CELEX: 62012CJ0573
Zahtjev za prethodnu odluku
Nacionalni program potpore koji za postrojenja koja proizvode električnu energiju iz obnovljivih izvora energije predviđa dodjelu zelenih certifikata kojima se može trgovati
Obveza dobavljača električne energije i određenih korisnika da svake godine nadležnom tijelu vrate određene kvote zelenih certifikata
Odbijanje dodjele zelenih certifikata za proizvodna postrojenja smještena izvan dotične države članice
Direktiva 2009/28/EZ
Članak 2. drugi stavak točka (k) i članak 3. stavak 3.
Slobodno kretanje robe
Članak 34. UFEU-a

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. drugog stavka točke (k) i članka 3. stavka 3. Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (
SL L 140, str. 16
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.) kao i članka 34. UFEU‑a.
Zahtjev je podnesen u okviru spora između Ålands Vindkraft AB (u daljnjem tekstu: Ålands Vindkraft) i Energimyndigheten (Agencija za energiju) u vezi s odbijanjem potonje da, u svrhu dobivanja certifikata za električnu energiju, izda odobrenje za vjetroelektranu u Finskoj kojom se koristi Ålands Vindkraft.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2009/28 stupila je na snagu 25. lipnja 2009. i trebala je biti prenesena u nacionalno pravo najkasnije do 5. prosinca 2010. Ta direktiva stavila je od 1. siječnja 2012. izvan snage Direktivu 2001/77/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. rujna 2001. o promicanju električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije na unutarnjem tržištu električne energije (
SL L 283, str. 33
.).
Uvodne izjave 1., 15., 25., 52. i 56. Direktive 2009/28 glase:
„(1)
Nadzor nad uporabom energije u Europi i povećana uporaba energije iz obnovljivih izvora te ušteda energije i povećana energetska učinkovitost, važni su dijelovi paketa mjera potrebnih za smanjenje emisije stakleničkih plinova i ispunjavanje obveza Kyotskog protokola uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama, kao i za ispunjavanje daljnjih obveza Zajednice i međunarodnih obveza povezanih sa smanjenjem emisija stakleničkih plinova nakon 2012. Ti čimbenici imaju i važnu ulogu u poticanju sigurnosti opskrbe energijom, poticanju tehnološkog razvoja i inovacija te osiguranju mogućnosti za zapošljavanje i regionalni razvoj, ponajprije u ruralnim i udaljenim područjima.
[...]
(15)
Polazišta, potencijali obnovljive energije i energetske mješavine svake države članice se razlikuju. Stoga je potrebno prenijeti 20% cilja Zajednice u pojedinačne ciljeve za svaku državu članicu, vodeći pritom računa o pravednoj i odgovarajućoj raspodjeli uzimajući u obzir različita polazišta i potencijale država članica, uključujući postojeću razinu energije iz obnovljivih izvora i energetsku mješavinu. To je uputno učiniti tako da se potrebno ukupno povećanje uporabe energije iz obnovljivih izvora podijeli među državama članicama na temelju istovrijednog povećanja udjela svake države članice koje je ponderirano s njihovim bruto domaćim proizvodom i prilagođeno tako da se uzme u obzir njihovo polazište, a pri izračunu obnovljive energije da se uzima konačna bruto potrošnja energije, s tim da se pritom vodi računa o prošlim naporima povezanim s uporabom energije iz obnovljivih izvora.
[...]
(25)
Države članice imaju različite mogućnosti za razvoj obnovljive energije i na nacionalnoj razini provode različite programe potpore za energiju iz obnovljivih izvora. Velik dio država članica provodi programe potpore u okviru kojih je pomoć namijenjena isključivo energiji iz obnovljivih izvora koja se proizvodi na njihovom državnom području. Za ispravno funkcioniranje nacionalnih programa potpore iznimno je važno da države članice nadziru djelovanje i troškove nacionalnih programa potpore u skladu s različitim mogućnostima. Važno sredstvo za ostvarenje cilja ove Direktive je osiguravanje ispravnog funkcioniranja nacionalnih programa potpore u skladu s Direktivom 2001/77/EZ kako bi se sačuvalo povjerenje ulagača i omogućilo državama članicama da pripreme učinkovite nacionalne mjere za ispunjavanje ciljeva. Cilj je ove Direktive omogućiti prekograničnu potporu za energiju iz obnovljivih izvora i pritom ne utjecati na nacionalne programe potpore. Direktivom se uvode neobvezni mehanizmi suradnje među državama članicama koji im omogućuju da se dogovore u kojoj mjeri jedna država članica podržava proizvodnju energije iz obnovljivih izvora u drugoj državi članici i kakav bi trebao biti udio nacionalnih ciljeva proizvodnje energije iz obnovljivih izvora u svakoj od tih država članica. Kako bi se osigurala učinkovitost mjera za ispunjavanje ciljeva, tj. nacionalnih programa potpore i mehanizama za suradnju, bitno je da države članice mogu odlučiti u kojoj se mjeri njihovi programi nacionalne potpore provode za energiju iz obnovljivih izvora proizvedenu u drugim državama članicama (te provode li se uopće za takvu energiju) i o tome se dogovoriti pomoću mehanizama za suradnju koji su predviđeni ovom Direktivom.
[...]
(52)
Jedina je namjena jamstava o podrijetlu izdanih za potrebe ove Direktive dokazati krajnjem korisniku da je određeni udio ili određena količina energije proizvedena iz obnovljivih izvora. Jamstvo o podrijetlu može se prenositi, neovisno o energiji na koju se odnosi, s jednog nositelja na drugog. Međutim, da bi se osiguralo da je korisnik o jedinici električne energije iz obnovljivih izvora obaviješten samo jedanput, potrebno je izbjegavati dvostruko računanje i dvostruko obavješćivanje o jamstvu o podrijetlu. Energija iz obnovljivih izvora za koju je proizvođač popratno jamstvo o podrijetlu prodao odvojeno, ne smije se krajnjem potrošaču prikazati ili prodavati kao energija iz obnovljivih izvora. Važno je praviti razliku između zelenih certifikata koji se upotrebljavaju za programe potpore i jamstava o podrijetlu.
[...]
(56)
Jamstva o podrijetlu sama po sebi ne osiguravaju pravo na prednosti iz nacionalnih programa potpore.“
U skladu s člankom 1. te direktive, naslovljenim „Predmet i područje primjene“:
„Ovom Direktivom utvrđuje se zajednički okvir za promicanje energije iz obnovljivih izvora. Direktiva postavlja obvezne nacionalne ciljeve za ukupan udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije [...] Direktivom se propisuju pravila koja se odnose na statističke prijenose među državama članicama, zajedničke projekte među državama članicama i zajedničke projekte između država članica i trećih zemalja, jamstva o podrijetlu, upravne postupke, informacije i osposobljavanje te pristup elektroenergetskoj mreži za energiju iz obnovljivih izvora. [...]“
Članak 2. drugi stavak točke (j) do (l) spomenute direktive sadrži sljedeće definicije:
„[...]
(j)
‚jamstvo o podrijetlu’ znači elektronički dokument čija je jedina svrha dokazati krajnjem kupcu da je određeni udio ili količina energije proizvedena iz obnovljivih izvora kako to zahtijeva članak 3. stavak 6. Direktive 2003/54/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (
SL L 176, str. 37
.) (neslužbeni prijevod)];
(k)
‚program potpore’ znači svaki instrument, program ili mehanizam koji primjenjuje država članica ili skupina država članica koji potiče uporabu energije iz obnovljivih izvora smanjenjem troškova te energije, povećanjem cijene po kojoj se može prodati ili povećanjem količine nabavljene energije na temelju obveze koja se odnosi na obnovljivu energiju ili na drugi način. To uključuje, ali se ne ograničuje na, investicijsku pomoć, oslobađanje od poreza ili njegovo smanjenje, povrat poreza, programe potpore koji obvezuju na uporabu obnovljive energije uključujući programe koji primjenjuju zelene certifikate i neposredne programe zaštite cijena uključujući tarife za opskrbu energijom i plaćanje premija;
(l)
‚obveza povezana s obnovljivom energijom’ znači nacionalni program potpore kojim se od proizvođača energije zahtijeva da u svoju proizvodnju uključe određeni udio energije iz obnovljivih izvora, kojim se od dobavljača energije zahtijeva da u svoju isporuku uključe određeni udio energije iz obnovljivih izvora ili kojim se od potrošača energije zahtijeva da u svoju potrošnju uključe određeni udio energije iz obnovljivih izvora. To uključuje programe u okviru kojih se ti zahtjevi mogu ispuniti uporabom zelenih certifikata“.
