CELEX: 62011TJ0306
Mededinging
Administratieve procedure
Besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht
Noodzakelijkheid van gevraagde inlichtingen
Motiveringsplicht
Evenredigheid

Aan het geding ten grondslag liggende feiten
In november 2008 en september 2009 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 20 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (
PB 2003, L 1, blz. 1
) verschillende inspecties verricht in de kantoren van ondernemingen die actief zijn in de cementsector. Na deze inspecties heeft zij krachtens artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003 verzoeken om inlichtingen gezonden. Verzoekster, Schwenk Zement KG, heeft geen inspecteurs over de vloer gekregen en geen verzoek om inlichtingen ontvangen.
Bij brief van 19 november 2010 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij van plan was om haar krachtens artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 bij besluit om inlichtingen te verzoeken, en heeft zij haar het ontwerp toegezonden van de vragenlijst die zij bij dat besluit wilde voegen.
Bij brief van 6 december 2010 heeft verzoekster haar opmerkingen over deze ontwerpvragenlijst ingediend.
Dezelfde dag heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij had besloten om op grond van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 een procedure in te leiden tegen haar en zeven andere ondernemingen die actief zijn in de cementsector, wegens vermoede inbreuken op artikel 101 VWEU, namelijk „beperkingen van de handelsstromen in de Europese Economische Ruimte (EER), daaronder begrepen beperkingen van de invoer in de EER vanuit landen buiten de EER, verdeling van de markten, onderlinge prijsafstemming en aanverwante mededingingsverstorende praktijken op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten” (hierna: „besluit tot inleiding van de procedure”).
Op 30 maart 2011 heeft de Commissie besluit C(2011) 2367 definitief inzake een procedure op grond van artikel 18, lid 3, van verordening (EG) nr. 1/2003 (zaak 39520 – Cement en aanverwante producten) vastgesteld (hierna: „bestreden besluit”).
In het bestreden besluit heeft de Commissie verklaard dat zij volgens artikel 18 van verordening nr. 1/2003 ter vervulling van de haar bij deze verordening opgedragen taken met een eenvoudig verzoek of bij besluit ondernemingen en ondernemersverenigingen kan verzoeken alle nodige inlichtingen te verstrekken (punt 3 van het bestreden besluit). Na eraan te hebben herinnerd dat zij verzoekster had ingelicht over haar voornemen om overeenkomstig artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 een besluit vast te stellen en dat deze haar opmerkingen over een ontwerpvragenlijst had ingediend (punten 4 en 5 van het bestreden besluit), heeft de Commissie verzoekster en haar dochterondernemingen in de Europese Unie waarover zij rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent, bij besluit verzocht om te antwoorden op de vragenlijst in bijlage I, die 94 bladzijden telde en elf reeksen vragen bevatte (punt 6 van het bestreden besluit). De instructies voor het beantwoorden van deze vragenlijst staan in bijlage II bij het bestreden besluit, terwijl de voor de antwoorden te gebruiken modellen zijn opgenomen in bijlage III.
De Commissie heeft tevens herinnerd aan de beschrijving van de vermoede inbreuken, die in punt 4 hierboven is opgenomen (punt 2 van het bestreden besluit).
Op basis van de aard en de omvang van de gevraagde inlichtingen en van de zwaarte van de vermoede inbreuken op de mededingingsregels was de Commissie van mening dat aan verzoekster een antwoordtermijn van twaalf weken diende te worden verleend voor de eerste tien reeksen vragen en van twee weken voor de elfde reeks vragen, die betrekking had op „Contacten en vergaderingen” (punt 8 van het bestreden besluit).
Het dispositief van het bestreden besluit luidt als volgt:
„
Artikel 1
[Verzoekster] moet (samen met haar in de Europese Unie gevestigde dochterondernemingen waarover zij rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent) de in bijlage I bij dit besluit genoemde inlichtingen verstrekken in de in de bijlagen II en III bij dit besluit voorgeschreven vorm, binnen een termijn van twaalf weken voor de vragen 1 tot en met 10 en binnen een termijn van twee weken voor vraag 11, te rekenen vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit. Alle bijlagen maken deel uit van dit besluit.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot [verzoekster] en haar in de Europese Unie gevestigde dochterondernemingen waarover zij rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent.”
Bij brief van 11 april 2011 en bij e-mail van 12 april 2011 heeft verzoekster verzocht om de termijn ter beantwoording van de elfde reeks vragen te verlengen tot 2 mei 2011. Bij e-mail van 12 april 2011 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat dit verzoek niet kon worden ingewilligd.
Op 18 april en 5 mei 2011 heeft verzoekster haar antwoord op de elfde reeks vragen ingediend. Op 27 juni 2011 heeft verzoekster haar antwoord op de eerste tien reeksen vragen ingediend.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 10 juni 2011, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Zij verzoekt het Gerecht:
—
het bestreden besluit nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Ter terechtzitting van 8 februari 2013 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
In rechte
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen aan: ten eerste, onevenredigheid van de vaststelling van een besluit op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003, ten tweede, schending van dit artikel 18, lid 3, ten derde, onevenredigheid van de termijn van twee weken om te antwoorden op de elfde reeks vragen, ten vierde, ontoereikende motivering van het bestreden besluit en, ten vijfde, schending van haar rechten van verdediging.
Betwisting van de motivering van het bestreden besluit (tweede en vierde middel)
In het kader van het eerste onderdeel van haar tweede middel, dat betrekking heeft op de schending van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003, betoogt verzoekster met name dat het bestreden besluit de vermoede inbreuken waarnaar zij een onderzoek wenst in te stellen, onvoldoende precies omschrijft, waardoor verzoekster de noodzaak van de gevraagde inlichtingen niet kan beoordelen.
