CELEX: 62009TJ0059
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Documenten betreffende afgesloten niet-nakomingsprocedure
Van lidstaat afkomstige documenten
Verlening van toegang
Voorafgaande toestemming van lidstaat

Voorgeschiedenis van het geding
Bij brief van 19 juli 2008 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen een verzoek tot toegang tot verscheidene documenten ontvangen overeenkomstig verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB L 145, blz. 43
).
De gevraagde documenten waren opgesteld in het kader van niet-nakomingsprocedure nr. 2005/4569, die door de Commissie tegen de Bondsrepubliek Duitsland was ingesteld wegens een mogelijke inbreuk op de artikelen 28 EG en 30 EG die het gevolg zou zijn van een Duitse bestuursrechtelijke bepaling inzake de inschrijvingsvoorwaarden voor ingevoerde gebruikte personenauto’s. Na de Bondsrepubliek Duitsland op 18 oktober 2005 een aanmaningsbrief te hebben verstuurd, heeft de Commissie op 28 juni 2006 de procedure afgesloten.
De documenten waarvan de openbaarmaking was gevraagd, betroffen ten eerste de brief van de Bondsrepubliek Duitsland van 16 februari 2006, die een antwoord was op de aanmaningsbrief van de Commissie van 18 oktober 2005, ten tweede de notulen van de bijeenkomst van 27 maart 2006 tussen de vertegenwoordigers van de Duitse autoriteiten en de Commissie, en ten derde een voor intern gebruik van de Commissie bestemde samenvatting betreffende de voortgang van de procedure. In het tweede en het derde document werd verwezen naar de brief van de Bondsrepubliek Duitsland van 16 februari 2006.
Bij e-mail van 23 juli 2008 heeft de Commissie de Duitse autoriteiten in kennis gesteld van het verzoek tot toegang tot de documenten.
Bij e-mail van 31 juli 2008 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie ingelicht dat zij zich tegen het verlenen van toegang tot de bedoelde documenten verzette op grond van de uitzonderingen die zijn neergelegd enerzijds in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 betreffende de bescherming van het openbaar belang wat de internationale betrekkingen betreft, en anderzijds in artikel 4, lid 2, derde streepje, van deze verordening betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits. Volgens de Duitse autoriteiten ondermijnt de openbaarmaking de op vertrouwen gebaseerde samenwerking tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie in het kader van de niet-nakomingsprocedure. Voorts hebben de Duitse autoriteiten aangevoerd dat de betrekkingen tussen de instellingen van de Europese Unie en de Bondsrepubliek Duitsland naar Duits recht onder het begrip „internationale betrekkingen” vallen.
Bij brief van 5 augustus 2008 heeft de Commissie de indieners van het verzoek om toegang op de hoogte gebracht van het verzet van de Bondsrepubliek Duitsland en van de redenen waarop dit was gebaseerd. De Commissie heeft de indieners van het verzoek laten weten dat zij het verzoek bijgevolg niet kon inwilligen. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 18 december 2007, Zweden/Commissie (
C-64/05 P, Jurispr. blz. I-11389
), heeft de Commissie hen evenwel de mogelijkheid gelaten om een herziening van het besluit te vragen.
De indieners van het verzoek hebben een confirmatief verzoek ingediend waarbij zij de gegrondheid van de door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde redenen betwisten.
Bij brief van 15 september 2008 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om haar standpunt te herzien op grond van het arrest van het Hof van 1 februari 2007, Sison/Raad (
C-266/05 P, Jurispr. blz. I-1233
, punten 67-72), wat de aan de bescherming van de internationale betrekkingen ontleende uitzondering betreft, en de arresten van het Gerecht van 6 juli 2003, Franchet en Byk/Commissie (
T-391/03 en T-70/04, Jurispr. blz. II-2023
, punt 113), en 8 november 2007, Bavarian Lager/Commissie (
T-194/04, Jurispr. blz. II-4523
, punten 148 en 149), wat de uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits betreft.
Bij brief van 23 september 2008 hebben de Duitse autoriteiten op gemotiveerde wijze hun standpunt herhaald, volgens hetwelk geen toegang tot de betrokken documenten moest worden verleend.
Bij besluit SG.E.3/RG/mbp D (2008) 10067 van 5 december 2008 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie besloten om de indieners van het verzoek toegang tot de documenten te verlenen. Ter ondersteuning van haar besluit heeft de Commissie betoogd dat de argumenten die de Bondsrepubliek Duitsland had aangevoerd om zich tegen de openbaarmaking van de documenten te verzetten, prima facie niet gegrond waren en dat dus diende te worden vastgesteld dat de Duitse autoriteiten niet voldoende elementen hadden aangedragen om de toepassing van een van de vermelde uitzonderingen te rechtvaardigen. Overeenkomstig artikel 5, lid 6, van besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 5 december 2001 tot wijziging van haar Reglement van orde (
PB L 345, blz. 94
) heeft de Commissie de Duitse autoriteiten ervan in kennis gesteld dat zij voornemens was de betrokken documenten na een termijn van tien werkdagen openbaar te maken en heeft zij hen gewezen op de beroepsmogelijkheden waarover zij beschikten om zich tegen deze openbaarmaking te verzetten.
