CELEX: 62013CJ0554
Renvoi préjudiciel
Espace de liberté, de sécurité et de justice
Directive 2008/115/CE
Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier
Article 7, paragraphe 4
Notion de ‘danger pour l’ordre public’
Conditions dans lesquelles les États membres peuvent s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire ou accorder un délai inférieur à sept jours

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (
JO L 348, p. 98
).
Cette demande a été présentée dans le cadre de deux litiges opposant, d’une part, M. Zh., ressortissant d’un pays tiers, au Minister voor Immigratie en Asiel (ministre de l’Immigration et de l’Asile), auquel a succédé le Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie (secrétaire d’État à la Sécurité et à la Justice) (ci-après ensemble le «Staatssecretaris»), et, d’autre part, le Staatssecretaris à M. O., ressortissant d’un pays tiers, au sujet de décisions refusant d’accorder à ces ressortissants un délai de départ volontaire et leur faisant obligation de quitter sans délai le territoire de l’Union européenne.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Les considérants 2, 6, 10, 11 et 24 de la directive 2008/115 énoncent:
«(2)
Le Conseil européen de Bruxelles des 4 et 5 novembre 2004 a recommandé la mise en place d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement basée sur des normes communes, afin que les personnes concernées soient rapatriées d’une façon humaine et dans le respect intégral de leurs droits fondamentaux et de leur dignité.
[...]
(6)
Les États membres devraient veiller à ce que, en mettant fin au séjour irrégulier de ressortissants de pays tiers, ils respectent une procédure équitable et transparente. Conformément aux principes généraux du droit de l’Union européenne, les décisions prises en vertu de la présente directive devraient l’être au cas par cas et tenir compte de critères objectifs, ce qui implique que l’on prenne en considération d’autres facteurs que le simple fait du séjour irrégulier. Lorsqu’ils utilisent les formulaires types pour les décisions liées au retour, c’est-à-dire les décisions de retour et, le cas échéant, les décisions d’interdiction d’entrée ainsi que les décisions d’éloignement, les États membres devraient respecter ce principe et se conformer pleinement à l’ensemble des dispositions applicables de la présente directive.
[...]
(10)
Lorsqu’il n’y a pas de raison de croire que l’effet utile d’une procédure de retour s’en trouve compromis, il convient de privilégier le retour volontaire par rapport au retour forcé et d’accorder un délai de départ volontaire. Une prolongation de ce délai de départ volontaire devrait être prévue si cela est considéré comme nécessaire en raison des circonstances propres à chaque cas. [...]
(11)
Il y a lieu d’arrêter un ensemble commun minimal de garanties juridiques, applicables aux décisions liées au retour, afin d’assurer une protection efficace des intérêts des personnes concernées. [...]
[...]
(24)
La présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus, en particulier, par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.»
L’article 1
er
de la directive 2008/115, intitulé «Objet», prévoit:
«La présente directive fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, conformément aux droits fondamentaux en tant que principes généraux du droit communautaire ainsi qu’au droit international, y compris aux obligations en matière de protection des réfugiés et de droits de l’homme.»
L’article 2, paragraphe 1, de cette directive dispose:
«La présente directive s’applique aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre.»
Aux termes de l’article 3 de ladite directive:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
[...]
4)
‘décision de retour’: une décision ou un acte de nature administrative ou judiciaire déclarant illégal le séjour d’un ressortissant d’un pays tiers et imposant ou énonçant une obligation de retour;
[...]
8)
‘départ volontaire’: l’obtempération à l’obligation de retour dans le délai imparti à cette fin dans la décision de retour;
[...]»
L’article 4 de cette même directive, intitulé «Dispositions plus favorables», dispose à son paragraphe 3:
«La présente directive s’applique sans préjudice du droit des États membres d’adopter ou de maintenir des dispositions plus favorables pour les personnes auxquelles la présente directive s’applique, à condition que ces dispositions soient compatibles avec la présente directive.»
L’article 5 de la directive 2008/115, intitulé «Non‑refoulement, intérêt supérieur de l’enfant, vie familiale et état de santé», énonce:
«Lorsqu’ils mettent en œuvre la présente directive, les États membres tiennent dûment compte:
a)
de l’intérêt supérieur de l’enfant,
b)
de la vie familiale,
c)
de l’état de santé du ressortissant concerné d’un pays tiers,
et respectent le principe de non‑refoulement.»
L’article 6, paragraphes 1 et 2, de ladite directive prévoit:
«1.   Les État[s] membres prennent une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire, sans préjudice des exceptions visées aux paragraphes 2 à 5.
2.   Les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre et titulaires d’un titre de séjour valable ou d’une autre autorisation conférant un droit de séjour délivrés par un autre État membre sont tenus de se rendre immédiatement sur le territoire de cet autre État membre. En cas de non-respect de cette obligation par le ressortissant concerné d’un pays tiers ou lorsque le départ immédiat du ressortissant d’un pays tiers est requis pour des motifs relevant de l’ordre public ou de la sécurité nationale, le paragraphe 1 s’applique.»
