CELEX: 62013CJ0554
Zahtjev za prethodnu odluku
Područje slobode, sigurnosti i pravde
Direktiva 2008/115/EZ
Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom
Članak 7. stavak 4.
Izraz ,opasnost za javni poredakʼ
Uvjeti pod kojima se države članice mogu suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili odobriti vrijeme kraće od sedam dana

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
SL L 348, str. 98
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., stranica 188.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između osoba Z. Zh. i I. O., državljana trećih zemalja, s jedne strane, i Ministera voor Immigratie en Asiel (ministar za imigraciju i azil), kojega je naslijedio Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravo) (u daljnjem tekstu: Staatssecretaris), s druge strane, u svezi s odlukama kojima je tim državljanima odbijena dodjela vremena za dobrovoljni odlazak te im je naređeno da bez odgode napuste područje Europske unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 2., 6., 10., 11. i 24. Direktive 2008/115 glase:
„(2)
Europsko je vijeće u Bruxellesu 4. i 5. studenoga 2004. pozvalo na stvaranje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima, da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva.
[...]
(6)
Države članice osiguravaju da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku. Sukladno općim načelima prava EU‑a odluke donesene u skladu s ovom Direktivom donose se u svakom pojedinačnom slučaju i na temelju objektivnih kriterija, što znači da bi ocjenjivanje trebalo prelaziti samu činjenicu nezakonitog boravka. Prilikom korištenja standardnih obrazaca za odluke koje se odnose na povratak, posebno na odluke o vraćanju, ako su donesene, odluke o zabrani ulaska i odluke o odstranjivanju, države bi članice trebale poštovati ta načela i u potpunosti se uskladiti s važećim odredbama ove Direktive.
[...]
(10)
Ako ne postoje razlozi da se smatra da bi to moglo ugroziti svrhu postupka vraćanja, dobrovoljni bi povratak trebao imati prednost pred prisilnim te bi se trebalo odrediti vrijeme za dobrovoljni odlazak. Produljenje vremena za dobrovoljni odlazak trebalo bi se osigurati kada se to smatra potrebnim zbog posebnih okolnosti u pojedinačnom slučaju. [...]
(11)
Trebalo bi utvrditi minimalna zakonska jamstva za odluke u vezi povratka kako bi se osigurala učinkovita zaštita interesa konkretnih pojedinaca. [...]
[...]
(24)
Ova Direktiva poštuje temeljna prava i osnovna načela koja su ponajprije priznata u Povelji Europske unije o temeljnim pravima.“
Članak 1. Direktive 2008/115, naslovljen „Predmet“, predviđa:
„Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Zajednice kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.“
Članak 2. stavak 1. te direktive određuje:
„Ova se Direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.“
U skladu s člankom 3. navedene direktive:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
(4)
,odluka o vraćanju' znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja.
[...]
(8)
,dobrovoljni odlazak' znači izvršavanje obveze vraćanja u roku koji je određen u tu svrhu u odluci o vraćanju;
[...]“
Članak 4. te direktive, naslovljen „Povoljnije odredbe“, u stavku 3. određuje:
„Ova Direktiva ne dovodi u pitanje prava država članica da donose i zadrže odredbe koje su povoljnije za osobe na koje se primjenjuju, ako su te odredbe u skladu s Direktivom.“
Članak 5. Direktive 2008/115, naslovljen „Non refoulement, najbolji interes djeteta, pravo na obiteljski život i zdravstveno stanje“, određuje:
„Države članice prilikom provedbe ove Direktive uzimaju u obzir:
(a)
najbolji interes djeteta;
(b)
pravo na obiteljski život;
(c)
zdravstveno stanje konkretnog državljanina treće zemlje,
te poštuju načelo
non refoulement
.“
Članak 6. stavci 1. i 2. navedene direktive predviđa:
„1.   Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do 5.
2.   Državljani treće zemlje koji nezakonito borave na državnom području države članice a imaju valjanu dozvolu boravka ili drugo odobrenje koje im omogućuje pravo na boravak koju je izdala druga država članica, moraju bez odgode otići na državno područje te druge države članice. U slučaju da državljanin treće države na kojeg se ovaj zahtjev odnosi ne postupi u skladu s ovom odredbom, te u slučaju kad se njegov odlazak zahtijeva odmah iz razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, primjenjuje se stavak 1.“
Članak 7. te direktive određuje:
„1.   U odluci o vraćanju naznačuje se vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka 2. i 4. Države članice mogu u svojim nacionalnim zakonodavstvima odrediti da se to vrijeme određuje samo na temelju zahtjeva konkretnog državljanina treće zemlje. U tom slučaju države članice obavješćuju konkretne državljane trećih zemalja o mogućnosti podnošenja takvog zahtjeva.
Vrijeme iz podstavka 1. ne isključuje mogućnost da konkretni državljani trećih zemalja odu ranije.
2.   Ako je to potrebno, države članice produljuju vrijeme za dobrovoljni odlazak za odgovarajuće razdoblje, uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja, kao što su dužina boravka, djeca koja pohađaju školu i postojanje obiteljskih i društvenih veza.