In het kader van haar vierde middel merkt verzoekster op dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, wat in strijd is met artikel 296, tweede alinea, VWEU. Zij verwijt de Commissie met name dat zij de bewoordingen van artikel 101, lid 1, VWEU en artikel 18 van verordening nr. 1/2003 heeft geparafraseerd in plaats van de haar verweten feiten, de ernst van de verweten gedragingen en de noodzaak van de gevraagde inlichtingen nader te onderbouwen. Zij stelt eveneens in wezen dat de Commissie, met name gelet op de ongebruikelijk korte termijn van twee weken die voor de beantwoording van de elfde reeks vragen was verleend, des te meer verplicht was om het bestreden besluit te motiveren.
In haar antwoord op het tweede middel betoogt de Commissie dat het bestreden besluit de vermoede inbreuken waarnaar zij een onderzoek wenst in te stellen, voldoende precies omschrijft. In haar antwoord op het vierde middel betoogt de Commissie dat het bestreden besluit rechtens toereikend is gemotiveerd.
Volgens vaste rechtspraak zijn de essentiële elementen van de motivering van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, aangegeven in artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 zelf (zie arrest Gerecht van 22 maart 2012, Slovak Telekom/Commissie, T‑458/09 en T‑171/10, punten 76 en 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het vierde middel (ontoereikende motivering) en het eerste onderdeel van het tweede middel (schending van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003) overlappen elkaar dus gedeeltelijk, aangezien de formeel in het kader van het tweede middel geuite kritiek dat de Commissie de vermoede inbreuken waarnaar zij een onderzoek wenst in te stellen, onvoldoende nauwkeurig heeft toegelicht, erop neerkomt dat de motivering van het bestreden besluit op dit punt wordt betwist.
De verplichting om een individueel besluit te motiveren heeft tot doel de rechter in staat te stellen de rechtmatigheid van het besluit te toetsen en de belanghebbende voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of het besluit gefundeerd is dan wel een onjuistheid bevat op grond waarvan de geldigheid ervan kan worden aangevochten, met dien verstande dat de omvang van deze verplichting afhankelijk is van de aard van de betrokken handeling en van de context waarin deze is vastgesteld, alsmede van het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest Hof van 25 oktober 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen,
185/83, Jurispr. blz. 3623
, punt 38; arresten Gerecht van 15 juni 2005, Corsica Ferries France/Commissie,
T-349/03, Jurispr. blz. II-2197
, punten 62 en 63, en 12 juli 2007, CB/Commissie, T‑266/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 35).
Artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 bepaalt dat de Commissie „de rechtsgrond voor en het doel van het verzoek [vermeldt], specificeert welke inlichtingen vereist zijn en [...] de termijn vast[stelt] voor het verstrekken van deze inlichtingen”, en preciseert voorts dat de Commissie „ook de sancties bedoeld in artikel 23 [vermeldt]”, dat zij „de sancties bedoeld in artikel 24 [vermeldt] of [...] deze laatste sancties op[legt]” en dat „[zij] tevens het recht [vermeldt] om bij het Hof van Justitie beroep tegen de beschikking in te stellen”.
Deze afbakening van de motiveringsplicht vindt haar verklaring in het feit dat besluiten waarbij om inlichtingen wordt verzocht, onderzoeksmaatregelen vormen.
De administratieve procedure van verordening nr. 1/2003, die zich voor de Commissie afspeelt, is immers onderverdeeld in twee onderscheiden en achtereenvolgende fasen, die elk een eigen innerlijke logica hebben, te weten de vooronderzoeksfase en de fase op tegenspraak. De vooronderzoeksfase, tijdens welke de Commissie de bij verordening nr. 1/2003 verleende onderzoeksbevoegdheden gebruikt en die duurt tot de toezending van de mededeling van punten van bezwaar, moet de Commissie in staat stellen alle relevante bewijzen te verzamelen die al of niet het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bevestigen, en een eerste standpunt in te nemen over de richting die de procedure moet volgen en het uiteindelijke gevolg dat eraan zal worden gegeven. De fase op tegenspraak, die loopt van de mededeling van punten van bezwaar tot de vaststelling van het definitieve besluit, moet de Commissie daarentegen in staat stellen zich definitief uit te spreken over de verweten inbreuk (zie in die zin arrest Gerecht van 8 juli 2008, AC-Treuhand/Commissie,
T-99/04, Jurispr. blz. II-1501
, punt 47).
