CELEX: 62011CJ0363
Előzetes döntéshozatal iránti kérelem
A »tagállami bíróság« fogalma az EUMSZ 267. cikk értelmében
Igazságszolgáltatási jellegű határozat meghozatalára irányuló eljárás
Az állami kiadás engedélyezéséről előzetesen döntő számvevőszék
Elfogadhatatlanság

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem:
—
az Európai Unió Alapjogi Chartája 12., 20., 21. és 28. cikkének;
—
az EUMSZ 153. cikk (1) bekezdés b) pontjának és (5) bekezdésének, valamint
—
az ESZSZ, az UNICE és a CEEP által a határozott ideig tartó munkaviszonyról kötött keretmegállapodásról szóló, 1999. június 28-i 1999/70/EK tanácsi irányelv (
HL L 175., 43. o.
; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 3. kötet, 368. o.) mellékletében szereplő, a határozott ideig tartó munkaviszonyról szóló, 1999. március 18-i keretmegállapodás (a továbbiakban: keretmegállapodás) 3. kikötése 2. pontjának és 4. kikötése 1. pontjának értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet az Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (a Kulturális és Idegenforgalmi Minisztérium keretében működő Elegktiko Synedrio biztosa, a továbbiakban: az Elegktiko Synedrio biztosa) és az Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (a Kulturális és Idegenforgalmi Minisztérium számviteli osztálya, a továbbiakban: számviteli osztály) között, az ezen osztály által a minisztérium valamely alkalmazottjának, Konstantinos Antonopoulos javára kibocsátott fizetési meghagyás említett biztos által történő jóváhagyásának elutasítása tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztette elő az Elegktiko Synedrio (számvevőszék, Görögország).
Jogi háttér
A görög szabályozás
Az Alkotmány 98. cikke előírja:
„(1)   Az Elegktiko Sinedrio hatásköre többek között a következőket foglalja magában:
a)
az állam, valamint a helyi önkormányzatok és az olyan jogi személyek kiadásainak ellenőrzése, amelyek valamely különleges jogszabály alapján alá vannak vetve ennek az ellenőrzésnek;
b)
azok a jelentős gazdasági értékű szerződések, amelyekben az állam vagy valamely törvényi előírás alapján ebből a szempontból az állammal egy tekintet alá eső másik jogi személy szerződő félként vesz rész;
c)
a számvevők, a helyi hatóságok és olyan más jogi személyek elszámolásainak vizsgálata, amelyek alá vannak vetve az a) pontban meghatározott vizsgálatnak;
d)
állásfoglalás nyújtása a nyugdíjakra vagy a 73. cikk (2) bekezdésével összhangban a nyugdíjjogosultságot megalapozó szolgálat elismeréséről vagy törvényben meghatározott bármely más tárgyakról szóló törvényjavaslatokról;
e)
a 79. cikk (7) bekezdésével összhangban az állam éves beszámolójáról és a fizetési mérlegéről szóló törvényre vonatkozó jelentés megszövegezése és a Parlament elé terjesztése;
f)
döntéshozatal a nyugdíjak odaítélésével és a fenti c) pontban meghatározott elszámolások ellenőrzésével kapcsolatos jogvitákban;
g)
döntéshozatal az állam polgári vagy katonai alkalmazottai, valamint a helyi hatóságok vagy más közjogi szervek alkalmazottai által az államnak, az ilyen helyi hatóságoknak vagy más közjogi szerveknek szándékosan vagy gondatlanul okozott bármilyen kár miatti felelősségre vonatkozó ügyekben.
[...]”
Az Elegktiko Sinedrio alapszabályát a 774/1980 elnöki rendelet (a továbbiakban: elnöki rendelet) kodifikálta.
Az elnöki rendelet 17. cikkének (1) bekezdése az Elegktiko Sinedrio azon hatáskörére vonatkozik, amely alapján ellenőrzi, hogy helyesen engedélyezték-e a közkiadásokat, és azok összhangban vannak-e az összes releváns jogi előírással.
Az elnöki rendelet 19. cikkének (1) bekezdése szerint a minisztériumi kiadásokra vonatkozó fizetési meghagyások előzetes ellenőrzését az esettől függően az Elegktiko Sinedriónak a kérdéses minisztérium hivatalában ülésező ülnökei vagy a biztosai végzik el.
