CELEX: 62014CJ0146
Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák
2008/115/EK irányelv
Jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérése
15. cikk
Őrizet
Az őrizet meghosszabbítása
A közigazgatási vagy igazságügyi hatóság kötelezettségei
Bírósági felülvizsgálat
Valamely harmadik országbeli állampolgár személyazonosító okmányának hiánya
A kitoloncolási határozat végrehajtásának akadályai
Az érintett harmadik ország állampolgárának a visszatérést lehetővé tevő személyazonosító okmány kiállításának ezen ország nagykövetsége általi megtagadása
A szökés veszélye
A kitoloncolás ésszerű lehetősége
Az együttműködés hiánya
Az érintett tagállam esetleges, arra vonatkozó kötelezettsége, hogy a személy jogállására vonatkozóan ideiglenes okmányt állítson ki

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL L 348., 98. o.
) 15. cikkének az értelmezésére irányul.
Ezt a kérelmet egy olyan közigazgatási eljárás keretében terjesztették elő, amelyet a direktor na Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (a belügyminisztérium migrációs igazgatóságának igazgatója, a továbbiakban: direktor) kezdeményezett, és arra irányult, hogy az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai közigazgatási bíróság) hivatalból határozzon B. M. A. Mahdi szudáni állampolgárnak az említett igazgatóság által a Szófia körzetében található Busmantsiban (Bulgária) működtetett különleges ideiglenes idegenrendészeti őrizeti központban (a továbbiakban: busmantsi idegenrendészeti fogda) foganatosított őrizetének a meghosszabbításáról.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2008/115 irányelvet különösen az EK 63. cikk első bekezdése 3. pontjának b) alpontja alapján fogadták el, amely az EUMSZ 79. cikk (2) bekezdésének c) pontja lett. Ezen irányelv (6), (11)–(13), (16), (17) és (24) perambulumbekezdése értelmében:
„(6)
A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a harmadik országbeli állampolgárok illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodását tisztességes és átlátható eljárással szüntessék meg. Az EU általános jogelveinek megfelelően az ezen irányelv értelmében meghozott határozatokat eseti alapon és tárgyilagos kritériumok szerint kell elfogadni, ami azt vonja maga után, hogy az illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodás puszta tényén kívül egyéb szempontokat is figyelembe kell venni. […]
[…]
(11)
A kiutasítással kapcsolatos határozatokra vonatkozóan minimális közös jogi biztosítékokat kell megállapítani, amelyek garantálják az érintett személyek érdekeinek hatékony védelmét. Biztosítani kell a szükséges jogi segítségnyújtást azoknak, akik nem rendelkeznek elégséges pénzeszközökkel. A tagállamoknak nemzeti jogszabályaikban kell meghatározniuk, mely esetekben tekintendő szükségesnek a jogi segítségnyújtás.
(12)
Foglalkozni kell az illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó, ám még nem kitoloncolható harmadik országbeli állampolgárok helyzetével. Létfenntartásuk alapvető feltételeit a nemzeti jogszabályok alapján kell meghatározni. Annak érdekében, hogy hatósági ellenőrzések esetén igazolni tudják különleges helyzetüket, e személyek számára helyzetükről írásbeli igazolást kell kiállítani. A tagállamoknak széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkezniük az írásbeli igazolás formája és formátuma tekintetében, továbbá az igazolást az ezen irányelv szerint elfogadott, kiutasítással kapcsolatos határozatokba is be kell tudniuk illeszteni.
(13)
A kényszerítő intézkedésekre kifejezetten alkalmazni kell az arányosság és a hatékonyság elvét a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. A kitoloncolások végrehajtására vonatkozóan meg kell határozni bizonyos minimális biztosítékokat […]
[…]
(16)
A kitoloncolás céljából elrendelt őrizet alkalmazását korlátozni kell, és az arányosság elvét kell rá alkalmazni a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. Az őrizetet [helyesen: őrizet] kizárólag abban az esetben indokolt, ha az a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárás végrehajtását szolgálja, és a kevésbé kényszerítő intézkedések alkalmazása nem bizonyulna elegendőnek.
(17)
Az őrizetben lévő harmadik országbeli állampolgárokkal emberséges és méltó módon, alapvető jogaikat, valamint a nemzetközi és nemzeti jogot betartva kell bánni. […]
[…]
(24)
Az irányelv tiszteletben tartja és betartja a különösen az Európai Unió Alapjogi Chartája [a továbbiakban: Charta] által elismert alapvető jogokat és elveket.”
Az említett irányelvnek a „Tárgy” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv megállapítja a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normákat és eljárásokat, összhangban a közösségi jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal, beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket.”
A 2008/115 irányelv „Fogalommeghatározások” című 3. cikke értelmében:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározások érvényesek:
[…]
7.
»a szökés veszélye«: egy konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon nyugvó olyan alapos okok megléte, amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgár megszökhet;
[…]”
Az említett irányelv 6. cikkének (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok bármikor dönthetnek úgy, hogy a területükön jogszerűtlenül [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adnak ki. Ebben az esetben kiutasítási határozat elrendelésére [helyesen: meghozatalára] nem kerül sor. Amennyiben már kiadták a kiutasítási határozatot, azt vissza kell vonni, vagy a tartózkodási engedély vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedély érvényességének idejére fel kell függeszteni.”
A 2008/115 irányelv „Őrizet” című 15. cikke értelmében:
„(1)   A tagállamok – kivéve, ha a konkrét esetben más elégséges, de kevésbé kényszerítő intézkedés is hatékonyan alkalmazható – kizárólag a kiutasítás előkészítése és/vagy a kitoloncolás végrehajtása céljából őrizetben tarthatják a kitoloncolási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgárt, különösen, ha:
a)
fennáll a szökés veszélye, vagy
b)
a harmadik ország érintett állampolgára meghiúsítja vagy akadályozza a kiutasítás előkészítését vagy kitoloncolási eljárást.
Az őrizetnek a lehető legrövidebbnek kell lennie, és csak addig tartható fenn, amíg a kitoloncolási intézkedések folynak, és kellő körültekintéssel végrehajtásra kerülnek.
(2)   Az őrizetet közigazgatási vagy igazságügyi hatóságok rendelik el.
Az őrizetet írásban kell elrendelni, a tényállás ismertetésével és jogi indokolással ellátva.
Amennyiben az őrizetet közigazgatási hatóságok rendelték el, a tagállamok
a)
vagy előírják az őrizetben tartás jogszerűségének gyors bírósági felülvizsgálatát, amellyel kapcsolatosan az őrizet kezdetétől számítva a lehető legrövidebb határidőn belül határozatot kell hozni,
b)
vagy biztosítják a jogot a harmadik országbeli állampolgár számára az őrizetben tartásának jogszerűségét gyorsan felülvizsgáló bírósági eljárás megindítására, amelyben a jogszerűségről a vonatkozó eljárás megindításától számítva a lehető legrövidebb határidőn belül határozni kell. Ez esetben a tagállamok haladéktalanul tájékoztatják az érintett harmadik országbeli állampolgárt az ilyen eljárás igénybevételének lehetőségéről.
Az érintett harmadik országbeli állampolgárt haladéktalanul szabadon kell bocsátani, ha az őrizetben tartás nem jogszerű.
(3)   Az őrizetben tartást minden esetben ésszerű időközönként, akár az érintett harmadik országbeli állampolgár kérésére, akár hivatalból felül kell vizsgálni. Meghosszabbított őrizet esetében a felülvizsgálatokat igazságügyi hatóság felügyelete alatt kell elvégezni.
(4)   Amennyiben a kitoloncolásra jogi vagy egyéb megfontolások következtében már nem látszik ésszerű lehetőség, vagy az (1) bekezdésben megállapított feltételek már nem állnak fenn, az őrizet indokoltsága megszűnik, és az érintett személyt haladéktalanul szabadon kell bocsátani.
(5)   Az őrizetet mindaddig fenn kell tartani, ameddig az (1) bekezdésben megállapított feltételek fennállnak, és az őrizet a kitoloncolás biztosításához szükséges. Valamennyi tagállam korlátozott, hat hónapot nem meghaladó őrizetben tartási időszakot határoz meg.