De vooronderzoeksfase begint op de datum waarop de Commissie krachtens de haar door de artikelen 18 en 20 van verordening nr. 1/2003 verleende bevoegdheden maatregelen neemt die impliceren dat aan de verdachte ondernemingen een inbreuk wordt verweten, en die belangrijke consequenties hebben voor hun situatie. Pas aan het begin van de administratieve fase op tegenspraak wordt de betrokken onderneming door middel van de mededeling van punten van bezwaar ingelicht over de belangrijkste feiten waarop de Commissie zich in dat stadium van de procedure baseert, en beschikt deze onderneming over een recht van toegang tot het dossier, dat dient te waarborgen dat zij haar rechten van verdediging daadwerkelijk kan uitoefenen. De betrokken onderneming kan dus pas na de verzending van de mededeling van punten van bezwaar haar rechten van verdediging ten volle uitoefenen. Indien deze rechten werden uitgebreid tot de periode vóór de verzending van de mededeling van punten van bezwaar, zou immers afbreuk worden gedaan aan de doeltreffendheid van het onderzoek van de Commissie, omdat de onderneming dan reeds in de vooronderzoeksfase zou kunnen achterhalen over welke informatie de Commissie beschikt en welke informatie dus nog voor haar verborgen kan worden gehouden (zie in die zin arrest AC-Treuhand/Commissie, aangehaald in punt 26, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De door de Commissie in de vooronderzoeksfase genomen onderzoeksmaatregelen, met name de verificaties en verzoeken om inlichtingen, impliceren evenwel naar hun aard dat een inbreuk ten laste wordt gelegd, en kunnen belangrijke consequenties hebben voor de situatie van de verdachte ondernemingen. Derhalve moet worden vermeden dat de rechten van de verdediging in deze fase van de administratieve procedure onherstelbare schade lijden, aangezien de onderzoeksmaatregelen beslissend kunnen zijn voor de levering van het bewijs van de onrechtmatigheid van gedragingen van ondernemingen die tot hun aansprakelijkheid leiden (zie in die zin arrest Hof van 21 september 1989, Hoechst/Commissie,
46/87 en 227/88, Jurispr. blz. 2859
, punt 15, en arrest AC-Treuhand/Commissie, aangehaald in punt 26, punten 50 en 51).
In dit verband zij eraan herinnerd dat de verplichting van de Commissie om de rechtsgrondslag en het doel van het verzoek om inlichtingen te vermelden een fundamenteel vereiste vormt dat ertoe strekt duidelijk te maken dat het tot de betrokken ondernemingen gerichte verzoek om inlichtingen gerechtvaardigd is, maar ook om deze ondernemingen inzicht te geven in de omvang van hun verplichting tot medewerking en tegelijk hun rechten van verdediging veilig te stellen. Hieruit volgt dat de Commissie alleen die inlichtingen kan opvragen die voor haar van nut kunnen zijn bij de verificatie van de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die het onderzoek rechtvaardigen en die in het verzoek om inlichtingen zijn genoemd (zie in die zin en naar analogie arresten Gerecht van 12 december 1991, SEP/Commissie,
T-39/90, Jurispr. blz. II-1497
, punt 25, en 8 maart 1995, Société Générale/Commissie,
T-34/93, Jurispr. blz. II-545
, punt 40).
Zoals advocaat-generaal Jacobs heeft opgemerkt in punt 30 van zijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Hof van 19 mei 1994, SEP/Commissie (
C-36/92 P, Jurispr. blz. I-1911, I-1914
), betekent de verplichting om het doel van het verzoek te vermelden „uiteraard [...] dat [de Commissie] de vermoede inbreuk op de mededingingsregels moet identificeren”, dat „[d]e noodzakelijkheid van de gevraagde inlichtingen moet worden [getoetst aan] het in het verzoek om inlichtingen vermelde doel” en dat „[het] doel [...] met een redelijke mate van nauwkeurigheid [moet] worden aangegeven, omdat anders onmogelijk kan worden bepaald, of de gevraagde informatie noodzakelijk is, en omdat anders [het Hof] zijn rechterlijke controle niet kan uitoefenen”.
Het is eveneens vaste rechtspraak dat de Commissie de adressaat van een dergelijk besluit weliswaar niet in kennis hoeft te stellen van alle inlichtingen waarover zij met betrekking tot vermoede inbreuken beschikt, en evenmin een nauwgezette juridische kwalificatie van deze inbreuken hoeft te geven, maar wel de vermoedens die zij voornemens is te verifiëren, duidelijk moet omschrijven (arresten Société Générale/Commissie, aangehaald in punt 29, punt 62 en 63, en Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 21, punt 77).
De Commissie kan evenwel niet worden verplicht om in de fase van het vooronderzoek naast de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die zij wenst te verifiëren, ook de aanwijzingen mee te delen, dat wil zeggen de feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 101 VWEU mogelijkerwijs is geschonden. Een dergelijke verplichting zou immers afbreuk doen aan het door de rechtspraak gevestigde evenwicht tussen het behoud van de doeltreffendheid van het onderzoek en de bescherming van de rechten van verdediging van de betrokken onderneming.
In casu wordt in het bestreden besluit duidelijk aangegeven dat het is vastgesteld op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 en dat de onderzochte praktijken een inbreuk op artikel 101 VWEU zouden kunnen vormen. In de punten 10 en 11 van het besluit wordt uitdrukkelijk verwezen naar de sancties en het beroepsrecht zoals hierboven bedoeld in punt 24.
Of het bestreden besluit toereikend gemotiveerd is, hangt dus uitsluitend af van de vraag of de vermoede inbreuken waarnaar de Commissie een onderzoek wenst in te stellen, voldoende duidelijk worden toegelicht.
De motivering van het bestreden besluit op dit punt is vervat in punt 2 ervan, volgens hetwelk „[d]e vermoede inbreuken betrekking hebben op beperkingen van de handelsstromen in de Europese Economische Ruimte (EER), daaronder begrepen beperkingen van de invoer in de EER vanuit landen buiten de EER, verdeling van de markten, onderlinge prijsafstemming en aanverwante mededingingsverstorende praktijken op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten”.
Voorts wordt in het bestreden besluit uitdrukkelijk verwezen naar het hierboven in punt 4 genoemde besluit tot inleiding van de procedure, dat aanvullende informatie bevat over de omvang van het gebied dat door de vermoede inbreuken wordt bestreken, alsook op de aard van de betrokken producten.
