CELEX: 62011CJ0175
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Bendra Europos prieglobsčio sistema
Trečiosios valstybės piliečio prašymas suteikti jam pabėgėlio statusą
Direktyva 2005/85/EB
23 straipsnis
Galimybė taikyti prieglobsčio prašymų nagrinėjimo pirmenybės procedūrą
Nacionalinė procedūra, pagal kurią asmenų, patenkančių į tam tikrą remiantis pilietybės arba kilmės šalies kriterijumi apibrėžiamą kategoriją, pateiktiems prašymams taikoma pirmenybė
Teisė į veiksmingą teisminę gynybą
Minėtos direktyvos 39 straipsnis
Sąvoka „teismas“, kaip ji suprantama pagal šį straipsnį

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su 2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyvos 2005/85/EB, nustatančios būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse (
OL L 326, p. 13
ir klaidų ištaisymas
OL L 236, 2006, p. 36
), 23 ir 39 straipsnių išaiškinimu.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant D. ir A., Nigerijos piliečių, ir
Refugee Applications Commissioner
,
Refugee Appeals Tribunal
bei
Minister for Justice
,
Equality and Law Reform
(toliau –
Minister
), Airijos ir
Attorney General
ginčą dėl
Minister
pagal pirmenybės procedūrą priimto sprendimo atmesti jų pateiktą prašymą suteikti pabėgėlio statusą.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Kaip matyti iš Direktyvos 2005/85 2 konstatuojamosios dalies, 1999 m. spalio 15 ir 16 d. Tamperės Europos Vadovų Tarybos išvadose numatyta, be kita ko, sukurti bendrąją Europos prieglobsčio sistemą, grindžiamą visapusišku ir visiems galiojančiu 1951 m. liepos 28 d. Ženevoje pasirašytos ir 1954 m. balandžio 22 d. įsigaliojusios Konvencijos dėl pabėgėlių statuso (
Recueil des traités des Nations unies
, 189 tomas, p. 150, 1954 m., Nr. 2545) (toliau – Ženevos konvencija) taikymu. Ši konvencija buvo papildyta 1967 m. sausio 31 d. Niujorke priimtu Protokolu dėl pabėgėlių statuso, kuris įsigaliojo 1967 m. spalio 4 d., siekiant užtikrinti, kad nė vienas asmuo nebūtų grąžinamas ten, kur jam vėl gali kilti persekiojimo grėsmė, t. y. patvirtinti negrąžinimo principą.
Pagal Direktyvos 2005/85 3 ir 4 konstatuojamąsias dalis:
„(3)
Tamperės išvadose numatyta, kad į bendrą Europos prieglobsčio sistemą artimiausiu metu turėtų būti įtraukti bendri reikalavimai dėl sąžiningos ir veiksmingos prieglobsčio suteikimo tvarkos valstybėse narėse, o ilgainiui ir Bendrijos taisyklės, pagal kurias būtų sukurta bendra prieglobsčio suteikimo tvarka Europos bendrijoje.
(4)
Todėl šioje direktyvoje nustatyti būtiniausi reikalavimai dėl pabėgėlio statuso suteikimo arba panaikinimo valstybėse narėse tvarkos yra pirmoji su prieglobsčio suteikimo tvarka susijusi priemonė.“
Pagal jos 8 konstatuojamąją dalį minėtoje direktyvoje gerbiamos pagrindinės teisės ir laikomasi principų, kurie pirmiausia yra pripažinti Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje (toliau – chartija).
Tos pačios direktyvos 11 konstatuojamojoje dalyje įtvirtinta:
„Tiek valstybės narės, tiek prieglobsčio prašytojai yra suinteresuoti, kad sprendimai dėl prieglobsčio prašymų būtų priimami kuo skubiau. Prieglobsčio prašymų nagrinėjimo organizavimas turėtų būti paliktas valstybių narių nuožiūrai, kad pagal savo nacionalinius poreikius jos galėtų tam tikrų prašymų nagrinėjimui skirti pirmenybę ar jį paspartinti atsižvelgiant į šioje direktyvoje išdėstytus reikalavimus.“
Minėtos direktyvos 13 konstatuojamosios dalies pirmas sakinys suformuluotas taip:
„Siekiant teisingai pripažinti asmenis, kuriems reikalinga apsauga, pabėgėliais, kaip apibrėžta Ženevos konvencijos 1 straipsnyje, kiekvienam prašytojui, taikant tam tikras išimtis, turėtų būti leista veiksmingai pasinaudoti procedūromis, suteikta galimybė bendradarbiauti ir susisiekti su kompetentingomis institucijomis siekiant pateikti susijusius savo bylos faktus bei suteiktos pakankamos procedūrinės garantijos išdėstyti savo argumentus bet kuriame procedūros etape.“
Direktyvos 2005/85 17 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„Svarbiausia prieglobsčio prašymo pagrįstumo aplinkybė – prašytojo saugumas jo kilmės šalyje. Kai trečiąją šalį galima laikyti saugia kilmės šalimi, valstybės narės turėtų sugebėti ją prisikirti saugioms šalims ir daryti prielaidą, kad konkrečiam prašytojui joje yra saugu, nebent jis pateiktų rimtų kontrargumentų.“
Minėtos direktyvos 27 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„Pagrindinį Bendrijos teisės principą atspindi tai, kad sprendimus, priimtus dėl prieglobsčio prašymų ir dėl pabėgėlio statuso panaikinimo, galima veiksmingai apskųsti teisme, kaip apibrėžta [SESV 267] straipsnyje. Šios teisės gynimo priemonės veiksmingumas bei susijusių faktų nagrinėjimas priklauso nuo visos kiekvienos valstybės narės administracinės ir teisinės sistemos.“
Pagal Direktyvos 2005/85 4 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą visoms procedūroms valstybės narės paskiria sprendžiančiąją instituciją, kuri bus atsakinga už tinkamą prašymų nagrinėjimą pagal šią direktyvą. Pagal jos 2 straipsnio e punktą galima suprasti, kad „sprendžiančioji institucija“ yra bet kokia pusiau teisminė arba administracinė institucija valstybėje narėje, atsakinga už prieglobsčio prašymų nagrinėjimą ir kompetentinga priimti pirmosios instancijos sprendimus tokiais atvejais, laikantis minėtos direktyvos I priede nurodytos tvarkos.
Nagrinėdama prašymus ši institucija turi paisyti tam tikrų pagrindinių principų ir garantijų, įtvirtintų Direktyvos 2005/85 II skyriuje, apimančiame jos 6–22 straipsnius.
Minėtos direktyvos 8 straipsnio 2 dalyje nustatyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad sprendžiančiosios institucijos sprendimai dėl prieglobsčio prašymų būtų priimami po tinkamo nagrinėjimo. Tuo tikslu valstybės narės užtikrina, kad:
a)
prašymai būtų nagrinėjami ir sprendimai priimami individualiai, objektyviai ir nešališkai;
b)
būtų gaunama tiksli naujausia informacija iš įvairių šaltinių, pavyzdžiui, iš Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių komisaro (JTVPK), apie bendrą padėtį prieglobsčio prašytojų kilmės šalyse ir, jei būtina, šalyse, kurias jie kirto tranzitu, ir kad tokia informacija būtų prieinama už prašymų nagrinėjimą ir sprendimų priėmimą atsakingam personalui;
c)
prašymus nagrinėjantis ir sprendimus priimantis personalas turėtų žinių apie atitinkamas teisės normas, taikytinas prieglobsčio ir pabėgėlių teisės srityje.“
Be to, Direktyvos 2005/85 9 straipsnio 1 dalyje ir 2 dalies pirmoje pastraipoje numatyta, kad valstybės narės užtikrina, kad sprendimai dėl prieglobsčio prašymų būtų pateikti raštu ir kad tais atvejais, kai prašymas atmetamas, sprendime būtų nurodomos to faktinės bei teisinės priežastys ir raštu pateikiama informacija apie tai, kaip galima apskųsti neigiamą sprendimą.
