CELEX: 62014CJ0508
Prejudiciële verwijzing
Richtlijn 2002/22/EG (Universeledienstrichtlijn)
Berekening van de kosten van de universeledienstverplichtingen
Inaanmerkingneming van het rendement op eigen kapitaal
Rechtstreekse werking
Toepassing ratione temporis

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (Universeledienstrichtlijn) (
PB L 108, blz. 51
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Český telekomunikační úřad (Tsjechische telecommunicatieautoriteit) enerzijds en T‑Mobile Czech Republic a.s. (hierna: „T‑Mobile Czech Republic”) en Vodafone Czech Republic a.s. anderzijds, over het besluit van de Tsjechische telecommunicatieautoriteit van 23 februari 2011 tot vaststelling van het verlies dat Telefónica Czech Republic a.s. (hierna: „Telefónica Czech Republic”), thans O2 Czech Republic a.s. (hierna: „O2 Czech Republic”), heeft geleden bij het aanbieden van de universele dienst in het jaar 2004.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Artikel 2 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (
PB 2003, L 236, blz. 33
; hierna: „toetredingsakte”), bepaalt dat de oorspronkelijke Verdragen en de door de instellingen en de Europese Centrale Bank vóór de toetreding genomen besluiten onmiddellijk bij de toetreding verbindend zijn voor de nieuwe lidstaten en in deze staten toepasselijk zijn onder de voorwaarden waarin wordt voorzien door die Verdragen en door de toetredingsakte.
In overweging 4 van richtlijn 2002/22 wordt opgemerkt dat „[h]et waarborgen van de universele dienst (dit is het tegen een betaalbare prijs voorzien in een vastgesteld minimumaantal diensten voor alle eindgebruikers) kan inhouden dat er moet worden voorzien in bepaalde diensten voor bepaalde eindgebruikers tegen prijzen die afwijken van die welke het resultaat zijn van normale marktomstandigheden. Het vergoeden van de ondernemingen die worden aangewezen om onder zulke omstandigheden in dergelijke diensten te voorzien, hoeft evenwel niet tot concurrentieverstoring te leiden indien de specifieke nettokosten van de aangewezen ondernemingen worden vergoed en de nettolast gecompenseerd wordt op een uit mededingingsoogpunt neutrale wijze.”
Overweging 18 van die richtlijn luidt als volgt:
„De lidstaten moeten, waar nodig, mechanismen voor het financieren van de nettokosten van universeledienstverplichtingen invoeren in gevallen waarin is aangetoond dat de verplichtingen alleen kunnen worden vervuld met verlies of tegen nettokosten die buiten normale commerciële normen vallen. Het is belangrijk ervoor te zorgen dat de nettokosten van universeledienstverplichtingen juist worden berekend en dat de financiering een zo gering mogelijk verstorend effect heeft op de markt en op ondernemingen, en verenigbaar is met de artikelen 87 en 88 van het Verdrag.”
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2002/22 bepaalt:
„De lidstaten bepalen de meest efficiënte en geschikte wijze om te waarborgen dat in de universele dienst wordt voorzien, met inachtneming van de beginselen van objectiviteit, transparantie, niet-discriminatie en evenredigheid. Zij trachten verstoring van de markt, met name het aanbieden van diensten tegen prijzen of onder andere voorwaarden die afwijken van normale commerciële voorwaarden, tot een minimum te beperken en daarbij het algemeen belang te beschermen.”
In lid 1 van artikel 12 van deze richtlijn, met het opschrift „Kostenberekening van de universeledienstverplichtingen”, is het volgende opgenomen:
„Wanneer de nationale regelgevende instanties van oordeel zijn dat het aanbieden van de universele dienst als omschreven in de artikelen 3 tot en met 10 een onredelijke last kan vormen voor ondernemingen die zijn aangewezen om de universele dienst aan te bieden, berekenen zij de nettokosten voor het aanbieden van die dienst.
De nationale regelgevende instanties zullen daartoe:
a)
de nettokosten van de universeledienstverplichtingen berekenen, rekening houdend met eventuele marktvoordelen die voor een aangewezen onderneming uit het aanbieden van de universele dienst voortvloeien, overeenkomstig bijlage IV, deel A; of
b)
gebruikmaken van de nettokosten van het aanbieden van de universele dienst als vastgesteld door een aanwijzingssysteem overeenkomstig artikel 8, lid 2.”
Lid 1 van artikel 13 van richtlijn 2002/22, met het opschrift „Financiering van de universeledienstverplichtingen”, luidt als volgt:
„Indien de nationale regelgevende instanties, op grond van de nettokostenberekening bedoeld in artikel 12 vaststellen dat een onderneming een onredelijke last wordt opgelegd, kunnen de lidstaten op verzoek van een aangewezen onderneming besluiten:
a)
een mechanisme in te voeren waarmee die onderneming voor de vastgestelde nettokosten onder transparante voorwaarden uit publieke middelen worden gecompenseerd, en/of
b)
de nettokosten van de universeledienstverplichtingen te verdelen onder de aanbieders van elektronische communicatienetwerken en -diensten.”
In bijlage IV, deel A, tweede alinea, van die richtlijn wordt als volgt beschreven hoe de nettokosten van universeledienstverplichtingen worden berekend:
„De nationale regelgevende instanties onderzoeken alle middelen voor geschikte stimulansen om (al dan niet aangewezen) ondernemingen aan te zetten tot een kostenefficiënte vervulling van universeledienstverplichtingen. Bij de berekening wordt ervan uitgegaan dat de nettokosten van universeledienstverplichtingen het verschil vormen tussen de nettokosten voor een aangewezen onderneming van het werken met universeledienstverplichtingen en het werken zonder universeledienstverplichtingen. Dit geldt zowel voor een netwerk dat in een bepaalde lidstaat ten volle is ontwikkeld als voor een netwerk dat nog in de ontwikkelings- en expansiefase is. Er dient gepaste aandacht te worden geschonken aan de juiste raming van de kosten die een aangewezen onderneming zou hebben vermeden, indien er geen universeledienstverplichting zou zijn. Bij het berekenen van de nettokosten moeten de voordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, van de universele dienst voor de exploitant in aanmerking worden genomen.”
Artikel 5, lid 5, van besluit 2012/21/EU van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen (
PB 2012, L 7, blz. 3
), luidt:
„Voor de toepassing van dit besluit wordt onder ‚redelijke winst’ verstaan het rendement op kapitaal dat zou worden verlangd door een gemiddelde onderneming die afweegt of zij de dienst van algemeen economisch belang al dan niet moet verrichten gedurende de hele periode waarvoor zij met het beheer van die dienst zou worden belast, rekening houdende met de omvang van het risico. Onder ,rendement op kapitaal’ wordt verstaan de interne opbrengstvoet die de onderneming gedurende de periode waarvoor zij met het beheer van de betrokken dienst is belast, op haar geïnvesteerde kapitaal behaalt. De omvang van het risico is afhankelijk van de betrokken sector, het soort dienst en de kenmerken van de compensatie.”
Punt 61 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (
PB 2012, C 8, blz. 4
), luidt voor zover hier van belang:
„Onder ‚redelijke winst’ moet worden verstaan een rendement op kapitaal [...] dat zou worden verlangd door een gemiddelde onderneming die onderzoekt of zij de dienst van algemeen economisch belang moet verrichten voor de hele duur van de periode waarvoor de onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, rekening houdende met de omvang van het risico voor de onderneming. Het risico hangt af van de sector, het soort dienst en de kenmerken van het compensatiemechanisme. Het percentage dient zoveel mogelijk te worden bepaald ten opzichte van het rendement op kapitaal dat wordt behaald voor vergelijkbare soorten openbaredienstcontracten in concurrerende omstandigheden (bijvoorbeeld contracten die worden gegund op basis van een aanbesteding). In sectoren waar er geen onderneming is die met de met de dienst van algemeen economisch belang belaste onderneming te vergelijken valt, kunnen vergelijkbare ondernemingen uit andere lidstaten of zo nodig uit andere sectoren als referentie dienen, mits met de specifieke kenmerken van elke sector rekening wordt gehouden.”
Volgens de op genoemd punt 61 betrekking hebbende voetnoot „[wordt] [o]nder ,rendement op kapitaal’ [...] verstaan de interne opbrengstvoet (IRR) die de onderneming voor de looptijd van het project op haar geïnvesteerde kapitaal behaalt, d.w.z. de IRR op de kasstromen van het contract.”
Tsjechisch recht
Voor het jaar 2004 waren voor het aanbieden van de universele dienst en de kostendekking ervan regels gesteld bij wet nr. 151/2000 Sb. inzake telecommunicatie en houdende wijziging van andere wetten, zoals deze gold in 2004 (hierna: „telecommunicatiewet”). Artikel 31 van deze wet, met het opschrift „Aantoonbaar verlies”, luidt als volgt:
„1.   De aanbieder van de universele dienst heeft recht op vergoeding van het aantoonbare verlies.
2.   Onder aantoonbaar verlies wordt verstaan het verschil tussen enerzijds de economisch gerechtvaardigde kosten, inclusief een redelijke winst, die de houder van de telecommunicatievergunning heeft gemaakt om te voldoen aan de universeledienstverplichting en die de aanbieder van de universele dienst niet zou hebben gemaakt indien hij die verplichting niet had gehad, en anderzijds de inkomsten en opbrengsten die de houder van de telecommunicatievergunning heeft gegenereerd door te voldoen aan de verplichting om de universele dienst aan te bieden.
3.   Indien de houder van de telecommunicatievergunning naast de universele dienst ook andere telecommunicatiediensten aanbiedt of andere activiteiten uitoefent, is hij gehouden een afzonderlijke boekhouding te voeren voor de kosten en opbrengsten in verband met de in het kader van de universele dienst aangeboden diensten.
4.   Bij uitvoeringsregeling wordt bepaald hoe het aantoonbare verlies wordt berekend, welke documenten tot staving van de berekening van het aantoonbare verlies moeten worden overgelegd en hoe de redelijke winst wordt afgebakend.”
In vervolg op de telecommunicatiewet is besluit nr. 235/2001 Sb. van het ministerie van Transport en Communicatie vastgesteld, houdende gedetailleerde voorschriften voor de berekening en de vergoeding van het aantoonbare verlies als gevolg van het aanbieden van de universele dienst door een houder van een telecommunicatievergunning. Artikel 2 van dit besluit, met het opschrift „Wijze van berekening van het aantoonbare verlies”, bepaalt:
„1.   De aanbieder van de universele dienst berekent het aantoonbare verlies door de totale inkomsten en opbrengsten uit het aanbieden van de verliesgevende diensten te verminderen met de totale economisch gerechtvaardigde kosten van het aanbieden van deze diensten en met de redelijke winst. De aanbieder van de universele dienst dient de berekening van het aantoonbare verlies in op het door de Tsjechische telecommunicatieautoriteit ter beschikking gestelde formulier.
2.   Met het oog op de beoordeling van de economische gerechtvaardigdheid van de kosten is de aanbieder van de universele dienst gehouden bij de Tsjechische telecommunicatieautoriteit een afzonderlijke boekhouding in te dienen voor de kosten en opbrengsten in verband met de overeenkomstig artikel 34, lid 2, onder a), van de [telecommunicatiewet] in het kader van de universele dienst aangeboden diensten, en wel vóór 31 mei van elk kalenderjaar.”
Artikel 3 van dit besluit, met het opschrift „Documenten tot staving van de berekening van het aantoonbare verlies”, bepaalt:
„1.   De aanbieder van de universele dienst dient bij de Tsjechische telecommunicatieautoriteit naast de berekening van het aantoonbare verlies voor het betrokken jaar, de volgende gegevens in:
a)
de overeenkomstig de specifieke regelgeving opgemaakte balans,
b)
de analytische boekhouding van de kosten en opbrengsten,
c)
de resultaten van de gescheiden boekhouding van de kosten en opbrengsten overeenkomstig artikel 34, lid 2, onder a), van de [telecommunicatiewet] en overeenkomstig de methoden voor de berekening van de economisch gerechtvaardigde kosten. De gegevens over de verliesgevende diensten worden in overeenstemming met de in bijlage 1 weergegeven indeling uitgesplitst naar de verschillende kosten- en opbrengstposten,
d)
een overzicht van de indeling van materiële en immateriële vaste activa in afschrijvingscategorieën, met gebruikmaking van een coëfficiënt voor versnelde afschrijving en vermelding van de methoden voor de indeling van eigen vermogen bestemd voor de verwerving van die goederen;
e)
een overzicht van de verleende kortingen, onderverdeeld naar type.
2.   De aanbieder van de universele dienst geeft de Tsjechische telecommunicatieautoriteit desgevraagd gelegenheid om de gegevens in verband met de berekening van het aantoonbare verlies, met inbegrip van de redelijke winst, te verifiëren aan de hand van onder meer technische en statistische gegevens en oorspronkelijke boekhoudkundige documenten.
3.   De Tsjechische telecommunicatieautoriteit bewaart de verantwoording van het aantoonbare verlies, de door de aanbieder van de universele dienst overgelegde documenten en de documenten die zijn gebruikt om de berekening van het aantoonbare verlies te verifiëren, gedurende vijf jaar na het einde van het betrokken jaar.”
Artikel 4 van dit besluit, met het opschrift „Afbakening van de redelijke winst”, luidt:
„Met het oog op de verantwoording van het aantoonbare verlies wordt de redelijke winst bepaald rekening houdend met de boekwaarde van het eigen vermogen dat de aanbieder van de universele dienst heeft bestemd voor de verwerving van de materiële en immateriële vaste activa ten dienste van het aanbieden van de verliesgevende diensten. De aanbieder van de universele dienst berekent de redelijke winst volgens de methode in bijlage 3.”
Bijlage 3 bij besluit nr. 235/2001 Sb. van het ministerie van Transport en Communicatie, met het opschrift „Berekening van de redelijke winst”, luidt:
„1.
De aanbieder van de universele dienst berekent de redelijke winst volgens de volgende formule:
RW = 0.145 x EVVD
In deze formule geldt:
RW = redelijke winst
EVVD = boekwaarde van het eigen vermogen dat bestemd is voor het verwerven van de materiële en immateriële vaste activa die ten dienste staan van het aanbieden van de verliesgevende diensten.
2.
De boekwaarde van het eigen vermogen wordt vastgesteld overeenkomstig de boekhoudkundige regelgeving.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 27 september 2010 heeft de Tsjechische telecommunicatieautoriteit een besluit genomen waarbij het bedrag van het door Telefónica Czech Republic opgegeven verlies als gevolg van het aanbieden van de universele dienst voor het jaar 2004 is bevestigd. Voor de berekening van dit verlies is de redelijke winst van de aanbieder overeenkomstig het tot en met 30 april 2005 geldende nationale recht opgenomen in de hoogte van de nettokosten van de universele dienst. Bij besluit van 23 februari 2011 heeft de Tsjechische telecommunicatieautoriteit dit besluit in het kader van een administratieve bezwaarprocedure bevestigd.
T-Mobile Czech Republic en Vodafone Czech Republic a.s. hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Městský soud v Praze (administratieve rechtbank van Praag), die dit besluit nietig heeft verklaard op grond dat het onrechtmatig is wegens schending van richtlijn 2002/22.
Volgens de Městský soud v Praze was artikel 31 van de telecommunicatiewet in strijd met de artikelen 12 en 13 van die richtlijn, aangezien in het Tsjechische recht was voorzien in een vaststelling van het verlies en een methode voor de berekening en vaststelling van het aantoonbare verlies die afweken van hetgeen in de richtlijn was bepaald. Daarmee had de Tsjechische telecommunicatieautoriteit ten onrechte met toepassing van nationaal recht alle verliezen, van welke aard ook, in aanmerking genomen, terwijl volgens richtlijn 2002/22 enkel met het verlies dat een „onredelijke last” vormt rekening had mogen worden gehouden, zoals het Hof in het arrest Commissie/België heeft verduidelijkt (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
, punten
,
,
en 43). Voorts was het op grond van het nationale recht niet mogelijk om bij de vaststelling van het verlies rekening te houden met de immateriële voordelen van het aanbieden van de universele dienst.
De Městský soud v Praze heeft geoordeeld dat was voldaan aan de voorwaarden voor rechtstreekse toepasselijkheid van richtlijn 2002/22, aangezien de in die richtlijn neergelegde regel duidelijk en onvoorwaardelijk is, ook al moet de betekenis van de vage juridische uitdrukking „onredelijke last” worden verduidelijkt door de administratieve of rechterlijke autoriteiten. Richtlijnconforme uitlegging van het Tsjechische recht is niet mogelijk, omdat het de Tsjechische telecommunicatieautoriteit op grond van het Tsjechische recht verboden is om de in de nettokosten van de universele dienst opgenomen redelijke winst in haar besluit buiten beschouwing te laten.
De Městský soud v Praze heeft erkend dat particulieren niet benadeeld mogen worden door de rechtstreekse werking van deze richtlijn, maar heeft Telefónica Czech Republic, waarin de Tsjechische Staat 51,1 % van de aandelen hield, aangemerkt als „overheidsentiteit” onder toezicht van de Staat en dus onderworpen aan de rechtstreekse werking van die richtlijn. Daarbij heeft zij geoordeeld dat, wat de temporele werkingssfeer betreft, richtlijn 2002/22 van toepassing was op de over het gehele kalenderjaar 2004 aangeboden universele dienst, dus ook ten aanzien van de periode voordat de Tsjechische Republiek op 1 mei 2004 is toegetreden tot de Europese Unie.
De Tsjechische telecommunicatieautoriteit heeft tegen de uitspraak van de Městský soud v Praze cassatieberoep ingesteld bij de Nejvyšší správní soud (administratief hooggerechtshof).
Ten aanzien van de vraag of volgens richtlijn 2002/22 in de nettokosten van de universeledienstverplichting ook de in het nationale recht vervatte redelijke winst kan worden opgenomen, is de Nejvyšší správní soud op basis van een grammaticale uitlegging van oordeel dat de winst – al dan niet redelijk – niet kan worden beschouwd als een kostenpost die valt onder het begrip „nettokosten” van de universeledienstverplichting, zoals is aangegeven en bepaald in die richtlijn. Evenwel dient volgens deze rechter niet te worden voorbijgegaan aan de mogelijkheid dat in de nettokosten in de zin van deze richtlijn ook de deelkosten van het „eigen vermogen” zijn begrepen die de aanbieder bij het aanbieden van de universele dienst maakt. Deze kosten worden volgens de Nejvyšší správní soud in de nationale regelgeving op niet geheel juiste wijze onder het begrip „redelijke winst” gebracht. De Nejvyšší správní soud acht het derhalve nodig om het Hof te vragen of de artikelen 12 en 13 van de richtlijn 2002/22 aldus moeten worden uitgelegd dat het mechanisme van de „nettokosten” van het aanbieden van de universele dienst eraan in de weg staat dat het bedrag van de berekende nettokosten mede de „redelijke winst” van de aanbieder van deze dienst omvat, zelfs als deze wordt uitgedrukt in de vorm van kosten van geïnvesteerd vermogen van 14,5 % van de boekwaarde van het eigen vermogen.
In deze omstandigheden heeft de Nejvyšší správní soud de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moeten de artikelen 12 en 13 van [richtlijn 2002/22] aldus worden uitgelegd dat het daarin vervatte mechanisme van de ‚nettokosten’ voor het aanbieden van die dienst eraan in de weg staat dat het bedrag van de vastgestelde nettokosten mede de ‚redelijke winst’ van de aanbieder ervan omvat?
2)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, hebben die bepalingen van richtlijn 2002/22 (de artikelen 12 en 13) dan rechtstreekse werking?
3)
Indien de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22 rechtstreekse werking hebben, mag die werking dan worden ingeroepen tegen een commerciële onderneming waarin een lidstaat 51 % van de aandelen houdt (beheert), in dit geval, O2 Czech Republic, a.s. (gaat het om een ‚overheidsentiteit’)?
4)
Indien de eerste en de derde vraag bevestigend worden beantwoord, kan richtlijn 2002/22 dan ook worden toegepast op betrekkingen die zijn ontstaan vóór de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie (van 1 januari tot en met 30 april 2004)?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraagt wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat de nettokosten van de universele dienst de „redelijke winst” van de aanbieder van die dienst omvatten.
T-Mobile Czech Republic en O2 Czech Republic zijn van mening dat de door de verwijzende rechter gestelde vragen voorbijgaan aan de kern van het hoofdgeding, en leggen het Hof daarom verschillende nieuwe vragen voor, die met name zien op de vaststelling van de posten die kunnen worden opgenomen in de nettokosten van de universeledienstverplichting alsmede op de vaststelling van de „onredelijke last” die rust op de voor het aanbieden van de universele dienst aangewezen onderneming.
Volgens artikel 267 VWEU staat het aan de nationale rechter en niet aan de partijen in het hoofdgeding om zich tot het Hof te wenden. De bevoegdheid om de aan het Hof voor te leggen vragen te bepalen komt dus alleen aan de nationale rechter toe en partijen kunnen de inhoud daarvan niet wijzigen (zie met name arrest Singer,
44/65
,
EU:C:1965:122
, blz. 1198, en in deze zin arrest Santesteban Goicoechea,
C‑296/08 PPU
,
EU:C:2008:457
, punt
).
Bovendien zou, indien zou worden ingegaan op verzoeken van partijen in het hoofdgeding om de vragen te wijzigen, zulks onverenigbaar zijn met de rol die het Hof bij artikel 267 VWEU is toebedeeld, alsook met zijn verplichting om de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen in staat te stellen opmerkingen in te dienen overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, aangezien ingevolge deze bepaling alleen de verwijzingsbeslissingen ter kennis van de belanghebbende partijen worden gebracht (zie met name arrest Phytheron International,
C‑352/95
,
EU:C:1997:170
, punt
, en in deze zin arrest Santesteban Goicoechea,
C‑296/08 PPU
,
EU:C:2008:457
, punt
).
In dit geval blijkt uit de tekst van de aan alle belanghebbenden als bedoeld in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie ter kennis gebrachte verwijzingsbeslissing zelf dat de Nejvyšší správní soud het Hof vragen stelt in verband met het uitgangspunt dat bij het vaststellen van de nettokosten van de universeledienstverplichting rekening wordt gehouden met een rendement op het eigen vermogen dat is geïnvesteerd door de onderneming die is aangewezen om de universele dienst aan te bieden. De verwijzende rechter wenst namelijk over aanknopingspunten te beschikken om te beoordelen of dit rendement op het eigen vermogen in aanmerking kan worden genomen wanneer dit rendement op 14,5 % van de boekwaarde van het door deze onderneming geïnvesteerde eigen vermogen wordt gesteld.
Daarentegen maakt de verwijzende rechter geen gewag van de noodzaak om antwoord te krijgen op andere vragen in verband met het vaststellen van de kostenposten die kunnen worden opgenomen in de nettokosten van de universeledienstverplichting, of in verband met de „onredelijke last” die rust op de onderneming die is aangewezen om de universele dienst aan te bieden.
Daarom dient de eerste vraag van de verwijzende rechter te worden beantwoord zonder dat er aanleiding bestaat om daarnaast in te gaan op de door T-Mobile Czech Republic en O2 Czech Republic opgeworpen nieuwe vragen.
Met het oog op de vaststelling van de eventuele compensatie die is verschuldigd aan een onderneming die is aangewezen om de universele dienst aan te bieden, dienen volgens de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22 om te beginnen de nettokosten te worden berekend die de universeledienstverplichting voor de als aanbieder aangewezen onderneming met zich brengt. Wanneer de nationale regelgevende instanties constateren dat een onderneming een onredelijke last wordt opgelegd, kunnen deze autoriteiten vervolgens besluiten een mechanisme in te voeren waarmee die onderneming voor de vastgestelde nettokosten wordt gecompenseerd en/of de nettokosten van de universeledienstverplichtingen te verdelen over de aanbieders van elektronische communicatienetwerken en ‑diensten.
Volgens bijlage IV, deel A, tweede alinea, van richtlijn 2002/22 vormen de nettokosten van universeledienstverplichtingen het verschil tussen de nettokosten voor een aangewezen onderneming van het werken met universeledienstverplichtingen en het werken zonder universeledienstverplichtingen. Zoals is erkend door alle belanghebbenden die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, moet voor de berekening hiervan rekening worden gehouden met de kosten van vreemd of eigen kapitaal wanneer de aangewezen onderneming kapitaal heeft moeten aantrekken om de voor het aanbieden van de universele dienst nodige investeringen te doen.
In dit verband doet het niet ter zake dat deze kostenpost in de nationale wetgeving met de benaming „redelijke winst” wordt aangeduid, nu deze kostenpost feitelijk kosten vertegenwoordigt die ten laste van de aanbieder van de universele dienst komen.
Hoewel richtlijn 2002/22 geen uitdrukkelijke verwijzing bevat naar de mogelijkheid om de kosten van eigen kapitaal of de „redelijke winst” te betrekken in de berekening van de nettokosten voor de onderneming die de universele dienst aanbiedt, valt dit desondanks wel af te leiden uit een teleologische lezing van die richtlijn.
In artikel 3, lid 2, van richtlijn 2002/22 wordt de noodzaak onderstreept om te waarborgen dat op de meest efficiënte wijze in de universele dienst wordt voorzien, waarbij de verstoring van de markt tot een minimum wordt beperkt. Zoals volgt uit overweging 4 van deze richtlijn, kan het waarborgen van de universele dienst inhouden dat er moet worden voorzien in bepaalde diensten voor bepaalde eindgebruikers tegen prijzen die afwijken van die welke het resultaat zijn van normale marktomstandigheden. Om die reden heeft de Uniewetgever bepaald dat de lidstaten, waar nodig, mechanismen voor het financieren van de nettokosten van universeledienstverplichtingen moeten invoeren in gevallen waarin is aangetoond dat de verplichtingen alleen kunnen worden vervuld met verlies of tegen nettokosten die buiten de normale commerciële normen vallen, zoals blijkt uit overweging 18 van die richtlijn (zie arrest Base e.a.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, punt
).
De kosten van het geïnvesteerde vermogen maken deel uit van de totale kosten van een onderneming die opereert onder normale commerciële voorwaarden. Deze moeten dus ook worden betrokken in de berekening van de nettokosten van universeledienstverplichtingen, teneinde de voor het aanbieden van de universele dienst aangewezen onderneming in staat te stellen de specifieke nettokosten terug te verdienen zonder dat zij van de normale commerciële voorwaarden afwijkt of verlies lijdt.
Daarbij komt dat de financiering met het oog op het compenseren van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen verenigbaar moet zijn met de artikelen 107 VWEU en 108 VWEU, zoals uit overweging 18 van richtlijn 2002/22 blijkt. Zoals de Europese Commissie opmerkt, moet bij de uitlegging van het begrip „nettokosten” in de zin van de richtlijn dus rekening worden gehouden met de regels voor de beoordeling van compensatie voor diensten van algemeen economisch belang overeenkomstig artikel 107 VWEU.
In dat verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, niet hoger mag zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van deze verplichtingen, rekening houdend met de daarop betrekking hebbende opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken (zie naar analogie arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, punt
).
Wat betreft de beoordelingsmethode voor het in aanmerking te nemen rendement op het eigen kapitaal, volgt uit overweging 18 van richtlijn 2002/22 dat de nettokosten van universeledienstverplichtingen juist moeten worden berekend en dat de financiering een zo gering mogelijk verstorend effect moet hebben op de markt en op ondernemingen. Bijgevolg moet de vergoeding voor kapitaal noodzakelijk en redelijk zijn, rechtstreeks toegerekend kunnen worden aan de investering ten dienste van het aanbieden van de universele dienst, en mag deze voor de betrokken aanbieder niet leiden tot overcompensatie.
Zoals de Tsjechische telecommunicatieautoriteit en de Commissie hebben opgemerkt, bevatten punt 61 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie en artikel 5, lid 5, van het besluit van 2012/21, aanwijzingen voor de wijze waarop de met het rendement op kapitaal overeenkomende „redelijke winst” moet worden beoordeeld. Hoewel die mededeling geen bindende rechtsregel vormt, kan zij wel dienen als inspiratiebron voor de uitlegging van het begrip „nettokosten” in de zin van richtlijn 2002/22.
Volgens punt 61 van genoemde mededeling en artikel 5, lid 5, van besluit 2012/21 dient onder „redelijke winst” te worden verstaan een rendement op kapitaal dat zou worden verlangd door een gemiddelde onderneming die afweegt of zij de dienst van algemeen economisch belang al dan niet moet verrichten gedurende de hele periode waarvoor zij met het beheer van die dienst zou worden belast, rekening houdende met de omvang van het risico. De omvang van het risico hangt af van de sector, het soort dienst en de kenmerken van het compensatiemechanisme. Onder „rendement op kapitaal” wordt verstaan de interne opbrengstvoet die de onderneming gedurende de periode waarvoor zij met het beheer van de betrokken dienst is belast, op haar geïnvesteerde kapitaal behaalt. Dit rendement kan worden bepaald aan de hand van een vergelijking met vergelijkbare ondernemingen.
Het staat aan de verwijzende rechter om in het licht van deze elementen na te gaan of het jaarlijkse rendement zoals neergelegd in de nationale wetgeving beantwoordt aan de in de punten 40 tot en met 43 van dit arrest gegeven aanwijzingen wanneer dit rendement op forfaitaire wijze wordt bepaald op 14,5 % van de boekwaarde van het eigen vermogen dat is geïnvesteerd door de voor het aanbieden van de universele dienst aangewezen onderneming.
Op de eerste vraag dient derhalve te worden geantwoord dat de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22 aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de nettokosten van de universeledienstverplichting de „redelijke winst” van de aanbieder van die dienst omvatten die bestaat uit een rendement op eigen kapitaal dat zou worden verlangd door een met de aanbieder van de universele dienst vergelijkbare onderneming die afweegt of zij de dienst van algemeen economisch belang al dan niet moet verrichten gedurende de hele periode waarvoor zij met het beheer van die dienst zou worden belast, rekening houdende met de omvang van het risico.
Tweede en derde vraag
Voor het geval de verwijzende rechter naar aanleiding van het onder zijn verantwoordelijkheid vallende onderzoek overeenkomstig punt 44 van dit arrest vaststelt dat de nationale wetgeving in kwestie niet strookt met de bij de beantwoording van de eerste vraag gegeven aanwijzingen, dient te worden geantwoord op de tweede en de derde vraag, waarmee de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22 aldus moeten worden uitgelegd dat zij rechtstreekse werking hebben en, zo ja, of daarop een beroep kan worden gedaan ten aanzien van een commerciële onderneming waarin een lidstaat 51 % van de aandelen houdt.
Volgens vaste rechtspraak kan een richtlijn uit zichzelf aan particulieren geen verplichtingen opleggen, maar kan zij slechts rechten in het leven roepen. Bijgevolg kan een particulier zich ten aanzien van een lidstaat niet op een richtlijn beroepen, wanneer het gaat om een verplichting van de staat die rechtstreeks verbonden is met de uitvoering van een andere, krachtens deze richtlijn op een derde rustende verplichting (zie arresten Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, alsmede Arcor e.a.,
C‑152/07–C‑154/07
,
EU:C:2008:426
, punt
).
Loutere negatieve gevolgen voor de rechten van derden zijn evenwel, zelfs wanneer zij vaststaan, geen rechtvaardiging om een particulier het recht te ontzeggen zich ten aanzien van de betrokken lidstaat te beroepen op de bepalingen van een richtlijn (zie arresten Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, alsmede Arcor e.a.,
C‑152/07–C‑154/07
,
EU:C:2008:426
, punt
).
In het hoofdgeding betreft de aan de verwijzende rechter voorgelegde zaak een geschil tussen particulieren en de betrokken lidstaat, die optreedt via de nationale regelgevende instantie die het bestreden besluit heeft vastgesteld.
Bijgevolg dient te worden vastgesteld dat O2 Czech Republic in het aan de verwijzende rechter voorgelegde geschil een derde partij is en enkel geconfronteerd wordt met negatieve gevolgen, die niet kunnen worden aangemerkt als verplichtingen die op grond van de bij de verwijzende rechter aangevoerde richtlijnen worden opgelegd. Dat betekent dat de vraag of deze onderneming overheidskarakter heeft, niet van belang is.
Gelet op het voorgaande dient te worden onderzocht of de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22 voldoen aan de voorwaarden om rechtstreekse werking te hebben.
Dienaangaande volgt uit vaste rechtspraak dat, in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, particulieren zich voor de nationale rechter op die bepalingen kunnen beroepen tegenover de lidstaat, wanneer deze de richtlijn op onjuiste wijze in nationaal recht heeft omgezet (zie arresten Pfeiffer e.a.,
C‑397/01–C‑403/01
,
EU:C:2004:584
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, alsmede Arcor e.a.,
C‑152/07–C‑154/07
,
EU:C:2008:426
, punt
).
De artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22 voldoen aan deze criteria, nu daarin duidelijk wordt uiteengezet dat een eventuele financiering van universeledienstverplichtingen plaats moet vinden op basis van een berekening van de nettokosten, waarbij onder nettokosten mede de „redelijke winst” in de vorm van rendement op vermogen dient te worden verstaan, en nu deze verplichting niet aan enige voorwaarde is gebonden. Ook al laat richtlijn 2002/22 de nationale regelgevende instanties bij de tenuitvoerlegging van die bepalingen een zekere beoordelingsmarge, dit neemt niet weg dat de uit genoemde bepalingen voortvloeiende verplichting nauwkeurig en onvoorwaardelijk is (zie naar analogie arrest GMAC UK,
C‑589/12
,
EU:C:2014:2131
, punten
,
en 32).
Uit een en ander volgt dat op de tweede en de derde vraag dient te worden geantwoord dat de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22 aldus moeten worden uitgelegd dat zij rechtstreekse werking hebben en dat particulieren zich daarop bij een nationale rechter rechtstreeks kunnen beroepen om op te komen tegen een besluit van een nationale regelgevende instantie.
Vierde vraag
Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2002/22 aldus moet worden uitgelegd dat zij van toepassing is op de vaststelling van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen van de aangewezen onderneming gedurende de periode voorafgaand aan de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie, te weten, voor het jaar 2004, gedurende de periode van 1 januari tot en met 30 april 2004.
Artikel 2 van de toetredingsakte bepaalt dat de oorspronkelijke Verdragen en de door de instellingen en de Europese Centrale Bank vóór de toetreding genomen besluiten onmiddellijk bij de toetreding verbindend zijn voor de nieuwe lidstaten en in deze staten toepasselijk onder de voorwaarden waarin wordt voorzien door die Verdragen en door de toetredingsakte.
Zoals de Commissie heeft benadrukt, bevat deze akte geen bijzondere bepalingen over de toepasselijkheid van de artikelen van richtlijn 2002/22 vóór de toetreding van de betrokken lidstaten.
Bij gebreke van dergelijke bepalingen is richtlijn 2002/22 overeenkomstig de artikelen 2, 53 en 54 van de toetredingsakte in de Tsjechische Republiek van toepassing geworden met ingang van de datum waarop zij is toegetreden tot de Unie (zie in deze zin arrest Saldanha en MTS,
C‑122/96
,
EU:C:1997:458
, punt
; beschikking Pannon,
C‑143/09
,
EU:C:2009:564
, punt
; arrest Elektrownia Pątnów II,
C‑441/08
,
EU:C:2009:698
, punt
, alsmede beschikking RANI Slovakia,
C‑298/09
,
EU:C:2010:343
, punt
).
Dat betekent dat richtlijn 2002/22 aldus moet worden uitgelegd dat zij niet van toepassing is op de vaststelling van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen van de aangewezen onderneming gedurende de periode voorafgaand aan de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie, te weten, voor het jaar 2004, gedurende de periode van 1 januari tot en met 30 april 2004.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

1)
De artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (Universeledienstrichtlijn), moeten aldus worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de nettokosten van de universeledienstverplichting de „redelijke winst” van de aanbieder van die dienst omvatten die bestaat uit een rendement op eigen kapitaal dat zou worden verlangd door een met de aanbieder van de universele dienst vergelijkbare onderneming die afweegt of zij de dienst van algemeen economisch belang al dan niet moet verrichten gedurende de hele periode waarvoor zij met het beheer van die dienst zou worden belast, rekening houdende met de omvang van het risico.

2)
De artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/22 moeten aldus worden uitgelegd dat zij rechtstreekse werking hebben en dat particulieren zich daarop bij een nationale rechter rechtstreeks kunnen beroepen om op te komen tegen een besluit van een nationale regelgevende instantie.

3)
Richtlijn 2002/22 moet aldus worden uitgelegd dat zij niet van toepassing is op de vaststelling van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen van de aangewezen onderneming gedurende de periode voorafgaand aan de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie, te weten, voor het jaar 2004, gedurende de periode van 1 januari tot en met 30 april 2004.

ondertekeningen
(
*1
)   Procestaal: Tsjechisch.