L’article 7 de cette même directive dispose:
«1.   La décision de retour prévoit un délai approprié allant de sept à trente jours pour le départ volontaire, sans préjudice des exceptions visées aux paragraphes 2 et 4. Les États membres peuvent prévoir dans leur législation nationale que ce délai n’est accordé qu’à la suite d’une demande du ressortissant concerné d’un pays tiers. Dans ce cas, les États membres informent les ressortissants concernés de pays tiers de la possibilité de présenter une telle demande.
Le délai prévu au premier alinéa n’exclut pas la possibilité, pour les ressortissants concernés de pays tiers, de partir plus tôt.
2.   Si nécessaire, les États membres prolongent le délai de départ volontaire d’une durée appropriée, en tenant compte des circonstances propres à chaque cas, telles que la durée du séjour, l’existence d’enfants scolarisés et d’autres liens familiaux et sociaux.
3.   Certaines obligations visant à éviter le risque de fuite, comme les obligations de se présenter régulièrement aux autorités, de déposer une garantie financière adéquate, de remettre des documents ou de demeurer en un lieu déterminé, peuvent être imposées pendant le délai de départ volontaire.
4.   S’il existe un risque de fuite, ou si une demande de séjour régulier a été rejetée comme étant manifestement non fondée ou frauduleuse, ou si la personne concernée constitue un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale, les États membres peuvent s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire ou peuvent accorder un délai inférieur à sept jours.»
Le droit néerlandais
En vertu de l’article 12, paragraphe 1, partie introductive et sous d), de de la loi de 2000 sur les étrangers (Vreemdelingenwet 2000), dans sa version applicable aux faits au principal (ci-après la «loi sur les étrangers»), l’étranger qui, lors de son arrivée, a rempli les obligations auxquelles une personne est soumise lors du franchissement des frontières est autorisé à séjourner aux Pays-Bas pendant une durée à fixer par une mesure générale d’administration tant qu’il ne présente pas de danger pour l’ordre public ou la sécurité nationale.
Selon l’article 61, paragraphe 1, de cette loi, l’étranger qui n’est pas, ou qui n’est plus, en situation de séjour régulier doit quitter les Pays-Bas de sa propre initiative dans le délai fixé à l’article 62 de cette loi.
Conformément à l’article 62, paragraphe 1, de ladite loi, l’étranger doit, après l’adoption de la décision de retour à son encontre, quitter les Pays-Bas de sa propre initiative dans les quatre semaines. Cette disposition a été adoptée en vue de transposer en droit néerlandais l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2008/115.
En vertu de l’article 62, paragraphe 2, de cette même loi, le Staatssecretaris peut abréger le délai applicable à un étranger visé au paragraphe 1 ou, en dérogation au paragraphe 1 de cet article, décider qu’un étranger doit quitter les Pays-Bas immédiatement si:
a.
il existe un risque que l’étranger se soustraie à la surveillance;
b.
la demande de l’étranger en vue de l’octroi d’un permis de séjour ou de la prolongation de la durée de validité d’un permis de séjour a été rejetée comme manifestement non fondée ou en raison de la communication d’informations inexactes ou incomplètes;
c.
l’étranger constitue un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale.
L’article 62, paragraphe 2, de la loi sur les étrangers a été adopté en vue de transposer en droit néerlandais l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115.
Selon l’article 62a, paragraphe 1, de la loi sur les étrangers, le Staatssecretaris informe par écrit l’étranger non ressortissant de l’Union qui n’est plus en situation de séjour régulier de l’obligation de quitter les Pays-Bas de sa propre initiative ainsi que du délai dans lequel il doit satisfaire à cette obligation.
Avec effet au 9 février 2012, il est indiqué au paragraphe A3/3 de la circulaire de 2000 sur les étrangers (Vreemdelingencirculaire 2000, ci‑après la «circulaire sur les étrangers») que, sur la base de l’article 62, paragraphe 2, de la loi sur les étrangers, le délai de départ peut être abrégé, ou ne pas être accordé, si l’étranger constitue un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale. Selon ce paragraphe A3/3, toute personne soupçonnée ou condamnée en rapport avec un acte punissable comme délit ou crime en droit national est qualifiée de danger pour l’ordre public. L’acceptation d’une transaction en rapport avec un délit ou un crime est également qualifiée de danger pour l’ordre public. Une suspicion doit pouvoir être confirmée par le chef de corps de la police.
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
Les faits relatifs à M. Zh.
M. Zh., ressortissant d’un pays tiers, a été interpellé le 8 juin 2011 à l’aéroport de Schiphol (Pays-Bas), alors qu’il était en transit vers le Canada, au motif qu’il voyageait avec un faux document de voyage. Par jugement du politierechter te Haarlem (juge de police de Haarlem) du 21 juin 2011, il a été condamné, sur le fondement de l’article 231, paragraphe 2, du code pénal néerlandais (Wetboek van Strafrecht), à une peine privative de liberté de deux mois pour détention d’un document de voyage qu’il savait falsifié. Par décision du 4 août 2011, le Staatssecretaris a ordonné à M. Zh. de quitter immédiatement le territoire de l’Union européenne. À l’issue de la peine privative de liberté, M. Zh. a été placé, le 5 août 2011, en vertu de l’article 59, paragraphe 1, partie introductive et sous a), de la loi sur les étrangers, en rétention aux fins d’éloignement.
