CELEX: 62012CJ0457
Член 20 ДФЕС, член 21, параграф 1 ДФЕС и член 45 ДФЕС
Директива 2004/38/ЕО
Право на движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки
Бенефициенти
Право на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, в държавата членка, на която последният е гражданин
Гражданин на Съюза, който пребивава в държавата членка, на която е гражданин
Професионална дейност
Редовни пътувания до друга държава членка

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 20 ДФЕС, член 21, параграф 1 ДФЕС и член 45 ДФЕС, както и на разпоредбите на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (
ОВ L 158, стр. 77
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
Запитването е отправено в рамките на два спора между Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (министърът на имиграцията, интеграцията и убежището; наричан по-нататък „Minister“), от една страна, и г‑жа S. и г‑жа G., гражданки на трети страни и членове на семейството на нидерландски гражданин на Европейския съюз, от друга страна, по повод на отказа на Minister да им предостави документ, удостоверяващ законното им пребиваване в Нидерландия в качеството на член на семейството на гражданин на Европейския съюз.
Правна уредба
Директива 2004/38
Озаглавеният „Определения“ член 2 от Директива 2004/38 предвижда:
„За целите на настоящата директива:
1)
„Гражданин на Съюза“ означава лице, което има гражданство на държава членка;
2)
„Член на семейство“ означава:
а)
съпруга/съпругата;
[…]
г)
преки роднини по възходяща линия на издръжка, както и такива преки роднини на съпруга/съпругата […];
3)
„Приемаща държава членка“ означава държавата–членка, в която гражданинът на Съюза се движи, за да упражни своето право на свободно движение и пребиваване“.
Член 3 от тази директива, озаглавен „Бенефициенти“, гласи в параграф 1:
„Настоящата директива се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и за членовете на техните семейства (така, както са определени в член 2, точка 2, които ги придружават или се присъединяват към тях“.
Член 6 от тази директива гласи:
„1.   Гражданите на Съюза имат право на пребиваване на територията на друга държава членка за срок до три месеца […]
2.   Разпоредбите на параграф 1 важат също така за членове на семейството, притежаващи валиден паспорт, които не са граждани на държава членка и които придружават или се присъединяват към гражданина на Съюза“.
В член 7, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38 е предвидено:
„1.   Всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
а)
са работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка; или
б)
притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка; или,
в)
—
са записани в частно или държавно учебно заведение, акредитирано или финансирано от приемащата държава членка въз основа на нейното законодателство или административна практика, с основната цел да преминат курс на обучение, включително професионално обучение, и
—
притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка и убедят съответните национални власти, посредством декларация или други равностойни средства, избрани от тях, че притежават достатъчни финансови средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване; или
г)
са членове на семейството, придружаващи или присъединяващи се към гражданин на Съюза, който отговаря на условията, посочени в букви а), б) или в).
2.   Правото на пребиваване, предвидено в параграф 1, обхваща и членове на семейството, които не са граждани на държава членка и които придружават или се присъединяват към гражданина на Съюза в приемащата държава членка, при условие че този гражданин на Съюза отговаря на условията, посочени в параграф 1, букви а), б) или в)“.
В съответствие с член 10, параграф 1 от тази директива „[п]равото на пребиваване на членове на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, се доказва чрез издаването на документ, наричан „Карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза“, не по-късно от шест месеца от датата на внасяне на молбата“.
Съгласно член 16, параграфи 1 и 2 от Директивата:
„1.   Граждани на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава. […]
2.   Параграф 1 се прилага също така за членове на семейството, които не са граждани на държава членка, ако те са пребивавали законно заедно с гражданина на Съюза в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години“.
Нидерландското право
Законът за чужденците (Vreemdelingenwet) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000 г., № 495) и Наредбата за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000 г., № 497) транспонират разпоредбите на Директива 2004/38 във вътрешното нидерландско право.
Член 1 от Закона за чужденците гласи:
„По смисъла на този закон и на приетите въз основа на него разпоредби:
[…]
e.