Az elnöki rendelet 21. cikke (1) bekezdésének megfelelően a hatáskörrel rendelkező ülnök vagy a biztos köteles megtagadni azon kiadás engedélyezését, amely nem felel meg a 17. cikk (1) bekezdése feltételeinek. Ha a kiadásra vonatkozó javaslatot újból benyújtják hozzá, és úgy véli, hogy e feltételeknek még mindig nem felel meg, akkor az ügyet az Elegktiko Sinedrio hatáskörrel rendelkező tanácsa elé kell terjesztenie, amelynek végleges határozatot kell hoznia.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A Kulturális és Idegenforgalmi Minisztérium számviteli osztálya az ugyanezen minisztériumnál működő Elegktiko Synedrio biztosa elé terjesztette jóváhagyásra a 2008 novembere és 2009 októbere közötti időszakban határozott időre szóló magánjogi szerződés alapján az említett minisztérium őstörténeti és klasszikus műemlékek igazgatóságához beosztott alkalmazottja és valamely szakszervezet végrehajtó bizottságának tagja, M. Antonopoulos díjazására vonatkozó fizetési meghagyást.
Az Elegktiko Synedrio biztosa azzal az indokkal utasította el e fizetési meghagyás jóváhagyását, hogy az említett időszak alatt az érdekelt szakszervezeti szabadság miatt anélkül volt 34 napig távol munkahelyétől, hogy díjazását e szabadság időtartamával arányosan csökkentették volna.
E tekintetben az Elegktiko Synedrio biztosa úgy vélte, hogy az alkalmazandó görög jogi rendelkezésekből az következik, hogy a határozott időre szóló magánjogi jogviszonyban álló állami alkalmazottak fizetés nélküli szakszervezeti szabadságra jogosultak a határozatlan időre szóló magánjogi jogviszonyban álló és végleges álláshelyet betöltő, fizetett szakszervezeti szabadságra jogosult állami alkalmazottaktól eltérően.
Mindazonáltal a számviteli osztály az említett biztosnak újból benyújtotta jóváhagyásra a szóban forgó fizetési meghagyást, különösen úgy érvelve, hogy a feltételezett kedvezményezett határozott időre szóló magánjogi jogviszonyban álló alkalmazottként jogosult volt díjazására azon napok vonatkozásában, amikor a szakszervezeti szabadsága miatt távol volt, és a Köztársság elnökének az 1999/70 irányelvet átültető 164/2004 rendeletének 4. cikke szerint, amely tiltja a határozott idejű munkaszerződéssel és a határozatlan idejű munkaszerződéssel foglalkoztatott munkavállalók közötti eltérő bánásmódot.
Ugyanakkor az Elegktiko Synedrio biztosa által az érintett fizetési meghagyás jóváhagyásának következetes elutasítása vitához vezetett, amelynek megoldása érdekében e biztosnak a 2009. november 3-i keltezésű „negatív jelentése” révén a törvénynek megfelelően az Elegktiko Synedrio első tanácsához fordultak.
Az említett „negatív jelentés”2010. július 1-jei vizsgálata során az uniós jog értelmezésével kapcsolatos kérdések merültek fel. E feltételek mellett az Elegktiko Sinedrio első tanácsa felfüggesztette az eljárást, és következő kérdéseket terjesztette előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé:
„1)
Az uniós jog értelmében munkafeltételnek vagy foglalkoztatási feltételnek minősül-e a munkavállaló szakszervezeti szabadság miatti munkából való távolléte idejére fizetett vagy nem fizetett munkabér[?] [N]evezetesen azok a törvényi rendelkezések, amelyek a közszférában határozott időre szóló munkaviszonyban foglalkoztatott, végleges álláshellyel nem rendelkező, szakszervezeti tisztségviselő munkavállalók fizetés nélküli szakszervezeti szabadságáról rendelkeznek, az EK 137. cikk (1) bekezdésének b) pontja értelmében vett »munkafeltételt« és a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontja értelmében vett »foglalkoztatási feltételt« vezetnek be, vagy pedig e kérdés a díjazás és az egyesülési jog területére tartozik, amelyekre az uniós jog nem vonatkozik?
2)
Az előző kérdésre adandó igenlő válasz esetén a közszférában határozatlan időre szóló magánjogi munkaviszonyban alkalmazott, végleges álláshelyet betöltő munkavállaló, aki ugyanazt a munkakört látja el, mint a határozott időre szóló magánjogi munkaviszonyban alkalmazott, végleges álláshellyel nem rendelkező munkavállaló, »összehasonlítható« munkavállalónak minősülhet-e az utóbbival a keretmegállapodás 3. szakaszának 2. pontja és 4. szakaszának 1. pontja értelmében, vagy az a tény, hogy a nemzeti alkotmány (103. cikk) és az annak végrehajtását biztosító törvények különleges alkalmazási szabályokat határoznak meg ezen munkavállalók számára (az alkotmány 103. cikkének (3) bekezdése értelmében a felvétel és különleges biztosítékok tekintetében), elegendő ahhoz, hogy azok ne legyenek »összehasonlíthatóak« a határozott időre szóló magánjogi munkaviszonyban alkalmazott, végleges álláshellyel nem rendelkező munkavállalóval?
