CELEX: 62012CJ0327
Άρθρα 101 ΣΛΕΕ, 102 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ
Δημόσιες επιχειρήσεις και επιχειρήσεις στις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα
Επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος
Έννοιες
Οργανισμοί επιφορτισμένοι με τον έλεγχο και την πιστοποίηση της τηρήσεως των προβλεπομένων από τον νόμο προϋποθέσεων εκ μέρους των επιχειρήσεων που εκτελούν δημόσια έργα
Άρθρο 49 ΣΛΕΕ
Ελευθερία εγκαταστάσεως
Περιορισμός
Δικαιολόγηση
Προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών
Ποιότητα των υπηρεσιών πιστοποιήσεως

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 101 ΣΛΕΕ, 102 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Ministero dello Sviluppo economico (Υπουργείου Οικονομικής Αναπτύξεως, στο εξής: Ministero) και της Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Αρχής για την εποπτεία των δημοσίων συμβάσεων έργων, υπηρεσιών και προμηθειών, στο εξής: Autorità), αφενός, και της SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA (στο εξής: SOA Nazionale Costruttori), αφορώσας την εκ μέρους του Ministero και της Autorità, κήρυξη ως ανεφάρμοστης, όσον αφορά τις υπηρεσίες που παρέχουν οι επιχειρήσεις που έχουν την ιδιότητα του οργανισμού πιστοποιήσεως (Società Organismi di Attestazione, στο εξής: SOA), της νομοθετικής καταργήσεως των υποχρεωτικών κατωτάτων ορίων αμοιβών στο πλαίσιο της ασκήσεως επαγγελματικών δραστηριοτήτων.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Το άρθρο 52, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (
ΕΕ L 134, σ. 114
), προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώνουν είτε επίσημους καταλόγους εγκεκριμένων εργολάβων, προμηθευτών ή παρόχων υπηρεσιών είτε πιστοποίηση από δημόσιους ή ιδιωτικούς οργανισμούς πιστοποίησης.»
Το ιταλικό δίκαιο
Το νομοθετικό διάταγμα 163, της 12ης Απριλίου 2006, περί κώδικα δημοσίων συμβάσεων έργων, υπηρεσιών και προμηθειών κατ’ εφαρμογήν των οδηγιών 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ (τακτικό συμπλήρωμα της
GURI
αριθ. 100, της 2ας Μαΐου 2006, στο εξής: κώδικας), ορίζει στο άρθρο του 40 τα εξής:
«1.   Τα πρόσωπα που εκτελούν δημόσια έργα υπό οποιαδήποτε ιδιότητα πρέπει να έχουν λάβει σχετική πιστοποίηση καταλληλότητας και να μεριμνούν ώστε η δραστηριότητά τους να διαπνέεται από τις αρχές της ποιότητας, του επαγγελματισμού και της καλής πίστης. Για τον ίδιο σκοπό, τα προϊόντα, οι διαδικασίες, οι υπηρεσίες και τα συστήματα ποιότητας στην επιχείρηση τα οποία χρησιμοποιούνται από τα πρόσωπα αυτά υπόκεινται σε πιστοποίηση σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία.
2.   Η κανονιστική απόφαση [...] διέπει το ενιαίο σύστημα πιστοποιήσεως καταλληλότητας για όλα τα πρόσωπα που εκτελούν υπό οποιαδήποτε ιδιότητα δημόσια έργα ποσού το οποίο υπερβαίνει τα 150000 ευρώ, αναλόγως του είδους και του ποσού των έργων. Η κανονιστική απόφαση [...] καθιστά επίσης δυνατή την περιοδική αναθεώρηση των κατηγοριών αδειών και την ενδεχόμενη πρόβλεψη νέων κατηγοριών.
3.   Το σύστημα πιστοποιήσεως καταλληλότητας εφαρμόζεται από ιδιωτικού δικαίου οργανισμούς πιστοποιήσεως, οι οποίοι έχουν λάβει σχετική άδεια από την Autorità. Η δραστηριότητα πιστοποιήσεως ασκείται σύμφωνα με την αρχή της ανεξάρτητης κρίσεως, διασφαλιζομένης της απουσίας κάθε εμπορικού ή οικονομικού συμφέροντος ικανού να συνεπάγεται μη αμερόληπτη ή εισάγουσα δυσμενή διάκριση συμπεριφορά Κατά την άσκηση της δραστηριότητας πιστοποιήσεως ως προς τα πρόσωπα που εκτελούν δημόσια έργα, οι SOA εκπληρώνουν αποστολή εμπίπτουσα στο δημόσιο δίκαιο [...]. Αν προβαίνουν σε αναληθείς πιστοποιήσεις, έχουν εφαρμογή τα άρθρα 476 και 479 του Ποινικού Κώδικα. Προκειμένου να προβούν στις πιστοποιήσεις, οι SOA ελέγχουν αν οι αιτούντες πληρούν όλες τις απαιτούμενες προϋποθέσεις. Οι οργανισμοί πιστοποιήσεως οφείλουν να πιστοποιούν ότι τα εγκεκριμένα πρόσωπα:
a)
διαθέτουν πιστοποιητικό με το οποίο βεβαιώνεται ότι το σύστημα ποιότητάς τους είναι σύμφωνο με τα ευρωπαϊκά πρότυπα [...] και με την ισχύουσα κανονιστική ρύθμιση, χορηγηθέν από οργανισμούς διαπιστευμένους σύμφωνα με τα ευρωπαϊκά πρότυπα [...]. Οι διαπιστευμένοι οργανισμοί υποχρεούνται να εγγράφουν την πιστοποίηση του παρόντος σημείου για τις επιχειρήσεις που εκτελούν δημόσια έργα στον επίσημο κατάλογο που καταρτίζεται από τον ιταλικό οργανισμό διαπιστεύσεως [...],
b)
πληρούν τις γενικές, τεχνικο-οργανωτικές και χρηματοοικονομικές προϋποθέσεις που προβλέπουν οι εφαρμοστέες σε θέματα πιστοποιήσεως καταλληλότητας διατάξεις του δικαίου [της Ένωσης]. Μέρος των τεχνικο-οργανωτικών προϋποθέσεων αποτελούν τα πιστοποιητικά που χορηγούν οι κύριοι των έργων στις επιχειρήσεις που εκτελούν δημόσια έργα. [...]
