CELEX: 62013CJ0491
Eelotsusetaotlus
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala
Direktiiv 2004/114/EÜ
Artiklid 6, 7 ja 12
Kolmandate riikide kodanike õpingute eesmärgil riiki lubamise tingimused
Nimetatud direktiivi tingimustele vastava isiku riiki mittelubamine
Pädevate asutuste kaalutlusõigus

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada nõukogu 13. detsembri 2004. aasta direktiivi 2004/114/EÜ kolmandate riikide kodanike riiki lubamise kohta õpingute, õpilasvahetuse, tasustamata praktika või vabatahtliku teenistuse eesmärgil (
ELT L 375, lk 12
) artiklit 12.
See taotlus esitati A. Ben Alaya ja Saksamaa Liitvabariigi vahelises vaidluses selle üle, et viimane keeldus talle õpingute eesmärgil viisat andmast.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2004/114 põhjendustes 6, 7, 14, 15 ja 24 on kirjas:
„(6)
Üks ühenduse tegevuse eesmärke hariduse valdkonnas on edendada Euroopa tervikuna maailma tipptasemel piirkonnaks õpingute ja kutseõppe alal. Kolmandate riikide kodanike liikuvuse edendamine ühendusse õpingute eesmärgil on selle strateegia üheks peamiseks teguriks. Liikmesriikide riiklike õigusaktide ühtlustamine vastuvõtu ja elamise tingimuste osas on selle üheks osaks.
(7)
„Migratsioon” käesoleva direktiivi mõistes on definitsiooni kohaselt ajutine ja ei sõltu tööturu olukorrast vastuvõtvas liikmesriigis ning moodustab asjassepuutuvate migrantide, nende päritoluriigi ja vastuvõtva liikmesriigi jaoks vastastikuse rikastumise keskkonna ning aitab edendada paremat üksteisemõistmist kultuuride vahel.
[...]
(14)
Käesoleva direktiiviga sätestatud vastuvõtmisest võib keelduda nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel. Eelkõige võib vastuvõtmisest keelduda, kui liikmesriik faktidele tuginedes tehtud hinnangus leiab, et vastav kolmanda riigi kodanik kujutab võimalikku ohtu avalikule korrale või riiklikule julgeolekule. Avaliku korra mõiste võib hõlmata süüdimõistmist raske kuriteo eest. Selles kontekstis tuleb märkida, et avaliku korra ja riikliku julgeoleku mõisted hõlmavad ka juhtumeid, kus kolmanda riigi kodanik kuulub või on kuulunud ühendusse, mis toetab terrorismi, toetab või on toetanud sellist ühendust või omab või on omanud äärmuslikke vaateid.
(15)
Vastuvõtmise taotluse põhjuseid puudutavate kahtluste korral peaks liikmesriik olema võimeline nõudma kõiki tõendeid, mis on vajalikud taotluse selguse hindamiseks, eelkõige taotleja kavandatavate õpingute eesmärkide osas, selleks et võidelda käesolevas direktiivis sätestatud protseduuride kuri- ja väärtarvitamise vastu.
[...]
(24)
Kuna käesoleva direktiivi eesmärke, nimelt kolmandate riikide kodanike riiki lubamist õpingute, õpilasvahetuse, tasustamata praktika või vabatahtliku teenistuse eesmärgil, ei saa liikmesriigid piisavas ulatuses saavutada ning neid saab nende ulatuse ja mõju tõttu paremini saavutada ühenduse tasandil, võib ühendus võtta meetmeid kooskõlas asutamislepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealuses artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei lähe käesolev direktiiv nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.”
Direktiivi 2004/114 artikli 1 „Sisu” kohaselt:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on kindlaks määrata:
a)
tingimused kolmandate riikide kodanike riiki lubamiseks liikmesriikide territooriumile õpingute, õpilasvahetuse, tasustamata praktika või vabatahtliku teenistuse eesmärgil pikemaks ajavahemikuks kui kolm kuud;
b)
nimetatud eesmärkidel kolmandate riikide kodanike liikmesriikidesse lubamise eeskirjad.”
Vastavalt selle direktiivi artikli 3 „Kohaldamisala” lõikele 1 kohaldatakse direktiivi „selliste kolmandate riikide kodanike suhtes, kes taotlevad liikmesriigi territooriumile lubamist õppimise eesmärgil” ja „[l]iikmesriigid võivad samuti otsustada käesolevat direktiivi kohaldada kolmandate riikide kodanike suhtes, kes taotlevad riiki lubamist õpilasvahetuse, tasustamata praktika või vabatahtliku teenistuse eesmärgil”.