граждани на Общността са:
1°
гражданите на държави — членки на Европейския съюз, които по силата на Договора за създаване на Европейската общност имат право да влизат на територията на друга държава членка и да пребивават в нея;
2°
членовете на семейството на лицата, посочени в точка 1, които са граждани на трета страна и които по силата на решение, взето за прилагането на Договора за създаване на Европейската общност, имат право да влизат на територията на държава членка и да пребивават в нея;
[…]“.
Член 8 от този закон гласи:
„Чужденците пребивават законно в Нидерландия:
[…]
e.
като граждани на Общността само доколкото пребиваването им се основава на правна уредба, приета на основание на Договора за създаване на Европейската общност или Договора за Европейското икономическо пространство; […]“.
В съответствие с член 9, параграф 1 от посочения закон Minister предоставя на чужденеца, който пребивава законно на нидерландската територия по силата на правото на Съюза, документ, с който се удостоверява законното му пребиваване (наричан по-нататък „документ за пребиваване“).
Споровете по главното производство и преюдициалните въпроси
Случаят на г‑жа S.
Г‑жа S. е украинска гражданка. Тя счита, че по силата на правото на Съюза има право на престой при зет си (наричан по-нататък „референтно лице S“), който е нидерландски гражданин. Г‑жа S. изтъква в рамките на главното производство, че се грижи за внука си, който е син на референтното лице S.
Последното пребивава в Нидерландия и от 1 юни 2002 г. работи при работодател със седалище в тази държава членка, като посвещава седмично 30 % от времето си на подготовката и извършването на търговски посещения в Белгия. Така референтното лице S пътува поне един път седмично до Белгия.
С решение от 26 август 2009 г. Staatssecretaris van Justitie (държавният секретар по правосъдие) отхвърля молбата на г‑жа S. да получи документ за пребиваване.
С решение от 16 ноември 2009 г. Minister обявява за неоснователна административната жалба на г‑жа S. срещу това решение.
С решение от 25 юни 2010 г. Rechtbank ’s-Gravenhage обявява за неоснователна жалбата на г‑жа S. срещу решението от 16 ноември 2009 г.
Г‑жа S. подава въззивна жалба срещу това решение пред Raad van State.
Случаят на г‑жа G.
Г‑жа G., перуанска гражданка, сключва брак на 6 март 2009 г. с нидерландски гражданин (наричан по-нататък „референтното лице G“). Г‑жа G. изтъква в рамките на главното производство, че тя и референтното лице G имат дъщеря и че освен това тя има син, който е част от семейството ѝ с референтното лице G.
Референтното лице G живее в Нидерландия и от 2003 г. работи за работодател, чието седалище е в Белгия. В рамките на тази трудова дейност то пътува до и от Белгия всеки ден.
С решение от 1 декември 2009 г. Staatssecretaris van Justitie отхвърля молбата на г‑жа G. да получи документа за пребиваване. С решение от 12 юли 2010 г. Minister обявява за неоснователна административната жалба на г‑жа G. срещу това решение.
Със съдебно решение от 28 юни 2011 г. Rechtbank ’s-Gravenhage уважава подадената срещу решението от 12 юли 2010 г. жалба на г‑жа G., отменя това решение и нарежда на Minister да приеме ново решение, като се съобрази с указанията на съда.
Minister подава въззивна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция.
Преюдициалните въпроси
Тъй като г‑жа S. и г‑жа G. са членове на семейството на гражданин на Съюза по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38, запитващата юрисдикция иска най-напред да се установи дали тази директива им предоставя право на пребиваване в държава членка, на която това лице е гражданин.
Според запитващата юрисдикция е възможно под „се движат“ по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38 да се разбира отиването на тези лица в държава членка, различна от тази, на която лицето е гражданин, без да се установяват там, и връщането от тази държава. Също така е възможно под „се присъединяват към тях“ по смисъла на член 3, параграф 1 да се разбира присъединяването към гражданина на Съюза в държавата членка, на която същият е гражданин.