(6)   A tagállamok az (5) bekezdésben említett időszakot kizárólag korlátozott, további tizenkét hónapot nem meghaladó időszakkal hosszabbíthatják meg a nemzeti jogszabályoknak megfelelően, azokban az esetekben, ha a kiutasítás végrehajtása minden ésszerű erőfeszítésük ellenére várhatóan tovább tart:
a)
az érintett harmadik országbeli állampolgár részéről szükséges együttműködés hiánya miatt, vagy
b)
a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelme miatt.”
A bolgár jog
A 2008/115 irányelvet a bolgár jogba a Bolgár Köztársaság területén tartózkodó külföldiekről szóló törvény (Zakon za chuzhdentsite v Republika Bulgaria, 1998. december 23‑i 153. sz. DV) ültette át az alapügy tényállásának időpontjában alkalmazandó változatában (2013. december 17‑i 108. sz. DV, a továbbiakban: külföldiekről szóló törvény).
E törvény 44. cikkének (5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben a külföldi akadályoztatva van abban, hogy az ország területét haladéktalanul elhagyja, vagy más országba beutazzon, a közigazgatási kényszerintézkedést elrendelő hatóság határozatában arra kötelezi, hogy a jelen törvény végrehajtási rendeletében előírt módon a belügyminisztérium területi szerve előtt hetente megjelenjen, kivéve ha a kitoloncolási vagy kiutasítási intézkedés végrehajtásának akadályait elhárították, és intézkedéseket hoztak annak érdekében, hogy a külföldi az ország területét haladéktalanul elhagyja.”
A külföldiekről szóló törvény 44. cikkének (6) bekezdése alapján, ha a közigazgatási kényszerintézkedést nem lehet olyan harmadik országbeli állampolgárra alkalmazni, akinek nem állapítható meg a személyazonossága, vagy ez utóbbi megakadályozza ezen intézkedést kiszabó határozat végrehajtását, vagy egyértelműen fennáll a szökés veszélye, az említett intézkedést kiszabó szerv elrendelheti, hogy ezt az állampolgárt a Bolgár Köztársaságból való kitoloncolása vagy kiutasításának előkészítése érdekében idegenrendészeti fogdában helyezzék el.
E törvény 44. cikkének (8) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„Az idegenrendészeti őrizet addig tart, amíg a (6) bekezdésben szereplő körülmények fennállnak, de nem haladhatja meg a hat hónapot. A […] hatáskörrel rendelkező hatóságok […] a direktorral együtt havonta egyszer hivatalból ellenőrzik […], hogy az őrizetben tartás feltételei teljesülnek‑e. Kivételesen, amennyiben az érintett személy megtagadja a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal való együttműködést, vagy a kitoloncoláshoz vagy kiutasításhoz szükséges okmányok beszerzése késedelemmel jár, az őrizet időtartama tizenkét hónapig meghosszabbítható. Amennyiben az ügy konkrét körülményeire figyelemmel megállapítást nyer, hogy jogi vagy technikai okokból már nem áll fenn a külföldi kitoloncolásának ésszerű lehetősége, az érintett személyt haladéktalanul szabadon kell bocsátani.”
Az említett törvény 46a. cikke (1) bekezdésének megfelelően az idegenrendészeti fogdában való elhelyezésről szóló határozat ellen a közigazgatási eljárási törvénykönyv (Administrativnoprotsesualen kodeks) által meghatározott szabályok szerint jogorvoslattal lehet élni a tényleges elhelyezéstől számított tizennégy napos határidőn belül.
Ugyanezen törvény 46a. cikkének (2) bekezdése ekképpen rendelkezik:
„Az előző bekezdés szerint eljáró bíróság a keresetről nyilvános tárgyaláson határoz, az eljárás megindításától számított egy hónapos határidőn belül. Az érintett személy részvétele a tárgyaláson nem kötelező. Az első fokon eljáró bíróság határozata ellen fellebbezéssel lehet élni a Vărhoven administrativen sadnál, amely arról két hónapos határidőn belül határoz.”
A külföldiekről szóló törvény 46a. cikkének (3) és (4) bekezdése a következőképpen került megfogalmazásra:
„(3)   Az idegenrendészeti fogda igazgatója hathavonta összeállítja azon külföldiek jegyzékét, akik az ország területéről való kitoloncolásukat akadályozó tényezők miatt hat hónapnál hosszabb ideje tartózkodnak a fogdában. Az említett jegyzéket megküldik az idegenrendészeti fogda helye szerint illetékes közigazgatási bíróságnak.
(4)   Az idegenrendészeti fogdában történt elhelyezést követő minden hat hónapos időszak végén a bíróság hivatalból vagy az érintett külföldi kérelmére, zárt tárgyaláson elrendeli az őrizet meghosszabbítását, vagy annak más intézkedéssel való felváltását, illetve az érintett személy szabadon bocsátását. A bíróság határozata ellen a közigazgatási eljárási törvénykönyvben meghatározott módokon lehet jogorvoslattal élni.”
A külföldiekről szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1. §‑ának 4c. pontja szerint, akkor áll fent „valamely közigazgatási kényszerintézkedés hatálya alatt álló harmadik országbeli állampolgár szökésének veszélye”, ha – figyelembe véve a tényeket – alapos okkal feltételezhető, hogy az érintett állampolgár kivonhatja magát a kiszabott intézkedés végrehajtása alól. Erre vonatkozóan e rendelkezések meghatározzák, hogy ilyen veszélynek minősülhet az a körülmény, hogy az érintett állampolgár a bejelentett lakóhelyén nem található, illetve hogy korábban megsértette a közrendet, vagy ellene büntetőjogi felelősséget megállapító ítéletet hoztak – tekintet nélkül arra, hogy a büntetett előélethez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól mentesült‑e –, továbbá az a körülmény, hogy az érintett állampolgár a számára az önkéntes távozás céljából megállapított határidőn belül nem hagyta el az országot, az a körülmény, hogy az érintett állampolgár világosan kimutatta, hogy az ellene elrendelt intézkedésnek nem veti alá magát, az a körülmény, hogy hamis okmányokkal rendelkezik, vagy egyáltalán nem rendelkezik okmányokkal, az a körülmény, hogy az érintett állampolgár hamis adatokat közöl, az a körülmény, hogy korábban már megszökött és/vagy az a körülmény, hogy megsértette a beutazási és tartózkodási tilalmat.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
B. M. A. Mahdit 2013. augusztus 9‑én fogták el egy bregovói határőrállomáson, Bulgáriában. Az érintett nem rendelkezett személyazonosító okmánnyal, de úgy mutatkozott be, hogy ő Bashir Mohamed Ali Mahdi, szudáni állampolgár.
Ugyanezen a napon hozott határozattal „külföldi személy kitoloncolása”, valamint „külföldi személy Bolgár Köztársaságba való beutazásának tilalma” címén közigazgatási kényszerintézkedéseket rendeltek el B. M. A. Mahdival szemben.
B. M. A. Mahdit e határozatoknak megfelelően másnap, 2013. augusztus 10‑én a busmantsi idegenrendészeti fogdában helyezték el a közigazgatási kényszerintézkedések végrehajthatóságáig, tehát addig, amíg beszerzik azon okmányokat, amelyek révén elhagyhatja Bulgáriát.
2013. augusztus 12‑én B. M. A. Mahdi a bolgár közigazgatási hatóságok előtt aláírt egy nyilatkozatot, amelyben beleegyezett, hogy önkéntesen visszatér Szudánba.
2013. augusztus 13‑án a direktor levelet küldött a Szudáni Köztársaság nagykövetségének, amelyben tájékoztatást adott ez utóbbinak azon intézkedésekről, amelyeket elrendeltek B. M. A. Mahdival szemben, valamint a busmantsi idegenrendészeti fogdában történt elhelyezéséről.