4.   Η κανονιστική απόφαση καθορίζει ειδικότερα:
[…]
b)
τη διαδικασία και τα κριτήρια αδειοδοτήσεως και ενδεχόμενης ανακλήσεως της αδείας των οργανισμών πιστοποιήσεως, καθώς και τις υποκειμενικές, οργανωτικές, οικονομικές και τεχνικές προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι εν λόγω οργανισμοί·
c)
τη διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας πιστοποιείται ότι τα εγκεκριμένα πρόσωπα διαθέτουν σύστημα ποιότητας για το οποίο έχει χορηγηθεί βεβαίωση σύμφωνα με την παράγραφο 3, στοιχείο a, και ότι πληρούν τις προϋποθέσεις της παραγράφου 3, στοιχείο b, καθώς και τη διαδικασία του ενδεχόμενου ετήσιου ελέγχου της πληρώσεως των εν λόγω προϋποθέσεων υπό το πρίσμα των στοιχείων του ισολογισμού·
d)
τις γενικές προϋποθέσεις […] και τις τεχνικο-οργανωτικές και χρηματοοικονομικές προϋποθέσεις της παραγράφου 3, στοιχείο b, περιλαμβανομένων των μέτρων που αφορούν το μέγεθος και το είδος των έργων […]
e)
τα κριτήρια καθορισμού των αμοιβών που ισχύουν για τη δραστηριότητα πιστοποιήσεως, υπό την επιφύλαξη της μη παρεκκλίσεως από τα κατώτατα όρια αμοιβών·
f)
τη διαδικασία ελέγχου της πιστοποιήσεως καταλληλότητας· η διάρκεια της πιστοποιήσεως καταλληλότητας είναι πενταετής και πριν από το τέλος του τρίτου έτους ελέγχεται εάν εξακολουθούν να πληρούνται οι γενικές προϋποθέσεις καθώς και οι προϋποθέσεις που αφορούν τη διαρθρωτική ικανότητα, μνεία των οποίων πρέπει να γίνεται στην κανονιστική απόφαση· τη διάρκεια ισχύος των γενικών και ειδικών κατηγοριών που αποτελούν αντικείμενο της αναθεωρήσεως της παραγράφου 2· η αμοιβή για τον έλεγχο της εξακολουθήσεως της πληρώσεως των προϋποθέσεων είναι ανάλογη προς την αμοιβή για την πιστοποίηση, χωρίς να είναι δυνατόν να υπερβαίνει τα τρία πέμπτα της αμοιβής αυτής·
f
bis) τη διαδικασία που καθιστά δυνατή τη διασφάλιση, στο πλαίσιο των αντιστοίχων αρμοδιοτήτων, της συντονισμένης δράσεως εποπτείας της δραστηριότητας των οργανισμών πιστοποιήσεως, διά της χρήσεως των ήδη διαθέσιμων προς τούτο δομών και πόρων, χωρίς τα δημόσια οικονομικά να επιβαρύνονται με νέες ή αυξημένες δαπάνες·
g)
τις χρηματικές κυρώσεις και τις κυρώσεις απαγορεύσεως, οι οποίες φθάνουν μέχρι την ανάκληση της αδείας, για τις παρατυπίες και παρανομίες που διαπράττουν οι SOA κατά τη χορήγηση των πιστοποιήσεων, καθώς και σε περίπτωση αδρανείας των SOA κατόπιν αιτήσεως παροχής πληροφοριών και εγγράφων εκ μέρους της Autorità στο πλαίσιο της αποστολής της εποπτείας, σύμφωνα με ένα κριτήριο αναλογικότητας και τηρουμένης της αρχής της εκατέρωθεν ακροάσεως·
g
bis) τις χρηματικές κυρώσεις του άρθρου 6, παράγραφος 11, και τις κυρώσεις απαγορεύσεως, οι οποίες φθάνουν μέχρι την ανάκληση της πιστοποιήσεως καταλληλότητας, για τους επιχειρηματίες οι οποίοι δεν ανταποκρίνονται στις αιτήσεις πληροφοριών και εγγράφων εκ μέρους της Autorità, στο πλαίσιο της εξουσίας της για την εποπτεία του συστήματος πιστοποιήσεως καταλληλότητας, ή οι οποίοι παρέχουν ψευδή στοιχεία ή έγγραφα·
h)
την κατάρτιση, επί περιφερειακής βάσεως, καταλόγων των προσώπων τα οποία έχουν λάβει την πιστοποίηση καταλληλότητας που προβλέπεται στην παράγραφο 3· οι κατάλογοι αυτοί καταρτίζονται και τηρούνται από την Autorità, η οποία διασφαλίζει τη δημοσίευσή τους μέσω του Παρατηρητηρίου της.
[…]
6.   Η κανονιστική απόφαση καθορίζει τις συγκεκριμένες χρηματοοικονομικές και τεχνικο-οργανωτικές προϋποθέσεις τις οποίες πρέπει να πληρούν οι υποψήφιοι για την ανάθεση δημοσίων έργων που δεν έχουν την πρόθεση να εκτελούν τα έργα με τη δική τους επιχειρησιακή οργάνωση.
[...]
9 bis.   Οι SOA είναι υπεύθυνες για τη διατήρηση των εγγράφων και των πράξεων που χρησιμοποιούνται για τις πιστοποιήσεις, ακόμη και μετά την παύση της δραστηριότητας πιστοποιήσεως. Οι SOA υποχρεούνται επίσης να παρέχουν πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα και στις εν λόγω πράξεις που αναγράφονται στην κανονιστική απόφαση, ακόμη και σε περίπτωση αναστολής ή ανακλήσεως της αδείας ασκήσεως της δραστηριότητας πιστοποιήσεως· σε περίπτωση παραβάσεως, έχουν εφαρμογή οι χρηματικές διοικητικές κυρώσεις του άρθρου 6, παράγραφος 11. Εν πάση περιπτώσει, οι SOA εξακολουθούν να υποχρεούνται να διατηρούν τα έγγραφα και τις πράξεις μνεία των οποίων γίνεται στην πρώτη περίοδο, επί δέκα έτη ή κατά τη διάρκεια της προβλεπομένης στην παρούσα κανονιστική απόφαση περιόδου […].
9 ter.   Οι SOA υποχρεούνται να πληροφορούν την Autorità για την έναρξη της διαδικασίας ελέγχου της πληρώσεως των απαιτούμενων προϋποθέσεων όσον αφορά μια επιχείρηση και για το αποτέλεσμά της. Οι SOA έχουν την υποχρέωση να ανακαλούν την πιστοποίηση αν διαπιστώνουν ότι αυτή χορηγήθηκε χωρίς να πληρούνται οι προϋποθέσεις της κανονιστικής αποφάσεως ή αν οι εν λόγω προϋποθέσεις δεν πληρούνται πλέον· σε περίπτωση παραβάσεως, η Autorità ανακαλεί την άδεια ασκήσεως της δραστηριότητας της πιστοποιήσεως της SOA.
9 quater.   Αν, προκειμένου να χορηγηθεί πιστοποίηση καταλληλότητας, υποβληθεί ψευδής δήλωση ή υποβληθούν ψευδή έγγραφα, οι SOA το επισημαίνουν στην Autorità η οποία, αν κρίνει ότι συντρέχει δόλος ή βαριά αμέλεια, λαμβάνοντας υπόψη τη σπουδαιότητα και τη σοβαρότητα των πραγματικών περιστατικών που αποτελούν το αντικείμενο της ψευδούς δηλώσεως ή της υποβολής ψευδών εγγράφων, προβαίνει σε καταχώριση σε μηχανογραφημένο μητρώο [...] με σκοπό τον αποκλεισμό από τις διαδικασίες διαγωνισμών και από την υπεργολαβία, […] για διάστημα ενός έτους, κατά τη λήξη της οποίας η καταχώριση εξαλείφεται και, εν πάση περιπτώσει, παύει να ισχύει.»
