CELEX: 62011TJ0358
ФЕОГА
Секция „Гарантиране“
ЕФГЗ и ЕЗФРСР
Разходи, изключени от финансиране
Публично съхранение на захар
Увеличаване на разходите, свързано с наемане на складовете
Годишна инвентаризация на запасите
Физически проверки на местата за съхранение
Правна сигурност
Оправдани правни очаквания
Пропорционалност
Задължение за мотивиране
Наличие на опасност от причиняване на финансова вреда на фондовете
Полезно действие

Обстоятелства, предхождащи спора
На 7 май 2007 г. службите на Комисията на Европейските общности започват посещение за инспекция в седалището на Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA — Агенция за плащанията в селското стопанство) в Рим (Италия), след което инспекцията продължава в складовете за съхранение на захарта в областта Емилия-Романя (Италия) и приключва с провеждането на заключителна среща между членовете на екипа, извършил инспекцията, и италианските компетентни служби на 11 май 2007 г. в Болоня (Италия). Предмет на инспекцията е прилагането от италианските органи на правната уредба на Европейския съюз за публичното съхранение на захарта.
След приключването на тази мисия, със записка от 19 юни 2007 г. в съответствие с член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (
ОВ L 171, стр. 90
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), Комисията уведомява италианските органи за установените при извършените проверки нередности и посочва коригиращите мерки и подобрения на процедурите, които трябва да се предвидят.
Със записка на AGEA от 7 август 2007 г. италианските органи съобщават становището си във връзка с твърденията за нарушения, изложени от службите на Комисията в записката от 19 юни 2007 г.
В съответствие с член 11, параграф 1, трета алинея от Регламент (ЕО) № 885/2006, с писмо от 5 юни 2008 г. Комисията кани италианските органи на двустранна среща.
По време на тази среща, проведена на 17 юни 2008 г. в Брюксел (Белгия), страните засягат всички въпроси, изложени в забележките на Комисията. Със записка от 21 август 2008 г. службите на Комисията предават на италианските органи протокола от срещата, в който са изложени становищата както на италианските органи, така и на Комисията, изводите на Комисията за слабостите на системата за контрол на съхранението в интервенционни складове на захарта в Италия и свързаните с това финансови последици, а също и искане за допълнителни сведения.
Със записка на AGEA от 24 октомври 2008 г. италианските органи представят становището си по отчета за срещата и отговарят на искането за допълнителни сведения.
С писмо от 3 февруари 2010 г. службите на Комисията изпращат на Италианската република официално съобщение, изготвено в съответствие с член 11, параграф 2, трета алинея от Регламент № 885/2006. Комисията посочва, че не е променила становището си, че някои разходи, направени от акредитираните агенции платци в Италианската република и декларирани в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, и на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) във връзка със съхранението на захарта, не били съобразени с правото на Съюза, и съобщава за намерението си да предложи финансови корекции и да изключи от финансирането от Съюза сума в размер общо на 2077637 eur. Комисията обяснява, че е изчислила този размер въз основа на три нарушения на правото на Съюза. В случая само две от тези нарушения са оспорени от италианските органи, а именно:
—
увеличение с 35 % на цените за съхранение на захарта, изплатени на лицата, сключили договори за съхранение, за наетите складове, на основание член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент (ЕО) № 1262/2001 на Комисията от 27 юни 2001 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1260/2001 на Съвета по отношение на изкупуването и продажбата на захар от страна на интервенционните агенции (
ОВ L 178, стр. 48
), без италианските органи да са представили на Комисията доказателства, че даденото увеличение е било обосновано по надлежния ред или поне че такъв контрол е бил предвиден в националните разпоредби за контрола,
—
нарушение на член 4 от Регламент (EО) № 2148/96 на Комисията от 8 ноември 1996 година относно определяне на правила за оценяване и контрол на складовата наличност на селскостопанските продукти за публична интервенция (
ОВ L 288, стр. 6
) и на член 8, параграф 1 във връзка с член 2, параграф 3, буква a) от Регламент (EО) № 884/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета за финансирането от страна на ЕФГЗ на интервенционни мерки под формата на операции на публично съхранение и отчитане на операции на публично съхранение от разплащателните агенции на държавите членки (
ОВ L 171, стр. 35
; Специално издание на български език 2007 г., глава 3, том 72, стр. 239), тъй като инвентаризационните проверки на съхраняваната от интервенционната агенция захар за отчетната 2006 г. не били направени преди края на отчетната година, а именно преди 30 септември 2006 г.
Въз основа на документ VI/5330/97 на Комисията от 23 декември 1997 г., озаглавен „Насоки за изчисляване на финансовите последици при изготвянето на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (наричан по-нататък „документът VI/5330/97“), Комисията предлага да се приложи корекция в размер на 499033 eur, което отговаря на 10 % от разходите, направени за съхранение, поради увеличението им с 35 % за финансовите години 2006—2009 и в размер на 781044 eur, което отговаря на 5 % от разходите за съхранение и финансиране за финансовата 2006 г. поради късното осъществяване на инвентаризационните проверки.
С писмо от 22 март 2010 г. италианските органи искат съдействието на помирителния орган.
Помирителният орган приема заключителния си доклад на 22 септември 2010 г.
В съответствие с искането на помирителния орган, със записка на AGEA от 17 декември 2010 г. италианските органи предават на службите на Комисията допълнителни сведения.
С писмо от 3 януари 2011 г. Комисията съобщава на Италианската република окончателното си становище след приключване на помирителната процедура. Становището на Комисията е същото като в писмото от 3 февруари 2010 г. Поради това тя поддържа становището си за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз сума в размер общо на 2077637 EUR.
Със записка на AGEA от 18 януари 2011 г. италианските органи отговарят на окончателното становище на Комисията.
На 15 април 2011 г. Комисията приема Решение за изпълнение 2011/244/EС за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, на ЕФГЗ и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 102, стр. 33
), с което изключва направените от Италианската република разходи във връзка с мярката по публично съхранение на захарта за финансовите години 2006—2009, с еднократни финансови корекции и финансови корекции с фиксирана ставка в общ размер на 2077637 EUR, поради несъответствието им с правилата, произтичащи от правото на Съюза (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Мотивите за финансовите корекции са изложени в обобщаващия доклад от 16 март 2011 г. за резултатите от инспекциите на Комисията, извършени във връзка с клиринга с оглед на съответствието по член 7, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1258/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (
ОВ L 160, стр. 103
) и член 31 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (
ОВ L 209, стр. 1
; Специално издание на български език 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) (наричан по-нататък „обобщаващият доклад“).
Производство и искания на страните
На 27 юни 2011 г. Италианската република подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
Тя прави и доказателствени искания и иска Общият съд да допусне различни процесуално-организационни действия.
Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (първи състав) решава да открие устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от Процедурния правилник на Общия съд, приканва страните да отговорят писмено на някои въпроси. Страните изпълняват разпореденото с тези процесуално-организационни действия в определения срок.
Италианската република иска Общият съд:
—
да отмени частично обжалваното решение в частта, която се отнася до нея,
—
да отмени окончателното становище на Комисията, съдържащо се в писмото ѝ от 3 януари 2011 г., изготвено след доклада на помирителния орган, и точка 2 от изложените в него мотиви, доколкото това е подготвителен акт за обжалваното решение,
—
да отмени писмото на Комисията от 3 февруари 2010 г., доколкото това е подготвителен акт за обжалваното решение,
—
при условията на евентуалност, да уважи възражение за незаконосъобразност на Регламент (ЕО) № 915/2006 на Комисията от 21 юни 2006 г. за изменение на Регламент № 2148/96 (
ОВ L 169, стр. 10
),
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска Общият съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да приеме, че възражението за незаконосъобразност на Регламент № 915/2006 е недопустимо или, при условията на евентуалност, да го отхвърли като неоснователно,
—
да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски.
От правна страна
А –
По допустимостта на жалбата в частта, в която се иска отмяната на писмата на Комисията от 3 февруари 2010 г. и 3 януари 2011 г.
В жалбата освен отмяната на обжалваното решение Италианската република иска отмяната на писмата, изпратени ѝ от Комисията в хода на производството на 3 февруари 2010 г. и 3 януари 2011 г.
В съдебното заседание в отговор на устен въпрос на Общия съд Комисията прави възражение за недопустимост на искането за отмяна на писмата от 3 февруари 2010 г. и 3 януари 2011 г., като сочи, че те имат подготвителен характер.
В жалбата си Италианската република отбелязва, че писмата от 3 февруари 2010 г. и 3 януари 2011 г. са подготвителни актове за обжалваното решение (вж. точка 19 по-горе), но в съдебното заседание тя поддържа искането си за тяхната отмяна, като изтъква, че те имали самостоятелно значение спрямо обжалваното решение, по-конкретно поради съдържащите се в тях мотиви.
Според постоянната съдебна практика актове или решения, които подлежат на обжалване по смисъла на член 263 ДФЕС, са само мерките, които произвеждат задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя, като измени съществено правното му положение. За да се определи дали акт или решение произвежда такова действие, се налага придържане към неговата същност (вж. определение от 22 ноември 2007 г., Investire Partecipazioni/Комисия, T‑418/05,
EU:T:2007:354
, т. 32 и цитираната съдебна практика).
Освен това от същата съдебна практика следва, че когато става въпрос за актове или решения, които се изготвят на няколко етапа, по-специално в резултат на вътрешна процедура, по принцип само мерките, които определят окончателно становището на институцията в края на тази процедура, представляват актове, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна, с изключение на междинните мерки, чиято цел е да подготвят окончателното решение (вж. решение от 14 декември 2006 г., Германия/Комисия, T‑314/04 и T‑414/04,
EU:T:2006:399
, т. 38 и цитираната съдебна практика и определение Investire Partecipazioni/Комисия, т. 24 по-горе,
EU:T:2007:354
, т. 33 и цитираната съдебна практика).
Накрая, макар междинни мерки, които имат изцяло подготвителен характер, да не могат в това си качество да бъдат предмет на жалба за отмяна, евентуалната им незаконосъобразност, която ги опорочава, може да бъде посочена в подкрепа на жалбата срещу окончателния акт, етап от изготвянето на който те представляват (определение Investire Partecipazioni/Комисия, т. 24 по-горе,
EU:T:2007:354
, т. 35 и цитираната съдебна практика).
В случая следва да се отбележи, че с писмото от 3 февруари 2010 г. Комисията изпраща на Италианската република официално съобщение, изготвено в съответствие с член 11, параграф 2, трета алинея от Регламент № 885/2006 (вж. точка 7 по-горе), а с писмото от 3 януари 2011 г. тя ѝ съобщава окончателното си становище след приключване на помирителната процедура (вж. точка 12 по-горе). Тези писма са изпратени в рамките на предвидената в член 11 от Регламент № 885/2006 процедура, приключила на 15 април 2011 г. с приемането от Комисията на обжалваното решение, с което в съответствие с член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 и член 31 от Регламент № 1290/2005 някои разходи са изключени от финансирането от Съюза. Това означава, че към момента на изпращане на писмата от 3 февруари 2010 г. и 3 януари 2011 г. окончателното решение на Комисията за изключване на суми от финансирането от Съюза, предмет на настоящото производство по обжалване, не е било прието.
От това следва, както самата Италианска република твърди в жалбата си, че писмата от 3 февруари 2010 г. и от 3 януари 2011 г. са подготвителни актове за обжалваното решение. Следователно те нямат задължително правно действие, което може да засегне интересите на Италианската република по смисъла на цитираната в точка 24 по-горе съдебна практика.
Този извод не може да се обори с довода на жалбоподателя относно съдържащите се във въпросните писма мотиви. Наистина, както се установява от припомнената в точка 26 по-горе съдебна практика, Италианската република има право да посочи евентуалната незаконосъобразност на съдържащите се в тези актове мотиви в подкрепа на настоящата жалба срещу обжалваното решение, поради което трябва да се приеме, че жалбата е недопустима в частта, с която се иска отмяната на писмата на Комисията от 3 февруари 2010 г. и от 3 януари 2011 г.
Б–
По съществото на спора
Настоящата жалба се отнася само до корекциите с фиксирана ставка, приложени с обжалваното решение спрямо направените от Италианската република разходи, а именно, от една страна, финансовата корекция с фиксирана ставка 10 % за разходите, свързани с увеличението с 35 % на разходите за съхранението на захарта за финансовите години 2006—2009, или общо 499033 eur, и от друга страна, финансовата корекция с фиксирана ставка 5 % поради закъснението при извършването на инвентаризационните проверки за финансовата 2006 г., или 781044 eur.
1.
Предварителни съображения
Следва да се припомни, че европейските земеделски фондове финансират само интервенциите, извършени в съответствие с разпоредбите на Съюза в рамките на общата организация на селскостопанските пазари (вж. решение от 23 септември 2004 г., Италия/Комисия, C‑297/02,
EU:C:2004:550
, т. 45 и цитираната съдебна практика).
Според постоянната съдебна практика във връзка с европейските земеделски фондове Комисията трябва да докаже наличието на нарушение на правилата за организацията на селскостопанските пазари. Следователно Комисията е длъжна да обоснове решението си, с което установява, че съответната държава членка не е извършила проверки или допуснатите при извършването им пропуски. Въпреки това Комисията трябва не да докаже изчерпателно, че извършените от националните органи проверки са недостатъчни или че предадените от тях данни са неверни, а да представи доказателство за сериозно и разумно съмнение, което тя изпитва относно тези проверки или тези данни (вж. решение от 24 февруари 2005 г., Гърция/Комисия, C‑300/02, Rec,
EU:C:2005:103
, т. 33 и 34 и цитираната съдебна практика; решение от 22 ноември 2006 г., Италия/Комисия, T‑282/04,
EU:T:2006:358
, т. 95 и 96).
Засегнатата държава членка от своя страна не би могла да обори констатациите на Комисията, без да подкрепи своите твърдения с доказателства за наличието на надеждна и действаща система за контрол. Щом като тя не успява да докаже, че констатациите на Комисията са неточни, то същите представляват елементи, които могат да породят сериозни съмнения относно прилагането на съвкупност от подходящи и ефикасни мерки за наблюдение и контрол. Това облекчаване на доказателствената тежест за Комисията се обяснява с факта, че в най-добро положение при събирането и проверката на необходимите за приключване на сметките данни е държавата членка и следователно тя има задължението да представи най-подробни и изчерпателни доказателства за извършените проверки или представените от нея данни и евентуално за неточността на твърденията на Комисията (вж. решения Гърция/Комисия, т. 32 по-горе,