Članak 3. stavci 1. do 3. Direktive 2009/28 određuje:
„1.   Svaka država članica osigurava da je udio energije iz obnovljivih izvora, izračunan u skladu s člancima od 5. do 11., u konačnoj bruto potrošnji energije u 2020. barem jednak njezinom nacionalnom općem cilju za udio energije iz obnovljivih izvora te godine, kako je naveden u trećemu stupcu tablice u Prilogu I. dijelu A. Takvi obvezni opći nacionalni ciljevi u skladu su s ciljem od najmanje 20% udjela energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije u Zajednici u 2020. [...]
2.   Države članice uvode učinkovite mjere kako bi osigurale da udio energije iz obnovljivih izvora bude jednak udjelu navedenom u okvirnim smjernicama iz Priloga I. dijela B ili da ga premaši.
3.   Kako bi se ostvarili ciljevi utvrđeni u stavcima 1. i 2. ovog članka države članice mogu,
inter alia
, primijeniti sljedeće mjere:
(a)
programe potpore;
(b)
mjere suradnje između različitih država članica i između država članica i trećih zemalja za ostvarivanje svojih nacionalnih općih ciljeva u skladu s člancima od 5. do 11.
Ne dovodeći u pitanje članke [107. UFEU‑a] i [108. UFEU‑a], države članice u skladu s člancima od 5. do 11. ove Direktive imaju pravo odlučiti u kojoj će mjeri poduprijeti energiju iz obnovljivih izvora koja se proizvodi u drugoj državi članici.“
Sukladno odredbama članka 5. stavaka 1. i 3. te direktive:
„1.   Konačna bruto potrošnja energije iz obnovljivih izvora u svakoj državi članici izračunava se kao suma:
(a)
konačne bruto potrošnje električne energije iz obnovljivih izvora energije;
[...]
3.   Za potrebe stavka 1. točke (a) konačna bruto potrošnja električne energije iz obnovljivih izvora energije izračunava se kao količina električne energije proizvedene u državi članici iz obnovljivih izvora energije, [...]“
Pod naslovom „Zajednički programi potpore“, članak 11. spomenute direktive u svojem stavku 1. predviđa:
„Ne dovodeći u pitanje obveze država članica iz članka 3. dvije države članice ili više država članica mogu dobrovoljno odlučiti da udruže svoje nacionalne programe potpore ili da ih djelomično usklade. U tim slučajevima određena količina energije iz obnovljivih izvora proizvedena na državnom području jedne države članice sudionice smatra se dijelom nacionalnog općeg cilja druge države članice sudionice ako države članice o kojima je riječ:
(a)
obave statistički prijenos određenih količina energije iz obnovljivih izvora iz jedne države članice u drugu državu članicu u skladu s člankom 6.; ili
(b)
utvrde pravilo distribucije koje usuglase države članice sudionice i prema kojemu se energija iz obnovljivih izvora dodjeljuje tim državama članicama. O tome se pravilu Komisija obavješćuje najkasnije tri mjeseca nakon završetka prve godine u kojoj je pravilo na snazi.“
Članak 15. iste direktive, koji se bavi jamstvima o podrijetlu, osobito predviđa:
„1.   Kako bi krajnjim kupcima dokazale koliki je udio ili količina energije iz obnovljivih izvora u mješavini energetskih izvora u energiji dobavljača, države članice u skladu s člankom 3. stavkom 6. Direktive 2003/54/EZ osiguravaju da se podrijetlo električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije može zajamčiti u smislu ove Direktive u skladu s objektivnim, transparentnim i nediskriminacijskim kriterijima.
2.   [...]
Jamstvo o podrijetlu nije povezano s ispunjavanjem odredaba iz članka 3. od strane države članice. Prijenosi jamstava o podrijetlu, odvojeno ili zajedno s fizičkim prijenosom energije, ne utječu na odluku država članica da primjenjuju statističke prijenose, zajedničke projekte ili zajedničke programe potpore za ispunjavanje ciljeva ni na izračun konačne bruto potrošnje energije iz obnovljivih izvora u skladu s člankom 5.
[...]
9.   Države članice priznaju jamstva o podrijetlu koja izdaju druge države članice u skladu s ovom Direktivom isključivo kao dokaz elemenata iz stavka 1. i stavka 6. točaka od (a) do (f). [...]
[...]“
Švedsko pravo
Sustav certifikata električne energije uveden je Zakonom (2003:113) o certifikatima električne energije [lagen (2003:113) om elcertifikat, u daljnjem tekstu: Zakon iz 2003.]. Riječ je o programu potpore proizvodnji električne energije iz obnovljivih izvora energije (u daljnjem tekstu: zelena električna energija). Taj je zakon s učinkom od 1. siječnja 2012. zamijenjen Zakonom (2011:1200) o certifikatima električne energije [lagen (2011:1200) om elcertifikat, u daljnjem tekstu: Zakon iz 2011.], kojemu je osobito bio cilj osigurati prijenos Direktive 2009/28.
Na temelju Zakona iz 2011., odobrenim proizvođačima dodjeljuje se certifikat električne energije po megavatsatu (MWh) proizvedene zelene električne energije. Sud koji je uputio zahtjev navodi da, iako se takvo ograničenje na nalazi izričito u tekstu Zakona iz 2011., iz pripremnih akata za taj zakon kao i za Zakon iz 2003. jasno proizlazi da se odobrenje za dobivanje tih certifikata može dati samo postrojenjima za proizvodnju zelene električne energije koja su smještena u Švedskoj. Suprotno tomu, nije moguće dati odobrenje za postrojenja smještena izvan švedskog državnog područja.
Iako Zakon iz 2011. ne predviđa da kupnju certifikata električne energije mora pratiti odgovarajuća kupnja električne energije, taj zakon ne isključuje mogućnost takve skupne kupnje.
Certifikatima električne energije može se trgovati na otvorenom konkurentnom tržištu, na kojem cijenu određuje odnos ponude i potražnje.
Potražnju za certifikatima električne energije stvara činjenica da su dobavljači električne energije i određeni korisnici obvezni imati i 1. travnja svake godine državi vratiti određenu kvotu certifikata koja odgovara udjelu njihovih ukupnih isporuka ili njihove potrošnje električne energije tijekom protekle godine.
U skladu s člankom 1. Poglavlja 4. Zakona iz 2011.:
„Obvezi zadovoljavanja kvota podliježu:
1)
dobavljači električne energije;
2)
korisnici električne energije koji sami upotrebljavaju električnu energiju koju su proizveli, ako je u postrojenju čija je instalirana snaga veća od 50 [kilovata (kW)] iskorištena količina veća od 60 MWh po referentnoj godini;
3)
korisnici električne energije koji su upotrijebili električnu energiju uvezenu ili kupljenu na Nordijskoj burzi električne energije, i
4)
registrirani poduzetnici s velikom potrošnjom električne energije.“
Kvota certifikata električne energije, koja se određuje s obzirom na cilj koji Kraljevina Švedska želi postići vezano za proizvodnju zelene električne energije, mijenja se ovisno o predmetnim razdobljima. Za razdoblje od 2010. do 2012. kvota je iznosila 0,179.
Cijena kupnje certifikata električne energije prenosi se s dobavljača na potrošača.
Iz očitovanja stranaka u glavnom postupku, kako su ponovno iznesena u odluci kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku, također proizlazi da su dobavljači električne energije i dotični korisnici, s obzirom na to da nisu u mogućnosti do predviđenog datuma vratiti zahtijevani broj certifikata električne energije, obvezni platiti određeni novčani iznos. Švedska vlada u svojim se pisanim očitovanjima koja je podnijela Sudu također pozvala na obvezu plaćanja takve naknade, koju je opisala kao „posebnu“ (u daljnjem tekstu: posebna naknada).
Štoviše, nesporno je da se, u nedostatku međunarodnog sporazuma sklopljenog u skladu s člankom 11. Direktive 2009/28, obveza zadovoljavanja kvote može ispuniti samo pomoću certifikata električne energije izdanih na temelju Zakona iz 2011.
U tom pogledu članak 5. Poglavlja 1. Zakona iz 2011. u biti određuje:
„Certifikati električne energije dodijeljeni za proizvodnju obnovljive energije u drugoj državi mogu služiti za ispunjavanje obveze zadovoljavanja kvote iz ovog zakona, pod uvjetom da je švedski program certifikata električne energije na temelju međunarodnog sporazuma usklađen s programom te druge države“.