Το νομοθετικό διάταγμα 223, της 4ης Ιουλίου 2006, περί επειγουσών διατάξεων για την οικονομική και κοινωνική ανάκαμψη, τη συγκράτηση και τον εξορθολογισμό των δημοσίων δαπανών, και τις παρεμβάσεις στον τομέα των εσόδων και της καταστολής της φοροδιαφυγής (
GURI
αριθ. 153, της 4ης Ιουλίου 2006, σ. 4), το οποίο κατέστη νόμος, κατόπιν τροποποιήσεων, με τον νόμο 248 της 4ης Αυγούστου 2006 (τακτικό συμπλήρωμα της
GURI
αριθ. 186, της 11ης Αυγούστου 2006, στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 223/2006), κατάργησε, με το άρθρο του 2, παράγραφος 1, στοιχείο a, τις διατάξεις που προέβλεπαν την υποχρέωση εφαρμογής των σταθερών ή κατωτάτων αμοιβών «όσον αφορά τα ελεύθερα επαγγέλματα ή τις διανοητικές δραστηριότητες».
Το διάταγμα αριθ. 207 του Προέδρου της Δημοκρατίας, της 5ης Οκτωβρίου 2010, περί της εκτελέσεως και της εφαρμογής του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 163, της 5ης Οκτωβρίου 2010 (τακτικό συμπλήρωμα της
GURI
αριθ. 288, της 10ης Δεκεμβρίου 2010, στο εξής: προεδρικό διάταγμα 207/2010), περί καταργήσεως του προεδρικού διατάγματος αριθ. 34, της 25ης Ιανουαρίου 2000, προβλέπει στο άρθρο του 60, παράγραφοι 2 έως 4, τα εξής:
«2.   Η πιστοποίηση καταλληλότητας είναι υποχρεωτική για οποιονδήποτε εκτελεί δημόσια έργα που του έχουν ανατεθεί από τον κύριο ενός έργου αξίας άνω των 150000 ευρώ.
3.   […] η χορηγούμενη βάσει του παρόντος τίτλου πιστοποίηση καταλληλότητας συνιστά αναγκαία και επαρκή προϋπόθεση προκειμένου να αποδειχθεί ότι πληρούνται οι απαιτούμενες προϋποθέσεις όσον αφορά την τεχνική και οικονομική ικανότητα αναλήψεως της εκτελέσεως δημοσίων έργων.
4.   Οι κύριοι έργων μπορούν να ζητούν από τους υπεργολάβους να αποδεικνύουν ότι έχουν τα απαιτούμενα προσόντα σύμφωνα με λεπτομερείς κανόνες, διαδικασίες και προϋποθέσεις διαφορετικές από τα προβλεπόμενα στο παρόν κεφάλαιο […]».
Το άρθρο 68 του διατάγματος 207/2010 ορίζει τα εξής:
«1.   Η εκ μέρους των SOA άσκηση της δραστηριότητας πιστοποιήσεως καταλληλότητας [...] προϋποθέτει τη χορήγηση αδείας από την Autorità.
2.   H SOA υποβάλλει αίτηση για τη χορήγηση αδείας συνοδευόμενη από τα ακόλουθα έγγραφα:
a)
τη συστατική πράξη και το καταστατικό της εταιρίας·
b)
τον κατάλογο των μετόχων και τη δήλωση που αφορά τις ενδεχόμενες καταστάσεις ελέγχου ή συνδέσμου μεταξύ επιχειρήσεων·
c)
το οργανόγραμμα της SOA, περιλαμβανομένων των βιογραφικών των προσώπων που την απαρτίζουν·
d)
τη δήλωση του νομίμου εκπροσώπου, σύμφωνα με τις διαδικασίες και τους τύπους που προβλέπουν οι ισχύοντες νόμοι, οι οποίες αφορούν τη μη ύπαρξη των καταστάσεων του άρθρου 64, παράγραφος 6, όσον αφορά τις SOA, τα διευθυντικά τους στελέχη, τους νομίμους εκπροσώπους τους ή τους τεχνικούς διευθυντές τους και το προσωπικό [...]·
e)
απόσπασμα του ποινικού μητρώου των διευθυντικών στελεχών, των νομίμων εκπροσώπων, των τεχνικών διευθυντών και του προσωπικού [...]·
f)
έγγραφο το οποίο περιέχει την περιγραφή των διαδικασιών οι οποίες, σύμφωνα με τις διατάξεις που θεσπίζει η Autorità, θα χρησιμοποιηθούν για την άσκηση της δραστηριότητας πιστοποιήσεως·
g)
σύμβαση ασφαλίσεως συναφθείσα με την επιχείρηση ασφαλίσεως στην οποία έχει χορηγηθεί άδεια για την κάλυψη του σχετικού κινδύνου στον οποίο αναφέρεται η υποχρέωση, για την κάλυψη των ευθυνών τις οποίες συνεπάγεται η ασκούμενη δραστηριότητα, της οποίας το ανώτατο ποσό ανέρχεται τουλάχιστον στο εξαπλάσιο του προβλεπομένου κύκλου εργασιών.
[...]»
Το άρθρο 70 του διατάγματος 207/2010 ορίζει τα εξής:
«1.   Κατά την άσκηση της δραστηριότητάς τους, οι SOA οφείλουν:
a)
να ενεργούν με επιμέλεια, καλοπιστία και διαφάνεια, τηρουμένων των αρχών του άρθρου 2 του κώδικα·
b)
να συλλέγουν τις αναγκαίες πληροφορίες από τα πρόσωπα προς τα οποία πρόκειται να χορηγηθεί πιστοποίηση καταλληλότητας και να ενεργούν κατά τρόπον ώστε να διασφαλίζουν επαρκή πληροφόρηση·
c)
να ενεργούν κατά τρόπον ώστε να διασφαλίζουν την αμεροληψία και την ίση μεταχείριση·
d)
να διασφαλίζουν και να διατηρούν την ανεξαρτησία που απαιτείται από τις διατάξεις του κώδικα και από τον παρόντα τίτλο·
e)
να διαθέτουν κατάλληλους πόρους και να προβλέπουν κατάλληλες διαδικασίες για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας και της καλοπιστίας, και όσον αφορά τα ζητήματα εσωτερικού ελέγχου·
f)
να ελέγχουν την αλήθεια και το περιεχόμενο των δηλώσεων, των πιστοποιητικών και των εγγράφων […] που υποβάλλονται από τα πρόσωπα στα οποία πρέπει να χορηγηθεί η πιστοποίηση, καθώς και το ζήτημα αν εξακολουθούν να πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 78·
g)
να χορηγούν την πιστοποίηση καταλληλότητας σύμφωνα με τα έγγραφα που υποβάλλει η επιχείρηση και ελέγχονται σύμφωνα με το σημείο f.
2.   Στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους εκτιμήσεως και ελέγχου της πιστοποιήσεως καταλληλότητας, οι SOA λαμβάνουν τα στοιχεία χρηματοοικονομικού χαρακτήρα, όπως οι ισολογισμοί, καθώς και τις πληροφορίες για τις οργανωτικές τροποποιήσεις και τις νομικής φύσεως μετατροπές των επιχειρήσεων, και από την τράπεζα δεδομένων του εμπορικού, βιομηχανικού και τεχνικού επιμελητηρίου.
