CELEX: 62012TJ0188
Accès aux documents
Règlement (CE) nº 1049/2001
Mémoires déposés par la République d’Autriche dans le cadre d’une procédure en manquement devant la Cour
Refus d’accès

Par lettre du 30 mars 2011, le requérant, M. Patrick Breyer, a saisi la Commission européenne d’une demande d’accès à des documents, conformément à l’article 6 du règlement n
o
1049/2001.
Les documents demandés concernaient des procédures en manquement engagées, en 2007, par la Commission à l’encontre de la République fédérale d’Allemagne et de la République d’Autriche, s’agissant de la transposition de la directive 2006/24/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, sur la conservation de données générées ou traitées dans le cadre de la fourniture de services de communications électroniques accessibles au public ou de réseaux publics de communications, et modifiant la directive 2002/58/CE (
JO L 105, p. 54
). Plus précisément, le requérant a demandé l’accès à l’ensemble des documents relatifs aux procédures administratives menées par la Commission ainsi qu’à l’ensemble des documents relatifs à la procédure juridictionnelle ayant donné lieu à l’arrêt du 29 juillet 2010, Commission/Autriche (C‑189/09,
EU:C:2010:455
).
Le 11 juillet 2011, la Commission a rejeté la demande présentée par le requérant le 30 mars 2011.
Le 13 juillet 2011, le requérant a, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001, présenté une demande confirmative.
Par décisions des 5 octobre et 12 décembre 2011, la Commission a, s’agissant des procédures en manquement ouvertes à l’encontre de la République fédérale d’Allemagne, accordé au requérant l’accès à une partie des documents demandés. Dans ces décisions, la Commission a en outre informé le requérant de son intention d’adopter une décision distincte s’agissant des documents relatifs à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Autriche, point 7 supra (
EU:C:2010:455
).
Par lettre du 4 janvier 2012, le requérant a demandé à la Commission, conformément à l’article 6 du règlement n
o
1049/2001, l’accès à un avis, référencé Ares (2010) 828204, du service juridique de cette dernière et portant sur une éventuelle modification de la directive 2006/24 dans le sens d’une application optionnelle par les États membres (ci-après la «demande du 4 janvier 2012»).
Le 17 février 2012, la Commission a rejeté la demande du 4 janvier 2012.
Le même jour, le requérant a, par courriel, présenté une demande confirmative, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001.
En réponse à cette demande confirmative, la Commission a adopté la décision, référencée Ares (2012) 313186, du 16 mars 2012, par laquelle elle a confirmé le refus d’accès à son avis juridique (ci-après la «décision du 16 mars 2012»). Ce refus était fondé sur les exceptions, figurant à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, et à l’article 4, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, relatives, la première, à la protection des avis juridiques et, la seconde, à la protection du processus décisionnel.
Le 3 avril 2012, la Commission a, en réponse à la demande confirmative du requérant du 13 juillet 2011, adopté la décision référencée Ares (2012) 399467 (ci-après la «décision du 3 avril 2012»). Par cette décision, la Commission a statué sur l’accès du requérant, d’une part, aux documents du dossier administratif relatif à la procédure en manquement, visée au point 7 ci-dessus, engagée à l’encontre de la République d’Autriche et, d’autre part, aux documents relatifs à la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Autriche, point 7 supra (
EU:C:2010:455
). À ce dernier titre, la Commission a, notamment, refusé l’accès aux mémoires déposés par la République d’Autriche dans le cadre de ladite procédure juridictionnelle (ci-après les «mémoires litigieux»), au motif que ces mémoires ne relevaient pas du champ d’application du règlement n
o
1049/2001. En effet, premièrement, selon la Commission, en vertu de l’article 15, paragraphe 3, TFUE, la Cour de justice de l’Union européenne prise en sa qualité d’institution n’est soumise aux règles relatives à l’accès aux documents que dans l’exercice de ses fonctions administratives. Deuxièmement, la Commission précise que les mémoires litigieux étaient adressés à la Cour, tandis que la Commission, en tant que partie à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Autriche, point 7 supra (
EU:C:2010:455
), n’en a reçu que des copies. Troisièmement, la Commission estime que l’article 20 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ne prévoit la communication des écritures relatives à une procédure juridictionnelle qu’aux parties à cette procédure et aux institutions dont les décisions sont en cause. Quatrièmement, selon la Commission, dans son arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission (C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, Rec,
EU:C:2010:541
), la Cour n’aurait pas abordé la question de savoir si les institutions devaient accorder l’accès aux mémoires d’une autre partie à une procédure juridictionnelle. Dès lors, s’agissant des mémoires déposés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, seuls les mémoires des institutions, à l’exception de ceux déposés par d’autres parties, relèveraient du champ d’application du règlement n
o
1049/2001, étant précisé que, si une interprétation différente devait être retenue, les dispositions de l’article 15 TFUE et des règles spécifiques issues du statut de la Cour et du règlement de procédure de la Cour seraient contournées.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 avril 2012, le requérant a introduit le présent recours.
Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 3 mai 2012, le requérant a informé le Tribunal du fait qu’il avait pris connaissance, le 30 avril 2012, d’une lettre de la Commission qui lui avait été transmise par courriel et qui correspondait à l’avis juridique visé par sa demande du 4 janvier 2012.
Par actes déposés au greffe du Tribunal respectivement les 3 et 17 août 2012, le Royaume de Suède et la République de Finlande ont demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions du requérant. Par ordonnance du 28 septembre 2012, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis ces interventions. Le Royaume de Suède a déposé son mémoire en intervention dans le délai imparti. La République de Finlande n’a pas déposé de mémoire en intervention. La Commission a soumis ses observations sur le mémoire en intervention du Royaume de Suède dans le délai imparti.
À la suite du renouvellement partiel du Tribunal, l’affaire a été attribuée à un nouveau juge rapporteur. Celui-ci a ensuite été affecté à la deuxième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 5 septembre 2014.
Dans la requête, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler la décision du 16 mars 2012 ;
—
annuler la décision du 3 avril 2012, pour autant que l’accès aux mémoires litigieux a été refusé ;
—
condamner la Commission aux dépens.
Dans sa lettre du 3 mai 2012 (voir point 17 ci-dessus), le requérant a demandé au Tribunal de déclarer la demande d’annulation de la décision du 16 mars 2012 sans objet.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
déclarer dépourvue d’objet la demande d’annulation de la décision du 16 mars 2012 ;
—
rejeter comme non fondée la demande d’annulation de la décision du 3 avril 2012 ;
—
condamner le requérant aux dépens.
À l’audience, la Commission a conclu, à titre subsidiaire, à ce que, en cas d’annulation partielle de la décision du 3 avril 2012, le requérant soit condamné, conformément à l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, à supporter ses propres dépens en raison de motifs exceptionnels, ce dont il a été pris acte au procès-verbal d’audience. Ces motifs exceptionnels seraient constitués par la publication sur le réseau Internet de certaines écritures relatives à la présente instance et d’un échange de lettres intervenu à cet égard entre la Commission et le requérant.
Le Royaume de Suède conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision du 3 avril 2012, pour autant que l’accès aux mémoires litigieux a été refusé.
En droit
Sur la demande d’annulation de la décision du 16 mars 2012
Ainsi qu’il a été reconnu par une jurisprudence établie, l’objet du litige, tel qu’il a été déterminé par le recours introductif d’instance, doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir arrêt du 9 septembre 2011, LPN/Commission, T‑29/08, Rec,
EU:T:2011:448
, point 56 et jurisprudence citée).
Il ressort des éléments du dossier que le requérant a reçu, le 30 avril 2012, une copie de l’avis juridique de la Commission auquel l’accès lui avait été refusé par la décision du 16 mars 2012.
Dans ces conditions, il convient de considérer que, ainsi qu’en conviennent le requérant et la Commission, la demande d’annulation de la décision du 16 mars 2012 a perdu son objet et que, partant, il n’y a plus lieu de statuer sur cette demande (voir, en ce sens, arrêt LPN/Commission, point 27 supra,
EU:T:2011:448
, point 57).