Dana 29. lipnja 2011. Kraljevina Švedska sklopila je takav sporazum s Kraljevinom Norveškom. Suprotno tomu, takav sporazum ne postoji između Kraljevine Švedske i Republike Finske.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Društvo Ålands Vindkraft 30. studenoga 2009. zatražilo je od nadležnih švedskih tijela da njegovoj vjetroelektrani Oskar, smještenoj u Finskoj, na otočju Åland, daju odobrenje za dodjelu certifikata električne energije.
Energimyndigheten je odbio taj zahtjev odlukom od 9. lipnja 2010. uz obrazloženje da se odobrenje za dodjelu certifikata električne energije može dati samo postrojenjima za proizvodnju zelene električne energije smještenima u Švedskoj.
Društvo Ålands Vindkraft uputilo je förvaltningsrätten i Linköping (upravni sud u Linköpingu) žalbu kojom se traži poništenje te odluke i usvajanje njegova zahtjeva za odobrenje. Ono osobito navodi povredu članka 34. UFEU‑a i u tom pogledu ističe da bi zbog kvote za certifikate električne energije, koja za predmetno razdoblje iznosi 0,179, program certifikata električne energije trebao rezervirati oko 18% švedskog tržišta potrošnje električne energije za proizvođače zelene električne energije smještene u Švedskoj, i to na štetu uvoza električne energije iz drugih država članica. Takva prepreka trgovini ne može se opravdati razlozima koji se temelje na zaštiti okoliša, osobito zato što bi se dodjelom certifikata električne energije zbog zelene električne energije koja je potrošena u Švedskoj, ali proizvedena u drugim državama članicama, još više potaknula potrošnja zelene električne energije u Švedskoj.
Förvaltningsrätten i Linköping najprije ističe da, iako je spomenuta odluka usvojena primjenom Zakona iz 2003., na temelju švedskog prava spor u glavnom postupku treba riješiti prema zakonu koji se primjenjivao u vrijeme kada je sudac odlučivao o njemu, odnosno u ovom slučaju prema Zakonu iz 2011. Tim zakonom ionako je izmijenjeno vrlo malo pravila primjenjivih na problematiku predmeta u glavnom postupku.
Spomenuti sud smatra da na početku valja utvrditi je li program certifikata električne energije o kojemu je riječ u glavnom postupku doista program potpora obuhvaćen člankom 2. drugim stavkom točkom (k) i člankom 3. stavkom 3. Direktive 2009/28, osobito s obzirom na to da potiče proizvodnju zelene električne energije, dok, s druge strane, spomenute odredbe upućuju na njezinu uporabu ili potrošnju. Ako je to doista slučaj, trebalo bi također utvrditi je li taj program dopušten prema spomenutoj direktivi premda iz svojeg područja primjene isključuje postrojenja koja proizvode zelenu električnu energiju u drugim državama članicama.
Nadalje, taj sud s jedne strane ističe da spomenuti program švedskim proizvođačima zelene električne energije omogućuje izravnu ekonomsku prednost u odnosu na proizvođače iz drugih država članica. S druge strane, taj sud primjećuje da, iako Zakon iz 2011. formalno uz prodaju certifikata električne energije ne veže i prodaju odgovarajuće električne energije, taj bi propis neizravno mogao poticati prodaju električne energije nacionalnog podrijetla time što bi dobavljače mogao više potaknuti da otkupljuju električnu energiju od nacionalnih proizvođača, s obzirom na to da im oni također mogu priskrbiti certifikate koje dobavljači trebaju kako bi ispunili nametnutu im obvezu zadovoljavanja kvota.
Ako je spomenuti propis mjera istovrsnog učinka kao količinsko ograničenje uvoza u smislu članka 34. UFEU‑a, valjalo bi provjeriti može li se ta mjera u ovom slučaju opravdati važnim razlozima kojima je cilj zaštita okoliša.
U tim okolnostima förvaltningsrätten i Linköping osobito se pita je li eventualno relevantna presuda PreussenElektra (C‑379/98,
EU:C:2001:160
), s jedne strane zbog toga što, za razliku od njemačkog programa potpore o kojemu je u toj presudi bilo riječ, švedski program certifikata električne energije formalno ne nameće dobavljačima električne energije nikakvu obvezu kupnje električne energije od nacionalnih proizvođača, i, s druge strane, jer je od objave spomenute presude pravo Unije prošlo kroz razvoj kojemu je osobito bio cilj usvajanje direktiva 2001/77 i 2009/28.
Naposljetku, spomenuti sud pita se nije li, osobito s obzirom na načelo pravne sigurnosti, isključivanje zelene električne energije proizvedene izvan švedskog državnog područja iz područja primjene programa potpore o kojima je riječ u glavnom postupku trebalo biti izričito predviđeno u Zakonu iz 2011.
U tim je okolnostima förvaltningsrätten i Linköping odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Švedski program certifikata električne energije program je nacionalne potpore koji dobavljačima električne energije i određenim korisnicima iz te države članice nameće obvezu kupnje certifikata električne energije koji odgovaraju udjelu njihove isporuke odnosno njihove potrošnje, a da se ne zahtijeva izričito da se električna energija kupuje iz istog izvora. Certifikate električne energije dodjeljuje Kraljevina Švedska i oni su dokaz da je određena količina električne energije proizvedena iz obnovljivih izvora energije. Prodaja tih certifikata omogućuje proizvođačima zelene električne energije ostvarenje dodatnih prihoda koji upotpunjuju prihode od prodaje električne energije. Treba li odredbe članka 2. drugog stavka točke (k) i članka 3. stavka 3. [Direktive 2009/28] tumačiti na način da dopuštaju državi članici da primijeni nacionalni program potpore, kao što je onaj prethodno opisan, kojim se mogu koristiti samo proizvođači sa sjedištem na području te države i koji ima za posljedicu to da su spomenuti proizvođači ekonomski u prednosti u odnosu na one kojima se ne mogu dodijeliti ti certifikati električne energije?
2.
S obzirom na odredbe članka 34. UFEU‑a, može li se smatrati da je program kao što je onaj opisan u prvom pitanju količinsko ograničenje uvoza ili mjeru istovrsnog učinka?
3.
Ako je odgovor na drugo pitanje potvrdan, može li se unatoč tome takav program smatrati sukladnim članku 34. UFEU‑a, vodeći računa o njegovu cilju poticanja proizvodnje zelene električne energije?
4.
Utječe li na odgovore na prethodna pitanja činjenica da to što je područje primjene tog programa ograničeno samo na nacionalne proizvođače nije izričito propisano u nacionalnom zakonu?“
Postupak pred Sudom
Europski parlament, Vijeće Europske unije i Kraljevina Švedska u spisima koje je tajništvo Suda zaprimilo 5. i 6. veljače 2014. odnosno 14. ožujka 2014. zahtijevali su da se odredi ponovno otvaranje usmenog dijela postupka.
U prilog tim zahtjevima u biti ističu da bi im se, nakon objave mišljenja nezavisnog odvjetnika u kojem se Sudu predlaže da odluči da je članak 3. stavak 3. Direktive 2009/28 nevaljan i s obzirom na to da bi ta činjenica mogla navesti Sud da o predmetu odlučuje na osnovi argumenta koji se tiče valjanosti spomenute odredbe, a ne njezina tumačenja, i o kojoj zainteresirane osobe nisu mogle raspraviti, trebalo omogućiti da u tom pogledu izlože svoje argumente.
Sukladno članku 83. Poslovnika, Sud može, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odrediti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, osobito ako smatra da stvar nije dovoljno razjašnjena ili ako stranka iznese, po zatvaranju tog dijela postupka, novu činjenicu koja je takve prirode da ima odlučujući utjecaj na odluku Suda, ili pak ako je u predmetu potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se nije raspravljalo među strankama ili zainteresiranim osobama iz članka 23. Statuta Suda Europske unije.
Nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, Sud u ovom slučaju smatra da raspolaže svim podacima potrebnima za donošenje odluke. Štoviše, smatra da se o predmetu ne treba odlučivati na osnovi argumenta o valjanosti Direktive 2009/28, o kojemu zainteresirane osobe iz članka 23. Statuta Suda nisu mogle raspraviti.
U tim okolnostima nema mjesta određivanju ponovnog otvaranja usmenog dijela postupka.
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li odredbe članka 2. drugog stavka točke (k) i članka 3. stavka 3. Direktive 2009/28 tumačiti na način da dopuštaju državi članici uvođenje programa potpore kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji predviđa dodjelu proizvođačima zelene električne energije certifikata kojima se može trgovati samo u pogledu zelene električne energije proizvedene na području te države i koji dobavljačima i određenim korisnicima električne energije nameće obvezu da svake godine nadležnom tijelu predaju određenu količinu takvih certifikata koji odgovaraju udjelu njihovih ukupnih isporuka ili njihove ukupne potrošnje električne energije.