3.   Određene obveze čiji je cilj sprječavanje opasnosti od bijega, kao što je redovno javljanje tijelima, polog odgovarajućeg novčanog jamstva, dostava dokumenata ili obveza boravka u određenom mjestu, mogu se odrediti tijekom vremena za dobrovoljni odlazak.
4.   Ako postoji opasnost od bijega ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan, ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana.“
Nizozemsko pravo
Na temelju članka 12. stavka 1. uvodnog dijela i točke (d) Zakona o strancima iz 2000., u verziji koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku (Vreemdelingenwet 2000, u daljnjem tekstu: Zakon o strancima), strancu koji je po dolasku ispunio obveze kojima osoba podliježe prilikom prelaska granice dopušteno je da boravi u Nizozemskoj u razdoblju koje će se odrediti općom upravnom mjerom, pod uvjetom da ne predstavlja opasnost za javni poredak ili nacionalnu sigurnost.
Na temelju članka 61. stavka 1. Zakona o strancima, stranac koji ne boravi ili više ne boravi zakonito mora napustiti Nizozemsku na vlastitu inicijativu u roku određenom u članku 62. tog zakona.
U skladu s člankom 62. stavkom 1. navedenog zakona, stranac mora, nakon donošenja odluke o njegovu vraćanju, napustiti Nizozemsku na vlastitu inicijativu u roku od četiri tjedna. Ta je odredba donesena s ciljem prenošenja članka 7. stavka 1. Direktive 2008/115 u nizozemsko pravo.
Prema odredbi članka 62. stavka 2. tog zakona, Staatssecretaris može skratiti rok koji se primjenjuje na stranca iz stavka 1. ili, iznimno od stavka 1. tog članka, odlučiti da stranac mora odmah napustiti Nizozemsku ako:
(a)
postoji opasnost da će stranac izbjeći nadzor;
(b)
je zahtjev stranca za izdavanje dozvole boravka ili produljenje roka valjanosti dozvole boravka odbijen kao očito neutemeljen ili zbog davanja netočnih ili nepotpunih podataka;
(c)
stranac predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.
Članak 62. stavak 2. Zakona o strancima donesen je s ciljem prenošenja članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115 u nizozemsko pravo.
Prema članku 62.a stavku 1. Zakona o strancima, Staatssecretaris obavještava pisanim putem stranca koji nije državljanin Unije i koji više ne boravi zakonito o obvezi napuštanja Nizozemske na vlastitu inicijativu kao i o roku u kojem mora ispuniti tu obvezu.
S učinkom od 9. veljače 2012., u stavku A3/3 Okružnice o strancima iz 2000. (Vreemdelingencirculaire 2000, u daljnjem tekstu: Okružnica o strancima) navedeno je da se, na temelju članka 62. stavka 2. Zakona o strancima, vrijeme za odlazak može skratiti odnosno ne odobriti ako stranac predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost. U skladu s tim stavkom, svaka osoba osumnjičena ili osuđena za kazneno djelo prema nacionalnom pravu kvalificirana je kao opasnost za javni poredak. Zaključenje nagodbe vezane za kazneno djelo također se kvalificira kao opasnost za javni poredak. Sumnju mora potvrditi šef policije.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Činjenice vezane za Z. Zh.-a
Z. Zh., državljanin treće zemlje, uhićen je 8. lipnja 2011. u zračnoj luci Schiphol (Nizozemska) dok je bio u tranzitu za Kanadu, na temelju toga što je putovao s lažnom putnom ispravom. Presudom politierechtera te Haarlem (sudac Haarlemske policije) od 21. lipnja 2011. osuđen je na temelju članka 231. stavka 2. nizozemskoga Kaznenog zakona (Wetboek van Strafrecht) na kaznu zatvora od dva mjeseca zbog posjedovanja putne isprave za koju je znao da je krivotvorena. Odlukom od 4. kolovoza 2011. Staatssecretaris je naredio Z. Zh.-u da odmah napusti područje Europske unije. Nakon isteka kazne zatvora Z. Zh. je 5. kolovoza 2011., na temelju članka 59. stavka 1. uvodnog dijela i točke (a) Zakona o strancima, zadržan u svrhu udaljavanja.
Odlukom od 2. rujna 2011. Staatsecretaris je odbio Z. Zh.-ov prigovor protiv odluke o vraćanju od 4. kolovoza 2011., utemeljivši ju na činjenici da mu se zbog povrede koju je počinio ne može odobriti vrijeme za dobrovoljni odlazak. Presudom od 8. studenoga 2011. Rechtbank 's‑Gravenhage (Okružni sud u Gravenhageu) proglasio je neosnovanom žalbu odnosne osobe protiv te odluke.
