CELEX: 62011CJ0470
Člen 49 ES
Omejitve svobode opravljanja storitev
Enako obravnavanje
Zahteva po preglednosti
Igre na srečo
Igralnice, igralni saloni in dvorane za tombolo
Obveznost pridobitve predhodnega dovoljenja občine, v kateri je sedež
Diskrecijska pravica
Bistveno škodovanje interesom države in prebivalcev zadevnega upravnega območja
Utemeljitve
Sorazmernost

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 49 ES.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo SIA Garkalns (v nadaljevanju: Garkalns), ki ima sedež v Latviji, in Rīgas dome (mestni svet občine Riga), ki zastopa Rīgas pilsētas pašvaldības (občinski organi mesta Riga, v nadaljevanju: občinski organi), ker zadnjenavedeni družbi Garkalns niso dovolili odprtja igralnega salona v nakupovalnem središču v Rigi.
Pravni okvir
Latvijsko pravo
Člen 26(1) latvijskega zakona o igrah na srečo in loterijah (azartspēļu un izložu likums, v nadaljevanju: zakon o igrah na srečo) določa, da je za odprtje igralnice, igralnega salona ali dvorane za tombolo potrebno posebno dovoljenje. Dovoljenje se izda kapitalskim družbam, ki so pridobile splošno dovoljenje za prirejanje iger na igralnih avtomatih, rulete, iger s kartami in kockami ali tombole.
Člen 26(2) zakona o igrah na srečo določa, da prireditelj iger na srečo, ki želi pridobiti posebno dovoljenje za odprtje igralnice, igralnega salona ali dvorane za tombolo, vloži prošnjo pri uradu za nadzor loterij in iger na srečo (izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija), ki ji mora priložiti več dokumentov, vključno z dovoljenjem, ki ga izdajo občinski organi, pristojni za odprtje takšnih ustanov in organizacijo zadevnih iger na srečo.
Člen 41(2) zakona o igrah na srečo prepoveduje prirejanje iger na srečo:
„1.
v javnih ustanovah;
2.
v cerkvah in verskih središčih;
3.
v zdravstvenih in izobraževalnih ustanovah;
4.
v lekarnah, poštah ali kreditnih institucijah;
5.
na mestih, kjer se odvijajo javne prireditve, med trajanjem le-teh, razen prirejanja stav;
6.
na območjih, kjer je dovoljena postavitev tržnice v skladu z zato predvidenim postopkom;
7.
v trgovinah, kulturnih ustanovah, železniških ali avtobusnih postajah, letališčih in pristaniščih, razen igralnih salonov in stavnic, ki se nahajajo v zaprtem prostoru, kamor se lahko dostopa le z zunanje strani stavbe skozi ločen vhod;
8.
v barih in kavarnah, z izjemo prirejanja stav;
9.
v študentskih, delavskih in podobnih domovih;
10.
v stanovanjskih stavbah, katerih zunanji vhod je vhod v prostor, v katerem se prirejajo igre na srečo“.
Člen 42(3) navedenega zakona določa, da ko se načrtuje prirejanje iger na srečo v prostoru, ki ni zajet z omejitvami iz člena 41(2) tega zakona, pristojni mestni svet občine odloča o vsakem posamičnem primeru in preuči, ali prirejanje iger na srečo v zadevnem prostoru ne „škoduje bistveno interesom države in prebivalcev zadevnega upravnega območja“.
Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje
Družba Garkalns je želela od občinskih organov pridobiti dovoljenje za odprtje igralnega salona v nakupovalnem središču na območju mesta Riga. Rīgas dome je z odločbo z dne 12. oktobra 2006 zavrnil izdajo tega dovoljenja, ker naj bi tako odprtje bistveno škodilo interesom prebivalcev občine.
Družba Garkalns je vložila tožbo pri Administratīvā rajona tiesa (prvostopenjsko upravno sodišče). To sodišče je s sodbo z dne 29. oktobra 2008 tožbo zavrnilo.
Administratīvā apgabaltiesa (višje upravno sodišče) je s sodbo z dne 13. aprila 2010 zavrnilo pritožbo, vloženo zoper zgoraj navedeno sodbo.