Na prvom mjestu valja ispitati čini li program potpore zelenoj električnoj energiji kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku „program potpore“ u smislu članka 2. drugog stavka točke (k) i članka 3. stavka 3. Direktive 2009/28.
U tom pogledu valja odmah primijetiti da iz uvodne izjave 25. spomenute direktive proizlazi da je zakonodavac Unije smatrao da je važno sredstvo za ostvarenje cilja te direktive osiguravanje ispravnog funkcioniranja nacionalnih programa potpore predviđenih Direktivom 2001/77.
Iz uvodne izjave 14. Direktive 2001/77 izričito proizlazi da su se među različitim vrstama nacionalnih programa potpore predviđenih spomenutom direktivom već nalazili mehanizmi potpore koji, kao i program potpore o kojemu je riječ u glavnom postupku, primjenjuju „zelene certifikate“.
Usto, odredbe članka 2. drugog stavka točaka (k) i (l) Direktive 2009/28 također posebno upućuju na nacionalne programe potpore koji primjenjuju „zelene certifikate“.
Kad je riječ o činjenici da program o kojemu je riječ u glavnom postupku podupire „proizvodnju“ zelene električne energije, a ne njezinu „uporabu“ ili „potrošnju“ u smislu članka 2. drugog stavka točke (k) i članka 3. stavka 1. te direktive, valja primijetiti sljedeće.
S jedne strane, kad je riječ o činjenici da definicija „programa potpore“ iz članka 2. drugog stavka točke (k) Direktive 2009/28 predviđa, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, instrumente, programe ili mehanizme koji potiču „uporabu“ zelene energije, uključujuči putem njezine obvezne „uporabe“, valja kao prvo voditi računa o tome da članak 1. spomenute direktive, koji navodi njezin predmet i područje primjene, navodi da ona definira zajednički okvir za promicanje „proizvodnje“ zelene energije.
Kao drugo, valja istaknuti da članak 2. drugi stavak točka (l) spomenute direktive detaljno određuje što treba smatrati „obvezom uporabe energije proizvedene iz obnovljivih izvora“ u smislu njezina članka 2. drugog stavka točke (k). U tom pogledu spomenuti stavak točka (l) upućuje na nacionalne programe potpore koji od proizvođača zahtijevaju da u određenoj mjeri „proizvedu“ zelenu energiju ili koji „od dobavljača energije zahtijevaju da u svoju opskrbu u određenoj mjeri uključe energije proizvedene iz obnovljivih izvora ili koji od potrošača energije u određenoj mjeri zahtijevaju uporabu energije proizvedene iz obnovljivih izvora“, izričito precizirajući da su u tu kategoriju uključeni programi prema kojima ti zahtjevi mogu biti ispunjeni primjenom zelenih certifikata.
Program potpore o kojemu je riječ u glavnom postupku doista ima takva obilježja, s obzirom na to da na teret dobavljača električne energije i određenih potrošača predviđa obvezu uporabe zelenih certifikata kako bi se ispunile njihove obveze koje se odnose na to da u svoju ponudu električne energije u određenoj mjeri uključe zelenu električnu energiju ili da u određenoj mjeri upotrebljavaju zelenu električnu energiju.
S druge strane, vezano za činjenicu da su obvezni nacionalni ciljevi čijem bi ostvarenju trebali pridonijeti programi potpore iz članka 3. stavka 3. Direktive 2009/28 određeni u članku 3. stavku 1. te direktive u obliku udjela zelene energije u „konačnoj potrošnji“ energije, valja istaknuti da iz članka 5. stavaka 1. i 3. spomenute direktive proizlazi da se u stvarnosti ta potrošnja računa s obzirom na količinu zelene električne energije „proizvedene“ u državi članici.
Tako iz uvodnih izjava navedenih u točkama 40. do 47. ove presude proizlazi da program potpora proizvodnji zelene električne energije koji primjenjuje zelene certifikate kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku ima obilježja koja se zahtijevaju da bi ga se okvalificiralo kao „program potpore“ u smislu članka 2. drugog stavka točke (k) i članka 3. stavka 3. Direktive 2009/28.
Na drugom mjestu, što se tiče sumnji suda koji je uputio zahtjev, a koje se odnose na činjenicu da program potpore o kojemu je riječ u glavnom postupku predviđa dodjelu certifikata električne energije samo u pogledu zelene električne energije proizvedene na državnom području, potrebno je ustvrditi da je, usvojivši Direktivu 2009/28, zakonodavac Unije ostavio mogućnost za takvo teritorijalno ograničenje.
U tom pogledu iz uvodne izjave 25. te direktive najprije proizlazi da je zakonodavac Unije, zaključivši da većina država članica primjenjuje programe potpore koji isključivo potiču proizvodnju zelene energije na njihovu području, naveo da je za jamčenje učinkovitosti tih programa kao mjera koje trebaju doprinijeti poštovanju odnosnih općih nacionalnih ciljeva nužno da su te države u mogućnosti odrediti primjenjuju li se i u kojoj mjeri njihovi nacionalni programi potpore na zelenu energiju proizvedenu u drugim državama članicama i da se o tome sporazume primjenjujući mehanizme suradnje predviđene spomenutom direktivom.
Članak 3. stavak 3. Direktive 2009/28 zatim izričito određuje da, ne dovodeći u pitanje članke 107. i 108. UFEU‑a, države članice u skladu s člancima 5. do 11. spomenute direktive imaju pravo odlučiti u kojoj će mjeri poduprijeti energiju iz obnovljivih izvora koja se proizvodi u drugoj državi članici.
Naposljetku, posebice kad je riječ o nacionalnim programima koji primjenjuju zelene certifikate, valja istaknuti da se zakonodavac Unije u uvodnim izjavama 52. i 56. te direktive izričito pobrinuo detaljno odrediti da jamstva o podrijetlu izdana u različitim državama članicama primjenom spomenute direktive treba razlikovati od zelenih certifikata koji se primjenjuju u okviru nacionalnih programa potpore, a koji sami po sebi ne dodjeljuju pravo na prednosti iz takvih programa. K tome, kao što to proizlazi iz članka 2. drugog stavka točke (j) i članka 15. stavaka 1. i 9. iste direktive, jamstva o podrijetlu kojima je jedina zadaća krajnjim kupcima naznačiti udio zelene energije u energetskoj mješavini dobavljača energije moraju se uzajamno priznavati u državama članicama samo s tog naslova.
Takve detaljne odredbe potvrđuju da namjera zakonodavca Unije nije bila nametnuti državama članicama koje su odabrale program potpore koji primjenjuje zelene certifikate da prednosti tog programa prošire na zelenu električnu energiju proizvedenu na području neke druge države članice.
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da odredbe članka 2. drugog stavka točke (k) i članka 3. stavka 3. Direktive 2009/28 treba tumačiti na način da dopuštaju državi članici uvođenje programa potpora kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji predviđa dodjelu proizvođačima zelene električne energije certifikata kojima se može trgovati samo u pogledu zelene električne energije proizvedene na području te države i koji dobavljačima i određenim korisnicima električne energije nameće obvezu da svake godine nadležnom tijelu predaju određenu količinu takvih certifikata koji odgovaraju udjelu u njihovim ukupnim isporukama ili njihovoj ukupnoj potrošnji električne energije.
Drugo i treće pitanje
Svojim drugim i trećim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 34. UFEU‑a tumačiti na način da je nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji proizvođačima zelene električne energije predviđa dodjelu certifikata kojima se može trgovati uzimajući u obzir samo zelenu električnu energiju proizvedenu na području dotične države članice i koji dobavljačima i određenim korisnicima električne energije nameće obvezu da svake godine nadležnom tijelu predaju određenu količinu takvih certifikata koji odgovaraju udjelu u njihovim ukupnim isporukama ili njihovoj ukupnoj potrošnji električne energije pod prijetnjom obveze plaćanja posebne naknade, mjera istovrsnog učinka kao količinsko ograničenje uvoza u smislu te odredbe. U slučaju potvrdnog odgovora, taj sud pita može li se takav propis svejedno opravdati uzimajući u obzir njegov cilj poticanja proizvodnje zelene električne energije.