Nimetatud direktiivi artikkel 4 „Soodsamad sätted” sätestab lõikes 2 järgmist:
„Käesolev direktiiv ei piira liikmesriikide õigusi võtta vastu või jätta kehtima sätteid, mis on soodsamad direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate isikute suhtes.”
Direktiivi 2004/114 II peatükk „Riiki lubamise tingimused” hõlmab artikleid 5–11.
Selle direktiivi artikkel 5 „Põhimõte” on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva direktiivi alusel tuleb kolmanda riigi kodaniku riiki lubamisel kontrollida dokumentaalsete tõendite olemasolu, mis kinnitavad, et nimetatud isik vastab artiklis 6 ja artiklites 7 kuni 11 sätestatud sellistele tingimustele, mis kehtivad asjaomase kategooria puhul.”
Nimetatud direktiivi artikkel 6 „Üldtingimused” näeb ette järgmist:
„1.   Artiklites 7 kuni 11 sätestatud eesmärgil riiki lubamist taotlev kolmanda riigi kodanik:
a)
esitab siseriiklike õigusaktidega ette nähtud kehtiva reisidokumendi. Liikmesriigid võivad nõuda, et reisidokument peab olema kehtiv vähemalt kavandatud riigis viibimise aja jooksul;
b)
esitab vanemate antud loa kavandatud riigis viibimise kohta, kui ta on vastuvõtva liikmesriigi siseriiklike õigusaktide kohaselt alaealine;
c)
omab ravikindlustust, mis katab kõiki selliseid riske, mille vastu asjaomase liikmesriigi oma kodanikud on tavaliselt kindlustatud;
d)
ei kujuta ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või rahva tervisele;
e)
liikmesriigi nõudmisel esitab tõendi, et ta on maksnud artikli 20 kohase taotluse käsitlemise tasu.
2.   Liikmesriigid hõlbustavad riiki lubamise korda artiklitega 7 kuni 11 hõlmatud kolmandate riikide kodanike suhtes, kes osalevad ühenduse programmides, millega parandatakse liikumist ühendusse või ühenduses.”
Direktiivi 2004/114 II peatükis asuvad artiklid 7–11 puudutavad eritingimusi üliõpilastele, õpilastele, tasustamata praktikantidele ja vabatahtlikele. Selle direktiivi artikli 7 „Eritingimused üliõpilastele” lõikes 1 on sätestatud:
„Lisaks artiklis 6 toodud üldtingimustele, kolmanda riigi kodanik, kes taotleb riiki lubamist õpingute eesmärgil:
a)
on vastu võetud kõrgemasse õppeasutusse õppekursusel osalemiseks;
b)
esitab liikmesriigi nõutavad tõendid selle kohta, et tema riigis viibimise ajal on tal piisavad vahendid oma elamis-, õppimis- ja tagasisõidukulude katmiseks. Liikmesriigid avaldavad selle sätte kohaldamisel nõutavate igakuiste toimetulekuvahendite miinimumsuuruse, ilma et see piiraks iga üksikjuhu eraldi läbivaatamist;
c)
esitab liikmesriigi nõudmisel tõendid selle keele piisava oskuse kohta, milles tema õpingud toimuvad;
d)
esitab liikmesriigi nõudmisel tõendid selle kohta, et ta on tasunud õppeasutuse nõutavad maksud.”
Direktiivi 2004/114 III peatükk „Elamisload” hõlmab sätteid kõigi selles direktiivis viidatud isikute kategooriatele väljastatavate elamislubade kohta. Nimetatud direktiivi artikkel 12 „Üliõpilastele väljastatav elamisluba” näeb ette:
„1.   Üliõpilasele väljastatakse elamisluba vähemalt üheks aastaks ja seda võib pikendada kui selle omanik vastab jätkuvalt artiklite 6 ja 7 tingimustele. Kui õppekursus on lühem kui üks aasta, kehtib luba kursuse kestuse jooksul.
2.   Ilma et see piiraks artikli 16 kohaldamist, võib elamisloa pikendamisest keelduda või elamisloa tühistada, kui selle omanik:
a)
ei järgi artikli 17 alusel kehtestatud majandustegevuse piiranguid;
b)
vastavalt siseriiklikele õigusaktidele või haldustavadele ei saavuta oma õpingutes küllaldast edu.”