Naar het oordeel van het Gerecht is de motivering van het bestreden besluit zeer algemeen geformuleerd en ware het beter geweest om een en ander nader toe te lichten. Op dit punt is het besluit dan ook vatbaar voor kritiek. Niettemin kan worden vastgesteld dat de verwijzing naar invoerbeperkingen in de Europese Economische Ruimte (EER), naar de verdeling van de markt en de onderlinge prijsafstemming op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten, gelezen in samenhang met het besluit tot inleiding van de procedure, voldoet aan de minimale vereisten inzake duidelijkheid, zodat kan worden vastgesteld dat aan de voorwaarden van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 is voldaan.
Bijgevolg moet de conclusie luiden dat het bestreden besluit rechtens toereikend is gemotiveerd.
Deze conclusie wordt niet ontkracht door de verschillende argumenten van verzoekster.
Wat in de eerste plaats de kritiek van verzoekster betreft dat niet is uitgelegd waarom de gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn, kan worden volstaan met de opmerking dat artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 de Commissie niet de verplichting oplegt om dit specifiek te motiveren. De betrokken onderneming kan immers aan de hand van de genoemde vermoede inbreuken waarnaar de Commissie een onderzoek wil instellen, beoordelen of de gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn, en in voorkomend geval het besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, voor het Gerecht aanvechten.
Wat in de tweede plaats het verwijt betreft dat de keuze voor een termijn van twee weken voor het beantwoorden van de elfde reeks vragen ontoereikend gemotiveerd is, zij opgemerkt dat de Commissie volgens artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 enkel verplicht is om een termijn vast te stellen en niet om de gekozen termijn te motiveren.
Het bestreden besluit is hoe dan ook op dit punt gemotiveerd, aangezien in punt 8 ervan is opgemerkt dat de termijn van twaalf weken die voor de eerste tien reeksen vragen is verleend, en de termijn van twee weken die voor de elfde reeks vragen is verleend, hun verklaring vinden in de aard en de omvang van de gevraagde inlichtingen en de zwaarte van de vermoede inbreuken op de mededingingsregels. Bijgevolg kan worden aangenomen dat de Commissie van mening was dat het feit dat ter beantwoording van de elfde reeks vragen minder inlichtingen hoefden te worden verstrekt, een kortere antwoordtermijn rechtvaardigde.
In de derde plaats moet op het betoog van verzoekster dat uit de motivering van het bestreden besluit niet kan worden afgeleid welk standpunt de Commissie innam over de opmerkingen die zij in haar brief van 6 december 2010 heeft gemaakt, worden geantwoord dat de Commissie op dit punt evenmin een specifieke motivering hoefde te verstrekken. Niettemin wordt in punt 6 van het bestreden besluit gepreciseerd dat deze opmerkingen in voorkomend geval in aanmerking zijn genomen bij de opstelling van de vragenlijst in bijlage I bij het bestreden besluit.
Bijgevolg moeten het vierde middel en het eerste onderdeel van het tweede middel worden verworpen.
Eerste middel: onevenredigheid van de vaststelling van een besluit op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003
Verzoekster betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de toezending van een eenvoudig verzoek om inlichtingen op grond van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003 in de onderhavige omstandigheden had kunnen volstaan. Ter ondersteuning van haar standpunt voert zij met name aan dat de Commissie haar niet vooraf op grond van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003 een verzoek om inlichtingen heeft toegezonden, terwijl zij dat wel heeft gedaan ten aanzien van andere adressaten van een krachtens artikel 18, lid 3, van deze verordening vastgesteld besluit. Voorts is zij van mening dat de wijzigingen die bij artikel 18 van verordening nr. 1/2003 zijn doorgevoerd ten opzichte van de situatie die gold onder artikel 11 van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen [81 EG] en [82 EG] (
PB 1962, 13, blz. 204
), niet impliceren dat de Commissie vrij kan kiezen tussen een verzoek om inlichtingen en een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, zonder dat zij daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht hoeft te nemen.
Volgens de Commissie moet dit middel worden verworpen.
Volgens vaste rechtspraak vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene Unierechtelijke beginselen, dat de handelingen van de instellingen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (arrest Hof van 12 juli 2001, Jippes e.a.,
C-189/01, Jurispr. blz. I-5689
, punt 81).
Ingevolge artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003 kan de Commissie „met een eenvoudig verzoek of bij [besluit]” om inlichtingen verzoeken. Deze bepaling stelt de vaststelling van een besluit echter niet afhankelijk van een voorafgaand „eenvoudig verzoek”. Op dit punt onderscheidt artikel 18 van verordening nr. 1/2003 zich van artikel 11 van verordening nr. 17. In lid 5 daarvan werd de mogelijkheid om bij besluit om inlichtingen te verzoeken afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat niet was voldaan aan een voorafgaand verzoek om inlichtingen.
Anders dan de Commissie in haar memories lijkt te stellen, moet de keuze die zij dient te maken tussen een eenvoudig verzoek om inlichtingen op grond van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003 en een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van deze verordening, worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Dat volgt noodzakelijkerwijs uit de – hierboven in punt 47 gegeven – definitie zelf van het evenredigheidsbeginsel, voor zover deze inhoudt dat „wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt”. De keuze die door artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie wordt verleend, vertoont ook duidelijke overeenkomsten met de keuze tussen een op gewone opdracht verrichte inspectie en een bij besluit gelaste inspectie in het kader van de toepassing van artikel 14 van verordening nr. 17 en artikel 20 van verordening nr. 1/2003. De uitoefening van die keuze wordt door de Unierechter aan het evenredigheidsbeginsel getoetst (arresten Hof van 26 juni 1980, National Panasonic/Commissie,
136/79, Jurispr. blz. 2033
, punt 29, en 22 oktober 2002, Roquette Frères,
C-94/00, Jurispr. blz. I-9011
, punt 77; arrest Gerecht van 8 maart 2007, France Télécom/Commissie,
T-340/04, Jurispr. blz. II-573
, punt 147).