При все това запитващата юрисдикция констатира, че други разпоредби на Директива 2004/38, по-конкретно член 6, параграф 1 и член 7, параграф 1, буква а) и параграф 2 от нея, изглежда изключват подобно тълкуване, след като изрично споменават „друга държава членка“ и „приемащата държава членка“ за държавата членка, по отношение на която може да се иска право на пребиваване. Решение от 5 май 2011 г. по дело McCarthy (
C-434/09, Сборник, стр. I-3375
) потвърждавало, че членове 6 и 7 уреждат правното положение на гражданина на Съюза в държава членка, на която той не е гражданин.
По-нататък запитващата юрисдикция напомня, че от Решение от 7 юли 1992 г. по дело Singh (
C-370/90, Recueil, стр. I-4265
) и от Решение от 11 декември 2007 г. по дело Eind (
C-291/05, Сборник, стр. I-10719
) следва, че съпругът/съпругата на гражданин на държава членка, който/която е упражнил(а) правото на свободно движение, трябва, когато съпругът/съпругата му се завърне в страната си по произход, да разполага поне със същите права на влизане и на пребиваване като тези, които би му/ѝ признало правото на Съюза, ако въпросният гражданин на Съюза избере да влезе и да пребивава в друга държава членка. Все пак тази юрисдикция изразява съмнения по въпроса дали посочената съдебна практика се прилага в положения като това по главното производство. В това отношение тя подчертава, че въпросните граждани на трети страни не са пребивавали по-рано със съответните техни референтни лица на основание на правото на Съюза в държава членка, различна от тази, на която тези лица са граждани.
Запитващата юрисдикция се позовава още на Решение от 11 юли 2002 г. по дело Carpenter (
C-60/00, Recueil, стр. I-6279
), в което Съдът е приел, че член 56 ДФЕС, тълкуван във връзка с основното право на зачитане на семейния живот, може да не допусне положение, при което държавата членка на произход на доставчик на услуги, който е установен в тази държава и предоставя услуги на получатели, установени в други държави членки, отказва да предостави право на пребиваване на територията си на съпруга/съпругата на този доставчик, който/която е гражданин на трета страна. При все това тя подчертава, че за разлика от делото, приключило с постановяване на Решение по дело Carpenter, посочено по-горе, в споровете по главното производство не става въпрос за граждани на Съюза, които предоставят трансгранични услуги от държавата членка, на която са граждани, а за заети лица, които отиват в друга държава членка в рамките на своята професионална дейност.
Накрая, позовавайки се на Решение от 8 март 2011 г. по дело Ruiz Zambrano (
C-34/09, Сборник, стр. I-1177
), както и на Решение от 15 ноември 2011 г. по дело Dereci и др. (
C-256/11, Сборник, стр. I-11315
), запитващата юрисдикция иска да се установи дали на основание член 20 ДФЕС и член 21, параграф 1 ДФЕС може да се предостави право на пребиваване на гражданите на трети страни като разглежданите в споровете по главното производство.
При тези обстоятелства Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Възможно ли е за гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на Съюза, живеещ в държавата членка, на която е гражданин, но в рамките на дейността, която упражнява за работодател, установен в същата държава членка, редовно пътува до и от друга държава членка, при обстоятелства като тези по спора [относно г‑жа S.], да се изведе право на пребиваване съгласно правото на Съюза?
2)
Възможно ли е за гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на Съюза, живеещ в държавата членка, на която е гражданин, но работещ в друга държава членка за работодател, установен в тази друга държава членка, при обстоятелства като тези по спора [относно г‑жа G.], да се изведе право на пребиваване съгласно правото на Съюза?“.
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
В отправените в акта за преюдициално запитване въпроси не се указва никаква конкретна разпоредба, чието тълкуване е необходимо, за да се позволи на запитващата юрисдикция да постанови решението си относно споровете по главното производство. В тези въпроси се съдържа само обща препратка към правото на Съюза.
При все това с оглед на данните, които се съдържат в акта за преюдициално запитване, както те са посочени в точки 24—29 от настоящото решение, въпросите трябва да се схващат като целящи да се установи по същество дали разпоредбите на Директива 2004/38, както и член 20 ДФЕС, член 21, параграф 1 ДФЕС и член 45 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат държава членка да откаже правото на пребиваване на гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на Съюза по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38, когато последният е гражданин на посочената държава членка и пребивава в същата държава, но редовно пътува до друга държава членка в рамките на своята професионална дейност.