Par décision du 2 septembre 2011, le Staatsecretaris a rejeté la réclamation introduite par M. Zh. contre la décision de retour du 4 août 2011, en se fondant sur le fait que l’infraction commise par celui‑ci imposait de ne pas lui accorder de délai de départ volontaire. Par jugement du 8 novembre 2011, le Rechtbank ’s‑Gravenhage (tribunal d’arrondissement de La Haye) a déclaré non fondé le recours introduit par l’intéressé contre cette décision.
Selon le Rechtbank ’s-Gravenhage, dès lors que M. Zh. séjournait irrégulièrement sur le territoire d’un État membre, qu’il n’avait aucun lien avec un citoyen de l’Union et qu’il avait en outre été condamné à une peine privative de liberté de deux mois pour détention d’un document de voyage qu’il savait falsifié, le Staatssecretaris avait pu considérer que l’intéressé constituait un danger pour l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115. Si le Rechtbank ’s-Gravenhage a indiqué qu’un tel constat n’était pas de nature à dispenser le Staatssecretaris de l’obligation d’exposer les raisons pour lesquelles aucun délai de retour volontaire n’avait été accordé à M. Zh., cette même juridiction a néanmoins estimé que les circonstances invoquées par ce dernier ne justifiaient pas que le Staatssecretaris s’écarte du principe selon lequel un délai de départ volontaire n’est pas accordé s’il existe un danger pour l’ordre public.
M. Zh. a interjeté appel du jugement du Rechtbank ’s-Gravenhage devant le Raad van State (Conseil d’État).
M. Zh. ayant fait l’objet d’un éloignement, la mesure de rétention le concernant a été levée le 14 décembre 2011.
Les faits relatifs à M. O.
M. O., ressortissant d’un pays tiers, est entré aux Pays-Bas le 16 janvier 2011 avec un visa de court séjour d’une durée de validité de 21 jours. Le 23 novembre 2011, M. O. a été interpellé sur la base des articles 300, paragraphe 1, et 304, paragraphe 1, du code pénal néerlandais, au motif qu’il était soupçonné d’avoir maltraité une femme dans la sphère privée. Par décision du 24 novembre 2011, le Staatssecretaris a ordonné à M. O. de quitter immédiatement le territoire de l’Union. Le même jour, l’intéressé a été placé en rétention.
Par décision du 17 janvier 2012, le Staatssecretaris a rejeté comme irrecevable, à titre principal, et non fondée, à titre subsidiaire, la réclamation introduite par M. O. contre la décision du 24 novembre 2011. Le Staatssecretaris s’est fondé sur le fait que M. O. avait été interpellé le 23 novembre 2011 sur le fondement des articles 300, paragraphe 1, et 304, paragraphe 1, du code pénal néerlandais, au motif qu’il était soupçonné d’avoir maltraité une femme dans la sphère privée. Le Staatssecretaris a ainsi considéré que M. O. constituait un danger pour l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 et qu’aucun délai de départ volontaire ne pouvait, pour cette raison, lui être accordé.
Par ordonnance du 1
er
février 2012, le voorzieningenrechter van de Rechtbank ’s-Gravenhage (juge des référés du tribunal d’arrondissement de La Haye) a déclaré fondé le recours introduit par M. O. contre la décision du Staatssecretaris du 17 janvier 2012, a annulé cette décision et a invité le Staatssecretaris à adopter une nouvelle décision en prenant en considération ce qui avait été jugé dans cette ordonnance. En particulier, cette juridiction a, en premier lieu, considéré que M. O. justifiait d’un intérêt à obtenir une décision sur la réclamation qu’il avait introduite et que c’était à tort que le Staatssecretaris avait déclaré irrecevable cette réclamation. En second lieu, ladite juridiction a constaté que des directives générales sur l’abrègement d’un délai de départ volontaire dans l’intérêt de l’ordre public faisaient défaut et que le Staatssecretaris n’avait pas motivé à suffisance la raison pour laquelle M. O. constituait un danger pour l’ordre public. En effet, selon cette même juridiction, le procès-verbal, dans lequel il était indiqué, en substance, que M. O. avait été interpellé en raison de maltraitance, était insuffisant à établir que l’ordre public justifiait de ne lui accorder aucun délai de départ volontaire. À cet égard, le Rechtbank ’s‑Gravenhage a également pris en considération le fait que le Staatssecretaris ne disposait d’aucune pièce étayant la maltraitance reprochée à M. O.
Le Staatssecretaris a interjeté appel de cette ordonnance du voorzieningenrechter van de Rechtbank ’s-Gravenhage devant le Raad van State.
M. O. ayant fait l’objet d’un éloignement, la mesure de rétention le concernant a été levée le 23 février 2012.
Les questions préjudicielles
La juridiction de renvoi a joint les litiges concernant MM. Zh. et O. à l’audience qui s’est déroulée devant cette juridiction le 10 juillet 2013.
Ladite juridiction observe que la directive 2008/115 ne contient aucune définition de la notion de «danger pour l’ordre public» figurant à l’article 7, paragraphe 4, de cette directive et ajoute que la genèse de cette notion ne donne aucune indication concernant la portée de celle-ci. Elle relève que, dès lors que cette disposition ne comporte en outre aucun renvoi exprès au droit des États membres, ladite notion devrait trouver, selon la jurisprudence constante de la Cour (voir, notamment, arrêts Ekro, 327/82,
EU:C:1984:11
, point 11, et Brouwer, C‑355/11,
EU:C:2012:353
, point 36), une interprétation autonome et uniforme, conforme au sens habituel de cette même notion dans le langage courant et en tenant compte du contexte dans lequel elle est utilisée et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie.