3.   Προς εκτέλεση των θεσμικών τους καθηκόντων, οι SOA δεν επιτρέπεται να χρησιμοποιούν τις υπηρεσίες τρίτων στη δική τους οργάνωση. Εν πάση περιπτώσει, οι SOA ευθύνονται για κάθε δραστηριότητα που ασκούν, αμέσως ή εμμέσως, ιδίω ονόματι και για ίδιο λογαριασμό.
4.   Για τη χορήγηση πιστοποιήσεως καταλληλότητας ή για την ανανέωσή της, καθώς και για τυχόν συμπληρωματικές πράξεις αναθεωρήσεως ή τροποποιήσεως, απαιτείται η καταβολή ποσού καθοριζόμενου σε συνάρτηση με τη συνολική αξία και με τον αριθμό των γενικών ή ειδικών κατηγοριών υπηρεσιών για τις οποίες έχει ζητηθεί η πιστοποίηση, σύμφωνα με τύπο που ορίζεται στο παράρτημα C – τμήμα I. Όσον αφορά τις μόνιμες κοινοπραξίες, η αμοιβή που απαιτεί η SOA για κάθε δραστηριότητα μειώνεται κατά 50 %· όσον αφορά τις επιχειρήσεις οι οποίες έχουν λάβει πιστοποίηση μέχρι την κλάση ποσού II, η αμοιβή για κάθε δραστηριότητα της SOA μειώνεται κατά 20 %.
5.   Τα ποσά που καθορίζονται δυνάμει της παραγράφου 4 θεωρούνται ως κατώτατες αμοιβές για την παρεχόμενη υπηρεσία. Δεν επιτρέπεται να προβλεφθεί αμοιβή η οποία υπερβαίνει το διπλάσιο της αμοιβής που έχει καθοριστεί βάσει των κριτηρίων της παραγράφου 4. Κάθε αντίθετη συμφωνία είναι άκυρη. Η αμοιβή πρέπει να καταβάλλεται ολόκληρη πριν τη χορήγηση της πιστοποιήσεως, την αναθεώρηση ή την τροποποίησ[ή της]· καθυστέρηση κάτω των έξι μηνών επιτρέπεται αν, κατά τον χρόνο χορηγήσεως της πιστοποιήσεως, έχει καταρτισθεί και έχει διαβιβασθεί στη SOA εξουσιοδότηση απευθείας αναλήψεως από τραπεζικό λογαριασμό όψεως για ολόκληρο το ποσό.
6.   Οι SOA διαβιβάζουν τις πιστοποιήσεις στην Autorità εντός δεκαπέντε ημερών από της χορηγήσεώς τους, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 8, παράγραφος 7.
7.   Οι SOA πληροφορούν την Autorità, εντός δέκα ημερών, για την κίνηση της διαδικασίας ελέγχου της πληρώσεως των απαιτούμενων προϋποθέσεων όσον αφορά μια επιχείρηση και για το αποτέλεσμά της, σύμφωνα με το άρθρο 40, παράγραφος 9 ter, του κώδικα.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
Με σημειώματα της 20ής Σεπτεμβρίου 2010, το Ministero καθώς και η Autorità κήρυξαν ανεφάρμοστο στις υπηρεσίες που παρέχουν οι SOA το άρθρο 2 του νομοθετικού διατάγματος 223/2006, το οποίο προβλέπει την κατάργηση των υποχρεωτικών κατωτάτων ορίων αμοιβών κατά την άσκηση επαγγελματικών δραστηριοτήτων, και αποφάσισαν να μη δώσουν συνέχεια στη δηλωθείσα πρόθεση της SOA Nazionale Costruttori να προτείνει στις επιχειρήσεις εκπτώσεις επί των ποσών που εισπράττονται για τη χορήγηση βεβαιώσεων πιστότητας.
Η SOA Nazionale Costruttori άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά των εν λόγω σημειωμάτων ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
Με απόφαση της 1ης Ιουνίου 2011, το εν λόγω δικαστήριο δέχθηκε την προσφυγή της SOA Nazionale Costruttori.
Το Ministero και η Autorità άσκησαν έφεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Consiglio di Stato.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, η αναφορά, στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο a, του νομοθετικού διατάγματος 223/2006, στις «διανοητικές δραστηριότητες» δεν είναι δυνατό να καλύπτει τις δραστηριότητες των SOA, οι οποίες εκπληρώνουν δημόσια αποστολή πιστοποιήσεως. Συγκεκριμένα, η αποστολή αυτή συνίσταται στην έκδοση πιστοποιήσεων καταλληλότητας που αποτελούν την αναγκαία και επαρκή προϋπόθεση για να αποδειχθεί ότι μια επιχείρηση πληροί τις απαιτούμενες προϋποθέσεις από πλευράς τεχνικής και οικονομικής δυνατότητας προκειμένου να της ανατεθεί η εκτέλεση δημοσίων έργων.
Επιπλέον, οι δραστηριότητες των SOA είναι αποκλειστικής φύσεως, δεδομένου ότι οι SOA δεν επιτρέπεται να ασκούν άλλες δραστηριότητες, και δεν έχουν αυτόνομο χαρακτήρα, διότι υπόκεινται στους κανόνες δικαίου καθώς και στην εποπτεία της Autorità.
Ως εκ τούτου, το αιτούν δικαστήριο κρίνει ότι η κατάργηση των κατωτάτων ορίων αμοιβών που προβλέπει το νομοθετικό διάταγμα 223/2006 δεν μπορεί να έχει εφαρμογή στις αμοιβές που καθορίζονται για τη δραστηριότητα πιστοποιήσεως των SOA.
Εντούτοις, το εν λόγω δικαστήριο εκφράζει αμφιβολίες ως προς το συμβατό των εθνικών διατάξεων που αφορούν τη δραστηριότητα πιστοποιήσεως των SOA με την κανονιστική ρύθμιση της Ένωσης.
Ειδικότερα, διερωτάται ως προς το αν, υπό το πρίσμα των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ περί ανταγωνισμού και περί ελευθερίας εγκαταστάσεως, οι SOA μετέχουν στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας και αν η επίμαχη εθνική κανονιστική ρύθμιση περί κατωτάτων ορίων αμοιβών είναι σύμφωνη προς την εν λόγω διατάξεις.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Αντιτίθενται οι […] αρχές [της Ένωσης] περί ανταγωνισμού και τα άρθρα 101 [ΣΛΕΕ], 102 [ΣΛΕΕ] και 106 [ΣΛΕΕ] στην εφαρμογή των αμοιβών τις οποίες προβλέπει το προεδρικό διάταγμα 34 της 25ης Ιανουαρίου 2000 και το προεδρικό διάταγμα [207/2010] για τη δραστηριότητα πιστοποιήσεως που ασκούν οι [SOA];»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Επί του παραδεκτού
Η Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (στο εξής: Unionsoa) υποστηρίζει ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη διότι δεν εξυπηρετεί την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης, δεδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο έχει ήδη διαπιστώσει ότι η εθνική κανονιστική ρύθμιση περί των αμοιβών των SOA είναι δικαιολογημένη.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τα σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ερωτήματα που ο εθνικός δικαστής έχει θέσει, εντός του κανονιστικού και πραγματικού πλαισίου το οποίο αυτός με δική του ευθύνη ορίζει, καλύπτονται με τεκμήριο λυσιτέλειας (βλ. απόφαση της 30ής Μαΐου 2013, C‑651/11, X, σκέψη 20 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Η εκ μέρους του Δικαστηρίου απόρριψη αιτήσεως εθνικού δικαστηρίου είναι δυνατή μόνον όταν είναι πρόδηλο ότι η ζητούμενη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή ακόμη όταν το Δικαστήριο δεν έχει στη διάθεσή του πραγματικά και νομικά στοιχεία αναγκαία για να δώσει χρήσιμη απάντηση στα υποβληθέντα ερωτήματα (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση X και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επιβάλλεται όμως η διαπίστωση ότι, εν προκειμένω, από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο δεν προκύπτει προδήλως ότι η ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης την οποία ζήτησε το αιτούν δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης ή ακόμη ότι το ζήτημα που έθεσε το δικαστήριο αυτό είναι υποθετικής φύσεως.
Συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο, το οποίο έχει επιληφθεί αιτήσεως αναθεωρήσεως της αποφάσεως του Tribunale amministrativo regionale per il Lazio το οποίο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι είναι δυνατή η παρέκκλιση από τα κατώτατα όρια αμοιβών για τη δραστηριότητα πιστοποιήσεως που ασκούν οι SOA, κρίνει ότι η επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης εξαρτάται από το ζήτημα αν το περί ανταγωνισμού δίκαιο της Ένωσης αντιτίθεται στην εθνική κανονιστική ρύθμιση που επιβάλλει στις SOA ένα σύστημα κατωτάτων ορίων αμοιβών για τις υπηρεσίες που παρέχουν. Συνεπώς, το αιτούν δικαστήριο δεν έχει ακόμη εκτιμήσει αμετακλήτως την εθνική κανονιστική ρύθμιση που αφορά τις εν λόγω αμοιβές.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να δοθεί απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Consiglio di Stato.
Επί της ουσίας
Με το ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινισθεί αν οι διατάξεις της Συνθήκης περί ανταγωνισμού και περί της ελευθερίας εγκαταστάσεως έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη η οποία επιβάλλει στις SOA σύστημα κατωτάτων ορίων αμοιβών για τις υπηρεσίες πιστοποιήσεως που παρέχουν στις επιχειρήσεις οι οποίες επιθυμούν να μετάσχουν σε διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων.
Επί του περί ανταγωνισμού δικαίου της Ένωσης
Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει, πρώτον, να εξετασθεί αν οι SOA αποτελούν, στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους πιστοποιήσεως, «επιχειρήσεις» υπό την έννοια των άρθρων 101 ΣΛΕΕ, 102 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ.
Συναφώς, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, στο πλαίσιο της εφαρμογής των περί ανταγωνισμού διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, αποτελεί επιχείρηση κάθε φορέας ο οποίος ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος του και του τρόπου χρηματοδοτήσεώς του (βλ. απόφαση της 23ης Απριλίου 1991,
C-41/90, Höfner και Elser, Συλλογή 1991, σ. I-1979
, σκέψη 21). Ως οικονομική νοείται κάθε δραστηριότητα η οποία συνίσταται στην προσφορά αγαθών ή υπηρεσιών σε ορισμένη αγορά (βλ. απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2001,
C-475/99, Ambulanz Glöckner, Συλλογή 2001, σ. I-8089
, σκέψη 19). Αντιθέτως, δεν έχουν οικονομικό χαρακτήρα, ο οποίος θα δικαιολογούσε την εφαρμογή των σχετικών με τον ανταγωνισμό κανόνων της Συνθήκης, οι δραστηριότητες που συναρτώνται με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας (βλ. απόφαση της 12ης Ιουλίου 2012, C‑138/11, Compass-Datenbank, σκέψη 36).
Εν προκειμένω, ο Ιταλός νομοθέτης θέσπισε, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 52, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/18, καθεστώς πιστοποιήσεως εκ μέρους ιδιωτικών οργανισμών, δηλαδή των SOA. Οι SOA είναι επιχειρήσεις με κερδοσκοπικό σκοπό στις οποίες έχει ανατεθεί η παροχή υπηρεσιών πιστοποιήσεως, δεδομένου ότι η λήψη κατάλληλου πιστοποιητικού αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για τη συμμετοχή των ενδιαφερομένων στις συμβάσεις δημοσίων έργων, υπό συνθήκες διεπόμενες από την εθνική κανονιστική ρύθμιση
Η δραστηριότητα των SOA έχει οικονομικό χαρακτήρα. Πράγματι, οι SOA χορηγούν πιστοποιητικά έναντι αμοιβής και αποκλειστικώς βάσει της πραγματικής ζητήσεως της αγοράς. Επιπλέον, αναλαμβάνουν οικονομικούς κινδύνους σχετικούς με την άσκηση της δραστηριότητας αυτής (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 18ης Ιουνίου 1998,
C-35/96, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1998, σ. I-3851
, σκέψη 37).
Η εθνική κανονιστική ρύθμιση προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι οι SOA ελέγχουν την τεχνική και οικονομική δυνατότητα των υποκειμένων στην πιστοποίηση επιχειρήσεων, την αλήθεια και το περιεχόμενο των δηλώσεων, των πιστοποιητικών και των εγγράφων που υποβάλλονται από τα πρόσωπα στα οποία πρέπει να χορηγηθεί η πιστοποίηση, καθώς και το ζήτημα αν εξακολουθούν να πληρούνται οι προϋποθέσεις που αφορούν την προσωπική κατάσταση του υποψηφίου ή του προσφέροντος.
Στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού, οι SOA υποχρεούνται να διαβιβάζουν τις προσήκουσες πληροφορίες στην Autorità, η οποία ασκεί τον έλεγχο της νομιμότητας των δραστηριοτήτων πιστοποιήσεως, μπορεί δε να επιβάλλει κυρώσεις στις εταιρίες αυτές στις περιπτώσεις παραβάσεως των υποχρεώσεών τους που προβλέπονται από την ισχύουσα εθνική νομοθεσία.
Αντιθέτως προς την περίπτωση την οποία αφορούσε η υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 26ης Μαρτίου 2009,
C-113/07 P, SELEX Sistemi Integrati κατά Επιτροπής (Συλλογή 2009, σ. I-2207
, σκέψη 76), οι SOA δεν εκπληρώνουν αποστολή εναρμονίσεως. Οι επιχειρήσεις αυτές δεν έχουν καμία εξουσία λήψεως αποφάσεων συναρτώμενη με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας.
Όπως προκύπτει από τη δικογραφία της υπό κρίση υποθέσεως, οι επιχειρήσεις που ασκούν τις δραστηριότητες πιστοποιήσεως, δηλαδή οι SOA, δραστηριοποιούνται, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 57 των προτάσεών του, υπό συνθήκες ανταγωνισμού.
Οι επιχειρήσεις που επιθυμούν να μετάσχουν σε διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων δεν έχουν εκ του νόμου υποχρέωση να χρησιμοποιούν της υπηρεσίες πιστοποιήσεως συγκεκριμένης SOA.
Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι, όπως το Δικαστήριο αναγνώρισε την ιδιότητα της επιχειρήσεως σε κατασκευαστή αυτοκινήτων, καθόσον ο κατασκευαστής αυτός δραστηριοποιούνταν στην αγορά πιστοποιήσεως των αυτοκινήτων χορηγώντας τα αναγκαία για την ταξινόμησή τους πιστοποιητικά καταλληλότητας (απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 1986,
226/84, British Leyland κατά Επιτροπής, Συλλογή 1984, σ. 3263
), έτσι και οι SOA πρέπει να θεωρηθούν, στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους πιστοποιήσεως, ως επιχειρήσεις, υπό την έννοια των άρθρων 101 ΣΛΕΕ, 102 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ.
Δεύτερον, επιβάλλεται να ελεγχθεί αν τα άρθρα 101 ΣΛΕΕ, 102 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ έχουν εφαρμογή σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, στην οποία οι κανόνες που αφορούν τα κατώτατα όρια αμοιβών για τις υπηρεσίες πιστοποιήσεως καθορίζονται από το κράτος.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, μολονότι είναι αληθές ότι τα άρθρα 101 ΣΛΕΕ, 102 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ ρυθμίζουν αποκλειστικά τη συμπεριφορά των επιχειρήσεων και δεν αφορούν τα θεσπιζόμενα από τα κράτη μέλη νομοθετικά ή κανονιστικά μέτρα, εντούτοις τα άρθρα αυτά, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, το οποίο θεσπίζει καθήκον συνεργασίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών μελών, επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να μη θεσπίζουν και να μη διατηρούν σε ισχύ μέτρα, ακόμη και νομοθετικής ή κανονιστικής φύσεως, που θα μπορούσαν να εξουδετερώνουν την πρακτική αποτελεσματικότητα των εφαρμοστέων στις επιχειρήσεις κανόνων ανταγωνισμού (βλ. αποφάσεις της 5ης Δεκεμβρίου 2006,
C-94/04 και C-202/04, Cipolla κ.λπ., Συλλογή 2006, σ. I-11421
, σκέψη 46, καθώς και της 1ης Ιουλίου 2010,
C-393/08, Sbarigia, Συλλογή 2010, σ. I-6337
, σκέψη 31).
Συντρέχει παράβαση των άρθρων 101 ΣΛΕΕ ή 102 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, όταν κράτος μέλος είτε επιβάλλει ή ευνοεί τη σύναψη συμπράξεων αντιθέτων προς το άρθρο 101 ΣΛΕΕ ή ενισχύει τα αποτελέσματα τέτοιων συμπράξεων, είτε αφαιρεί από τη δική του κανονιστική ρύθμιση τον κρατικό της χαρακτήρα, αναθέτοντας σε ιδιώτες επιχειρηματίες την αρμοδιότητα λήψεως αποφάσεων περί παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα, είτε ακόμη επιβάλλει ή ευνοεί την κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση Cipolla κ.λπ., προπαρατεθείσα, σκέψη 47).
Κανένα στοιχείο της δικογραφίας την οποία έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο δεν στηρίζει τη διαπίστωση ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική κανονιστική ρύθμιση έχει τέτοια αποτελέσματα. Επιπλέον, είναι πρόδηλο ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν ανέθεσε σε ιδιώτες επιχειρηματίες την αρμοδιότητα λήψεως αποφάσεων περί παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να εξετασθεί, τρίτον, αν το άρθρο 106 ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή εν προκειμένω, δεδομένου ότι η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού απαγορεύει στα κράτη μέλη, όσον αφορά τις επιχειρήσεις στις οποίες χορηγούν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα, να θεσπίζουν ή να διατηρούν σε ισχύ μέτρα αντίθετα προς τους κανόνες των Συνθηκών, ιδίως προς τους κανόνες των άρθρων 101 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ.
Μπορεί να κριθεί ότι ένα κρατικό μέτρο χορηγεί αποκλειστικό ή ειδικό δικαίωμα, υπό την έννοια του άρθρου 106, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, όταν παρέχει προστασία σε περιορισμένο αριθμό επιχειρήσεων και είναι ικανό να επηρεάσει ουσιωδώς την ικανότητα των άλλων επιχειρήσεων να ασκούν την επίμαχη οικονομική δραστηριότητα στην ίδια γεωγραφική ζώνη, υπό κατ’ ουσίαν όμοιες συνθήκες (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Ambulanz Glöckner, σκέψη 24).
Εν προκειμένω, το γεγονός ότι τα καθήκοντα που συνδέονται με την πιστοποίηση ανατέθηκαν σε όλες τις SOA και μόνο σ’ αυτές δεν μπορεί να θεωρηθεί ως χορήγηση ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων. Πράγματι, όλες οι SOA έχουν τα ίδια δικαιώματα και τις ίδιες αρμοδιότητες στο πλαίσιο της σχετικής αγοράς των υπηρεσιών πιστοποιήσεως, δεν γεννάται δε κανένα ανταγωνιστικό πλεονέκτημα υπέρ ορισμένων επιχειρήσεων που αναπτύσσουν δραστηριότητα στην αγορά αυτή εις βάρος άλλων επιχειρήσεων που παρέχουν τις ίδιες υπηρεσίες. Εξάλλου, κατά τα φαινόμενα, η άδεια δημιουργίας νέων SOA δεν επιφυλάσσεται σε περιορισμένο αριθμό οργανισμών, αλλά χορηγείται σε κάθε οργανισμό που πληροί τις προϋποθέσεις οι οποίες υπενθυμίζονται στη σκέψη 7 της παρούσας αποφάσεως.
Συνεπώς, οι SOA δεν μπορούν να θεωρηθούν ως επιχειρήσεις στις οποίες το οικείο κράτος μέλος έχει χορηγήσει ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα, υπό την έννοια του άρθρου 106, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, διαπιστώνεται ότι τα άρθρα 101 ΣΛΕΕ, 102 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία επιβάλλει στις SOA σύστημα κατωτάτων ορίων αμοιβών για τις υπηρεσίες πιστοποιήσεως που παρέχουν στις επιχειρήσεις οι οποίες επιθυμούν να μετάσχουν σε διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων.
Επί της ελευθερίας εγκαταστάσεως
Υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 49 ΣΛΕΕ απαγορεύει τους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως. Η διάταξη αυτή απαγορεύει κάθε εθνικό μέτρο το οποίο είναι ικανό να παρακωλύσει ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστική την άσκηση, εκ μέρους των πολιτών της Ένωσης, της ελευθερίας εγκαταστάσεως την οποία εγγυάται η Συνθήκη. Στην έννοια του περιορισμού εμπίπτουν τα μέτρα που λαμβάνει κράτος μέλος τα οποία, μολονότι εφαρμόζονται αδιακρίτως, επηρεάζουν την πρόσβαση στην αγορά των επιχειρήσεων άλλων κρατών μελών και παρακωλύουν κατ’ αυτόν τον τρόπο το ενδοκοινοτικό εμπόριο (βλ. αποφάσεις της 28ης Απριλίου 2009,
C-518/06, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2009, σ. I-3491
, σκέψεις 63 και 64, καθώς και της 7ης Μαρτίου 2013, C‑577/11, DKV Belgium, σκέψεις 31 έως 33).