Ezt követően, az ügyiratban meg nem jelölt időpontban, találkozóra került sor e nagykövetség képviselője és B. M. A. Mahdi között, amelynek során e képviselő igazolta az érintett személyazonosságát, megtagadta azonban, hogy olyan személyazonosító okmányt állítson ki a számára, amellyel elhagyhatja Bulgáriát. E megtagadás oka nyilvánvalóan az volt, hogy B. M. A. Mahdi nem kívánt visszatérni Szudánba. Az érintett ezt követően úgy nyilatkozott a bolgár hatóságoknak, hogy nem kíván önkéntesen visszatérni Szudánba. A Szudáni Köztársaság nagykövetségének képviselője úgy tűnik, hogy megerősítette a kérdést előterjesztő bíróságnak, hogy ilyen körülmények között nem lehetséges úti okmányt kiállítani, amennyiben B. M. A. Mahdi nem kíván önkéntesen visszatérni a származási országába.
2013. augusztus 16‑án M. Ruseva bolgár állampolgár közjegyzői okiratba foglalt nyilatkozatot tett, amelynek értelmében B. M. A. Mahdi számára a Bulgáriában való tartózkodása során biztosítva vannak a létfenntartását fedező saját anyagi források, illetve lakás áll a rendelkezésére, és óvadék ellenében B. M. A. Mahdi szabadon bocsátását kérte a direktortól. E nyilatkozatot a rendőri hatóságok 2013. augusztus 26‑án ellenőrizték és megerősítették.
2013. augusztus 27‑én a direktor – figyelembe véve M. Ruseva nyilatkozatát – javaslatot tett felettesének a B. M. A. Mahdi idegenrendészeti őrizetét elrendelő határozat hatályon kívül helyezésére, és arra, hogy vele szemben egy kevésbé kényszerítő intézkedés kerüljön elrendelésre, azaz kötelezzék „a belügyminisztérium lakóhely szerint illetékes területi szerve előtt havonta történő megjelenésre”, a rá vonatkozó kitoloncolási határozat végrehajtása akadályainak megszűnéséig.
2013. szeptember 9‑én e javaslat elutasításra került abból az okból, hogy B. M. A. Mahdi nem jogszerűen lépett be Bulgária területére, továbbá hogy nem rendelkezett Bulgáriában tartózkodási engedéllyel, valamint hogy a nemzeti menekültügyi ügynökség 2012. december 29‑én megtagadta tőle a menekült jogállást, és hogy bűncselekményt követett el, amikor a Bulgária és Szerbia közötti államhatárt nem az e célból kijelölt helyen lépte át.
Sem az idegenrendészeti őrizetben való elhelyezésről szóló határozat, sem annak a direktor által javasolt kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltásának elutasítása ellen nem éltek jogorvoslattal.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a Szudáni Köztársaság nagykövetsége ez idáig nem állított ki olyan személyazonosító okmányt, amely lehetővé tenné B. M. A. Mahdi számára, hogy Bulgária területén kívülre utazzon, és hogy ő továbbra is a busmantsi idegenrendészeti fogdában van elhelyezve.
Az alapügy a direktortól származó, 2014. február 9‑e táján és az eredeti hat hónapos őrizet végén kelt levéllel indult, amelyben ez utóbbi azt kérte a kérdést előterjesztő bíróságtól, hogy a külföldiekről szóló törvény 46a. cikkének (3) és (4) bekezdése alapján hivatalból rendelje el B. M. A. Mahdi őrizetének meghosszabbítását.
A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a külföldiekről szóló törvény 46a. cikkének (3) és (4) bekezdése értelmében az érintett idegenrendészeti fogda igazgatója hathavonta megküldi e fogda helye szerint illetékes közigazgatási bíróságnak azon harmadik országbeli állampolgárok jegyzékét, akik az ország területéről való kitoloncolásukat akadályozó tényezők miatt hat hónapnál hosszabb ideje tartózkodnak a fogdában. Az idegenrendészeti fogdában történt elhelyezést követő minden hat hónapos időszak végén az említett közigazgatási bíróság hivatalból, zárt tárgyaláson határoz az érintett személy őrizetének meghosszabbításáról, annak más intézkedéssel való felváltásáról vagy megszüntetéséről.
E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság többek között arra keresi a választ, hogy a bolgár jog által az idegenrendészeti őrizetben való elhelyezés felülvizsgálatára előírt közigazgatási eljárás összeegyeztethető‑e az uniós joggal és különösen a 2008/115 irányelv által támasztott követelményekkel.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint az általa gyakorolható felülvizsgálat jellege eltérő annak függvényében, hogy bírói szervként vagy közigazgatási hatóságként jár‑e el. Különösképpen, amennyiben bírói szervként jár el, nem tud az ügy érdeméről határozni, és nem tudja felülvizsgálni az idegenrendészeti fogdában való elhelyezésről szóló eredeti határozatot, amennyiben a bolgár eljárásjog értelmében a szerepe arra korlátozódik, hogy az érintett őrizete meghosszabbításának az indokait – úgy mint a direktor alapügyben szóban forgóhoz hasonló eljárást megindító levelében kifejtett indokokat – felülvizsgálja. Az említett bíróság továbbá kérdéseket tesz fel a szökés veszélyével kapcsolatban egy olyan esetben, amely az alapügyben is fennáll, amikor az érintett, aki nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, kijelentette a bolgár hatóságoknak, hogy nem kíván a származási országába visszatérni. A kérdést előterjesztő bíróság ez utóbbi személy magatartásával kapcsolatban is válaszokat keres. E tekintetben azt kérdezi, hogy az a tény, hogy az érintett nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, a kitoloncolási eljárás keretében való együttműködés hiányának minősíthető‑e. E körülmények összességére tekintettel a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak azon kérdést illetően, hogy B. M. A. Mahdi őrizetének meghosszabbítása igazolt‑e.
E körülmények között az Administrativen sad Sofia‑grad úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelvnek a Chartának a bírósági felülvizsgálathoz és a hatékony bírói jogvédelemhez való jogra vonatkozó 6. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett 15. cikkének (3) és (6) bekezdését, hogy
a)
abban az esetben, ha a közigazgatási hatóság a szóban forgó tagállam nemzeti joga alapján havonta köteles felülvizsgálni az őrizetben tartást, anélkül hogy kifejezetten köteles lenne közigazgatási aktust hozni, és a nemzeti bíróság részére hivatalból meg kell küldenie a kitoloncolásuk akadályoztatása miatt az eredeti őrizet jogszabályban meghatározott maximális időtartamát meghaladóan őrizetben tartott harmadik országbeli állampolgárok jegyzékét, az említett közigazgatási hatóság köteles arra, hogy az eredeti őrizetről szóló, egyedi határozatban meghatározott időszak lejártakor az őrizetben tartásnak az őrizetben tartási időszak meghosszabbítására vonatkozóan az uniós jogban rögzített indokok szempontjából történő felülvizsgálatára irányuló kifejezett aktust hozzon, vagy az érintett szabadon bocsátását rendelje el?
b)
abban az esetben, ha a szóban forgó tagállam nemzeti joga értelmében az eljáró bíróság az említett nemzeti jog szerint kitoloncolás céljából foganatosított, eredeti őrizet maximális időtartamának a lejártát követően elrendelheti az őrizet meghosszabbítását, vagy az őrizetnek kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltását, vagy a harmadik országbeli állampolgár szabadon bocsátását, az említett bíróságnak olyan helyzetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi, felül kell vizsgálnia az őrizetben tartás felülvizsgálatára irányuló, az őrizetben tartási időszak meghosszabbítása szükségességének és a meghosszabbítás időtartamának jogi és ténybeli indokait feltüntető aktus jogszerűségét oly módon, hogy érdemben határoz az őrizet meghosszabbításának, annak más intézkedéssel való felváltásának vagy az érintett szabadon bocsátásának elrendelése érdekében?
c)
amennyiben valamely idegenrendészeti őrizet felülvizsgálatáról szóló aktus csupán azon indokokat jelöli meg, amelyek miatt valamely harmadik országbeli állampolgár kitoloncolásáról szóló határozat nem hajtható végre, e rendelkezések lehetővé teszik az eljáró bíróság számára, hogy az őrizetben tartási időszak meghosszabbításának uniós jogban rögzített indokai szempontjából felülvizsgálja ezen aktus jogszerűségét, és hogy kizárólag a közigazgatási hatóság által előadott tények és előterjesztett bizonyítékok, valamint a harmadik országbeli állampolgár által előadott kifogások és tények alapján érdemben határozzon az őrizet meghosszabbítását, annak más intézkedésekkel való felváltását vagy az érintett szabadon bocsátását elrendelő határozat meghozatala útján?