Pagal minėtos direktyvos 10 straipsnio 1 dalį prieglobsčio prašytojams taip pat turi būti numatytos bent minimalios garantijos: informaciją jie privalo gauti ta kalba, kurią, kaip pagrįstai manoma, jie turėtų suprasti; jiems turi būti suteiktos vertimo paslaugos; jiems turi būti suteikta galimybė bendrauti su JTVPK; jiems turi būti pranešta apie sprendžiančiosios institucijos sprendimą dėl prieglobsčio prašymo per pagrįstą laiko tarpą ar pranešta apie sprendžiančiosios institucijos sprendimo rezultatą. Be to, tos pačios direktyvos 12 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje numatyta, kad prieš sprendžiančiajai institucijai priimant sprendimą prieglobsčio prašytojams suteikiama galimybė atvykti asmeninio pokalbio su kompetentingu asmeniu dėl jų prieglobsčio prašymų.
Direktyvos 2005/85 23 straipsnio „Nagrinėjimo procedūra“ 1–3 dalyse nustatyta:
„1.   Valstybės narės svarsto prieglobsčio prašymus nagrinėjimo procedūros metu pagal II skyriaus pagrindinius principus ir garantijas.
2.   Valstybės narės, nepažeisdamos tinkamo ir išsamaus nagrinėjimo principo, užtikrina, kad tokia procedūra būtų kuo greičiau baigta.
<...>
3.   Valstybės narės gali suteikti pirmenybę bet kuriam nagrinėjimui arba jį paspartinti pagal II skyriaus pagrindinius principus ir garantijas, taip pat jeigu tikėtina, kad prašymas bus pagrįstas arba jeigu prašytojas turi ypatingų poreikių.“
Minėtos direktyvos 23 straipsnio 4 dalyje nurodyta 15 pagrindų, dėl kurių nagrinėjimo procedūrai gali būti suteikta pirmenybė arba ji gali būti paspartinta.
Konkrečiai minėtoje 4 dalyje nurodyta:
„Valstybės narės gali taip pat nustatyti, kad nagrinėjimo procedūrai pagal II skyriaus pagrindinius principus ir garantijas gali būti suteikta pirmenybė arba ji gali būti paspartinta, jeigu:
<...>
b)
prašytojas akivaizdžiai negali būti laikomas pabėgėliu ar jam negali būti suteiktas pabėgėlio statusas valstybėje narėje pagal [2004 m. balandžio 29 d. Tarybos] Direktyvą 2004/83/EB [dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių standartų (
OL L 304, p. 2
ir klaidų ištaisymas
OL L 204, 2005 m., p. 24
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 7 t., p. 96)]; arba
c)
prieglobsčio prašymas laikomas nepagrįstu, nes:
i)
prašytojas atvyko iš saugios kilmės šalies, kaip apibrėžta 29, 30 ir 31 straipsniuose; arba
ii)
šalis, kuri nėra valstybė narė, laikoma prašytojui saugia trečiąja šalimi, nepažeidžiant 28 straipsnio 1 dalies; arba
<...>“
Direktyvos 2005/85 39 straipsnio „Teisė į veiksmingą teisės gynimo priemonę“ 1 dalies a punkte būtent nustatyta, jog valstybės narės užtikrina, kad prieglobsčio prašytojai turėtų teisę į veiksmingą teisės gynimo priemonę, kurią galėtų panaudoti teisme, kad galėtų apskųsti sprendimą, priimtą dėl prieglobsčio prašymo.
Direktyvos 2005/85 I priede numatyta, jog, įgyvendindama šios direktyvos nuostatas, Airija gali laikyti, kad sprendžiančioji institucija, nurodyta šios direktyvos 2 straipsnio e punkte, nagrinėjanti, ar prašytojas atitinkamai turėtų ar neturėtų būti pripažintas pabėgėliu, – tai Pabėgėlių prašymų komisaro tarnyba (
Office of the Refugee Applications Commissioner
, toliau – ORAC). Pagal tą patį priedą į pirmosios instancijos sprendimus, numatytus toje pačioje nuostatoje, taip pat turi būti įtrauktos Pabėgėlių prašymų komisaro rekomendacijos, ar prašytojas atitinkamai turi ar neturi būti pripažintas pabėgėliu.
Airijos teisė
Bylai reikšmingas teisės aktas yra 1996 m. Pabėgėlių įstatymas (
Refugee Act 1996
), iš dalies pakeistas 1999 m. Imigracijos įstatymo (
Immigration Act 1999
) 11 straipsnio 1 dalimi, 2000 m. Neteisėtos imigracijos įstatymo (
Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000
) 9 straipsniu ir 2003 m. Imigracijos įstatymo (
Immigration Act 2003
) 7 straipsniu (toliau – Pabėgėlių įstatymas). Šiame pabėgėlių įstatyme, be kita ko, numatytos prieglobsčio prašymų nagrinėjimo procedūros taisyklės.
Prieglobsčio prašymų nagrinėjimo procedūra Airijoje
Iš sprendimo pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą priede pateikto 2011 m. vasario 9 d.
High Court
sprendimo matyti, kad prieglobsčio prašymo nagrinėjimo procedūra vyksta toliau nurodomu būdu.
Vadovaujantis Pabėgėlių įstatymo 8 straipsniu, prieglobsčio prašymas pateikiamas
Refugee Applications Commissioner
. Šio įstatymo 11 straipsnyje numatyta, kad
Refugee Applications Commissioner
, kuris yra ORAC narys, privalo susitikti pokalbio su prašytoju, atlikti tyrimą ir paprašyti pateikti reikalingą informaciją. Vadovaujantis to paties įstatymo 13 straipsniu,
Refugee Applications Commissioner
parengia ataskaitą, kurioje pateikia teigiamą arba neigiamą rekomendaciją dėl pabėgėlio statuso suteikimo atitinkamam prašytojui, ir perduoda šią ataskaitą
Minister
.
Pagal Pabėgėlių įstatymo 17 straipsnio 1 dalį, jei
Refugee Applications Commissioner
rekomendacija yra teigiama,
Minister
privalo suteikti pabėgėlio statusą atitinkamam prašytojui. Jei rekomenduojama nesuteikti pabėgėlio statuso prašytojui, pastarasis, remdamasis šio įstatymo 16 straipsniu, šią rekomendaciją gali apskųsti
Refugee Appeals Tribunal
.
Apeliacinį procesą
Refugee Appeals Tribunal
gali sudaryti žodinė proceso dalis, vykdoma šio teismo nario. Po tokio teismo posėdžio
Refugee Appeals Tribunal
patvirtina
Refugee Applications Commissioner
rekomendaciją arba jos nepatvirtina. Jei jis nusprendžia, kad prieglobsčio prašymas pagrįstas, ir nurodo, kad rekomendacija turi būti teigiama,
Minister
, vadovaudamasis minėto 17 straipsnio 1 dalimi, privalo suteikti pabėgėlio statusą. Priešingu atveju, jei
Refugee Appeals Tribunal
patvirtina neigiamą
Refugee Applications Commissioner
rekomendaciją,
Minister
turi diskreciją nuspręsti, ar suteikti tokį statusą.
Pagal 2000 m. Neteisėtos imigracijos įstatymo 5 straipsnį prieglobsčio prašytojai gali ginčyti
Refugee Applications Commissioner
rekomendacijų ir
Refugee Appeals Tribunal
sprendimų galiojimą
High Court
, jei tenkinamos specialios prieglobsčio byloms taikomos sąlygos. Vadovaujantis šiuo 5 straipsniu,
High Court
sprendimas gali būti apskųstas
Supreme Court
tik jei
High Court
priima nutartį leisti apskųsti (
certificate of leave to appeal
).