La juridiction de renvoi déduit de ce qui précède que, contrairement à ce que le Staatssecretaris fait valoir, il n’est pas loisible aux États membres de donner à la notion de «danger pour l’ordre public», prévue à l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115, un contenu totalement propre, exclusivement fondé sur la législation nationale.
Cette juridiction observe que, sur le fondement de l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n
o
1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (
JO L 158, p. 77
, et rectificatifs
JO 2004, L 229, p. 35
, et
JO 2005, L 197, p. 34
), de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/109/CE du Conseil, du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (
JO 2004, L 16, p. 44
) et de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 2003/86/CE du Conseil, du 22 septembre 2003, relative au droit au regroupement familial (
JO L 251, p. 12
), un État membre peut, pour des raisons d’ordre public, restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille, refuser l’octroi du statut de résident de longue durée, rejeter une demande d’entrée et de séjour d’un des membres de la famille d’un citoyen de l’Union et retirer le titre de séjour d’un membre de cette famille ou refuser de le renouveler. Elle relève toutefois que la notion de «raisons d’ordre public» est interprétée différemment dans chacune de ces directives, dès lors que les éléments qu’un État membre est tenu de prendre en compte lors de son appréciation de cette notion varient.
La juridiction de renvoi note, en outre, que l’objectif, le contexte et le libellé desdites directives diffèrent substantiellement de l’objectif, du contexte et du libellé de la directive 2008/115. En effet, tandis que les directives 2004/38, 2003/109 et 2003/86 concernent le séjour régulier dans l’Union de ses citoyens et des membres de leur famille, ainsi que des résidents de longue durée et des membres de leur famille, la directive 2008/115 est relative au retour de ressortissants de pays tiers qui séjournent irrégulièrement sur le territoire d’un des États membres de l’Union. Le non‑octroi d’un délai de départ volontaire à des ressortissants de pays tiers, dont il a déjà été établi qu’ils séjournent irrégulièrement sur le territoire d’un État membre, constitue, selon cette juridiction, une mesure moins restrictive qu’une décision ayant pour conséquence de refuser, de limiter ou de mettre fin au séjour régulier sur le territoire d’un État membre sur la base des directives 2004/38, 2003/109 et 2003/86.
La juridiction de renvoi considère donc que, compte tenu des différences substantielles existant entre ces trois directives, d’une part, et la directive 2008/115, d’autre part, l’interprétation de la notion d’ordre public au sens des directives 2004/38, 2003/109 et 2003/86 ne devrait pas servir de base pour l’interprétation de la notion d’ordre public au sens de la directive en cause au principal.
En particulier, cette juridiction estime que la notion de «danger pour l’ordre public», figurant à l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115, peut être interprétée plus largement que la notion de «raisons d’ordre public» figurant dans les directives 2004/38, 2003/109 et 2003/86, avec pour conséquence que la simple suspicion qu’un ressortissant d’un pays tiers a commis un acte punissable en tant que délit ou crime en droit national suffirait à établir que ce ressortissant constitue un «danger pour l’ordre public», au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115. Toutefois, compte tenu des doutes qu’elle nourrit à ce sujet, ladite juridiction demande à la Cour si cette disposition doit recevoir une telle interprétation ou s’il est nécessaire qu’une condamnation définitive soit prononcée contre la personne concernée.
La juridiction de renvoi s’interroge également sur la question de savoir quelles circonstances, autres que le fait qu’un ressortissant d’un pays tiers est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte, doivent être pris en compte par l’autorité nationale, lorsqu’elle apprécie si ce ressortissant constitue un danger pour l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115.
À cet égard, cette juridiction précise que, lors de l’audition dans le cadre de son placement en rétention aux fins de son éloignement, M. Zh. a déclaré qu’il était en transit vers le Canada et qu’il n’avait jamais eu l’intention de séjourner sur le territoire du Royaume des Pays-Bas. Quant à M. O., celui-ci aurait fait valoir, dans le cadre de son recours, que, à tort, aucune mise en balance individuelle des intérêts en jeu n’a été faite en ce qui concerne la question de l’existence d’un danger pour l’ordre public. Ladite juridiction est d’avis qu’il pourrait éventuellement être déduit de l’arrêt El Dridi (C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:268
), de la directive 2008/115, ainsi que des directives 2003/109 et 2003/86 que les États membres doivent prendre en considération des circonstances telles que la nature et la gravité de l’acte punissable en tant que délit ou crime en droit national, le temps écoulé depuis la commission de cet acte et l’intention de l’intéressé de quitter le territoire de l’Union.
Selon cette juridiction, l’issue des litiges dont elle est saisie dépend ainsi de l’interprétation de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115.