Εν προκειμένω, από την κατατεθείσα ενώπιον του Δικαστηρίου δικογραφία προκύπτει ότι όλα τα στοιχεία της διαφοράς της κύριας δίκης περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνον κράτους μέλους, ήτοι της Ιταλικής Δημοκρατίας. Επομένως, πρέπει να εξεταστεί προκαταρκτικώς εάν το Δικαστήριο είναι αρμόδιο, στην υπό κρίση υπόθεση, να αποφανθεί επί της διατάξεως της Συνθήκης που αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως, ήτοι το άρθρο 49 ΣΛΕΕ (απόφαση της 11ης Μαρτίου 2010,
C-384/08, Attanasio Group, Συλλογή 2010, σ. I-2055
, σκέψη 22).
Πράγματι, εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία εφαρμόζεται αδιακρίτως τόσο επί Ιταλών υπηκόων όσο και επί υπηκόων άλλων κρατών μελών, είναι δυνατό, κατά γενικό κανόνα, να εμπίπτει στις διατάξεις περί των θεμελιωδών ελευθεριών που εγγυάται η Συνθήκη μόνον στο μέτρο που εφαρμόζεται σε καταστάσεις που έχουν σχέση με το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Attanasio Group, σκέψη 23 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εντούτοις, ουδόλως δύναται να αποκλειστεί εν προκειμένω ότι επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη πλην της Ιταλικής Δημοκρατίας ενδιαφέρθηκαν ή ενδιαφέρονται να ασκήσουν δραστηριότητα πιστοποιήσεως εντός του κράτους μέλους αυτού (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσα απόφαση Attanasio Group, σκέψη 24).
Εξάλλου, ακόμη και σε περίπτωση στην οποία όλα τα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνον κράτους μέλους, η απάντηση μπορεί παρά ταύτα να είναι χρήσιμη για το αιτούν δικαστήριο, ιδίως σε περίπτωση που το εθνικό δίκαιο επιβάλλει στο αιτούν δικαστήριο να αναγνωρίσει υπέρ ημεδαπού υπηκόου τα ίδια δικαιώματα με εκείνα τα οποία υπήκοος άλλου κράτους μέλους θα αντλούσε από το δίκαιο της Ένωσης σε μια ίδια κατάσταση (βλ. απόφαση της 1ης Ιουνίου 2010,
C-570/07 και C-571/07, Blanco Pérez και Chao Gómez, Συλλογή 2010, σ. I-4629
, σκέψη 39).
Όσον αφορά το άρθρο 51 ΣΛΕΕ, δυνάμει του οποίου εξαιρούνται της εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης περί ελευθερίας εγκαταστάσεως οι δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, επισημαίνεται ότι η παρέκκλιση αυτή δεν έχει εφαρμογή στην υπόθεση της κύριας δίκης.
Πράγματι, η εν λόγω παρέκκλιση περιορίζεται στις δραστηριότητες οι οποίες, αυτές καθαυτές, συνιστούν άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας (απόφαση της 24ης Μαΐου 2011,
C-47/08, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2011, σ. I-4105
, σκέψη 85 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Κατόπιν των εκτεθέντων στις σκέψεις 28 έως 35 της παρούσας αποφάσεως, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι οι δραστηριότητες πιστοποιήσεως των SOA συνιστούν άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας.
Πράγματι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 47 και 48 των προτάσεών του, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παρεκκλίσεως του άρθρου 51 ΣΛΕΕ οι αποφάσεις ως προς το αν πρέπει να πιστοποιηθεί ή όχι ο τεχνικός έλεγχος, οι οποίες, κατ’ ουσίαν, απλώς καταγράφουν τα πορίσματα του τεχνικού ελέγχου, στο μέτρο που, αφενός, στερούνται της αυτοτέλειας που χαρακτηρίζει την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας και, αφετέρου, λαμβάνονται υπό άμεση κρατική εποπτεία (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 2009,
C-438/08, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, Συλλογή 2009, σ. I-10219
, σκέψεις 41 και 45). Ομοίως, ο βοηθητικός και προπαρασκευαστικός ρόλος που έχει ανατεθεί στους ιδιωτικούς οργανισμούς έναντι της αρχής εποπτείας δεν μπορεί να θεωρηθεί άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας, υπό την έννοια του άρθρου 51 ΣΛΕΕ (βλ. απόφαση της 29ης Νοεμβρίου 2007,
C-404/05, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2007, σ. I-10239
, σκέψη 44).
Εν προκειμένω, ο έλεγχος, εκ μέρους των SOA, της τεχνικής και οικονομικής δυνατότητας των υποκειμένων στην πιστοποίηση επιχειρήσεων, της αλήθειας και του περιεχομένου των δηλώσεων, των πιστοποιητικών και των εγγράφων που υποβάλλονται από τα πρόσωπα στα οποία πρέπει να χορηγηθεί η πιστοποίηση, καθώς και του ζητήματος αν εξακολουθούν να πληρούνται οι προϋποθέσεις που αφορούν την προσωπική κατάσταση του υποψηφίου ή του προσφέροντος, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως δραστηριότητα καταλαμβανόμενη από την αυτονομία λήψεως αποφάσεων η οποία χαρακτηρίζει την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας. Ο έλεγχος αυτός καθορίζεται εξ ολοκλήρου από το εθνικό κανονιστικό πλαίσιο. Επιπλέον, διενεργείται υπό άμεση κρατική εποπτεία και έχει ως λειτουργία τη διευκόλυνση του έργου των αναθετουσών αρχών στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων, δεδομένου ότι σκοπός του είναι να παράσχει στις αρχές αυτές τη δυνατότητα να εκπληρώσουν την αποστολή τους έχοντας ακριβή και εμπεριστατωμένη γνώση τόσο της τεχνικής όσο και της οικονομικής δυνατότητας των προσφερόντων.
Ως εκ τούτου, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης κανονιστική ρύθμιση πρέπει να εκτιμηθεί υπό το πρίσμα του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
– Επί της υπάρξεως περιορισμού της ελευθερίας εγκαταστάσεως
Οι βαλλόμενοι στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης εθνικοί κανόνες απαγορεύουν στις επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες πιστοποιήσεως να παρεκκλίνουν από τα κατώτατα όρια αμοιβών που προβλέπει το ιταλικό δίκαιο. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 51 των προτάσεών του, οι εν λόγω κανόνες είναι ικανοί να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική την άσκηση, εκ μέρους των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες εντός άλλων κρατών μελών, πλην της Ιταλικής Δημοκρατίας, της ελευθερίας εγκαταστάσεως στην αγορά των εν λόγω υπηρεσιών.
Πράγματι, η εν λόγω απαγόρευση στερεί από τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες εντός άλλου κράτους μέλους πλην της Ιταλικής Δημοκρατίας και πληρούν τις προϋποθέσεις που προβλέπει η ιταλική κανονιστική ρύθμιση τη δυνατότητα να ασκούν, ζητώντας χαμηλότερες αμοιβές από τις καθοριζόμενες από τον Ιταλό νομοθέτη, αποτελεσματικότερο ανταγωνισμό έναντι των επιχειρήσεων που έχουν σταθερή εγκατάσταση στο οικείο κράτος μέλος και διαθέτουν, για τον λόγο αυτόν, μεγαλύτερη ευχέρεια προσελκύσεως πελατείας από τις επιχειρήσεις που έχουν την έδρα τους εντός άλλου κράτους μέλους (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 2004,
C-442/02, CaixaBank France, Συλλογή 2004, σ. I-8961
, σκέψη 13, καθώς και Cipolla κ.λπ., προπαρατεθείσα, σκέψη 59).