Gelet op de benadering die door de rechtspraak wordt gevolgd bij de toetsing van de keuze voor een bij besluit gelaste inspectie aan het evenredigheidsbeginsel, moet deze controle van de keuze tussen een eenvoudig verzoek om inlichtingen en een besluit geschieden volgens de vereisten van een doeltreffend onderzoek, in het licht van de bijzondere omstandigheden van elk geval (arresten National Panasonic/Commissie, aangehaald in punt 49, punt 29; Roquette Frères, aangehaald in punt 49, punt 77, en France Télécom/Commissie, aangehaald in punt 49, punt 147).
Dienaangaande moet rekening worden gehouden met het feit dat het bestreden besluit is vastgesteld in het kader van een onderzoek naar mededingingsbeperkende praktijken waarbij naast verzoekster zeven andere ondernemingen betrokken zijn die actief zijn in de cementsector.
Een besluit onderscheidt zich hierin van een eenvoudig verzoek om inlichtingen dat de Commissie krachtens artikel 23, lid 1, sub b, en artikel 24, lid 1, sub d, van verordening nr. 1/2003 een geldboete of dwangsommen kan opleggen wanneer onjuiste inlichtingen worden verstrekt of wanneer de inlichtingen niet tijdig worden verstrekt.
Gelet op de omvang van de inlichtingen die de Commissie diende te verzamelen en te controleren, was het niet ongepast of onevenredig dat zij zich direct tot verzoekster richtte met het rechtsinstrument dat de grootste zekerheid bood dat verzoekster haar binnen de gestelde termijnen een volledig antwoord zou verschaffen.
Aangezien de evenredigheid van de vaststelling van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht moet worden getoetst aan de vereisten van een doeltreffend onderzoek, moet voorts de stelling van verzoekster worden verworpen dat zij ongelijk is behandeld doordat de andere ondernemingen waarop het onderzoek betrekking had, een eenvoudig verzoek om inlichtingen hadden ontvangen voordat een besluit werd vastgesteld op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003. De vereisten van een doeltreffend onderzoek rechtvaardigen immers dat niet dezelfde aanpak wordt gevolgd voor alle ondernemingen of ondernemingsverenigingen die nuttige inlichtingen kunnen verstrekken in het kader van dat onderzoek.
Uit het bovenstaande volgt dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel niet heeft geschonden door op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 verzoekster bij besluit om inlichtingen te verzoeken, en dat het eerste middel moet worden verworpen.
Tweede middel: schending van artikel 18 van verordening nr. 1/2003
Dit middel omvat in wezen twee onderdelen. Het eerste onderdeel, volgens hetwelk het doel van het verzoek om inlichtingen onvoldoende nauwkeurig is omschreven, is reeds beantwoord in de punten 18 tot en met 44 hierboven. In het kader van het tweede onderdeel betoogt verzoekster dat de inlichtingen waarom in het kader van de eerste tien reeksen vragen wordt verzocht, geen verband vertonen met de feiten die haar worden verweten, wat een inbreuk vormt op artikel 18 van verordening nr. 1/2003. Het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels kan niet worden vastgesteld aan de hand van de inlichtingen waarom is verzocht in het kader van de eerste tien reeksen vragen, die betrekking hebben op de verkoop van cement tijdens de tien laatste jaren. Deze inlichtingen zouden de Commissie een gedetailleerd beeld van de cementsector verschaffen.
Volgens de Commissie moet het onderhavige middel worden verworpen.
Zoals reeds is opgemerkt in punt 29 hierboven, kan de Commissie alleen die inlichtingen opvragen die voor haar van nut kunnen zijn om de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die het onderzoek rechtvaardigen en die zijn aangegeven in het verzoek om inlichtingen, nader te onderzoeken (arresten van 12 december 1991, SEP/Commissie, aangehaald in punt 29, punt 25, en Société Générale/Commissie, aangehaald in punt 29, punt 40).
Wat de ruime onderzoeks- en controlebevoegdheid van de Commissie betreft, zij opgemerkt dat het aan haar staat om te beoordelen of de door haar aan de betrokken ondernemingen gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn (zie in die zin arresten Hof van 18 mei 1982, AM & S Europe/Commissie,
155/79, Jurispr. blz. 1575
, punt 17, en 18 oktober 1989, Orkem/Commissie,
374/87, Jurispr. blz. 3283
, punt 15, alsook arrest Roquette Frères, aangehaald in punt 49, punt 78).
Wat de controle betreft die het Gerecht op deze beoordeling van de Commissie uitoefent, zij eraan herinnerd dat het begrip „nodige inlichtingen” volgens de rechtspraak moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van het doel waarvoor de betrokken onderzoeksbevoegdheid aan de Commissie is toegekend. Aan het vereiste dat er een verband bestaat tussen het verzoek om inlichtingen en de vermoede inbreuk is dus voldaan zodra er goede gronden zijn om aan te nemen dat dit verzoek in die fase van de procedure verband houdt met de vermoede inbreuk, in die zin dat de Commissie redelijkerwijze mag aannemen dat het document haar zal helpen om het bestaan van de gestelde inbreuk aan te tonen (arresten van 12 december 1991, SEP/Commissie, aangehaald in punt 29, punt 29, en Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 21, punt 42).