Taip pat reikia patikslinti, kad Pabėgėlių įstatymo 12 straipsnyje numatyta, jog
Minister
, jei mano, jog reikia ar tikslinga, gali raštu pateikti nurodymus
Refugee Applications Commissioner
ir (arba)
Refugee Appeals Tribunal
ir reikalauti, kad vienas iš jų ar abu, nelygu atvejis, suteiktų pirmenybę tam tikroms prašymų grupėms. Pagal šio 12 straipsnio 1 dalies b ir e punktus pirmenybė gali būti teikiama dėl prašytojų kilmės šalies ar vietos, kur jie paprastai gyvena, ar datos, kada buvo pateikti prieglobsčio prašymai.
2003 m. gruodžio 11 d., vadovaudamasis minėto įstatymo 12 straipsnio 1 dalies b ir e punktais,
Minister
nurodė
Refugee Applications Commissioner
ir
Refugee Appeals Tribunal
nuo 2003 m. gruodžio 15 d. suteikti pirmenybę Nigerijos piliečių pateiktų prieglobsčio prašymų nagrinėjimui (toliau – 2003 m. ministro įsakymas).
Airija Teisingumo Teismui pateiktose rašytinėse pastabose nurodė, o paskui per posėdį priminė, kad vėliau 2010 m. vasario 25 d. ORAC ir
Refugee Appeals Tribunal
pirmininkui skirtais laiškais nuo 2010 m. kovo 1 d. minėtas ministro įsakymas buvo atšauktas.
Nuostatos dėl
Refugee Appeals Tribunal
Pabėgėlių įstatymo 15 straipsnio 1 dalyje numatyta įsteigti teismą
Refugee Appeals Tribunal
, kuris nagrinės pagal šio įstatymo 16 straipsnį pateiktus skundus ir priims dėl jų sprendimus. To paties 15 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „vykdydamas savo funkcijas teismas yra nepriklausomas“.
To paties įstatymo 16 straipsnyje „Skundo nagrinėjimas teisme“ nustatyta:
„1.   Prašytojas, vadovaudamasis 13 straipsniu, pagal tuo metu galiojančias taisykles gali pateikti skundą dėl
Refugee Applications Commissioner
rekomendacijos <...>
2.   Teismas gali:
a)
pritarti
Refugee Applications Commissioner
rekomendacijai arba
b)
nepritarti
Refugee Applications Commissioner
rekomendacijai ir rekomenduoti prašytojui suteikti pabėgėlio statusą.
<...>
2B.   Jeigu
<...>
b)
Minister
teismui praneša, kad, kaip jis mano, prašytojas pažeidė 9 straipsnio 4 dalies a punktą, 4A arba 5 dalis,
teismas siunčia prašytojui pranešimą, kad šis raštu <...> nurodytų, ar jis nori, kad jos skundas būtų toliau nagrinėjamas ir, jeigu per pranešime nurodytą terminą neatsakoma, laikoma, kad skundas buvo atsiimtas.
<...>
3.   Pagal šį straipsnį skundas pateikiamas rašytiniu pranešimu per 13 straipsnyje <...> nustatytą terminą ir nurodant skundo pagrindus bei <...> tai, ar prašytojas nori, kad teismas surengtų jo skundo nagrinėjimo posėdį.
<...>
5.
Refugee Applications Commissioner
pateikia teismui visų ataskaitų, dokumentų ar rašytinių pareiškimų, kurie jam buvo pateikti pagal 11 straipsnį, kopijas bei rašytinį pranešimą apie bet kokios per tyrimą sužinotos su prašymu susijusios informacijos pobūdį ir šaltinį.
<...>
8.   Teismas atitinkamam prašytojui ir jo advokatui (jei jis žinomas) bei vyriausiajam komisarui, jei šis prašo, pateikia visų ataskaitų, pastabų, rašytinių pareiškimų ar bet kokių kitų dokumentų, kuriuos jam pateikė
Refugee Applications Commissioner
, kopijas, jeigu jos prašytojui ar, jei reikia, vyriausiajam komisarui anksčiau nebuvo pateiktos pagal 11 straipsnio 6 dalį, ir rašytinį pranešimą apie bet kokios per skundo, pateikto pagal šį straipsnį, tyrimą sužinotos su prašymu susijusios informacijos pobūdį ir šaltinį.
10.   Gavęs pranešimą pagal 3 dalį, teismas, jei reikia, surengia teismo posėdį, per kurį priima sprendimą dėl pagal šį straipsnį pateikto skundo.
a)
Siekdamas užtikrinti tinkamą žodinės proceso dalies eigą <...> pagal šį straipsnį teismas gali:
i)
iškviesti liudyti bet kurį asmenį, kurio liudijimas reikalingas teismui <...>, jį išklausyti ir nurodyti pateikti bet kurį jo turimą ar jam priklausantį dokumentą ar įrodymą <...>;
ii)
nurodyti tokiam asmeniui pateikti konkretų jo turimą ar jam priklausantį dokumentą ar įrodymą arba
iii)
duoti kitus nurodymus, kuriuos mano esant pagrįstus ir tinkamus nagrinėjant skundą;
b)
a punkto i ir ii papunkčiai netaikytini dokumentui ar įrodymui, susijusiam su informacija, kurią
Minister
arba užsienio reikalų ministras (
Minister for Foreign Affairs
), nelygu atvejis, uždraudžia paviešinti (ši kompetencija jam suteikta šio įstatymo) dėl su valstybės saugumu ar viešąja tvarka susijusių priežasčių;
c)
teismas leidžia dalyvauti ir ginti savo reikalavimus teismo posėdyje patiems prašytojui ir
Refugee Applications Commissioner
arba įgaliotajam pareigūnui arba per įstatymo numatytus atstovus ar kitus asmenis.
<...>
16.   Prieš priimdamas sprendimą dėl pagal šį straipsnį pateikto skundo teismas turi atsižvelgti į:
a)
pagal 3 dalį pateiktą atitinkamą pranešimą;
b)
pagal 13 straipsnį pateiktą
Refugee Applications Commissioner
ataskaitą;
c)
bet kokią
Refugee Applications Commissioner
ar vyriausiojo komisaro teismui pateiktą pastabą;
d)
jei reikia, per teismo posėdį pateiktus įrodymus ir pareiškimus ir
e)
pagal 11 straipsnį
Refugee Applications Commissioner
pateiktus bet kuriuos dokumentus, rašytinius pareiškimus ar kitą informaciją.
<...>“
Pabėgėlių įstatymo II priede numatyta, kad
Refugee Appeals Tribunal
sudaro pirmininkas ir tiek eilinių narių, kiek
Minister
su
Minister for Finance
(finansų ministras) sutikimu mano esant reikalinga, kad būtų greitai sprendžiamos šio teismo bylos; kiekvienas jų prieš paskyrimą turi turėti bent penkerių metų teismo advokato (
barrister
) ar advokato (
solicitor
) darbo patirtį.
Refugee Appeals Tribunal
narius skiria
Minister
. Kiekvienas eilinis narys skiriamas trejų metų kadencijai tokiomis sąlygomis, kokias pagal šio priedo nuostatas skirdamas nustato
Minister
.
Refugee Appeals Tribunal
pirmininkas pareigas vykdo pagal rašytinę paslaugų sutartį, kurioje įtvirtintos sąlygos, kurias atskirais atvejais gali nustatyti
Minister
su
Minister for Finance
sutikimu. Kiekvienas eilinis narys gauna atlyginimą, išmokas ir yra atlyginamos jo išlaidos, nustatytos tokiomis pačiomis sąlygomis.
Be to, minėto II priedo 7 straipsnyje pažymėta, kad, nurodęs motyvus,
Minister
gali nušalinti eilinį
Refugee Appeals Tribunal
narį nuo pareigų.
Faktinės aplinkybės pagrindinėse bylose ir prejudiciniai klausimai
Abiejose pagrindinėse bylose nagrinėjama situacija, susijusi su 2008 m. į Airijos teritoriją atvykusiais Nigerijos piliečiais, kurie vėliau pateikė prieglobsčio prašymus Airijoje.