Dans ces circonstances, le Raad van State a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
Un ressortissant d’un pays tiers qui séjourne irrégulièrement sur le territoire d’un État membre constitue-t-il un danger pour l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la [directive 2008/115] du seul fait qu’il est soupçonné d’avoir commis un fait punissable comme délit ou crime en droit national, ou est-il pour cela exigé qu’il ait été condamné par le [juge pénal] pour avoir commis ce fait et, dans ce dernier cas, cette condamnation doit‑elle alors être devenue irrévocable?
2)
Lors de l’appréciation quant à la question de savoir si un ressortissant d’un pays tiers qui séjourne irrégulièrement sur le territoire d’un État membre constitue un danger pour l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la [directive 2008/115], outre une suspicion ou une condamnation, d’autres faits et circonstances de l’affaire encore jouent-ils un rôle, tels que la gravité et la nature du fait punissable comme délit ou crime en droit national, le temps écoulé et l’intention de la personne concernée?
3)
Les faits et circonstances de l’affaire qui sont pertinents pour l’appréciation, telle que visée à la [deuxième question], jouent-ils encore un rôle s’agissant de la possibilité offerte à l’article 7, paragraphe 4, de la [directive 2008/115] de choisir dans le cas où l’intéressé constitue un danger pour l’ordre public au sens dudit paragraphe de l’article entre, d’une part, ne pas accorder de délai de départ volontaire et, d’autre part, accorder un délai de départ volontaire inférieur à sept jours?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une pratique nationale selon laquelle un ressortissant d’un pays tiers, qui séjourne irrégulièrement sur le territoire d’un État membre, est réputé constituer un danger pour l’ordre public au sens de cette disposition, au seul motif que ce ressortissant est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte. Elle demande en outre, pour le cas où il serait considéré qu’une condamnation pénale est nécessaire, si celle‑ci doit être devenue définitive.
En l’occurrence, il résulte des informations fournies par le gouvernement néerlandais lors de l’audience que, à la date des faits en cause au principal, la pratique du Staatssecretaris consistait à suivre l’approche qui est désormais exposée, en substance, dans la circulaire sur les étrangers, laquelle prévoit, ainsi qu’il découle du point 17 du présent arrêt, que toute suspicion confirmée par le chef de corps de la police ou toute condamnation en rapport avec un acte punissable en tant que délit ou crime en droit national est considérée comme un danger pour l’ordre public.
Il convient d’emblée de faire observer que la notion de «danger pour l’ordre public» ne figure pas parmi celles définies à l’article 3 de la directive 2008/115 et n’est pas non plus définie par d’autres dispositions de cette directive.
Il est de jurisprudence constante que la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel en langage courant de ceux‑ci, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie. Lorsque ces termes figurent dans une disposition qui constitue une dérogation à un principe, ils doivent être lus en sorte que cette disposition puisse être interprétée de manière stricte. En outre, le préambule d’un acte de l’Union est susceptible de préciser le contenu de celui‑ci (voir, en ce sens, arrêt Wallentin‑Hermann, C‑549/07,
EU:C:2008:771
, point 17 et jurisprudence citée).
Ainsi, il y a lieu de relever tout d’abord que, sous son chapitre II, intitulé «Fin du séjour irrégulier», la directive 2008/115 fixe les conditions dans lesquelles le séjour irrégulier des ressortissants de pays tiers se trouvant sur le territoire d’un État membre prend fin. Les dispositions relatives au départ volontaire de ces ressortissants, énoncées à l’article 7 de cette directive, font directement suite à celles relatives à la décision de retour, énoncées à son article 6.
Ainsi qu’il découle du considérant 10 de la directive 2008/115, une priorité doit être accordée, sauf exceptions, à l’exécution volontaire de l’obligation résultant de la décision de retour, l’article 7, paragraphe 1, de cette directive disposant que cette décision prévoit un délai approprié allant de sept à trente jours pour le départ volontaire (voir arrêt El Dridi, C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:268
, point 36).
Selon l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2008/115, si nécessaire, les États membres prolongent le délai de départ volontaire d’une durée appropriée, en tenant compte des circonstances propres à chaque cas, telles que la durée du séjour, l’existence d’enfants scolarisés, ainsi que d’autres liens familiaux et sociaux.
L’article 7, paragraphe 4, de ladite directive prévoit que ce n’est que dans des circonstances particulières, telles que l’existence d’un danger pour l’ordre public, que les États membres peuvent accorder un délai de départ volontaire inférieur à sept jours, voire s’abstenir d’accorder un tel délai (voir, en ce sens, arrêt El Dridi, C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:268
, point 37). Ainsi que l’a relevé M
me
l’avocat général au point 43 de ses conclusions, pour pouvoir se prévaloir de la dérogation prévue à cette disposition en raison de l’existence d’un danger pour l’ordre public, un État membre doit être en mesure de démontrer que la personne concernée constitue effectivement un tel danger.
Ensuite, en prévoyant que les États membres sont, en principe, tenus d’accorder un délai de départ volontaire aux ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, l’article 7 de la directive 2008/115 vise, notamment, à assurer le respect des droits fondamentaux de ces ressortissants lors de la mise en œuvre d’une décision de retour prise au titre de l’article 6 de cette directive. En effet, conformément à l’article 79, paragraphe 2, TFUE, l’objectif poursuivi par ladite directive, ainsi qu’il découle de ses considérants 2 et 11, est de mettre en place une politique efficace d’éloignement et de rapatriement fondée sur des normes et des garanties juridiques communes, afin que les personnes concernées soient rapatriées d’une façon humaine et dans le respect intégral de leurs droits fondamentaux ainsi que de leur dignité (voir arrêt Mahdi, C‑146/14 PPU,
EU:C:2014:1320
, point 38).