Bij brief van 18 december 2008 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie meegedeeld dat zij zich tegen de mededeling van de documenten verzette. De Bondsrepubliek Duitsland heeft daarbij aangekondigd dat zij voornemens was een beroep tot nietigverklaring in te stellen en zij heeft gevraagd de documenten niet mee te delen alvorens deze procedure zou zijn beëindigd.
Bij brief van 30 januari 2009 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland meegedeeld dat zij het Gerecht om een voorlopige maatregel kon verzoeken teneinde de mededeling van de gevraagde documenten te beletten. De Bondsrepubliek Duitsland heeft echter geen dergelijk verzoek ingediend.
De Commissie heeft de betrokken documenten aan de indieners van het verzoek doen toekomen.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 februari 2009 heeft de Bondsrepubliek Duitsland het onderhavige beroep ingesteld.
Bij aktes neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 8 juni en 7 juli 2009 hebben het Koninkrijk Spanje en de Republiek Polen verzoeken tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Bondsrepubliek Duitsland ingediend.
Bij aktes neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 18 juni, 29 juni en 1 juli 2009 hebben het Koninkrijk Zweden, het Koninkrijk Denemarken en de Republiek Finland verzoeken tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie ingediend.
Bij beschikking van 3 september 2009 heeft de president van de Zesde kamer van het Gerecht deze interventies toegelaten.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Vierde kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
De Bondsrepubliek Duitsland, ondersteund door het Koninkrijk Spanje en de Republiek Polen, concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het bestreden besluit te vernietigen;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep te verwerpen;
—
de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.
In rechte
De Bondsrepubliek Duitsland voert één enkel middel aan, ontleend aan schending van artikel 4, leden 1 tot en met 3 en 5, van verordening nr. 1049/2001, gelezen tegen de achtergrond van het in artikel 10 EG verankerde beginsel van loyale samenwerking.
Primair voert de Bondsrepubliek Duitsland in wezen aan dat de Commissie, door geen rekening te houden met haar verzet tegen de openbaarmaking van de betrokken documenten, de grenzen van haar controlebevoegdheid heeft overschreden, zoals die door het Hof in zijn arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, zijn bepaald, en dat zij daardoor artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden.
Subsidiair betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de redenen waarop zij haar verzet tegen de openbaarmaking van de betrokken documenten heeft gebaseerd en die zijn ontleend aan de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/200 neergelegde uitzonderingen, in geen geval als kennelijk onjuist kunnen worden aangemerkt.
Procedure van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001
Partijen zijn het oneens over de omvang van de controle die de instelling, in casu de Commissie, in het kader van de procedure van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 moet verrichten inzake de motivering die een lidstaat aanvoert wanneer hij zich op grond van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening neergelegde uitzonderingen tegen de openbaarmaking van de gevraagde documenten verzet.
De Bondsrepubliek Duitsland, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, is van mening dat de instelling niet het recht heeft om de gegrondheid van de motivering van de betrokken lidstaat te controleren. De Republiek Polen sluit zich aan bij de conclusies van de Bondsrepubliek Duitsland en stelt dat de Commissie hoogstens mag nagaan of de lidstaat, door zich op een uitzondering te beroepen, verordening nr. 1049/2001 kennelijk en zonder twijfel onjuist heeft toegepast.
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, betoogt dat zij moet nagaan of de door de lidstaat aangevoerde motivering op het eerste gezicht gegrond is, gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak en op de rechtspraak.
Herinnerd zij dat volgens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 het recht op toegang tot bij de instellingen berustende documenten niet alleen geldt voor de documenten die door deze instellingen zijn opgesteld, maar ook voor van derden ontvangen documenten. Ook de lidstaten behoren tot deze derden, zoals in artikel 3, sub b, van deze verordening uitdrukkelijk is bepaald.
Hiermee heeft de wetgever van de Unie de vóór de vaststelling van verordening nr. 1049/2001 geldende auteursregel afgeschaft. Blijkens die regel moest, wanneer de auteur van een document dat bij een instelling berustte een derde was, het verzoek om toegang tot het document rechtstreeks tot de auteur ervan worden gericht.
Sinds de inwerkingtreding van verordening nr. 1049/2001 vallen alle bij de instellingen berustende documenten, ongeacht of zij door deze instellingen zijn opgesteld dan wel van de lidstaten of van andere derden afkomstig zijn, binnen de werkingssfeer van deze verordening en dienen de bepalingen van de verordening dus te worden nageleefd, met name die welke betrekking hebben op de materiële uitzonderingen op het recht op toegang.