2)
Az olyan helyzetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi, úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) és (6) bekezdését, hogy a nemzeti jogban előírt, abból következő, önálló őrizetmeghosszabbítási indok, hogy az érintett nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, összeegyeztethető az uniós joggal, mivel az az említett (6) bekezdésben szereplő mindkét eset alá tartozik, amennyiben a szóban forgó tagállam nemzeti joga szerint megállapítható, hogy ilyen körülmények között megalapozottan feltételezhető, hogy az említett személy kivonhatja magát a kitoloncolási határozat végrehajtása alól, és e feltételezés magában foglalja azt is, hogy a szóban forgó tagállam nemzeti joga értelmében fennáll a szökés veszélye?
3)
Az olyan helyzetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi, úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelv 15. cikke (1) bekezdésének a harmadik országbeli állampolgárok alapvető jogainak és méltóságának tiszteletben tartására, valamint az arányosság elvének alkalmazására vonatkozó (2) és (13) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett a) és b) pontját és (6) bekezdését, hogy e rendelkezések lehetővé teszik a szökés megalapozott veszélyére való következtetést azon körülmények alapján, hogy az érintett nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, jogellenesen lépte át az államhatárt, és úgy nyilatkozik, hogy nem kíván visszatérni származási országába, jóllehet korábban az országába való önkéntes visszatérésről szóló nyilatkozatot töltött ki, és helyes adatokat szolgáltatott személyazonosságáról, mivel e körülmények a kiutasítási határozat címzettje esetében fennálló, a 2008/115 irányelv értelmében vett »szökés[i] veszély[…]« fogalmába tartoznak, amely fogalmat a nemzeti jog a tények alapján fennálló, arra vonatkozó megalapozott feltételezésként határozza meg, hogy az említett személy kivonja magát a kiutasítási határozat végrehajtása alól?
4)
Az olyan helyzetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi, úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelv 15. cikke (1) bekezdésének a harmadik országbeli állampolgárok alapvető jogainak és méltóságának tiszteletben tartására, valamint az arányosság elvének alkalmazására vonatkozó (2) és (13) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett a) és b) pontját, valamint (6) bekezdését, hogy
a)
a harmadik országbeli állampolgár nem működik együtt a származási országába való kiutasításáról szóló határozat végrehajtásának előkészítésében, ha a szóban forgó állam nagykövetségének egyik tisztviselője előtt szóban úgy nyilatkozik, hogy nem kíván származási országába visszatérni, jóllehet korábban az önkéntes visszatérésről szóló nyilatkozatot töltött ki, és helyes adatokat szolgáltatott személyazonosságáról, és hogy késlekedik a dokumentumok valamely harmadik országtól való beszerzése, és ésszerű lehetőség látszik a kiutasítási határozat végrehajtására, ha e körülmények között a szóban forgó ország nagykövetsége – jóllehet igazolta az érintett személyazonosságát – nem állítja ki az érintett származási országába való visszautazásához szükséges okmányt?
b)
abban az esetben, ha a kitoloncolási határozat végrehajtása ésszerű lehetőségének hiánya miatt szabadon bocsátják azt a harmadik országbeli állampolgárt, aki nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, jogellenesen lépte át az államhatárt, és úgy nyilatkozik, hogy nem kíván visszatérni származási országába, és ha e körülmények között a szóban forgó ország nagykövetsége, jóllehet igazolta az érintett személyazonosságát, nem állítja ki az érintett származási országába való visszautazásához szükséges okmányt, meg kell‑e állapítani, hogy a szóban forgó tagállam köteles az érintett személy jogállására vonatkozó ideiglenes okmányt kiállítani?”
A sürgősségi eljárásról
Az Administrativen sad Sofia‑grad azt kérte, hogy a Bíróság az eljárási szabályzat 107. cikke szerinti sürgősségi eljárásban tárgyalja a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet.
A kérdést előterjesztő bíróság az említett kérelem indokául előadta, hogy az alapügyben szóban forgó, harmadik országbeli állampolgár őrizetben van, valamint hogy helyzete az EUM‑Szerződés szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségről szóló V. címe rendelkezéseinek hatálya alá tartozik. B. M. A. Mahdi helyzetére tekintettel, a Bíróságnak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre adott válasza meghatározó befolyással bír arra nézve, hogy őt a busmantsi idegenrendészeti fogdában kell‑e tartani, vagy szabadon kell‑e bocsátani. Az említett bíróság jelzi, hogy a lehető legrövidebb határidőn belül határozatot kell hozni az érintett őrizetének meghosszabbításáról.
E tekintetben meg kell jegyezni elsősorban, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUM‑Szerződés harmadik része V. címének hatálya alá tartozó 2008/115 irányelv értelmezésére vonatkozik. Így tehát az az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23a. cikkében és eljárási szabályzatának 107. cikkében előírt sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárás tárgya lehet.
Másodsorban meg kell állapítani – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza –, hogy B. M. A. Mahdi jelenleg meg van fosztva szabadságától, és hogy az alapeljárás kimenetelének akár az is lehet a következménye, hogy a szabadságelvonás haladéktalanul megszűnik.
A fentiekre tekintettel a Bíróság harmadik tanácsa az előadó bíró javaslatára, a főtanácsnok meghallgatását követően úgy határozott, hogy helyt ad a kérdést előterjesztő bíróságnak a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem sürgősségi eljárásban történő elbírálására irányuló kérelmének.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdés a) pontjáról
A kérdést előterjesztő bíróság az első kérdés a) pontjában arra keresi a választ, hogy a 2008/115 irányelvnek a Charta 6. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett 15. cikkének (3) és (6) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy valamely harmadik országbeli állampolgár eredeti őrizete maximális időtartamának lejártakor a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság által ezen őrizet további fenntartásáról hozott határozatnak az azt alátámasztó tényállás ismertetésével és jogi indokolással ellátott írásbeli aktusnak kell lennie.
Először is meg kell jegyezni, hogy az EUMSZ 79. cikk (2) bekezdésének megfelelően a 2008/115 irányelv célkitűzése – amint az annak (2) és (11) preambulumbekezdéséből kitűnik – egy közös normákon és jogi biztosítékokon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozása annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon és alapvető jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza.
Az ezen irányelv által a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésére alkotott eljárások ekképpen az ezen állampolgárok visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normáknak és eljárásoknak minősülnek. A tagállamok több tekintetben mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az említett irányelv rendelkezéseinek végrehajtásakor a nemzeti joguk sajátosságainak figyelembevétele mellett.
Ugyanezen irányelv (6) preambulumbekezdése értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a harmadik országbeli állampolgárok jogellenes tartózkodását tisztességes és átlátható eljárással szüntessék meg. Ugyancsak e preambulumbekezdés szerint és az általános uniós jogelveknek megfelelően a 2008/115 irányelv értelmében meghozott határozatokat eseti alapon és tárgyilagos kritériumok szerint kell meghozni, ami azt vonja maga után, hogy a jogellenes tartózkodás puszta tényén kívül egyéb szempontokat is figyelembe kell venni.
A 2008/115 irányelv 15. cikkének (2) bekezdése értelmében valamely harmadik országbeli állampolgár eredeti őrizetét, amely nem haladhatja meg a hat hónapot, a közigazgatási vagy igazságügyi hatóságoknak írásban, az őrizetről szóló határozat alapjául szolgáló tényállás ismertetésével és jogi indokolással ellátva kell elrendelniük (lásd ebben az értelemben: G. és R. ítélet, C‑383/13. PPU,
EU:C:2013:533
, 29. pont).