Prema mišljenju Rechtbanka 's‑Gravenhage, s obzirom na to da Z. Zh. nezakonito boravi na državnom području države članice, da nije imao nikakvu vezu s državljaninom Unije te također da je bio osuđen na kaznu zatvora od dva mjeseca zbog posjedovanja putne isprave za koju je znao da je krivotvorena, Staatssecretaris je mogao smatrati da odnosna osoba predstavlja opasnost za javni poredak u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115. Iako je Rechtbank 's‑Gravenhage naveo da takvo utvrđenje ne može osloboditi Staatssecretaris obveze navođenja razloga zbog kojih Z. Zh.-u nije odobreno vrijeme za dobrovoljni povratak, isti je sud ipak ocijenio da na temelju okolnosti na koje se potonji poziva ne bi bilo opravdano da Staatssecretaris odstupi od načela da se vrijeme za dobrovoljni odlazak ne odobrava ako postoji opasnost za javni poredak.
Z. Zh. je podnio žalbu protiv presude Rechtbanka 's‑Gravenhage pred Raadom van State (državno vijeće).
Budući da je Z. Zh. udaljen, mjera zadržavanja poduzeta protiv njega je ukinuta 14. prosinca 2011.
Činjenice vezane za I. O.-a
I. O., državljanin treće zemlje, ušao je u Nizozemsku 16. siječnja 2011. s vizom za kratkotrajni boravak u trajanju 21 dan. I. O. je 23. studenoga 2011. uhićen na temelju članka 300. stavka 1. i članka 304. stavka 1. nizozemskoga Kaznenog zakona jer je bio osumnjičen za zlostavljanje jedne žene u privatnom okruženju. Odlukom od 24. studenoga 2011. Staatssecretaris je naredio I. O.-u da odmah napustiti teritorij Unije. Istog je dana zadržan.
Odlukom od 17. siječnja 2012. Staatssecretaris je odbacio kao nedopušten i podredno kao neosnovan I. O.-ov prigovor protiv odluke od 24. studenoga 2011. Staatssecretaris je svoju odluku utemeljio na činjenici da je I. O. uhićen 23. studenoga 2011. na temelju članka 300. stavka 1. i članka 304. stavka 1. nizozemskoga Kaznenog zakona jer je bio osumnjičen za zlostavljanje jedne žene u privatnom okruženju. Staatssecretaris je utvrdio da I. O. predstavlja opasnost za javni poredak u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115 i da mu se zbog toga ne može odobriti vrijeme za dobrovoljni odlazak.
Rješenjem od 1. veljače 2012. voorzieningenrechter van de Rechtbank 's‑Gravenhage (sudac okružnog suda u Gravenhageu) proglasio je osnovanom I. O.-ovu tužbu protiv odluke Staatssecretarisa od 17. siječnja 2012., poništio tu odluku i pozvao Staatssecretaris da donese novu odluku uzimajući u obzir ono što je presuđeno u tom rješenju. Osobito, taj je sud najprije utvrdio da I. O. ima opravdani interes za dobivanje odluke o prigovoru koji je podnio i da je Staatssecretaris pogriješio proglasivši ga nedopuštenim. Kao drugo, navedeni je sud utvrdio da ne postoje opće smjernice o skraćivanju vremena za dobrovoljni odlazak u interesu javnog reda i da Staatssecretaris nije dovoljno objasnio zašto je I. O. predstavljao opasnost za javni red. Prema tom sudu, zapisnik, u čijem je sažetku navedeno da je I. O. uhićen zbog zlostavljanja, nije bio dovoljan da mu se zbog javnog reda može odobriti vrijeme za dobrovoljni odlazak. U tom smislu, Rechtbank 's Gravenhage također je uzeo u obzir da Staatssecretaris nije imao nikakav dokaz o zlostavljanju koje se pripisuje I. O.-u.
Staatssecretaris je podnio žalbu na to rješenje voorzieningenrechtera van de Rechtbank 's‑Gravenhage pred Raadom van State.
Budući da je I. O. udaljen, mjera zadržavanja poduzeta protiv njega je ukinuta 23. veljače 2012.
Prethodna pitanja
Sud koji je uputio zahtjev spojio je na raspravi od 10. srpnja 2013. postupke koji se odnose na Z. Zh.-a i I. O.-a.
Navedeni je sud naveo da Direktiva 2008/115 ne sadrži definiciju „opasnosti za javni poredak“ iz članka 7. stavka 4. te direktive i dodao da na temelju nastanka tog pojma nije moguće odrediti njegov opseg. Napominje da bi, s obzirom na to da ta odredba ne sadrži izravno pozivanje na pravo država članica, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda (vidjeti osobito presude Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, t. 11. i Brouwer, C‑355/11,
EU:C:2012:353
, t. 36.) za taj izraz trebalo pronaći samostalno i jedinstveno tumačenje, u skladu s uobičajenim smislom tog pojma u svakodnevnom jeziku, uzimajući u obzir kontekst u kojem se koristi i ciljeve koji se provode propisima koji ga sadržavaju.
Sud koji je uputio zahtjev iz navedenoga zaključuje da, suprotno onomu što tvrdi Staatssecretaris, nije dopušteno da države članice izrazu „opasnost za javni poredak“ iz članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115 daju tumačenje potpuno samostalno, temeljeći se isključivo na nacionalnom pravu.
Taj sud primjećuje da, na temelju članka 27. stavka 1. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (
SL L 158., str. 77.
i ispravci SL 2004.,
SL 229, str. 35
. i
SL 2005., L 197, str. 34.
) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42.), članka 6. stavka 1. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (
SL 2004., L 16, str. 44.
) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.) i članka 6. stavaka 1. i 2. Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (
SL L 251., str. 12.
) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70.), država članica može, zbog razloga javnog poretka, ograničiti slobodu kretanja i boravišta građanima Unije i članovima njihovih obitelji, odbiti odobravanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem, odbiti zahtjev za ulazak i boravište članova obitelji građanina Unije i povući ili odbiti obnavljanje boravišne dozvole članovima te obitelji. Međutim, navodi da se izraz „razlozi javnog poretka“ tumači drukčije u svakoj od tih direktiva, s obzirom na to da se elementi koje je država članica dužna uzeti u obzir prilikom ocjene tog pojma razlikuju.
Sud koji je uputio zahtjev nadalje primjećuje da se cilj, kontekst i tekst tih direktiva znatno razlikuju od cilja, konteksta i teksta Direktive 2008/115. Naime, dok se direktive 2004/38, 2003/86 i 2003/109 odnose na zakonit boravak u Uniji njezinih građana i članova njihovih obitelji kao i osoba s dugotrajnim boravištem i članova njihovih obitelji, Direktiva 2008/115 odnosi se na vraćanje državljana trećih zemalja koji nezakonito borave na području neke države članice Unije. Neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak državljanima trećih zemalja, za koje je već utvrđeno da nezakonito borave na području države članice, jest prema ocjeni tog suda manje restriktivna mjera od odluke koja ima za posljedicu odbijanje, ograničavanje ili okončavanje zakonitog boravka na području države članice na temelju direktiva 2004/38, 2003/86 i 2003/109.
Sud koji je uputio zahtjev smatra dakle da, s obzirom na značajne razlike između tih triju direktiva, s jedne strane, te Direktive 2008/115, s druge strane, tumačenje pojma javnog poretka u smislu direktiva 2004/38, 2003/86 i 2003/109 ne bi trebalo biti temelj za tumačenje pojma javnog poretka u smislu direktive o kojoj je riječ u glavnom postupku.
Posebice, taj sud smatra da se izraz „opasnost za javni poredak“ iz članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115 može tumačiti šire od pojma „razloga javnog poretka“ iz direktiva 2004/38, 2003/86 i 2003/109, što ima za posljedicu da je sama sumnja da je državljanin treće zemlje počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu dovoljna za utvrđenje da taj državljanin predstavlja „opasnost za javni poredak“ u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115. Međutim, s obzirom na sumnje koje ima glede tog pitanja, navedeni sud pita Sud treba li tu odredbu tako tumačiti ili je potrebno da je protiv odnosne osobe izrečena pravomoćna presuda.
Sud koji je uputio zahtjev također se pita koje okolnosti, osim činjenice da je državljanin treće države osumnjičen ili osuđen za djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu, treba uzeti u obzir nacionalno tijelo pri procjeni predstavlja li taj državljanin opasnost za javni poredak u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115.
Sud koji je uputio zahtjev s tim u svezi navodi da je Z. Zh., na saslušanju u okviru svojeg zadržavanja radi udaljavanja, izjavio da je bio u tranzitu za Kanadu i da nikada nije imao namjeru ostati na području Kraljevine Nizozemske. I. O. je pak u tužbi naveo da glede postojanja opasnosti za javni poredak neopravdano nije došlo do pojedinačnog odvagivanja interesa. Navedeni sud smatra da bi se iz presude El Dridi (C‑61/11 PPU i
EU:C:2011:268
), Direktive 2008/115 kao i direktiva 2003/109 i 2003/86 moglo zaključiti da države članice moraju uzeti u obzir okolnosti poput prirode i ozbiljnosti djela kažnjivog kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu, vrijeme proteklo od počinjenja djela i namjeru odnosne osobe da napusti područje Unije.
Prema mišljenju tog suda, ishod sporova koji se pred njim vode ovisi o tumačenju članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115.
U tim okolnostima Raad van State odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Predstavlja li državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na području države članice opasnost za javni poredak sukladno članku 7. stavku 4. [Direktive 2008/115] samo zato što je osumnjičen da je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili je potrebno da je bio osuđen na kaznenom sudu za počinjenje tog djela te mora li u tom slučaju osuda biti pravomoćna?
2.
Imaju li i druge činjenice i okolnosti slučaja, uz sumnju ili osudu, ulogu u procjeni toga predstavlja li državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na teritoriju države članice opasnost za javni poredak sukladno članku 7. stavku 4. [Direktive 2008/115], kao što su težina i narav djela kažnjivog kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu, proteklo vrijeme i namjera dotične osobe?
3.
Kada se radi o mogućnosti predviđenoj člankom 7. stavkom 4. [Direktive 2008/115], imaju li činjenice i okolnosti slučaja koje su mjerodavne za procjenu iz drugog pitanja također ulogu u odabiru između, s jedne strane, suzdržavanja od odobrenja vremena za dobrovoljni odlazak i, s druge strane, odobrenja vremena za dobrovoljni odlazak kraćeg od sedam dana u slučaju kada dotična osoba predstavlja opasnost za javni poredak sukladno toj odredbi?“
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 tumačiti na način da mu je protivna nacionalna praksa prema kojoj se smatra da državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na području države članice predstavlja „opasnost za javni poredak“ u smislu te odredbe isključivo zbog toga što je taj državljanin osumnjičen da je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili je za takvo djelo protiv njega izrečena kaznena presuda. Usto pita, u slučaju da se postojanje kaznene presude smatra potrebnim, treba li ona biti pravomoćna.