In casu moet worden vastgesteld dat verzoekster geen specifieke voorbeelden verschaft van inlichtingen waarom in het kader van de eerste tien vragen wordt verzocht en die volgens haar niet noodzakelijk zijn, maar op algemene wijze stelt dat het verzoek om inlichtingen betreffende de cementverkoop over een periode van tien jaar niet noodzakelijk is. Zij komt in wezen op tegen het feit dat op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 een besluit is vastgesteld waarbij om inlichtingen is verzocht. Volgens haar moet de Commissie in dergelijke omstandigheden veeleer overeenkomstig artikel 17 van verordening nr. 1/2003 een onderzoek per economische sector verrichten.
De door verzoekster aangevoerde omstandigheid dat de inlichtingen waarom in het kader van de eerste tien reeksen vragen is verzocht, betrekking hebben op de cementverkoop over een periode van tien jaar, kan op zich niet de conclusie wettigen dat deze vragen verder gaan dan wat nodig is, gelet op het doel van het verzoek om inlichtingen, zoals vermeld in de punten 4 en 35 hierboven.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de in repliek door verzoekster geformuleerde bedenking dat de hoeveelheid gevraagde inlichtingen in wezen de indruk wekt dat het bestreden besluit dient om het terrein te verkennen.
Het is stellig een algemeen beginsel van Unierecht dat bescherming moet worden geboden tegen willekeurige of buitensporige ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van een persoon, ongeacht of het gaat om een natuurlijke persoon dan wel om een rechtspersoon (arrest Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 21, punt 81).
Voorts voldoet een besluit waarbij om algemene inlichtingen wordt verzocht, slechts aan dit algemene beginsel indien het beoogt de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen om na te gaan of een bepaalde situatie feitelijk of rechtens waarover de Commissie reeds gegevens in haar bezit heeft, zich werkelijk heeft voorgedaan en wat zij inhoudt.
Of het bestreden besluit al of niet willekeurig is, kan evenwel niet worden bepaald aan de hand van de omvang van het verzoek om inlichtingen. De Commissie kan op goede gronden een ruim onderzoek voeren wanneer zij voldoende ernstige aanwijzingen heeft dat de onderneming betrokken was bij de verschillende vermoede inbreuken die zij wenst te controleren.
Vastgesteld moet worden dat verzoekster in casu niet betwist dat de Commissie voldoende ernstige aanwijzingen heeft die de vaststelling van het bestreden besluit rechtvaardigen, en het Gerecht niet heeft verzocht om dit te verifiëren. Bij gebreke van een uitdrukkelijk en met redenen omkleed verzoek van verzoekster hoeft het Gerecht dus niet uit eigen beweging, louter op basis van de algemene stelling dat het verzoek om inlichtingen ruim is, na te gaan of de Commissie voldoende ernstige aanwijzingen had die de vaststelling van het bestreden besluit konden rechtvaardigen.
Het tweede middel moet dan ook worden verworpen.
Derde middel: onevenredigheid van de termijn van twee weken die voor het beantwoorden van de elfde reeks vragen is verleend
Verzoekster is van mening dat het bestreden besluit inbreuk maakt op het evenredigheidsbeginsel, aangezien de termijn van twee weken die voor het beantwoorden van de elfde reeks vragen is verleend, ontoereikend is.
Volgens de Commissie moet het onderhavige middel worden verworpen. Zij betoogt dat verzoekster geen belang heeft om tegen de betrokken termijn op te komen, aangezien zij de elfde reeks vragen heeft beantwoord en de verzekering heeft gekregen dat haar geen geldboete zou worden opgelegd indien zij de gevraagde inlichtingen in verschillende fasen zou verstrekken. De Commissie stelt voorts dat de termijn van twee weken gerechtvaardigd was en dat het voor verzoekster niet materieel onmogelijk was om de elfde reeks vragen binnen de gestelde termijn te beantwoorden.
Volgens vaste rechtspraak moeten verzoeken om inlichtingen die de Commissie tot een onderneming richt, voldoen aan het evenredigheidsbeginsel en mag de verplichting tot het verstrekken van een inlichting de betrokken onderneming geen last opleggen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is (arresten Gerecht van 12 december 1991, SEP/Commissie, aangehaald in punt 29, punt 51, en 30 september 2003, Atlantic Container Line e.a./Commissie,
T-191/98, T-212/98-T-214/98, Jurispr. blz. II-3275
, punt 418, alsook arrest Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 21, punt 81).
Ter beoordeling van de vraag of de last die gepaard gaat met de nakoming van de verplichting om de elfde reeks vragen binnen een termijn van twee weken te beantwoorden, onevenredig is, moet rekening worden gehouden met het feit dat verzoekster als adressaat van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003, niet alleen het risico liep dat haar op grond van artikel 23, lid 1, sub b, en artikel 24, lid 1, sub d, van verordening nr. 1/2003 een geldboete of een dwangsom zou worden opgelegd indien zij onvolledige of geen inlichtingen zou verstrekken of deze te laat zou verschaffen, maar ook het gevaar liep dat haar op grond van artikel 23, lid 1, sub b, van deze verordening een geldboete zou worden opgelegd indien de Commissie de verstrekte inlichtingen als onjuist of misleidend zou bestempelen.