Sur la demande d’annulation partielle de la décision du 3 avril 2012
À l’appui de sa demande d’annulation de la décision du 3 avril 2012, le requérant, soutenu par le Royaume de Suède, soulève un moyen unique tiré, en substance, d’une violation de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, définissant le champ d’application dudit règlement. Par ce moyen, le requérant conteste la conclusion, dans la décision du 3 avril 2012, selon laquelle les mémoires litigieux ne relèvent pas du champ d’application du règlement n
o
1049/2001.
La Commission conteste le bien-fondé du moyen unique au motif, en substance, que les mémoires rédigés par un État membre dans le cadre d’une procédure juridictionnelle sont exclus du droit d’accès aux documents. En effet, d’une part, de tels mémoires devraient être considérés comme des documents de la Cour qui, au titre de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, seraient exclus du droit d’accès aux documents, étant précisé que le règlement n
o
1049/2001 devrait être interprété conformément à cette disposition de droit primaire. D’autre part, ils ne constitueraient pas des documents détenus par une institution au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, lu en combinaison avec l’article 3, sous a), dudit règlement.
Premièrement, il y a lieu d’observer qu’il est constant que, dans la décision du 3 avril 2012, la Commission a refusé au requérant l’accès aux mémoires litigieux au motif que ces mémoires ne relevaient pas du champ d’application du règlement n
o
1049/2001 (voir point 15 ci-dessus).
Deuxièmement, il convient de relever qu’il ressort tant des écritures des parties que des débats à l’audience que les parties s’opposent, en substance, quant à la question de savoir si les mémoires litigieux relèvent du champ d’application du règlement n
o
1049/2001. Plus précisément, d’une part, leurs avis divergent en ce qui concerne la qualification des mémoires litigieux de documents détenus par une institution au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, lu en combinaison avec l’article 3, sous a), de ce même règlement. D’autre part, elles sont en désaccord quant à la question de savoir si les mémoires litigieux sont, de par leur nature même, exclus du champ d’application du droit d’accès aux documents en vertu de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE.
Dans ces conditions, en vue d’apprécier le bien-fondé du moyen unique, il convient de déterminer, dans un premier temps, si les mémoires litigieux constituent des documents susceptibles de relever du champ d’application du règlement n
o
1049/2001, tel que défini à son article 2, paragraphe 3, lu en combinaison avec son article 3, avant d’examiner, le cas échéant, dans un second temps, si, quand bien même les conditions d’application du règlement n
o
1049/2001, telles qu’énoncées aux dispositions de ce règlement, seraient remplies, la nature même de ces mémoires, rédigés en vue de la phase contentieuse d’une procédure en constatation de manquement, empêche néanmoins, en raison de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, l’application dudit règlement à une demande d’accès à ces mémoires.
Sur la qualification des mémoires litigieux de documents détenus par une institution au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, lu en combinaison avec son article 3, sous a)
Le requérant, soutenu par le Royaume de Suède, soutient, en substance, que les mémoires litigieux entrent dans le champ d’application du règlement n
o
1049/2001, dès lors qu’ils se trouvent en la possession de la Commission et relèvent du domaine de compétence de celle-ci.
Le Royaume de Suède ajoute que, ainsi que cela ressort de son article 2, paragraphe 3, le règlement n
o
1049/2001 couvre tous les documents détenus par une institution et en sa possession, qu’il s’agisse de copies ou d’originaux, qu’ils aient été transmis directement à l’institution en cause ou qu’ils lui aient été transmis par la Cour dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, et sans égard à leur origine, de sorte que, étant donné par ailleurs que les mémoires litigieux relèvent d’un domaine de compétence de la Commission, ils relèvent du champ d’application dudit règlement.
La Commission considère, en revanche, que les mémoires litigieux ne relèvent pas du champ d’application du règlement n
o
1049/2001, dès lors qu’ils ne peuvent être qualifiés de documents détenus par elle au sens des dispositions combinées de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001 et de l’article 3, sous a), de ce même règlement. En effet, ces mémoires auraient été adressés à la Cour, n’auraient été transmis à la Commission que sous forme de copies par la Cour et, constituant des documents juridictionnels, ne relèveraient ni de l’activité administrative de la Commission ni, partant, de sa compétence, étant entendu que seule son activité administrative serait couverte par le champ d’application du règlement n
o
1049/2001.
À titre liminaire, en premier lieu, il importe de rappeler que, conformément à son considérant 1, le règlement n
o
1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1
er
, deuxième alinéa, TUE de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. Ainsi que le rappelle le considérant 2 dudit règlement, le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières (arrêts du 1
er
juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, Rec,
EU:C:2008:374
, point 34, et Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 68).
À cette fin, le règlement n
o
1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1
er
, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêts du 1
er
février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, Rec,
EU:C:2007:75
, point 61 ; du 18 décembre 2007, Suède/Commission, C‑64/05 P, Rec,
EU:C:2007:802
, point 53, et Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 69).
En second lieu, il convient de rappeler, d’abord, que, conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, ce règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne (arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, Rec,
EU:C:2011:496
, point 88). Ainsi, le droit d’accès aux documents détenus par le Parlement, le Conseil et la Commission couvre non seulement les documents établis par ces institutions, mais également ceux reçus de tiers, au nombre desquels figurent les États membres, ainsi que le précise expressément l’article 3, sous b), du même règlement (arrêts Suède/Commission, point 39 supra,
EU:C:2007:802
, point 55, et du 14 février 2012, Allemagne/Commission, T‑59/09, Rec,
EU:T:2012:75
, point 27).
Ensuite, la notion de «document», qui fait l’objet d’une définition large à l’article 3, sous a), du règlement n
o
1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2007, API/Commission, T‑36/04, Rec,
EU:T:2007:258
, point 59), couvre «tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution».
Il s’ensuit que la définition contenue à l’article 3, sous a), du règlement n
o
1049/2001 est fondée, en substance, sur l’existence d’un contenu conservé, susceptible de reproduction ou de consultation postérieures à sa production, étant précisé, d’une part, que la nature du support de stockage, le type et la nature du contenu stocké, de même que la taille, la longueur, l’importance ou la présentation d’un contenu sont sans importance en ce qui concerne la question de savoir si un contenu est, ou non, couvert par ladite définition et, d’autre part, que la seule limitation ayant trait au contenu susceptible d’être visé par cette définition est la condition selon laquelle ledit contenu doit concerner une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution en cause (voir, par analogie, arrêt du 26 octobre 2011, Dufour/BCE, T‑436/09, Rec,
EU:T:2011:634
, points 88 et 90 à 93).
Enfin, il a déjà été jugé qu’il résulte de la définition large de la notion de document, telle qu’énoncée à l’article 3, sous a), du règlement n
o
1049/2001, ainsi que de la formulation et de l’existence même, à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de ce règlement, d’une exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, que le législateur de l’Union n’avait pas voulu exclure l’activité contentieuse des institutions du droit d’accès des citoyens, mais qu’il avait prévu, à cet égard, que ces institutions refusent de divulguer les documents relatifs à une procédure juridictionnelle dans les cas où une telle divulgation porterait atteinte à la procédure à laquelle ils se rapportent (arrêt API/Commission, point 41 supra,
EU:T:2007:258
, point 59).
En l’espèce, tout d’abord, il est constant que la Commission a, sur le fondement de l’article 226 CE (devenu article 258 TFUE), saisi la Cour d’un recours en manquement à l’encontre de la République d’Autriche, dans le cadre de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Autriche, point 7 supra (
EU:C:2010:455
).
Ensuite, il est également constant que, dans le cadre de la procédure juridictionnelle afférente à ladite affaire, la Cour a transmis à la Commission des copies des mémoires litigieux.
Enfin, la Commission ne conteste pas que les copies des mémoires litigieux se trouvent en sa possession.