3)
A fenti kérdésekre adandó igenlő válasz esetén:
a)
ha a nemzeti rendelkezések együtteséből az következik, hogy a közszférában határozatlan időre szóló magánjogi munkaviszonyban alkalmazott, végleges álláshelyet betöltő, másodszintű szakszervezeti tisztségviselő munkavállalók fizetett szakszervezeti szabadságban részesülnek (havonta 9 nap erejéig), míg ugyanannál a szervezeti egységnél a határozott időre szóló munkaviszonyban alkalmazott, végleges álláshellyel nem rendelkező, azonos szakszervezeti jogállású munkavállalók ugyanolyan hosszúságú, de fizetés nélküli szakszervezeti szabadságban részesülnek, e különbségtétel a második kategóriába tartozó munkavállalókkal szembeni kedvezőtlen bánásmódnak minősül-e a keretmegállapodás 4. szakaszának 1. pontja értelmében; és
b)
a második kategóriába tartozó alkalmazottak munkaviszonyának időbeli korlátja, valamint a szolgálati rendszer általános megkülönböztetése (a felvétel, az előrelépés, a munkaviszony megszűnésének szintjén) objektív oka lehet-e ezen egyenlőtlenségnek?
4)
A közjogi személyeknél határozatlan időben alkalmazott, meghatározott tisztséget betöltő szakszervezeti tagok és az azonos szakszervezeti szintű, ugyanazon közjogi személynél határozott időben alkalmazott, tisztséget nem viselő szakszervezeti tagok közötti szóban forgó különbségtétel sérti-e a szakszervezeti jog megkülönböztetéstől mentes gyakorlásának elvét az Európai Unió Alapjogi Chartája 12., 20., 21. és 28. cikkének értelmében, vagy igazolható-e e különbségtétel a két kategória munkavállalóira vonatkozó szolgálati rendszer eltérő mivoltával?”
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságról
Az EUMSZ 267. cikk szerint az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára a Szerződések értelmezésére és az Európai Unió intézményeinek, szerveinek vagy hivatalainak jogi aktusainak érvényességére és értelmezésére vonatkozó kérdésben.
Ha egy tagállam bírósága előtt ilyen kérdés merül fel, és ez a bíróság úgy ítéli meg, hogy ítélete meghozatalához szükség van a kérdés eldöntésére, kérheti az Európai Unió Bíróságát, hogy hozzon ebben a kérdésben döntést. Az EUMSZ 267. cikkből következik továbbá, hogy ha egy tagállam olyan bírósága előtt folyamatban lévő ügyben merül fel ilyen kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles az Európai Unió Bíróságához fordulni.
Ebből következik, hogy a Bírósághoz előzetes döntéshozatali eljárás keretében történő forduláshoz a szóban forgó előzetes döntéshozatalt kezdeményező szervnek az e rendelkezés értelmében vett „bíróságnak” kell lennie.
Ennélfogva meg kell vizsgálni, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapjául szolgáló tényállással összefüggésben az Elegktiko Synedrio az EUMSZ 267. cikk szerinti bíróságnak minősül-e, és következésképpen terjeszthet-e előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság elé.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint annak megítéléséhez, hogy az előzetes döntéshozatalt kezdeményező szerv az EUMSZ 267. cikk szerinti „bíróságnak” minősül-e – ami kizárólag az uniós jog alapján eldöntendő kérdés –, a Bíróság olyan tényezők összességét veszi figyelembe, mint például az, hogy a szerv jogszabály alapján jött-e létre, állandó jelleggel működik-e, hatásköre kötelező jellegű-e, az eljárása kontradiktórius jellegű-e, jogszabályokat alkalmaz-e, valamint független-e (lásd különösen a
C-54/96. sz. Dorsch Consult ügyben 1997. szeptember 17-én hozott ítélet [EBHT 1997., I-4961. o.]
23. pontját, a
C-53/03. sz., Syfait és társai ügyben 2005. május 31-én hozott ítélet [EBHT 2005., I-4609. o.]
