CELEX: 62013CJ0340
Prejudiciële verwijzing
Postdiensten
Richtlijn 97/67/EG
Artikel 12
Aanbieder van de universele dienst
Kwantumkortingen
Toepassing op tussenpersonen die postzendingen samenvoegen
Discriminatieverbod

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 12 van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (
PB 1998, L 15, blz. 14
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 (
PB L 52, blz. 3
; hierna: „richtlijn 97/67”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen bpost NV (hierna: „bpost”), de aanbieder van de universele postdienst in België, en het Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie (BIPT) over het besluit van het BIPT om bpost een geldboete op te leggen wegens schending van het non-discriminatiebeginsel bij de toepassing van de contractuele tarieven voor 2010.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Via de opeenvolgende wijzigingen bij richtlijn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 (
PB L 176, blz. 21
) en bij richtlijn 2008/6, beoogt richtlijn 97/67 de voortzetting van de geleidelijke vrijmaking van de markt voor postdiensten, waarmee in 1998 een aanvang is gemaakt.
In overweging 8 van richtlijn 97/67 wordt verklaard:
„Overwegende dat maatregelen nodig zijn om een geleidelijke en gecontroleerde liberalisatie van de markt en een passend evenwicht bij de toepassing ervan te bewerkstelligen om in de gehele Gemeenschap, met inachtneming van de rechten en plichten van de leveranciers van de universele dienst, het vrij verrichten van diensten in de postsector te waarborgen”.
Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
‚postdiensten’: diensten die bestaan in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen;
[...]
16.
‚afzender’: natuurlijke of rechtspersoon van wie de postzendingen afkomstig zijn;
[...]”
Artikel 12 van deze richtlijn luidt:
„De lidstaten zien erop toe dat de tarieven voor elk van de diensten die deel uitmaken van de universele dienst met inachtneming van de volgende beginselen worden vastgesteld:
—
de prijzen moeten betaalbaar zijn en moeten het mogelijk maken diensten aan te bieden die voor alle gebruikers, ongeacht geografische locatie, en rekening houdende met specifieke nationale omstandigheden, toegankelijk zijn. De lidstaten kunnen het aanbieden van een gratis postdienst voor blinden en slechtzienden invoeren of in stand houden;
—
de prijzen moeten kostengeoriënteerd zijn en een efficiënte aanbieding van de universele dienst stimuleren. Wanneer zulks om redenen van algemeen belang noodzakelijk is, kunnen de lidstaten besluiten dat op hun nationale grondgebied en/of voor grensoverschrijdende post een uniform tarief dient te gelden voor tegen enkelstukstarieven aangeboden diensten en voor andere postzendingen;
—
de toepassing van een uniform tarief sluit niet het recht van de aanbieder(s) van de universele dienst uit om met gebruikers individuele prijsafspraken te maken;
—
de tarieven moeten transparant en niet-discriminerend zijn;
—
wanneer de aanbieders van de universele dienst speciale tarieven toepassen, bijvoorbeeld voor diensten voor zakelijke gebruikers, aanbieders van grote partijen post of tussenpersonen die post van verschillende gebruikers samenvoegen, passen zij de beginselen van doorzichtigheid en non-discriminatie toe ten aanzien van zowel de tarieven als de voorwaarden dienaangaande. De tarieven en de voorwaarden dienaangaande worden steeds op dezelfde wijze toegepast zowel tussen derden onderling als tussen derden en aanbieders van de universele dienst die gelijkwaardige diensten aanbieden. In voorkomend geval gelden deze tarieven ook voor andere klanten, met name particulieren en kleine en middelgrote ondernemingen, die onder gelijkwaardige omstandigheden van de post gebruikmaken.”
Ingevolge artikel 2 van richtlijn 2008/6 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 31 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen.
Belgisch recht
Artikel 12 van richtlijn 97/67, zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/39, is in de Belgische rechtsorde omgezet in artikel 144 ter van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven (
Belgisch Staatsblad
, 27 maart 1991, blz. 6155), zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 7 oktober 2002 (
Belgisch Staatsblad
, 25 oktober 2002, blz. 49053), en bij wet van 13 december 2010 (
Belgisch Staatsblad
, 31 december 2010, blz. 83267).
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Bpost is in België van oudsher de aanbieder van de postdiensten en houdt zich voornamelijk bezig met de postdistributie, die met name het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de overhandiging van postzendingen omvat.