U ovom predmetu, iz podataka dobivenih od nizozemske vlade na raspravi proizlazi da je u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku praksa Staatssecretarisa bila takva da je slijedio pristup koji je sada u biti određen u Okružnici o strancima, koja predviđa, kao što proizlazi iz točke 17. ove presude, da se svaka sumnja koju potvrdi šef policije ili svaka presuda za djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu smatra opasnošću za javni poredak.
Treba najprije napomenuti da izraz „opasnost za javni poredak“ nije jedan od onih definiranih u članku 3. Direktive 2008/115, a nije definiran ni u drugim odredbama te direktive.
Ustaljena je praksa da se značenje i opseg pojmova za koje pravo Unije ne daje definiciju moraju utvrditi s obzirom na njihovo uobičajeno značenje u svakodnevnom jeziku, uzimajući u obzir kontekst u kojem su korišteni i ciljeve propisa koji ih sadržavaju. Kad se ti izrazi pojavljuju u odredbi koja predstavlja odstupanje od načela, treba ih tumačiti usko. Usto, u preambuli akta Unije može biti određen njegov sadržaj (vidjeti, u tom smislu, presudu Wallentin Hermann, C‑549/07,
EU:C:2008:771
, t. 17. i navedenu sudsku praksu).
Prema tome, treba najprije napomenuti da Direktiva 2008/115 u poglavlju II., naslovljenom „Prestanak nezakonitog boravka“, propisuje uvjete pod kojima prestaje nezakonit boravak državljana trećih zemalja na području države članice. Odredbe koje se odnose na dobrovoljni odlazak tih državljana, sadržane u članku 7. Direktive, izravno slijede odredbe koje se odnose na odluku o vraćanju, navedene u članku 6.
Kao što proizlazi iz uvodne izjave 10. Direktive 2008/115, prednost treba dati, uz izuzetke, dobrovoljnom ispunjenju obveze koja proizlazi iz odluke o vraćanju, pri čemu članak 7. stavak 1. te direktive propisuje da ta odluka predviđa odgovarajuće vrijeme između sedam i trideset dana za dobrovoljni odlazak (vidjeti presudu El Dridi, C‑61/11,
EU:C:201:268
, t. 36.).
Sukladno članku 7. stavku 2. Direktive 2008/115, države članice, ako je potrebno, produljuju vrijeme za dobrovoljni odlazak za odgovarajuće razdoblje, uzimajući u obzir posebne okolnosti pojedinačnog slučaja, kao što su dužina boravka, djeca koja pohađaju školu i postojanje obiteljskih i društvenih veza.
Članak 7. stavak 4. navedene direktive predviđa da samo u posebnim okolnostima, kao što je postojanje opasnosti za javni poredak, države članice mogu odobriti vrijeme za dobrovoljni odlazak manje od sedam dana ili se suzdržati od odobravanja tog vremena (vidjeti, u tom smislu, presudu El Dridi, C‑61/11, u EU C:2011 268, t. 37.). Kao što je nezavisna odvjetnica navela u točki 43. svojeg mišljenja, država članica mora, kako bi se mogla pozvati na tom odredbom predviđeno odstupanje zbog postojanja opasnosti za javni poredak, moći dokazati da odnosna osoba predstavlja stvarno takvu opasnost.
Nadalje, pod uvjetom da su države članice u načelu dužne odobriti razdoblje za dobrovoljni odlazak državljanima trećih zemalja koji borave nezakonito, cilj članka 7. Direktive 2008/15 jest osobito osigurati poštovanje temeljnih prava građana prilikom provedbe odluke o vraćanju donesene na temelju članka 6. te direktive. Naime, u skladu s člankom 79. stavkom 2. UFEU‑a, cilj Direktive 2008/115, kao što proizlazi iz njenih uvodnih izjava 2. i 11., stvaranje je učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima i zakonskim jamstvima, da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje svojih temeljnih prava i dostojanstva (vidjeti presudu Mahdi, C‑146/14 PPU,
EU:C:2014:1320
, t. 38.).