Il s’ensuit que, ainsi que le fait valoir en substance le requérant, soutenu par le Royaume de Suède, la Commission a reçu, dans l’exercice de ses compétences en vue de son activité contentieuse, des documents rédigés par un État membre, tiers visé à l’article 3, sous b), du règlement n
o
1049/2001, et que ces documents se trouvent en sa possession, au sens de l’article 2, paragraphe 3, dudit règlement, lu en combinaison avec son article 3, sous a).
Partant, eu égard aux points 40 à 43 ci-dessus, les mémoires litigieux doivent être qualifiés de documents détenus par une institution au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, lu en combinaison avec son article 3, sous a).
Cette conclusion n’est pas remise en cause par les arguments de la Commission.
Premièrement, la Commission fait observer que les mémoires litigieux ne peuvent être qualifiés de documents au sens des dispositions combinées de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001 et de l’article 3, sous a), de ce même règlement, dès lors qu’ils ne lui ont pas été adressés, mais ont été adressés à la Cour, et que seules des copies lui en ont été transmises par cette dernière.
Or, d’une part, si, en vertu de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, seuls «les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession», relèvent du champ d’application dudit règlement, il n’en demeure pas moins que cette disposition ne subordonne nullement l’application dudit règlement aux documents «reçus» par l’institution à la condition que le document en cause lui ait été adressé et directement transmis par son auteur.
Dès lors, et compte tenu de l’objectif du règlement n
o
1049/2001, tel que rappelé au point 39 ci-dessus, qui consiste à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible, il y a lieu de considérer que le fait que les mémoires litigieux n’aient été ni adressés ni directement transmis à la Commission par l’État membre en cause n’est pas de nature à exclure leur qualification de documents détenus par la Commission au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001. Toujours est-il, en effet, que lesdits mémoires ont été reçus par la Commission et se trouvent en sa possession.
D’autre part, s’agissant du fait que la Commission a uniquement reçu des copies des mémoires litigieux et non les originaux de ces derniers qui étaient adressés à la Cour, il y a lieu de rappeler que, ainsi que cela a déjà été relevé aux points 41 et 42 ci-dessus, la notion de document fait l’objet d’une définition large à l’article 3, sous a), du règlement n
o
1049/2001, fondée sur l’existence d’un contenu conservé.
Or, dans ces conditions, il y a lieu de considérer qu’il est sans incidence sur l’existence d’un document au sens de l’article 3, sous a), du règlement n
o
1049/2001 que les mémoires litigieux aient été transmis à la Commission sous forme de copies et non sous forme d’originaux.
Deuxièmement, la Commission allègue que, ainsi que cela ressortirait du considérant 2 du règlement n
o
1049/2001 et de l’article 3, sous a), de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (
JO 2000, C 177 E, p. 70
), le législateur a entendu inclure dans le champ du règlement n
o
1049/2001 les seuls documents concernant les activités administratives de la Commission, à l’exclusion de son activité contentieuse. Or, selon la Commission, les mémoires litigieux ne relèveraient ni de son activité administrative ni de sa compétence.
D’une part, les arguments de la Commission tirés de ce que, eu égard à l’intention du législateur de l’Union, seuls les documents relatifs à son activité administrative relèvent du champ d’application du règlement n
o
1049/2001 doivent, en l’état actuel des règles relatives au droit d’accès aux documents, telles qu’elles ressortent de ce règlement, être écartés.
En effet, si, ainsi que cela ressort du considérant 2 du règlement n
o
1049/2001, «[l]a transparence permet d’assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique», il n’en demeure pas moins que, comme cela ressort de la jurisprudence citée au point 43 ci-dessus, il résulte de la définition large de la notion de document, telle qu’énoncée à l’article 3, sous a), du règlement n
o
1049/2001, ainsi que de la formulation et de l’existence même, à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, de ce règlement, d’une exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, que, contrairement à ce que fait valoir la Commission, le législateur de l’Union n’a pas voulu exclure l’activité contentieuse des institutions du droit d’accès des citoyens. Cette considération s’impose d’autant plus que ce règlement n’opère ni d’exclusion de l’activité contentieuse des institutions de son champ d’application ni de limitation de celui-ci à leur seule activité administrative.
En outre, les précisions contenues dans la proposition de règlement mentionnée au point 55 ci-dessus, en ce sens que seuls les documents administratifs seraient couverts par le droit d’accès aux documents, sont sans incidence sur l’intention du législateur, étant donné que, selon la procédure de codécision prévue à l’article 251 CE (devenu article 294 TFUE), en vertu de laquelle le règlement n
o
1049/2001 a été adopté conformément à l’article 255 CE (remplacé en substance par l’article 15 TFUE), si la Commission détient un pouvoir d’initiative, ce sont le Parlement et le Conseil qui, le cas échéant après avoir amendé la proposition de la Commission, adoptent le règlement. Or, la limitation du champ d’application du droit d’accès aux seuls documents administratifs, initialement proposée par la Commission, ne figure pas dans la version adoptée de l’article 3, sous a), du règlement n
o
1049/2001.
Par ailleurs, s’agissant des arguments tirés, dans ce contexte, de ce que les mémoires litigieux constitueraient des documents de la Cour ou des documents transmis par celle-ci dans l’exercice de son activité juridictionnelle, en sorte qu’ils seraient exclus du droit d’accès aux documents, il y a lieu d’observer que ces arguments sont en substance identiques à ceux, examinés aux points 67 à 112 ci-dessous, relatifs à l’incidence de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE sur le champ d’application du règlement n
o
1049/2001 et à l’exclusion des mémoires litigieux, du fait de leur nature particulière, du champ d’application dudit règlement. Partant, il y a lieu, à cet égard, de renvoyer à l’analyse effectuée auxdits points.
D’autre part, il y a lieu de considérer, à l’instar du requérant et du Royaume de Suède, que c’est également à tort que la Commission soutient que les mémoires litigieux ne lui ont pas été transmis dans l’exercice de ses compétences.
En effet, comme cela ressort des points 44 et 45 ci-dessus, les mémoires litigieux ont été transmis à la Commission dans le cadre d’un recours en constatation de manquement, qu’elle avait intenté dans l’exercice de ses compétences au titre de l’article 226 CE (devenu article 258 TFUE). Ainsi, la Commission les a reçus dans l’exercice de ses compétences.
À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de conclure que les mémoires litigieux constituent des documents détenus par une institution au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n
o
1049/2001, lu en combinaison avec son article 3, sous a). Il s’ensuit que, eu égard aux dispositions de ce règlement, lesdits mémoires entrent dans le champ d’application de ce règlement.
Dans ces conditions, ainsi que cela ressort du point 34 ci-dessus, il convient, dans un second temps, d’examiner si l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE empêche néanmoins l’application du règlement n
o
1049/2001 aux mémoires litigieux du fait de leur nature particulière.
Sur l’incidence de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE sur l’application du règlement n
o
1049/2001
Le requérant, soutenu par le Royaume de Suède, fait valoir, en substance, que, dans la mesure où il ressort de la jurisprudence que les mémoires de la Commission relèvent du champ d’application du règlement n
o
1049/2001, il y a lieu d’y inclure également les mémoires d’un État membre transmis, par la Cour, à la Commission dans le cadre d’une procédure juridictionnelle. En outre, d’une part, le requérant fait observer que cette considération n’est remise en cause ni par l’article 15, paragraphe 3, TFUE, lequel n’établit qu’un standard minimal d’accès aux documents des institutions, ni par les règles applicables aux documents de la Cour, ces dernières ne s’appliquant pas aux parties à la procédure. D’autre part, l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001 ainsi que ce dernier en son intégralité seraient privés d’effet si les mémoires en possession de la Commission ne relevaient pas du champ d’application du règlement.