Su D. susijusioje byloje ORAC savo pagal Pabėgėlių įstatymo 13 straipsnį 2008 m. rugpjūčio 15 d. pateiktoje ataskaitoje atmetė prieglobsčio prašymą.
Refugee Appeals Tribunal
pateikto skundo nagrinėjimas buvo atidėtas, kol bus paskelbtas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo sprendimas pagrindinėse bylose.
Su A. susijusioje byloje 2008 m. rugpjūčio 25 d. ataskaitoje ORAC pateikė neigiamą nuomonę dėl šio Nigerijos piliečio prašymo, o ją apeliacine tvarka patvirtino
Refugee Appeals Tribunal
2008 m. lapkričio 25 d. priimtu sprendimu.
D. ir A. kiekvienas atskirai
High Court
pateikė apeliacinius skundus dėl 2003 m. ministro įsakymo, pagal kurį šių Nigerijos piliečių pateiktiems prašymams teikiama pirmenybė, ir atitinkamai dėl 2008 m. rugpjūčio 15 d.
Refugee Applications Commissioner
ataskaitos bei 2008 m. lapkričio 25 d.
Refugee Appeals Tribunal
sprendimo panaikinimo.
High Court
pateiktuose apeliaciniuos skunduose apeliantai nurodo du pagrindinius argumentus.
Pirmuoju argumentu teigiama, kad 2003 m. ministro įsakymas yra neteisėtas dėl toliau nurodytų motyvų. Jis neatitinka Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 3 ir 4 dalių, kuriose pateiktas išsamus aplinkybių, kuriomis galima taikyti pagreitintą procedūrą, sąrašas ir kuriose nenumatyta galimybė suteikti pirmenybę visų pagal pilietybę apibrėžtos tam tikros grupės prieglobsčio prašytojų prašymų nagrinėjimui arba jį pagreitinti. Be to, įsakymas yra neteisėtas, nes juo pažeidžiamas draudimas diskriminuoti dėl pilietybės. Šiuo klausimu apeliantai pagrindinėje byloje nurodė, kad jie atsidūrė „nepalankioje procesinėje padėtyje“, palyginti su iš trečiųjų nesaugių šalių atvykusiais prieglobsčio prašytojais, nes pirmenybinėms byloms skiriama mažiau laiko ir išteklių, todėl mažiau dėmesio skiriama tam, ar prašymams išnagrinėti reikia papildomos informacijos ar tyrimo, be to, prašytojai turėjo mažiau galimybių pateikti papildomos informacijos.
Jų antrasis argumentas susijęs su tuo, kad galimybė dėl ORAC ataskaitos pateikti skundą
Refugee Appeals Tribunal
neatitinka Direktyvos 2005/85 39 straipsnyje numatytos pareigos užtikrinti „teisę į veiksmingą teisės gynimo priemonę“.
Grįsdami šį teiginį ieškovai tvirtina, kad
Refugee Appeals Tribunal
nėra „teismas“, kaip jis suprantamas pagal SESV 267 straipsnį, dėl toliau nurodytų priežasčių.
Pirma, šios institucijos jurisdikcija nėra privaloma, nes ORAC pirmosios instancijos sprendimo teisėtumo teisminę kontrolę taip pat gali atlikti
High Court
. Antra, tokia šio teismo jurisdikcija nėra įgyvendinama
inter partes
pagrindu, nes ORAC neturi būti atstovaujama apeliacinėje procedūroje, kad galėtų apginti savo, kaip pirmos instancijos, sprendimą. Trečia,
Refugee Appeals Tribunal
nėra nepriklausomas dėl to, kad jis susijęs funkciniais ryšiais su ORAC ir
Minister
, ir dėl to, kad pastarasis turi tam tikrus įgaliojimus pirmojo atžvilgiu.
Savo 2011 m. vasario 9 d. Sprendimu
High Court
atmetė abu jam pateiktus apeliacinius skundus ir atsisakė patenkinti apeliantų prašymus.
Dėl apeliantų nurodyto pirmojo argumento
High Court
konstatavo, kad prieglobsčio teikimo proceso organizavimas paliktas valstybių narių nuožiūrai, kaip tai nurodyta Direktyvos 2005/85 11 konstatuojamojoje dalyje. Jos 23 straipsnis nėra privalomas ir išsamus ir jame nenustatyti tiesioginiai apribojimai, kokie prašymai gali būti nagrinėjami pirmenybės tvarka. Tad
High Court
nusprendė, kad pagal šį 23 straipsnį valstybės narės neįpareigojamos tokioms byloms suteikti pirmenybę ir neatmetama galimybė, kad pirmenybė gali būti suteikta kitoms byloms.
Dėl argumento, susijusio su diskriminacija dėl pilietybės,
High Court
nusprendė, kad skirtingas požiūris pasireiškė tik administravimo lygyje ir nebuvo susijęs su prieglobsčio prašymų nagrinėjimu iš esmės, nes, nors prašymai buvo nagrinėjami greičiau, tačiau atsižvelgiant į visiems prieglobsčio prašymams taikytinus principus ir garantijas bei Direktyvos 2005/85 II skyriuje numatytus reikalavimus. Jis konstatavo, kad nors apeliantai tvirtino, kad atsidūrė „nepalankioje procesinėje padėtyje“ dėl trumpesnių jų prieglobsčio prašymų nagrinėjimo terminų, jie neįrodė jokio konkretaus trūkumo, teisės aktų ar šių principų ir garantijų pažeidimo nagrinėjant jų prašymus. Galiausiai
High Court
pažymėjo, kad organizacinis skirtumas, kurį lėmė 2003 m. ministro įsakymas, pagrįstas dideliu Nigerijos piliečių pateiktų prašymų skaičiumi, nes jie sudarė 39 % visų pateiktų prašymų 2003 m., t. y. metais, kai buvo išleistas šis ministro įsakymas.
Dėl apeliantų teiginių, kad jie neturėjo veiksmingos teisės gynimo priemonės,
High Court
konstatavo, kad ORAC buvo Direktyvos 2005/85 2 straipsnio e punkte numatyta „sprendžiančioji institucija“; ORAC rekomendacija pagal Pabėgėlių įstatymo 13 straipsnį buvo „pirmosios instancijos sprendimas“ dėl prieglobsčio prašymo, o skundas
Refugee Appeals Tribunal
buvo tos pačios direktyvos 39 straipsnyje numatyta veiksminga teisės gynimo priemonė. Kadangi šis skundas yra visavertė apeliacija dėl fakto ir teisės klausimų, pagal kurią
Refugee Appeals Tribunal
gali iš naujo išnagrinėti prašymą, išklausyti naujus liudytojų parodymus bei atlikti papildomą tyrimą, jis atitinka 39 straipsnyje nustatytus būtiniausius reikalavimus.
High Court
taip pat nusprendė, kad pagal įstatymą
Refugee Appeals Tribunal
įpareigojamas būti nepriklausomas, o nuostatos, reglamentuojančios jo steigimą, veiklą ir organizaciją, taip pat jo narių skyrimą bei atlyginimus, iš esmės nesiskiria nuo tų, kurios susijusios su panašaus pobūdžio bendraisiais teismais, ir konstatavo, kad
Refugee Appeals Tribunal
yra „teismas“.
High Court
prašoma nuspręsti dėl apeliantų pagrindinėje byloje pateikto prašymo leisti pateikti
Supreme Court
kasacinį skundą dėl jo 2011 m. vasario 9 d. sprendimo. Iš tikrųjų toks kasacinis skundas gali būti pateiktas tik jei
High Court
šiuo klausimu priimtų nutartį leisti pateikti tokį skundą ir patvirtintų, kad jo sprendimas susijęs su išimtinio bendrojo intereso teisės klausimu ir kad, atsižvelgiant į bendrąjį interesą, pageidautina, kad toks kasacinis skundas būtų pateiktas (
certificate of leave to appeal
).