Iako države članice u biti zadržavaju slobodu da odrede zahtjeve javnog poretka u skladu sa svojim nacionalnim potrebama koje se mogu razlikovati ovisno o kojoj državi članici i o kojem se razdoblju radi, iz toga proizlazi da se ti zahtjevi, u kontekstu Unije i osobito kao opravdanje za odstupanje od obveze nametnute s ciljem osiguranja poštovanja temeljnih prava državljana trećih zemalja prilikom njihova udaljavanja iz Unije, moraju usko tumačiti, tako da države članice ne mogu jednostrano određivati njihovo područje primjene bez nadzora institucija Unije (vidjeti, po analogiji, presudu Gaydarov, C‑430/10,
EU:C:2011:749
, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
Naposljetku, prema uvodnoj izjavi 6. Direktive 2008/15, države članice osiguravaju da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku. Također prema toj uvodnoj izjavi i sukladno općim načelima prava Unije odluke donesene u skladu s tom direktivom donose se u svakom pojedinačnom slučaju i na temelju objektivnih kriterija, što znači da bi ocjenjivanje trebalo prelaziti samu činjenicu nezakonitog boravka (vidjeti presudu Mahdi, C‑146/14 PPU,
EU:C:2014:1320
, t. 40.). Posebice, kao što je Sud već utvrdio, poštovanje načela razmjernosti mora biti osigurano u svim fazama postupka vraćanja utvrđenima tom direktivom, uključujući fazu koja se odnosi na odluku o vraćanju, u okviru koje odnosna država članica mora odlučiti o dodjeli vremena za dobrovoljni odlazak iz članka 7. Direktive (vidjeti, u tom smislu, presudu El Dridi, C‑61/11,
EU:C:201:268
, t. 41.).
Stoga je potrebno utvrditi da je država članica dužna izraz „opasnost za javni poredak“, u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115, ocjenjivati od slučaja do slučaja, kako bi provjerila predstavlja li osobno ponašanje odnosnog državljanina treće zemlje stvarnu i trenutačnu opasnost za javni poredak. Kada se država članica oslanja na opću praksu ili proizvoljnu pretpostavku za utvrđivanje takve opasnosti a da pritom ne vodi pažljivo računa o osobnom ponašanju državljanina i opasnosti koju takvo ponašanje predstavlja za javni poredak, ona ne ispunjava zahtjeve koji proizlaze iz pojedinačnog ispitivanja predmetnog slučaja i načela proporcionalnosti. Iz toga proizlazi da se samo na temelju činjenice da je državljanin treće zemlje osumnjičen da je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili je za takvo djelo protiv njega izrečena kaznena presuda ne može tog državljanina smatrati opasnošću za javni poredak u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115.
Treba ipak pojasniti da država članica može utvrditi postojanje opasnosti za javni poredak na temelju kaznene presude, čak ako nije postala pravomoćna, ako ta presuda, zajedno s drugim okolnostima koje se odnose na položaj odnosne osobe, opravdava takvo utvrđenje. Činjenica da kaznena presuda nije pravomoćna ne sprečava, dakle, državu članicu da koristi iznimku iz članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115. Naime, kao što je nezavisna odvjetnica navela u točki 65. svojeg mišljenja, takav uvjet nije utemeljen u tekstu te direktive i bio bi suprotan svrsi njezinog članka 7., a to je određivanje posebnog roka za dobrovoljni odlazak, s obzirom na to da bi predviđeni rok u mnogim slučajevima mogao biti prekoračen zbog trajanja nacionalnih sudskih postupaka.
Osim toga, sama sumnja da je državljanin treće zemlje počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu može, zajedno s drugim činjenicama koje se odnose na pojedini slučaj, biti temelj za utvrđenje opasnosti za javni poredak u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115 s obzirom na to da, kao što proizlazi iz točke 48. ove presude, države članice u biti zadržavaju slobodu da odrede zahtjeve pojma javnog poretka u skladu sa svojim nacionalnim potrebama i da se ni iz članka 7. ni iz bilo koje druge odredbe te direktive ne može zaključiti da je s tim u svezi potrebna kaznena osuda.
Prema tome, u ovom slučaju na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri temelje li se, kao što se čini da proizlazi iz spisa kojim raspolaže Sud, utvrđenja Staatssecretarisa u slučajevima Z. Zh.-a i I. O.-a, prema kojima je svaki od njih predstavljao opasnost za javni poredak Nizozemske, u slučaju Z. Zh.-a isključivo na tome da je osuđen zbog toga što je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nizozemskom pravu i u slučaju I. O.-a isključivo na tome da je bio osumnjičen da je počinio takvo djelo.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, odgovor na prvo pitanje jest da članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da mu je protivna nacionalna praksa prema kojoj se smatra da državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na području države članice predstavlja opasnost za javni poredak u smislu te odredbe isključivo zbog toga što je osumnjičen da je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili je za takvo djelo protiv njega izrečena kaznena presuda.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 tumačiti na način da, u slučaju da je državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na području države članice osumnjičen da je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili je za takvo djelo protiv njega izrečena kaznena presuda, prilikom ocjene pitanja predstavlja li navedeni državljanin opasnost za javni poredak u smislu te odredbe mogu biti relevantni drugi elementi, poput naravi i težine tog djela, vremena proteklog od njegova počinjenja i okolnosti da je taj državljanin namjeravao napustiti područje te države članice kad su ga nacionalne vlasti uhitile.
Treba najprije napomenuti da elementi relevantni za utvrđivanje postoji li opasnost za javni poredak u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115 nisu u osnovi jednaki onima koji su relevantni za ocjenu postojanja opasnosti od bijega u smislu te odredbe jer je izraz „opasnost od bijega“ različit od izraza „opasnost za javni poredak“ (o izrazu „opasnost od bijega“ u smislu navedene odredbe vidjeti, osobito, presudu Mahdi, C‑146/14 PPU,
EU:C:2014:1320
, t. 65. do 74.).