Il en résulte que, si, pour l’essentiel, les États membres restent libres de déterminer les exigences de l’ordre public, conformément à leurs besoins nationaux pouvant varier d’un État membre à l’autre et d’une époque à l’autre, il n’en demeure pas moins que, dans le contexte de l’Union, et notamment en tant que justification d’une dérogation à une obligation conçue dans le but d’assurer le respect des droits fondamentaux des ressortissants de pays tiers lors de leur éloignement de l’Union, ces exigences doivent être entendues strictement, de sorte que leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de l’Union (voir, par analogie, arrêt Gaydarov, C‑430/10,
EU:C:2011:749
, point 32 et jurisprudence citée).
Enfin, selon le considérant 6 de la directive 2008/115, les États membres devraient veiller à ce que, en mettant fin au séjour irrégulier de ressortissants de pays tiers, ils respectent une procédure équitable et transparente. Ce considérant énonce également que, conformément aux principes généraux du droit de l’Union, les décisions prises en vertu de cette directive devraient l’être au cas par cas et tenir compte de critères objectifs, ce qui implique de prendre en considération d’autres facteurs que le simple fait du séjour irrégulier (voir arrêt Mahdi, C‑146/14 PPU,
EU:C:2014:1320
, point 40). En particulier, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, le respect du principe de proportionnalité doit être assuré au cours de toutes les étapes de la procédure de retour établie par ladite directive, y compris l’étape relative à la décision de retour, dans le cadre de laquelle l’État membre concerné doit se prononcer sur l’octroi d’un délai de départ volontaire au titre de l’article 7 de cette même directive (voir, en ce sens, arrêt El Dridi, C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:68
, point 41).
Partant, il y a lieu de considérer qu’un État membre est tenu d’apprécier la notion de «danger pour l’ordre public», au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115, au cas par cas, afin de vérifier si le comportement personnel du ressortissant d’un pays tiers concerné constitue un danger réel et actuel pour l’ordre public. Lorsqu’il s’appuie sur une pratique générale ou une quelconque présomption afin de constater un tel danger, sans qu’il soit dûment tenu compte du comportement personnel du ressortissant et du danger que ce comportement représente pour l’ordre public, un État membre méconnait les exigences découlant d’un examen individuel du cas en cause et du principe de proportionnalité. Il en résulte que le fait qu’un ressortissant d’un pays tiers est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte ne saurait, à lui seul, justifier que ce ressortissant soit considéré comme constituant un danger pour l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115.
Il convient toutefois de préciser qu’un État membre peut constater l’existence d’un danger pour l’ordre public en présence d’une condamnation pénale, même si celle-ci n’est pas devenue définitive, lorsque cette condamnation, prise ensemble avec d’autres circonstances relatives à la situation de la personne concernée, justifie un tel constat. Le fait qu’une condamnation pénale ne soit pas définitive ne fait donc pas obstacle à ce qu’un État membre puisse se prévaloir de la dérogation prévue à l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115. En effet, ainsi que l’a relevé M
me
l’avocat général au point 65 de ses conclusions, une telle condition ne trouve aucun fondement dans le libellé de cette directive et irait à l’encontre de l’objectif poursuivi par l’article 7 de cette dernière consistant à fixer un délai spécifique pour le départ volontaire, dès lors que le délai prévu à cet effet risquerait d’être dépassé dans de nombreux cas en raison de la durée des procédures judiciaires nationales.
En outre, la simple suspicion qu’un ressortissant d’un pays tiers a commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national peut, ensemble avec d’autres éléments relatifs au cas particulier, fonder un constat de danger pour l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115, dès lors que, ainsi qu’il découle du point 48 du présent arrêt, les États membres restent pour l’essentiel libres de déterminer les exigences de la notion d’ordre public, conformément à leurs besoins nationaux, et que ni l’article 7 de cette directive ni aucune autre disposition de celle-ci ne permettent de considérer qu’une condamnation pénale soit nécessaire à cet égard.
Partant, en l’occurrence, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, ainsi qu’il semble découler du dossier dont dispose la Cour, les appréciations du Staatssecretaris dans les cas de MM. Zh. et O., selon lesquelles ces derniers représentaient chacun un danger pour l’ordre public des Pays‑Bas, se fondaient, dans le cas de M. Zh., sur le seul motif qu’il était condamné pour avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit néerlandais et, dans le cas de M. O., sur le seul motif qu’il était soupçonné d’avoir commis un tel acte.
Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une pratique nationale selon laquelle un ressortissant d’un pays tiers, qui séjourne irrégulièrement sur le territoire d’un État membre, est réputé constituer un danger pour l’ordre public au sens de cette disposition, au seul motif que ce ressortissant est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte.
Sur la deuxième question
Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens que, dans le cas d’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre qui est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte, d’autres éléments, tels que la nature et la gravité de cet acte, le temps écoulé depuis sa commission, ainsi que la circonstance que ce ressortissant était en train de quitter le territoire de cet État membre quand il a été interpellé par les autorités nationales, peuvent être pertinents dans le cadre de l’appréciation de la question de savoir si ledit ressortissant constitue un danger pour l’ordre public au sens de cette disposition.