Šiomis aplinkybėmis
High Court
nusprendė sustabdyti bylų nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar pagal [Direktyvos 2005/85] nuostatas arba bendruosius <...> Sąjungos teisės principus valstybei narei neleidžiama priimti administracinių nuostatų, pagal kurias tam tikros rūšies, apibrėžtos remiantis prieglobsčio prašytojo pilietybe ar kilmės šalimi, prieglobsčio prašymai turi būti nagrinėjami ir dėl jų sprendžiama taikant pagreitintą arba pirmenybės procedūrą?
2.
Ar [Direktyvos 2005/85] 39 straipsnį kartu su jos 27 konstatuojamąja dalimi ir SESV 267 straipsniu reikia aiškinti taip, kad pagal juos reikalaujama veiksminga teisės gynimo priemonė nacionalinėje teisėje yra numatyta tokiu atveju, kai dėl prašymų priimtų pirmosios instancijos sprendimų peržiūros ar apeliacijos funkcija pagal įstatymą įgyvendinama pateikiant apeliaciją teismui, įsteigtam parlamento priimtu įstatymu ir turinčiam kompetenciją priimti prieglobsčio prašytojui palankius privalomus sprendimus dėl visų su prašymu susijusių teisės ir fakto klausimų, neatsižvelgiant į tai, jog egzistuoja visos ar kai kurios toliau išvardytos administracinio ar organizacinio pobūdžio aplinkybės:
—
vyriausybės ministrui paliekama diskrecija pakeisti neigiamą sprendimą dėl prašymo,
—
įstaigos, atsakingos už pirmosios ir apeliacinės instancijų sprendimų priėmimą, susijusios organizaciniais ir administraciniais ryšiais,
—
aplinkybė, kad sprendimus priimančius teismo narius skiria ministras ir jie dirba trejus metus ne visą darbo dieną mokant atlyginimą už kiekvieną bylą,
—
ministras išlaiko įgaliojimus duoti [Pabėgėlių įstatymo] 12 straipsnyje, 16 straipsnio [2B dalies b punkte] ir 16 straipsnio 11 punkte numatytus nurodymus?“
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašymu buvo išnagrinėta būtinybė šią bylą nagrinėti taikant šio prašymo pateikimo metu galiojusio Procedūros reglamento 104b straipsnyje numatytą prejudicinio sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūrą. Išklausius generalinį advokatą, pagal minėto straipsnio 1 dalies ketvirtą pastraipą priimtu 2011 m. gegužės 2 d. sprendimu buvo nuspręsta šio prašymo netenkinti.
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 3 ir 4 dalys turi būti aiškinamos taip, kad valstybei narei neleidžiama numatyti, jog tam tikros rūšies, apibrėžtos remiantis prašytojo pilietybe ar kilmės šalimi, prieglobsčio prašymai nagrinėjami taikant pagreitintą arba pirmenybės procedūrą.
Šiuo klausimu D. ir A. per posėdį tvirtino, kad pagal minėtos direktyvos 23 straipsnio 3 dalį numatyta, kad prieglobsčio prašymai gali būti nagrinėjami taikant pagreitintą arba pirmenybės procedūrą tik jeigu prašymas pagrįstas arba pagal vieną iš šio straipsnio 4 dalyje išvardytų penkiolikos pagrindų, kai viskas verčia manyti, kad jis nepagrįstas. Todėl valstybės narės neturi teisės remdamosi vien prašytojų pilietybe ar kilmės šalimi numatyti, kad jų prieglobsčio prašymai nagrinėjami taikant pagreitintą arba pirmenybės procedūrą.
Be to, apeliantai pagrindinėje byloje mano, kad pagreitinta arba pirmenybės procedūra gali būti taikoma tik individualiam prašymui, o ne prašymų rūšiai. Jie primena, be kita ko, jog Ženevos konvencijos 3 straipsnyje įtvirtinta, kad susitariančiosios valstybės taiko šios konvencijos nuostatas pabėgėliams be jokios diskriminacijos dėl rasės, religijos ar kilmės šalies. Tad jie mano, kad pagreitintos arba pirmenybės procedūros taikymas pagal tokį kriterijų apibrėžtai asmenų rūšiai pažeidžia šį nediskriminavimo dėl pilietybės principą.
Airija teigia, kad Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 3 dalis turi būti aiškinama atsižvelgiant į visą 23 straipsnį ir bendrą šios direktyvos turinį, remiantis jos konstatuojamosiomis dalimis, visų pirma 11 konstatuojamąja dalimi, kurioje pripažįstamas valstybių narių procesinės autonomijos principas organizuojant prieglobsčio prašymų nagrinėjimą.
Pagal šią nuostatą nedraudžiama, kad Airija suteiktų pirmenybę tam tikriems prašymams, remdamasi prieglobsčio prašytojų pilietybe. Iš tikrųjų pagal ją valstybėms narėms nenumatyta jokių suvaržymų ar apribojimų dėl prašytojų grupių sudarymo su sąlyga, kad prašymai nagrinėjami paisant minėtos direktyvos II skyriuje numatytų pagrindinių principų ir garantijų.
Anot Airijos, Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 4 dalis negali būti aiškinama atskirai, neatsižvelgiant pirmiausia į to paties straipsnio 3 dalį ar likusį direktyvos tekstą. Ši išvada peršasi pirmiausia dėl šioje 4 dalyje vartojamo prieveiksmio „taip pat“, kuriuo siekiama išplėsti minėtoje 3 dalyje numatytą pagrindinę nuostatą, ir, antra, dėl to, kad minėtoje 4 dalyje pateikiamas neišsamus atvejų, kada valstybėms narėms leidžiama prieglobsčio prašymus nagrinėti pirmenybės arba pagreitinta tvarka, sąrašas. Beje, tokiam aiškinimui pritaria ir JTVPK, kurio 2010 m. kovo mėnesį paskelbtoje ataskaitoje teigiama, jog, atsižvelgiant į Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 3 dalies formuluotę, šio straipsnio 4 dalyje numatytame plačiame galimų pirmenybės ar pagreitinta tvarka nagrinėti atvejų sąraše nurodyti „tik pavydžiai“.
Be to, Airija tvirtina, kad skirtingas požiūris, taikomas tam tikrų trečiųjų šalių piliečių atžvilgiu, neturi jokio poveikio pagal Direktyvą 2005/85 suteikiamoms materialiosioms teisėms. Taigi, įsigaliojus 2003 m. ministro įsakymui, visi prieglobsčio prašymai buvo išsamiai išnagrinėti, nepaisant to, ar jiems taikyta pirmenybė. Prašymai, kuriems taikoma pirmenybė, nuo tų, kuriems ji netaikoma, skiriasi ORAC lygmeniu ir susiję su pokalbių datos paskyrimo ir pagal Pabėgėlių įstatymą numatytų ataskaitų rengimo bei paskelbimo terminais. Visi prašytojai, nesvarbu, ar jų prašymams taikoma pirmenybė, turi teisę pateikti skundą
Refugee Appeals Tribunal
, o jam pateiktų skundų procedūra ir esmė nesiskiria dėl to, ar prašymams taikyta pirmenybė.
Siekiant atsakyti į pirmąjį klausimą, visų pirma konstatuotina: kaip nurodyta Direktyvos 2005/85 3 ir 4 konstatuojamosiose dalyse bei 1 straipsnyje, ja siekiama nustatyti bendrus būtiniausius reikalavimus dėl sąžiningos ir veiksmingos prieglobsčio suteikimo tvarkos valstybėse narėse.