Le Royaume de Suède ajoute, d’une part, que le fait que des mémoires d’un État membre soient couverts, à la Cour, par l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE est sans pertinence sur le fait que, dès lors que lesdits mémoires ont été transmis à la Commission, le règlement n
o
1049/2001 s’applique, étant entendu qu’il ressort également de la jurisprudence que les mémoires d’un État membre relèvent dudit règlement. Il ajoute, d’autre part, que, contrairement à ce qu’allègue la Commission, l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE n’est pas privé d’effet par l’inclusion des mémoires d’un État membre dans le champ d’application du règlement n
o
1049/2001, étant donné que la protection des procédures juridictionnelles peut, le cas échéant, être assurée par un refus d’accès fondé sur l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001.
La Commission rétorque, en substance, que, à la différence de ses propres mémoires, les mémoires d’un État membre doivent être considérés comme des documents de la Cour relevant de son activité juridictionnelle, de sorte que, compte tenu de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, ces mémoires sont exclus du droit général d’accès aux documents et relèvent des règles spécifiques relatives à l’accès aux documents juridictionnels. Toute interprétation consistant à admettre l’accès aux mémoires d’un État membre priverait de sens tant l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE que les règles spécifiques relatives à l’accès aux documents juridictionnels.
En premier lieu, il importe de rappeler que, selon la jurisprudence, il ressort tant du libellé des dispositions pertinentes des traités que de l’économie du règlement n
o
1049/2001 et des finalités de la réglementation de l’Union en la matière que l’activité juridictionnelle en tant que telle est exclue du champ d’application du droit d’accès aux documents établi par cette réglementation (arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 79).
En effet, d’une part, s’agissant des dispositions pertinentes des traités, il résulte très clairement du libellé de l’article 15 TFUE, qui, tout en élargissant le champ d’application du principe de transparence, a remplacé l’article 255 CE sur le fondement duquel le règlement n
o
1049/2001 avait été adopté, que, en vertu de son paragraphe 3, quatrième alinéa, la Cour de justice n’est soumise aux obligations de transparence que lorsqu’elle exerce des fonctions administratives (voir, en ce sens, arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, points 80 et 81). Il s’ensuit que l’exclusion, en vertu de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, de la Cour de justice du nombre des institutions soumises, selon l’article 15, paragraphe 3, TFUE, auxdites obligations est justifiée précisément au regard de la nature de l’activité juridictionnelle qu’elle doit exercer, conformément à l’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, TUE (voir, par analogie, arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 82).
D’autre part, cette interprétation est confirmée également par l’économie du règlement n
o
1049/2001, qui a pour base juridique l’article 255 CE lui-même. En effet, l’article 1
er
, sous a), de ce règlement, précisant le champ d’application de celui-ci, exclut, par une absence de référence à la Cour de justice, cette dernière des institutions soumises aux obligations de transparence qu’il édicte, alors que l’article 4 de ce règlement consacre l’une des exceptions au droit d’accès aux documents des institutions précisément à la protection des procédures juridictionnelles (arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 83).
En deuxième lieu, il convient de rappeler que, s’agissant des mémoires de la Commission, la Cour a jugé que les mémoires déposés devant les juridictions de l’Union dans le cadre d’une procédure juridictionnelle possèdent des caractéristiques tout à fait particulières, en ce qu’ils participent, de par leur nature même, de l’activité juridictionnelle desdites juridictions bien plus que de l’activité administrative de la Commission, cette dernière activité n’exigeant pas, par ailleurs, la même étendue de l’accès aux documents que l’activité législative d’une institution de l’Union (arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 77).
En effet, selon cette jurisprudence, ces mémoires sont rédigés exclusivement aux fins de ladite procédure juridictionnelle et en constituent l’élément essentiel. C’est par l’acte introductif d’instance que le requérant délimite le litige et c’est en particulier dans le cadre de la phase écrite de cette procédure – la phase orale n’étant pas obligatoire – que les parties fournissent au juge de l’Union les éléments sur lesquels celui-ci est amené à rendre sa décision juridictionnelle (arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 78).
En troisième lieu, il y a lieu de constater que des mémoires déposés à la Cour par un État membre dans le cadre d’un recours en manquement intenté à son égard par la Commission revêtent, à l’instar des mémoires de cette dernière, des caractéristiques particulières en ce qu’ils participent également, de par leur nature même, de l’activité juridictionnelle de la Cour.
En effet, étant donné que, dans ses mémoires, l’État membre défendeur peut notamment invoquer, selon la jurisprudence, tous les moyens à sa disposition pour assurer sa défense (arrêts du 16 septembre 1999, Commission/Espagne, C‑414/97, Rec,
EU:C:1999:417
, point 19, et du 15 février 2007, Commission/Pays-Bas, C‑34/04, Rec,
EU:C:2007:95
, point 49), il y a lieu de considérer que, en répondant aux griefs soulevés par la Commission et qui délimitent l’objet du litige, les mémoires de l’État membre défendeur fournissent à la Cour les éléments sur lesquels celle-ci est amenée à rendre sa décision juridictionnelle.
En quatrième lieu, il ressort clairement de la jurisprudence relative à l’exception concernant la protection des procédures juridictionnelles au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001 que les mémoires de la Commission relèvent du champ d’application de ce règlement, alors même qu’ils participent, ainsi que cela a été rappelé au point 70 ci-dessus, de l’activité juridictionnelle des juridictions de l’Union et que cette dernière activité ne relève, selon l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, pas du droit d’accès aux documents.
En effet, tout d’abord, il ressort de cette jurisprudence que les termes «procédures juridictionnelles» doivent être compris en ce sens que la protection de l’intérêt public s’oppose à la divulgation du contenu des documents rédigés aux seules fins d’une procédure juridictionnelle particulière (voir arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, Rec,
EU:T:2006:190
, points 88 et 89 et jurisprudence citée ; arrêt du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil, T‑63/10, Rec,
EU:T:2012:516
, point 66). Ces derniers termes recouvrent non seulement les mémoires ou actes déposés, les documents internes concernant l’instruction de l’affaire en cours, mais aussi les communications relatives à l’affaire entre la direction générale concernée et le service juridique ou un cabinet d’avocats (arrêts Franchet et Byk/Commission, précité,
EU:T:2006:190
, point 90, et Jurašinović/Conseil, précité,
EU:T:2012:516
, point 67).
Ensuite, sur le fondement de cette définition de la notion de «procédures juridictionnelles», le Tribunal a jugé que les mémoires présentés par la Commission devant le juge de l’Union entraient dans le champ d’application de l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, en ce qu’ils concernaient un intérêt protégé (arrêt API/Commission, point 41 supra,
EU:T:2007:258
, point 60).
Enfin, la Cour a reconnu l’existence d’une présomption générale selon laquelle la divulgation des mémoires déposés par une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle porte atteinte à la protection de cette procédure au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001 tant que ladite procédure est pendante (arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 94).
L’inclusion, dans ces arrêts, des mémoires d’une institution dans le champ d’application de l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles présuppose, comme le font observer à juste titre le requérant et le Royaume de Suède, que, ainsi qu’en convient au demeurant la Commission, de tels mémoires relèvent, en dépit de leurs caractéristiques particulières telles que résumées aux points 70 et 71 ci-dessus, du champ d’application du règlement n
o
1049/2001, sans que cette conclusion soit affectée par l’exclusion, en vertu de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, de l’activité juridictionnelle de la Cour de justice du champ d’application du droit d’accès aux documents.
Il découle de ce qui précède que, malgré leur participation à l’activité juridictionnelle des juridictions de l’Union, les mémoires déposés devant celles-ci par une institution ne sont pas exclus, du fait de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, du droit d’accès aux documents.
Or, il y a lieu de considérer, par analogie, que les mémoires produits, à l’instar des mémoires litigieux, par un État membre dans le cadre d’une procédure en manquement ne relèvent, pas plus que ceux de la Commission, de l’exclusion du droit d’accès aux documents instituée, s’agissant de l’activité juridictionnelle de la Cour de justice, par l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE.