Bpost verzorgt de postdistributie niet alleen voor het grote publiek maar ook voor twee bijzondere categorieën van afnemers, namelijk afzenders van grote hoeveelheden post (hierna: „afzenders”) en tussenpersonen.
Afzenders zijn eindafnemers van de postdistributiediensten. Zij beslissen over de te verzenden boodschap en bepalen de vraag naar postzendingen. Tussenpersonen, daarentegen, leveren ten behoeve van de afzenders postvoorbereidingsdiensten (zogenaamde „routage”-diensten) stroomopwaarts vóór de postdistributie. Deze diensten kunnen bestaan in het klaarmaken van de post vóór overhandiging aan bpost (sorteren, afdrukken, envelopperen, etiketteren, adresseren en frankeren) alsook in de afgifte van de poststukken (afhalen bij de afzenders, samenvoegen en verpakken van de poststukken in postzakken, vervoeren en deponeren op de door de exploitant van de postdiensten aangeduide plaatsen).
Bpost hanteert verschillende soorten tarieven. Contractuele tarieven zijn speciale tarieven in vergelijking met het standaardtarief dat voor het grote publiek geldt. Deze speciale tarieven zijn vastgelegd in een overeenkomst tussen bpost en de betrokken afnemers, waarbij kortingen kunnen worden toegekend aan bepaalde afnemers die voor de exploitant van de postdiensten een welbepaald omzetcijfer genereren. De meest voorkomende contractuele kortingen zijn kwantumkortingen, die afhangen van het tijdens een referentieperiode gegenereerde zendvolume, en operationele kortingen, die bedoeld zijn als vergoeding voor bepaalde voorbereidingsdiensten en de tegenprestatie vormen voor de door bpost vermeden kosten.
Het BIPT is de nationale regelgevende instantie van de postdienstensector krachtens richtlijn 97/67.
Voor 2010 heeft bpost het BIPT op de hoogte gebracht van een wijziging in haar kortingensysteem voor de contractuele tarieven voor de distributie van geadresseerde reclamezendingen en administratieve zendingen. Deze zendingen zijn goed voor ongeveer 20 % van het omzetcijfer van bpost in de postsector.
Dat nieuwe kortingensysteem omvatte een op basis van het afgegeven zendvolume berekende kwantumkorting die zowel aan de afzenders als aan de tussenpersonen werd toegekend. Voor de tussenpersonen werd de korting evenwel niet langer berekend op basis van het totale zendvolume van alle afzenders aan wie zij hun diensten verleenden, maar op basis van het zendvolume van elk van hun afnemers afzonderlijk (hierna: „kwantumkorting per afzender”).
Naast de kwantumkorting per afzender werd ingevolge het nieuwe kortingensysteem ook een operationele korting toegekend onder de naam „Indirect Channel Rebate”. Deze korting kwam overeen met de tegenprestatie voor de kosten die bpost kon vermijden als gevolg van het feit dat de tussenpersonen bepaalde handelingen van de postdistributie voor hun rekening namen.
Bij besluit van 20 juli 2011 heeft het BIPT geoordeeld dat bpost met name het discriminatieverbod had geschonden bij de toepassing van de kwantumkortingen binnen de regeling van de contractuele tarieven voor 2010.
In dat besluit verweet het BIPT bpost de tussenpersonen de hoogste kortingen op de hoeveelheden afgegeven postzendingen te hebben geweigerd hoewel zij samengevoegde postvolumes afgaven die te vergelijken zijn met de door de grootste afzenders afgegeven zendvolumes. Bijgevolg riep dat systeem discriminatie in het nadeel van de tussenpersonen in het leven.
Op 23 september 2011 heeft bpost de Cour d’appel te Brussel verzocht om het besluit van het BIPT nietig te verklaren.
Blijkens de verwijzingsbeslissing zijn de partijen in het hoofdgeding het oneens over de werkingssfeer van artikel 12, vijfde streepje, van richtlijn 97/67 en over de uitlegging die het Hof van deze bepaling heeft gegeven in het arrest Deutsche Post e.a. (C‑287/06–C‑292/06,
EU:C:2008:141
).
Weliswaar erkent de verwijzende rechter dat de werkingssfeer van artikel 12, vijfde streepje, van richtlijn 97/67 blijkbaar niet veranderd is na de bij richtlijn 2008/6 aangebrachte wijziging, maar hij twijfelt eraan of deze bepaling zonder onderscheid ziet op operationele kortingen en kwantumkortingen dan wel of kwantumkortingen buiten de werkingssfeer ervan vallen.