Het is dus zeer belangrijk dat wordt onderzocht of bij het besluit waarbij om inlichtingen is verzocht, een passende termijn is verleend. Deze termijn moet de adressaat immers de mogelijkheid bieden om niet alleen materieel een antwoord te verstrekken, maar ook om zich ervan te vergewissen dat de verstrekte inlichtingen volledig, correct en niet misleidend zijn.
De door de Commissie opgeworpen voorafgaande vraag of verzoekster er belang bij heeft het onderhavige middel aan te voeren, moet aldus worden opgevat dat de Commissie betwist dat verzoekster er belang bij heeft tegen het bestreden besluit op te komen voor zover hierbij een termijn van twee weken wordt verleend voor het beantwoorden van de elfde reeks vragen. De Commissie baseert zich op het feit dat verzoekster de gevraagde inlichtingen gedeeltelijk na de gestelde termijn heeft verschaft zonder dat haar een geldboete is opgelegd, en dat haar tijdens een telefoongesprek de mogelijkheid is geboden om haar antwoorden in verschillende fasen te verstrekken.
Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking dat het belang om op te komen tegen een besluit waarbij wordt gelast om inlichtingen te verstrekken, blijft bestaan zelfs indien dit besluit reeds is uitgevoerd door de adressaat ervan. De nietigverklaring van een dergelijk besluit kan immers op zich rechtsgevolgen sorteren, onder meer omdat zij de Commissie ertoe verplicht de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Gerecht en omdat wordt voorkomen dat de Commissie een dergelijke praktijk opnieuw toepast (zie in die zin en naar analogie arrest Gerecht van 9 november 1994, Scottish Football/Commissie,
T-46/92, Jurispr. blz. II-1039
, punt 14 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat verzoekster er belang bij heeft om tegen het bestreden besluit op te komen en gerechtigd is om de middelen aan te voeren die volgens haar het Gerecht ertoe kunnen brengen haar vordering toe te wijzen.
Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat de Commissie geen bewijzen aandraagt waaruit blijkt dat zij verzoekster heeft verzekerd dat haar geen geldboete of dwangsom zou worden opgelegd indien zij de gevraagde inlichtingen in fasen (en dus gedeeltelijk na de gestelde termijn) zou verstrekken. Partijen zijn het er weliswaar over eens dat de raadsman van verzoekster en een ambtenaar van de Commissie hierover een telefoongesprek hebben gevoerd, maar zij zijn het niet eens over de exacte inhoud van dit gesprek.
Uit de stukken blijkt enkel duidelijk dat de Commissie in een e-mail van 12 april 2011 het verzoek tot verlenging van de termijn voor het beantwoorden van de elfde reeks vragen heeft afgewezen, dat verzoekster bij haar brief van 11 april 2011 en haar e-mail van 12 april 2011 had ingediend. Aangezien verzoekster een deel van haar antwoord op de elfde reeks vragen na de gestelde termijn heeft verstrekt, kon de Commissie haar dus althans in theorie om die reden op grond van artikel 23, lid 1, sub b, van verordening nr. 1/2003 een geldboete opleggen, ondanks de garanties die de Commissie kennelijk in haar memories wil geven.
Om de hierboven in de punten 72 en 73 uiteengezette redenen moet bovendien worden vastgesteld dat de eventuele onevenredigheid van de last die gepaard gaat met de nakoming van de verplichting om de elfde reeks vragen binnen een termijn van twee weken te beantwoorden, invloed kan hebben op de volledigheid, de juistheid en de duidelijkheid van de verstrekte antwoorden, wat in voorkomend geval eveneens kan leiden tot de oplegging van een geldboete op grond van artikel 23, lid 1, sub b, van verordening nr. 1/2003.
Met vraag 11, sub a, wordt verzoekster verzocht om alle gegevens mee te delen betreffende de rol, de functie en de taken van P. L. en H. M. sinds 2001, de persoon aan wie zij rechtstreeks rekening afleggen en, ten slotte, de persoon of personen aan wie zij instructies geven of hebben gegeven. Met vraag 11, sub b, wordt haar verzocht om een lijst te verstrekken van alle vergaderingen en andere schriftelijke of mondelinge contacten betreffende cement en aanverwante producten die P. L. (tijdens de periode 2003‑2009) en H. M. (tijdens de periode 2006‑2008) hebben gehad met de producenten van cement en aanverwante producten of hun vertegenwoordigers in Duitsland. In dit verband wordt haar met name verzocht de data van de vergaderingen en de namen van de genodigden en de deelnemers te verstrekken, en de naam mee te delen van de persoon en de onderneming die de vergadering of vergaderingen hebben georganiseerd of hebben verzocht om deze te houden, alsook de naam, de rol, de functie en de taken van de andere werknemers van verzoekster die in de periode 2001‑2010 aan deze vergaderingen hebben deelgenomen. Ten slotte wordt verzoekster met vraag 11, sub c, verzocht om alle stukken betreffende bovengenoemde contacten of vergaderingen te verstrekken, waaronder met name e‑mails, agenda’s en notulen van vergaderingen, reisdocumenten, schriftelijke notities, verslagen of protocollen.
Vastgesteld moet worden dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat het onderzoek dermate noodzakelijk is dat het gerechtvaardigd is om een bijzonder korte termijn te verlenen voor het verstrekken van de inlichtingen waarom is verzocht in het kader van de elfde reeks vragen.
Zoals hierboven in punt 42 is opgemerkt, kan uit punt 8 van het bestreden besluit enkel worden afgeleid dat deze termijn gerechtvaardigd zou kunnen zijn door het feit dat volgens de Commissie ter beantwoording van deze reeks vragen minder inlichtingen hoefden te worden verstrekt.