Zadnjenavedeno sodišče je menilo, da prirejanje iger na srečo v izbranih prostorih ne bi bistveno škodovalo samo interesom prebivalcev tega upravnega območja, temveč tudi interesom prebivalcev drugih upravnih območij, ker se zelo obiskano nakupovalno središče nahaja ob glavni cesti. Načrtovani salon naj bi se tako nahajal v neposredni bližini stanovanjskega kompleksa, poleg tega pa na razdalji 500 metrov od srednje šole. Po mnenju tega sodišča je občina z zavrnitvijo izdaje dovoljenja želela preprečiti, da bi bila javnost zapeljana v dajanje prednosti sodelovanju pri igrah na srečo pred drugimi možnostmi preživljanja prostega časa.
Družba Garkalns je pri predložitvenem sodišču vložila kasacijsko pritožbo zoper sodbo Administratīvā apgabaltiesa. Med drugim je navajala, da zadnjenavedeno sodišče ni pravilno razlagalo člena 42(3) zakona o igrah na srečo.
Družba Garkalns se je v utemeljitev svoje pritožbe sklicevala na sodbo Sodišča z dne 3. junija 2010 v zadevi Sporting Exchange (
C-203/08, ZOdl., str. I-4695
, točki 50 in 51) in med drugim navedla, da država lahko določi potrebno stopnjo varstva na področju iger na srečo, vendar diskrecijska pravica države ne sme kršiti pravice do svobode opravljanja storitev. Ureditev izdaje dovoljenj za prirejanje iger na srečo mora zato temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih.
Rīgas dome predlaga, naj se kasacijska pritožba zavrne, in opozarja, da je izpodbijana odločba v skladu s prakso občinskih organov glede neizdajanja dovoljenj za igralne salone, da bi se njihovo število v Rigi zmanjšalo.
Predložitveno sodišče meni, da bi se lahko z nenatančnim besedilom člena 42(3) zakona o igrah na srečo kršila načelo enakega obravnavanja in zahteva po preglednosti, ki izhaja iz njega, vendar se sprašuje, ali je taka zakonska določba potrebna, da se občinam prizna določen manevrski prostor pri uporabi postopka v zvezi s prirejanjem iger na srečo in pri načrtovanju prostorskega in družbenega razvoja občine, česar obstoj bolj togih meril v zakonu ne bi onemogočal.
V teh okoliščinah je Augstākās tiesas Senāts prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 49 ES in z njim povezano zahtevo po preglednosti razlagati tako, da je uporaba – v predhodno javno objavljenem zakonu – nedoločnega pravnega pojma, kot je ‚bistveno škodovanje interesom države in prebivalcev zadevnega upravnega območja‘, ki ga je treba konkretizirati ob vsaki posamični uporabi s smernicami za razlago, hkrati pa pri oceni škodovanja svoboščini dopušča nekoliko fleksibilnosti, združljiva z dopustnimi omejitvami svobode opravljanja storitev?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Dopustnost
Latvijska vlada izpodbija dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe, ker naj bi bili vsi elementi spora o glavni stvari omejeni na ozemlje ene same države članice. Po mnenju te vlade je postavljeno vprašanje zaradi neobstoja čezmejnega elementa hipotetično in nima nobene zveze s pravom Unije.
V zvezi s tem je treba poudariti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso le nacionalno sodišče, pred katerim poteka sodni postopek in ki mora prevzeti odgovornost za sodbo, ki jo izda, glede na posebnosti zadeve presodi o nujnosti sprejetja predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in o upoštevnosti vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, mora Sodišče načeloma odločiti (sodba z dne 10. marca 2009 v zadevi Hartlauer,
C-169/07, ZOdl., str. I-1721
, točka 24).
Iz tega je razvidno, da se predpostavlja ustreznost vprašanj o pravu Unije. Sodišče lahko odločanje o vprašanju za predhodno odločanje nacionalnega sodišča zavrne samo, če je jasno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo uporabne odgovore (glej zlasti sodbo z dne 1. junija 2010 v združenih zadevah Blanco Pérez in Chao Gómez,
C-570/07 in C-571/07, ZOdl., str. I-4629
, točka 36).