По тълкуването на Директива 2004/38
По силата на постоянната съдебна практика правата, предоставени на гражданите на трети страни с разпоредбите на Директива 2004/38, не представляват собствени права на тези граждани, а производни права, придобити в качеството им на членове на семейството на гражданин на Съюза според определението в член 2, точка 2 от тази директива (вж. Решение по дело McCarthy, посочено по-горе, точка 42, Решение по дело Dereci и др., посочено по-горе, точка 55 и Решение от 8 май 2013 г. по дело Ymeraga и Ymeraga-Tafarshiku, C‑87/12, точка 31).
При все това, както става ясно от точки 37—43 от решението от днес по дело O. и B. (C‑456/12), разпоредбите на Директива 2004/38 предоставят собствено право на пребиваване в полза на гражданина на Съюза и производно право на пребиваване в полза на членовете на неговото семейство само когато този гражданин упражнява своето право на свободно движение, като се е установил в държава членка, различна от държавата членка, на която е гражданин. Така разпоредбите на тази директива не позволяват да се изведе производно право на пребиваване в полза на гражданите на трети страни, членове на семейството на гражданин на Съюза, в държавата членка, на която последният е гражданин.
От гореизложеното следва, че разпоредбите на Директива 2004/38 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членска да откаже, при обстоятелства като разглежданите в делото по главното производство, да признае производно право на пребиваване в полза на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, който пребивава в държавата членка, на която е гражданин.
По тълкуването на член 45 ДФЕС
По-нататък запитващата юрисдикция иска да установи дали гражданинът на трета страна във всяко от делата по главното производство може да се позове на право на пребиваване въз основа на член 45 ДФЕС. За тази цел тя се позовава на Решение по дело Carpenter, посочено по-горе.
В това отношение следва да се напомни, че в точка 46 от Решение по дело Carpenter, посочено по-горе, Съдът е приел, че член 56 ДФЕС, разглеждан с оглед на основното право за зачитане на семейния живот, не допуска положение като разглежданото по делото, довело до постановяване на посоченото решение, при което държавата членка на произход на доставчик на услуги, който е установен в тази държава и предоставя услуги на получатели, установени в други държави членки, отказва да предостави право на пребиваване на територията си на съпруга(та) на този доставчик, който/която е гражданин на трета страна.
Що се отнася до разглежданите в делото по главното производство положения, трябва да се отбележи, че гражданинът на Съюза в спора относно г‑жа G. работи за дружество, установено в държава членка, различна от тази, в която пребивава. Гражданинът на Съюза в спора относно г‑жа S. редовно пътува до държава членка, различна от тази, в която пребивава, в рамките на своята професионална дейност, въпреки че дружеството, за което работи, е установено в държавата членка по неговото място на пребиваване.
Граждани на Съюза, намиращи се в положенията на референтните лица S и G, попадат в приложното поле на член 45 ДФЕС. Всъщност всеки гражданин на Съюза, който в рамките на трудов договор упражнява професионална дейност в държава членка, различна от тази, в която пребивава, попада в приложното поле на тази разпоредба (вж. в този смисъл Решение от 21 февруари 2006 г. по дело Ritter-Coulais,
C-152/03, Recueil, стр. I-1711
, точка 31, Решение от 18 юли 2007 г. по дело Hartmann,
C-212/05, Сборник, стр. I-6303
, точка 17 и Решение от 16 април 2013 г. по дело Las, C‑202/11, стр. 17).
Безспорно тълкуването на член 56 ДФЕС, дадено от Съда в Решение по дело Carpenter, посочено по-горе, може да се отнесе към член 45 ДФЕС. Всъщност полезното действие на правото на свободно движение на работниците може да изисква предоставянето на производно право на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на работника — гражданин на Съюза, в държавата членка, на която последният е гражданин.
