, najmä v závislosti od počtu kategórií prác, pre ktoré sa osvedčenie vystavuje, táto vnútroštátna právna úprava nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.