De Commissie merkt terecht op dat verzoekster krachtens de algemene voorzorgsplicht die op elke onderneming of ondernemersvereniging rust, gehouden is ervoor te zorgen dat de gegevens aan de hand waarvan haar activiteiten kunnen worden nagegaan, goed bewaard blijven in haar boeken en archieven, opdat zij met name zou kunnen beschikken over de noodzakelijke bewijzen in geval van gerechtelijke of administratieve procedures (arrest Gerecht van 16 juni 2011, Heineken Nederland en Heineken/Commissie,
T-240/07, Jurispr. blz. II-3355
, punt 301).
Aangezien evenwel ter beantwoording van de elfde reeks vragen met name alle contacten, ook de meest informele, van twee werknemers van verzoekster met producenten van cement en aanverwante producten of hun vertegenwoordigers in Duitsland over een periode van respectievelijk drie en zeven jaar moeten worden nagegaan, is het Gerecht van oordeel dat het ondanks deze bewaarplicht niet noodzakelijkerwijs eenvoudig was om de opgevraagde gegevens te verzamelen, te ordenen en te controleren.
Voorts moet om de hierboven in punt 73 uiteengezette redenen rekening worden gehouden met het feit dat de gestelde termijn verzoekster de mogelijkheid moet bieden om zich ervan te vergewissen dat de verstrekte inlichtingen volledig, correct en niet misleidend zijn.
Vastgesteld moet worden dat een antwoordtermijn van twee weken, gelet op de aard van de gevraagde inlichtingen, niet volstaat om de betrokken gegevens te verzamelen en zich ervan te vergewissen dat het gegeven antwoord volledig, correct en niet misleidend is.
De verplichting om binnen deze termijn op deze vragen te antwoorden vormt dus een buitensporige last in de zin van de hierboven in punt 71 aangehaalde rechtspraak.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de door de Commissie aangevoerde omstandigheid dat zij verzoekster in haar brief van 19 november 2010 had meegedeeld dat zij van plan was om op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 een besluit tot haar te richten waarbij zij om inlichtingen zou verzoeken, en haar daarbij een ontwerpvragenlijst had bezorgd, waarvan de vijftiende reeks vragen grotendeels overeenstemde met de elfde reeks vragen in de definitieve vragenlijst.
Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking dat de Commissie in de vierde paragraaf van die brief ondubbelzinnig had geschreven dat „bij het op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 genomen besluit [...] aan Schwenk een termijn van twee maanden [zou] worden verleend om de in het besluit opgenomen vragenlijst correct, volledig en op een niet-misleidende wijze te beantwoorden”.
De omstandigheid dat verzoekster erop mocht vertrouwen dat zij over een termijn van twee maanden zou beschikken om de elfde reeks vragen te beantwoorden, staat er dus hoe dan ook aan in de weg dat de kennisgeving in de brief van 19 november 2010 in aanmerking wordt genomen bij de beoordeling van de vraag of de verplichting om deze reeks vragen binnen een termijn van twee weken te beantwoorden, al dan niet buitensporig is.
Wat het door de Commissie genoemde punt 38 van haar mededeling inzake goede praktijken voor procedures op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU (
PB 2011, C 308, blz. 6
) betreft, kan worden volstaan met de opmerking dat dit punt niet ter zake dienend is.
Hoe dan ook blijkt uit punt 38 van deze mededeling dat de voorgeschreven termijn in de regel minstens twee weken bedraagt, maar dat hij korter kan zijn voor verzoeken met een beperkte reikwijdte. Dat biedt veeleer steun aan de stelling dat een termijn van twee weken voor de Commissie in de regel een minimale termijn vormt. Gelet op de omvang van het werk dat verzoekster dient te verrichten om de gevraagde gegevens te verzamelen, te ordenen en te controleren, is een termijn van twee weken in casu op zijn minst onevenredig.
Gelet op het bovenstaande moet het onderhavige middel worden aanvaard.
In artikel 1 van het bestreden besluit wordt gepreciseerd dat de bijlagen deel uitmaken van het bestreden besluit. Uit bijlage I, die de vragenlijst bevat, blijkt dat de elfde reeks vragen en de rest van de vragenlijst geen onlosmakelijke eenheid vormen.
Bijgevolg hoeft het bestreden besluit slechts nietig te worden verklaard voor zover verzoekster hierbij wordt verzocht om de elfde reeks vragen in bijlage I te beantwoorden, zonder dat het vijfde middel hoeft te worden onderzocht, aangezien dit uitsluitend betrekking heeft op de elfde reeks vragen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Volgens artikel 87, lid 3, eerste alinea, kan het Gerecht de proceskosten over de partijen verdelen indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
Aangezien het beroep in de onderhavige zaak gedeeltelijk wordt toegewezen, eist een billijke beoordeling van de omstandigheden van de zaak dat de Commissie een derde van haar eigen kosten en een derde van verzoeksters kosten draagt, en dat verzoekster twee derde van haar eigen kosten en twee derde van die van de Commissie draagt.

HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Besluit C(2011) 2367 definitief van de Commissie van 30 maart 2011 inzake een procedure op grond van artikel 18, lid 3, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad (zaak 39520 – Cement en aanverwante producten) wordt nietig verklaard voor zover het gaat om de elfde reeks vragen van de vragenlijst in bijlage I bij dit besluit.

2)
Schwenk Zement KG draagt twee derde van haar kosten en twee derde van de kosten van de Europese Commissie. De Commissie draagt een derde van haar kosten en een derde van de kosten van Schwenk Zement.

3)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 maart 2014.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.