Wat documenten van derden betreft, bepaalt artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 dat de derde door de instelling wordt geraadpleegd om te beoordelen of de in artikel 4, lid 1 of 2, van de verordening neergelegde uitzonderingen kunnen worden toegepast, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
Wat van een lidstaat afkomstige documenten betreft, bepaalt artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 dat een lidstaat een instelling kan verzoeken om een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken. Overeenkomstig de rechtspraak biedt deze bepaling de lidstaat de mogelijkheid om betrokken te worden bij het besluit dat de instelling moet nemen, en zij voert daartoe een besluitvormingsproces in om te bepalen of de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, genoemde uitzonderingen zich ertegen verzetten dat toegang tot het betrokken document wordt verleend (zie in die zin arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punten 76, 81, 83 en 93).
Volgens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 wordt de tenuitvoerlegging van de regels van het recht van de Unie immers gezamenlijk toevertrouwd aan de instelling en aan de lidstaat die van de in lid 5 geboden mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, zodat zij overeenkomstig de in artikel 10 EG neergelegde verplichting tot loyale samenwerking aldus moeten handelen en samenwerken dat deze regels daadwerkelijk kunnen worden toegepast (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 85).
Hieruit volgt om te beginnen dat de instelling waarbij een verzoek om toegang tot een van een lidstaat afkomstig document is ingediend, en de betrokken lidstaat, zodra de instelling deze lidstaat van dat verzoek in kennis heeft gesteld, onverwijld dienen over te gaan tot loyale samenspraak over de eventuele toepassing van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen, waarbij zij er met name attent op moeten zijn dat de instelling een standpunt moet kunnen innemen binnen de termijnen waarbinnen zij ingevolge de artikelen 7 en 8 van deze verordening op het verzoek om toegang moet beslissen (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 86).
Vervolgens dient de betrokken lidstaat die zich na deze samenspraak tegen de openbaarmaking van het betrokken document verzet, dit verzet te motiveren op basis van bedoelde uitzonderingen. De instelling kan immers geen gevolg geven aan het verzet van een lidstaat tegen de openbaarmaking van een van hem afkomstig document, indien dit verzet niet is gemotiveerd of indien de aangevoerde motivering niet is geformuleerd onder verwijzing naar de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen. Indien de betrokken lidstaat in weerwil van het uitdrukkelijke verzoek daartoe van de instelling in gebreke blijft om haar een dergelijke motivering te verstrekken, moet die instelling, indien zij harerzijds van mening is dat geen van die uitzonderingen van toepassing is, toegang verschaffen tot het gevraagde document (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punten 87 en 88).
In die context zij eraan herinnerd dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 de lidstaat geenszins een algemeen en onvoorwaardelijk vetorecht verleent waarmee hij zich louter discretionair en zonder zijn besluit te hoeven motiveren tegen de openbaarmaking van een bij een instelling berustend document kan verzetten, op de enkele grond dat dit document van die lidstaat afkomstig is (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 58).
Zoals ten slotte met name uit de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001 volgt, dient de instelling zelf uiteen te zetten op welke gronden zij het verzoek om toegang afwijst. Deze verplichting impliceert dat de instelling in haar beschikking niet alleen melding maakt van het verzet dat de betrokken lidstaat tegen de openbaarmaking van het gevraagde document heeft geuit, maar ook van de redenen die die lidstaat heeft aangevoerd om tot toepassing van een van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening neergelegde uitzonderingen op het recht van toegang te concluderen. Die aanwijzingen kunnen de indiener van het verzoek immers in staat stellen de oorsprong en de redenen van de weigering te begrijpen, en de bevoegde rechterlijke instantie om in voorkomend geval de haar te beurt vallende toetsing te verrichten (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 89).
Uit het voorgaande volgt dat overeenkomstig de rechtspraak de betrokken lidstaat zich volgens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 tegen de openbaarmaking van documenten die van hem afkomstig zijn enkel op grond van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3 neergelegde uitzonderingen kan verzetten en dat hij zijn standpunt ter zake naar behoren dient te motiveren (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 99).
Bovendien zij opgemerkt dat uit artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 volgt dat, indien het volgens de betrokken instelling duidelijk is dat de toegang tot een van een lidstaat afkomstig document moet worden geweigerd op grond van de in lid 1 of 2 van dit artikel neergelegde uitzonderingen, zij de indiener van het verzoek toegang weigert zonder dat zij de lidstaat waarvan het document afkomstig is hoeft te raadplegen en zulks ongeacht of deze lidstaat al dan niet vooraf een verzoek krachtens artikel 4, lid 5, van deze verordening heeft gedaan. In dat geval is het derhalve duidelijk dat de betrokken instelling op het verzoek om toegang enkel beslist op basis van de uitzonderingen die rechtstreeks voortvloeien uit de voorschriften van het recht van de Unie (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 68).