Az említett irányelv 15. cikkének (6) bekezdése értelmében ezt az eredeti őrizetet korlátozott, további tizenkét hónapot nem meghaladó időszakkal hosszabbíthatják meg a nemzeti jogszabályoknak megfelelően, ha bizonyos alapfeltételek teljesülnek. Az említett cikk (5) bekezdésének megfelelően minden olyan őrizetet, amelynek időtartama meghaladja a hat hónapot, az ugyanezen irányelv 15. cikkének (3) bekezdése alkalmazása érdekében meghosszabbított őrizetnek kell minősíteni.
Egyébiránt a 2008/115 irányelv 15. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy valamely harmadik országbeli állampolgár őrizetben tartását minden esetben ésszerű időközönként, akár az érintett kérésére, akár hivatalból felül kell vizsgálni. Meghosszabbított őrizet esetében a felülvizsgálatokat igazságügyi hatóságnak felül kell vizsgálnia.
E rendelkezések összességéből következően a 2008/115 irányelv 15. cikkében az írásbeli aktus meghozatalára vonatkozóan kifejezetten előírt egyetlen követelmény az, amelyet e cikk (2) bekezdése tartalmaz, amelynek értelmében az őrizetet írásban, a tényállás ismertetésével és jogi indokolással ellátva kell elrendelni. Ezt az írásbeli határozat meghozatalára vonatkozó követelményt úgy kell érteni, mint amely szükségszerűen minden, az őrizet meghosszabbítását elrendelő határozatra is vonatkozik, tekintettel arra, hogy egyfelől az őrizet és annak meghosszabbítása hasonló természetű, mivel mindkettő az érintett harmadik országbeli állampolgár szabadságtól való megfosztását eredményezi a kiutasítás előkészítése és/vagy a kitoloncolás végrehajtása céljából, másfelől ezen állampolgárnak mindkét esetben lehetősége kell, hogy legyen a vele szemben hozott határozat indokainak a megismerésére.
Márpedig kitűnik a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, hogy az említett indokok közlésére vonatkozó kötelezettségre szükség van annak érdekében, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgárnak lehetősége legyen jogai lehető legjobb feltételek mellett történő védelmére, és az ügy teljes ismeretében annak eldöntésére, hogy hasznos‑e az illetékes bírósághoz fordulni, valamint azért, hogy utóbbi számára teljes mértékben lehetővé tegye a szóban forgó határozat jogszerűségére vonatkozó felülvizsgálat gyakorlását (lásd ebben az értelemben: Heylens és társai ítélet, 222/86,
EU:C:1987:442
, 15. pont, valamint Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet, C‑402/05 P és C‑415/05 P,
EU:C:2008:461
, 337. pont).
A 2008/115 irányelv 15. cikke (2) és (6) bekezdése bármely más értelmezésének az lenne a hatása, hogy valamely harmadik országbeli állampolgárnak nehezebb lenne vitatni a vele szemben elrendelt őrizet meghosszabbításáról szóló határozat jogszerűségét, mint az eredeti őrizetről szóló határozatét, ami sértené a hatékony jogorvoslathoz való alapvető jogot.
Meg kell azonban állapítani, hogy ezen irányelv 15. cikkének rendelkezései nem követelik meg a kérdést előterjesztő bíróság első kérdésének a) pontjában szereplő terminológia szerinti írásbeli, „felülvizsgálatra irányuló aktus” elfogadását. Tehát az említett irányelv 15. cikke (3) bekezdésének első mondata szerint valamely harmadik országbeli állampolgár őrizetben tartását ésszerű időközönként felülvizsgáló hatóságok nem kötelesek minden egyes felülvizsgálat során egy olyan kifejezett írásbeli formát öltő aktust elfogadni, amely tartalmazza az annak alapjául szolgáló ténybeli és jogi indokok ismertetését.
Ennek alapján meg kell állapítani, hogy amennyiben az eredeti őrizetnek az ugyanezen irányelv 15. cikke (5) bekezdésében megengedett maximális időtartamának lejártakor a felülvizsgálati eljárás során illetékes hatóság úgy határoz, hogy továbbra is fenntartja ezt az őrizetet, e határozatát indokolással ellátott, írásbeli aktus formájában kell meghoznia. Ilyen esetben ugyanis az őrizet felülvizsgálata és az őrizet fenntartásáról szóló határozat ugyanazon eljárási szakasz során történik. Következésképpen e határozatnak meg kell felelnie a 2008/115 irányelv 15. cikkének (2) bekezdéséből fakadó követelményeknek.
Márpedig sem az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből, sem a bolgár kormány által a tárgyaláson tett észrevételekből nem tűnik ki világosan, hogy a direktor listája, amelyet az eredeti őrizet maximális időtartamának lejártakor küldött meg a kérdést előterjesztő bíróságnak, tartalmaz‑e határozatot az érintett őrizetének további fenntartásáról. Amennyiben kiderül, hogy a direktor e lista révén többek között az őrizet meghosszabbításáról határozott, az említett listának is meg kell felelnie a jelen ítélet 48. pontjában szereplő követelményeknek. Az e tekintetben szükséges ellenőrzéseket a kérdést előterjesztő bíróságnak kell elvégeznie. Az említett irányelv 15. cikkének (3) bekezdése értelmében az ilyen határozatot minden esetben felül kell vizsgálnia valamely igazságügyi hatóságnak.
Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az őrizet felülvizsgálatára irányuló aktussal kapcsolatos eljárási szabályokra vonatkozó uniós jogi szabályozás hiányában – az eljárási autonómia elvének megfelelően – továbbra is a tagállamok rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy az alapvető jogok és az ezen aktusra vonatkozó uniós jogi rendelkezések teljes körű érvényesülésének tiszteletben tartása mellett szabályozzák ezeket az eljárásokat (lásd analógia útján: N.‑ítélet, C‑604/12,
EU:C:2014:302
, 41. pont).
Ebből következően nem ütközik az uniós jogba az, ha valamely nemzeti szabályozás ezen elveket tiszteletben tartva azt a kötelezettséget írja elő a 2008/115 irányelv 15. cikke (3) bekezdésének első mondata szerint valamely harmadik országbeli állampolgár őrizetben tartását ésszerű időközönként felülvizsgáló hatóság számára, hogy minden egyes felülvizsgálat során egy olyan kifejezett aktust fogadjon el, amely tartalmazza az azt alátámasztó ténybeli és jogi indokok ismertetését. Az ilyen kötelezettség kizárólag a nemzeti jogból fakad.
A fentiek fényében úgy kell válaszolni az első kérdés a) pontjára, hogy a 2008/115 irányelvnek a Charta 6. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett 15. cikkének (3) és (6) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy valamely harmadik országbeli állampolgár eredeti őrizete maximális időtartamának lejártakor a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság által ezen őrizet további fenntartásáról hozott minden határozatnak az azt alátámasztó tényállás ismertetésével és jogi indokolással ellátott írásbeli aktusnak kell lennie.
Az első kérdés b) és c) pontjáról
A kérdést előterjesztő bíróság az első kérdésének b) és c) pontjában lényegében azt kérdezi, hogy a 2008/115 irányelv a Charta 6. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett 15. cikkének (3) és (6) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy a valamely harmadik országbeli állampolgár őrizetének meghosszabbítására irányuló kérelemmel kapcsolatban eljáró igazságügyi hatóság által gyakorolandó felülvizsgálatnak lehetővé kell tennie ez utóbbi hatóság számára, hogy esetről esetre, érdemben határozzon az érintett állampolgár őrizetének meghosszabbításáról, az őrizet valamely kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltásának lehetőségéről, vagy ennek az állampolgárnak a szabadon bocsátásáról, és az említett hatóság ekképpen az eljárását kezdeményező közigazgatási hatóság által szolgáltatott tényekre és bizonyítékokra, valamint az említett állampolgár által esetlegesen tett észrevételekre támaszkodhat.
Először is meg kell jegyezni, hogy a Bíróság már korábban úgy ítélte meg, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikke feltétlen és kellően pontos ahhoz, hogy ne legyen szükség más különleges tényezőkre a tagállamok általi végrehajthatósága érdekében (lásd ebben az értelemben: El Dridi‑ítélet, C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:268
, 47. pont).