EU:C:2005:103
, т. 35 и 36 и цитираната съдебна практика и Италия/Комисия, т. 32 по-горе,
EU:T:2006:358
, т. 97 и цитираната съдебна практика).
Изложените от Италианската република правни основания трябва да се разгледат в светлината на тези съображения.
2.
По финансовата корекция с фиксирана ставка 10 % за разходите, свързани с увеличението с 35 % на разходите за съхранението на захарта за финансовите години 2006—2009
От обобщаващия доклад се установява, че финансовата корекция с фиксирана ставка 10 %, приложена в случая с обжалваното решение, се основава на пропуските в системата за контрол във връзка с прилагането на увеличението на разходите за съхранение на основание член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001. По същество Комисията упреква Италианската република за това, че не е въвела подходяща система за проверка на исканията на операторите, която да позволи да се гарантира, че съгласие за увеличението с 35 % на разходите за съхранението, предвидено в член 9, параграф 5 от Регламент № 1262/2001 за съхранение на захарта в складове под наем, е дадено в случаи, когато е било надлежно обосновано и е могло да бъде обосновано. Комисията отбелязва, че системното прилагане на това увеличение, без да са били въведени процедурите за контрол на реалността на допълнителните разходи за съхранение или най-малкото без италианските органи да са доказали, че такива процедури са били предвидени в национални инструкции за контрол, представлява голяма опасност от загуби за фондовете.
Първите две правни основания, изложени от Италианската република, са в подкрепа на оспорването на финансовата корекция, свързана с разходите за увеличението с 35 % на разходите за съхранение, и формално са изведени от нарушение на съществените изисквания за форма, първото поради липсата на разследване на случая от Комисията преди приемането на обжалваното решение, а второто — поради липсата на мотиви.
а) По обхвата на първото правно основание
В самото начало следва да се отбележи, че макар спорът между страните по същество да е относно тълкуването на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001 и естеството на проверките, които националните органи са длъжни да осъществяват, преди да приложат предвиденото в тази разпоредба увеличение с 35 % на разходите за съхранение, по отношение на корекцията, приложена от Комисията във връзка с това, в жалбата си Италианската република формално излага само правни основания (първото и второто), изведени от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на разследване и поради липсата на мотиви, които са свързани с формални аспекти на обжалваното решение и на процедурата, в резултат на която то е прието.
В отговор на писмен въпрос на Общия съд жалбоподателят все пак обяснява, че първото му правно основание трябва да се разбира в смисъл, че е изведено не само от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на разследване, но и от грешка в преценката и от нарушение на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001.
Във връзка с това в съдебното заседание Комисията повдига възражение за недопустимост, като изтъква, че с оглед на съдебната практика такова квалифицирано по нов начин правно основание трябва да се разглежда като ново правно основание, и то независимо от обхвата и значението на доводите, изложени от Комисията пред Общия съд в отговор на доводите на жалбоподателя.
Във връзка с това следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика по прилагането на член 21, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз и член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник жалбоподателят не е длъжен да посочи изрично конкретната правна норма, на която почива неговото оплакване, при условие че доводите му са достатъчно ясни и точни, за да може тази правна норма да бъде установена от ответната страна и съда на Съюза без затруднения (вж. в този смисъл решение от 10 май 2006 г., Galileo International Technology и др./Комисия, T‑279/03, Rec.,
EU:T:2006:121
, т. 38—41; вж. в този смисъл и по аналогия решение от 13 ноември 2008 г., SPM/Съвет и Комисия, T‑128/05,
EU:T:2008:494
, т. 65). Поради това излагането на правните основания по-скоро по същество, отколкото чрез правната им квалификация, може да е достатъчно, при условие че съответните правни основания могат да се изведат достатъчно ясно от жалбата (решение от 26 март 2010 г., Proges/Комисия, T‑577/08,
EU:T:2010:127
, т. 21).
В случая Италианската република, от една страна, упреква Комисията за това, че преди да приложи финансовата корекция с фиксирана ставка 10 % не провела разследване за условията на италианския пазар на захарта. От друга страна, тя излага съвкупност от доводи, с които иска да докаже, че италианските органи правилно са установили и изследвали обстоятелствата на италианския пазар на захарта, които според нея обосновавали увеличението с поне 35 % на разходите за съхранение на захарта, което Комисията пропуснала да вземе предвид при приемането на обжалваното решение. Тази втора съвкупност от доводи на Италианската република може да се разбира само в смисъл, че с тях иска да упрекне Комисията за това, че не е признала, че с оглед на резултатите от извършеното разследване на пазара увеличението с 35 % на разходите за съхранение, както е предвидено в член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001, е приложено правилно от италианските органи, както и за това, че приема, че италианските органи не са представили достатъчно доказателства, за да разсеят съмненията на Комисията във връзка с опасността за фондовете, с оглед на твърдението за липса на подходящи проверки.
Безспорно, както отбелязва Комисията в съдебното заседание, някои от тези доводи са изложени от Италианската република във връзка не с първото, а с второто правно основание, изведено от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви. Както обаче се установява от припомнената в точка 40 по-горе съдебна практика, при прегледа, който прави на правните основания и на твърденията за нарушение на страните, Общият съд не може да бъде ограничен от формалната квалификация, която те дават на доводите си, при положение че обосновката им се извежда достатъчно ясно от писмените им изложения.
Следва освен това да се отбележи, че Комисията отговаря едновременно на първото и на второто правно основание, не само като оспорва твърдението за липсата на разследване, но и като приканва Общия съд в точка 94 от писмената си защита, като излага главното си искане, да приеме, че в случая италианските органи не са спазили член 9, параграф 5 от Регламент № 1262/2001 по отношение на формалните условия за отпускане на помощта. Във връзка с това тя изтъква именно с оглед на направеното от нея тълкуване на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001, че като отпуска, без да прави разлика, максималното увеличение от 35 % на почти всички производители, които са използвали външни места за съхранение, без те във всеки конкретен случай да са обосновали по-високия размер на действително понесените разходи, Италианската република нарушава тази разпоредба. Неизпълнението на задълженията за индивидуални проверки, които според Комисията произтичат от тази разпоредба, изложили фондовете на сериозна опасност и оправдавали наложената с обжалваното решение корекция от 10 %.
Впрочем Комисията не отговаря на второто правно основание, изведено от липсата на мотиви, но го разглежда заедно с първото правно основание, като му отговаря с доводите по същество.
При това положение, ако се приеме, както поддържа Комисията, че първото правно основание е изведено само от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на разследване, голяма част от доводите, изложени пред Общия съд от страните, ще станат безполезни. Ето защо, като се вземе предвид припомнената по-горе в точка 40 съдебна практика, и доколкото същността на доводите на Италианската република се извежда достатъчно ясно от жалбата, така че Комисията е могла да представи по ефективен за нея начин защитата си, а Общият съд е в състояние да установи и да разгледа тези доводи, следва първото правно основание да се разглежда като изведено не само от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на разследване, но също и поради грешка в преценката и нарушение на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001.
б) По първото правно основание, изведено от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на разследване, от грешка в преценката и от нарушение на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001
От една страна, Италианската република твърди, че обратно на препоръките на помирителния орган, Комисията не направила подходящо разследване на условията на италианския пазар, обосновали искане от страна на предприятията за захар за увеличаване на разходите за съхранение. Според Италианската република служителите на Комисията трябвало при изпълнение на задачата си за инспекция през май 2007 г. да направят разследване за условията на пазара на наемане на складове, именно при предприятията, оператори на хранилища. Като поискала от Италианската република доказателства за наличието на „особени обстоятелства“ и за извършването на официално разследване на пазара, Комисията обърнала доказателствената тежест.
От друга страна, Италианската република твърди, че в хода на административното производство представила достатъчно доказателства, за да се установи, че e разследвала причините за претендираното увеличение на разходите за съхранение на захарта. Италианската република подчертава, че когато се преценява прилагането на увеличението с 35 % от италианските органи, следва по-конкретно да се вземат предвид особено големите количества захар, които интервенционната агенция била принудена да изкупи за търговските години 2004/2005 и 2005/2006, недостигът на складове, притежаващи изискваните според правната уредба на Съюза характерни белези, както и реалното увеличение на цените за съхранение за подобни на захарта продукти. В хода на административното производство Комисията пропуснала да вземе предвид представени от италианските органи доказателства във връзка с това.
Комисията поддържа, че италианските органи неправилно прилагали спорното увеличение спрямо всички, при положение че трябвало да проверяват направените от предприятията за захар искания едно по едно, за да установят дали допълнителните разходи, свързани със съхранението в складовете, взети под наем, са реални, тъй като принципът на доброто финансово управление изисквал само реално и ефективно понесените разходи да бъдат за сметка на фондовете.
От изложените по-горе доводи се установява, че по същество страните имат различни становища във връзка с естеството на проверките, които националните органи трябва да извършват, преди да приложат предвиденото в член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001 увеличение с 35 % на разходите, свързани със съхранението в складовете, взети под наем. Затова предварително следва да се изяснят задълженията на държавите членки при прилагането на разпоредбите, изведени от член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001.
По проверките, които националните органи са длъжни да извършват по силата на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001
Регламент № 1262/2001 установява общи правила за поемането на разходите и управлението на захарта, произведена в рамките на квота, и предмет на интервенционни мерки, по-конкретно във връзка с условията и разходите за съхранение на тази захар.
Член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001 гласи:
„[Р]азходите за съхранение на захар в силозите или в складовете на предприятията за захар не трябва да надхвърлят 0,048 EUR за 100 килограма и за срок от 10 дни.
Интервенционната агенция обаче може да увеличи сумата, определена в съответствие с първата алинея, най-много с 35 %, в случаите когато захарта се съхранява в силозите или складове, наети от страната, отправяща офертата, извън предприятията за захар; при особени обстоятелства във връзка със съхранението определената в съответствие с първа алинея сума може да се увеличи най-много с 50 %“[неофициален превод].
Следва да се отбележи, че в член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001 не са уточнени нито правилата за проверките, нито обхватът на проверките, които държавите членки са длъжни да извършват, преди да приложат увеличението с 35 %.
От съдебната практика обаче следва, че член 8, параграф 1 от Регламент № 1258/1999, който е формулиран с аналогични на използваните в член 9, параграф 1 от Регламент № 1290/2005 термини, задължава държавите членки да вземат необходимите мерки за осигуряване на действителното и редовно осъществяване на финансираните от европейските земеделски фондове операции, за предотвратяване и преследване на нередностите и за възстановяване на изгубените вследствие на нередности или небрежност суми, включително когато конкретният акт от правото на Съюза не предвижда изрично приемането на една или друга мярка за контрол (решения от 6 декември 2001 г., Гърция/Комисия, C‑373/99, Rec,
EU:C:2001:662
, т. 9 и от 30 септември 2009 г., Нидерландия/Комисия, T‑55/07,
EU:T:2009:371
, т. 62).
В съдебната практика се уточнява, че от тези разпоредби, разглеждани в светлината на задължението за лоялно сътрудничество с Комисията, установено в член 4 ДЕС, следва, че що се отнася по-специално до правилното използване на средствата на Съюза, държавите членки са длъжни да организират съвкупност от административни проверки и проверки на място, с които да се гарантира пълното спазване на материалноправните и формалните условия за отпускане на съответните премии (вж. решение от 9 януари 2003 г., Гърция/Комисия, C‑157/00, Rec,
EU:C:2003:5
, т. 11 и цитираната съдебна практика). Ако не е организирана такава система за проверки или ако в създадената от държава членка система са допуснати такива пропуски, че остават съмнения относно съобразяването с тези условия, Комисията има основание да не признае някои разходи, направени от съответната държава членка (решения от 12 юни 1990 г., Германия/Комисия, C‑8/88, Rec,
EU:C:1990:241
, т. 20 и 21, от 14 април 2005 г., Испания/Комисия, C‑468/02,
EU:C:2005:221
, т. 36 и от 30 септември 2009 г., Португалия/Комисия, T‑183/06,
EU:T:2009:370
, т. 31).
От това следва, че дори съответната правна уредба на Съюза относно отпускането на премии да не задължава изрично държавите членки да въведат мерки за наблюдение и правила за контрол като споменатите от Комисията при уравняването на сметките на европейските земеделски фондове, това задължение може да се изведе евентуално имплицитно от факта, че по силата на разпоредбите за европейските земеделски фондове държавите членки са длъжни да организират ефективна система за контрол и наблюдение (вж. решения от 24 април 2008 г., Белгия/Комисия, C‑418/06 P, Сб.,
EU:C:2008:247
, т. 70 и цитираната съдебна практика и от 4 септември 2009 г., Австрия/Комисия, T‑368/05,
EU:T:2009:305
, т. 76 и цитираната съдебна практика).
Поставя се следователно въпросът дали задълженията, на които се позовава Комисията в обобщаващия доклад, състоящи се в контрола на допустимостта на разходите, свързани с наемането на складове, произтичат имплицитно от факта, че по силата на тази правна уредба държавите членки трябва да организират ефективна система за контрол.