En effet, outre le fait que les mémoires rédigés par la Commission et ceux rédigés par un État membre en vue d’une procédure juridictionnelle présentent des caractéristiques particulières communes, ainsi que cela ressort des points 72 et 73 ci-dessus, il importe d’observer que ni l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, ni le fait que ces mémoires émanent d’auteurs différents, ni la nature de ces mémoires n’imposent d’opérer une distinction, en vue de leur inclusion dans le champ d’application du droit d’accès aux documents, entre les mémoires émanant de la Commission et ceux émanant d’un État membre. Il s’ensuit, par ailleurs, que, contrairement à ce que la Commission a fait observer lors de l’audience, l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE ne saurait être interprété comme ayant consacré, s’agissant de l’accès aux mémoires rédigés en vue d’une procédure juridictionnelle, une quelconque règle de l’auteur qui imposerait d’opérer une distinction entre les mémoires rédigés par une institution en vue d’une procédure juridictionnelle et ceux produits, par un État membre, dans le cadre de la phase contentieuse d’une procédure en manquement.
En revanche, il convient d’opérer une distinction entre, d’une part, l’exclusion, en vertu de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, de l’activité juridictionnelle de la Cour de justice du droit d’accès aux documents et, d’autre part, les mémoires rédigés en vue d’une telle procédure, lesquels, bien qu’ils participent à ladite activité juridictionnelle, ne relèvent pas pour autant de l’exclusion instituée à ladite disposition et sont, au contraire, soumis au droit d’accès aux documents.
Partant, l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE ne s’oppose pas à l’inclusion des mémoires litigieux dans le champ d’application du règlement n
o
1049/2001, pour autant, cependant, que les conditions d’application de ce dernier règlement soient remplies et sans préjudice de l’application, le cas échéant, d’une des exceptions visées à l’article 4 dudit règlement et de la possibilité, prévue au paragraphe 5 de cette disposition, pour l’État membre concerné de demander à l’institution concernée de ne pas divulguer ses mémoires.
Cette conclusion n’est pas remise en cause par les arguments de la Commission.
En premier lieu, la Commission estime qu’il y a lieu d’opérer une distinction entre ses propres mémoires et ceux d’un État membre. Ces derniers, adressés à la Cour, devraient être considérés comme des documents de la Cour relevant de son activité juridictionnelle, de sorte que, conformément à l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, ces mémoires seraient exclus du droit d’accès aux documents et relèveraient des règles spécifiques relatives à l’accès aux documents juridictionnels. Une telle distinction s’imposerait par ailleurs également au vu de la jurisprudence. En effet, tout d’abord, dès lors que la Cour s’est limitée, dans son arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra (
EU:C:2010:541
), à se prononcer sur les mémoires de la Commission sans mentionner ceux d’un État membre, elle aurait entendu exclure ces derniers du champ d’application du règlement n
o
1049/2001. Ensuite, les considérations émises au point 87 dudit arrêt au sujet de l’égalité des armes n’auraient de sens que si les mémoires de la Commission et ceux d’un État membre étaient traités distinctement. Enfin, la jurisprudence selon laquelle une partie peut publier ses propres mémoires n’impliquerait pas qu’une institution soit tenue de donner accès aux mémoires d’un État membre et serait superflue si la Commission était tenue de divulguer également les mémoires d’un État membre.
À cet égard, premièrement, il convient de relever que, contrairement à l’argumentation de la Commission, il n’y a pas lieu d’opérer une distinction, en vue de l’incidence de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE sur le droit d’accès aux documents, entre les mémoires de cette institution et ceux d’un État membre, ainsi que cela ressort en substance du point 81 ci-dessus. Or, il ne ressort nullement de la jurisprudence citée aux points 70 et 71 ci-dessus que les mémoires de la Commission doivent, en ce qu’ils participent de l’activité juridictionnelle de la juridiction saisie, être considérés comme des documents de celle-ci et ainsi être attribués à cette dernière. Au contraire, ainsi que l’admet au demeurant la Commission, ses propres mémoires relèvent du champ d’application du règlement n
o
1049/2001.
En tout état de cause, il importe d’ajouter que, comme la Commission l’a expliqué à l’audience en réponse à une question du Tribunal, son raisonnement est fondé sur la prémisse selon laquelle tant ses propres mémoires que ceux d’un État membre deviendraient, du fait de leur transmission à la Cour, des documents de celle-ci, étant précisé que, selon la Commission, ses propres mémoires resteraient parallèlement des documents de cette institution et seraient ainsi d’une double nature. Or, force est de constater que la Commission admet ainsi elle-même que cette qualification, à la supposer correcte, de ses propres mémoires de documents de la Cour n’empêche aucunement l’inclusion de ces mêmes mémoires dans le champ du droit d’accès aux documents.
Dans ces conditions, la distinction opérée par la Commission entre ses propres mémoires et ceux d’un État membre est, en réalité, moins fondée sur leur prétendu statut de documents de la Cour que sur la différence quant à leurs auteurs respectifs. Or, à ce dernier titre, il suffit de rappeler que, ainsi que cela ressort en substance du point 81 ci-dessus, cette différence n’est pas de nature à justifier une différence dans le traitement des mémoires rédigés par la Commission et de ceux émanant d’un État membre.
Deuxièmement, contrairement à ce que soutient la Commission, aucune distinction entre ses propres mémoires et ceux d’un État membre ne ressort de la jurisprudence qu’elle cite à cet égard.
En effet, d’abord, ainsi que l’observe au demeurant la Commission, la Cour n’a pas été saisie, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra (
EU:C:2010:541
), de la question de l’accès aux mémoires d’un État membre détenus par la Commission. Dès lors, la Cour s’étant limitée à statuer sur le litige dont elle était saisie, il ne saurait être déduit de cet arrêt que l’accès aux documents serait limité aux seuls mémoires rédigés par une institution de l’Union, à l’exclusion des mémoires d’un État membre.
Ensuite, pour ce même motif, doit être écarté l’argument de la Commission relatif aux considérations émises par la Cour au titre de l’égalité des armes dès lors que, en affirmant, au point 87 de son arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra (
EU:C:2010:541
), que «seule l’institution concernée par une demande d’accès à ses documents, et non pas l’ensemble des parties à la procédure, serait soumise à l’obligation de divulgation», la Cour ne s’est pas prononcée sur la situation dans laquelle la Commission serait saisie d’une demande d’accès aux mémoires d’un État membre. En effet, il ressort des motifs dans lesquels s’inscrit le point 87 de l’arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra (
EU:C:2010:541
), en particulier de sa lecture en combinaison avec le point 91 du même arrêt, que la Cour a uniquement indiqué que, dans la mesure où seule l’institution concernée était, à la différence des autres parties à une procédure juridictionnelle, soumise à une obligation de transparence conformément aux règles issues du règlement n
o
1049/2001, l’égalité des armes pouvait être affectée si l’institution avait une obligation de donner accès à ses propres écritures relatives à une procédure juridictionnelle en cours.
En outre, d’une part, cette considération, figurant au point 87 de l’arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra (
EU:C:2010:541
), a été émise dans un contexte différent de celui de la présente affaire. En effet, elle s’est inscrite dans l’examen de la portée de l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, telle qu’elle ressort de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, s’agissant d’une demande d’accès aux mémoires de la Commission relatifs à des procédures juridictionnelles pendantes. Dans ce contexte, la Cour a relevé, au point 86 du même arrêt, que, si le contenu des mémoires de la Commission devait faire l’objet d’un débat public, les critiques portées à l’encontre de ceux-ci, au-delà de leur réelle portée juridique, risqueraient d’influencer la position défendue par l’institution devant les juridictions de l’Union, avant d’observer, au point 87 de son arrêt, qu’une telle situation serait susceptible de fausser l’équilibre des parties dans la mesure où seule l’institution serait tenue de divulguer ses mémoires en cas de demande d’accès aux documents. En revanche, la présente affaire porte sur une demande d’accès à des mémoires relatifs à une procédure close, de sorte que les considérations tirées de l’égalité des armes, telles qu’exposées aux points 86 et 87 de l’arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra (
EU:C:2010:541
), ne sont pas pertinentes en l’espèce. D’autre part, pour autant que, par son argument relatif au point 87 de cet arrêt, la Commission entende faire valoir que chaque partie à une procédure juridictionnelle dispose librement de ses propres mémoires, il y a lieu de renvoyer à l’examen de cet argument aux points 93 à 97 ci-dessous.