V tem postopku ne gre za tak primer. V predložitveni odločbi je namreč pravni in dejanski okvir spora o glavni stvari zadostno opisan in je na podlagi informacij, ki jih je poslalo predložitveno sodišče, mogoče določiti obseg postavljenega vprašanja.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je družba Garkalns latvijska družba, ustanovljena v Latviji, in da so vsi elementi spora o glavni stvari omejeni na ozemlje te države članice. Vendar lahko, kot je razvidno iz sodne prakse Sodišča, odgovor Sodišča predložitvenemu sodišču koristi tudi v takih okoliščinah, zlasti če bi nacionalno pravo zahtevalo, da državljanu (te države članice) prizna enake pravice, kot jih ima v enakem položaju državljan druge države članice na podlagi prava Unije (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo v združenih zadevah Blanco Pérez in Chao Gómez, točka 39, in sodbo z dne 10. maja 2012 v združenih zadevah Duomo Gpa in drugi, od C-357/10 do C-359/10, točka 28).
Poleg tega, čeprav lahko za nacionalno ureditev, kakršna je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari – ki se uporablja nediskriminatorno za latvijske državljane in državljane drugih držav članic – določbe o temeljnih svoboščinah, zagotovljenih s Pogodbo DEU, praviloma veljajo le, kadar se ta uporablja za položaje, ki so povezani s trgovino med državami članicami, pa nikakor ni mogoče izključiti, da so bili ali so subjekti s sedežem v drugih državah članicah, in ne v Republiki Latviji, zainteresirani za odprtje igralnih salonov na latvijskem ozemlju (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Blanco Pérez in Chao Gómez, točka 40 in navedena sodna praksa).
V teh okoliščinah je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe šteti za dopusten.
Določitev določb prava Unije, ki jih je treba razložiti
Latvijska vlada je izrazila dvome o upoštevnosti sklicevanja na člen 49 ES, ki je naveden v vprašanju za predhodno odločanje, in trdi, da je mogoče v položajih, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, uporabiti le člen 43 ES.
V zvezi s tem je treba navesti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso dejavnosti, ki uporabnikom omogočajo, da proti plačilu sodelujejo pri igri na srečo, pomenijo storitveno dejavnost v smislu člena 49 ES (sodba z dne 8. septembra 2010 v združenih zadevah Stoß in drugi,
C-316/07, od C-358/07 do C-360/07, C-409/07 in C-410/07, ZOdl., str. I-8069
, točka 56 in navedena sodna praksa).
Zato lahko storitve, kot so te, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, spadajo na področje uporabe člena 49 ES, razen če je treba uporabiti člen 43 ES.
V zvezi z omejitvijo področij uporabe načel svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja je treba ugotoviti, ali ima gospodarski subjekt sedež v državi članici, v kateri ponuja zadevno storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 30. novembra 1995 v zadevi Gebhard,
C-55/94, Recueil, str. I-4165
, točka 22). Če ima sedež v državi članici, v kateri ponuja to storitev, spada na področje uporabe svobode ustanavljanja, kakor je opredeljena v členu 43 ES. Če pa, nasprotno, gospodarski subjekt nima sedeža v namembni državi članici, je čezmejni ponudnik, ki spada na področje uporabe svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES (glej zgoraj navedeno sodbo Duomo Gpa in drugi, točka 30 in navedena sodna praksa).
V teh okoliščinah pojem ustanavljanja pomeni, da gospodarski subjekt stalno in neprekinjeno ponuja svoje storitve iz poslovne enote v namembni državi članici. Nasprotno „opravljanje storitev“ v smislu člena 49 ES zajema vse storitve, ki se ne ponujajo stalno in neprekinjeno iz poslovne enote v namembni državi članici (glej zgoraj navedeno sodbo Duomo Gpa in drugi, točka 31 in navedena sodna praksa).
Iz sodne prakse Sodišča je tudi razvidno, da Pogodba ES ne vsebuje nobenih določb, na podlagi katerih bi bilo mogoče abstraktno določiti mejo trajanja ali pogostnosti, pri kateri opravljanja storitev ali določenih vrst storitev ni več mogoče šteti za opravljanje storitev, tako da lahko pojem „storitve“ v smislu navedene pogodbe zajema zelo različne storitve, vključno s storitvami, ki se opravljajo dalj časa, tudi več let (glej zgoraj navedeno sodbo Duomo Gpa in drugi, točka 32 in navedena sodna praksa).
Iz navedenega izhaja, da lahko določba, kakršna je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, načeloma spada na področje uporabe tako člena 43 ES kot člena 49 ES.