В това отношение трябва да се отбележи, че член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001 предвижда, че ако захарта се съхранява в складове, взети под наем, разходите за съхранение на захарта могат да се увеличат „най-много с 35 %“. От този текст имплицитно, но задължително следва, че ако действително понесените от бенефициера разходи във връзка с наемането на складовете за съхранение са по ниски от този таван от 35 %, интервенционната агенция трябва да приложи по-малко увеличение. Както изтъква Комисията, такъв контрол на законосъобразността и редовността на разходите, които ще бъдат в тежест на фондовете, може да се осъществи само при индивидуални проверки на базата на представени от оператора на хранилище доказателства относно, от една страна, обстоятелствата, които са го принудили да използва външен склад, и от друга страна, допълнителните разходи, възникнали поради използването на този склад. Наистина, ефективността на контрола, с който се цели да се провери дали действителните разходи, понесени от бенефициерите във връзка с наемането на складовете, наистина отговарят на увеличението с 35 %, ще бъде сериозно накърнена, дори невъзможна, ако това увеличение се прилага само въз основа на общи сведения относно положението на съответния пазар като ценови листи за сходни продукти или индикациите за недостига на подходящи складове.
От това следва, че с оглед на утвърденото в член 317 ДФЕС изискване за добро финансово управление, което е в основата на използването на европейските фондове за селското стопанство и на възложената на националните органи отговорност при това използване, както са припомнени по-горе в точки 53—55, член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001 трябва да се тълкува в смисъл, че изисква държавите членки да организират система за контрол, позволяваща във всеки отделен случай да се проверява реалността на разходите във връзка със съхранението на захарта в складове под наем, така че само надлежно доказаните и реално понесени от бенефициерите разходи да бъдат за сметка на фондовете.
Следователно трябва в светлината на това тълкуване на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001 да се провери дали въведената от Италианската република система за контрол отговаря на имплицитните задължения, така както са описани по-горе.
По контрола, осъществяван от италианските органи при прилагането на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001
В това отношение следва да се отбележи, че Италианската република не твърди, че италианските органи са правили индивидуални проверки на исканията на операторите за увеличаване на разходите за съхранение на захарта, за да проверят реалността на действително понесените разходи. Тя не излага освен това никакъв довод, въз основа на който да може да се установи, че такива проверки са били извършвани. По-конкретно, тя не представя доказателство — например за национални разследвания — за наличието на процедури за проверка на исканията на операторите.
Италианската република не спори, че прилагането на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001 задължава националните органи да проверяват наличието на реални условия, оправдаващи отпускането на увеличение с 35 % на разходите за складиране. Тя смята обаче, че разследване на условията на пазара на захарта и на съхранението ѝ в Италия могло да оправдае това увеличение (вж. точка 47 по-горе). В действителност Италианската република не оспорва и факта, че увеличението с 35 % е било прилагано общо по отношение на всички производители на захар, участващи в интервенцията, които използвали външни складове.
Впрочем от документите по делото се установява, че по време на различните срещи между италианските органи и представителите на производителите на захар и на предприятията, организиращи съхранението, италианските органи не само искали да се информират за общите условия на италианския пазар на захарта и на съхранението на захарта, но и преговаряли с операторите за разходите за съхранението на захарта, които трябвало да се покрият с помощите от Съюза. С оглед на изводите, до които станало възможно да се стигне в резултат на тези срещи, италианските органи решили да приложат спрямо всички увеличение с 35 % на разходите за съхранение на захарта в складове под наем.
Италианската република оспорва съществуването на такива преговори, целящи определянето на цената за съхранението преди интервенцията, тъй като продуктът вече бил складиран в одобрените складове.
Самите италиански органи обаче съобщават на Комисията за преговорите относно цената за съхранението на захарта.
Наистина, в писмото от 24 октомври 2008 г., посочено от жалбоподателя в точка 12 от жалбата, AGEA обяснява на Комисията, че „[и]талианският министър на земеделието, AGEA, производителите на захар и собствениците на складове се срещнали, за да преговарят и определят разумна цена за взетите под наем складове“, че „[д]оговорената цена отговаряла почти точно на възстановяваната от Комисията цена, с включено увеличение с 35 %“, и накрая, че [следваната от AGEA] техническа и административна процедура доказва[ла], че AGEA е направи[ла] подробно изследване на различните причини, поради които стигнала до оперативното решение да възстанови на захарната промишленост разходите за съхранение, увеличени с 35 %“. Това становище на италианските органи се установява и от точка 3.3 от протокола от двустранната среща, който не е оспорен от Италианската република. Също и в точка B.5 от доклада на помирителния орган се съобщава становището на италианските органи, че „след месеци на преговори [италианските органи и различните участници в съхранението и производството на захарта] са постигнали съгласие за цената и за това съгласие било необходимо да се приложи увеличението с 35 % на цените, посочени в Регламента, като италиански[те] органи се позовават на писмата в преписката, които показват, че цената е била в центъра на преговорите“. От документите, приложени към писмото на AGEA от 17 декември 2010 г., се установява също, че срещи между италианските органи и заинтересованите оператори довели до сключването на договори за съхранение с увеличение с 35 % за съхраняваната в складове под наем захар.
При това положение, обратно на твърдяното от Италианската република (вж. точка 63 по-горе), няма значение дали преговорите са проведени преди или след като захарта е била оставена от производителите на съхранение в складовете под наем. Също и фактът, че в резултат на тези преговори могло дружествата, оператори на хранилища, да не приложат цените, отговарящи на увеличението с 50 %, предвидено също в разпоредбите на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001, не позволява да се заключи, че осъществените преговори сами по себе си са позволявали да се гарантира защитата на финансовите интереси на Съюза.
Наистина, както подчертава Комисията, такова поведение на италианските органи е могло да улесни прилагането от операторите на пазара на цена за наем на складовете, която не е обоснована от условията на пазара, а е изравнена с тавана на помощите според правната уредба на Съюза. Както изтъква Комисията, припомненото в точка 58 по-горе изискване за добро финансово управление обаче задължава националните органи да следят помощите да отговарят на реалностите на пазара, без пазарите да се опитват да се приспособят към предвидените в правото на Съюза помощи.
Ето защо, и независимо от това дали поведението на съответните оператори може в случая да се квалифицира като злоупотреба с права по смисъла на посочената от Комисията съдебна практика, и следователно без да е необходимо да се изследва дали това твърдение за нарушение на Комисията е ново, както твърди Италианската република, следва да се приеме, че Комисията с право твърди, че не е следвало националните органи, които трябва да защитават финансовите интереси на Съюза, да преговарят със заинтересованите оператори за условията за прилагане на правната уредба на Съюза и въз основа на това да приемат решение да прилагат по отношение на всички увеличението с 35 % на разходите, свързани със съхранението на захарта.
Такива доказателства в подкрепа на прилагането от италианските органи на увеличението с 35 % на свързаните със съхранението на захарта разходи по отношение на всички могат да породят сериозно и основателно съмнение, по смисъла на припомнената по-горе в точка 32 съдебна практика, във връзка с наличието на ефективна и подходяща система за контрол, позволяваща да се гарантира, че материалноправните и формалните условия за отпускането на това увеличение са били изпълнени във всички случаи. Поради това такова прилагане по отношение на всички на увеличението с 35 % след преговорите със заинтересованите оператори очевидно може да изложи фондовете на сериозна опасност, тъй като би могло необосновани, дори несъществуващи реално разходи да бъдат поставени в тежест на фондовете.
Италианската република не представя конкретни и точни доказателства по смисъла на припомнената в точка 33 по-горе съдебна практика, които да могат да оборят обосноваността на изразените от Комисията разумни съмнения.
При това положение първо трябва да се отхвърли твърдението за нарушение на Италианската република, изведено от липсата на разследване, тъй като Комисията не провела разследване във връзка с положението на италианския пазар на захарта и на съхранението на захарта (вж. точка 46 по-горе). Наистина, от припомнената по-горе в точки 32 и 33 съдебна практика следва, че ако е трябвало Комисията да докаже нарушения на правилата, като представи доказателство за наличието на сериозни и основателни съмнения, за сметка на това Италианската република е трябвало да представи конкретни и точни доказателства, с които да могат да се оборят констатациите на Комисията.
Този извод не може да бъде оборен с довода, който Италианската република извежда от съдържащите се в окончателния доклад на помирителния орган препоръки. Във връзка с това следва да се припомни, че според член 1, параграф 2, буква a) от Решение 94/442/EО на Комисията от 1 юли 1994 година за създаване на процедура за помирение при приключване на сметките на [ФЕОГА], секция „Гарантиране“ (
ОВ L 182, стр. 45
), „възприетото от помирителния орган становище не е решаващо за окончателното решение на Комисията във връзка с приключване на сметките“. От това следва, че Комисията не е обвързана от изводите на помирителния орган (вж. в този смисъл решения от 21 октомври 1999 г., Германия/Комисия, C‑44/97, Rec,
EU:C:1999:510
, т. 18 и от 16 септември 2013 г., Полша/Комисия, T‑486/09,
EU:T:2013:465
, т. 45). Затова, дори ако помирителният орган беше препоръчал на Комисията да преразгледа предложението за прилагане на финансови корекции върху увеличените разходи за съхранение, като вземе предвид конкретните условия на италианския пазар и наличието на криза на него, това не е равнозначно на задължение за Комисията да води конкретно разследване в това отношение.
Не може да се приеме и доводът на Италианската република, че Комисията не се допитала до правния си отдел, въпреки че това нейно действие било съобщено от служителите ѝ по време на мисията по инспекцията. Наистина, както твърди Комисията, това допитване е част от вътрешната процедура за изготвяне на решенията на Комисията и в никакъв случай не би могло да се счита за определящо за заключението, до което тя е стигнала в случая в резултат на административната процедура.
Важно е също да се отбележи, че посочените от Италианската република обстоятелства, като кризата на италианския пазар поради свръхпроизводството на захар през търговските години 2004/2005 и 2005/2006, което принудило производителите да търсят складове извън предприятията за захар, ограничения брой складове, отговарящи на условията, които се изискват за съхранението на захарта, или прилаганите цени за съхранение на подобни на захарта продукти не могат да оборят заключението, че липсата на индивидуални проверки, даващи възможност да се установи, че помощите са били отпускани в случаи, когато това е било обосновано и е могло да бъде обосновано, излагали фондовете на сериозна опасност от загуби.
Наистина, дори да се предположи, че проведено от италианските органи разследване на положението на пазара може да се счете за достатъчно, за да обоснове в общ икономически аспект увеличение с 35 %, което Комисията оспорва, то не би могло в никакъв случай да замени проверките на всеки отделен случай, целящи установяването на реалността на разходите, които трябва да бъдат понесени от фондовете. Такова общо разследване, в което освен това били замесени стопанските оператори, заинтересувани непосредствено от получаването на увеличение на разходите за съхранение, както се установява в точки 62—65 по-горе, не е могло да защити в достатъчна степен финансовите интереси на Съюза, тъй като не позволявало да се гарантира, че всеки от бенефициерите е в положение, обосноваващо отпускането на такова увеличение, нито че поради наемането на складове действително е понесъл допълнителни разходи в размер на 35 % от разходите, свързани със съхранението на захарта.
Същото може да се каже и за бележките, представени от производителите на захар в подкрепа на исканията им за увеличение с 50 % на разходите за съхранение, на които се позовава Италианската република.
На първо място, във връзка с писмо от сдружение на производителите на захар в Италия, представено като приложение A46 към жалбата, в отговор на писмен въпрос на Общия съд Италианската република признава, че този документ, както твърди Комисията, не е бил представен в хода на административната процедура, приключила с приемането на обжалваното решение. Поради това в съответствие със съдебната практика, според която законосъобразността на решение на Комисията трябва да се преценява с оглед на информацията, с която Комисията е могла да разполага към момента, в който го е приела (решение от 22 януари 2013 г., Гърция/Комисия, T‑46/09, Сб.,
EU:T:2013:32
, т. 149; по аналогия вж. също решение от 22 декември 2008 г., Régie Networks, C‑333/07,
EU:C:2008:764
, т. 81), този документ не следва да се вземе предвид при преценката на законосъобразността на обжалваното решение (вж. в този смисъл решение от 15 юли 2014 г., Италия/Комисия, T‑463/07,
EU:T:2014:665
, т. 108).
На второ място, когато става въпрос за бележките, представени на италианските органи от някои предприятия за захар във връзка с исканията им за увеличаване с 50 % на разходите за съхранение, представени като приложение A45 към жалбата, се налага изводът, че с тези бележки не може да се докаже, че италианските органи са извършили подходящи проверки, за да проверят дали действителните разходи за съхранение, понесени от предприятията, отговарят на увеличение с 35 %.
Наистина, в тези бележки се съобщава за свръхпроизводството на захарта в Италия и за липсата на пространство за съхранение в складовете, принадлежащи на предприятията за захар, както и за ограниченията, свързани със съхранението на захарта във външни складове. Затова с тях би могло най-много да се установят някои обстоятелства, които са могли да принудят предприятията за захар да използват външни складове. Те обаче не дават възможност да се установи, че действително понесените от предприятията за захар разходи за съхранението на захарта са отговаряли на разходите за съхранение, увеличени с 35 %, по-конкретно тъй като в тези бележки никъде не се споменават разходи, свързани със съхранението на захарта в складове под наем.
Дори да се предположи, че становището на Италианската република изхожда от тълкуването, което тя прави на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001, в смисъл, че при прилагането на предвиденото в тази разпоредба увеличение с 35 % не се изискват индивидуални проверки на истинността на разходите, при условие че общите обективни обстоятелства оправдават такова увеличение, следва да се отбележи, както се установява в точки 57 и 58 по-горе, че това тълкуване не може да се възприеме.