Amint az a 2008/115 irányelv (13), (16), (17) és (24) preambulumbekezdéséből kitűnik, minden ezen irányelv szerint elrendelt őrizetet szigorúan az említett irányelv IV. fejezete rendelkezéseinek keretében kell foganatosítani oly módon, hogy biztosítva legyen egyfelől az arányosság elvének alkalmazása a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában, másfelől az érintett harmadik országbeli állampolgárok alapvető jogainak tiszteletben tartása.
Továbbá – amint arra a Bíróság a jelen ítélet 43. pontjában emlékeztetett – világosan kitűnik a 2008/115 irányelv 15. cikke (3) bekezdésének megszövegezéséből, hogy valamely harmadik országbeli állampolgár meghosszabbított őrizete esetében a felülvizsgálatokat igazságügyi hatóságnak felül kell vizsgálnia. Így meg kell állapítani, hogy az az igazságügyi hatóság, amely az eredeti őrizet meghosszabbításának a lehetőségéről határoz, köteles felülvizsgálni az említett őrizetet, még akkor is, ha az eljárást kezdeményező hatóság kifejezetten nem is kérte ezt a felülvizsgálatot, illetve ha az érintett állampolgár őrizetét az eredeti őrizetet elrendelő hatóság már felülvizsgálta.
Mindazonáltal a 2008/115 irányelv 15. cikkének (3) bekezdése nem határozza meg az említett felülvizsgálat jellegét. Emlékeztetni kell tehát az ezen irányelv 15. cikkéből következő elvekre, amelyek az alapügyben szóban forgóhoz hasonló eljárás során alkalmazandók, és amelyeket következésképpen az igazságügyi hatóságnak ugyanezen felülvizsgálat során figyelembe kell vennie.
Először is, az említett irányelv 15. cikkének (6) bekezdésében szereplő alapfeltételekből következően az eredeti őrizet csak abban az esetben hosszabbítható meg, ha a kiutasítás végrehajtása az érintett tagállam minden ésszerű erőfeszítése ellenére várhatóan tovább tart, aminek oka vagy az érintett harmadik országbeli állampolgár részéről szükséges együttműködés hiánya, vagy a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelme. Az ilyen meghosszabbításról a nemzeti jogszabályoknak megfelelően kell határozni, és annak további időtartama semmilyen esetre sem haladhatja meg a tizenkét hónapot.
Másodszor, ugyanezen irányelv 15. cikkének (6) bekezdését annak 15. cikke (4) bekezdésével összefüggésben kell értelmezni, amely úgy rendelkezik, hogy amennyiben a kitoloncolásra jogi vagy egyéb megfontolások következtében már nem látszik ésszerű lehetőség, vagy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében megállapított feltételek már nem állnak fenn, az érintett harmadik országbeli állampolgár őrizetének indokoltsága megszűnik, és ezen állampolgárt haladéktalanul szabadon kell bocsátani.
Ami az említett irányelv 15. cikke (4) bekezdéséből fakadó első követelményt illeti, a Bíróság már kifejtette, hogy ahhoz, hogy meg lehessen állapítani, hogy e rendelkezés értelmében a „kitoloncolásra […] ésszerű lehetőség” áll fenn, az szükséges, hogy az őrizet jogszerűségének a nemzeti bíróság általi felülvizsgálata időpontjában reális lehetőség legyen arra, hogy a kitoloncolás a 2008/115 irányelv 15. cikkének (5) és (6) bekezdésében meghatározott határidőkre tekintettel biztosítható (lásd ebben az értelemben: Kadzoev‑ítélet, C‑357/09 PPU,
EU:C:2009:741
, 65. pont).
A 2008/115 irányelv 15. cikkének (4) bekezdéséből fakadó második követelmény értelmében felül kell vizsgálni az ezen irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében szereplő alapfeltételeket, amelyek az érintett harmadik országbeli állampolgár őrizetéről szóló eredeti határozat alapjául szolgáltak. Ekképpen ezen állampolgár őrizetének esetleges meghosszabbításáról vagy az esetleges szabadon bocsátásáról határozatot hozó hatóságnak először is meg kell határoznia, hogy a konkrét esetben más elégséges, de az őrizethez képest kevésbé kényszerítő intézkedés is alkalmazható‑e hatékonyan, másodszor, hogy fennáll‑e az említett állampolgár szökésének a veszélye, és harmadszor, hogy ez utóbbi meghiúsítja‑e vagy akadályozza‑e a kiutasítása előkészítését vagy a kitoloncolási eljárást.
Ebből következően az őrizet meghosszabbítása iránti kérelemről határozatot hozó igazságügyi hatóságnak minden annak meghatározásához releváns ténybeli és jogi körülményről tudnia kell határozni, hogy az őrizet meghosszabbítása a jelen ítélet 58–61. pontjában szereplő követelmények fényében igazolt‑e, aminek érdekében az egyes esetek sajátos tényállásának elmélyült vizsgálata szükséges. Ha az eredetileg elrendelt őrizet e követelmények fényében már nem indokolt, a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező igazságügyi hatóságnak meg kell lennie a lehetőségének, hogy a közigazgatási hatóság vagy adott esetben az eredeti őrizetet elrendelő hatóság határozatát saját határozatával helyettesítse, és hogy határozzon az érintett harmadik országbeli állampolgár elleni intézkedés más intézkedéssel való esetleges felváltásáról vagy e személy esetleges szabadon bocsátásáról. E célból az őrizet meghosszabbítása iránti kérelemről határozatot hozó igazságügyi hatóságnak lehetősége kell, hogy legyen mind az eredeti őrizetet elrendelő közigazgatási hatóság által szolgáltatott tények és bizonyítékok, mind az érintett harmadik országbeli állampolgár által esetlegesen tett észrevételek figyelembevételére. Ezenkívül, amennyiben e hatóság ezt szükségesnek ítéli, lehetősége kell, hogy legyen bármely más, a határozatához releváns körülmény feltárására. Ebből következően az igazságügyi hatóságnak a felülvizsgálat során gyakorolt hatáskörét semmilyen esetben sem határolják le az érintett közigazgatási hatóság által előadott körülmények.
A 2008/115 irányelv 15. cikkének minden más értelmezése megfosztaná e cikk (4) és (6) bekezdését a hatékony érvényesüléstől, és kiüresítené a 15. cikk (3) bekezdésének második mondatában előírt bírói felülvizsgálat tartalmát, ily módon veszélybe sodorva az említett irányelv által követett célok megvalósítását.
Következésképpen azt kell válaszolni az első kérdés b) és c) pontjára, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (3) és (6) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a valamely harmadik országbeli állampolgár őrizetének meghosszabbítására irányuló kérelemmel kapcsolatban eljáró igazságügyi hatóság által gyakorolandó felülvizsgálatnak lehetővé kell tennie ez utóbbi hatóság számára, hogy esetről esetre, érdemben határozzon az érintett állampolgár őrizetének meghosszabbításáról, az őrizet valamely kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltásának lehetőségéről, vagy ennek az állampolgárnak a szabadon bocsátásáról, és az említett hatóság ekképpen támaszkodhat az eljárását kezdeményező közigazgatási hatóság által szolgáltatott tényekre és bizonyítékokra, valamint azon tényekre, bizonyítékokra és észrevételekre, amelyeket ezen eljárás során esetlegesen benyújtanak a számára.
A második és a harmadik kérdésről
A kérdést előterjesztő bíróság az együtt vizsgálandó második és harmadik kérdésével lényegében arra keresi a választ, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) és (6) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyenről az alapügyben is szó van, amelynek értelmében az eredeti hat hónapos őrizet kizárólag azon okból is meghosszabbítható, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, és hogy következésképpen fennáll ezen említett állampolgár szökésének a veszélye.
Először is emlékeztetni kell arra, hogy a szökés veszélyének fogalmát a 2008/115 irányelv (3) bekezdésének 7. pontja határolja körül, amely azt úgy határozza meg, mint egy konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon nyugvó olyan alapos okok megléte, amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgár megszökhet.
Másodszor az ilyen szökés veszélyének fennállása egyike a 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében kifejezetten felsorolt olyan okoknak, amelyek igazolják valamely kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgár őrizetben tartását a kiutasítás előkészítése vagy a kitoloncolás végrehajtása céljából. Amint arra a Bíróság a jelen ítélet 61. pontjában emlékeztetett, e rendelkezés meghatározza, hogy ilyen őrizetre kizárólag akkor kerülhet sor, ha a konkrét esetben más elégséges, de kevésbé kényszerítő intézkedés nem alkalmazható hatékonyan.