V vsakem primeru je treba spomniti, da je v okviru postopka iz člena 267 PDEU, ki temelji na jasni ločitvi funkcij med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, za kakršno koli presojo dejanskega stanja v postopku v glavni stvari pristojno nacionalno sodišče (zgoraj navedena sodba Stoß in drugi, točka 62 in navedena sodna praksa).
Tako je torej naloga predložitvenega sodišča, da glede na posebnosti posamezne zadeve, ki jo obravnava, ugotovi, ali položaj, obravnavan v postopku v glavni stvari, spada na področje uporabe člena 43 ES ali člena 49 ES.
Ker je predložitveno sodišče vprašanje za predhodno odločanje oblikovalo na podlagi člena 49 ES, ga je treba preučiti glede na ta člen.
Utemeljenost
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 49 ES razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ki daje lokalnim organom s tem, da jim omogoča zavrnitev dovoljenja za odprtje igralnice, igralnega salona ali dvorane za tombolo zaradi „bistvenega škodovanja interesom države in prebivalcev zadevnega upravnega območja“, široko diskrecijsko pravico.
Uvodoma je treba spomniti, da ureditev države članice, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ki prepoveduje izvajanje dejavnosti v sektorju iger na srečo ob neobstoju predhodnega dovoljenja upravnih organov, pomeni omejitev svobode opravljanja storitev, ki jo zagotavlja člen 49 ES (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 6. marca 2007 v združenih zadevah Placanica in drugi,
C-338/04, C-359/04 in C-360/04, ZOdl., str. I-1891
, točka 42).
Vendar je treba v obravnavani zadevi preučiti, ali je mogoče tako omejitev dovoliti na podlagi razveljavitvenih ukrepov iz razlogov javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, izrecno določenih v členih 45 ES in 46 ES, ki se na tem področju uporabljajo na podlagi člena 55 ES, oziroma ali jo je mogoče v skladu s sodno prakso Sodišča upravičiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2009 v zadevi Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Bwin International,
C-42/07, ZOdl., str. I-7633
, točka 55, in sklep z dne 28. oktobra 2010 v zadevi Bejan, C-102/10, točka 44).
Glede tega je Sodišče večkrat razsodilo, da se glede ureditve iger na srečo pojavljajo večja moralna, verska in kulturna razhajanja med državami članicami. Ker to področje ni usklajeno, mora pri teh vprašanjih vsaka država članica na podlagi lastne lestvice vrednot presojati zahteve za varstvo zadevnih interesov (zgoraj navedena sodba Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Bwin International, točka 57 in navedena sodna praksa).
Vendar morajo omejitve, ki jih določijo države članice, izpolnjevati pogoje, ki so razvidni iz sodne prakse Sodišča v zvezi z njihovo sorazmernostjo, in se uporabljati nediskriminatorno. Nacionalna zakonodaja je zato primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja dosledno in sistematično dosego tega cilja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Bwin International, točke od 59 do 61 in navedena sodna praksa).
Kot je Sodišče že razsodilo, imajo na tem posebnem področju nacionalni organi dovolj veliko diskrecijsko pravico, da določijo zahteve, ki izhajajo iz varstva potrošnikov in družbenega reda, in če so izpolnjeni pogoji, določeni v sodni praksi, mora vsaka država članica presoditi, ali je v okviru legitimnih ciljev, ki jih uresničuje, nujno v celoti ali delno prepovedati dejavnosti iger na srečo in prirejanje stav ali pa jih je treba zgolj omejiti in za ta namen predvideti bolj ali manj strog nadzor (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Stoß in drugi, točka 76, in sodbo z dne 8. septembra 2010 v zadevi Carmen Media Group,
C-46/08, ZOdl., str. I-8149
, točka 46).
V zvezi s tem je treba spomniti, da je mogoče v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča omejitve glede dejavnosti iger na srečo utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, kot so varstvo potrošnikov ter preprečevanje goljufij in spodbujanja čezmerne porabe državljanov pri igranju iger na srečo (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Carmen Media Group, točka 55 in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi ni sporno, da lahko cilj, ki ga uresničuje zadevna nacionalna zakonodaja, predvsem varstvo interesov lokalnih prebivalcev in potencialnih potrošnikov pred tveganji, povezanimi z igrami na srečo, pomeni nujni razlog v splošnem interesu, ki lahko upraviči zadevno omejitev svobode opravljanja storitev.