Primjenjivost članka 34. UFEU‑a
Prema Energimyndighetenu i švedskoj te njemačkoj vladi, nema mjesta ispitivanju ograničenja koja tako određuju teritorijalno područje primjene propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku u svjetlu članka 34. UFEU‑a, s obzirom na to da je Direktiva 2009/28 mjera usklađivanja koja izričito predviđa da države članice nisu obvezne svoje programe potpore otvoriti zelenoj električnoj energiji proizvedenoj u drugim državama članicama i da takvo moguće otvaranje za te države jednostavno znači mogućnost koja se u sličnom slučaju mora ostvariti isključivo na način predviđen u toj direktivi.
U tom pogledu valja podsjetiti da je ustaljena sudska praksa da, kada je neko područje iscrpno usklađeno na razini Unije, svaku nacionalnu mjeru u vezi s time treba ocijeniti u odnosu na odredbe te mjere usklađivanja, a ne na odredbe primarnog prava (osobito vidjeti presudu Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, C‑309/02,
EU:C:2004:799
, t. 53. i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju, dakle, valja utvrditi treba li smatrati da je Direktivom 2009/28 područje usklađeno na način da je isključeno ispitivanje usklađenosti propisa kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku s člankom 34. UFEU‑a.
U tom pogledu valja odmah istaknuti da je zakonodavac Unije, a da nipošto nije imao namjeru provesti potpuno usklađivanje nacionalnih programa potpore proizvodnji zelene energije, kao što to osobito proizlazi iz uvodne izjave 25. te direktive, s jedne strane krenuo od zaključka da države članice primjenjuju različite programe potpore i, s druge strane, od načela da je važno osigurati njihovo dobro funkcioniranje kako bi se zadržalo povjerenje ulagača i tim državama omogućilo da odrede nacionalne mjere učinkovite za postizanje općih obveznih nacionalnih ciljeva koji su im tom direktivom dodijeljeni.
Definicija „programa potpora“ za potrebe primjene te direktive, koja se nalazi u njezinu članku 2. drugom stavku točki (k), također naglašava ponajprije izvorno državni karakter instrumenata, programa ili mehanizama potpore, ograničavajući se pritom na oslanjanje, u širem smislu, na vrste postojećih nacionalnih poticajnih mjera namijenjenih promicanju uporabe energije proizvedene iz obnovljivih izvora.
Opisujući predmet Direktive 2009/28, njezin članak 1. ne sadrži druge naznake koje bi omogućile utvrđenje da je cilj te direktive uskladiti obilježja svojstvena različitim nacionalnim programima potpore.
Ni članak 3. stavak 3. spomenute direktive, koji se u biti ograničava na omogućavanje i poticanje nacionalnih programa potpore proizvodnji zelene energije, ne sadrži naznake koje se tiču takvih obilježja, uz iznimku pojašnjenja prema kojem države članice u skladu s člancima 5. do 11. iste direktive imaju pravo odlučiti u kojoj mjeri podupiru zelenu energiju proizvedenu u drugoj državi članici.
U tako opisanim okolnostima ne može se smatrati da je, u smislu sudske prakse navedene u točki 57. ove presude, Direktiva 2009/28 obrađujući taj dio koji se odnosi na teritorijalno područje primjene nacionalnih programa potpore iscrpno uskladila područje kojeg se to tiče, a što bi isključilo ispitivanje usklađenosti tih programa s člankom 34. UFEU‑a (analogijom vidjeti presudu Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz,
EU:C:2004:799
, t. 54. do 57.).
S obzirom na prethodna razmatranja, valja pristupiti tumačenju odredaba Ugovora koje se odnose na slobodno kretanje robe u smislu onoga što je navedeno u drugom i trećem pitanju.
Postojanje prepreke trgovini
Slobodno kretanje robe između država članica temeljno je načelo Ugovora koje svoj izričaj nalazi u zabrani navedenoj u članku 34. UFEU‑a (osobito vidjeti presudu Komisija/Danska, C‑192/01,
EU:C:2003:492
, t. 38.).
Ustaljena je sudska praksa da spomenuta odredba, time što među državama članicama zabranjuje mjere istovrsnog učinka kao količinska ograničenja uvoza, obuhvaća svaku nacionalnu mjeru koja izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno može ograničiti trgovinu unutar Zajednice (osobito vidjeti presude Dassonville, 8/74,
EU:C:1974:82
, t. 5. i PreussenElektra,
EU:C:2001:160
, t. 69.).
U tom pogledu valja ustvrditi da bi propis o kojemu je riječ u glavnom postupku na različite načine, barem neizravno i potencijalno, mogao ograničiti uvoz električne energije, osobito zelene, podrijetlom iz drugih država članica.
S jedne strane, iz spomenutog propisa proizlazi da su dobavljači kao i određeni potrošači svake godine dužni imati određenu količinu certifikata električne energije, kako bi ispunili obvezu zadovoljavanja kvote koja ih tereti i koja ovisi o ukupnoj količini električne energije koju isporučuju ili troše.
Međutim, za ispunjavanje te obveze, osobito u nedostatku međunarodnog sporazuma o tom pitanju, moguće je služiti se samo certifikatima dodijeljenima na temelju nacionalnog programa. Tako su spomenuti dobavljači i potrošači u pravilu, zbog električne energije koju uvoze, obvezni kupiti takve certifikate pod prijetnjom obveze plaćanja posebne naknade.
Stoga bi takve mjere mogle ograničiti uvoz električne energije podrijetlom iz drugih država članica (analogijom osobito vidjeti presudu Ligur Carni i dr., C‑277/91, C‑318/91 i C‑319/91,
EU:C:1993:927
, t. 36.).
S druge strane, sud koji je uputio zahtjev, kako u svojoj odluci tako i u pitanjima, ističe da, premda u okviru programa potpore, uvedenog propisom o kojemu je riječ u glavnom postupku, proizvođači zelene električne energije mogu prodavati svoje certifikate električne energije na otvorenom konkurentnom tržištu koje se bavi tom prodajom, taj propis ni na koji način ne zabranjuje tim proizvođačima da te certifikate prodaju zajedno s električnom energijom koju proizvode.
Čini se da bi postojanje takve mogućnosti u stvarnosti moglo potaknuti eventualna trgovanja i dovesti do ugovornih odnosa, ako je primjenjivo i dugoročnih, koji se odnose na isporuku nacionalne električne energije koju takvi proizvođači isporučuju dobavljačima ili korisnicima električne energije, pri čemu su na taj način potonji u biti u mogućnosti dobiti i električnu energiju i zelene certifikate koji su im potrebni kako bi ispunili svoju obvezu zadovoljavanja kvote koja ih tereti.
Iz toga slijedi da je u najmanju ruku moguća posljedica programa potpore o kojemu je riječ u glavnom postupku zaustavljanje uvoza električne energije podrijetlom iz drugih država članica (u tom smislu vidjeti presudu Komisija/Irska, 249/81,
EU:C:1982:402
, t. 27. do 29.).
U takvim okolnostima valja osobito podsjetiti da činjenica da neka država članica nije usvojila mjere koje bi bile dovoljne za sprečavanje prepreka slobodnom kretanju robe koje su svojim radnjama osobito stvorili operatori, ali koje je omogućio posebni propis koji je ta država uvela, može ograničiti trgovinu unutar Zajednice jednako kao neki pozitivni propis (u tom smislu vidjeti presude Komisija/Francuska, C‑265/95,
EU:C:1997:595
, t. 31. i Schmidberger, C‑112/00,
EU:C:2003:333
, t. 58.).
Imajući u vidu sve prethodno rečeno, valja zaključiti da propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku može ograničiti uvoz električne energije, osobito zelene, podrijetlom iz drugih država članica i da je, posljedično, mjera istovrsnog učinka kao količinska ograničenja uvoza, u načelu nespojiva s obvezama prava Unije koje proizlaze iz članka 34. UFEU‑a, osim ako se taj propis može objektivno opravdati (u tom smislu osobito vidjeti presudu Komisija/Austrija, C‑320/03,
EU:C:2005:684
, t. 69.).
Moguće opravdanje
Kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, nacionalni propis ili praksu koji su mjera istovrsnog učinka kakav imaju količinska ograničenja može se opravdati nekim od razloga u općem interesu nabrojenih u članku 36. UFEU‑a ili drugim važnim razlozima. Nacionalna mjera mora i u jednom i u drugom slučaju, u skladu s načelom proporcionalnosti, biti prikladna za ostvarenje cilja kojemu teži i ne smije prelaziti ono što je nužno za njegovo postizanje (osobito vidjeti presudu Komisija/Austrija, C‑524/07,
EU:C:2008:717
, t. 54. i navedenu sudsku praksu).