Kaip matyti iš Direktyvos 2005/85 8 konstatuojamosios dalies, pabėgėlio statuso suteikimo procedūra pagrįsta pagarba pagrindinėms teisėms ir principams, kurie pirmiausia yra pripažinti chartijoje. Šios direktyvos II skyriaus nuostatose įtvirtinti pagrindiniai principai ir garantijos, pagal kuriuos, kaip numatyta šios direktyvos 23 straipsnio 1 dalyje, valstybės narės turi svarstyti prieglobsčio prašymus vykdydamos nagrinėjimo procedūrą.
Minėtos direktyvos 23 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad valstybės narės, nepažeisdamos tinkamo ir išsamaus nagrinėjimo principo, užtikrina, kad tokia procedūra būtų kuo greičiau baigta.
Kad prieglobsčio prašymai būtų išnagrinėti kuo skubiau yra suinteresuotos, kaip matyti iš tos pačios direktyvos 11 konstatuojamosios dalies, tiek valstybės narės, tiek prieglobsčio prašytojai.
Šiomis aplinkybėmis pagal Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 3 ir 4 dalis valstybėms narėms suteikiama galimybė taikyti pirmenybės arba pagreitintą prieglobsčio prašymų nagrinėjimo procedūrą.
Ši valstybių narių galimybė numatyti prieglobsčio prašymų nagrinėjimą pagal pirmenybės procedūrą turi būti aiškinama atsižvelgiant į jų turimą diskreciją dėl tokių prašymų nagrinėjimo organizavimo.
2011 m. liepos 28 d. Sprendimo
Samba Diouf
(
C-69/10, Rink. p. I-7151
) 29 punkte Teisingumo Teismas jau turėjo galimybę pabrėžti, kad valstybės narės daugeliu aspektų turi diskreciją įgyvendinti Direktyvos 2005/85 nuostatas atsižvelgdamos į nacionalinę teisę.
Rengdamas Direktyvą 2005/85, Sąjungos teisės aktų leidėjas nurodė, kad valstybės narės turi diskrecijos teisę įgyvendinti pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo procedūrą. Todėl pasiūlymo dėl direktyvos, nustatančios būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse (COM(2000) 578 galutinis), 2 punkte Europos Komisija pažymėjo, kad visos nuostatos dėl teisingos ir veiksmingos procedūros įgyvendinimo įtvirtinamos nepažeidžiant valstybių narių diskrecijos grupuoti bylas pagal jų nacionalinės politikos prioritetus.
Šis Sąjungos teisės aktų leidėjo ketinimas palikti valstybėms narėms plačią diskreciją matyti ir iš pačio Direktyvos 2005/85 teksto, pirmiausia iš jos 11 konstatuojamosios dalies ir 23 straipsnio, kuriame įtvirtinta nagrinėjimo procedūra, formuluočių.
Direktyvos 2005/85 11 konstatuojamosios dalies antrame sakinyje įtvirtinta, kad prieglobsčio prašymų nagrinėjimo organizavimas paliktas valstybių narių nuožiūrai, kad pagal savo nacionalinius poreikius jos galėtų tam tikrų prašymų nagrinėjimui skirti pirmenybę ar jį paspartinti pagal šioje direktyvoje išdėstytus reikalavimus.
Šis ketinimas matyti ir iš Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 3 dalies formuluotės. Pagal šią nuostatą valstybės narės „gali“ suteikti pirmenybę bet kuriam nagrinėjimui arba jį paspartinti, „taip pat“ jeigu tikėtina, kad prašymas bus pagrįstas arba jeigu prašytojas turi ypatingų poreikių.
Kaip tvirtina Komisija, vartojamas terminas „bet kuriam nagrinėjimui“ (
any examination
) reiškia, kad valstybėms narėms duota galimybė suteikti pirmenybę tam tikrų prieglobsčio prašymų nagrinėjimui arba jį paspartinti negali būti apribota 23 straipsnio 3 dalyje nurodytais atvejais. Šioje nuostatoje vartojamas žodžių junginys „taip pat“ reiškia, kad tokia procedūra gali būti taikoma pagrįstiems ir nepagrįstiems prašymams.
Be to, pagal Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 4 dalį valstybės narės „gali“ taikyti pirmenybės arba pagreitintą procedūrą, remdamosi penkiolika tokios procedūros taikymą pateisinančių specialių pagrindų.
Kaip tvirtina Airija ir Graikijos vyriausybė, iš 23 straipsnio 3 ir 4 dalių formuluočių matyti, kad prašymų, kurių nagrinėjimui taikoma pirmenybė arba jis pagreitinamas, sąrašas yra pavyzdinis, o ne išsamus. Vadinasi, valstybės narės gali nuspręsti, kad taikant pirmenybę arba greičiau reikia nagrinėti tuos prašymus, kurie nepriskirtini prie jokios iš šioje 4 dalyje išvardytų rūšių, su sąlyga, kad paisoma Direktyvos 2005/85 II skyriuje numatytų pagrindinių principų ir garantijų.
Dėl apeliantų pagrindinėje byloje nurodyto nediskriminavimo principo konstatuotina, kad prieglobsčio teisės srityje ir, pirmiausia, pagal Direktyvą 2005/85 nustatytą sistemą prašytojo kilmės šalis bei pilietybė turi lemiamą reikšmę, kaip tai matyti iš šios direktyvos 17 konstatuojamosios dalies bei 8 straipsnio. Iš tikrųjų iš jos 8 straipsnio 2 dalies b punkto matyti, kad prašytojo kilmės šalis daro poveikį sprendžiančiosios institucijos sprendimui, nes ji privalo išsiaiškinti apie šioje šalyje egzistuojančią bendrą situaciją tam, kad nuspręstų, ar kyla pavojus prieglobsčio prašytojui ir, jei reikia, ar jam reikalinga tarptautinė apsauga.
Be to, kaip matyti iš Direktyvos 2005/85 17 konstatuojamosios dalies, Sąjungos teisės aktų leidėjas įvedė sąvoką „saugi kilmės šalis“, kuri reiškia, kad jei trečioji šalis gali būti laikoma saugia, valstybės narės turi galėti taip ją apibūdinti ir daryti prielaidą, kad atitinkamam prašytojui ten saugu. Be to, šios direktyvos 23 straipsnio 4 dalies c punkte jis numatė, kad valstybės narės gali nuspręsti suteikti pirmenybę prieglobsčio prašymo nagrinėjimui arba jį paspartinti, jeigu prieglobsčio prašymas laikomas nepagrįstu, nes prašytojas atvyko iš saugios kilmės šalies, kaip tai suprantama pagal tą pačią direktyvą.
Remiantis tuo darytina išvada, kaip pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 67 punkte, kad pilietybė yra kriterijus, pateisinantis pirmenybės suteikimą prieglobsčio prašymo nagrinėjimui ar tokio nagrinėjimo paspartinimą.
Tačiau pažymėtina, jog tam, kad, palyginti su kitų trečiųjų šalių piliečiais, kurių prašymai nagrinėjami įprasta tvarka, nebūtų diskriminuojami prieglobsčio prašytojai iš nustatytos trečiosios šalies, kurių prašymų nagrinėjimui taikoma pirmenybė, dėl šios pirmenybės procedūros iš pirmosios grupės prašytojų neturi būti atimtos pagal Direktyvos 2005/85 23 straipsnį užtikrinamos garantijos, kurios užtikrinamos bet kokioje procedūroje.
Tad, numačius tokią pirmenybės procedūrą kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, turi būti leidžiama visiškai pasinaudoti šioje direktyvoje įtvirtintomis prieglobsčių prašytojų, kurie šioje byloje yra Nigerijos piliečiai, teisėmis. Konkrečiai kalbant, jie turi galėti pasinaudoti pakankamu laikotarpiu, kad galėtų surinkti ir pateikti įrodymus, reikalingus jų prašymams pagrįsti, ir taip leistų sprendžiančiajai institucijai teisingai ir veiksmingai išnagrinėti šiuos prašymus bei įsitikinti, kad prašytojams nekyla pavojus jų kilmės šalyse.