29. pontját és a
C-246/05. sz. Häupl-ügyben 2007. június 14-én hozott ítélet [EBHT 2007., I-4673. o.]
16. pontját, valamint a
C-109/07. sz. Pilato-ügyben 2008. május 14-én hozott végzés [EBHT 2008., I-3505. o.]
22. pontját).
Azonkívül a Bírósághoz kizárólag olyan nemzeti bíróság fordulhat, amely előtt eljárás van folyamatban, és ha hozzá igazságszolgáltatási jellegű határozat meghozatalára irányuló eljárás keretében való határozathozatal érdekében fordultak (lásd különösen a
C-134/97. sz. Victoria Film ügyben 1998. november 12-én hozott ítélet [EBHT 1998., I-7023. o.]
14. pontját; a
C-195/98. sz. Österreichischer Gewerkschaftsbund ügyben 2000. november 30-án hozott ítélet [EBHT 2000., I-10497. o.]
25. pontját és a fent hivatkozott Syfait és társai ügyben hozott ítélet 35. pontját).
Továbbá a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően a függetlenség fogalma, amely az ítélethozatali tevékenység elengedhetetlen része, mindenekelőtt azt jelenti, hogy az érintett fórum ahhoz a hatósághoz képest, amely a jogorvoslattal megtámadott határozatot hozta, harmadik félnek minősüljön (a
C-24/92. sz. Corbiau-ügyben 1993. március 30-án hozott ítélet [EBHT 1993., I-1277. o.]
15. pontja és a
C-506/04. sz. Wilson-ügyben 2006. szeptember 19-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-8613. o.]
49. pontja).
Végül azt a kérdést, hogy valamely szerv az EUMSZ 267. cikk szerint jogosult-e a Bíróság elé kérdést terjeszteni mind strukturális, mind funkcionális szempontok alapján kell eldönteni. E tekintetben valamely nemzeti szerv akkor minősülhet az említett cikk értelmében „bíróságnak”, ha igazságszolgáltatási feladatokat lát el, míg más – többek között közigazgatási – feladatok ellátása során nem (lásd az olasz Számvevőszék tekintetében a
C-192/98. sz. ANAS-ügyben 1999. november 26-én hozott végzés [EBHT 1999., I-8583. o.]
22. pontját és a
C-440/98. sz. RAI-ügyben 1999. november 26-én hozott végzés [EBHT 1999., I-8597. o.]
13. pontját). Valamely olyan fórum, amelyhez jogorvoslati kérelmet nyújtanak be valamely közigazgatási szerv döntése ellen, nem tekinthető harmadik félnek e szervhez viszonyítva és így az EK 267. cikk szerinti bíróságnak sem, ha intézményi kötöttséget mutat az említett közigazgatási szervvel (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Corbiau-ügyben hozott ítélet 16. pontját és a
C-516/99. sz. Schmid-ügyben 2002. május 30-án hozott ítélet [EBHT2002., I-4573. o.]
37. pontját).
A jelen ügyben először is kitűnik az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból, hogy az Elegktiko Synedrióhoz közkiadások előzetes ellenőrzése keretében egyrészt a Kulturális és Idegenforgalmi Minisztériumnál működő Elegktiko Synedrio biztosa, másrészt pedig ugyanezen minisztérium számviteli osztálya között keletkezett vita megoldása érdekében fordultak.
E tekintetben az iratokból kitűnik, hogy az Elegktiko Synedrio biztosa az Elegktiko Synedriónak, amint az az elnöki rendelet 19. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, minden egyes minisztériumnál az érintett miniszter által kibocsátott fizetési meghagyások előzetes ellenőrzését elvégző tagja. A kérdéses vita a Kulturális és Idegenforgalmi Minisztériumnál működő Elegktiko Synedrio biztosa által, valamely határozott idejű szerződéssel rendelkező munkavállalónak a szakszervezeti szabadság időtartamára vonatkozó díjazásának megfelelő kiadás jóváhagyásának elutasításából ered. Az említett elutasítás azon szerv felé irányult, amely kibocsátotta az eredeti fizetési meghagyást, amely szerv a jelen ugyanezen minisztérium számviteli osztálya. Mindazonáltal e szerv az előzővel egyező jogcímen új fizetési kérelmet nyújtott be. E körülmények között az elnöki rendelet 21. cikkének (1) bekezdése szerint az említett biztos, elutasítását fenntartva benyújtotta „negatív jelentését” az Elegktiko Synedrióhoz, az e jelentésről történő határozathozatal érdekében hozzá fordulva.