– Cilj promicanja uporabe obnovljivih izvora energije
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, nacionalne mjere koje mogu ograničiti trgovinu unutar Zajednice mogu se, među ostalim, opravdati važnim razlozima zaštite okoliša (u tom smislu vidjeti presudu Komisija/Austrija,
EU:C:2008:717
, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu valja podsjetiti da je uporaba obnovljivih izvora energije za proizvodnju električne energije, koju propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku nastoji promicati, korisna za zaštitu okoliša s obzirom na to da pridonosi smanjenju emisija stakleničkih plinova koji su među glavnim uzrocima klimatskih promjena protiv kojih su se Europska unija i njezine države članice obvezale boriti (u tom smislu vidjeti presudu PreussenElektra,
EU:C:2001:160
, t. 73.).
Na temelju toga, kao što je to osobito izraženo u uvodnoj izjavi 1. Direktive 2009/28, povećanje uporabe obnovljivih izvora energije jedan je od važnih elemenata paketa mjera potrebnih za smanjenje emisija stakleničkih plinova i za usklađivanje s Kyotskim protokolom uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime kao i za ostale obveze koje su na razini Zajednice i na međunarodnoj razini preuzete radi smanjenja emisija stakleničkih plinova nakon 2012. godine.
Kao što je to Sud već utvrdio, cilj takvog povećanja uporabe obnovljivih izvora energije jest također zaštita zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka, što su razlozi u općem interesu nabrojeni u članku 36. UFEU‑a (u tom smislu vidjeti presudu PreussenElektra,
EU:C:2001:160
, t. 75.).
Osim toga, iz članka 194. stavka 1. točke (c) UFEU‑a proizlazi da je razvoj obnovljivih energija jedan od ciljeva kojima se energetska politika Unije treba voditi.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, valja prihvatiti da bi cilj propisa kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, to jest cilj promicanja uporabe obnovljivih izvora energije za proizvodnje električne energije, u načelu mogao opravdati moguće prepreke slobodnom kretanju robe.
– Proporcionalnost
Međutim, kao što je to već navedeno u točki 76. ove presude, da bi se spomenuti propis moglo opravdati, on treba zadovoljiti zahtjeve koji proizlaze iz načela proporcionalnosti, drugim riječima da se njime može ostvariti namjeravani legitimni cilj i da je nužan za ostvarivanje tog cilja.
Za početak, i kao odgovor na određene upite koje je o tom pitanju postavio sud koji je uputio zahtjev, u svjetlu razvoja relevantnog prava Unije do kojeg je došlo, valja preispitati određene posebnosti tržišta električne energije koje je Sud uzeo u obzir prilikom provođenja testa proporcionalnosti u presudi PreussenElektra (
EU:C:2001:160
).
Točnije, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 83. do 86. svojeg mišljenja, više nije primjenjiv zaključak koji je Sud donio u točki 78. spomenute presude prema kojem je Direktiva 96/92/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. prosinca 1996. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije (
SL 1997, L 27, str. 20
.), koja je tada bila na snazi, bila samo faza liberalizacije tržišta električne energije te je dopuštala postojanje prepreka trgovini električnom energijom među državama članicama.
Naime, valja podsjetiti da je Unija nakon toga usvojila različite propise kojima je cilj bio postupno ukloniti spomenute prepreke kako bi se omogućilo uspostavljanje potpuno operativnog unutarnjeg tržišta električne energije, u kojem je osobito pojačana prekogranična trgovina električnom energijom u Uniji i unutar kojeg će svi dobavljači moći isporučiti svoje proizvode, a potrošači slobodno odabrati svojeg dobavljača. To je, točnije, slučaj s uzastopnim direktivama 2003/54 i 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (
SL L 211, str. 55
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.) te uzastopnim uredbama (EZ) br. 1228/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije (
SL L 176, str. 1
.) (neslužbeni prijevod) i br. 714/2009 (EZ) Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1228/2003 (
SL L 211, str. 15
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 8.).
Suprotno tomu, ostaje valjan zaključak koji je Sud donio u točki 79. presude PreussenElektra (
EU:C:2001:160
) prema kojem je priroda električne energije takva da joj je, jednom kad se pusti u prijenosni ili distribucijski sustav, teško utvrditi podrijetlo, a osobito izvor energije iz kojeg je proizvedena.
Okolnost da su uzastopne direktive 2001/77 i 2009/28 predvidjele da se podrijetlo zelene električne energije može utvrditi pomoću jamstava o podrijetlu ne može dovesti u pitanje spomenuti zaključak.
S jedne strane, kao što je to već istaknuto u točki 52. ove presude, jedina zadaća tih jamstava o podrijetlu jest da krajnjim potrošačima naznače udjel zelene energije u energetskoj mješavini dobavljača električne energije.
S druge strane, potrebno je ustvrditi da, imajući u vidu potrošnu prirodu električne energije prisutne u prijenosnim ili distribucijskim sustavima, spomenuta jamstva ne mogu dokazati dolazi li dana količina električne energije koju ti sustavi isporuče doista iz obnovljivih izvora za koje su izdana jamstva, zbog čega je u stadijima distribucije i potrošnje u stvarnosti iz sustava teško izdvojiti zelenu električnu energiju.
U svjetlu ovih početnih razmatranja, na prvom mjestu valja se baviti jednim od aspekata propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji je u svojim pitanjima istaknuo sud koji je uputio zahtjev i zbog kojeg Ålands Vindkraftu nije dano odobrenje, odnosno činjenicom da se na temelju tog propisa certifikati električne energije dodjeljuju samo za zelenu električnu energiju proizvedenu na državnom području.
U tom pogledu valja priznati da bi se u pravu Unije, u stanju u kakvom se trenutačno nalazi, takvo teritorijalno ograničenje moglo samo po sebi smatrati nužnim za postizanje legitimnog cilja koji se u ovom slučaju namjerava ostvariti, a koji teži promicanju povećanja uporabe obnovljivih izvora energije u proizvodnji električne energije.
Svakako je točno da se a priori čini kako se, kao što je to osobito tvrdio Ålands Vindkraft, cilj zaštite okoliša, koji je razlog povećanja proizvodnje i potrošnje zelene električne energije odnosno, točnije, smanjenja emisija stakleničkih plinova, kao uostalom i svi ostali ciljevi zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka koji su s njime povezani, može ostvariti unutar Unije neovisno o činjenici nalazi li se izvor tog povećanja u postrojenjima smještenima na području neke određene države članice.
Međutim, osobito zato što pravo Unije nije dovršilo usklađivanje nacionalnih programa potpore za zelenu električnu energiju, državama članicama u načelu je dopušteno ograničiti prednosti takvih programa na proizvodnju zelene električne energije smještenu na njihovu području.
Kao prvo, okolnost da je neki nacionalni program potpore osmišljen na način da izravno više pridonosi proizvodnji zelene električne energije nego njezinoj potrošnji može se osobito objasniti s obzirom na okolnost da se obnovljivost električne energije tiče samo načina njezine proizvodnje i da se stoga ciljevi zaštite okoliša koji odgovaraju smanjenju emisija stakleničkih plinova mogu učinkovito ostvariti ponajprije u stadiju proizvodnje.
Međutim, kao što je to istaknuto u točkama 87. i 90. ove presude, jednom kad se zelena električna energija pusti u prijenosni ili distribucijski sustav, teško joj je utvrditi točno podrijetlo, zbog čega ju je u stadiju potrošnje u stvarnosti teško izdvojiti iz sustava kao zelenu električnu energiju.
K tome valja podsjetiti da, kao što to osobito proizlazi iz uvodnih izjava 1. i 25. i članka 3. stavka 1. te članka 5. stavaka 1. i 3. Direktive 2009/28 te kao što je to izloženo u okviru ispitivanja prvog pitanja, da bi se zajamčilo ostvarivanje međunarodnih obveza koje je Unija ugovorila u području zaštite okoliša, zakonodavac Unije zadao je različitim državama članicama obvezne nacionalne ciljeve u smislu kvota proizvodnje zelene električne energije.
Kao drugo, kad je riječ o činjenici da je program potpore o kojemu je riječ u glavnom postupku osmišljen na način da pogoduje samo proizvodnji zelene električne energije smještenoj na državnom području, valja primijetiti da se, kao što je to zakonodavac Unije istaknuo u uvodnoj izjavi 15. Direktive 2009/28, polazišta, potencijali obnovljive energije i energetske mješavine svake države članice razlikuju, što je osobito navelo spomenutog zakonodavca da smatra da je, vodeći računa o tim razlikama, među tim državama članicama potrebno napraviti pravednu raspodjelu koja odgovara naporima što ih je potrebno uložiti kako bi se ispunile spomenute međunarodne obveze Unije.