Sprendime pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą
High Court
priminė, kad apeliantai pagrindinėje byloje jam nenurodė jokios informacijos, kuri pagrįstų, jog dėl reikalavimo pagal 2003 m. ministro įsakymą prašymo nagrinėjimui taikyti pirmenybę buvo pažeisti Direktyvos 2005/85 II skyriuje numatyti pagrindiniai principai ir garantijos, ir savo 2011 m. vasario 9 d. sprendime konstatavo, kad D. ir A. prašymai buvo išnagrinėti atsižvelgiant į šiuos pagrindinius principus ir garantijas.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 3 ir 4 dalys turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas valstybei narei nedraudžiama numatyti, kad tam tikros rūšies, apibrėžtos prašytojo pilietybe ar kilmės šalimi, prieglobsčio prašymai, nepažeidžiant tos pačios direktyvos II skyriuje numatytų pagrindinių principų ir garantijų, nagrinėjami taikant pagreitintą arba pirmenybės procedūrą.
Dėl antrojo klausimo
Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 2005/85 39 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami su prieglobsčio sritimi susiję nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriuose nustatyta su pabėgėlio statuso suteikimo procedūra susijusi sistema, kuriai būdingi įvairūs administravimo arba organizavimo požymiai.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas visų pirma siekia išsiaiškinti, ar tokie teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, kuriuose numatyta galimybė dėl sprendžiančiosios institucijos sprendimo pateikti skundą
Refugee Appeals Tribunal
, kurio, kaip teismo, nepriklausomybę ginčija apeliantai pagrindinėje byloje, atitinka Direktyvos 2005/85 39 straipsnyje numatytą veiksmingos teisės gynimo priemonės reikalavimą.
Minėtos direktyvos 39 straipsnio 1 dalies a punkte nustatyta, jog valstybės narės užtikrina, kad prieglobsčio prašytojai turėtų teisę į veiksmingą teisės gynimo priemonę, kurią galėtų panaudoti teisme, kad galėtų apskųsti sprendimą, priimtą dėl prieglobsčio prašymo. Veiksmingos teisminės gynybos principas yra bendrasis Sąjungos teisės principas, kuris šiuo metu įtvirtintas chartijos 47 straipsnyje (šiuo klausimu žr. 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimo
DEB
,
C-279/09, Rink. p. I-13849, 29
ir 31 punktus bei minėto Sprendimo
Samba Diouf
49 punktą).
Direktyvos 2005/85 27 konstatuojamojoje dalyje patikslinta, kad pagrindinį Sąjungos teisės principą atspindi tai, kad sprendimus, priimtus dėl prieglobsčio prašymų ir dėl pabėgėlio statuso panaikinimo, galima veiksmingai apskųsti teisme, kaip apibrėžta SESV 267 straipsnyje.
Apeliantai pagrindinėje byloje, be kita ko, teigia, kad
Refugee Appeals Tribunal
nėra „teismas“, kaip tai suprantama pagal šį straipsnį.
Šiuo klausimu reikia priminti, jog pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką tam, kad atsakytų į tik su Sąjungos teise susijusį klausimą, ar prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusi institucija yra teismas pagal SESV 267 straipsnį, Teisingumo Teismas atsižvelgia į aplinkybių visumą, t. y. ar institucija įsteigta remiantis teisės aktais, ar ji nuolatinė, ar jos jurisdikcija yra privaloma, ar jos procesas grindžiamas rungimosi principu, ar ji taiko teisės aktus ir ar ji yra nepriklausoma (žr. 2005 m. gegužės 31 d. Sprendimo
Syfait ir kt
.,
C-53/03, Rink. p. I-4609
, 29 punktą; 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimo
RTL Belgium
,
C-517/09, Rink. p. I-14093
, 36 punktą bei 2011 m. birželio 14 d. Sprendimo
Miles ir kt
.,
C-196/09, Rink. p. I-5105
, 37 punktą).
Atsižvelgiant į apeliantų pagrindinėje byloje ir valstybių narių bei institucijų Teisingumo Teismui pateiktas pastabas, akivaizdu, kad
Refugee Appeals Tribunal
atitinka reikalavimus dėl pagal teisės aktus įsteigtos nuolatinės teisės aktus taikančios institucijos.
Tačiau apeliantai pagrindinėje byloje ginčija tai, kad minėto teismo jurisdikcija yra privaloma, kad jo procesas grindžiamas rungimosi principu ir kad jis yra nepriklausomas.
Šiuo klausimu visų pirma konstatuotina, kad pagal Pabėgėlių įstatymo 15 straipsnį ir 16 straipsnio 1 dalį
Refugee Appeals Tribunal
yra teismas, turintis kompetenciją nagrinėti ir priimti sprendimus dėl skundų, susijusių su
Refugee Applications Commissioner
rekomendacijomis, kurios yra pirmosios instancijos sprendimai dėl prieglobsčio prašymų pagal Direktyvos 2005/85 I priedo antrą įtrauką.
Be to, tuo atveju, jei
Refugee Appeals Tribunal
patenkina skundą,
Minister
pagal minėto įstatymo 17 straipsnio 1 dalį privalo suteikti pabėgėlio statusą. Tik jei
Refugee Appeals Tribunal
prieglobsčio prašytojo skundo nepatenkina,
Minister
vis tiek gali jam suteikti pabėgėlio statusą. Vadinasi,
Minister
neturi diskrecijos tuo atveju, kai
Refugee Appeals Tribunal
priėmė prieglobsčio prašytojui palankų sprendimą. Todėl teigiami
Refugee Appeals Tribunal
sprendimai turi privalomąją galią ir saisto valstybines institucijas.
Antra, primintina, jog reikalavimas, kad procesas būtų pagrįstas rungimosi principu, nėra absoliutus kriterijus (žr. 1997 m. rugsėjo 17 d. Sprendimo
Dorsch Consult
,
C-54/96, Rink. p. I-4961
, 31 punktą).
Šiuo klausimu pažymėtina: nebūtina, kad ORAC kaip šalis dalyvautų
Refugee Appeals Tribunal
nagrinėjant skundą tam, kad apgintų pirmoje instancijoje priimtą sprendimą.
Tačiau svarbu pažymėti, kad Pabėgėlių įstatymo 16 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad
Refugee Applications Commissioner
pateikia
Refugee Appeals Tribunal
visų ataskaitų, dokumentų ar rašytinių pareiškimų, kurie jam buvo pateikti pagal šio įstatymo 11 straipsnį, kopijas bei rašytinį pranešimą apie bet kokios per tyrimą sužinotos su prašymu susijusios informacijos pobūdį ir šaltinį. Pagal to paties 16 straipsnio 8 dalį šias kopijas
Refugee Appeals Tribunal
pateikia prašytojui ir jo advokatui, taip pat Jungtinių Tautų vyriausiajam pabėgėlių reikalų komisarui, jei šis prašo.
Be to, pagal Pabėgėlių įstatymo 16 straipsnio 10 dalį ir 11 dalies a ir c punktus
Refugee Appeals Tribunal
taip pat gali surengti teismo posėdį, į kurį jis gali šaukti atvykti bet kurį asmenį, kurio parodymai reikalingi teismui, ir išklausyti prašytoją bei
Refugee Applications Commissioner
, kurie savo reikalavimus siekia įrodyti patys arba per įstatymų numatytus atstovus. Taigi visos šalys turi galimybę informuoti
Refugee Appeals Tribunal
apie visas reikalingas prieglobsčio prašymo patenkinimo ar gynybos aplinkybes.
Be to, minėto įstatymo 16 straipsnio 16 dalyje numatyta, kad, prieš priimdamas sprendimą dėl skundo,
Refugee Appeals Tribunal
turi atsižvelgti, be kita ko, į
Refugee Applications Commissioner
ataskaitą, visas šios institucijos ar Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro pateiktas pastabas, posėdyje pateiktus įrodymus ir visus dokumentus bei visus rašytinius pareiškimus ar kitą informaciją, kuri buvo pateikta
Refugee Applications Commissioner
.