Saksamaa õigus
Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (välismaalaste elamist, töötamist ja integratsiooni liitvabariigi territooriumil käsitlev seadus) 25. veebruari 2008. aasta redaktsiooni (
BGBl
. I, lk 162; edaspidi „AufenthG”) § 6 „Viisa” lõikes 3 on sätestatud:
„Pikaajaliseks viibimiseks liitvabariigi territooriumil on vajalik siseriiklik viisa, mis peab olema väljastatud enne riiki sisenemist. Viisa väljastatakse vastavalt eeskirjadele, mis kehtivad elamisloa, EL sinise kaardi, asutamisõiguse ja EL alalise elamisloa suhtes. […]”
Nimetatud seaduse § 16 „Õpingud, keelekursused, koolitus” lõikes 1 on sätestatud
„Välismaalasele võib väljastada elamisloa õppimiseks riiklikus kõrgemas õppeasutuses või õppeasutuses, millel on riigi tunnustus, või samaväärses haridusasutuses. Õppekursusel osalemise eesmärgil riigis viibimisel tuleb osaleda välisüliõpilastele mõeldud õpinguteks ettevalmistavatel keelekursustel ja käia ülikooliõpingute ettevalmistuskursusel (ettevalmistus ülikooliõpinguteks). Elamisluba antakse õpingute eesmärgil vaid siis, kui välisriigi kodanik on õppeasutusse vastu võetud; tingimuslik vastuvõtmine loetakse piisavaks. Tõendeid selle keele oskuse kohta, milles õppetöö toimub, ei nõuta, kui keelteoskust on arvestatud juba vastuvõtu otsustamisel või juhul, kui on ette nähtud, et keel tuleb omandada ülikooliõpinguteks ettevalmistuse käigus. Elamisloa esmakordsel väljaandmisel ja selle kehtivuse pikendamisel antakse õpinguteks mõeldud elamisluba vähemalt üheks aastaks; loa kehtivusaeg ei tohi ületada kahte aastat, kui luba väljastatakse lisaks õpingutele ka ettevalmistuskursuse jaoks; elamisluba võib pikendada, kui läbitavate õpingute eesmärk pole veel saavutatud ja võib kehtida veel vajalikuks peetava aja jooksul.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
M. A. Ben Alaya on Tuneesia kodanik, kes on sündinud 19. veebruaril 1989 Saksamaal. Ta lahkus Saksamaalt aastal 1995, asudes elama Tuneesiasse.
Pärast seal keskkooli lõpetamist 2010. aastal ja olles seejärel kantud Tunise Ülikooli informaatika üliõpilaste nimekirja, tegutses Ben Alaya selle nimel, et alustada oma kõrgkooliõpinguid (
licence
) Saksamaal. Ta kandideeris korduvalt edukalt Technische Universität Dortmundi matemaatika erialale. Ben Alaya esitas Saksamaa pädevatele ametiasutustele mitu taotlust üliõpilasviisa saamiseks, et osaleda sellel koolitusel või ülikooli korraldataval keelekursustel välismaalastele, kes soovivad omandada kõrgharidust. Kõik tema taotlused jäeti rahuldamata.
Viimane otsus Ben Alayale viisa andmisest keeldumise kohta tehti 23. septembril 2011, tuginedes kahtlustele tema motivatsioonis õppima asuda, võttes arvesse tema varasemaid mitterahuldavaid hindeid, tema nõrka saksa keele oskust ning seose puudumist kavandatud õpingute ja tema tulevase ameti vahel.
Ben Alaya esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule 1. novembril 2011 nimetatud otsuse peale kaebuse nõudega, et talle väljastataks AufenthG § 16 lõike 1 alusel viisa õpingute eesmärgil. Ta väidab, et tema keeleoskus on matemaatikaõpinguteks piisav ning õpingute vältel peab teda ülal tema isa, kes elab Saksamaal.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus sellest, kas juhul, kui direktiivi 2004/114 artiklites 6 ja 7 välja toodud riiki lubamise tingimused on täidetud, annab direktiiv õiguse üliõpilasviisale vastavalt artiklile 12, ilma et riigi ametiasutustel oleks kaalutlusruumi. Selles osas märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Saksa kohtud annavad siseriiklikele ametiasutustele õpingute jaoks viisa andmisest keeldumisel kaalutlusõiguse, kuna selle viisa andmise tingimused on reguleeritud AufenthG § 16 lõikes 1.
Nimetatud kohtu sõnul tunnustab direktiiv 2004/114 kolmandate riikide kodanike õigust siseneda liikmesriigi territooriumile õpingute eesmärgil, juhul kui nimetatud tingimused on täidetud, ilma et riiklikud ametiasutused saaksid riiki lubamise otsuse osas kasutada kaalutlusõigust.
Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgericht Berlin menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas [direktiiv 2004/114] kohustab kaalutlusõigust kasutamata väljastama viisa riiki sisenemiseks õpingute eesmärgil ja seejärel elamisloa vastavalt [direktiivi] artiklile 12, kui riiki lubamise, st [nimetatud direktiivi] artiklites 6 ja 7 sätestatud tingimused on täidetud ja puudub alus keelduda riiki lubamast [sama direktiivi] artikli 6 lõike 1 punkti d järgi?”
Eelotsuse küsimus
Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/114 artiklit 12 tuleb tõlgendada nii, et asjaomane liikmesriik peab lubama oma territooriumile siseneda kolmanda riigi kodanikul, kes soovib seal õppimise eesmärgil elada rohkem kui kolm kuud, juhul kui see kodanik vastab kõigile selle direktiivi artiklites 6 ja 7 ette nähtud riiki lubamise tingimustele.
Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale tuleb liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on (vt eelkõige kohtuotsus Koushkaki (C‑84/12,
EU:C:2013:862
, punkt 34 ja viidatud kohtupraktika).
Esiteks, mis puudutab direktiivi 2004/114 üldist ülesehitust, siis tuleb kõigepealt märkida, et selle direktiivi artikkel 5 näeb ette, et nimetatud direktiivi alusel tuleb kolmanda riigi kodaniku liikmesriiki lubamisel kontrollida dokumentaalsete tõendite olemasolu, mis kinnitavad, et taotleja vastab direktiivi 2004/114 artiklis 6 sätestatud üldtingimustele ja – kolmanda riigi kodaniku puhul, kes taotleb riiki lubamist õpingute eesmärgil – selle direktiivi artiklis 7 sätestatud eritingimistele.
Täpsemalt võivad liikmesriigid kontrollida, kas direktiivi 2004/114 artikli 6 lõike 1 punkti d (koostoimes direktiivi põhjendusega 14) alusel esineb põhjuseid, mis puudutavad ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või rahva tervisele, mis võiksid õigustada niisuguse kodaniku riiki mittelubamist.
Kui nimetatud direktiivi artiklites 6 ja 7 nimetatud üld‑ ja eritingimused on täidetud, väljastab liikmesriik üliõpilasele elamisloa vastavalt selle direktiivi artiklile 12.
Lõpetuseks tuleb märkida, et direktiivi 2004/114 artikkel 3 teeb vahet ühelt poolt sätetel, mis puudutavad kolmandate riikide kodanikke, kes taotlevad liikmesriigi territooriumile lubamist õppimise eesmärgil, ja teiselt poolt sätetel, mis puudutavad kolmandate riikide kodanikke, kes taotlevad riiki lubamist õpilasvahetuse, tasustamata praktika või vabatahtliku teenistuse eesmärgil. Samas kui need esimesed sätted on liikmesriikidele kohustuslikud, siis teiste ülevõtmisel on liikmesriikidele jäetud kaalutlusõigus. See vahetegemine on märk sellest, et liikmesriikide riiklikke õigusnorme soovitakse riiki sisenemise ja seal elamise tingimuste osas teataval tasemel ühtlustada.
Seega tuleneb nende direktiivi 2004/114 sätete koostoimest, et vastavalt direktiivi artiklile 12 tuleb kolmandate riikide üliõpilastele anda elamisluba, juhul kui nad vastavad selle direktiivi artiklites 6 ja 7 ammendavalt loetletud üld‑ ja eritingimustele.
Teiseks, mis puudutab direktiivi 2004/114 eesmärke, siis tuleneb selle artikli 1 punktist a koostoimes põhjendusega 24, et selle direktiivi eesmärk on määrata kindlaks tingimused kolmandate riikide kodanike riiki lubamiseks liikmesriikide territooriumile õpingute eesmärgil pikemaks ajavahemikuks kui kolm kuud.
Selles osas on Euroopa Kohus juba sedastanud, et vastavalt direktiivi 2004/114 põhjendustele 6 ja 7 on direktiivi eesmärk edendada kolmandate riikide kodanikest üliõpilaste liikuvust liitu õpingute eesmärgil, kuna selle liikuvuse soodustamise eesmärk on edendada Euroopa maailma tipptasemel piirkonnaks õpingute ja kutseõppe alal (kohtuotsus Sommer, C‑15/11,
EU:C:2012:371
, punkt 39). Nimelt on direktiivi põhjenduses 6 kirjas, et liikmesriikide riiklike õigusaktide ühtlustamine vastuvõtu ja elamise tingimuste osas on osa sellest eesmärgist.