Harmadszor, amint arra a Bíróság a jelen ítélet 58. pontjában emlékeztetett, az említett irányelv 15. cikkének (6) bekezdése értelmében az őrizet meghosszabbítása csak akkor rendelhető el, ha a kiutasítás végrehajtása várhatóan tovább tart, amelynek oka vagy az érintett harmadik országbeli állampolgár részéről szükséges együttműködés hiánya, vagy a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelme, anélkül hogy említésre kerülne az a körülmény, hogy az érintett személy nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal.
Ezenkívül, amint az a jelen ítélet 61. pontjában megállapításra került, minden, valamely harmadik országbeli állampolgár őrizetének meghosszabbításáról és ennélfogva a 2008/115 irányelv 15. cikkének (6) bekezdésében meghatározott ténybeli körülmények fennállásáról szóló határozatot meg kell előznie az érintett állampolgár eredeti őrizetének alapjául szolgáló alapfeltételek felülvizsgálatának, ami szükségessé teszi, hogy az igazságügyi hatóság az ezen irányelv 15. cikke (3) bekezdésének második mondatában előírt felülvizsgálat során értékelje azokat a körülményeket, amelyek folytán a szökés veszélyének fennállása eredetileg megállapításra került.
Egyébiránt, amint azt a Bíróság már megállapította, minden, a szökés veszélye tekintetében végzett értékelésnek az érintett esetének egyedi vizsgálatán kell alapulnia (lásd: Sagor‑ítélet, C‑430/11,
EU:C:2012:777
, 41. pont). Ezenkívül a 2008/115 irányelv (6) preambulumbekezdésének megfelelően az ezen irányelv értelmében meghozott határozatokat eseti alapon és tárgyilagos kritériumok szerint kell elfogadni.
A jelen esetben kitűnik az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból, hogy a bolgár jog a külföldiekről szóló törvény kiegészítő rendelkezései (1) bekezdésének 4c. pontjában meghatározza, hogy akkor áll fent valamely közigazgatási kényszerintézkedés hatálya alatt álló harmadik országbeli állampolgár szökésének veszélye, ha – figyelembe véve a tényeket – alapos okkal feltételezhető, hogy az érintett állampolgár kivonhatja magát a kiszabott intézkedés végrehajtása alól. Azok a tárgyilagos kritériumok, amelyek ilyen veszélynek minősülhetnek, az említett 4c. pontban szerepelnek, és többek között azok közé tartozik az a körülmény is, hogy az érintett nem rendelkezik semmilyen személyazonosító okmánnyal.
Következésképpen a kérdést előterjesztő bíróságnak kell értékelnie az érintett állampolgár helyzetét jellemző ténybeli körülményeket annak érdekében, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikke (1) bekezdésében előírt feltételek felülvizsgálata során meghatározza, hogy – amint azt a direktor az alapügyben szóban forgó ügyben javasolta – valamely kevésbé kényszerítő intézkedést lehet‑e hatékonyan alkalmazni ezen állampolgárral szemben, és abban az esetben, ha ez nem tűnne lehetségesnek, hogy ezen állampolgár szökésének veszélye továbbra is fennáll‑e. Kizárólag ez utóbbi esetben veheti figyelembe e bíróság a személyazonosító okmány hiányát.
A fentiekből következően az a tény, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, önmagában nem igazolhatja az őrizetnek a 2008/115 irányelv 15. cikkének (6) bekezdésében meghatározott meghosszabbítását.
Következésképpen azt kell válaszolni a második és a harmadik kérdésre, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) és (6) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyenről az alapügyben is szó van, amelynek értelmében az eredeti hat hónapos őrizet kizárólag azon okból is meghosszabbítható, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal. Kizárólag a kérdést előterjesztő bíróságnak kell esetről esetre értékelnie a szóban forgó ügy ténybeli körülményeit annak meghatározása érdekében, hogy lehet‑e valamely kevésbé kényszerítő intézkedést hatékonyan alkalmazni ezen állampolgárra, vagy hogy ez utóbbi szökésének veszélye fennáll‑e.
A negyedik kérdés a) pontjáról
A kérdést előterjesztő bíróság a negyedik kérdése a) pontjában azt szeretné megtudni, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikke (6) bekezdésének a) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy az a harmadik országbeli állampolgár, aki olyan körülmények között, mint amelyek az alapügyben is fennállnak, nem szerzett olyan személyazonosító okmányt, amely lehetővé tette volna az érintett tagállamból való kitoloncolását, az e rendelkezés szerinti „együttműködés hiányáról” tesz tanúbizonyságot.
Ami B. M. A. Mahdi helyzetét illeti, nem vitatott, hogy nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, és hogy a Szudáni Köztársaság nagykövetsége megtagadta az ilyen, a kitoloncolási határozat végrehajtását lehetővé tévő dokumentum nyújtását a számára.
Így a negyedik kérdés a) pontja kapcsán a Bíróságnak arra kell válaszolnia, hogy az, hogy a Szudáni Köztársaság nagykövetsége megtagadta a személyazonosító okmány nyújtását B. M. A. Mahdi részére, miután ez utóbbi olyan nyilatkozatot tett, amelynek értelmében nem kíván visszatérni a származási országába, felróható‑e az érintettnek. Igenlő válasz esetén, a Bíróságnak azt kell meghatároznia, hogy B. M. A. Mahdi magatartása a 2008/115 irányelv 15. cikke (6) bekezdése szerinti együttműködés hiányának minősíthető‑e a részéről, ami igazolná az érintett őrizetének további, tizenkét hónapot meg nem haladó időszakkal való meghosszabbítását.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a nemzeti bíróság feladata a jogvita alapjául szolgáló tényállás megállapítása, és ebből a meghozandó határozatára vonatkozó következmények levonása (lásd többek között: WWF és társai ítélet, C‑435/97,
EU:C:1999:418
, 32. pont, valamint Danosa‑ítélet, C‑232/09,
EU:C:2010:674
, 33. pont).
Az uniós és nemzeti bíróságok hatáskörmegosztásának keretében ugyanis főszabály szerint a nemzeti bíróság feladata annak ellenőrzése, hogy az előtte folyamatban lévő ügyben teljesülnek‑e az uniós norma alkalmazását maguk után vonó ténybeli feltételek, a Bíróság pedig az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elbírálása során szükség esetén pontosításokat adhat, amelyek célja, hogy iránymutatást adjanak a nemzeti bíróságnak az értelmezés során (lásd ebben az értelemben: Haim‑ítélet, C‑424/97,
EU:C:2000:357
, 58. pont; Vatsouras és Koupatantze ítélet, C‑22/08 és C‑23/08,
EU:C:2009:344
, 23. pont, valamint Danosa‑ítélet,
EU:C:2010:674
, 34. pont).
E feltételek mellett a Bíróságnak kell megválaszolnia az uniós jog értelmezésére irányuló kérdéseket, amelyeket előzetes döntéshozatal céljából a nemzeti bíróság terjesztett elé, utóbbira hagyva az előtte folyamatban lévő jogvita konkrét körülményeinek feltárását, és különösen annak a kérdésnek az eldöntését, hogy a személyazonosító okmány hiánya kizárólag abból következik‑e, hogy B. M. A. Mahdi visszavonta az önkéntes visszatéréséről szóló nyilatkozatát (lásd analógia útján: Danosa‑ítélet,
EU:C:2010:674
, 36. pont).
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy – amint az az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik – B. M. A. Mahdi a személyazonossága felfedése és a kitoloncolási eljárása vonatkozásában együttműködött a bolgár hatóságokkal. B. M. A. Mahdi mindazonáltal visszavonta az önkéntes visszatéréséről szóló nyilatkozatát.