A fentiekből következik, hogy az Elegktiko Synedrio és a Kulturális és Idegenforgalmi Minisztériumnál elhelyezett biztosa között, akitől az Elegktiko Synedrio előtt vitatott negatív jelentés származik, nyilvánvaló intézményi és működési kötöttség áll fenn, amely miatt az említett biztoshoz viszonyítva nem minősülhet harmadik félnek (lásd analógia útján a fent hivatkozott Corbiau-ügyben hozott ítélet 16. pontját és a fent hivatkozott Schmid-ügyben hozott ítélet 38. pontját).
Ennélfogva a biztosa által benyújtott jelentés megítélésekor az Elegktiko Synedrio nem minősül harmadik félnek a szóban forgó érdekek szempontjából, és így nem rendelkezik a szükséges pártatlansággal a szóban forgó kiadás kedvezményezettje – a jelen ügyben M. Antonopoulos – tekintetében (lásd analógia útján a
C-517/09. sz. RTL Belgium ügyben 2010. december 22-én hozott ítélet [EBHT 2010., I-14093. o.]
47. pontját).
Továbbá meg kell állapítani, hogy az Elegktiko Synedriónak az Alkotmány 98. cikke (1) bekezdésének f) pontjában leírt, a nyugdíjak odaítélésével kapcsolatos „jogviták[ban történő döntéshozatallal”, valamint az ezen Alkotmány 98. cikke (1) bekezdésének g) pontjában előírt, az állam polgári vagy katonai alkalmazottai felelősségére vonatkozó ügyekben történő „döntéshozatallal” kapcsolatos hatáskörével szemben az Elegktiko Synedrio azon hatásköre, amelybe a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tartozik, az említett Alkotmány 98. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján az állam kiadásainak előzetes ellenőrzésével kapcsolatos, és így nem képezheti ilyen döntéshozatal tárgyát.
Ugyanis e tekintetben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az utóbbi hatáskör alapján az Elegktiko Synedriónak a közkiadások költségvetési jogszerűségét kell megítélnie, és nem jogerős határozatot elfogadnia.
Így az ilyen határozathozatal – a jelen ítélet 19. pontjában említett ítélkezési gyakorlatban megfogalmazott követelménnyel ellentétben – nem tartozik az igazságszolgáltatási jellegű határozat meghozatalára irányuló eljárás keretébe.
Végül a tárgyalás során megállapításra került, hogy az érdekelt az alapügyben szóban forgó kiadás kedvezményezettjeként nem résztvevője az Elegktiko Synedrio előtti eljárásnak, amely kizárólag az Elegktiko Synedrio biztosa és a kiadást eszközlő közigazgatási hatóság közötti, e kiadás jogszerűsége és a követendő eljárás tárgyában folytatott vitát érinti.
Ezen igazgatási eljárás keretében az érdekelt a szóban forgó kiadás kedvezményezettjeként csak egyszerű megfigyelő szerepét tölti be a minisztériumnak a számára díjazást kifizetni kívánó számviteli osztálya álláspontjának támogatására.
Csak egy későbbi szakaszban, a közigazgatási bírósághoz fordulást követően hoznak ítéletet az érdekelt és az igazgatás között az említett díjazás kifizetésének tárgyában folyamatban lévő jogvitában. Így a közigazgatási bíróság feladata az érdekelt díjazáshoz való jogának megítélése és ezen belül adott esetben az eljárás felfüggesztése és előzetes döntéshozatal iránti kérelem Bíróság elé terjesztése (lásd analógia útján a fent hivatkozott Victoria Film ügyben hozott ítélet 18. pontját).
E feltételek mellett az előzetes döntéshozatalt kezdeményező szerv a jelen ügyben nem igazságszolgáltatási feladatkört gyakorol (lásd analógia útján a
C-497/08. sz. Amiraike Berlin ügyben 2010. január 12-én hozott végzés [EBHT2010., I-101. o.]
21. pontját, valamint a
C-344/09. sz. Bengtsson-ügyben 2011. március 24-én hozott végzés [EBHT 2011., I-1999. o.]
19. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
A fenti megfontolások általános értékeléséből következik, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapjául szolgáló tényállással összefüggésben az Elegktiko Synedrio nem minősül az EUMSZ 267. cikk szerinti bíróságnak, és következésképpen nem terjeszthet előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság elé.
Ennélfogva az Elegktiko Synedrio által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára az Elegktiko Synedrio előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

Az Elegktiko Synedrio (Görögország) által 2011. július 1-jei határozattal benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: görög.