Il convient d’emblée de relever que les éléments pertinents pour déterminer s’il existe un danger pour l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 ne sont pas substantiellement les mêmes que ceux qui sont pertinents pour apprécier l’existence d’un risque de fuite au sens de cette disposition, la notion de «risque de fuite» étant distincte de celle de «danger pour l’ordre public» (sur la notion de «risque de fuite» au sens de ladite disposition, voir, notamment, arrêt Mahdi, C‑146/14 PPU,
EU:C:2014:1320
, points 65 à 74).
Ensuite, ainsi qu’il ressort du point 50 du présent arrêt, lors de l’appréciation de la notion de «danger pour l’ordre public», au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115, il convient de procéder à une appréciation au cas par cas pour vérifier si le comportement personnel du ressortissant concerné constitue un danger réel et actuel pour l’ordre public de l’État membre concerné.
S’il est vrai que l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 n’est pas formulé de manière identique dans toutes les versions linguistiques, dès lors que certaines utilisent le terme «danger», tandis que d’autres emploient le terme «risque», il convient, en tout état de cause, compte tenu du sens habituel des termes «danger» et «risque» en langage courant, et à la lumière du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie, tels qu’évoqués aux points 43 à 49 du présent arrêt, de comprendre ces termes dans le sens de menace.
Par ailleurs, une appréciation spécifique des intérêts inhérents à la sauvegarde de l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 ne coïncide pas nécessairement avec les appréciations qui sont à la base d’une condamnation pénale (voir, par analogie, arrêt Bouchereau, 30/77,
EU:C:1977:172
, point 27).
Dans ces conditions, il convient de considérer que la notion de «danger pour l’ordre public», telle que prévue à l’article 7, paragraphe 4, de ladite directive, suppose, en tout état de cause, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (voir, par analogie, arrêt Gaydarov, C‑430/10,
EU:C:2011:749
, point 33 et jurisprudence citée).
Il s’ensuit qu’est pertinent, dans le cadre d’une appréciation de cette notion, tout élément de fait ou de droit relatif à la situation du ressortissant concerné d’un pays tiers qui est susceptible d’éclairer la question de savoir si le comportement personnel de celui-ci est constitutif d’une telle menace.
Par conséquent, dans le cas d’un ressortissant qui est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte, figurent au nombre des éléments pertinents à cet égard la nature et la gravité de cet acte ainsi que le temps écoulé depuis sa commission.
Par ailleurs, en l’occurrence, il ressort du dossier transmis à la Cour que M. Zh. était en transit vers le Canada lorsqu’il a été interpellé par les autorités néerlandaises. La circonstance qu’il était en train de quitter le territoire du Royaume des Pays‑Bas quand il a été arrêté peut être pertinente afin de déterminer s’il constituait, au moment où la décision de retour a été prise à son encontre, un danger pour l’ordre public de cet État membre, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier. À cet égard, il appartient à cette dernière d’apprécier tout élément factuel et, en particulier, d’évaluer le poids qu’il convient d’attribuer à ladite circonstance dans le contexte de l’affaire dont elle est saisie.
Dans le cas de M. O., il ressort de la demande de décision préjudicielle que le Staatssecretaris ne disposait d’aucune pièce étayant la maltraitance reprochée à l’intéressé. Cette circonstance est pertinente pour apprécier si l’intéressé constituait un danger pour l’ordre public au sens de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115, dès lors que ladite circonstance a trait à la fiabilité du soupçon de l’acte reproché à M. O. et qu’elle est, par conséquent, susceptible d’éclairer la question de savoir si son comportement personnel constituait un danger pour l’ordre public des Pays‑Bas au moment où la décision de retour a été prise à son encontre.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la deuxième question que l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens que, dans le cas d’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre qui est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte, d’autres éléments, tels que la nature et la gravité de cet acte, le temps écoulé depuis sa commission, ainsi que la circonstance que ce ressortissant était en train de quitter le territoire de cet État membre quand il a été interpellé par les autorités nationales, peuvent être pertinents dans le cadre de l’appréciation de la question de savoir si ledit ressortissant constitue un danger pour l’ordre public au sens de cette disposition. Dans le cadre de cette appréciation, est également pertinent, le cas échéant, tout élément qui a trait à la fiabilité du soupçon du délit ou crime reproché au ressortissant concerné d’un pays tiers.
Sur la troisième question
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens que le recours à la possibilité, offerte par cette disposition, de s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire lorsque le ressortissant d’un pays tiers constitue un danger pour l’ordre public nécessite un nouvel examen des éléments qui ont déjà été examinés pour constater l’existence de ce danger.
En l’occurrence, le gouvernement néerlandais explique que, en pratique, la constatation d’un danger pour l’ordre public constitue, en règle générale, un motif pour les autorités nationales compétentes de ne pas accorder au ressortissant concerné un délai de départ volontaire, mais que ces autorités peuvent s’écarter de cette règle dans le cas où les circonstances particulières de l’affaire le justifient, auquel cas un délai de 28 jours est accordé.