Υπό τις συνθήκες αυτές, κανονιστική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης πρέπει να θεωρηθεί ότι συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
– Επί της δικαιολογήσεως του περιορισμού της ελευθερίας εγκαταστάσεως
Περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως είναι δυνατό να επιτρέπεται εάν δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, εφόσον είναι κατάλληλος για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του επιδιωκόμενου σκοπού και εφόσον δεν υπερβαίνει το αναγκαίο προς τούτο μέτρο (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση DKV Belgium, σκέψη 38).
Η Unionsoa και η Ιταλική Κυβέρνηση εκτιμούν ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη κανονιστική ρύθμιση σκοπεί στη διασφάλιση της ανεξαρτησίας των SOA καθώς και στην ποιότητα των υπηρεσιών πιστοποιήσεως τις οποίες αυτές παρέχουν. Πράγματι, ο ανταγωνισμός μεταξύ των SOA όσον αφορά τις αμοιβές που διαπραγματεύονται με τους πελάτες τους και η δυνατότητα διατηρήσεως των τιμών αυτών σε πολύ χαμηλό επίπεδο διακυβεύουν την ανεξαρτησία των SOA έναντι των πελατών αυτών και την ποιότητα των υπηρεσιών πιστοποιήσεως.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το γενικό συμφέρον που έχει σχέση με την προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμό στην ελευθερία εγκαταστάσεως (βλ. απόφαση της 30ής Μαρτίου 2006,
C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Συλλογή 2006, σ. I-2941
, σκέψη 38).
Εν προκειμένω, αφενός, οι SOA είναι επιφορτισμένες με την πιστοποίηση επιχειρήσεων, δεδομένου ότι η λήψη κατάλληλου πιστοποιητικού αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για τη συμμετοχή των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων στις συμβάσεις δημοσίων έργων. Στο πλαίσιο αυτό, η ιταλική κανονιστική ρύθμιση σκοπεί στη διασφάλιση της απουσίας κάθε εμπορικού ή οικονομικού συμφέροντος ικανού να προκαλέσει μεροληπτική ή συνιστώσα δυσμενή διάκριση συμπεριφορά εκ μέρους των SOA έναντι των εν λόγω επιχειρήσεων.
Αφετέρου, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, οι SOA δεν επιτρέπεται να ασκούν άλλες δραστηριότητες πλην των συνισταμένων στην πιστοποίηση. Επιπλέον, υποχρεούνται, σύμφωνα με την εθνική κανονιστική ρύθμιση, να διαθέτουν πόρους και να προβλέπουν διαδικασίες που διασφαλίζουν την αποτελεσματική και καλόπιστη παροχή των υπηρεσιών τους.
Υπό το πρίσμα της προστασίας των αποδεκτών των υπηρεσιών αποκτά ιδιαίτερη σπουδαιότητα η ανεξαρτησία των SOA έναντι των ιδιωτικών συμφερόντων των πελατών τους. Ο κατά κάποιο μέτρο περιορισμός της δυνατότητας διαπραγματεύσεως των αμοιβών για τις υπηρεσίες τους με τους πελάτες αυτούς είναι ικανός να ενισχύσει την ανεξαρτησία τους.
Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι, όπως επισήμανε κατά βάση ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 58 των προτάσεών του, ο καθορισμός κατωτάτων ορίων αμοιβών για την παροχή τέτοιων υπηρεσιών σκοπεί, κατ’ αρχήν, στη διασφάλιση της καλής ποιότητας των υπηρεσιών αυτών και είναι πρόσφορος για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του σκοπού της προστασίας των αποδεκτών των υπηρεσιών αυτών.
Συναφώς, επιβάλλεται πάντως να υπογραμμισθεί ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη εθνικό σύστημα περί αμοιβών και, ειδικότερα, ο τρόπος υπολογισμού των κατωτάτων ορίων αμοιβών πρέπει να συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας, υπό το πρίσμα της επιτεύξεως του εκτεθέντος στην προηγούμενη σκέψη σκοπού.
Εν προκειμένω, η ιταλική κανονιστική ρύθμιση προβλέπει ότι για κάθε πιστοποίηση καταλληλότητας και για κάθε ανανέωση της πιστοποιήσεως καθώς και για όλες τις συμπληρωματικές πράξεις αναθεωρήσεως ή τροποποιήσεως πρέπει να καταβάλλεται ορισμένη κατώτατη αμοιβή με βάση το συνολικό ποσό και τον αριθμό των γενικών ή ειδικών κατηγοριών για τις οποίες ζητείται η πιστοποίηση καταλληλότητας.
Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει μήπως η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του σκοπού που εκτίθεται στη σκέψη 66 της παρούσας αποφάσεως. Προς τούτο, πρέπει να λάβει υπόψη, ειδικότερα, τον τρόπο υπολογισμού των κατωτάτων ορίων αμοιβών, ιδίως βάσει του αριθμού των κατηγοριών έργων για τις οποίες καταρτίζεται το πιστοποιητικό.
Κατόπιν των ανωτέρω, διαπιστώνεται ότι εθνική κανονιστική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία επιβάλλει στις SOA κατώτατα όρια αμοιβών για τις υπηρεσίες πιστοποιήσεως τις οποίες παρέχουν στις επιχειρήσεις που επιθυμούν να μετάσχουν σε διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων, συνιστά μεν περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως, υπό την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, αλλά μια τέτοια κανονιστική ρύθμιση είναι κατάλληλη για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του σκοπού που συνίσταται στην προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει μήπως, λαμβανομένου υπόψη, ειδικότερα, του τρόπου υπολογισμού των κατωτάτων ορίων αμοιβών, ιδίως βάσει του αριθμού των κατηγοριών έργων για τις οποίες καταρτίζεται το πιστοποιητικό, η εν λόγω εθνική κανονιστική ρύθμιση βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

Τα άρθρα 101 ΣΛΕΕ, 102 ΣΛΕΕ και 106 ΣΛΕΕ έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία επιβάλλει στις επιχειρήσεις που έχουν την ιδιότητα του οργανισμού πιστοποιήσεως (Società Organismi di Attestazione) ένα σύστημα κατωτάτων ορίων αμοιβών για τις υπηρεσίες πιστοποιήσεως που παρέχουν στις επιχειρήσεις οι οποίες επιθυμούν να μετάσχουν σε διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων.

Μια τέτοια εθνική κανονιστική ρύθμιση συνιστά μεν περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως, υπό την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, αλλά είναι κατάλληλη για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του σκοπού που συνίσταται στην προστασία των αποδεκτών των εν λόγω υπηρεσιών. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει μήπως, λαμβανομένου υπόψη, ειδικότερα, του τρόπου υπολογισμού των κατωτάτων ορίων αμοιβών, ιδίως βάσει του αριθμού των κατηγοριών έργων για τις οποίες καταρτίζεται το πιστοποιητικό, η εν λόγω εθνική κανονιστική ρύθμιση βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του σκοπού αυτού.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.