При все това целта и смисълът на подобно производно право на пребиваване се откриват в констатацията, че отказът да бъде признато би могъл да накърни упражняването на основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС (вж. в този смисъл Решение от 8 ноември 2012 г. по дело Iida, C‑40/11, точка 68; Решение по дело Ymeraga и Ymeraga-Tafarshiku, посочено по-горе, точка 35, както и Решение от 10 октомври 2013 г. по дело Alokpa и др., C‑86/12, точка 22).
Така запитващата юрисдикция има задачата да провери дали във всяко от положенията, разглеждани по главното производство, предоставянето на производно право на пребиваване на съответния гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, е необходимо, за да се осигури на последния ефективното упражняване на основната свобода, гарантирана с член 45 ДФЕС.
В това отношение изтъкнатото от запитващата юрисдикция обстоятелство, че съответният гражданин на трета страна се грижи за детето на гражданина на Съюза, може да представлява, както става ясно от Решение по дело Carpenter, посочено по-горе, релевантен елемент, който трябва да се вземе предвид от запитващата юрисдикция при преценката дали отказът да се предостави право на пребиваване на този гражданин на трета страна може да има разубеждаващо действие върху ефективното упражняване на правата, които засегнатият гражданин на Съюза черпи от член 45 ДФЕС. При все това е важно да се отбележи, че макар в Решение по дело Carpenter, посочено по-горе, фактът, че за съответното дете полага грижи гражданинът на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, е бил счетен за решаващ, грижите за това дете по това дело полага съпругът на гражданина на Съюза. При това положение фактът, че явно би било желателно подобни грижи да полага гражданинът на трета страна, възходящ по пряка линия на съпруга на гражданина на Съюза, сам по себе си не е достатъчен, за да се констатира подобно разубеждаващо действие.
От гореизложеното следва, че член 45 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предоставя на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, производно право на пребиваване в държавата членка, на която последният е гражданин, когато същият гражданин пребивава в тази последна държава, но редовно пътува до друга държава членка в качеството си на работник по смисъла на посочената разпоредба, доколкото отказът да се предостави подобно право на пребиваване има разубеждаващо действие върху ефективното упражняване на правата, които въпросният работник черпи от член 45 ДФЕС, което националната юрисдикция има задачата да провери.
При това положение не следва да се прави тълкуване на член 20 ДФЕС и член 21, параграф 1 ДФЕС. Всъщност последните разпоредби, които формулират по общ начин правото на всеки гражданин на Съюза да се придвижва и да пребивава свободно на територията на държавите членки, намират специфичен израз в член 45 ДФЕС относно свободното движение на работници (вж. Решение от 4 юли 2013 г. по дело Gardella, C‑233/12, точка 38 и цитираната съдебна практика).
С оглед на всички изложени дотук съображения на поставените въпроси следва да се отговори:
—
разпоредбите на Директива 2004/38 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да откаже правото на пребиваване на гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на Съюза, когато последният пребивава в държавата членка, на която е гражданин, но редовно пътува до друга държава членка в рамките на своята професионална дейност,
—
член 45 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предоставя на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, производно право на пребиваване в държавата членка, на която последният е гражданин, когато същият гражданин пребивава в тази последна държава, но редовно пътува до друга държава членка в качеството си на работник по смисъла на посочената разпоредба, доколкото отказът да се предостави подобно право на пребиваване има разубеждаващо действие върху ефективното упражняване на правата, които въпросният работник черпи от член 45 ДФЕС, като националната юрисдикция има задачата да провери това.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

Разпоредбите на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да откаже правото на пребиваване на гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на Съюза, когато последният пребивава в държавата членка, на която е гражданин, но редовно пътува до друга държава членка в рамките на своята професионална дейност.

Член 45 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предоставя на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, производно право на пребиваване в държавата членка, на която последният е гражданин, когато същият гражданин пребивава в тази последна държава, но редовно пътува до друга държава членка в качеството си на работник по смисъла на посочената разпоредба, доколкото отказът да се предостави подобно право на пребиваване има разубеждаващо действие върху ефективното упражняване на правата, които въпросният работник черпи от член 45 ДФЕС, като националната юрисдикция има задачата да провери това.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.