K tome, kao što je to također istaknuo spomenuti zakonodavac u uvodnoj izjavi 25. navedene direktive, za ispravno funkcioniranje nacionalnih programa potpore čini se iznimno važnim da države članice nadziru djelovanje i troškove tih programa u skladu s različitim mogućnostima, a da pritom sačuvaju povjerenje ulagača.
Osim toga valja podsjetiti da je zakonodavac Unije, unatoč tome što je zadržao nacionalno i, u načelu, teritorijalno obilježje postojećih programa potpore, također predvidio različite mehanizme kojima je cilj državama članicama omogućiti da koliko je moguće surađuju kako bi postigle obvezne ciljeve koje im dodjeljuje spomenuta direktiva. Među tim mehanizmima nalazi se i mogućnost uvođenja zajedničkih programa potpore, predviđena u članku 11. iste direktive.
Kao što je to istaknuto u točki 22. ove presude, takvu su mogućnost, među ostalima, iskoristile Kraljevina Švedska i Kraljevina Norveška, koje su, s obzirom na to da su obje imale program potpora koji primjenjuje zelene certifikate, pristupile njihovoj integraciji.
Što se tiče okolnosti na koju se pozvao Ålands Vindkraft, prema kojoj postoje pokazatelji da Kraljevina Švedska već sada raspolaže mogućnostima proizvodnje zelene električne energije za ostvarivanje obveznih nacionalnih ciljeva dodijeljenih joj spomenutom direktivom, treba ustvrditi da, čak i kada bi se pretpostavilo da je ta okolnost dokazana, ona ne bi mogla opravdati zaključak da teritorijalno ograničenje programa potpore o kojemu je riječ u glavnom postupku više nije nužno.
U tom pogledu u biti je dovoljno istaknuti da je u osnovi cilj takvog programa potpore zelenoj energiji, čiji se trošak proizvodnje, kao što su osobito podsjetile švedska vlada i Komisija, i dalje čini prilično visokim u usporedbi s troškom proizvodnje električne energije iz neobnovljivih izvora, dugoročno gledano, potaknuti ulaganja u nova postrojenja, dajući proizvođačima određena jamstva u vezi s njihovom proizvodnjom zelene električne energije u budućnosti. Stoga učinkovitost takvog programa po definiciji zahtijeva određenu dugoročnost koja je osobito prikladna za osiguranje poštovanja načela legitimnih očekivanja ulagača koji su se za takve programe založili i koja jamči nastavak uporabe tih postrojenja.
Imajući u vidu sve prethodno rečeno, ne čini se da je Kraljevina Švedska, samim time što je ograničila pogodnosti programa potpora koji primjenjuje zelene certifikate kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku samo na zelenu električnu energiju proizvedenu na državnom području, povrijedila načelo proporcionalnosti. Prema pravu Unije, u stanju u kojem se trenutačno nalazi, država članica imala je legitimno pravo smatrati da takvo teritorijalno ograničenje ne prelazi ono što je nužno za postizanje cilja povećanja proizvodnje i, neizravno, potrošnje zelene električne energije u Uniji, kojemu teže taj nacionalni program i Direktiva 2009/28 u okviru koje se primjenjuje.
Međutim, na drugom mjestu važno je ispitati dopuštaju li druga obilježja propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku, a o kojemu govori sud koji je uputio zahtjev, uzeta u obzir zajedno s teritorijalnim ograničenjem o kojemu je maloprije bila riječ, zaključiti da taj propis kao cjelina doista zadovoljava zahtjeve koji proizlaze iz načela proporcionalnosti.
U tom pogledu u biti valja podsjetiti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je taj propis osobito obilježen godišnjom obvezom dobavljača i određenih korisnika električne energije da imaju i nadležnom tijelu vrate određenu količinu certifikata električne energije koja odgovara udjelu u njihovim ukupnim isporukama ili njihovoj ukupnoj potrošnji i to pod prijetnjom obveze plaćanja posebne naknade.
Iz opisa koji se nalazi u spomenutoj odluci također proizlazi da zainteresirani, s jedne strane, mogu nabaviti certifikate električne energije koje proizvođači mogu prodavati na posebnom otvorenom konkurentnom tržištu na kojem cijenu certifikata određuje odnos ponude i potražnje i, s druge strane, da spomenuti propis ne zahtijeva, ali ni ne isključuje da se električna energija i certifikati istodobno kupuju od istog proizvođača.
Tako iz propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku proizlazi da će, u slučaju da se zelena električna energija koju Ålands Vindkraft proizvede u Finskoj uvozi u Švedsku, prodaja ili potrošnja te električne energije u pravilu od dotičnih dobavljača ili potrošača, uključujući i, ako je primjenjivo, Ålands Vindkraft u njegovu eventualnom svojstvu dobavljača, zahtijevati da kupuju certifikate električne energije u omjeru s količinom električne energije koja je na taj način uvezena.
U pogledu ovih razmatranja važno je kao prvo istaknuti da je nacionalnom programu potpora koji primjenjuje zelene certifikate, kao što je onaj o kojemu riječ u glavnom postupku, osobito cilj osigurati da dodatne troškove proizvodnje zelene električne energije izravno snosi tržište odnosno dobavljači i korisnici električne energije koji su vezani obvezom zadovoljavanja kvota i, naposljetku, potrošači.
Takvim odabirom država članica ne prelazi marginu prosudbe kojom raspolaže u ostvarivanju legitimnog cilja koji teži povećanju proizvodnje zelene električne energije.
Kao drugo, valja primijetiti da, za razliku od, primjerice, potpore ulaganju, takva vrsta programa ima za cilj poduprijeti uporabu postrojenja za proizvodnju zelene električne energije jednom kada su u funkciji. U tom je pogledu osobito smisao obveze zadovoljavanja kvote jamčiti proizvođačima zelene električne energije potražnju za certifikatima koji su im dodijeljeni i time olakšati opskrbu zelenom energijom koju proizvode po cijeni višoj od cijene na klasičnom tržištu energije.
Stoga se čini da se ne može dovesti u sumnju poticajni učinak koji takav program općenito ima na proizvođače električne energije, među kojima osobito na one koji bi imali i svojstva proizvođača s jedne strane i dobavljača ili potrošača s druge strane, time što ih usmjerava povećanju proizvodnje zelene električne energije, a time ni mogućnost tog programa da postigne u ovom slučaju namjeravani legitimni cilj.
Međutim, kao treće valja istaknuti da dobro funkcioniranje takvog programa u biti podrazumijeva postojanje tržišnih mehanizama koji bi operatorima kojima je nametnuta obveza zadovoljavanja kvote i koji još ne raspolažu zahtijevanim certifikatima kako bi ih se oslobodilo spomenute obveze mogli omogućiti da te certifikate nabave na učinkovit način i pod poštenim uvjetima.
Stoga je važno da se uvedu mehanizmi koji osiguravaju provedbu pravog tržišta certifikata na kojem se ponuda i potražnja stvarno mogu spojiti i uravnotežiti, čime bi se dobavljačima i zainteresiranim korisnicima stvarno omogućilo da na njemu nabave certifikate pod poštenim uvjetima.
Prema nalazima suda koji je uputio zahtjev, zeleni certifikati u predmetnoj državi članici stvarno se prodaju na otvorenom konkurentnom tržištu, na način da njihovu cijenu određuje odnos ponude i potražnje.
Što se tiče okolnosti da je propis o kojemu je riječ u glavnom postupku predvidio da su dobavljači i korisnici koji ne poštuju obvezu zadovoljavanja kvote koja im je nametnuta obvezni platiti posebnu naknadu, valja navesti sljedeće. Iako se nametanje takve posebne naknade, doduše, može smatrati nužnim za poticanje, s jedne strane, proizvođača da povećaju svoju proizvodnju zelene električne energije i, s druge strane, operatora kojima je nametnuta obveza zadovoljavanja kvote da pristupe stvarnoj kupnji zahtijevanih certifikata, načini utvrđivanja te naknade i njezin iznos ipak ne smiju prelaziti ono što je nužno za ostvarivanje takvih poticajnih svrha, pri čemu u tom pogledu osobito valja izbjegavati prekomjerno kažnjavanje dotičnih operatora.
Kao četvrto, valja podsjetiti da sud koji je uputio zahtjev naglašava da propis o kojemu je riječ u glavnom postupku ne isključuje mogućnost da dobavljači i korisnici kojima je nametnuta obveza zadovoljavanja kvote od nacionalnih proizvođača zelene električne energije istodobno nabave električnu energiju i certifikate električne energije. Ålands Vindkraft zbog tog razloga tvrdi da nacionalni proizvođači zelene električne energije spajanjem ustupanja certifikata električne energije i prodaje električne energije mogu potaknuti opskrbu potonjom.