In casu voert de Bondsrepubliek Duitsland aan dat de Commissie, overeenkomstig het arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra (punt 88), slechts in twee gevallen het verzet van een lidstaat tegen openbaarmaking van documenten naast zich neer kan leggen, te weten, ten eerste, wanneer dit verzet geenszins is gemotiveerd in de zin van artikel 253 EG en, ten tweede, wanneer de aangevoerde motivering niet is geformuleerd onder verwijzing naar de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen. Zij verwijst in dit verband naar het beginsel van loyale samenwerking en naar het duidelijke onderscheid tussen artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001, dat voor documenten van derden die geen lidstaten zijn voorziet in een eenvoudig mechanisme van raadpleging, en artikel 4, lid 5, van deze verordening, dat lidstaten het recht geeft de toegang tot een document van hun toestemming afhankelijk te stellen.
Voorts heeft de Bondsrepubliek Duitsland ter terechtzitting betoogd dat artikel 255, lid 1, EG en artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat op 7 december 2000 te Nice is afgekondigd (
PB C 364, blz. 1
; hierna: „Handvest van de grondrechten”), de toegang tot documenten van de instellingen betreffen en niet de van lidstaten afkomstige documenten.
Wat in de eerste plaats de verwijzing van de Bondsrepubliek Duitsland naar artikel 255 EG en naar artikel 42 van het Handvest van de grondrechten betreft, dient om te beginnen te worden opgemerkt dat artikel 255, lid 2, EG de Raad belast met de vaststelling van de algemene beginselen en de beperkingen betreffende het recht op toegang tot documenten. Verordening nr. 1049/2001, die is vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad en waarvan de Bondsrepubliek Duitsland de wettigheid niet betwist, breidt het recht op toegang uitdrukkelijk uit tot alle bij een instelling berustende documenten (zie punten 27 en 28 supra).
Verder staat vast dat de lidstaten nauw betrokken zijn bij het wetgevings- en het uitvoeringsproces van de Unie, zowel door middel van hun vertegenwoordiging in de Raad als in hun hoedanigheid van deelnemers aan de talrijke door de Raad opgerichte comités (zie in die zin arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 63). De uitsluiting van de vele van lidstaten afkomstige documenten van de werkingssfeer van het recht op toegang in de zin van artikel 255, lid 1, EG is in strijd met de doelstelling van transparantie die met dat artikel wordt nagestreefd en door artikel 42 van het Handvest van de grondrechten wordt gewaarborgd, behoudens enkele uitzonderingen die strikt moeten worden uitgelegd (arresten Sison/Raad, punt 8 supra, punt 63, en Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 66).
Ten slotte bepaalt verklaring nr. 35 betreffende artikel 255, lid 1, EG, die aan de Slotakte van het Verdrag van Amsterdam is gehecht, dat de conferentie overeenkomt dat de in dat artikel bedoelde beginselen en voorwaarden het een lidstaat mogelijk maken de Commissie of de Raad te verzoeken een uit die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming aan derden door te geven. Hieruit volgt dat de opstellers van dit Verdrag de van lidstaten afkomstige documenten niet van de werkingssfeer van artikel 255, lid 1, EG hebben willen uitsluiten.
Het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat het recht op toegang tot van de lidstaten afkomstige documenten overeenkomstig het primaire recht van de Unie strikt moet worden uitgelegd, kan dus niet slagen.
Wat in de tweede plaats de omvang van de controle betreft die een instelling mag verrichten aangaande de redenen die een lidstaat ter rechtvaardiging van zijn verzet tegen de openbaarmaking van een document aanvoert, zij in herinnering geroepen dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 de tenuitvoerlegging van de doelstellingen van deze verordening gezamenlijk aan de instelling en aan de lidstaat toevertrouwt. Daartoe voert het artikel een besluitvormingsproces in waarbinnen zij overeenkomstig de vereisten van artikel 10 EG verplicht zijn loyaal samen te werken om de daadwerkelijke en rechtspraakconforme toepassing van deze verordening te verzekeren.
In dit opzicht dient te worden vastgesteld dat het standpunt van de Bondsrepubliek Duitsland niet verenigbaar is met de opzet en de doelstellingen van verordening nr. 1049/2001, nu dit standpunt inhoudt dat de instelling zich in het kader van artikel 4, lid 5, van de verordening systematisch dient neer te leggen bij de weigering van de lidstaat zodra deze weigering op een of andere motivering berust en daarbij wordt verwezen naar de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening genoemde uitzonderingen. Een dergelijke situatie beantwoordt immers niet aan de loyale samenspraak die de instelling en de lidstaat moeten aangaan om de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van verordening nr. 1049/2001 te verzekeren.
Voorts ligt de eindverantwoordelijkheid voor de juiste toepassing van verordening nr. 1049/2001 overeenkomstig artikel 8 van de verordening bij de instelling en staat het aan deze instelling om de geldigheid van het besluit ten overstaan van de rechterlijke instanties van de Unie of ten overstaan van de ombudsman te verdedigen. Indien de instelling de door de lidstaat aangevoerde motivering automatisch zou moeten volgen, zou zij verplicht zijn om ten overstaan van de indiener van het verzoek om toegang en, in voorkomend geval, ten overstaan van die met toetsing belaste instanties standpunten te verdedigen die zij zelf niet kan onderschrijven.