В това отношение следва да се припомни, че Съдът приема, че дори при обективно неправилно прилагане на правото на Съюза, основано на добросъвестно възприето от националните органи тълкуване, според член 2 параграф 2 от Регламент № 1258/1999 и член 3 от Регламент № 1290/2005 свързаните с това прилагане разходи трябва да са за сметка на държавите членки. Това стриктно тълкуване на условията за поемане на разходите от фондовете се налага поради целта на посочените регламенти, тъй като управлението на общата селскостопанска политика в условия на равенство между стопанските оператори на държавите членки не допуска националните органи на държава членка чрез широко тълкуване на дадена разпоредба да поставят в по-благоприятно положение операторите от тази държава за сметка на тези от другите държави членки, които се придържат към по-стриктно тълкуване (вж. в този смисъл решение Испания/Комисия, т. 54 по-горе,
EU:C:2005:221
, т. 28 и цитираната съдебна практика).
Комисията припомня, че както се подчертава в точка 6.1.5 от обобщаващия доклад, Италианската република била единствената държава членка, отпускала систематично увеличение на разходите за съхранение.
На последно място, при излагане на първото и второто си правно основание Италианската република неправилно навежда на предположението, че Комисията не е взела предвид доказателства, представени в хода на административното производство по настоящото дело. Наистина, както се установява от разменените в хода на това производство писма, по-конкретно от писмото от 3 февруари 2010 г., а също и от протокола от двустранната среща и от обобщаващия доклад, Комисията действително се е съобразила с дадените от италианските органи указания и обяснения, но е приела, че те не са достатъчни, за да разсеят съмненията, които тя изпитвала по отношение на истинността и ефективността на проверките във връзка с прилагането на увеличението с 35 % на разходите за съхранение. Освен това само по себе си обстоятелството, че Комисията не е отговорила на всички доводи на Италианската република, не позволява да се приеме, че тя е отказала да ги вземе предвид.
От всичко изложено дотук следва, че първото правно основание трябва да се отхвърли.
в) По второто правно основание, изведено от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви
Във второто си правно основание Италианската република твърди, че Комисията не е разгледала представените от италианските органи доказателства, установяващи, че разследването на пазара действително е било осъществено, така че увеличението с 35 % на разходите за съхранение е било обосновано, и че тя не е изложила мотиви, поради които е счела, че тези доказателства не са достатъчни да заместят проучване на пазара, нито да установят, че всички предприятия за захар са поискали да увеличат разходите за съхранение на захарта.
Комисията не дава отговор на второто правно основание, разгледано като изведено от липсата на мотиви.
Във връзка с това следва да се припомни, че изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва по ясен и недвусмислен начин да показват съображенията на институцията, издала акта, така че да позволят на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за приетата мярка, а на юрисдикцията на Съюза — да упражни своя контрол (вж. решения от 14 юли 2005 г., Нидерландия/Комисия, C‑26/00, Rec,
EU:C:2005:450
, т. 113 и цитираната съдебна практика и от 19 юни 2009 г., Qualcomm/Комисия, T‑48/04, Сб.,
EU:T:2009:212
, т. 174 и цитираната съдебна практика).
Трябва да се прави разлика между твърдението за нарушение, изведено от липсата на мотиви или тяхната непълнота, и твърдението за нарушение, изведено от неточността на мотивите на решението. Последното спада към проверката на материалноправната законосъобразност на решението, а не към проверката дали са нарушени съществените процесуални правила, и следователно не може да бъде нарушение на член 296 ДФЕС (вж. решения от 15 декември 2005 г., Италия/Комисия, C‑66/02, Rec,
EU:C:2005:768
, т. 26 и 55 и цитираната съдебна практика и от 9 октомври 2012 г., Италия/Комисия, T‑426/08,
EU:T:2012:526
, т. 17 и цитираната съдебна практика).
Тъй като с второто правно основание Италианската република по същество упреква Комисията за това, че не е мотивирала обжалваното решение, понеже не е отговорила изрично на представените от нея доказателства, с които искала да докаже, че италианските органи действително са проверили обстоятелствата, обосноваващи отпускането на увеличението с 35 % на разходите за съхранение на захарта, тя оспорва обосноваността на обжалваното решение. Наистина, само фактът, че Италианската република смята, че някои доказателства са от основно значение или непременно оборват изводите на Комисията относно липсата на подходящи проверки, което спада към преценката по същество и беше предмет на разглеждане с първото правно основание (вж. по-специално точка 83 по-горе), не може да измени обхвата на задължението за мотивиране на Комисията.
Поради това Общият съд не може да разглежда такова твърдение за нарушение, когато осъществява контрол за спазване на изискването за излагане на мотиви. Трябва да се приеме, че в рамките на правно основание, изведено от липса на мотиви или от тяхната непълнота, твърденията за нарушения и доводите, с които се цели да се оспори основателността на обжалваното решение, са ирелевантни (решение от 1 юли 2009 г., Operator ARP/Комисия, Т‑291/06, Сб.,
EU:T:2009:235
, т. 48).
Във всеки случай изискването за мотивиране по член 296 ДФЕС следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решения Италия/Комисия, C‑66/02, т. 88 по-горе,
EU:C:2005:768
, т. 26 и от 2 декември 2009 г., Комисия/Ирландия и др., C‑89/08 P, Сб.,
EU:C:2009:742
, т. 77).
От трайно установената съдебна практика следва също, че при мотивиране на решенията си Комисията не е длъжна да отговаря на всички доводи, изложени от заинтересованите лица в административното производство. Достатъчно е наистина Комисията да изложи фактите и правните съображения, които имат основно значение в структурата на решението (решения от 4 юли 1963 г., Германия/Комисия, 24/62, Rec,
EU:C:1963:14
, стр. 131, 143 и от 11 януари 2007 г., Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия, C‑404/04 P,
EU:C:2007:6
, т. 30; вж. също решение от 29 юни 1993 г., Asia Motor France и др./Комисия, T‑7/92, Rec,
EU:T:1993:52
, т. 31 и цитираната съдебна практика).
В особения контекст на изготвянето на решенията, отнасящи се до уравняването на сметките на европейските фондове за селското стопанство, трябва да се счита, че мотивите на решение са достатъчни, ако държавата — адресат на решението, е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на това решение и е била запозната с причините, поради които Комисията е приела, че не е длъжна да остави спорната сума в тежест на съответния фонд за селското стопанство (вж. в този смисъл решения от 20 септември 2001 г., Белгия/Комисия, С‑263/98, Rec,
EU:C:2001:455
, т. 67, от 9 септември 2004 г., Гърция/Комисия, С‑332/01, Rec,
EU:C:2004:496
, т. 67 и от 26 септември 2012 г., Италия/Комисия, Т‑84/09,
EU:T:2012:471
, т. 17).
В случая от документите по делото обаче се установява, че италианските органи са участвали непосредствено в процеса на изготвяне на обжалваното решение. Наистина, налага се изводът, че колебанията на Комисията във връзка с проверките по повод на увеличаването на разходите за съхранение на няколко пъти са били съобщавани писмено на тези органи, че са били водени разисквания във връзка с това и че е бил сезиран помирителният орган. Комисията освен това точно и подробно обяснява, както в официалното съобщение от 3 февруари 2010 г., така и в окончателното становище от 3 януари 2011 г. и в обобщаващия доклад, причините, поради които е приложила финансовата корекция с 10 %. Затова, що се отнася до контекста, в който е прието обжалваното решение, италианските органи са били наясно с предмета на изложените от Комисията твърдения за нарушения, както и със сумите и с правната основа на спорната корекция. Следователно Италианската република е била в състояние да оспори ефективно законосъобразността по същество на обжалваното решение, както се установява от изложените от нея доводи в първото правно основание, така че не са били необходими по-подробни мотиви на обжалваното решение.
Следователно трябва да се приеме, че във всеки случай обжалваното решение е достатъчно мотивирано и второто правно основание, изведено от липсата на мотиви, трябва да се отхвърли.
3.
По финансовата корекция с фиксирана ставка 5 % поради закъснението при извършването на инвентаризационните проверки
От обжалваното решение се установява, че Комисията прилага корекция с 5 % на декларираните от Италианската република разходи за съхранението на захарта за финансовата 2006 г. поради закъснението при извършването на инвентаризационните проверки. Във връзка с това в обобщаващия доклад Комисията се позовава на член 2, параграф 3, буква a) и на член 8 от Регламент № 884/2006 и на член 4 от Регламент № 2148/96 (точка 6.1.1 от обобщаващия доклад). Закъснение при извършването на годишните инвентаризационни проверки за отчетната 2006 г., които били извършени чак през февруари 2007 г., представлявало явна опасност от нередности и загуби за фондовете (точка 6.1.3 от обобщаващия доклад). В точка 6.1.5 от обобщаващия доклад, озаглавена „Окончателно становище на Комисията“, се уточнява, че тази корекция, която не е свързана с изменението на законодателството, а именно с влизането в сила на Регламент № 915/2006, е във връзка с изискването инвентаризационните проверки, чиято цел е да се установи, че осчетоводените съхранявани количества действително отразяват положението на фактическата наличност, трябва да се извършват в края на годината на съхранение, т.е. през септември 2006 г.
Италианската република излага четири правни основания, с които оспорва финансовата корекция с фиксирана ставка 5 % поради закъснението при извършването на инвентаризационните проверки за финансовата 2006 г., съответно третото, четвъртото, шестото и седмото правно основание, и при условията на евентуалност, като пето правно основание, повдига възражение за незаконосъобразност на Регламент № 915/2006. Тези правни основания са изведени съответно, третото, от нарушение и неправилно тълкуване на член 8 от Регламент № 884/2006 и на приложение I към него, както и на член 4 от Регламент № 2148/1996, изменен с приложението към Регламент № 915/2006, и от нарушение на принципите на правна сигурност, на забрана на обратното действие на правните норми, на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност, четвъртото, от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви, шестото, от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви, липсата на доказателства и изопачаването на фактите, и седмото, от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви, липсата на доказателства във връзка с твърдението за опасност от вреда за фондовете, както и от нарушение на принципа на полезното действие.
а) По третото правно основание, изведено от нарушение и неправилно тълкуване на член 8 от Регламент № 884/2006 и на приложение I към него, както и на член 4 от Регламент № 2148/1996, изменен с приложението към Регламент № 915/2006, и от нарушение на принципите на правна сигурност, на забрана на обратното действие на правните норми, на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност
Следва първо да се разгледа твърдението за нарушение на принципите на правна сигурност, на забрана на обратното действие на правните норми и на защита на оправданите правни очаквания.
По твърдението за нарушение на принципите на правна сигурност, на забрана на обратното действие на правните норми и на защита на оправданите правни очаквания
В това твърдение за нарушение Италианската република по същество изтъква, че незабавното прилагане на задължение за съставяне на инвентари във връзка с действия, които към момента на влизането в сила на Регламент № 884/2006 и на Регламент № 915/2006 през юни 2006 г., т.е. малко преди счетоводното приключване на годината през септември 2006 г., вече са били осъществени от доста отдавна, противоречи на принципите на правна сигурност, на забрана на обратното действие на правните норми и на защита на оправданите правни очаквания. Националните органи се били доверили на прилагането на разпоредбата на член 4 от Регламент № 2148/96, който по силата на член 14 от Регламент № 884/2006 трябвало да остане в сила „поне“ до 30 септември 2006 г. От това следвало, че към 30 септември 2006 г. италианските органи нямали никакво задължение да изготвят инвентари според формалния режим, влязъл в сила през юни 2006 г.
Комисията оспорва доводите на Италианската република и иска настоящото твърдение за нарушение да се отхвърли.
– По Регламент № 915/2006
Според съображение 2 и член 1 от Регламент № 915/2006 целта му е да измени приложение III към Регламент № 2148/96, за да установи нови подробни правила за прилагане на процедурата за физическа инспекция на местата за съхранение на захарта. В съответствие с член 2 от него той влиза в сила на седмия ден след публикуването му в Официален вестник, т.е. на 29 юни 2006 г. Тези подробни правила за физическа инспекция на наличностите се прилагат за търговската 2005/2006 г., за която в случая става въпрос, при спазване на предвидените в този регламент преходни мерки (вж. точки 105 и 106 по-долу).
Следва обаче да се отбележи, както изтъква Комисията, че корекцията от 5 % не се основавала на нарушение от страна на италианските органи на подробните правила за физическа инспекция на местата за съхранение на захарта, въведени с Регламент № 915/2006. Както от обжалваното решение и от обобщаващия доклад, така и от кореспонденцията между Комисията и италианските органи по време на административната процедура, се установява, че в нито един момент Комисията не е повдигнала такова твърдение за нарушение.
Освен това в отговор на забележка на помирителния орган, който счита, че до влизането в сила на Регламент № 915/2006 в правната уредба на Съюза в тази област има празноти и се позовава на въведени с този регламент преходни мерки във връзка с инвентаризационните проверки на публичните запаси от захар, формирани именно през търговската 2005/2006 г., Комисията изрично отбелязва в точка 6.1.5 от обобщаващия доклад, че корекцията от 5 % не е свързана с влизането в сила на Регламент № 915/2006, а е във връзка с изискването за извършване на инвентаризационните проверки до септември 2006 г. (вж. точка 96 по-горе).
При това положение не може да се приеме и доводът на Италианската република, уточнен в отговор на писмен въпрос на Общия съд, че по отношение на нея Комисията трябвало да приложи преходен режим, предвиден в Регламент № 915/2006 за търговските години 2004/2005 и 2005/2006.
В съображение 4 от Регламент № 915/2006 за преходните мерки е предвидено следното:
„Тъй като интервенционните мерки за захарта за търговската 2004/2005 г. са започнали, без да са определени подробни правила за инвентаризацията, поради начина, по който някои държави членки са организирали съхранението на запасите от захар, е извънредно трудно да се направи инвентаризация според нормалните процедури. Поради това трябва да се въведат преходни правила за запасите от захар, считано от търговските години 2004/2005 и 2005/2006“ [неофициален превод].
По този повод приложение III към Регламент № 2148/96 е изменено с Регламент № 915/2006 чрез добавяне на нови разпоредби, озаглавени „VII — Насипна захар“ и „VIII — Пакетирана захар“. Там относно преходния режим, който следва да се прилага по отношение на процедурите на физическа инспекция за запасите от захар, предмет на интервенция през търговските години 2004/2005 и 2005/2006, е посочено следното:
„[…] Процедура на физическа инспекция за публичните запаси от захар, считано от търговски години 2004/2005 и 2005/2006:
1.
Ако прилагането на описаните в точка А по-горе проверочни процедури не е възможно, разплащателната агенция официално запечатва всички точки на достъп или изхода от силоза/хранилището. Разплащателна агенция проверява целостта на печатите ежемесечно, за да е сигурна, че те остават непокътнати. Тези проверки се описват подробно. Не се разрешава достъп до запасите без присъствието на инспектор от инспектиращия орган.
Държавите членки предприемат мерки, за да са сигурни, че процедурата на запечатване гарантира непокътнатостта на съхраняваните интервенционни продукти.
2.
Най-малко веднъж годишно трябва също да се извършва инспекция за контрол на условията на съхранение и доброто запазване на продукта“ [неофициален превод].
Както се установява от тези разпоредби, в Регламент № 915/2006 за случаите, в които за търговските години 2004—2005 и 2005—2006 не е възможно да се следват процедурите на физическа инспекция на пунктовете за съхранение на захар според въведените с Регламент № 915/2006 правила, е предвиден преходен режим. Както впрочем беше отбелязано по-горе в точки 102 и 103, Комисията не обвинява италианските органи за това, че не са следвали посочените процедури.
Във всеки случай Италианската република не твърди, че италианските органи са имали затруднения при прилагането на въведените с Регламент № 915/2006 процедури на физическа инспекция. Тя посочва, разбира се, наличието на някои „обективни трудности за съгласуване“ с публичната структура, отговаряща за инвентаризационните проверки, в случая Agecontrol. Тя все пак не твърди, че въведените с Регламент № 915/2006 нови правила за физическите инспекции са в основата на тези трудности, нито че поради това са били следвани предвидените в преходните мерки алтернативни процедури.
От това следва, че посоченото твърдение за нарушение трябва да се отхвърли като неотносимо, доколкото се отнася до Регламент № 915/2006.
– По Регламент № 884/2006
Както се установява от съображенията и от член 1 от Регламент № 884/2006, той определя условията и правилата, отнасящи се до финансирането от ЕФГЗ на разходите за интервенционни мерки, под формата на публично съхранение, както и до управлението и контрола на съответните операции от разплащателните агенции, до условията за приемливост и начините за изчисляване на разходите, които могат да се поемат от ЕФГЗ. Според съображение 13 и член 14 от Регламент № 884/2006 неговите разпоредби заменят в това отношение разпоредбите на няколко регламента, които също са отменени, по-специално на Регламент № 2148/96 и на Регламент (ЕИО) № 3492/90 на Съвета от 27 ноември 1990 година за определяне на факторите, които следва да се вземат предвид при изготвяне на годишния счетоводен отчет за финансирането на интервенционните мерки под формата на публично съхранение от ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (
ОВ L 337, стр. 3
).
Регламент № 884/2006, който според член 15, първа алинея от него влиза в сила на седмия ден след публикуването му в Официален вестник, т.е. на 30 юни 2006 г., по силата на втора алинея от същата разпоредба е приложим от 1 октомври 2006 г.
В това отношение следва да се припомни принципът, че законите, внасящи изменения в законова разпоредба, се прилагат, ако не е предвидено друго, спрямо бъдещите последици на положения, възникнали при действието на предишния закон (вж. решения от 29 юни 1999 г., Butterfly Music, C‑60/98, Rec,
EU:C:1999:333
, т. 24 и цитираната съдебна практика и от 29 януари 2002 г., Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, Rec,
EU:C:2002:57
, т. 50). Ако процесуалните норми обикновено трябва да се прилагат по отношение на всички висящи към момента на влизането им в сила спорове, за да се гарантира спазването на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, материалноправните норми следва да се тълкуват в смисъл, че се отнасят до заварени при влизането им в сила положения само доколкото от формулировката, предназначението или структурата им ясно личи, че трябва да им бъде придадено именно такова действие (вж. решения от 24 септември 2002 г., Falck и Acciaierie di Bolzano/Комисия, C‑74/00 P и C‑75/00 P, Rec,
EU:C:2002:524
, т. 119 и цитираната съдебна практика и от 1 юли 2009 г., ThyssenKrupp Stainless/Комисия, T‑24/07, Сб.,
EU:T:2009:236
, т. 85 и цитираната съдебна практика).
Освен това според съдебната практика законодателят може да разграничи датата на влизане в сила от началната дата на прилагане на приетия от него текст, като отложи втората по отношение на първата. Така по-специално ще се даде възможност, след като актът е влязъл в сила и следователно е станал част от правния ред на Съюза, държавите членки или институциите на Съюза да изпълнят въз основа на този акт възложените им предварителни задължения, които са абсолютно необходими за цялостното му последващо прилагане по отношение на всички правни субекти, до които се отнася (решение от 17 ноември 2011 г., Homawoo, C‑412/10, Сб.,
EU:C:2011:747
, т. 24).
Ако административна мярка уточнява, че тя ще произвежда действие от определена дата, това означава, че последиците ѝ ще започнат да се проявяват в самия ден на посочената дата (решение от 14 април 1970 г., Cafiero/Комисия, 42/69, Rec,
EU:C:1970:23
, стр. 161, т. 7).
От това следва, че освен при наличие на конкретни разпоредби, предвиждащи прилагане на някои от разпоредбите му от по-ранна дата от предвидената в член 15, втора алинея дата, от която той започва да се прилага, Регламент № 884/2006 се прилага от 1 октомври 2006 г.
Италианската република твърди, че Комисията приложила със задна дата Регламент № 884/2006 относно задължението за инвентаризационни проверки, тъй като с член 8 от този регламент било установено за първи път задължение ежегодно да се прави инвентаризация във връзка с операции, които вече отдавна са били осъществени в момента на влизането му в сила.
Във връзка с това се налага да се посочи, че нито едно съображение и нито една разпоредба от Регламент № 884/2006 могат да се разбират в смисъл, че имат за цел да определят като начален момент на действието на разпоредбите, съдържащи се в член 8 от посочения регламент, дата, различна от датата, определена в член 15, втора алинея от него. Затова трябва да се приеме, че тази разпоредба се прилага, считано от 1 октомври 2006 г.
От обобщаващия доклад се установява, че Комисията се позовава на тази разпоредба във връзка с корекцията от 5 % за отчетната 2006 г., която продължава от 1 октомври 2005 г. до 30 септември 2006 г.
Следователно, когато прилага член 8 от Регламент № 884/2006 по отношение на задължението на италианските органи да направят инвентаризация през отчетната 2006 г., Комисията нарушава принципите на забрана на обратното действие на правните норми и на защита на оправданите правни очаквания.
В отговор на писмен въпрос на Общия съд Комисията признава, че в случая спрямо задължението за ежегодна инвентаризация приложим ratione temporis е бил член 3 от Регламент № 3492/90, а не член 8 от Регламент № 884/2006.
Затова следва да се провери дали такава допусната от Комисията грешка опорочава обжалваното решение с чисто формален порок или, напротив, това е съществен порок на формата, който може да доведе до отмяната му в частта за корекцията от 5 %, поради нарушаването на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
Комисията обяснява, че по време на административната процедура се позовава на член 8 от Регламент № 884/2006, доколкото става въпрос за регламент, който е в сила при провеждането на тази процедура, въз основа на който тя посочила на италианските органи коригиращите мерки, които трябвало да вземат. По същество обаче Комисията поддържа, че предвиденото в член 8 от Регламент № 884/2006 задължение не било ново, което се потвърждавало от приложената към този регламент таблица за съответствие, според която разпоредбите на член 8 от Регламент № 884/2006 отговарят на разпоредбите на член 3 от Регламент № 3492/90.
Във връзка с това трябва да се припомни, че принципът на правна сигурност, който е общ принцип на правото на Съюза, изисква правото на Съюза да е ясно, а прилагането му да е предвидимо за всички засегнати лица. Това изискване налага всеки акт, чиято цел е да произведе правно действие, да черпи задължителната си сила от разпоредба от правото на Съюза, която трябва да бъде изрично посочена като правно основание на акта и да предписва правната форма, в която той следва да бъде издаден (вж. решения от 12 декември 2007 г., Италия/Комисия, T‑308/05, Сб.,
EU:T:2007:382
, т. 123 и цитираната съдебна практика и от 29 септември 2011 г., Полша/Комисия, T‑4/06,
EU:T:2011:546
, т. 82 и цитираната съдебна практика).
Когато става въпрос за проверката на задължението за излагане на мотиви на актовете, произвеждащи правни последици, пропускът да се посочи точна разпоредба, може да не представлява съществен порок, когато правното основание на акта може да се определи с помощта на други негови елементи. Изрично посочване обаче е необходимо, когато при липсата му за заинтересованите страни и за съда на Съюза възниква несигурност по отношение на точното правно основание (вж. решения Италия/Комисия, т. 123 по-горе,
EU:T:2007:382
, т. 124 и цитираната съдебна практика и Полша/Комисия, т. 123 по-горе,
EU:T:2011:546
, т. 83 и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай се налага изводът, че член 3 от Регламент № 3492/90, на който Комисията се позовава единствено в писмените си изложения до Общия съд, не е посочен нито в обжалваното решение, нито в обобщаващия доклад, нито в хода на административната процедура. Наистина, Комисията се позовава на член 8 от Регламент № 884/2006.
Такава чисто формална грешка при посочване на правното основание обаче не може да доведе до отмяната на обжалваното решение поради нарушаване на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
Първо, в резултат на тази грешка за Италианската република не е било невъзможно да определи за неспазването на кои задължения я упреква Комисията. Наистина, обратно на това, което твърди Италианската република, член 8 от Регламент № 884/2006, посочен от Комисията в обжалваното решение, не въвежда за първи път, малко преди края на отчетната 2006 г., задължение за извършване на годишна инвентаризация, тъй като, както посочва Комисията, това задължение вече е предвидено, преди влизането в сила на Регламент № 884/2006, в член 3 от Регламент № 3492/90. Произтичащите от разпоредбите на член 3 от Регламент № 3492/90 задължения за разплащателните агенции са идентични с тези, предвидени в разпоредбите на член 8 от Регламент № 884/2006, на който Комисията основава решението си, като и двете разпоредби предвиждат задължение за извършване на инвентаризация през всяка отчетна година (вж. точки 137 и138 по-долу).
Италианската република изобщо не обосновава твърдението, с което оспорва приемствеността между Регламент № 3492/90 и Регламент № 884/2006. Уместно е обаче да се отбележи, че от член 14, втора алинея от Регламент № 884/2006 следва, че позоваванията на отменените с него регламенти, по-конкретно на Регламент № 3492/90, се тълкуват като позовавания на Регламент № 884/2006 и се четат в съответствие с таблицата за съответствие, дадена в приложение XVI. Според тази таблица член 3 от Регламент № 3492/90 отговаря на член 8, параграф 1 от Регламент № 884/2006. По този начин текстовете потвърждават приемствеността между задълженията за извършване на ежегодна инвентаризация на всеки продукт, който е бил обект на интервенция, които в съответствие с Регламент № 884/2006 се прилагат от отчетната 2006 г., и същите съществуващи преди задължения по Регламент № 3492/90.
В това отношение Италианската република не може успешно да твърди, че не е била запозната със задълженията за националните органи, произтичащи от член 3 от Регламент № 3492/90. Комисията все пак не греши, когато сочи тази разпоредба в хода на административната процедура, тъй като от постоянната съдебна практика следва, че считано от публикуването им в Официален вестник, разпоредбите на правото на Съюза са единственото позитивно право, което всеки е длъжен да познава (вж. решение от 5 юни 1996 г., Günzler Aluminium/Комисия, T‑75/95, Rec,
EU:T:1996:74
, т. 50 и цитираната съдебна практика). Следователно Италианската република няма как да не е знаела за съществуването на произтичащото от член 3 от Регламент № 3492/90 задължение за извършване на годишна инвентаризация на всеки продукт, който е бил обект на интервенция под формата на публично съхранение през всяка отчетна година.
Второ, от изложеното по-горе следва също, че дори Комисията да беше основала корекцията с 5 % на член 3 от Регламент № 3492/90, тя би стигнала до същия резултат по същество, а именно би установила, че италианските органи не са направили годишна инвентаризация през отчетната 2006 г. Следователно грешката при определянето на приложимата ratione temporis разпоредба за задължението за извършване на годишна инвентаризация в никакъв случай няма определящо значение за резултата от анализа по същество на Комисията (в този смисъл и по аналогия вж. решение Günzler Aluminium/Комисия, т. 129 по-горе,
EU:T:1996:74
, т. 55).
При това положение освен това се налага да се посочи също, че във връзка със задълженията на националните органи да извършват годишни инвентаризационни проверки под формата на физическа инспекция на местата за съхранение (вж. точка 96 по-горе) в обжалваното решение Комисията се позовава и на член 4 от Регламент № 2148/96, а не на същата разпоредба от Регламент № 884/2006, а именно, според таблицата за съответствие в приложение XVI към този регламент, „Приложение I, точка A. I“ към същия регламент. Поради това оплакването, изведено от нарушение на принципа на правна сигурност и на оправданите правни очаквания, тъй като при определяне на задълженията за годишните инвентаризационни проверки за отчетната 2006 г. италианските органи се доверили на прилагането на член 4 от Регламент № 2148/96 (вж. точка 99 по-горе), трябва да се отхвърли като неотносимо.
От това следва, че в настоящия случай Италианската република няма основание да се позовава на нарушение на принципите на правна сигурност, на забрана на обратното действие на правните норми и на защита на оправданите правни очаквания във връзка с прилагането на член 8 от Регламент № 884/2006. При това положение посоченото твърдение за нарушение трябва да се отхвърли изцяло.
По твърдението за нарушение, изведено от неправилно тълкуване и прилагане на член 8 от Регламент № 884/2006 и приложение I към него, както и на член 4 от Регламент № 2148/96, изменен с приложението към Регламент № 915/2006
Както беше припомнено по-горе в точка 96, от обжалваното решение се установява, че корекцията с 5 % е наложена на Италианската република за финансовата 2006 г. поради „закъснението при извършването на инвентаризационните проверки“ в нарушение на член 8 от Регламент № 884/2006 и на член 4 от Регламент № 2148/96. Според обобщаващия доклад този пропуск създал финансова опасност за фондовете, тъй като въз основа на другите извършени проверки за отчетната 2006 г. не било възможно да се установи реалното наличие в складовете на цялото количество, вписано в стоковите отчети, и по този начин да се гарантира, че разходите за съхранение и други такива са били изплатени въз основа на точните данни.