V teh okoliščinah je treba preveriti, ali je omejitev svobode opravljanja storitev, določena v nacionalni zakonodaji, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, primerna za zagotavljanje cilja varstva potrošnikov pred tveganji, povezanimi z igrami na srečo, in ali ne presega tistega, kar je nujno za dosego tega cilja.
Poleg tega mora sistem dovoljenj za igre na srečo, da bi se spoštovala načelo enakega obravnavanja in zahteva po preglednosti, ki izhaja iz njega, temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki določajo meje diskrecijske pravice organov, da se ta ne bi uporabljala arbitrarno (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Sporting Exchange, točka 50).
Pristojni organi morajo, da bi bil omogočen nadzor nad nepristranskostjo postopkov izdaje dovoljenj, svoje odločitve tudi utemeljiti v javnosti dostopni obrazložitvi, v kateri so natančno navedeni razlogi, iz katerih je bila, odvisno od primera, zavrnjena izdaja dovoljenja.
Sodišče je v zvezi s tem že razsodilo, da morajo nacionalna sodišča zagotoviti, da zadevna omejevalna ureditev, zlasti glede na konkretne načine njene uporabe, resnično ustreza težnji po zmanjšanju priložnosti za igranje iger na srečo in doslednem in sistematičnem omejevanju dejavnosti na tem področju (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Carmen Media Group, točka 65 in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi ni mogoče izpodbijati, da nacionalna zakonodaja v postopku v glavni stvari, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, z omogočanjem zavrnitve dovoljenja za odprtje igralnih salonov zaradi bistvenega škodovanja interesom države in prebivalcev zadevnega upravnega območja, daje upravnim organom široko diskrecijsko pravico, posebej pri presoji vrste interesov, ki jih ta zakonodaja varuje.
Diskrecijsko pravico, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, je mogoče utemeljiti, če cilj same nacionalne ureditve resnično ustreza težnji po zmanjšanju priložnosti za igranje iger na srečo ter doslednem in sistematičnem omejevanju dejavnosti na tem področju ali zagotovitvi mirnega življenja lokalnih prebivalcev oziroma celo na splošno javnega reda s tem, da se zato lokalnim organom prizna določen manevrski prostor pri uporabi postopka v zvezi s prirejanjem iger na srečo.
Predložitveno sodišče mora, da bi presodilo sorazmernost zadevne nacionalne ureditve, preveriti predvsem, ali država opravlja strog nadzor nad dejavnostmi, povezanimi z igrami na srečo, ali zavrnitev lokalnih organov, da dovolijo odprtje novih tovrstnih ustanov, resnično uresničuje zatrjevani cilj varstva potrošnikov in ali se merilo „bistvenega škodovanja interesom države in prebivalcev zadevnega upravnega območja“ uporablja nediskriminatorno.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti tako, da je treba člen 49 ES razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ki daje lokalnim organom s tem, da jim omogoča zavrnitev dovoljenja za odprtje igralnice, igralnega salona ali dvorane za tombolo zaradi „bistvenega škodovanja interesom države in prebivalcev zadevnega upravnega območja“, široko diskrecijsko pravico, če cilj te ureditve resnično ustreza težnji po zmanjšanju priložnosti za igranje iger na srečo ter doslednem in sistematičnem omejevanju dejavnosti na tem področju ali zagotovitvi javnega reda pod pogojem, da pristojni organi diskrecijsko pravico izvajajo pregledno, tako da se omogoča nadzor nad nepristranskostjo postopkov izdaje dovoljenj, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Člen 49 ES je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ki daje lokalnim organom s tem, da jim omogoča zavrnitev dovoljenja za odprtje igralnice, igralnega salona ali dvorane za tombolo zaradi „bistvenega škodovanja interesom države in prebivalcev zadevnega upravnega območja“, široko diskrecijsko pravico, če cilj te ureditve resnično ustreza težnji po zmanjšanju priložnosti za igranje iger na srečo in doslednem in sistematičnem omejevanju dejavnosti na tem področju ali zagotovitvi javnega reda pod pogojem, da pristojni organi diskrecijsko pravico izvajajo pregledno, tako da se omogoča nadzor nad nepristranskostjo postopkov izdaje dovoljenj, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče.

Podpisi
(
*1
)   Jezik postopka: latvijščina.