Márpedig emlékeztetni kell arra, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (6) bekezdése szerinti „együttműködés hiányának” fogalma azt követeli meg, hogy a valamely harmadik országbeli állampolgár őrizetének meghosszabbítása iránti kérelemről határozatot hozó hatóság megvizsgálja egyfelől ezen állampolgár magatartását az eredeti őrizet időszaka alatt annak megállapítása érdekében, hogy ez utóbbi nem működött együtt az illetékes hatóságokkal a kitoloncolási eljárás végrehajtása vonatkozásában, másfelől annak valószínűségét, hogy a kitoloncolás végrehajtása a vártnál tovább tart az említett állampolgár magatartása miatt. Ha ez utóbbi kitoloncolása más okból tart vagy tartott tovább a vártnál, semmilyen oksági kapcsolat nem állapítható meg az érintett állampolgár magatartása és a szóban forgó eljárás időtartama között, következésképp ez utóbbi együttműködésének hiánya nem lenne megállapítható.
Ezenkívül a 2008/115 irányelv 15. cikkének (6) bekezdése azt követeli meg, hogy annak megvizsgálása előtt, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár az együttműködés hiányáról tesz‑e tanúbizonyságot, az érintett hatóságnak ki kell tudni mutatnia, hogy a kitoloncolás végrehajtása minden ésszerű erőfeszítése ellenére a vártnáltovább tart, amihez az alapeljárásban szóban forgó ügyben az szükséges, hogy az érintett tagállam már korábban is tett, és még mindig aktívan tegyen erőfeszítéseket annak elérése érdekében, hogy ezen állampolgár számára személyazonosító okmányt állítsanak ki.
A fentiekből következően annak megállapításához, hogy az érintett tagállam a kitoloncolás végrehajtása érdekében az ésszerű erőfeszítéseket megtette, és hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár együttműködésének hiánya áll fenn, az eredeti őrizet teljes időtartamára vonatkozó ténybeli körülmények részletes vizsgálatára van szükség. Az ilyen vizsgálat ténykérdésnek minősül, amely – amint arra a Bíróság már emlékeztetett – az EUMSZ 267. cikk alapján folyamatban lévő eljárás keretében nem a Bíróság, hanem a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik (Merluzzi‑ítélet, 80/71,
EU:C:1972:24
, 10. pont).
A fentiek fényében azt kell válaszolni a negyedik kérdés a) pontjára, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikke (6) bekezdésének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy az a harmadik országbeli állampolgár, aki olyan körülmények között, mint amelyek az alapügyben is fennállnak, nem szerzett olyan személyazonosító okmányt, amely lehetővé tette volna az érintett tagállamból való kitoloncolását, kizárólag abban az esetben tekinthető úgy, hogy az e rendelkezés szerinti „együttműködés hiányáról” tesz tanúbizonyságot, ha az említett állampolgárnak az őrizet alatt tanúsított magatartásának vizsgálatából az következik, hogy ez utóbbi nem működött együtt a kitoloncolás végrehajtása során, és valószínűsíthető, hogy e végrehajtás e magatartás miatt tart tovább a vártnál, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak kell ellenőriznie.
A negyedik kérdés b) pontjáról
A negyedik kérdés b) pontjában a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy kötelezni lehet valamely tagállamot arra, hogy önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adjon ki valamely, személyazonosító okmánnyal nem rendelkező és ilyen okmányt a származási országától nem szerző harmadik országbeli állampolgár számára, miután valamely nemzeti bíróság ezen állampolgárt szabadon bocsátotta abból az okból, hogy ezen irányelv 15. cikkének (4) bekezdése értelmében a kitoloncolásra már nem látszik ésszerű lehetőség.
Amint az a 2008/115 irányelvnek a jelen ítélet 38. pontjában említett célkitűzéséből kitűnik, ez utóbbinak nem célja azon jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok valamely tagállam területén való tartózkodása feltételeinek szabályozása, akikkel szemben a kiutasításukról szóló határozatot nem lehet vagy nem lehetett végrehajtani.
Mindazonáltal a 2008/115 irányelv 6. cikkének (4) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adjanak ki. Hasonlóképpen ezen irányelv (12) preambulumbekezdése értelmében a tagállamoknak a jogellenesen tartózkodó, ám még nem kitoloncolható harmadik országbeli állampolgárok számára helyzetükről írásbeli igazolást kellene kiállítaniuk. A tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek ezen írásbeli igazolás formája és formátuma tekintetében.
A fentiek fényében azt kell válaszolni a negyedik kérdés b) pontjára, hogy a 2008/115 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy nem lehet valamely tagállamot arra kötelezni, hogy önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adjon ki valamely, személyazonosító okmánnyal nem rendelkező és ilyen okmányt a származási országától nem szerző harmadik országbeli állampolgár számára, miután valamely nemzeti bíróság ezen állampolgárt szabadon bocsátotta abból az okból, hogy ezen irányelv 15. cikkének (4) bekezdése értelmében a kitoloncolásra már nem látszik ésszerű lehetőség. Mindazonáltal e tagállamnak ilyen esetben az említett állampolgár számára helyzetéről írásbeli igazolást kell kiállítania.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek az Európai Unió Alapjogi Chartája 6. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett 15. cikkének (3) és (6) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy valamely harmadik országbeli állampolgár eredeti őrizete maximális időtartamának lejártakor a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság által ezen őrizet további fenntartásáról hozott minden határozatnak az azt alátámasztó tényállás ismertetésével és jogi indokolással ellátott írásbeli aktusnak kell lennie.

2)
A 2008/115 irányelv 15. cikkének (3) és (6) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a valamely harmadik országbeli állampolgár őrizetének meghosszabbítására irányuló kérelemmel kapcsolatban eljáró igazságügyi hatóság által gyakorolandó felülvizsgálatnak lehetővé kell tennie ez utóbbi hatóság számára, hogy érdemben határozzon, esetről esetre, az érintett állampolgár őrizetének meghosszabbításáról, az őrizet valamely kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltásának lehetőségéről, vagy ennek az állampolgárnak a szabadon bocsátásáról, és az említett hatóság ekképpen támaszkodhat az eljárását kezdeményező közigazgatási hatóság által szolgáltatott tényekre és bizonyítékokra, valamint azon tényekre, bizonyítékokra és észrevételekre, amelyeket ezen eljárás során esetlegesen benyújtanak a számára.

3)
A 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) és (6) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyenről az alapügyben is szó van, amelynek értelmében az eredeti hat hónapos őrizet kizárólag azon okból is meghosszabbítható, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal. Kizárólag a kérdést előterjesztő bíróságnak kell esetről esetre értékelnie a szóban forgó ügy ténybeli körülményeit annak meghatározása érdekében, hogy lehet‑e valamely kevésbé kényszerítő intézkedést hatékonyan alkalmazni ezen állampolgárra, vagy hogy ez utóbbi szökésének veszélye fennáll‑e.

4)
A 2008/115 irányelv 15. cikke (6) bekezdésének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy az a harmadik országbeli állampolgár, aki olyan körülmények között, mint amelyek az alapügyben is fennállnak, nem szerzett olyan személyazonosító okmányt, amely lehetővé tette volna az érintett tagállamból való kitoloncolását, kizárólag abban az esetben tekinthető úgy, hogy az e rendelkezés szerinti „együttműködés hiányáról” tesz tanúbizonyságot, ha az említett állampolgárnak az őrizet alatt tanúsított magatartásának vizsgálatából az következik, hogy ez utóbbi nem működött együtt a kitoloncolás végrehajtása során, és valószínűsíthető, hogy e végrehajtás e magatartás miatt tart tovább a vártnál, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak kell ellenőriznie.

5)
A 2008/115 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy nem lehet valamely tagállamot arra kötelezni, hogy önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adjon ki valamely, személyazonosító okmánnyal nem rendelkező és ilyen okmányt a származási országától nem szerző harmadik országbeli állampolgár számára, miután valamely nemzeti bíróság ezen állampolgárt szabadon bocsátotta abból az okból, hogy ezen irányelv 15. cikkének (4) bekezdése értelmében a kitoloncolásra már nem látszik ésszerű lehetőség. Mindazonáltal e tagállamnak ilyen esetben az említett állampolgár számára helyzetéről írásbeli igazolást kell kiállítania.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: bolgár.