Италианската република твърди, че осъществила множество проверки на продажбата на захарта, предмет на интервенцията, по-конкретно чрез месечни счетоводни отчети, копие от които е представено на Общия съд. Освен това въведената компютърна система на регистъра за товаренето и разтоварването позволявала да се наблюдава и актуализира ежедневно състоянието на запасите, като по този начин се проследявали всичките им движения. Така че италианските органи положили усилия, за да извършват проверките на входа и на изхода на продукта, както и на запасите, оставащи в склада, като проверявали всички количества „все едно били постоянно в период на инвентаризация“.
Комисията оспорва доводите на Италианската република.
Както се установява от припомнената по-горе в точка 31 съдебна практика, европейските фондове за селското стопанство финансират само интервенциите, извършени в съответствие с разпоредбите на Съюза в рамките на общата организация на селскостопанските пазари. Поради това следва да се направи преценка на елементите, които се твърди, че липсват и са в основата на оспорваната финансова корекция, с оглед на конкретните задължения, произтичащи за националните органи от правната уредба на Съюза във връзка с проверката на запаса от всеки продукт, включен в интервенционната схема.
Съгласно член 3 от Регламент № 3492/90:
„През всяка отчетна година интервенционните агенции извършват инвентаризация на всеки продукт, който е бил обект на интервенция от Общността.
Те сравняват резултатите от инвентаризацията със счетоводните данни. Установените разлики в количествата се отчитат в съответствие с член 5, както и разликите в качеството, установени по време на проверки“ [неофициален превод].
Тази разпоредба е отменена с член 14, първа алинея от Регламент № 884/2006, считано от 1 октомври 2006 г., и заменена, според таблицата за съответствие в приложение XVI, с еднозначната разпоредба на член 8 от Регламент № 884/2006, който предвижда за разплащателните агенции същото задължение за извършване на инвентаризация през всяка отчетна година.
Член 2, параграф 3, буква а) от Регламент № 884/2006 определя отчетната година като периода от 1 октомври на дадена година до 30 септември на следващата година.
Член 4 от Регламент № 2148/96 гласи:
„1.   Интервенционната агенция носи отговорност за точността на информацията, събрана съобразно членове 1, 2 и 3. Поради това през годината тя извършва проверки в местата за съхранение, доколкото е възможно през различни интервали от време и без предупреждение.
Всяко място за съхранение се проверява поне веднъж годишно в съответствие с правилата, установени в приложение III, а самите инспекции обхващат в частност:
a)
процедурата за събиране на информацията, посочена в членове 2 и 3;
б)
дали отчетните данни, които се водят на място от оператора на хранилище, съответстват на изпращаната на разплащателната агенция информация [и]
в)
физическата наличност в хранилището на количествата, които са посочени в отчетните документи на оператора на хранилището и са послужили за база на неговата подадена последна месечна декларация, преценена визуално, или, в случай на съмнение или спор, чрез претегляне или измерване.
Физическата наличност се установява чрез достатъчно представителна физическа инспекция, обхващаща най-малко посочения в приложение III към настоящия регламент процент, въз основа на която може да се заключи, че всичките посочени в стоковите отчети количества са реално налични.
[…]“ [неофициален превод].
Регламент № 2148/96 също е отменен, считано от 1 октомври 2006 г., с Регламент № 884/2006. Според таблицата за съответствие в приложение XVI към последния регламент, член 4 от Регламент № 2148/96 съответства на „приложение I, точка A, точка I“ от Регламент № 884/2006.
Подробните правила за физическа инспекция на публичните запаси от селскостопански продукти, определени в приложение III към Регламент № 2148/96, са изменени с Регламент № 915/2006. При това изменение приложение III към Регламент № 2148/96 е изменено, за да бъдат включени нови разпоредби относно процедурите на физическа инспекция, които се прилагат за насипната захар („VII — Насипна захар“) и за пакетираната захар („VIII — Пакетирана захар“) (вж. също точка 101 по-горе).
От посочените по-горе разпоредби следва, че годишната инвентаризация трябва да се прави от разплащателната агенция през всяка отчетна година и в съответствие с член 3 от Регламент № 3492/90, заменен по същество с член 8 от Регламент № 884/2006, резултатите от тази инвентаризация трябва да се сравняват със счетоводните данни. Отчетната година продължава от 1 октомври на съответната година до 30 септември на следващата година. Годишната инвентаризация трябва да се прави именно въз основа на резултатите от проверките на запасите по член 4 от Регламент № 2148/96, осъществени чрез физическа инспекция на място в местата за съхранение, при спазване на посочените в приложение III към този регламент процедури. Според съдебната практика тези проверки чрез физическа инспекция на място в местата за съхранение са от основно значение за осигуряване на редовността на разходите във връзка със съхранението и представляват ключови контроли по смисъла на приложение 2 към документ VI/5330/97 (вж. в този смисъл решение от 20 юни 2006 г., Гърция/Комисия, T‑251/04,
EU:T:2006:165
, т. 79).
От това следва, че пропускът, състоящ се в това, че инвентаризационни проверки не са извършени преди 30 септември 2006 г., противоречи на разпоредбите на член 4 от Регламент № 2148/96 и на член 3 от Регламент № 3492/90, заменен по същество с член 8 от Регламент № 884/2006.
В хода на административното производство италианските органи не спорят, че са пропуснали да извършат инвентаризационните проверки до 30 септември 2006 г., което се установява по-конкретно от протокола за двустранната среща и от точка 5, последна алинея от доклада на помирителния орган.
Италианската република наистина не оспорва това обстоятелство и пред Общия съд. От една страна, като се вземат предвид доводите ѝ, се оказва, че тя не оспорва факта, че е имала това задължение по силата на член 4 от Регламент № 2148/96, който тя сочи, за да обясни, че италианските органи се доверили на факта, че тази разпоредба ще остане в сила до 30 септември 2006 г. (вж. точка 131 по-горе).
От друга страна, в писмените си изложения до Общия съд тя изтъква, че през февруари 2007 г. Agecontrol направил качествени и количествени инвентаризационни проверки и установил състоянието на запаса към 30 септември 2006 г. В отговор на писмен въпрос на Общия съд Италианската република потвърждава, че тези твърдения трябвало да се разбират като обяснение, че инвентаризационните проверки са били извършени от Agecontrol едва през февруари 2007 г., който след това предава на Комисията обобщаващия документ за тези проверки.
Италианската република обаче твърди по същество, че другите извършени от италианските органи проверки във връзка със съхранението на захарта, по-конкретно проверките на входа и на изхода на продукта, при които били извършени също и някои проверки на количеството на съхраняваната захар, месечното счетоводство, както и компютърната система на регистъра за товаренето и разтоварването, целяща да актуализира ежедневно състоянието на запаса, позволявали да се гарантира същият резултат, както при инвентаризационните проверки, а именно да се гарантира, че разходите за съхранение ще бъдат платени за действително наличната на склад захар.
В това отношение се налага изводът, че наличието на посочените от Италианската република проверки не е достатъчно, за да се ограничат последиците от недостатъците във връзка с липсващите годишни инвентаризационни проверки към 30 септември 2006 г., отбелязани в обжалваното решение и в обобщаващия доклад.
Както беше припомнено в точки 143 и 144 по-горе, задължението за извършване на годишни инвентаризационни проверки по време на всяка отчетна година е изрично предвидено в член 4 от Регламент № 2148/96 и в член 3 от Регламент № 3492/90, заменен по същество с член 8 от Регламент № 884/2006.
Впрочем според постоянната съдебна практика, когато един регламент установява специфични мерки за контрол, държавите членки са длъжни да ги прилагат, без да е необходимо да се преценява основателността на тяхната теза, според която евентуално прилагана различна система за контрол би била по-ефикасна (вж. решения от 21 март 2002 г., Испания/Комисия, C‑130/99, Rec,
EU:C:2002:192
, т. 87 и цитираната съдебна практика и от 28 март 2007 г., Испания/Комисия, T‑220/04,
EU:T:2007:97
, т. 89 и цитираната съдебна практика).
Освен това, както отбелязва Комисията в точка 6.1.3 от обобщаващия доклад, от документ VI/5330/97 се установява, че „не може автоматично да се приеме, че заместващите проверки могат да се считат за компенсиращи неспазването на условията“ и че „[к]огато в регламентите изрично се изисква конкретна проверка, единствената възможност за държавата членка е да извърши тази проверка или да сезира органа, за да бъде освободена от това задължение“.
Не е правилно твърдението на Италианската република, че инвентаризационните проверки не били необходими, тъй като според нея при всички положения те задължително се осъществявали при влизането и излизането на запасите и количествата захар в запасите се определяли в този момент. Наистина, тя не може да пренебрегне задължението, което произтича от член 4 от Регламент № 2148/96, всяко място за съхранение да се проверява чрез физическа инспекция поне един път в годината. В това отношение необходимостта от ежегоден контрол, а не само от контрол, осъществяван на входа и на изхода на местата за съхранение, се обосновава с факта, че условията на съхранение могат да доведат до изменение на съхраняваните количества. По този начин проверката на състоянието на запасите при годишния контрол позволява да се избегне поемането от фондовете на Съюза на ненужни разходи за съхранение, т.е. разходи, свързани с количества захар, които не съществуват или които вече не съществуват (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 2 февруари 2012 г., Гърция/Комисия, T‑469/09,
EU:T:2012:50
, т. 127 и 128).
Освен това инвентаризационните проверки чрез физически инспекции на място са от съществено значение за доближаването на счетоводните данни до реалното положение на запасите от продуктите, обект на интервенция, и за установяване на действителното наличие в запасите на цялото количество, вписано стоковите отчети. Според съдебната практика административният контрол и инспекцията на място са били замислени от законодателя на Съюза като две средства за проверка, които, макар и различни, се допълват взаимно (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 1996 г., Германия/Комисия, C‑41/94, Rec,
EU:C:1996:366
, т. 43). Воденето на месечно счетоводство, проверките на захарта на входа и на изхода на местата за съхранение или компютризираната система на регистъра на товаренето и разтоварването не биха могли в никакъв случай да осигурят същата степен на надеждност като годишните инвентаризационни проверки, извършвани чрез физически инспекции на място, позволяващи доближаването на счетоводните данни, получени от стоковите отчети, и данните, получени при тези инспекции.
Накрая е важно да се припомни, че държава членка не би могла да се позове на практически разпоредби или на положения от нейния вътрешен правов ред, за да обоснове неспазването на задължения и срокове, произтичащи от правото на Съюза. По-конкретно, държава членка не би могла да се позове на практически затруднения, за да оправдае липсата на приложени подходящи проверки (вж. решения от 21 февруари 1991 г., Германия/Комисия, C‑28/89, Rec,
EU:C:1991:67
, т. 18 и цитираната съдебна практика и от 12 ноември 2010 г., Италия/Комисия, T‑95/08,
EU:T:2010:464
, т. 77 и цитираната съдебна практика).
При това положение, дори да се приеме, че са установени трудностите, които Италианската република твърди, че е имала при програмирането на проверките с Agecontrol, тя не би могла валидно да се позове на тях.
От изложеното дотук следва, че установеното в случая от Комисията, че годишните инвентаризационни проверки за финансовата 2006 г. не са били извършени до 30 септември 2006 г., представлява обстоятелство, годно да предизвика сериозни съмнения по смисъла на цитираната по-горе в точка 32 съдебна практика, за въвеждането на подходяща и ефективна система за проверки, позволяваща да се гарантира, че само разходите във връзка с действително наличната в местата за съхранение захар ще бъдат поети от фондовете. Италианската република не представя никакво доказателство, което да може да обори тази констатация, и поради това не е в състояние да представи подробни и пълни доказателства за съществуването на тези проверки или за неточността на твърденията на Комисията, по смисъла на цитираната по-горе в точка 33 съдебна практика.
Следователно Комисията с основание приема, че закъснението при извършването на годишните инвентаризационни проверки на запасите от захар по смисъла на разпоредбите на член 4 от Регламент № 2148/96 във връзка с член 3 от Регламент № 3492/90, заменен по същество с член 8 от Регламент № 884/2006, представлява опасност за фондовете, която не може да се компенсира напълно от другите посочени от италианските органи проверки.
Този извод не може да бъде оборен с довода на Италианската република, че в Регламент № 2148/96 „не бил посочен продуктът „захар“.
Вярно е, наистина, твърдението на Италианската република, че в началото в Регламент № 2148/96 няма никаква разпоредба, уреждаща подробно процедурите за физическа инспекция на запасите от захар, тъй като те са въведени едва с Регламент № 915/2006, влязъл в сила на 29 юни 2006 г. и приложим за търговската 2005/2006 г., при спазване на предвидените в този регламент преходни разпоредби (вж. точка 101 по-горе).
Въведените с Регламент № 915/2006 разпоредби обаче установяват процедурите за физическа инспекция в местата за съхранение на захарта, докато самото задължение за извършване на тези проверки е предвидено още в член 4 от Регламент № 2148/96 за всички съхранявани селскостопански продукти, обект на публична интервенция. Впрочем, както беше отбелязано в точки 102 и 103 по-горе, повдигнатото от Комисията твърдение за нарушение не се основава на неспазването на процедурите за физическа инспекция в местата за съхранение на захарта, въведени с Регламент № 915/2006, а на закъснението при извършването на инвентаризационните проверки по смисъла на член 4 от Регламент № 2148/96 и на член 3 от Регламент № 3492/90, заменен по същество с член 8 от Регламент № 884/2006.
Във всеки случай Италианската република не обяснява по какъв начин липсата на процедури за физическа инспекция в местата за съхранение по отношение на захарта или въвеждането им с Регламент № 915/2006 сами по себе си могат да обяснят закъснението при извършването на годишните инвентаризационни проверки, когато става въпрос за този продукт.
Освен това, както подчертава Комисията, нищо не е пречело на Италианската република да приложи процедури за контрол в местата за съхранение, аналогични на предвидените за другите продукти, както тя твърди, че постъпила, когато става въпрос за другите видове контрол.
В това отношение следва да се припомни, че държавите членки са длъжни да извършват подходящи проверки за нуждите на една ефективна система за контрол и наблюдение, дори ако правната уредба на Съюза не е определила изчерпателно реда и условията за тези проверки (вж. решение от 31 януари 2012 г., Испания/Комисия, T‑206/08,
EU:T:2012:33
, т. 77 и цитираната съдебна практика).
От това следва, че настоящото твърдение за нарушение не е обосновано и трябва да се отхвърли.
По твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност
Във връзка с твърдението, че приложената в настоящия случай корекция не е пропорционална, е важно предварително да се отбележи, че това твърдение за нарушение не се отнася до метода, по който Комисията е изчислила сумата от 781044 eur при прилагането на корекцията с фиксирана ставка 5 % за финансовата 2006 г. Наистина, Италианската република отбелязва само че Комисията трябвало да вземе предвид късното изменение — през юни 2006 г., с Регламент № 884/2006 и Регламент № 915/2006, т.е. през отчетната 2006 г., на интервенционния режим под формата на съхранение в сектора на захарта. Тя смята, че корекцията с 5 % трябвало да се приложи най-много за периода след влизането в сила на тези регламенти. Освен това според Италианската република Комисията трябвало да вземе предвид и преходните режими, които тя твърди, че имало в тези регламенти.
Както обаче беше установено при разглеждане на първото и второто твърдение за нарушение от третото правно основание, влизането в сила на Регламент № 884/2006 и на Регламент № 915/2006 не се е отразило на задълженията на италианските органи във връзка с въвеждането на система за инвентаризационни проверки, тъй като посочените регламенти не са променили задълженията, във връзка с които в случая са установени пропуски (вж. по-конкретно точки 127 и 161 по-горе).
Следователно твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност поради изменението на разглеждания режим през стопанската 2006 г. трябва да се отхвърли.
Достатъчно е във всеки случай да се припомни, че според постоянната съдебна практика Комисията може да откаже поемането на всички направени разходи, ако установи, че не съществуват достатъчни механизми за контрол (вж. в този смисъл решение от 24 февруари 2005 г., Нидерландия/Комисия, C‑318/02,
EU:C:2005:104
, т. 45 и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай се оказва, че установените от службите на Комисията пропуски са във връзка със закъснението при осъществяването на проверките, които имат много голямо значение за определянето на редовността на разходите, така че с основание е можело да се приеме, че опасността от загуби за фондовете била значителна. Следователно не може да се счита, че сумата, която Комисията не признава, ограничена до 5 % от разглежданите разходи, е прекомерно голяма и непропорционална.
От това следва, че като наложила в случая корекция с фиксирана ставка 5 % от разглежданите разходи, Комисията не е нарушила принципа на пропорционалност, тъй като закъснението при изпълнението на инвентаризационните проверки било нарушение на изискванията, произтичащи от правната уредба на Съюза.
Следователно третото правно основание трябва да се отхвърли в неговата цялост.
б) По четвъртото правно основание, изведено от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви
Според Италианската република Комисията не е мотивирала надлежно отхвърлянето на предложението на помирителния орган корекцията, свързана със закъснението при изпълнението на инвентаризационните проверки, да се ограничи до разходите за съхранение, декларирани между датата на влизане в сила на Регламент № 915/2006 и края на финансовата 2006 г.
Във връзка с това трябва да се отбележи, както отбелязва и Комисията, че задълженията за инвентаризационните проверки са предвидени още в правната уредба отпреди влизането в сила на Регламент № 915/2006 (вж. точка 161 по-горе). Следователно, обратно на това, което поддържа Италианската република, последният посочен регламент не въвежда за първи път задълженията, във връзка с които в случая са установени пропуски. Поради това влизането в сила на Регламент № 915/2006 не би могло изобщо да се отрази на съществуването на задълженията на държавите членки, а именно на задължението за извършване на инвентаризационните проверки като такова.
В хода на административното производство Комисията наистина обяснява това обстоятелство, по-конкретно в окончателното си становище от 3 януари 2011 г., прието след доклада на помирителния орган. Тя го отбелязва също и в точка 6.1.5 от обобщаващия доклад.
Освен това, както беше припомнено по-горе в точка 72, становището на помирителния орган в никакъв случай не е задължително за Комисията.
Ето защо в съответствие с припомнената по-горе в точки 91—93 съдебна практика трябва да се приеме, че обжалваното решение е достатъчно мотивирано и поради това настоящото правно основание трябва да се отхвърли.
в) По възражението за незаконосъобразност на Регламент № 915/2006
При условията на евентуалност спрямо третото и четвъртото правно основание Италианската република повдига възражение за незаконосъобразност на Регламент № 915/2006, поради това че с него се въвежда задължение за извършване на инвентаризация на оставащите запаси от захар само около три месеца преди новия срок за извършване на инвентаризацията. Според Италианската република въвеждането чрез регламент на задължение за действия във връзка с минали събития и налагането чрез процедура за финансови корекции на санкция за пропуска те да бъдат извършени противоречало на принципите, изложени в третото правно основание.
Комисията оспорва доводите на Италианската република.
Следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика член 277 ДФЕС е израз на общ принцип, който гарантира на всяка страна, за да постигне отмяната на индивидуално решение, правото да оспори чрез възражение валидността на по-ранни актове на институциите, които представляват правното основание на обжалваното решение (вж. в този смисъл решения от 6 март 1979 г., Simmenthal/Комисия, 92/78, Rec,
EU:C:1979:53
, т. 39—41 и от 20 септември 2011 г., Regione autonoma della Sardegna и др./Комисия, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 и T‑454/08, Сб.,
EU:T:2011:493
, т. 206 и цитираната съдебна практика).
При все това, както Комисията напомня с основание, инцидентно повдигнатото възражение за незаконосъобразност по член 277 ДФЕС във връзка с главното искане за оспорване на законосъобразността на решение е допустимо само когато съществува връзка между оспорвания акт и нормата, по отношение на която е повдигнато възражение, основано на твърдение за нейната незаконосъобразност. Наистина, тъй като целта на член 277 ДФЕС не е да позволи на някоя от страните да оспорва приложимостта на който и да е акт с общо приложение в полза на който и да е иск или жалба, актът с общо приложение, по отношение на който е повдигнато възражението за незаконосъобразност, следва пряко или непряко да е приложим към случая, който е предмет на иска или жалбата и трябва да съществува пряка правна връзка между оспореното индивидуално решение и разглеждания акт с общо приложение (вж. решения Regione autonoma della Sardegna и др./Комисия, т. 180 по-горе,
EU:T:2011:493
, т. 207 и цитираната съдебна практика и от 6 септември 2013 г., Deutsche Bahn и др./Комисия, T‑289/11, T‑290/11 и T‑521/11, Сб.,
EU:T:2013:404
, т. 56 и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай жалбоподателят повдига възражение за незаконосъобразност на Регламент № 915/2006. Както обаче беше посочено по-горе в точки 102 и 103, Комисията не е основала обжалваното решение на разпоредбите на този регламент, тъй като тя не упреква италианските органи за неспазване на конкретните процедури за физически инспекции, въведени с посочения регламент, а на факта, че към 30 септември 2006 г. не са извършили инвентаризационните проверки като такива, предвидени още в член 4 от Регламент № 2148/96 и член 3 от Регламент № 3492/90, заменен по същество с член 8 от Регламент № 884/2006 (вж. също точка 161 по-горе).
Затова възражението за незаконосъобразност всъщност е за регламент, който няма значение за решаването на спора в главното производство и няма никаква пряка правна връзка с него. Поради това същото следва да се отхвърли като недопустимо.
г) По шестото правно основание, изведено от нарушениe на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви, липсата на доказателства и изопачаване на фактите
В точка 6.1.3 от обобщаващия доклад, във връзка с твърдението за нарушение относно закъснението при извършването на инвентаризационните проверки и опасността, която то представлява за фондовете, Комисията посочва 127000 тона захар, взети от запасите без официална проверка или претегляне, между 30 септември 2006 г., датата, на която инвентаризационните проверки е трябвало вече да са извършени, и февруари 2007 г., когато действително са извършени.
Италианската република твърди, че Комисията не е представила никакви доказателства в полза на тази констатация и по този начин е изопачила фактите. Тя уточнява освен това, че тези движения били свързани с операции по изваждане на продукта.
В отговор на писмен въпрос на Общия съд Комисията обяснява, че основала констатацията си за излизането на тези 127000 тона захар на таблица по системата „E-Faudit“ с дата 30 март 2007 г., която ѝ била предадена от италианските органи.
Следва да се отбележи, че в спорния документ, представен от Комисията с отговора ѝ на въпрос на Общия съд, са възпроизведени движенията на запасите от захар между октомври 2006 г. и февруари 2007 г. От този документ се установява, че наличното в запасите количество захар в края на февруари 2007 г. е по-малко от референтното количество в началото на октомври 2006 г., именно с извадените от интервенционния запас без физическо преместване 127000 тона.
Италианската република не оспорва истинността на съдържащите се в тази таблица данни и не отрича, че тя е предадена на Комисията от италианските органи в хода на административното производство.
От това следва, че Италианската република няма основание да твърди, че Комисията изопачила фактите и не изложила достатъчно мотиви във връзка с обстоятелството, че въпросните 127000 тона били извадени от интервенционния запас без физическо преместване между октомври 2006 г. и февруари 2007 г., тъй като доказателството във връзка с това било предадено на Комисията от самите италиански органи.
Уместно е във всеки случай да се припомни, че корекцията с 5 %, приложена в случая от Комисията, е корекция с фиксирана ставка, основаваща се на факта, че извършването със закъснение на годишните инвентаризационни проверки излагало фондовете на опасност от вреди, доколкото не могло да се изключи, че неоправдани, поради това че са свързани с липсващи количества захар, финансови разходи и разходи за складиране, могло да бъдат отнесени за сметка на фондовете. Следователно не става въпрос за еднократна корекция, която е приложена поради конкретни и точни разходи, понесени от фондовете, при положение че известно количество захар, именно въпросните 127000 тона, липсвали от запасите.
В съдебното заседание Комисията потвърди, че констатацията относно установяването на липсващо от запасите количество от 127000 тона захар, без да има физическо преместване, между октомври 2006 г. и февруари 2007 г., ѝ послужила за онагледяване на последиците от извършването със закъснение на годишните инвентаризационни проверки, като според Комисията закъснението при извършването проверките било сигурен източник на опасност за фондовете. Наистина, както се установява от отговора на Комисията на писмения въпрос на Общия съд, би могло наличните в действителност количества в местата за съхранение през търговската 2005/2006 г., за които на фондовете били възложени разходи за съхранение за финансовата 2006 г., да се различават от наличните количества през февруари 2007 г., които са били установени в резултат на проверките, извършени в този момент от Аgecontrol.
С оглед на изложеното дотук шестото правно основание следва да се отхвърли.
д) По седмото правно основание, изведено от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви и липсата на доказателства относно твърдяната опасност от вреда за фондовете, както и от нарушение на принципа на полезното действие
Италианската република твърди, че преценката на Комисията, че качествените и количествените проверки на захарта на входа и на изхода, по отношение на които Комисията не отправила критики, не могли да имат същия полезен ефект както инвентаризациите, не била мотивирана.
В отговор на твърденията, че интересите на фондовете били достатъчно защитени, Комисията не доказала и конкретната опасност от вреда, която съществувала за фондовете, и изопачила факти, установени с документите, представени от италианските органи в подкрепа на тези твърдения.
Както беше установено по-горе в точка 158, Комисията не греши, когато стига до извода, че закъснението при извършването на годишните инвентаризационни проверки на запасите от захар могло да изложи фондовете на голяма опасност и че другите извършени от италианските органи проверки на съхраняваната захар не могли да неутрализират тази опасност.
При тези обстоятелства Италианската република напразно твърди, че във връзка с разходите за съхранението на захарта през финансовата 2006 г. Комисията не доказала наличието на опасност за фондовете. Наистина, следва да се припомни, че за законодателя на Съюза годишните инвентаризационни проверки, по-специално чрез физическа инспекция на запасите, са необходими, за да се установи действителната наличност в запасите на цялото количество на продуктите, вписани в стоковите отчети, и във връзка с това налага на държавите членки задължения, а именно поне един път годишно да извършват проверки на запасите чрез физическа инспекция в местата за съхранение и да извършват инвентаризация през всяка отчетна година. С налагането на такива задължения законодателят на Съюза имплицитно, но безспорно приема, че неспазването им неизбежно води до опасност за фонда (в този смисъл и по аналогия вж. решение от 17 май 2013 г., Гърция/Комисия, T‑294/11,
EU:T:2013:261
, т. 131).
Следователно, обратно на това, което твърди жалбоподателят, като гарантира полезното действие на разпоредбите, предвиждащи задължението за извършване на годишни инвентаризационни проверки на запасите, Комисията в случая установява, че задължението за приключване на инвентаризационните проверки най-късно на 30 септември 2006 г. не е било изпълнено от италианските органи, и прилага корекция във връзка с това. Постъпвайки по този начин, Комисията с основание приема, че съществува опасност за фондовете, и правилно уточнява мащабите на тази опасност.
Впрочем според постоянната съдебна практика, ако Комисията трябва да докаже наличието на нарушение на правилата за общата организация на селскостопанските пазари, то след като това нарушение е установено, държавата членка трябва да докаже, ако това е така, че Комисията е допуснала грешка във връзка с финансовите последици, до които трябва да доведе нарушението на нормите на Съюза (вж. решения от 12 септември 2007 г., Финландия/Комисия, T‑230/04,
EU:T:2007:259
, т. 159 и цитираната съдебна практика и Гърция/Комисия, т. 77 по-горе,
EU:T:2013:32
, т. 330 и цитираната съдебна практика). В настоящия случай се налага изводът, че с изложените от Италианската република доводи не може да бъде доказана такава грешка.
От това следва, че обжалваното решение не е опорочено от липса на мотиви, тъй като Комисията е обяснила в достатъчна степен фактическите и правните обстоятелства, на които е основала корекцията с 5 %, така че Италианската република е била в състояние да подготви надлежно защитата си, а Общият съд — да упражни своя контрол. Затова, в съответствие с припомнената в точки 91—93 по-горе съдебна практика, Комисията не е била длъжна да излага допълнителни мотиви за констатацията, че другите извършени от италианските органи проверки на запасите от захар не са могли да гарантират, че е изключена опасността в тежест на фондовете да бъдат възложени разходи за съхранение на продукта, който липсва в складовете.
С оглед на изложеното по-горе следва да се отхвърли и седмото правно основание, а следователно и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник всяка загубила делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като Италианската република е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Италианската република понася собствените си разноски и разноските, направени от Европейската комисия.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 19 юни 2015 година.
Подписи
Съдържание