Taigi
Refugee Appeals Tribunal
turi plačią kontrolės teisę, nes jis susipažįsta su fakto ir teisės klausimais ir priima sprendimą remdamasis visais jam pateiktais įrodymais, kuriuos jis turi teisę vertinti.
Trečia, apeliantai pagrindinėje byloje teigia, kad
Refugee Appeals Tribunal
nėra nepriklausomas, nes jį, ORAC ir
Minister
sieja organizaciniai ryšiai ir jo nariai patiria išorės spaudimą. Nepriklausomumo šis teismas netenka būtent dėl jo narių paskyrimo, įgaliojimų trukmės ir jų atšaukimo bei kitų jų pareigų aspektus reglamentuojančių taisyklių.
Pagal Teisingumo Teismo praktiką nepriklausomumo, kuris yra neatskiriamas nuo teisminės funkcijos, sąvoka pirmiausia reikalauja, kad atitinkama institucija turėtų trečiojo asmens statusą sprendimą, dėl kurio pareikštas ieškinys, priėmusios valdžios institucijos atžvilgiu (2002 m. gegužės 30 d. Sprendimo
Schmid
,
C-516/99, Rink. p. I-4573
, 36 punktas ir minėto Sprendimo
RTL Belgium
38 punktas).
Ši sąvoka apima du aspektus. Pirmasis, išorinis, aspektas reiškia, kad institucija turi būti apsaugota nuo išorinės įtakos ar spaudimo, kurie gali kelti grėsmę jos narių sprendimų laisvei, kiek tai susiję su jiems nagrinėti pateikiamomis bylomis (2006 m. rugsėjo 19 d. Sprendimo
Wilson
,
C-506/04, Rink. p. I-8613, 50
ir 51 punktai bei minėto Sprendimo
RTL Belgium
39 punktas). Antrasis, vidinis, aspektas papildo nešališkumo sąvoką ir reikalauja laikytis vienodo požiūrio bylos šalių ir jų atitinkamų interesų, susijusių su bylos dalyku, atžvilgiu (minėto Sprendimo
Wilson
52 punktas ir minėto Sprendimo
RTL Belgium
40 punktas).
Teisingumo Teismas taip pat patikslino, jog ši būtinybė užtikrinti nepriklausomumą ir nešališkumą reikalauja, kad egzistuotų taisyklės, be kita ko, dėl teismo sudėties, jo narių paskyrimo, įgaliojimų trukmės bei susilaikymo, nusišalinimo ir atšaukimo priežasčių, kad teisės subjektams nekiltų jokių abejonių dėl to, jog šiam teismui nedaro įtakos išoriniai veiksniai, ir dėl jo neutralumo susikertančių interesų atžvilgiu šiuo klausimu. Šiuo atžvilgiu tam, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusi institucija atitiktų nepriklausomumo sąlygą, pagal teismo praktiką, be kita ko, reikalaujama, kad šios institucijos narių atleidimo atvejai būtų aiškiai nustatyti įstatymo nuostatose (žr. 2008 m. gegužės 14 d. Nutarties
Pilato
,
C-109/07, Rink. p. I-3503
, 24 punktą ir nurodytą teismo praktiką).
Nagrinėjamu atveju Pabėgėlių įstatymo 15 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad vykdydamas savo funkcijas
Refugee Appeals Tribunal
yra nepriklausomas. Be to, nors
Minister
išsaugo diskreciją suteikti pabėgėlio statusą nepaisydamas neigiamo sprendimo dėl prieglobsčio prašymo, pažymėtina, kad jeigu
Refugee Appeals Tribunal
priima prieglobsčio prašytojui palankų sprendimą,
Minister
saistomas šio teismo sprendimo ir negali atlikti jo kontrolės.
Dėl
Refugee Appeals Tribunal
narių paskyrimo taisyklių pažymėtina, kad negalima paneigti šio teismo nepriklausomumo. Iš tiesų šios institucijos nariai nustatytai kadencijai paskiriami iš asmenų, turinčių bent penkerių metų teismo advokato ar advokato patirtį, o aplinkybė, kad juos paskiria
Minister
, iš esmės nesiskiria nuo panašios praktikos daugelyje kitų valstybių narių.
Dėl
Refugee Appeals Tribunal
narių atšaukimo klausimo pažymėtina, kad iš Pabėgėlių įstatymo II priedo 7 straipsnio matyti, kad sprendime nurodęs motyvus
Minister
gali atšaukti eilinius šio teismo narius iš pareigų.
Kaip generalinis advokatas nurodė išvados 88 punkte, atvejai, kai
Refugee Appeals Tribunal
nariai gali būti atšaukti iš pareigų, nėra tiksliau nustatyti Pabėgėlių įstatyme. Be to, jame nenurodyta, kad sprendimas dėl
Refugee Appeals Tribunal
nario atšaukimo gali būti peržiūrėtas teismine tvarka.
Tačiau Direktyvos 2005/85 27 konstatuojamojoje dalyje numatyta, jog teisės gynimo priemonės, kiek ji susijusi su reikšmingų faktų nagrinėjimu, veiksmingumas priklauso nuo visos kiekvienos valstybės narės administracinės ir teisinės sistemos. Tad siekiant įvertinti, ar pagal Airijos pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo sistemą garantuojama šios direktyvos 39 straipsnyje numatyta teisė į veiksmingą teisės gynimo priemonę, reikia atsižvelgti į visą šią sistemą.
Nagrinėjamu atveju, vadovaujantis 2000 m. Neteisėtos imigracijos įstatymo 5 straipsniu, prieglobsčio prašytojai taip pat gali ginčyti
Refugee Applications Commissioner
rekomendacijų ir
Refugee Appeals Tribunal
sprendimų galiojimą
High Court
, kurio sprendimas taip pat gali būti apskųstas
Supreme Court
. Vien šių skundų egzistavimas gali užtikrinti, kad
Refugee Appeals Tribunal
yra apsaugota nuo išorinės įtakos ar spaudimo, kurie gali kelti grėsmę jos narių sprendimų nepriklausomumui.
Šiomis aplinkybėmis darytina išvada, kad Airijos pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo sistema atitinka nepriklausomumo kriterijų, todėl konstatuotina, kad pagal šią sistemą teisės į veiksmingą teisės gynimo priemonę paisoma.
Tad į antrąjį klausimą reikia atsakyti: Direktyvos 2005/85 39 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos prieglobsčio prašytojui leidžiama dėl sprendžiančiosios institucijos sprendimo pateikti skundą teismui, kaip antai
Refugee Appeals Tribunal
, o dėl jo sprendimo pateikti apeliacinį skundą aukštesniam teismui, kaip antai
High Court
, arba šios institucijos sprendimo galiojimą ginčyti
High Court
, kurio sprendimas taip pat gali būti apskųstas
Supreme Court
.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:

1.
2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyvos 2005/85/EB, nustatančios būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse, 23 straipsnio 3 ir 4 dalys turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas valstybei narei nedraudžiama numatyti, kad tam tikros rūšies, apibrėžtos prašytojo pilietybe ar kilmės šalimi, prieglobsčio prašymai, nepažeidžiant tos pačios direktyvos II skyriuje numatytų pagrindinių principų ir garantijų, nagrinėjami taikant pagreitintą arba pirmenybės procedūrą.

2.
Direktyvos 2005/85 39 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos prieglobsčio prašytojui leidžiama dėl sprendžiančiosios institucijos sprendimo pateikti skundą teismui, kaip antai
Refugee Appeals Tribunal
(Airija), o dėl jo sprendimo pateikti apeliacinį skundą aukštesniam teismui, kaip antai
High Court
(Airija), arba šios institucijos sprendimo galiojimą ginčyti
High Court
, kurio sprendimas taip pat gali būti apskųstas
Supreme Court
(Airija).

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: anglų.