Enfin, s’agissant de l’argument tiré du pouvoir de l’État membre de disposer de ses mémoires rédigés en vue d’une procédure juridictionnelle, il y a lieu de rappeler, certes, qu’il ressort de la jurisprudence qu’aucune règle ou disposition n’autorise ou n’empêche les parties à une procédure de divulguer leurs propres mémoires à des tiers et que, sauf dans des cas exceptionnels où la divulgation d’un document pourrait porter atteinte à la bonne administration de la justice, le principe est que les parties sont libres de divulguer leurs propres mémoires (ordonnance du 3 avril 2000, Allemagne/Parlement et Conseil, C‑376/98, Rec,
EU:C:2000:181
, point 10, et arrêt API/Commission, point 41 supra,
EU:T:2007:258
, point 88).
Néanmoins, la jurisprudence citée au point 93 ci-dessus ne s’oppose pas à l’inclusion des mémoires litigieux dans le champ du droit d’accès aux documents et, partant, dans celui du règlement n
o
1049/2001.
En effet, d’une part, il importe de relever que, dans la jurisprudence citée au point 93 ci-dessus, ni la Cour ni le Tribunal n’ont examiné le champ d’application du droit d’accès aux documents. Ils ne se sont pas davantage prononcés sur l’existence et, le cas échéant, l’étendue du pouvoir d’une partie de s’opposer à la divulgation de ses mémoires par une autre partie à la procédure.
Par ailleurs et en toute hypothèse, il y a lieu de relever que la présente affaire concerne une demande d’accès à des mémoires relatifs à une procédure juridictionnelle qui était close au moment de la présentation de ladite demande. En revanche, les considérations citées au point 93 ci-dessus ont été émises au titre de la divulgation d’écritures relatives à des procédures juridictionnelles pendantes. Or, sans même qu’il soit besoin de se prononcer sur l’étendue du pouvoir de chaque partie de disposer librement de ses mémoires, en ce qu’il permettrait à la partie concernée de s’opposer à toute forme de divulgation du contenu de ses propres mémoires, il convient d’observer que, en tout état de cause, un tel pouvoir rencontre, une fois que la procédure juridictionnelle est close, des limites. En effet, après la clôture de la procédure juridictionnelle, les arguments contenus dans lesdits mémoires sont déjà dans le domaine public, à tout le moins sous la forme d’un résumé, dès lors que leur contenu a été éventuellement débattu au cours d’une audience publique et a, le cas échéant, également été repris dans l’arrêt clôturant l’instance (voir, en ce sens, arrêt API/Commission, point 41 supra,
EU:T:2007:258
, point 106). De surcroît, le contenu des mémoires d’un État membre peut être reflété dans les mémoires rédigés par une institution de l’Union en vue de la même procédure, fût-ce sous une forme résumée ou à travers les arguments soulevés en réponse par l’institution. Dès lors, la divulgation éventuelle, par cette dernière, de ses propres mémoires confère le cas échéant un certain accès au contenu des mémoires de l’État membre concerné.
D’autre part, s’agissant, en l’espèce, de mémoires rédigés par un État membre, il y a lieu de rappeler que l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 dispose qu’un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci. Conformément à la jurisprudence, cette disposition ouvre ainsi à l’État membre la possibilité de participer à la décision qu’il incombe à l’institution d’adopter et institue, à cet effet, un processus décisionnel aux fins de déterminer si les exceptions matérielles qu’énumèrent les paragraphes 1 à 3 de l’article 4 s’opposent à ce qu’un accès soit accordé au document considéré (arrêt Allemagne/Commission, point 40 supra, Rec,
EU:T:2012:75
, point 31 ; voir également, en ce sens, arrêt Suède/Commission, point 39 supra,
EU:C:2007:802
, points 76, 81, 83 et 93). S’il est vrai que cette disposition ne confère pas à l’État membre concerné de droit de veto général et inconditionnel à l’effet de s’opposer discrétionnairement à la divulgation de documents qui émanent de lui et sont détenus par une institution (arrêt Suède/Commission, point 39 supra,
EU:C:2007:802
, point 75), il n’en demeure pas moins qu’elle lui permet de participer à la décision d’accorder l’accès au document considéré, y compris lorsqu’il s’agit de mémoires rédigés en vue d’une procédure juridictionnelle.
En second lieu, la Commission fait valoir que tant l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE que les règles spécifiques relatives à l’accès aux documents juridictionnels seraient privés de tout sens et contournés si l’accès aux mémoires rédigés par un État membre en vue d’une procédure juridictionnelle devait être admis. En effet, il serait alors possible de systématiquement demander à la Commission l’accès aux copies de tous les documents transmis à elle dans le cadre de toute procédure juridictionnelle, alors même que le juge ne pourrait y accorder accès. Par ailleurs, outre le contournement des règles spécifiques, l’existence même d’un droit d’accès aux mémoires des autres parties dépendrait, dans chaque cas, de la participation ou non de la Commission à une procédure juridictionnelle, ce qui serait contraire au système sous-jacent à ces dispositions.
Tout d’abord, l’argument de la Commission tiré d’un contournement des règles spécifiques relatives à l’accès aux documents concernant les procédures juridictionnelles doit être écarté.
À cet égard, d’une part, il y a lieu de rappeler que, certes, s’agissant des mémoires de la Commission, il a été jugé que, tant que la procédure juridictionnelle était pendante, la divulgation desdits mémoires méconnaîtrait les spécificités de cette catégorie de documents et reviendrait à soumettre au principe de transparence une partie substantielle de la procédure juridictionnelle, ce qui aurait pour conséquence que l’exclusion de la Cour de justice des institutions auxquelles s’applique le principe de transparence, conformément à l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, serait en grande partie privée de son effet utile (voir, en ce sens, arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 95). Il a également été jugé que ni le statut de la Cour ni les règlements de procédure des juridictions de l’Union ne prévoyaient de droit d’accès des tiers aux mémoires soumis au juge dans le cadre des procédures juridictionnelles (arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 99).
Toutefois, il ressort de cette même jurisprudence que les considérations visées au point 100 ci-dessus ne sont pas de nature à rendre les dispositions du règlement n
o
1049/2001 inapplicables à une demande d’accès aux mémoires relatifs à une procédure juridictionnelle.
En effet, les considérations visées au point 100 ci-dessus ont été prises en compte aux fins de l’interprétation de l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, telle que prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, points 94, 95, 99, 100 et 102), ce qui implique nécessairement qu’elles n’empêchent aucunement l’application dudit règlement. Or, contrairement à ce que fait valoir la Commission, il y a lieu de relever que, eu égard aux points 72, 73 et 81 ci-dessus, ces mêmes considérations valent dans le contexte d’une demande d’accès aux mémoires d’un État membre.
D’autre part, il convient de rappeler que, même si le règlement n
o
1049/2001 vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible, ce droit est toutefois soumis, à la lumière du régime d’exceptions prévues à l’article 4 de ce règlement, à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Rec,
EU:C:2012:393
, point 111, et Commission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Rec,
EU:C:2012:394
, point 53). En outre, il résulte tant de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE que du règlement n
o
1049/2001 que les limitations à l’application du principe de transparence au regard de l’activité juridictionnelle poursuivent la même finalité, à savoir celle de garantir que le droit d’accès aux documents des institutions soit exercé sans porter préjudice à la protection des procédures juridictionnelles (voir, en ce sens, arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 84).