Обстоятелства, предхождащи спора

Производство и искания на страните

От правна страна

А – По допустимостта на жалбата в частта, в която се иска отмяната на писмата на Комисията от 3 февруари 2010 г. и 3 януари 2011 г.

Б – По съществото на спора

1. Предварителни съображения

2. По финансовата корекция с фиксирана ставка 10 % за разходите, свързани с увеличението с 35 % на разходите за съхранението на захарта за финансовите години 2006—2009

а) По обхвата на първото правно основание

б) По първото правно основание, изведено от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на разследване, от грешка в преценката и от нарушение на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001

По проверките, които националните органи са длъжни да извършват по силата на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001

По контрола, осъществяван от италианските органи при прилагането на член 9, параграф 5, втора алинея от Регламент № 1262/2001

в) По второто правно основание, изведено от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви

3. По финансовата корекция с фиксирана ставка 5 % поради закъснението при извършването на инвентаризационните проверки

а) По третото правно основание, изведено от нарушение и неправилно тълкуване на член 8 от Регламент № 884/2006 и на приложение I към него, както и на член 4 от Регламент № 2148/1996, изменен с приложението към Регламент № 915/2006, и от нарушение на принципите на правна сигурност, на забрана на обратното действие на правните норми, на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност

По твърдението за нарушение на принципите на правна сигурност, на забрана на обратното действие на правните норми и на защита на оправданите правни очаквания

– По Регламент № 915/2006

– По Регламент № 884/2006

По твърдението за нарушение, изведено от неправилно тълкуване и прилагане на член 8 от Регламент № 884/2006 и приложение I към него, както и на член 4 от Регламент № 2148/96, изменен с приложението към Регламент № 915/2006

По твърдението за нарушение на принципа на пропорционалност

б) По четвъртото правно основание, изведено от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви

в) По възражението за незаконосъобразност на Регламент № 915/2006

г) По шестото правно основание, изведено от нарушениe на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви, липсата на доказателства и изопачаване на фактите

д) По седмото правно основание, изведено от нарушение на съществените изисквания за форма поради липсата на мотиви и липсата на доказателства относно твърдяната опасност от вреда за фондовете, както и от нарушение на принципа на полезното действие

По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: италиански.