Kui liikmesriik võiks kolmandate riikide kodanike õpingute eesmärgil riiki lubamise osas kehtestada täiendavaid tingimusi lisaks neile, mis on ette nähtud direktiivi 2004/114 artiklites 6 ja 7, läheks see vastuollu nimetatud direktiivi eesmärgiga, mis seisneb niisuguste kodanike liikuvuse edendamises.
Seega tuleneb direktiivi 2004/114 üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, et vastavalt selle direktiivi artiklile 12 peavad liikmesriigid väljastama õppimise eesmärgil elamisloa neile taotlejatele, kes vastavad selle direktiivi artiklites 6 ja 7 sätestatud nõuetele, kuivõrd nendes sätetes on ammendavalt loetletud nii üld‑ ja eritingimused, millele õppimise eesmärgil elamisloa taotleja peab vastama, kui ka alused, mis puhul selle isiku riiki lubamisest keeldumine võib olla õigustatud.
Lisaks kinnitab direktiivi 2004/114 artikli 12 niisugust tõlgendust ka selle direktiivi artikli 4 lõikes 2 ette nähtud võimalus, mille kohaselt võivad liikmesriigid võtta vastu sätteid, mis on soodsamad direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate isikute suhtes. Järeldus, et liikmesriik võiks pidada vajalikuks lisada riiki lubamise tingimusi lisaks neile, mis on ette nähtud direktiivis 2004/114, piiraks nende isikute riiki lubamise tingimusi, mis läheb vastuollu nimetatud artikli 4 lõike 2 eesmärgiga.
Vastab tõele, et direktiiv 2004/114 jätab riiki lubamise taotluste läbivaatamisel liikmesriikidele kaalutlusõiguse. Siiski tuleb rõhutada, et nagu ka kohtujurist on oma ettepaneku punktis 49 märkinud, on riiklike ametiasutuste kaalutlusõigus seotud üksnes direktiivi artiklites 6 ja 7 ette nähtud tingimuste ning asjassepuutuvate faktide hindamisega, tegemaks kindlaks, kas nimetatud artiklites toodud tingimused on täidetud, ja eelkõige, kas kolmanda riigi kodaniku riiki lubamist takistavad põhjused, mis puudutavad ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või rahva tervisele.
Direktiivi 2004/114 alusel riiki lubamise tingimuste hindamise raames ei takista liikmesriike selle määruse põhjenduse 15 kohaselt miski nõudmast kõiki tõendeid, mis on vajalikud taotluse selguse hindamiseks, selleks et võidelda nimetatud direktiivis sätestatud protseduuride kuri- ja väärtarvitamise vastu.
Käesoleval juhul näib Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust ilmnevat, et põhikohtuasjas vastab A. Ben Alaya direktiivi 2004/114 artiklites 6 ja 7 ette nähtud üld‑ ja eritingimustele. Nimelt ei näi Saksa ametiasutused olevat tema suhtes tuginenud ühelegi selle direktiivi artikli 6 lõike 1 punktis d loetletud põhjusele. Seega näib, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas käsitlusel, peaksid siseriiklikud ametiasutused talle väljastama elamisloa, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2004/114 artiklit 12 tuleb tõlgendada nii, et asjaomane liikmesriik peab lubama oma territooriumile siseneda kolmanda riigi kodanikul, kes soovib seal õppimise eesmärgil elada rohkem kui kolm kuud, juhul kui see kodanik vastab kõigile selle direktiivi artiklites 6 ja 7 ammendavalt ette nähtud riiki lubamise tingimustele ja see liikmesriik ei tugine tema suhtes mõnele selles direktiivis sõnaselgelt loetletud põhjusele, mis elamisloa andmisest keeldumist õigustaksid.
Kohtukulud
Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:

Nõukogu 13. detsembri 2004. aasta direktiivi 2004/114/EÜ kolmandate riikide kodanike riiki lubamise kohta õpingute, õpilasvahetuse, tasustamata praktika või vabatahtliku teenistuse eesmärgil artiklit 12 tuleb tõlgendada nii, et asjaomane liikmesriik peab lubama oma territooriumile siseneda kolmanda riigi kodanikul, kes soovib seal õppimise eesmärgil elada rohkem kui kolm kuud, juhul kui see kodanik vastab kõigile selle direktiivi artiklites 6 ja 7 ammendavalt ette nähtud riiki lubamise tingimustele ja see liikmesriik ei tugine tema suhtes mõnele selles direktiivis sõnaselgelt loetletud põhjusele, mis elamisloa andmisest keeldumist õigustaksid.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.