Daarom heeft de Cour d’appel te Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 12, vijfde streepje, van [richtlijn 97/67] aldus worden uitgelegd dat in de betrekkingen tussen de aanbieder van de universele postdienst en de tussenpersonen een discriminatieverbod geldt voor de door deze aanbieder toegekende operationele kortingen, waarbij de zuivere kwantumkortingen onder artikel 12, vierde streepje, [van deze richtlijn] blijven vallen?
2)
Zo de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wordt dan met een zuivere kwantumkorting tegemoetgekomen aan het discriminatieverbod van artikel 12, vierde streepje, [van deze richtlijn] wanneer het prijsverschil is gebaseerd op een objectieve factor die verband houdt met de relevante geografische markt en dienstenmarkt, en geen uitsluitingseffect of getrouwheidsstimulans doet ontstaan?
3)
Zo de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, is de aan de tussenpersoon toegekende kwantumkorting dan in strijd met het discriminatieverbod van artikel 12, vijfde streepje, [van deze richtlijn] wanneer de omvang van deze korting niet gelijk is aan de korting die wordt verleend aan een afzender die een even groot aantal zendingen aanbiedt, maar gelijk is aan de som van de kortingen die worden toegekend aan alle afzenders op basis van het aantal zendingen van elke afzender afzonderlijk van wie hij de zendingen heeft gegroepeerd?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Vooraf zij opgemerkt dat in het hoofdgeding uitspraak moet worden gedaan op het door bpost ingestelde beroep tot nietigverklaring van het besluit van het BIPT, waarbij bpost een geldboete is opgelegd wegens schending van het non-discriminatiebeginsel bij de toepassing van de kwantumkorting per afzender.
De vraag of deze korting binnen de werkingssfeer van artikel 12, vierde streepje, van richtlijn 97/67 of veeleer onder het vijfde streepje van dat artikel valt, is niet van doorslaggevend belang voor de door de verwijzende rechter te verrichten wettigheidstoets van het besluit.
Uit artikel 12 van richtlijn 97/67 blijkt immers dat de tarieven van elk van de diensten die deel uitmaken van de universele dienst, met name het non-discriminatiebeginsel moeten eerbiedigen, ongeacht of het gaat om „tarieven” (vierde streepje) dan wel om „speciale tarieven” (vijfde streepje).
Bijgevolg is bij de beoordeling van de vraag of de kwantumkortingen die bpost in 2010 heeft toegepast, discriminerend zijn, van geen belang dat deze kortingen onder het vierde streepje in plaats van onder het vijfde streepje van artikel 12 van richtlijn 97/67 vallen, of omgekeerd.
Bij deze beoordeling dient enkel te worden nagegaan of de betrokken praktijk in overeenstemming is met de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke het gelijkheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de fundamentele beginselen van het Unierecht, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is (arresten Ruckdeschel e.a., 117/76 en 16/77,
EU:C:1977:160
, punt 7, en Almer Beheer en Daedalus Holding, C‑441/12,
EU:C:2014:2226
, punt 47).
In deze omstandigheden dienen de prejudiciële vragen, samen beschouwd, aldus te worden begrepen dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of het in artikel 12 van richtlijn 97/67 vervatte non-discriminatiebeginsel met betrekking tot de posttarieven aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een systeem van kwantumkortingen per afzender, zoals hetwelk in het hoofdgeding aan de orde is.
Dienaangaande zij opgemerkt dat kwantumkortingen tariefkortingen zijn waarvan het percentage stijgt naargelang het tijdens een referentieperiode gegenereerde zendvolume.
Volgens bpost is de kwantumkorting per afzender in haar contractuele tarieven voor 2010 opgenomen om een einde te maken aan de praktijk van een beperkt aantal tussenpersonen die zich ertoe beperkten de zendingen van verschillende afzenders samen te voegen teneinde hogere kwantumkortingen te genieten, zonder enige operationele handeling te verrichten.
Zoals in punt 18 van het onderhavige arrest is aangegeven, blijkt uit het besluit van het BIPT van 20 juli 2011 dat de kwantumkorting per afzender volgens deze instantie discriminatie in het leven riep tussen, enerzijds, de grote afzenders die hogere kortingen voor de aan bpost toevertrouwde zendvolumes konden krijgen, en, anderzijds, de tussenpersonen die bpost vergelijkbare zendvolumes bezorgden doch door samenvoeging van de zendvolumes van diverse ondernemingen of bestuurlijke diensten.