U tom pogledu valja istaknuti da, ako postoji tržište zelenih certifikata koje ispunjava uvjete navedene u točkama 113. i 114. ove presude, na kojem operatori koji su uvezli električnu energiju podrijetlom iz drugih država članica pod pravednim uvjetima stvarno mogu nabaviti certifikate, činjenica da propis o kojemu je riječ u glavnom postupku osim toga ne zabranjuje proizvođačima zelene električne energije da operatorima kojima je nametnuta obveza zadovoljavanja kvote istodobno prodaju električnu energiju i certifikate ne znači da taj propis prelazi ono što je nužno za ostvarivanje cilja povećanja proizvodnje zelene električne energije. Naime, čini se da bi činjenica da postoji takva mogućnost mogla imati dodatan poticajni učinak na proizvođače da povećaju svoju proizvodnju zelene električne energije.
Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, na drugo i treće pitanje valja odgovoriti da članak 34. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu nije protivan nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji predviđa dodjelu proizvođačima zelene električne energije certifikata kojima se može trgovati samo u pogledu zelene električne energije proizvedene na području dotične države članice i koji dobavljačima i određenim korisnicima električne energije nameće obvezu da svake godine nadležnom tijelu predaju određenu količinu takvih certifikata koji odgovaraju udjelu u njihovim ukupnim isporukama ili njihovoj ukupnoj potrošnji električne energije pod prijetnjom obveze plaćanja posebne naknade.
Četvrto pitanje
Svojim četvrtim pitanjem zajedno s razlozima iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se pravu Unije, a osobito njegovu načelu pravne sigurnosti, to što spomenuto ograničenje teritorijalnog područja primjene ne proizlazi izričito iz odredaba tog propisa, čak i ako članak 34. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu nije protivan propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, a koji pogodnost mjera potpora koje uvodi ograničava samo na proizvodnju zelene električne energije na području dotične države članice.
U tom pogledu valja podsjetiti da spomenuti sud smatra da, na temelju propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku, postrojenja za proizvodnju zelene električne energije smještena izvan švedskog područja nemaju pravo pristupa programu certifikata električne energije. Taj sud navodi da se, premda spomenuto ograničenje ne proizlazi izričito iz teksta tog propisa, takvo tumačenje samo nameće, osobito s obzirom na pripremne akte.
Komisija u tom pogledu ističe da takvo ograničenje izričito proizlazi iz teksta članka 5. Zakona iz 2011., koji se nalazi u njegovu poglavlju 1., zbog čega nema potrebe da Sud odgovara na postavljeno pitanje.
Valja, međutim, istaknuti da pitanje o tome u kojoj mjeri eventualno ograničenje teritorijalnog područja primjene propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku proizlazi iz teksta tog propisa ulazi u njegovo tumačenje i time u isključivu nadležnost nacionalnih sudova (u tom smislu osobito vidjeti presudu ČEZ, C‑115/08,
EU:C:2009:660
, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
Kad je riječ o pitanju koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, valja odmah podsjetiti da je, u skladu s odgovorom koji je Sud dao na prvo pitanje, program potpore o kojemu je riječ u glavnom postupku program potpore u smislu članka 2. drugog stavka točke (k) i članka 3. stavka 3. Direktive 2009/28, kojemu je iz tog razloga, kao što to proizlazi iz potonje odredbe, svrha pridonijeti tomu da Kraljevina Švedska ostvari obvezne ciljeve koje joj vezano za proizvodnju zelene električne energije na njezinu području nalaže spomenuta direktiva.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kada države članice na taj način usvajaju mjere kojima provode pravo Unije, one su obvezne poštovati opća načela tog prava, koja osobito uključuju načelo pravne sigurnosti (u tom smislu osobito vidjeti presude Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, t. 43. i navedenu sudsku praksu kao i IBV & Cie, C‑195/12,
EU:C:2013:598
, t. 49.).
Na sudu koji je uputio zahtjev jest da ispita je li nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku u skladu sa spomenutim načelom, s obzirom na to da je Sud, kada na temelju članka 267. UFEU‑a odlučuje o zahtjevu za prethodnu odluku, samo nadležan za to da tom sudu da sve elemente tumačenja prava Unije koji bi mu mogli omogućiti da ocijeni tu sukladnost (u tom smislu osobito vidjeti presudu Plantanol,
EU:C:2009:539
, t. 45. i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelo pravne sigurnosti s jedne strane zahtijeva da su pravna pravila jasna i precizna i s druge strane da je njihova primjena predvidljiva za one na koje se primjenjuju (osobito vidjeti presudu Plantanol,
EU:C:2009:539
, t. 46. i navedenu sudsku praksu).
Preciznije, spomenuto načelo zahtijeva da propis omogućava zainteresiranim osobama da znaju točan opseg obveza koje im taj propis nameće i da potonje osobe mogu nedvojbeno znati svoja prava i obveze te da se posljedično mogu ponašati u skladu s njima (osobito vidjeti presudu ArcelorMittal Luksemburg/Komisija i Komisija/ArcelorMittal Luxembourg i dr., C‑201/09 P i C‑216/09 P,
EU:C:2011:190
, t. 68. i navedenu sudsku praksu).
Što se tiče teritorijalnog područja primjene programa potpore predviđenog nacionalnim propisom o kojemu je riječ u glavnom postupku, sud koji je uputio zahtjev može, kako bi utvrdio zadovoljava li zahtjeve vezane za načelo pravne sigurnosti, uzeti u obzir sve relevantne elemente koji proizlaze iz pojmova, cilja ili strukture tog propisa (analogijom vidjeti presudu Mitsui & Co. Deutschland, C‑256/07,
EU:C:2009:167
, t. 32.).
Taj sud također može uzeti u obzir okolnost da je spomenuti nacionalni propis dio provođenja Direktive 2009/28, na koju, štoviše, izričito upućuju pripremni akti Zakona iz 2011., posebice s obzirom na to da, kao što to proizlazi iz analize koju je Sud proveo u vezi s prvim pitanjem, ta direktiva izričito dopušta državama članicama da uvedu slične teritorijalno određene programe potpore, osobito kako bi omogućile tim državama članicama da ostvare obvezne ciljeve koje im vezano za proizvodnju zelene energije na njihovu području nameće spomenuta direktiva.
S obzirom na prethodno i podložno konačnim ocjenama koje su u isključivoj nadležnosti nacionalnog suda, ne čini se da bi propis o kojemu je riječ u glavnom postupku mogao povrijediti načelo pravne sigurnosti.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na četvrto pitanje valja odgovoriti da je na nacionalnom sudu da provjeri zadovoljava li spomenuti propis, sa stajališta svojeg teritorijalnog područja primjene, zahtjeve koji proizlaze iz načela pravne sigurnosti, vodeći računa o svim relevantnim elementima koji osobito mogu uključivati zakonodavni okvir prava Unije unutar kojeg se nalazi propis o kojemu je riječ u glavnom postupku.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

1.
Odredbe članka 2. drugog stavka točke (k) i članka 3. stavka 3. Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ treba tumačiti na način da dopuštaju državi članici uvođenje programa potpora kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji predviđa dodjelu proizvođačima električne energije iz obnovljivih izvora energije certifikata kojima se može trgovati samo u pogledu električne energije proizvedene iz tih izvora na području te države i koji dobavljačima i određenim korisnicima električne energije nameće obvezu da svake godine nadležnom tijelu predaju određenu količinu takvih certifikata koji odgovaraju udjelu u njihovim ukupnim isporukama ili njihovoj ukupnoj potrošnji električne energije.

2.
Članak 34. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu nije protivan nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji predviđa dodjelu proizvođačima električne energije iz obnovljivih izvora certifikata kojima se može trgovati samo u pogledu električne energije proizvedene iz tih izvora na području dotične države članice i koji dobavljačima i određenim korisnicima električne energije nameće obvezu da svake godine nadležnom tijelu predaju određenu količinu takvih certifikata koji odgovaraju udjelu u njihovim ukupnim isporukama ili njihovoj ukupnoj potrošnji električne energije pod prijetnjom obveze plaćanja posebne naknade.

3.
Na nacionalnom je sudu da provjeri zadovoljava li spomenuti propis, sa stajališta svojeg teritorijalnog područja primjene, zahtjeve koji proizlaze iz načela pravne sigurnosti, vodeći računa o svim relevantnim elementima koji osobito mogu uključivati zakonodavni okvir prava Unije unutar kojeg se nalazi propis o kojemu je riječ u glavnom postupku.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: švedski