Nadalje, kao što proizlazi iz točke 50. ove presude, izraz „opasnost za javni poredak“ u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115 valja ocjenjivati od slučaja do slučaja kako bi se provjerilo predstavlja li osobno ponašanje odnosnog državljanina treće zemlje stvarnu i trenutačnu opasnost za javni poredak odnosne države članice.
Iako je istina da članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 nije jednako formuliram u svim jezičnim verzijama, s obzirom na to da neke koriste pojam „opasnost“, dok druge koriste pojam „rizik“, valja, u svakom slučaju, s obzirom na uobičajeno značenje pojmova „opasnost“ i „rizik“ u svakodnevnom jeziku te kontekst u kojem su korišteni i ciljeve propisa koji ih sadržavaju, a koji su navedeni u točkama 43. i 49. ove presude, te pojmove razumjeti u smislu prijetnje.
Osim toga, posebna ocjena interesa nerazdvojno povezanih sa zaštitom javnog poretka u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115 ne mora se nužno poklapati s ocjenama na kojima se temelji kaznena presuda (vidjeti, po analogiji, presudu Bouchereau, C‑30/77 i
EU:C:1977:172
, t. 27.).
U tim okolnostima valja uzeti u obzir da izraz „opasnost za javni poredak“, kako je određen u članku 7. stavku 4. navedene direktive, u svakom slučaju pretpostavlja, osim narušavanja društvenog poretka koje čini svako kršenje zakona, postojanje stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva (vidjeti, po analogiji, presudu Gaydarov, C‑430/10,
EU:C:2011:749
, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
Iz toga slijedi da je, u okviru ocjene tog izraza, relevantan svaki pravni ili činjenični element u svezi s položajem odnosnog državljanina treće zemlje koji može razjasniti pitanje predstavlja li njegovo osobno ponašanje takvu prijetnju.
Stoga su, u slučaju državljanina osumnjičenog da je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili je za takvo djelo protiv njega izrečena kaznena presuda, među relevantnim elementima i narav i težina tog djela te vrijeme proteklo od njegova počinjenja.
Usto, u ovom slučaju, iz spisa dostavljenog Sudu proizlazi da je Z. Zh. bio u tranzitu za Kanadu kada su ga uhitile nizozemske vlasti. Činjenica da je namjeravao napustiti područje Kraljevine Nizozemske kada je uhićen može biti relevantna za utvrđivanje je li u trenutku donošenja odluke o njegovu vraćanju predstavljao opasnost za javni poredak te države članice, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri. S tim u svezi, potonji sud treba ocijeniti činjenice, a osobito odlučiti koliku težinu ima navedena činjenica u kontekstu predmeta o kojem odlučuje.
U I. O.-ovu slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da Staatssecretaris nije imao nikakav dokaz o navodnom zlostavljanju odnosne osobe. Ta je okolnost relevantna za ocjenu je li odnosna osoba predstavljala opasnost za javni poredak u smislu članka 7. stavka 4. Direktive 2008/114, s obzirom na to da je navedena okolnost koja se odnosi na osnovanost sumnje o počinjenju djela koje se I. O.-u stavlja na teret i stoga može razjasniti pitanje je li njegovo osobno ponašanje predstavljalo opasnost za javni poredak Nizozemske u trenutku donošenja odluke o njegovu vraćanju.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, odgovor na drugo pitanje jest da članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da, u slučaju da je državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na području države članice osumnjičen da je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili je za takvo djelo protiv njega izrečena kaznena presuda, prilikom ocjene pitanja predstavlja li navedeni državljanin opasnost za javni poredak u smislu te odredbe mogu biti relevantni drugi elementi, poput naravi i težine tog djela, vremena proteklog od njegova počinjenja i okolnosti da je taj državljanin namjeravao napustiti područje te države članice kad su ga nacionalne vlasti uhitile. U okviru te ocjene također je relevantan, ako postoji, svaki element koji se odnosi na osnovanost sumnje o počinjenju kaznenog djela koje se odnosnom državljaninu treće zemlje stavlja na teret.
Treće pitanje
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 tumačiti na način da je za korištenje u toj odredbi previđene mogućnosti suzdržavanja od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak u slučaju kada dotična osoba predstavlja opasnost za javni poredak potrebno obaviti novo ispitivanje već ispitanih činjenica u svrhu utvrđivanja postojanja te opasnosti.
U ovom predmetu nizozemska vlada objašnjava da, u praksi, utvrđenje opasnosti za javni poredak u pravilu predstavlja razlog da nadležna nacionalna tijela odnosnom državljaninu ne odobre vrijeme za dobrovoljni odlazak, ali ta tijela mogu odstupiti od tog pravila ako posebne okolnosti slučaja to opravdavaju, u kojem se slučaju odobrava rok od 28 dana.
Valja najprije istaknuti da članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 predviđa da se „države članice mogu suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana“, ne precizirajući na koji se način taj odabir mora provesti.