Vaststaat dat, aangezien de kwantumkortingen worden berekend op basis van het door elke afzender individueel gegeneerde omzetcijfer, een afzender die bpost een groot zendvolume toevertrouwt, een hogere korting geniet dan de korting die een tussenpersoon krijgt wanneer hij bpost een vergelijkbaar zendvolume bezorgt door samenvoeging van de postzendingen van verschillende afzenders.
Hoewel op basis van deze vaststelling kan worden besloten dat de kwantumkorting per afzender een verschil in behandeling tussen de afzenders en de tussenpersonen in het leven roept, neemt dit niet weg dat, overeenkomstig de in punt 27 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof, dit verschil in behandeling slechts een door artikel 12 van richtlijn 97/67 verboden discriminatie kan vormen wanneer de afzenders en de tussenpersonen zich in een vergelijkbare situatie bevinden op de markt voor postdistributie en bovendien geen enkel legitiem doel dat verschil in behandeling kan rechtvaardigen.
Teneinde te bepalen aan de hand van welke maatstaf de respectieve situatie van de afzenders en de tussenpersonen moet worden vergeleken, moet voor ogen worden gehouden dat het door bpost voor 2010 ingevoerde systeem zowel kwantumkortingen als operationele kortingen omvatte.
Voor de vaststelling of eventueel sprake is van discriminatie in het nadeel van de tussenpersonen bij de toekenning van de kwantumkorting per afzender, moet de situatie van de afzenders echter enkel met die van de tussenpersonen worden vergeleken in het geval waarin de tussenpersonen zich ertoe beperken de zendingen van een aantal afzenders samen te voegen en hun de door bpost verzorgde postdistributiediensten door te factureren, waarbij aldus abstractie wordt gemaakt van de voorbereidingsdiensten waarvoor de tussenpersonen voor operationele kortingen in aanmerking kunnen komen.
In hun opmerkingen hebben bpost en de Franse regering erop gewezen dat kwantumkortingen tot doel hebben, de vraag aan te wakkeren in de postdienstensector, die momenteel het hoofd moet bieden aan een groeiend aanbod van concurrerende verzendmethoden, met name e-mail.
Dienaangaande dient te worden vastgesteld dat alleen de afzenders deze vraag kunnen doen toenemen want van hen zijn de postzendingen „afkomstig”, zoals is aangegeven in de definitie van het begrip „afzender” van artikel 2, punt 16, van richtlijn 97/67.
Wanneer de tussenpersonen aan bpost de post toevertrouwen die zij vooraf bij verschillende afzenders hebben opgehaald, heeft dat daarentegen niet tot gevolg dat het totale postvolume voor bpost toeneemt. Behalve in de beperkte mate waarin deze tussenpersonen zelf afzenders zijn, draagt hun activiteit op zich bijgevolg niet bij tot de toename van het aan bpost toevertrouwde postvolume.
Bovendien kan door toepassing van het systeem van kwantumkortingen dat vóór 2010 gold en waarbij de aan een tussenpersoon toegekende korting werd berekend op basis van het totale zendvolume dat afkomstig was van alle afzenders aan wie hij zijn diensten verstrekte, de doelstelling van toename van de vraag naar postdiensten gevaar lopen.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 69 en 72 van haar conclusie heeft opgemerkt, komt een afzender die niet voldoende post genereert om een kwantumkorting in de wacht te slepen, volgens het systeem van kwantumkortingen per afzender immers voor geen enkele korting in aanmerking, ongeacht of hij beslist zijn poststukken zelf aan bpost af te geven dan wel voor deze taak een tussenpersoon in te schakelen. Volgens het systeem van kwantumkortingen dat vóór 2010 van toepassing was, kon diezelfde afzender voor hetzelfde zendvolume daarentegen wel een dergelijke korting indirect krijgen indien hij besliste een beroep te doen op een tussenpersoon, aangezien zijn zendvolume alsdan werd samengevoegd met het zendvolume van andere afzenders die bij dezelfde tussenpersoon afnemer waren.
In dat laatste geval genoot de betrokken afzender indirect een korting zonder dat zijn zendvolume was toegenomen, hetgeen voor hem geen stimulans kon zijn om in de toekomst meer post te genereren. Deze situatie, die duidelijk haaks zou staan op de doelstelling die bpost voor ogen had met de invoering van een systeem van kwantumkortingen, zou deze exploitant ertoe kunnen aanzetten om dat systeem aan banden te leggen of zelfs af te schaffen teneinde zijn financieel evenwicht te bewaren. Deze beslissing zou op haar beurt vast en zeker een negatieve weerslag hebben op de vraag naar postdiensten in het algemeen en dus op het financieel evenwicht van bpost.