In dit verband zij opgemerkt dat de bepalingen van verordening nr. 1049/2001 die onder voorbehoud van de erin vermelde uitzonderingen voorzien in het recht op toegang tot de bij een instelling berustende documenten, daadwerkelijk ten uitvoer moeten worden gelegd door de instelling waartoe het verzoek om toegang is gericht, en dit niet enkel naar aanleiding van een beroep voor de rechter van de Unie. Het argument van de Bondsrepubliek Duitsland, dat de mogelijkheid om een dergelijk beroep in te stellen de betrokken instelling de bevoegdheid zou ontnemen om de door de lidstaat aangevoerde redenen te controleren, kan dus niet slagen.
Ten slotte, indien de controle tot de puur formele aspecten van het verzet van de lidstaat zou worden beperkt, zou deze zich tegen iedere openbaarmaking kunnen verzetten, zelfs indien geen wezenlijke redenen een uitzondering op het in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde beginsel rechtvaardigen. Een dergelijke puur formele controle zou neerkomen op de herinvoering in de praktijk van de auteursregel, die bij verordening nr. 1049/2001 is afgeschaft, en zou in strijd zijn met het beginsel dat de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van de verordening neergelegde materiële uitzonderingen de uitoefening van de door artikel 4, lid 5, van deze verordening aan de betrokken lidstaat verleende bevoegdheid afbakenen (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 76).
Uit een en ander volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland ten onrechte stelt dat, wanneer een lidstaat zich in het kader van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 verzet, de instelling, alvorens overeenkomstig artikel 8, lid 1, van deze verordening een besluit te nemen waarin zij de redenen uiteenzet op grond waarvan zij de toegang tot het gevraagde document weigert, zich dan moet beperken tot een formele controle van het verzet van de lidstaat waarbij alleen wordt nagegaan of dat verzet gemotiveerd is en of er wordt verwezen naar de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen.
Volgens het bij artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 ingevoerde besluitvormingsproces hebben zowel de betrokken lidstaat als de instelling zich daarentegen te houden aan de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening neergelegde materiële uitzonderingen (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 83). De instelling mag dus de gegrondheid nagaan van de redenen op grond waarvan de lidstaat zich tegen de openbaarmaking van het gevraagde document verzet en die in het overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde besluit tot weigering moeten worden vermeld.
In dit verband kan niet worden aangenomen, zoals de Bondsrepubliek Duitsland naar analogie met de in het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit e.a. (
283/81, Jurispr. blz. 3415
, punt 13), vermelde criteria subsidiair aanvoert, dat de instelling enkel een controle mag verrichten wanneer de litigieuze situatie reeds aanleiding heeft gegeven tot een arrest van de rechter van de Unie in een identieke of soortgelijke zaak of wanneer de juiste toepassing van het recht zo evident is dat geen redelijke twijfel mogelijk is. Het gaat er evenmin om, zoals de Republiek Polen stelt, te bepalen of de door de betrokken lidstaat aangevoerde redenen zonder twijfel onjuist zijn.
De instelling moet nagaan of de redenen waarop de lidstaat haar verzet baseert, in het licht van de omstandigheden van de zaak en het toepasselijke recht, op het eerste gezicht een dergelijke weigering kunnen rechtvaardigen (zie naar analogie beschikking van de president van het Hof van 23 februari 2001, Oostenrijk/Raad,
C-445/00 R, Jurispr. blz. I-1461
, punten 73 en 74), en dus of zij op grond daarvan haar verantwoordelijkheid ingevolge artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 kan nemen.
Het is niet de bedoeling dat de instelling haar zienswijze oplegt of haar eigen beoordeling in de plaats stelt van die van de betrokken lidstaat, maar wel dat wordt voorkomen dat een besluit wordt genomen dat volgens haar niet verdedigbaar is. Als auteur van het besluit om toegang te verlenen of te weigeren is de instelling namelijk verantwoordelijk voor de rechtsgeldigheid ervan. Alvorens toegang tot een van een lidstaat afkomstig document te weigeren, moet zij dus nagaan of het verzet van deze lidstaat is gebaseerd op de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde materiële uitzonderingen en of hij zijn standpunt terzake naar behoren heeft gemotiveerd (zie in die zin arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 99).
Deze controle moet gebeuren in het kader van de loyale samenspraak die kenmerkend is voor het door artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 ingevoerde besluitvormingsproces, en de instelling moet de lidstaat de mogelijkheid bieden om zijn redenen beter te verwoorden of te herzien, zodat zij op het eerste gezicht verdedigbaar zijn (zie punt 53 supra).
Bij het verrichten van deze controle dient eveneens rekening te worden gehouden met het beginsel dat de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen op het recht op toegang van het publiek tot documenten van de instellingen strikt moeten worden uitgelegd en toegepast, gelet op de met deze verordening beoogde doelstellingen, waaronder de in de punt 2 van de considerans van de verordening in herinnering gebrachte omstandigheid dat dit recht op toegang gelieerd is met het democratische systeem waartoe de instellingen van de Unie behoren, en het feit dat deze verordening, zoals in punt 4 van de considerans en in artikel 1 ervan wordt gepreciseerd, ertoe strekt het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot documenten te verlenen (arresten Sison/Raad, punt 8 supra, punt 63, en Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 66).
Uit een en ander volgt dat het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie bij het onderzoek van de gegrondheid van de redenen die de Bondsrepubliek Duitsland ter ondersteuning van haar verzet had aangevoerd, de grenzen van de door haar in het kader van de procedure van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 verrichte controle heeft overschreden, moet worden verworpen.
Redenen op grond waarvan de Bondsrepubliek Duitsland zich tegen de openbaarmaking van de documenten verzet
Uit het voorgaande (zie punten 32, 33, 45, 46 en 55 supra) volgt dat voor de tenuitvoerlegging van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, om te bepalen of de weigering om toegang te verlenen tot een van een lidstaat afkomstig document kan worden gerechtvaardigd onder verwijzing naar de in artikel 4, leden 1 tot en met 3 van deze verordening neergelegde uitzonderingen, een loyale samenwerking tussen de instelling en de betrokken lidstaat is vereist. Pas na een open en constructieve samenspraak over de mogelijkheid om een weigering tot toegang te motiveren op grond van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001, kan de instelling besluiten af te wijken van de door de lidstaat ter ondersteuning van zijn verzet aangevoerde redenen, wanneer zij van mening is dat deze redenen niet verdedigbaar zijn.
In casu hebben vóór de vaststelling van het bestreden besluit meerdere uitwisselingen plaatsgevonden tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie. In haar brief van 15 september 2008 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland met name gemotiveerd verzocht om haar standpunt te herzien. Laatstgenoemde heeft haar weigeringsbesluit echter niet herzien. De Commissie heeft het bestreden besluit eerst na die uitwisselingen vastgesteld. Anders dan de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, heeft de Commissie zich er dus niet toe beperkt haar beoordeling in de plaats te stellen van die van de Duitse autoriteiten. Het bestreden besluit is daarentegen na een loyale samenspraak vastgesteld, overeenkomstig het in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 omschreven besluitvormingsproces.
Vervolgens moet worden onderzocht of de Commissie, zoals zij zelf stelt, terecht tot de conclusie is gekomen dat de redenen waarop de Bondsrepubliek Duitsland haar verzet tegen de openbaarmaking van de gevraagde documenten heeft gebaseerd, op het eerste gezicht niet gegrond waren.
Wat betreft, ten eerste, de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzondering betreffende de bescherming van de internationale betrekkingen, is de Bondsrepubliek Duitsland van mening dat de door haar ten overstaan van de Commissie ter ondersteuning van haar verzet aangevoerde argumenten op zijn minst verdedigbaar waren.
In dit verband zij om te beginnen opgemerkt dat het in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vermelde begrip „internationale betrekkingen” eigen is aan het recht van de Unie en dus niet kan afhangen van de invulling die de nationale rechtsordes van de lidstaten aan dit begrip geven. Artikel 4, lid 5, van de verordening bevat namelijk geen verwijzing naar bepalingen van nationaal recht, en de leden 1 tot en met 4 van dat artikel evenmin (arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 69).
Zoals de Commissie opmerkt, moet er vervolgens aan worden herinnerd dat de oprichtingsverdragen van de Unie, anders dan gewone internationale verdragen, een nieuwe rechtsorde tot stand hebben gebracht, die over eigen instellingen beschikt, ten bate waarvan de staten op steeds breder terrein hun soevereiniteit hebben begrensd en waarvan niet alleen de lidstaten, maar ook hun onderdanen de rechtssubjecten zijn (arrest van het Hof van 5 februari 1963, Van Gend & Loos,
26/62, Jurispr. blz. 1, 3
, en advies 1/91 van het Hof van 14 februari 1991, Jurispr. blz. I-6079, punt 21). Voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie op de gebieden die onder haar bevoegdheid vallen, worden de betrekkingen tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie door het bij de Verdragen vastgelegde constitutioneel handvest beheerst.
Dat is onder meer het geval wat de communicatie betreft tussen een lidstaat en de Commissie in het kader van een procedure wegens niet-nakoming die is ingesteld teneinde te waarborgen dat een lidstaat de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen nakomt.
Ten slotte zij opgemerkt dat de stelling van de Bondsrepubliek Duitsland dat de communicatie tussen haar en de instellingen van de Unie onder het in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde begrip „internationale betrekkingen” valt, ertoe zou leiden dat een aanzienlijk aantal documenten op alle terreinen van de activiteiten van de Unie wordt onttrokken aan het recht van het publiek op toegang tot de documenten van de instellingen. Een dergelijk gevolg doet afbreuk aan de met verordening nr. 1049/2001 nagestreefde doelstelling van transparantie en is onverenigbaar met het hoger genoemde beginsel dat de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd en toegepast (zie punten 42 en 56 supra).