Il convient, tout d’abord, de faire observer que l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 prévoit que les États membres «peuvent s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire ou peuvent accorder un délai inférieur à sept jours», sans toutefois préciser de quelle manière ce choix doit être effectué.
Ensuite, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, il découle du droit d’être entendu avant l’adoption d’une décision de retour l’obligation pour les autorités nationales compétentes de permettre à l’intéressé d’exprimer son point de vue sur les modalités de son retour, à savoir le délai de départ et le caractère volontaire ou contraignant du retour (voir arrêt Boudjlida, C‑249/13,
EU:C:2014:2431
, point 51). Par ailleurs, ainsi qu’il ressort des considérants 2, 6, 11 et 24 de la directive 2008/115, ainsi que de son article 5, conformément aux principes généraux du droit de l’Union, y compris celui de proportionnalité, les décisions prises en vertu de cette directive doivent l’être au cas par cas et tenir dûment compte des droits fondamentaux de la personne concernée.
Il résulte de ce qui précède qu’un État membre ne saurait s’abstenir de façon automatique, par la voie réglementaire ou bien par la pratique, d’accorder un délai de départ volontaire dans le cas où la personne concernée constitue un danger pour l’ordre public. L’exercice correct de la possibilité prévue à cet effet à l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 exige qu’il soit vérifié au cas par cas si l’absence d’un tel délai serait compatible avec les droits fondamentaux de cette personne.
Il appartient à la juridiction de renvoi d’examiner dans quelle mesure la procédure de retour en vigueur aux Pays-Bas est conforme aux exigences exposées au point précédent du présent arrêt.
Enfin, si, ainsi qu’il découle du point 47 du présent arrêt, les États membres sont, en principe, tenus d’accorder un délai de départ volontaire aux ressortissants de pays tiers faisant l’objet d’une décision de retour au titre de l’article 6 de la directive 2008/115, afin d’assurer le respect des droits fondamentaux de ces ressortissants lors de la mise en œuvre d’une telle décision, il découle néanmoins du libellé de l’article 7, paragraphe 4, de cette directive, ainsi que de l’économie générale de cet article, que la dérogation prévue à ce paragraphe 4 vise également à permettre à l’État membre concerné de veiller au respect de son ordre public.
Par conséquent, lorsqu’il s’avère, sur la base de l’examen dont les exigences ont été précisées dans le cadre des première et deuxième questions préjudicielles, que l’intéressé constitue un danger réel et actuel pour l’ordre public, l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 prévoit la possibilité de s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire à l’intéressé. Cette faculté est la conséquence de l’existence de ce danger et peut donc, moyennant le respect des principes généraux du droit de l’Union et des droits fondamentaux de l’intéressé, être utilisée par l’État membre concerné, sans qu’il soit nécessaire de procéder à un nouvel examen des éléments qui ont été retenus comme pertinents pour constater l’existence dudit danger.
Cela étant, il est loisible à l’État membre concerné de tenir compte desdits éléments, qui peuvent notamment être pertinents lorsque cet État membre évalue s’il y a lieu d’accorder un délai de départ volontaire inférieur à sept jours.
Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la troisième question que l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens que le recours à la possibilité, offerte par cette disposition, de s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire lorsque le ressortissant d’un pays tiers constitue un danger pour l’ordre public ne nécessite pas un nouvel examen des éléments qui ont déjà été examinés pour constater l’existence de ce danger. Toute réglementation ou pratique d’un État membre en la matière doit cependant garantir qu’il soit vérifié au cas par cas si l’absence d’un délai de départ volontaire est compatible avec les droits fondamentaux de ce ressortissant.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle‑ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:

1)
L’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une pratique nationale selon laquelle un ressortissant d’un pays tiers, qui séjourne irrégulièrement sur le territoire d’un État membre, est réputé constituer un danger pour l’ordre public au sens de cette disposition, au seul motif que ce ressortissant est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte.

2)
L’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens que, dans le cas d’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre qui est soupçonné d’avoir commis un acte punissable qualifié de délit ou de crime en droit national ou a fait l’objet d’une condamnation pénale pour un tel acte, d’autres éléments, tels que la nature et la gravité de cet acte, le temps écoulé depuis sa commission, ainsi que la circonstance que ce ressortissant était en train de quitter le territoire de cet État membre quand il a été interpellé par les autorités nationales, peuvent être pertinents dans le cadre de l’appréciation de la question de savoir si ledit ressortissant constitue un danger pour l’ordre public au sens de cette disposition. Dans le cadre de cette appréciation, est également pertinent, le cas échéant, tout élément qui a trait à la fiabilité du soupçon du délit ou crime reproché au ressortissant concerné d’un pays tiers.

3)
L’article 7, paragraphe 4, de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens que le recours à la possibilité, offerte par cette disposition, de s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire lorsque le ressortissant d’un pays tiers constitue un danger pour l’ordre public ne nécessite pas un nouvel examen des éléments qui ont déjà été examinés pour constater l’existence de ce danger. Toute réglementation ou pratique d’un État membre en la matière doit cependant garantir qu’il soit vérifié au cas par cas si l’absence d’un délai de départ volontaire est compatible avec les droits fondamentaux de ce ressortissant.

Signatures
(
*1
)   Langue de procédure: le néerlandais.