In het arrest Deutsche Post e.a. (
EU:C:2008:141
, punt 44) heeft het Hof weliswaar geoordeeld dat artikel 12 van richtlijn 97/67 zich ertegen verzet dat tussenpersonen die de postzendingen van verschillende afzenders samenvoegen, de speciale tarieven worden geweigerd die de nationale aanbieder van de universele postdienst aan de afzenders zelf toekent.
Het Hof heeft in de overwegingen waarop het deze uitspraak heeft gesteund, met name niet ingestemd met het argument van Deutsche Post AG en de Duitse regering dat wanneer tussenpersonen bepaalde kortingen zouden krijgen, dit het financieel evenwicht van Deutsche Post AG aan het wankelen zou brengen (arrest Deutsche Post e.a.,
EU:C:2008:141
, punt 36).
Anders dan de Belgische, de Italiaanse en de Zweedse regering alsmede de Europese Commissie aanvoeren, kan deze rechtspraak evenwel niet op het hoofdgeding worden toegepast.
In de zaak die heeft geleid tot het arrest Deutsche Post e.a. (
EU:C:2008:141
), ging het immers niet om kwantumkortingen maar om operationele kortingen. Dienaangaande heeft het Hof in punt 37 van dat arrest overwogen dat aangezien de speciale tarieven die rekening houden met de vermeden kosten in vergelijking met de standaarddiensten, zo kunnen worden vastgesteld dat zij zich alleen van de normale tarieven onderscheiden doordat enkel de door de exploitant daadwerkelijk vermeden kosten van laatstgenoemde tarieven worden afgetrokken, het financiële evenwicht van Deutsche Post AG, als aanbieder van de universele postdienst, niet kon worden verstoord doordat deze tarieven aan tussenpersonen werden toegekend.
Het Hof heeft daaruit het besluit getrokken dat mocht blijken dat, wanneer de tussenpersonen de kortingen zouden krijgen die indertijd uitsluitend aan de zakelijke klanten van Deutsche Post AG werden toegekend, dit tot gevolg had dat deze kortingen buitensporig waren vergeleken met de vermeden kosten, het deze vennootschap vrijstond, deze kortingen voor zover noodzakelijk te verminderen voor al wie deze kreeg (arrest Deutsche Post e.a.,
EU:C:2008:141
, punt 38).
Hoewel – zoals blijkt uit het arrest Deutsche Post e.a. (
EU:C:2008:141
) – afzenders en tussenpersonen zich in een vergelijkbare situatie kunnen bevinden met betrekking tot de operationele kortingen, is dit dus niet noodzakelijk het geval met betrekking tot kwantumkortingen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn. Kwantumkortingen per afzender kunnen afzenders immers ertoe aanzetten meer post aan bpost toe te vertrouwen waardoor bpost aldus schaalvoordelen kan realiseren. Zoals in punt 38 van het onderhavige arrest is opgemerkt, draagt de activiteit van de tussenpersonen op zich daarentegen niet bij tot de toename van het aan bpost toevertrouwde postvolume en dus tot de realisatie door bpost van schaalvoordelen.
Uit al het voorgaande volgt dat afzenders en tussenpersonen zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden uit het oogpunt van de met het systeem van kwantumkortingen per afzender nagestreefde doelstelling, die met name erin bestaat de vraag in de postdienstensector aan te wakkeren, aangezien alleen afzenders als gevolg van dit systeem ertoe kunnen worden aangezet hun aan bpost toevertrouwde zendvolume en dus het omzetcijfer van deze exploitant te doen toenemen. Bijgevolg vormt het uit de toepassing van het systeem van kwantumkortingen per afzender voortvloeiende verschil in behandeling tussen deze twee categorieën van afnemers geen door artikel 12 van richtlijn 97/67 verboden discriminatie.
Derhalve dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat het non-discriminatiebeginsel zoals dat met betrekking tot de tarieven is vastgelegd in artikel 12 van richtlijn 97/67, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een systeem van kwantumkortingen per afzender als hetwelk in het hoofdgeding aan de orde is.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Het non-discriminatiebeginsel zoals dat met betrekking tot de tarieven is vastgelegd in artikel 12 van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een systeem van kwantumkortingen per afzender als hetwelk in het hoofdgeding aan de orde is.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.