Nadalje, kao što je Sud već presudio, iz prava na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju proizlazi obveza za nadležna nacionalna tijela da omoguće dotičnoj osobi da izrazi svoje mišljenje o uvjetima svojeg povratka, odnosno o roku za odlazak i dobrovoljnom ili obvezujućem karakteru vraćanja (vidjeti presudu Boudjlida, C‑249/13,
EU:C:2014:2431
, t. 51.). Usto, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 2., 6., 11. i 24. Direktive 2008/115 i iz njezinog članka 5., sukladno općim načelima prava Unije, uključujući načelo proporcionalnosti, odluke donesene u skladu s tom direktivom donose se u svakom pojedinačnom slučaju te se uzimaju u obzir temeljna prava odnosne osobe.
Iz prethodno navedenoga proizlazi da se država članica ne može automatski suzdržati, na temelju propisa ili prakse, od odobrenja vremena za dobrovoljni odlazak u slučaju kada odnosna osoba predstavlja opasnost za javni poredak. Za pravilno korištenje mogućnosti predviđene u tu svrhu u članku 7. stavku 4. Direktive 2008/115 potrebno je od slučaja do slučaja provjeravati je li neodobravanje tog vremena u skladu s temeljnim pravima te osobe.
Na sudu koji je uputio zahtjev jest da ispita u kojoj je mjeri postupak vraćanja u Nizozemskoj sukladan zahtjevima opisanima u prethodnoj točki ove presude.
Naposljetku, iako su države članice, kao što proizlazi iz točke 47. ove presude, u načelu dužne odobriti razdoblje za dobrovoljni odlazak državljanima trećih zemalja na koje se odnosi odluka o vraćanju donesena na temelju članka 6. Direktive 2008/15, kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava tih državljana prilikom provedbe takve odluke, iz teksta članka 7. stavka 4. te direktive kao i iz opće strukture tog članka proizlazi da se odstupanjem predviđenim tim stavkom 4. želi omogućiti odnosnoj državi članici nadzor nad poštovanjem javnog poretka.
Stoga, kad se na temelju ispitivanja, vezano za koje su zahtjevi bili navedeni u okviru prvog i drugog pitanja, utvrdi da odnosna osoba predstavlja stvarnu i trenutačnu opasnost za javni poredak, članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 predviđa mogućnost suzdržavanja od davanja odnosnoj osobi vremena za dobrovoljni odlazak. Ta je mogućnost posljedica postojanja te opasnosti i stoga je odnosna država članica može koristiti, poštujući opća načela prava Unije i temeljna prava odnosne osobe, bez potrebe za novim ocjenjivanjem elemenata koji su ocijenjeni kao relevantni, kako bi se utvrdilo postojanje navedene opasnosti.
Ipak, država članica može uzeti u obzir navedene elemente, koji mogu biti osobito relevantni kada ocjenjuje treba li odobriti vrijeme za dobrovoljni odlazak kraće od sedam dana.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, odgovor na treće pitanje jest da članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da za korištenje u toj odredbi previđene mogućnosti suzdržavanja od odobrenja vremena za dobrovoljni odlazak u slučaju kada dotična osoba predstavlja opasnost za javni poredak nije potrebno obaviti novo ispitivanje već ispitanih činjenica u svrhu utvrđivanja postojanja te opasnosti. U svakom propisu i praksi države članice mora, međutim, biti zajamčeno da će se od slučaja do slučaja provjeravati je li neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak u skladu s temeljnim pravima tog državljanina.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:

1.
Članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom treba tumačiti na način da mu je protivna nacionalna praksa prema kojoj se smatra da državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na području države članice predstavlja opasnost za javni poredak u smislu te odredbe isključivo zbog toga što je taj državljanin osumnjičen da je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili je za takvo djelo protiv njega izrečena kaznena presuda.

2.
Članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da, u slučaju da je državljanin treće zemlje koji nezakonito boravi na području države članice osumnjičen da je počinio djelo kažnjivo kao kazneno djelo prema nacionalnom pravu ili je za takvo djelo protiv njega izrečena kaznena presuda, prilikom ocjene pitanja predstavlja li navedeni državljanin opasnost za javni poredak u smislu te odredbe mogu biti relevantni drugi elementi, poput naravi i težine tog djela, vremena proteklog od njegova počinjenja i okolnosti da je taj državljanin namjeravao napustiti područje te države članice kad su ga nacionalne vlasti uhitile. U okviru te ocjene također je relevantan, ako postoji, svaki element koji se odnosi na osnovanost sumnje o počinjenju kaznenog djela koje se odnosnom državljaninu treće zemlje stavlja na teret.

3.
Članak 7. stavak 4. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da za korištenje u toj odredbi previđene mogućnosti suzdržavanja od odobrenja vremena za dobrovoljni odlazak u slučaju kada dotična osoba predstavlja opasnost za javni poredak nije potrebno obaviti novo ispitivanje već ispitanih činjenica u svrhu utvrđivanja postojanja te opasnosti. U svakom propisu i praksi države članice mora, međutim, biti zajamčeno da će se od slučaja do slučaja provjeravati je li neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak u skladu s temeljnim pravima tog državljanina.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski