CELEX: 62014CJ0535
Överklagande
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder mot Republiken Vitryssland
Upptagande till sakprövning
Tidsfrist för väckande av talan
Rättshjälp
Uppskjutande verkan
Effektivt domstolsskydd
Rätten till försvar
Proportionalitetsprincipen

Vadzim Ipatau har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 23 september 2014, Ipatau/rådet (T‑646/11,
EU:T:2014:800
) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillades Vadzim Ipataus yrkanden att tribunalen skulle ogiltigförklara
—
rådets beslut 2011/666/Gusp av den 10 oktober 2011 om ändring av beslut 2010/639/Gusp om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (
EUT L 265, s. 17
),
—
rådets genomförandeförordning (EU) nr 1000/2011 av den 10 oktober 2011 om genomförande av artikel 8a.1 i förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (
EUT L 265, s. 8
),
—
rådets skrivelse av den 14 november 2011, i vilken rådet avslog Vadzim Ipataus begäran om att hans namn skulle strykas ur rådets beslut 2011/69/Gusp av den 31 januari 2011 om ändring av rådets beslut 2010/639/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa tjänstemän i Vitryssland (
EUT L 28, s. 40
) (nedan kallad skrivelsen av den 14 november 2011),
—
rådets genomförandeförordning (EU) nr 84/2011 av den 31 januari 2011 om ändring av förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot president Lukasjenko och vissa tjänstemän i Vitryssland (
EUT L 28, s. 17
),
—
rådets beslut 2012/642/Gusp av den 15 oktober 2012 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (
EUT L 285, s. 1
), och
—
rådets genomförandeförordning (EU) nr 1017/2012 av den 6 november 2012 om genomförande av artikel 8a.1 i förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (
EUT L 307, s. 7
),
i den del som de avser Vadzim Ipatau.
Bakgrund till tvisten
Tribunalen har presenterat bakgrunden till tvisten på följande sätt:
”1
Sökanden, Vadzim Ipatau, är medborgare i Vitryssland och vice ordförande för centrala valkommissionen (nedan kallad valkommissionen).
Det framgår av rådets gemensamma ståndpunkt 2006/276/GUSP av den 10 april 2006 om restriktiva åtgärder mot vissa tjänstemän i Vitryssland och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2004/661/GUSP (
EUT L 101, s. 5
) att det beslutades att restriktiva åtgärder skulle vidtas mot olika personer i Vitryssland, efter kända personers försvinnande i Vitryssland, oegentligheterna i samband med valet och folkomröstningen, och de allvarliga brott mot de mänskliga rättigheterna som begicks i samband med angreppen på fredliga demonstranter efter valen och folkomröstningen. Åtgärderna skulle bland annat avse restriktioner för inresa till eller transitering genom Europeiska unionens territorium samt frysning av tillgångar och ekonomiska resurser.
Unionens genomförandebestämmelser togs in i rådets förordning (EG) nr 765/2006 av den 18 maj 2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (
EUT L 134
, p. 1). Bestämmelserna ändrades därefter ett flertal gånger. I artikel 8a.1 i förordning nr 765/2006, i dess ändrade lydelse, föreskrivs att när Europeiska unionens råd beslutar att de åtgärder som avses i artikel 2.1 ska tillämpas på fysiska eller juridiska personer eller på en enhet eller ett organ, ändrar rådet i enlighet därmed den bilaga i vilken förteckningen med den personens namn återfinns.
De restriktiva åtgärder som anges i gemensam ståndpunkt 2006/276 förlängdes till den 15 mars 2010 genom rådets gemensamma ståndpunkt 2009/314/Gusp av 6 april 2009 om ändring av gemensam ståndpunkt 2006/276 och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2008/844/PESC (
EUT L 93, s. 21
). De reserestriktioner som riktar sig mot vissa företrädare för Vitryssland upphävdes emellertid tillfälligt fram till den 15 december 2009, med undantag för de personer som var inblandade i försvinnandena 1999–2000 samt ordföranden i valkommissionen.
Den 15 december 2009 antog rådet beslut 2009/969/Gusp om förlängning av restriktiva åtgärder mot vissa tjänstemän i Vitryssland enligt gemensam ståndpunkt 2006/276 och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2009/314 (
EUT L 332, s. 76
). Rådet förlängde såväl de restriktiva åtgärderna i gemensam ståndpunkt 2006/276 som det tillfälliga upphävandet av de reserestriktioner som ålagts vissa ledande personer i Vitryssland till den 31 oktober 2010.
På grundval av en omprövning av gemensam ståndpunkt 2006/276 förnyade rådet genom beslut 2010/639/Gusp av den 25 oktober 2010 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (
EUT L 280, s. 18
) såväl de restriktiva åtgärderna i gemensam ståndpunkt 2006/276 som upphävandet av de reserestriktioner som ålagts vissa ledande personer i Vitryssland, till den 31 oktober 2011.
Genom beslut 2011/69/Gusp …, upphörde upphävandet av reserestriktionerna att gälla och det beslutades även att andra restriktiva åtgärder skulle vidtas med beaktande av oegentligheterna i samband med presidentvalet den 19 december 2010 och de våldsamma repressalierna mot den politiska oppositionen, det civila samhället och företrädare för oberoende massmedier i Vitryssland. Följande tillägg gjordes till artikel 1.1 i beslut 2010/639:
’d)
åsidosättandet av internationella normer för genomförande av val vid presidentvalet i Vitryssland den 19 december 2010 och repressalierna mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, och de personer som är associerade med dem, enligt … förteckningen i bilaga IIIA.’
Beslut 2011/69 har ersatt artikel 2 i beslut 2010/639 enligt följande:
’
Artikel 2
1.   Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av personer som är ansvariga
…
b)
för åsidosättandet av internationella normer för genomförande av val i samband med presidentvalet i Vitryssland den 19 december 2010 och repressalierna mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, och de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem enligt förteckningen i bilaga III A,
…’
Sökandens namn nämns i bilaga V till beslut 2011/69, som lägger bilaga III A till beslut 2010/639 (bilaga III A, förteckning över personer som avses i artikel 1.1 d och i artikel 2.1 b). Sökandens namn, som anges under nr 10, föregås av följande titel: ’Biträdande direktör för [valkommissionen]’.
Genom genomförandeförordning [nr 84/2011] har bland annat artikel 2 i förordning nr 765/2006 ersatts med följande text:
’
Artikel 2
1.   Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga I eller i bilaga I A ska frysas.
2.   Inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller göras tillgängliga till förmån för de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga I eller i bilaga I A.
…
5.   Bilaga I ska omfatta de fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 2.1 b i rådets beslut 2010/639 … i dess ändrade lydelse.’
Genom genomförandeförordning nr 84/2011 har sökandens namn tagits upp, med den titel som anges ovan i punkt 9, i förordningens bilaga II (bilaga I A i förordning nr 765/2006 som innehåller förteckningen över fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 2.1, 2.2 och 2.5).
Den 2 februari 2011 offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
ett meddelande till de personer som de åtgärder som föreskrivs i beslut 2011/69 och i genomförandeförordning nr 84/2011 är tillämpliga på (
EUT C 33, s. 17
).
I skrivelse av den 2 september 2011 begärde sökanden att rådet skulle ompröva uppförandet av sökandens namn i de aktuella förteckningarna.
I skrivelsen av den 14 november 2011 meddelade rådet att den vid omprövning inte funnit skäl att ändra sitt beslut … med motiveringen att de restriktiva åtgärder som hade antagits beträffande sökanden var berättigade. Till skrivelsen bifogade rådet ett nytt beslut och en ny genomförandeförordning.
Rådet bifogade beslut [2011/666], i vilket den ersatte sökandens titel, som anges ovan i punkt 9, med följande:
’Vice ordförande för [valkommissionen]. Som ledamot av [valkommissionen] var han ansvarig för åsidosättandet av internationella normer för genomförande av val vid presidentvalet i Vitryssland den 19 december 2010.’
Rådet bifogade även genomförandeförordning [nr 1000/2011], i vilken den titel som anges ovan i punkt 9 ersattes med den som anges i beslut 2011/666, vilken anges i punkt 15 ovan.
Ett meddelande till de personer som berörs av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2010/639, ändrat genom beslut 2011/666 och i förordning nr 765/2006, ändrad genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 999/2011 avseende restriktiva åtgärder mot Vitryssland, offentliggjordes den 11 oktober 2011 i [
Europeiska unionens officiella tidning
] (
EUT C 299, s. 4
)
.
Genom beslut [2012/642] förlängde rådet de ikraftvarande restriktiva åtgärderna till den 31 oktober 2013 och samlade de åtgärder som var införda i beslut 2010/639 i en enda rättsakt. I artikel 3.1 i det beslutet anges följande:
’Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra inresa till eller transitering genom deras territorium för de personer som
a)
är ansvariga för allvarliga brott mot mänskliga rättigheter eller repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, eller vars verksamhet i övrigt allvarligt undergräver demokratin eller rättsstatsprincipen i Vitryssland, eller personer som är associerade med dem,
b)
drar nytta av eller stöder Lukasjenkoregimen
enligt förteckningen i bilagan.’
I artikel 4.1 i beslut 2012/642 föreskrivs följande:
’Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av
a)
personer, enheter eller organ som är ansvariga för allvarliga brott mot mänskliga rättigheter eller repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, eller vars verksamhet i övrigt allvarligt undergräver demokratin eller rättsstatsprincipen i Vitryssland, eller fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem, samt juridiska personer, enheter eller organ som ägs eller kontrolleras av dem,
b)
fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som drar nytta av eller stöder Lukasjenkoregimen samt juridiska personer, enheter eller organ som ägs eller kontrolleras av dem,
enligt förteckningen i bilagan ska frysas.’
I bilagan till beslut 2012/642 (förteckning över personer som avses i artikel 3.1 och i artikel 4.1) anges sökandens namn, som finns under nr 66, på följande sätt:
’Vice ordförande för [valkommissionen]. Som ledamot av [valkommissionen] var han ansvarig för åsidosättandet av internationella normer för genomförande av val vid presidentvalet i Vitryssland den 19 december 2010.’
I förordning (EU) nr 1014/2012 av den 6 november 2012 (
EUT L 307, s. 1
) ändrade rådet förordning nr 765/2006. Artikel 2 i förordning nr 765/2006 ändrades enligt följande:
’1.   Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av fysiska eller juridiska personer, enheter och organ och förtecknas i bilaga I ska frysas.
2.   Inga tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för, eller göras tillgängliga till förmån för, de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga I.
3.   Det ska vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att direkt eller indirekt kringgå de åtgärder som avses i punkterna 1 och 2.
4.   Bilaga I ska bestå av en förteckning över de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som, i enlighet med artikel 4.1 a i [beslut 2012/642], av rådet har fastställts som ansvariga för allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller repressalier mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, eller vars verksamhet på annat sätt allvarligt undergräver demokratin och rättsstatsprincipen i Vitryssland, eller alla fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som är associerade med dessa, liksom även juridiska personer, enheter eller organ som ägs eller kontrolleras av dessa.
5.   Bilaga I ska även bestå av en förteckning över fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som, i enlighet med artikel 4.1 b i beslut 2012/642... av rådet har fastställts dra nytta av eller stödja Lukasjenkoregimen, liksom även juridiska personer, enheter och organ som ägs eller kontrolleras av dessa.’
Vidare har hänvisningarna till 'bilagorna I, I A och I B’ eller hänvisningarna till 'bilagorna I eller I A’ i förordning nr 765/2006, i dess ändrade lydelse, genom förordning nr 1014/2012 ersatts av hänvisningar till ’bilaga I’.
Genom genomförandeförordning [nr 1017/2012] ersatte rådet bilagorna I, I A et I B i förordning nr 765/2006 med en enda bilaga. I den bilagan återfinns sökandens namn under nr 66 med den titel som anges ovan i punkt 20.
Den 7 november 2012 offentliggjordes ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2012/642, förordning nr 1014/2012 och rådets genomförandeförordning nr 1017/2012 i [
Europeiska unionens officiella tidning
] (
EUT C 339, s. 9
)
.”
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
I skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 11 december 2011 ansökte Vadzim Ipatau om rättshjälp med stöd av artiklarna 94 och 95 i tribunalens rättegångsregler, då han avsåg att väcka talan mot rådet om ogiltigförklaring av beslut 2011/69, beslut 2011/666, genomförandeförordning nr 84/2011 och genomförandeförordning nr 1000/2011, i den del som de avser honom.
I beslut av ordföranden på tribunalens sjätte avdelning CD/rådet (T‑646/11 AJ,
EU:T:2012:279
) beviljades klaganden rättshjälp.
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 juni 2012 väckte klaganden talan om ogiltigförklaring av beslut 2011/666, genomförandeförordning nr 1000/2011 och skrivelsen av den 14 november 2011. Klaganden yrkade sedermera även ogiltigförklaring av beslut 2012/642 och genomförandeförordning nr 1017/2012.
Tribunalen prövade inledningsvis huruvida talefristerna hade iakttagits vad gäller alla de rättsakter som begärs ogiltigförklarade. Tribunalen bedömde att yrkandet om ogiltigförklaring av beslut 2011/666 och genomförandeförordning nr 1000/2011 hade framställts inom fristen, varefter den tog ställning till huruvida talan kunde tas upp till sakprövning i den del den avsåg skrivelsen av den 14 november 2011. Efter att ha granskat ansökan om rättshjälp, fann tribunalen i punkt 58 i den överklagade domen att Vadzim Ipatau i denna ansökan inte klart hade angett att även skrivelsen av den 14 november 2011 skulle omfattas av den talan han avsåg att väcka.
Den föreskrivna fristen för att väcka talan mot skrivelsen av den 14 november 2011 upphörde således inte att löpa enligt artikel 96.4 i tribunalens rättegångsregler när rättshjälpsansökan gavs in. Eftersom talan väcktes den 27 juni 2012, det vill säga mer än sju månader efter det att skrivelsen delgavs, fann tribunalen att talan hade väckts efter utgången av de frister som föreskrivs i artikel 263 FEUF samt i artikel 102.1 och 102.2 i rättegångsreglerna.
Vadzim Ipatau åberopade fem grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avsåg otillräcklig motivering och åsidosättande av rätten till försvar. Som andra grund gjorde han gällande ansvarets och den restriktiva åtgärdens kollektiva beskaffenhet. Den tredje grunden avsåg ”bristande rättsligt stöd”. Som fjärde grund gjorde Vadzim Ipatau gällande en oriktig bedömning. I den femte och sista grunden anförde han att proportionalitetsprincipen hade åsidosatts. Tribunalen fann att talan inte kunde bifallas på någon av dessa grunder och ogillade följaktligen densamma.
Parternas yrkanden
Vadzim Ipatau har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen,
—
slutligt avgöra saken eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna i såväl målet vid tribunalen som målet vid domstolen.
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet, och
—
förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
Den första grunden: Åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd
Parternas argument
Genom sin första grund har Vadzim Ipatau gjort gällande att tribunalen åsidosatte rätten till ett effektivt domstolsskydd när den fann att talan skulle avvisas i den del den avsåg skrivelsen av den 14 november 2011.
Vadzim Ipatau har ifrågasatt punkterna 58–60 i den överklagade domen. Han har gjort gällande att rättsakterna ska tolkas så, att deras ändamålsenliga verkan säkras. Därför skulle rättshjälpsansökan av den 11 december 2011 ha tolkats så, att den även avsåg ogiltigförklaringen av skrivelsen av den 14 november 2011. Vidare har han anfört att han inte var biträdd av ombud när rättshjälpsansökan avfattades.
Rådet anser att tribunalen inte har gjort någon felaktig rättstillämpning genom att bedöma att skrivelsen inte omfattades av klagandens rättshjälpsansökan. Rådet har anfört att den omständigheten att Vadzim Ipatau själv har avfattat ansökan inte kan ändra villkoren för huruvida talan kan prövas i sak. Rådet har hänvisat till själva lydelsen i ansökan och har erinrat om att klaganden har viss kännedom om rättsliga bestämmelser i sin egenskap av direktör för Republiken Vitrysslands nationella centrum för lagstiftning och juridisk forskning, vilket framgick av de synnerligen utförliga rättsliga argument som framförts i ansökan.
Domstolens bedömning
Det ska inledningsvis erinras om att varken rätten till ett effektivt domstolsskydd eller rätten att bli hörd påverkas av en strikt tillämpning av unionens bestämmelser om talefrister, vilken enligt fast rättspraxis svarar mot rättssäkerhetskravet och nödvändigheten av att förhindra all diskriminering eller all skönsmässig behandling i rättskipningen (se beslut Page Protective Services/EEAS, C‑501/13 P,
EU:C:2014:2259
, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
I artikel 96.4 i tribunalens rättegångsregler föreskrivs, som ett undantag till bestämmelserna om talefrister, att fristen för att väcka talan upphör att löpa när en rättshjälpsansökan ges in till dess att beslutet om denna ansökan delges eller, i de fall sökanden inte själv har föreslagit en advokat eller om tribunalen inte finner skäl att bekräfta den sökandes val, till dess att beslutet om att utse den advokat som ska företräda sökanden delges.
Vid prövningen av huruvida talan om ogiltigförklaring av skrivelsen av den 14 november 2011 kunde tas upp till sakprövning, behövde tribunalen tolka Vadzim Ipataus ansökan om rättshjälp av den 11 december 2011 för att kontrollera om skrivelsen omfattades av den planerade talan.
I punkt 55 i den överklagade domen återgav tribunalen den del av rättshjälpsansökan som nämnde skrivelsen av den 14 november 2011. I punkt 56 i den domen återgav tribunalen också syftet med rättshjälpsansökan, nämligen att ansökan syftade till ogiltigförklaring av beslut 2011/69, genomförandeförordning nr 84/2011, beslut 2011/666 och genomförandeförordning nr 1000/2011. I punkt 57 i den domen övergick tribunalen sedan till att analysera hänvisningen till skrivelsen av den 14 november 2011 inom ramen för rättshjälpsansökan och till att analysera själva ansökan. Härvid slog tribunalen fast att Vadzim Ipatau hade nämnt skrivelsen endast i utvecklingen av grunderna och huvudargumenten i avsnittet ”saken” och att skrivelsen nämndes först mitt i redogörelsen för den första grunden och inte omnämndes i samband med de två andra grunderna. Tribunalen påpekade även att de tre grunderna uttryckligen avsåg nämnda beslut och genomförandeförordningar, men att så inte var fallet med skrivelsen av den 14 november 2011.
Mot bakgrund av denna bedömning gjorde tribunalen inte någon felaktig rättstillämpning när den i punkt 58 i den överklagade domen fann att det inte kunde anses att Vadzim Ipatau i rättshjälpsansökan hade angett att även skrivelsen av den 14 november 2011 skulle omfattas av den talan han avsåg att väcka.
Vad gäller argumentet att rättshjälpsansökan av den 11 december 2011 ska tolkas så, att den nödvändigtvis avsåg ogiltigförklaringen av skrivelsen av den 14 november 2011, ska det erinras om att rådet i denna skrivelse meddelade att rådet vid omprövning inte funnit skäl att ändra upptagandet av Vadzim Ipatau i förteckningarna över personer som omfattades av de restriktiva åtgärderna genom beslut 2011/69 och genomförandeförordning nr 84/2011. Skrivelsen innehöll även beslut 2011/666 och genomförandeförordning nr 1000/2011.
Klaganden hade emellertid gett in ansökan om rättshjälp i syfte att väcka talan om ogiltigförklaring av beslut 2011/69, genomförandeförordning nr 84/2011, beslut 2011/666 och genomförandeförordning nr 1000/2011. Mot bakgrund av att ansökan var tydlig, precis och rättsligt underbyggd saknade tribunalen anledning att anta att ansökan nödvändigtvis även skulle avse ogiltigförklaring av skrivelsen av den 14 november 2011.
Vadzim Ipatau har gjort gällande att han inte var biträdd av ombud när han avfattade rättshjälpsansökan. Vadzim Ipataus ansökan var emellertid tydlig, precis och rättsligt underbyggd, vilket vittnar om att han hade juridiska kunskaper.
Av det anförda följer att talan inte kan bifallas på den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av rätten till försvar beträffande beslut 2012/642 och genomförandeförordning nr 1017/2012
Parternas argument
Som andra grund har Vadzim Ipatau gjort gällande att tribunalen åsidosatte hans rätt till försvar när den, utan att först höra honom, fann att rådet kunde anta beslut 2012/642 och genomförandeförordning nr 1017/2012. Vadzim Ipatau har härvid ifrågasatt punkterna 80 och 81 i den överklagade domen, vilka har följande lydelse:
”80
Motiveringen vad avser sökanden har inte ändrats väsentligt år 2012, i den mån som han i sin egenskap av vice ordförande för och medlem i valkommissionen fortfarande anses vara ansvarig för överträdelserna av normerna för genomförande av val under presidentvalet den 19 december 2010.
Det ska således slås fast att de invändningar som sökanden har framställt i detta hänseende – utan att det är nödvändigt att pröva om de kan tas upp till prövning – under alla omständigheter ska ogillas, eftersom rådet inte behövde underrätta sökanden om vilka omständigheter som lades honom till last eller höra honom innan beslut 2012/642 och genomförandeförordning nr 1017/2012 antogs.”
Vadzim Ipatau menar att den omständigheten att motiveringen för de aktuella rättsakterna inte har förändrats inte befriar rådet från skyldigheten att inhämta den berördes ståndpunkt och således ge vederbörande möjligheten att uppdatera rådet om sin situation och om de uppgifter som berör honom. Han har gjort gällande att skäl 8 i beslut 2012/642 avser parlamentsvalen den 23 september 2012, eftersom det däri anges att de ”också har befunnits vara oförenliga med internationella normer”, medan skälen för att uppföra honom på förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna avser ”överträdelserna av normerna för genomförande av val under presidentvalet den 19 december 2010”.
Rådet har bestritt att överklagandet kan bifallas på denna grund.
Domstolens bedömning
I punkterna 75 och 76 i den överklagade domen har tribunalen – utan att göra en felaktig rättstillämpning – erinrat om den rättspraxis varigenom rådet, i samband med ett beslut om att behålla en person eller enhet på förteckningen över personer eller enheter som omfattas av restriktiva åtgärder, ska iaktta personens eller enhetens rätt att höras innan beslut fattas, för det fall rådet tar in nya uppgifter om personen eller enheten i beslutet om att behålla namnet i förteckningen, det vill säga uppgifter som inte fanns med i det ursprungliga beslutet att ta upp namnet i förteckningen (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P,
EU:C:2011:853
, punkterna 62 och 63).
Tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i punkt 80 i den överklagade domen fann att skälen till att ha kvar klaganden i förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna inte hade ändrats väsentligt under år 2012. Det framgår nämligen av alla de rättsakter som klaganden har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara att Vadzim Ipatau, i sin egenskap av vice ordförande för och medlem i valkommissionen, fortfarande ansågs vara ansvarig för överträdelserna av normerna för genomförande av val under presidentvalet den 19 december 2010.
Såsom rådet har gjort gällande, hade klaganden under alla omständigheter redan yttrat sig vid rådet och kände därför till att han alltid hade denna rätt, än mer vid regelbundna omprövningar av de restriktiva åtgärderna mot Republiken Vitryssland i syfte att eventuellt förlänga dem.
Av det ovan anförda följer att överklagandet ska ogillas såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Felaktig rättstillämpning vad avser frågan om huruvida de rättsakter som begärts ogiltigförklarade är tillräckligt motiverade
Parternas argument
Vadzim Ipatau har som tredje grund gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att rådet inte hade gjort en oriktig bedömning när det bedömde att det fanns skäl att uppföra klaganden på förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder. Klaganden har sålunda ifrågasatt punkterna 143 och 144 i den överklagade domen. Punkterna 138–140 och 142–144 i den domen har följande lydelse:
”138
Sökanden har inte bestritt att han är vice ordförande för valkommissionen, utan sin roll och sitt inflytande samt, mer generellt, valkommissionens roll och inflytande i presidentvalet.
Sökanden har emellertid invänt mot att hans namn uppförs på förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder av det skälet att rådet har dragit felaktiga slutsatser av den aktuella rapporten från [Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)].
Det framgår emellertid först och främst att, även om rådet förefaller stödja sig på den aktuella rapporten från OSSE, motsägs slutsatserna i rapporten – som rådet har påpekat – inte av institutioner som Europarådet. Det framgår härvid av Europarådets parlamentariska församlings resolution 1790(2011) av den 27 januari 2011 och resolution 17/24 från Förenta nationernas råd för mänskliga rättigheter av den 15 juni 2011 att presidentvalet i Vitryssland i december 2010 inte genomfördes på ett korrekt sätt, eftersom valkandidater blev anhållna och överträdelser begicks under den månad som följde på valet. Den omständigheten att Oberoende staters samvälde (OSS) godkände 2010 års presidentval i Vitryssland räcker inte för att i detta hänseende sätta i fråga rapportens innehåll.
…
Även om valkommissionen inte är ensam ansvarig för tillämpningen av vallagen, innebär detta inte att den inte har något ansvar för hur presidentvalet i december 2010 genomfördes. Det framgår av den aktuella rapporten från OSSE att valkommissionen är den högsta instansen inom den förvaltning som har ansvar för valen. Denna omständighet har inte bestritts av parterna. Den har bland annat en viktig roll vid upprättandet av listorna över presidentkandidaterna, vid tillsynen över lägre instanser inom förvaltningen med ansvar för valen, vid kontrollen av hur valkampanjen genomförs, vid handläggningen av klagomål och överklaganden av beslut som antas av olika underordnade valkommissioner liksom av lokala myndigheter, samt i allmänhet vid talan som väcks av olika valkandidater.
Rapporten från OSSE understryker emellertid ’bristen på oavhängighet och opartiskhet i hanteringen av valet, ojämlika villkor, ofri media och bristande insyn i betydelsefulla skeden i valförfarandet’. Av rapporten framgår även att det var uppenbart att övervakningen och kontrollen av valen inte var tillräcklig. Valkommissionen saknade oavhängighet, opartiskhet liksom kollegialitet, och den tillkännagav de officiella resultaten varigenom Lukashenko förklarades vald till president, utan att i någon form offentliggöra detaljer kring resultatet.
Det är ostridigt att sökanden deltog personligen i valkommissionens verksamhet i egenskap av vice ordförande för densamma. Det framgår inte att han vid någon tidpunkt har tagit avstånd från valkommissionens arbete, att han har framfört minsta protest, förbehåll eller antydan beträffande valkommissionens arbete under presidentvalet i december 2010, trots att valkommissionen till fullo godkände det sätt på vilket valet hade genomförts.”
Klaganden har hänvisat till dom kommissionen m.fl./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P,
EU:C:2013:518
, punkterna 119 och 121), enligt vilken det ankommer på rådet att styrka att det finns skäl att uppföra eller ha kvar en person i förteckningen över personer som omfattas av sanktioner. Klaganden har vidare hänvisat till dom Tay Za/rådet (C‑376/10 P,
EU:C:2012:138
, punkt 71), i vilken domstolen fördömde varje presumtion eller upptagande av en person i en sådan förteckning enbart med hänvisning till personens koppling till andra personer. Han har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att de omtvistade rättsakterna innehöll tillräckliga skäl för att konstatera hans ansvar i de överträdelser av internationella normer för genomförande av val som begicks under presidentvalet i december 2010. Vadzim Ipatau har härvid för det första gjort gällande att han inte hade anledning att ta avstånd från valkommissionens arbete.
Vidare har han gjort gällande att det inte kan hävdas att valkommissionen har bidragit till att förfalska resultaten från valet den 19 december 2010, eftersom endast ett klagomål, som ifrågasatte giltigheten av valet, lämnades in till valkommissionen. Det ankommer för övrigt på högsta domstolen, och inte på valkommissionen, att som sista instans pröva detta klagomål. Valkommissionen kan inte heller anklagas för att ha godkänt resultaten av ett val där 90 procent av kandidaterna har accepterat desamma.
Dessutom har klaganden motsatt sig den kritik som OSSE har anfört i sin rapport och som är återgiven i punkt 143 i den överklagade domen, varvid tribunalen inte har kunnat granska valkommissionens beslut.
Rådet har erinrat om rättspraxis som avser motivering av institutionernas rättsakter och har därvid gjort gällande att tribunalen inte har gjort någon felaktig rättstillämpning i punkterna 97–103 i den överklagade domen när den prövade den grund för ogiltigförklaring som avsåg bristande motivering.
Rådet har även undersökt frågan om de restriktiva åtgärder som vidtagits mot Vadzim Ipatau var välgrundade och om bevisningen för de faktiska omständigheter som föranledde åtgärderna. Rådet har erinrat om att det i sina inlagor i första instans har redogjort för en rad handlingar från valkommissionens sida varigenom den har överträtt de internationella normerna för genomförande av val och klagandens roll härvid. Rådet har i övrigt gjort gällande att även om endast en kandidat invände mot valresultatet, blev sju andra anhållna av vitryska säkerhetsstyrkor efter valet och kunde således inte invända mot valresultatet.
Rådet har påpekat att det vitryska valsystemet kan fungera endast tack vare lojalt samarbete med högt uppsatta nationella tjänstemän, såsom klaganden. Det fanns en koppling, i den mening som avses i domstolens dom Tay Za/rådet (C‑376/10 P,
EU:C:2012:138
), mellan honom, i hans egenskap av högt uppsatt tjänsteman, och den vitryska regeringen. Härav följer att rådet i sin motivering till de beslut det antog hade kunnat begränsa sig till att peka på kopplingen mellan klaganden och regeringen.
Domstolens bedömning
Motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF utgör en väsentlig formföreskrift som ska skiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P,
EU:C:1998:154
, punkt 67). Motiveringen av ett beslut består nämligen i att beslutsfattaren formellt anger vilka skäl beslutet grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på beslutets lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av beslutet, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl (se dom Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P,
EU:C:2008:392
, punkt 181). Härav följer att invändningar och argument som avser att ifrågasätta rättsaktens lagenlighet i materiellt hänseende saknar verkan om de åberopas till stöd för en grund som avser avsaknad av, eller otillräcklig, motivering.
Även om klaganden har angett att grunden avser ”felaktig rättstillämpning vad avser frågan om huruvida de omtvistade rättsakterna är tillräckligt motiverade” finner domstolen att klaganden kritiserar vad tribunalen anfört i punkterna 143 och 144 i den överklagade domen, i vilka tribunalen prövade grunden om oriktig bedömning. Med beaktande av att klaganden i detalj angett på vilka punkter som tribunalens dom är felaktig i enlighet med artikel 178.3 i rättegångsreglerna, ska grunden dock prövas.
I samband med kontrollen av huruvida det fanns skäl att uppföra Vadzim Ipatau på förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder, ska domstolen inledningsvis pröva de allmänna kriterierna för att uppföra personer på förteckningen. Därefter kommer den att pröva skälen för att uppföra Vadzim Ipatau på en sådan förteckning och slutligen bevisningen för att det fanns skäl att uppföra honom på dessa förteckningar (dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P,
EU:C:2015:247
, punkt 40, och dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P,
EU:C:2015:248
, punkt 41).
Det ska erinras om att rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det tar ställning till vilka allmänna kriterier som ska användas vid tillämpningen av restriktiva åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P,
EU:C:2013:776
, punkt 120 och där angiven rättspraxis, dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P,
EU:C:2015:247
, punkt 41, och dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P,
EU:C:2015:248
, punkt 42).
Vadzim Ipatau har inte gjort gällande att det har gjorts en felaktig rättstillämpning i detta avseende.
Vad gäller bevisningen för att det fanns skäl att uppföra Vadzim Ipatau på förteckningen, krävs det, för en effektiv domstolsprövning i enlighet med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, att unionsdomstolen – inom ramen för sin kontroll av lagenligheten av de skäl som ligger till grund för beslutet att uppföra en person på förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder – försäkrar sig om att beslutet, som är individuellt i förhållande till den berörda personen, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter i förevarande fall en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de angivna skälen sannolikt är korrekta, utan avser huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett av dessa skäl som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för beslutet, är väl underbyggda (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P,
EU:C:2013:518
, punkt 119, dom rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P,
EU:C:2013:776
, punkt 73, dom Anbouba/rådet, C‑605/13 P,
EU:C:2015:247
, punkt 45, och dom Anbouba/rådet, C‑630/13 P,
EU:C:2015:248
, punkt 46).
Vadzim Ipatau har invänt mot att valkommissionen har kunnat bidra till att förfalska resultatet av valet den 19 december 2010, eftersom endast ett enda klagomål hade ingetts till den. Argumentet förändrar emellertid inte tribunalens konstateranden i fråga om de faktiska omständigheterna i punkterna 142 och 143 i den överklagade domen.
I de punkterna konstaterade nämligen tribunalen att valkommissionen i sin egenskap av högsta instans inom den förvaltning som ansvarar för valen har andra kompetenser än att handlägga klagomål. Bland annat har den ”en viktig roll vid upprättandet av listorna över presidentkandidaterna, vid tillsynen över lägre instanser inom förvaltningen med ansvar för valen, vid kontrollen av hur valkampanjen genomförs, vid handläggningen av klagomål och överklaganden av beslut som antas av olika underordnade valkommissioner liksom av lokala myndigheter”. Vidare bedömde tribunalen ”att det var uppenbart att övervakningen och kontrollen av valen inte var tillräcklig” och att ”valkommissionen saknade oavhängighet, opartiskhet liksom kollegialitet, och [att] den tillkännagav de officiella resultaten varigenom Lukashenko förklarades vald till president, utan att i någon form offentliggöra detaljer kring resultatet”.
Vidare har Vadzim Ipatau bestritt att han hade skäl att ta avstånd från valkommissionens arbete. Mot bakgrund av att han inte gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning vad avser valkommissionens ansvar för överträdelserna av internationella normer för genomförande av val i samband med presidentvalet av den 19 december 2010, kan tribunalen inte klandras för att ha avkrävt klaganden personligt ansvar för överträdelserna med anledning av hans befattning som vice ordförande för valkommissionen och med anledning av att han inte tog avstånd från valkommissionens arbete.
Det är dessa faktiska förhållanden, som det inte ankommer på domstolen att kontrollera inom ramen för ett överklagande, som har legat till grund för tribunalens slutsats om att valkommissionen ansvarade för överträdelserna av internationella normer för genomförande av val i samband med presidentvalet av den 19 december 2010 och att ansvar för dessa överträdelser även kunde avkrävas Vadzim Ipatau personligen, i hans egenskap av vice ordförande för valkommissionen. Till skillnad från vad Vadzim Ipatau har gjort gällande, har tribunalen inte använt sig av någon presumtion i hans fall och har således inte handlat i strid med domen Tay Za/rådet (C‑376/10 P,
EU:C:2012:138
) när den tog upp hans namn i förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder enbart med hänvisning till kopplingen till andra personer.
Vidare har Vadzim Ipatau anfört att tribunalen har upprepat den kritik som OSSE framförde till valkommissionen vad avser kvaliteten på valkommissionens beslut utan att ha granskat besluten. Detta argument tar i själva verket sikte på tribunalens bevisvärdering.
Det ska härvid erinras om att unionsdomstolen i vissa situationer kan beakta rapporter från internationella icke-statliga organisationer (se, för ett liknande resonemang, dom N. S. m.fl., C‑411/10 och C‑493/10,
EU:C:2011:865
, punkterna 90 och 91). Domstolen kan i än större utsträckning beakta en rapport från en internationell organisation som OSSE.
I punkt 140 i den överklagade domen prövade tribunalen tillförlitligheten av OSSE:s rapport genom att jämföra slutsatserna i rapporten med slutsatserna från institutioner som Europarådet.
Mot bakgrund av tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna, vilka det inte ankommer på domstolen att kontrollera i ett överklagande, gjorde den inte någon felaktig rättstillämpning när den i punkt 145 i den överklagade domen ogillade talan såvitt avsåg grunden att rådet skulle ha gjort en oriktig bedömning.
Tribunalen har härigenom iakttagit de principer som följer av den i punkt 42 ovan nämnda rättspraxis beträffande lagenlighetsprövningen av skälen till sådana rättsakter som de omtvistade rättsakterna.
Överklagandet kan därför inte vinna bifall på den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Parternas argument
Som fjärde grund har Vadzim Ipatau gjort gällande att tribunalen åsidosatte proportionalitetsprincipen när den godkände de åtgärder som vidtagits mot honom under åren 2011 och 2012, trots att rapporten från OSSE inte förordade några restriktiva åtgärder mot medlemmar av valkommissionen. Han har anfört att OSSE:s allmänna rekommendationer vad gäller valkommissionen endast avsåg valkommissionens sammansättning och kvaliteten på de instruktioner som den ger lokala kommissioner. Den kollektiva sanktioneringen av valkommissionens medlemmar är klart oproportionerlig och ineffektiv, eftersom den hindrar medlemmarna från att ta del av erfarenheter och bästa praxis i andra europeiska länder.
Vadzim Ipatau har vidare anfört att det i syfte att förbättra det vitryska valsystemet – som inte har långa traditioner – är nödvändigt att valsystemets aktörer, bland annat valkommissionens medlemmar, får än större kännedom om internationella normer för genomförande av val. Härvid skulle unionens medlemsstater kunna erbjuda dem kurser, och anordna studiebesök i samband med val i dessa stater. Ett förbud att resa in i unionen skulle dock uppenbart strida mot målen i OSSE:s rapport.
Rådet har understrukit att OSSE:s rapport inte utgör den enda grunden för de restriktiva åtgärderna mot klaganden. Det finns vidare ingen motsägelse mellan OSSE:s rapport och rådets och unionens politik. Tvärtom syftar denna politik, inbegripet den som avser restriktiva åtgärder, till att utöva ett tryck på den vitryska regimen och dess anhängare för att de allvarliga brotten mot de mänskliga rättigheterna ska upphöra, liksom repressalierna mot det civila samhället och den demokratiska oppositionen, och för att demokratin och rättsstaten ska respekteras i Vitryssland, däribland internationella normer för genomförande av val. Rådets restriktiva åtgärder hindrar inte att personer som ansvarar för att administrera valen deltar i en utbildning i Vitryssland om internationella normer för genomförande av val. Vidare föreskriver artikel 3.6 i beslut 2012/642 en möjlighet att göra undantag från förbudet att resa in i Europeiska unionen.
Domstolens bedömning
I enlighet med artikel 169.2 i domstolens rättegångsregler ska de grunder och argument avseende rättsliga omständigheter som åberopas i ett överklagande i detalj ange på vilka punkter som klaganden anser att tribunalens avgörande är felaktigt (se beslut Thesing och Bloomberg Finance/ECB, C‑28/13 P,
EU:C:2014:230
, punkt 25, och dom Klein/kommissionen, C‑120/14 P,
EU:C:2015:252
, punkt 85).
Ett överklagande som inte innehåller något argument som särskilt syftar till att visa att det har skett en felaktig rättstillämpning i den överklagade domen och som endast återger grunder och argument som redan har anförts vid tribunalen uppfyller följaktligen inte detta krav.
Ett sådant överklagande utgör nämligen endast en begäran om omprövning av den ansökan som ingetts till tribunalen, vilket faller utanför domstolens behörighet (se dom Klein/kommissionen, C‑120/14 P,
EU:C:2015:252
, punkt 86).
Eftersom Vadzim Ipatau endast har påstått att tribunalen gjorde fel när den fann att rådets åtgärder inte var oproportionerliga, utan att i detalj ange på vilka punkter beträffande den femte grunden i den överklagade domen som han ansåg att avgörandet var felaktigt, har han inte uppfyllt villkoren i artikel 169.2 i nämnda rättegångsregler. Vidare avser de argument som framställts i samband med fjärde grunden för överklagandet inte den överklagade domen, utan rådets åtgärder, och motsvarar i huvudsak de argument som framställdes vid tribunalen.
Eftersom den fjärde grunden i själva verket endast utgör en begäran om omprövning av den ansökan som Vadzim Ipatau gav in till tribunalen, ska överklagandet avvisas såvitt avser den grunden.
Eftersom överklagandet inte kan bifallas på något av Vadzim Ipataus fyra grunder, ska överklagandet ogillas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.
Rådet har yrkat att Vadzim Ipatau ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Vadzim Ipatau har tappat målet, ska han bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets rättegångskostnad.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Överklagandet ogillas.

2)
Vadzim Ipatau ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.