Ainsi, contrairement à ce qu’allègue la Commission, la protection des procédures juridictionnelles peut, le cas échéant, être assurée par l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n
o
1049/2001, étant précisé que, selon la jurisprudence, il peut être tenu compte de l’absence, dans les règles spécifiques relatives aux juridictions de l’Union, de droit d’accès des tiers aux mémoires soumis auxdites juridictions dans le cadre d’une procédure juridictionnelle aux fins de l’interprétation de l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles (voir, en ce sens, arrêt Suède e.a./API et Commission, point 15 supra,
EU:C:2010:541
, point 100).
Dès lors, l’inclusion, dans le champ d’application du règlement n
o
1049/2001, des mémoires litigieux n’a pas pour effet de porter atteinte à l’objectif des règles spécifiques relatives à l’accès aux documents concernant les procédures juridictionnelles.
Cette conclusion est par ailleurs confirmée par le fait que la Cour a déjà jugé, en application du code de conduite concernant l’accès du public aux documents du Conseil et de la Commission (
JO 1993, L 340, p. 41
), qu’il ne saurait être déduit du droit de toute personne d’être entendue équitablement par un tribunal indépendant que la juridiction saisie d’un litige est nécessairement seule habilitée à accorder l’accès aux pièces de la procédure juridictionnelle en question, ce d’autant que les risques d’atteinte à l’indépendance du juge sont suffisamment pris en compte par ledit code et par la protection juridictionnelle au niveau de l’Union à l’égard des actes de la Commission accordant l’accès aux documents qu’elle détient (arrêt du 11 janvier 2000, Pays-Bas et van der Wal/Commission, C‑174/98 P et C‑189/98 P, Rec,
EU:C:2000:1
, points 17 et 19). Il ne saurait donc être admis, en l’absence de dispositions particulières prévues à cet effet, que le champ d’application du règlement n
o
1049/2001 puisse être restreint au motif que les dispositions du statut de la Cour et des règlements de procédure des juridictions de l’Union ne régissent pas l’accès des tiers aux documents (arrêt API/Commission, point 41 supra,
EU:T:2007:258
, point 89 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt du 7 décembre 1999, Interporc/Commission, T‑92/98, Rec,
EU:T:1999:308
, points 37, 44 et 46).
Ensuite, pour autant que la Commission soutienne que cette inclusion aurait pour effet d’autoriser des demandes d’accès à tous les documents remis à la Commission par les juridictions de l’Union, y compris, outre tous les mémoires de toutes les parties, les procès-verbaux d’audiences, il y a lieu de relever que la conclusion, au point 83 ci-dessus, selon laquelle les mémoires d’un État membre, transmis à une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, ne sont pas par définition exclus du champ d’application du règlement n
o
1049/2001, ne préjuge nullement de la question, différente, de savoir si des actes établis par la juridiction elle-même et transmis à une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle sont également couverts par le champ d’application dudit règlement. Or, étant donné que l’objet du présent litige est limité à l’appréciation, au regard du moyen unique soulevé par le requérant, de la légalité du refus, par la Commission, de lui accorder l’accès aux mémoires litigieux, il n’y a pas lieu, pour le Tribunal, de se prononcer, en l’espèce, sur la question de savoir si le règlement n
o
1049/2001 s’appliquerait également à d’autres documents transmis à une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, tels que, notamment, les procès-verbaux d’audiences. En effet, selon la jurisprudence, le juge de l’Union ne peut statuer ultra petita (arrêts du 14 décembre 1962, Meroni/Haute Autorité, 46/59 et 47/59, Rec,
EU:C:1962:44
, p. 801, et du 28 juin 1972, Jamet/Commission, 37/71, Rec,
EU:C:1972:57
, point 12).
En outre, s’agissant de l’argument de la Commission selon lequel l’inclusion des mémoires d’autres parties à la procédure juridictionnelle dans le champ d’application du règlement n
o
1049/2001 aurait pour effet d’ouvrir l’accès à l’ensemble des documents de toutes les parties aux procédures et de faire dépendre l’existence même d’un tel droit d’accès de sa participation à la procédure juridictionnelle en cause, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence citée au point 106 ci-dessus, en l’absence de dispositions particulières prévues à cet effet, le champ d’application du règlement n
o
1049/2001 ne saurait être restreint au motif que les dispositions du statut de la Cour et des règlements de procédure des juridictions de l’Union ne régissent pas le droit d’accès des tiers aux documents. Dans ces conditions, et sans préjudice, compte tenu des considérations figurant au point 107 ci-dessus, de la question, différente de celle soulevée dans la présente affaire, de l’inclusion dans le champ d’application du droit d’accès aux documents de tout mémoire rédigé par toute partie dans le cadre de toute procédure juridictionnelle, il y a lieu de considérer que le fait qu’un éventuel accès à de tels mémoires en cas de demande formée auprès d’une institution soit fonction de la participation de cette dernière à la procédure juridictionnelle en cause ne saurait être de nature à restreindre le champ d’application du règlement n
o
1049/2001. En effet, cette dépendance ne serait que la conséquence de l’absence de dispositions spécifiques régissant, devant les juridictions de l’Union, l’accès des tiers aux mémoires rédigés en vue des procédures juridictionnelles.
Enfin, pour autant que la Commission entende soutenir que les demandes d’accès aux mémoires d’un État membre devraient être adressées à la Cour ou à l’État membre auteur desdits mémoires, d’une part, il y a lieu de rappeler, s’agissant d’une éventuelle obligation d’adresser à la Cour une demande d’accès aux mémoires litigieux, que, selon la jurisprudence citée au point 106 ci-dessus, il ne saurait être déduit du droit de toute personne d’être entendue équitablement par un tribunal indépendant que la juridiction saisie d’un litige est nécessairement seule habilitée à accorder l’accès aux pièces de la procédure juridictionnelle en question. Or, conformément aux dispositions du règlement n
o
1049/2001, une demande d’accès aux documents peut être adressée à la Commission pour des documents qu’elle détient pour autant que les conditions d’application dudit règlement soient remplies.
D’autre part, s’agissant d’une éventuelle obligation de présenter une demande à l’État membre auteur des mémoires litigieux, il y a lieu de relever que, en adoptant le règlement n
o
1049/2001, le législateur de l’Union a aboli la règle de l’auteur en vertu de laquelle, lorsqu’un document détenu par une institution avait pour auteur un tiers, la demande d’accès au document devait être adressée directement à l’auteur de ce document (arrêts Suède/Commission, point 39 supra,
EU:C:2007:802
, point 56, et Allemagne/Commission, point 40 supra,
EU:T:2012:75
, point 28), ce que la Commission ne conteste au demeurant pas.
Par ailleurs, contrairement à ce que la Commission a fait observer lors de l’audience, une telle obligation de présenter une demande d’accès à l’État membre auteur des mémoires litigieux ne saurait davantage découler de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, lequel ne saurait, ainsi que cela ressort des considérations figurant au point 81 ci-dessus, être interprété comme ayant réintroduit, s’agissant de l’accès aux mémoires rédigés en vue d’une procédure juridictionnelle, la règle de l’auteur. En effet, outre le fait que cette disposition ne contient aucune règle explicite en ce sens, il ressort desdites considérations figurant au point 81 ci-dessus que ni ladite disposition ni la nature des mémoires en cause n’imposent d’opérer une distinction, en vue de leur inclusion dans le champ d’application du droit d’accès aux documents, entre les mémoires émanant de la Commission et ceux émanant d’un État membre.