De Commissie was dus terecht van mening dat de door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde reden, die is ontleend aan de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde bescherming van de internationale betrekkingen, op het eerste gezicht niet gegrond was.
In dit verband dient tevens te worden opgemerkt dat deze vaststelling niet uitsluit dat het nationale recht dat een openbaar of particulier belang beschermt, kan worden beschouwd als een algemeen belang dat bescherming verdient uit hoofde van de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen. De begrippen van nationaal recht en die van het recht van de Unie kunnen namelijk samenvallen, elkaar aanvullen of naar elkaar verwijzen (zie in die zin arrest van het Hof van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame,
C-46/93 en C-48/93, Jurispr. blz. I-1029
, punt 27, en arrest Zweden/Commissie, punt 6 supra, punt 84).
Wat betreft, ten tweede, de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, die de Bondsrepubliek Duitsland eveneens aanvoert, dient allereerst te worden opgemerkt dat de door de Commissie krachtens artikel 226 EG ingestelde niet-nakomingsprocedures onder de in dat artikel bedoelde „onderzoeken” vallen.
Vervolgens zij eraan herinnerd dat, wanneer wordt besloten om de toegang te weigeren tot een document waarvan de openbaarmaking wordt gevraagd, de instelling moet uitleggen waarom de toegang tot dit document concreet afbreuk zou kunnen doen aan het in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde ingeroepen belang. In dit verband mag de instelling zich, in voorkomend geval, baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard (arresten van het Hof van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C-39/05 P en C-52/05 P, Jurispr. blz. I-4723
, punten 49 en 50, en 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P, Jurispr. blz. I-5885
, punten 53 en 54).
Ten slotte moet een lidstaat die zich in het kader van de in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde procedure verzet tegen de openbaarmaking van documenten die van hem afkomstig zijn, de instelling alle gegevens verstrekken op grond waarvan hij een besluit tot weigering van toegang tot bedoelde documenten kan rechtvaardigen.
In de onderhavige zaak volgt uit de stukken dat de Bondsrepubliek Duitsland, om haar verzet tegen de openbaarmaking van de gevraagde documenten te rechtvaardigen, heeft aangevoerd dat de openbaarmaking ervan aan derden in de weg zou staan aan de op vertrouwen en samenwerking gebaseerde relatie tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie, die kenmerkend is voor hun betrekkingen wanneer in het kader van niet-nakomingsprocedures wordt gezocht naar een oplossing die in overeenstemming is met het recht van de Unie. De Bondsrepubliek Duitsland haalt in dit verband de arresten aan van het Gerecht van 11 december 2001, Petrie e.a./Commissie (
T-191/99, Jurispr. blz. II-3677
, punten 68 en 69), en 14 oktober 1999, Bavarian Lager/Commissie (
T-309/97, Jurispr. blz. II-3217
, punt 46).
De Bondsrepubliek Duitsland heeft aangevoerd dat deze overweging ook na de beëindiging van de niet-nakomingsprocedure gold, aangezien bij een dergelijke procedure sprake is van onderhandelingstactieken, compromissen en strategieën die in het kader van toekomstige niet-nakomingsprocedures opnieuw kunnen worden gebruikt. Volgens haar verdienen dergelijke belangen bescherming, zelfs wanneer in een bepaalde niet-nakomingsprocedure geen specifiek risico bestaat. De Bondsrepubliek Duitsland heeft benadrukt dat de gevraagde documenten in de onderhavige zaak een uiteenzetting van feiten bevatten alsook aanwijzingen betreffende de genomen of voorgenomen procedurestappen, die beter niet openbaar werden gemaakt teneinde de loyale samenwerking tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie te verzekeren en het zoeken naar flexibele en snelle oplossingen niet in de weg te staan.
In dit verband dient te worden opgemerkt dat volgens de rechtspraak de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering niet tot bescherming van de onderzoeken als zodanig strekt, maar van het doel van deze onderzoeken, dat er in het kader van een niet-nakomingsprocedure in bestaat de betrokken lidstaat te brengen tot de naleving van het gemeenschapsrecht (zie in die zin arrest van het Gerecht van 12 september 2007, API/Commissie,
T-36/04, Jurispr. blz. II-3201
, punten 127 en 133, en arrest Bavarian Lager, punt 8 supra, punt 149).
Daarom kunnen de verschillende onderzoeksdaden onder de betrokken uitzondering blijven vallen zolang dat doel niet is bereikt, ook al is het concrete onderzoek of de concrete inspectie waartoe het opgevraagde verslag heeft geleid, afgesloten (arrest Franchet en Byk/Commissie, punt 8 supra, punt 110; zie naar analogie, wat de gedragscode van 1993 betreft, arrest van het Gerecht van 13 september 2000, Denkavit Nederland/Commissie,
T-20/99, Jurispr. blz. II-3011
, punt 48).
Vastgesteld zij evenwel dat, om de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering te rechtvaardigen, dient te worden aangetoond dat de openbaarmaking van de betrokken documenten de bescherming van het doel van onderzoeken van de Commissie betreffende de betrokken inbreuken daadwerkelijk kan aantasten (zie in die zin arresten Franchet en Byk, punt 8 supra, punten 105 en 109, en API/Commissie, punt 73 supra, punt 127). De behandeling van een verzoek om toegang tot documenten vereist namelijk een concreet onderzoek en er moet een redelijkerwijze voorzienbaar en niet louter hypothetisch gevaar bestaan dat aan een beschermd belang afbreuk wordt gedaan (arresten Franchet en Byk/Commissie, punt 8 supra, punt 115; Bavarian Lager, punt 8 supra, punt 151, en Zweden en Turco/Raad, punt 69 supra, punten 43 en 63).
Vaststaat in de onderhavige zaak dat de niet-nakomingsprocedure in het kader waarvan de gevraagde documenten zijn overgelegd op 28 juni 2006 is afgesloten, te weten meer dan twee jaar vóór het verzoek om toegang tot de documenten van 19 juli 2008. De Bondsrepubliek Duitsland kan zich dus niet met succes beroepen op de arresten Petrie e.a./Commissie en Bavarian Lager/Commissie, punt 71 supra, aangezien deze arresten niet-nakomingsprocedures betreffen die zich ten tijde van de bestreden besluiten in de administratieve of gerechtelijke fase bevonden.
In de onderhavige zaak valt dus niet te betwisten dat er ten tijde van het verzoek om toegang tot de documenten in juli 2008 geen enkel onderzoek gaande was waarvan het doel in gevaar kon worden gebracht door de openbaarmaking van de gevraagde documenten.
Wat het door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde argument betreft dat de toegang tot de documenten moest worden geweigerd om de vertrouwelijkheid van de communicatie tussen de Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland in het kader van niet-nakomingsprocedures te beschermen (zie punten 71 en 72 supra), dient om te beginnen te worden opgemerkt dat, in tegenstelling tot wat geldt voor aanhangige niet-nakomingsprocedures, geen algemeen vermoeden bestaat dat de openbaarmaking van de uitwisselingen tussen de Commissie en een lidstaat in het kader van een afgesloten niet-nakomingsprocedure het doel van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde onderzoeksactiviteiten ondermijnt.
Voorts heeft de Bondsrepubliek Duitsland geen gegevens verstrekt waaruit duidelijk wordt waarom de openbaarmaking van de gevraagde documenten twee jaar na de beëindiging van de niet-nakomingsprocedure een concreet en daadwerkelijk gevaar inhield voor het doel van het betrokken onderzoek of van daarmee samenhangende onderzoeken. Zij heeft met name geenszins gesteld dat waarschijnlijk is dat de door de Commissie op 28 juni 2006 afgesloten procedure wordt heropend of dat sprake is van een met deze procedure samenhangende niet-nakomingsprocedure waarvan het verloop door de openbaarmaking van de gevraagde documenten zou kunnen worden beïnvloed.
In dit verband moet ook het argument van het Koninkrijk Spanje worden verworpen dat, aangezien de Commissie over de onbegrensde mogelijkheid beschikt om niet-nakomingsprocedures te heropenen, de uitwisselingen tussen de Commissie en de lidstaten in het kader van die procedures onder de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken moeten blijven vallen. Een dergelijk argument berust immers op een louter hypothetische redenering, aangezien het Koninkrijk Spanje niet heeft aangetoond dat een heropening van de niet-nakomingsprocedure in de onderhavige zaak redelijkerwijze voorzienbaar is.
Vastgesteld moet dan ook worden dat de redenen waarop de Bondsrepubliek Duitsland haar verzet tegen de openbaarmaking van de documenten baseert, abstract en louter hypothetisch waren en dat zij de Commissie dus geen toereikende rechtsgrondslag boden om een besluit tot weigering krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 te rechtvaardigen.
De Commissie heeft dus terecht geoordeeld dat de redenen waarop de Bondsrepubliek Duitsland haar verzet tegen de openbaarmaking van de gevraagde documenten baseert, op het eerste gezicht ongegrond waren.
Derhalve dient het beroep te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten van de Commissie alsook in haar eigen kosten.
Ingevolge artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Derhalve zullen het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Spanje, de Republiek Finland, de Republiek Polen en het Koninkrijk Zweden hun eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in haar eigen kosten alsook in de kosten van de Europese Commissie.

3)
Het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Spanje, de Republiek Finland, de Republiek Polen en het Koninkrijk Zweden dragen elk hun eigen kosten.

Pelikánová
Jürimäe
Van der Woude
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 februari 2012.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.