Compte tenu des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, contrairement à ce que fait observer la Commission et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres arguments soulevés par le requérant à cet égard, les mémoires litigieux ne constituent pas des documents de la Cour qui seraient, à ce titre, exclus, eu égard aux dispositions de l’article 15, paragraphe 3, quatrième alinéa, TFUE, du champ d’application du droit d’accès aux documents et, partant, de celui du règlement n
o
1049/2001.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent et, en particulier, aux conclusions tirées aux points 48 et 83 ci-dessus, il y a lieu de conclure que, en considérant, dans la décision du 3 avril 2012, que les mémoires litigieux ne relevaient pas du champ d’application du règlement n
o
1049/2001, la Commission a méconnu l’article 2, paragraphe 3, de ce règlement.
Dès lors, il y a lieu d’accueillir le moyen unique et, partant, la demande d’annulation de la décision du 3 avril 2012, en ce qu’elle a refusé au requérant l’accès aux mémoires litigieux.
Sur les dépens
En premier lieu, s’agissant des dépens exposés par le requérant et par la Commission, l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, aux termes de l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens pour des motifs exceptionnels. En outre, en vertu de l’article 87, paragraphe 6, du règlement de procédure, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.
En l’espèce, ainsi que le Tribunal l’a constaté ci-dessus, si le recours est devenu sans objet en ce qu’il tend à l’annulation de la décision du 16 mars 2012, il a été accueilli en ce qu’il tend à l’annulation partielle de la décision du 3 avril 2012.
Néanmoins, la Commission a demandé, lors de l’audience, que, en cas d’annulation partielle de la décision du 3 avril 2012, le requérant soit condamné à supporter ses propres dépens pour des motifs exceptionnels. Cette demande est motivée par la publication sur le site Internet du requérant du mémoire en défense, de la réplique et du mémoire en intervention du Royaume de Suède ainsi que d’un échange de lettres intervenu entre la Commission et le requérant s’agissant de cette publication. Selon la Commission, en publiant lesdits documents relatifs à une procédure juridictionnelle en cours, le requérant a violé les principes d’égalité des armes et de bonne administration de la justice.
À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu des règles qui gouvernent le traitement des affaires devant le Tribunal, les parties bénéficient d’une protection contre l’usage inapproprié des pièces de procédure (arrêt du 17 juin 1998, Svenska Journalistförbundet/Conseil, T‑174/95, Rec,
EU:T:1998:127
, point 135). Ainsi, selon l’article 5, paragraphe 8, des instructions au greffier du Tribunal, aucune tierce personne, privée ou publique, ne peut accéder au dossier de l’affaire ou aux actes de procédure sans autorisation expresse du président du Tribunal ou, lorsque l’affaire est encore pendante, du président de la formation de jugement saisie de l’affaire, les parties entendues, étant précisé que cette autorisation ne peut être accordée que sur demande écrite qui doit être accompagnée d’une justification détaillée de l’intérêt légitime à consulter le dossier.
Cette disposition reflète un principe général de bonne administration de la justice en vertu duquel les parties ont le droit de défendre leurs intérêts indépendamment de toute influence extérieure, notamment de la part du public (arrêt Svenska Journalistförbundet/Conseil, point 118 supra,
EU:T:1998:127
, point 136). Il s’ensuit qu’une partie qui se voit accorder l’accès aux actes de procédure des autres parties ne peut utiliser ce droit qu’aux fins de la défense de sa propre cause, à l’exclusion de tout autre but, tel que celui de susciter des critiques du public concernant les arguments soulevés par les autres parties à l’affaire (arrêt Svenska Journalistförbundet/Conseil, point 118 supra,
EU:T:1998:127
, point 137).
Selon la jurisprudence, une action contraire à ce principe constitue un abus de droit dont il peut être tenu compte lors de la répartition des dépens au titre de motifs exceptionnels, conformément à l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure (voir, en ce sens, arrêt Svenska Journalistförbundet/Conseil, point 118 supra,
EU:T:1998:127
, points 139 et 140).
En l’espèce, il est constant que le requérant a publié tant certaines écritures relatives à la présente affaire, dont, en particulier, outre sa réplique, le mémoire en défense de la Commission, qu’un échange de lettres intervenu entre les parties s’agissant de cette publication, à savoir une lettre de la Commission lui demandant de retirer les deux mémoires susvisés de son site Internet et sa réponse à cette lettre. En outre, la Commission fait valoir que le requérant a également publié le mémoire en intervention du Royaume de Suède, ce que le requérant n’a pas contesté.
Il est également constant que ces publications ont été assorties de quelques commentaires de la part du requérant. Ainsi, la publication du mémoire en défense et de la réplique s’est accompagnée d’une brève note indiquant que la Commission refuserait toujours d’accorder au requérant l’accès aux mémoires litigieux. Le requérant aurait, dans sa réplique, «décortiqué» l’argumentation de la Commission à cet égard. La publication de l’échange de lettres visé au point 121 ci-dessus s’insère dans une note du requérant, intitulée «La Commission veut interdire la publication sur Internet des mémoires concernant la conservation des données». Il peut notamment être lu dans cette note, rédigée dans un langage relativement critique, que le refus, par la Commission, d’accorder au requérant l’accès aux mémoires litigieux est en «contradiction patente» avec la jurisprudence de la Cour et que la Commission s’opposerait à la publication de «ses tentatives vaines de garder le secret». Les deux notes sont assorties d’une possibilité pour les internautes de publier des commentaires, ce qui a donné lieu, dans le cadre de la publication de la seconde note susvisée, à quelques commentaires très critiques à l’égard de la Commission.
Or, il y a lieu de constater que la publication sur le réseau Internet, par le requérant, du mémoire en défense de la Commission ainsi que de l’échange de lettres quant à cette publication constitue un usage inapproprié, au sens de la jurisprudence citée au point 118 ci-dessus, des pièces de procédure transmises au requérant dans le cadre de la présente instance.
En effet, en procédant à cette publication, le requérant a utilisé son droit d’accès aux écritures de la Commission relatives à la présente instance à des fins autres que la seule défense de sa propre cause dans le cadre de cette instance et a ainsi porté atteinte au droit de la Commission de défendre sa position indépendamment de toute influence extérieure. Cette dernière considération s’impose d’autant plus que, ainsi que cela ressort du point 122 ci-dessus, cette publication a été accompagnée d’une possibilité pour les internautes de publier des commentaires et a donné lieu à quelques commentaires critiques à l’égard de la Commission.
En outre, à la suite de la lettre de la Commission demandant le retrait des mémoires du site Internet du requérant, ce dernier a maintenu ces documents sur son site Internet.
Partant, eu égard à la jurisprudence citée au point 120 ci-dessus, il y a lieu de conclure que la publication des écritures de la Commission sur le réseau Internet, contraire aux principes rappelés aux points 118 et 119 ci-dessus, constitue un abus de droit dont il peut être tenu compte lors de la répartition des dépens au titre de motifs exceptionnels, conformément à l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure.
À la lumière de ce qui précède, il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en décidant que la Commission supportera, outre ses propres dépens, la moitié de ceux exposés par le requérant.
En second lieu, s’agissant des dépens exposés par les parties intervenantes, aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Dès lors, la République de Finlande et le Royaume de Suède supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :

1)
La décision de la Commission européenne du 3 avril 2012 refusant d’accorder à M. Patrick Breyer l’accès complet aux documents relatifs à la transposition par la République d’Autriche de la directive 2006/24/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, sur la conservation de données générées ou traitées dans le cadre de la fourniture de services de communications électroniques accessibles au public ou de réseaux publics de communications, et modifiant la directive 2002/58/CE, et aux documents relatifs à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 29 juillet 2010, Commission/Autriche (C‑189/09), est annulée en ce qu’elle porte refus d’accès aux mémoires déposés par la République d’Autriche dans le cadre de ladite affaire.

2)
Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’annulation de la décision de la Commission du 16 mars 2012 rejetant une demande introduite par M. Breyer visant à obtenir l’accès à son avis juridique relatif à la directive 2006/24.

3)
La Commission supportera, outre ses propres dépens, la moitié des dépens exposés par M. Breyer.

4)
La République de Finlande et le Royaume de Suède supporteront leurs propres dépens.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 27 février 2015.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’allemand.