CELEX: 62014CJ0081
Rinvio pregiudiziale
Direttiva 1999/13/CE
Allegato II B
Inquinamento atmosferico
Composti organici volatili
Limitazione delle emissioni
Uso di solventi organici in talune attività e in taluni impianti
Obblighi a carico degli impianti esistenti
Periodo di proroga

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’allegato II B della direttiva 1999/13/CE del Consiglio, dell’11 marzo 1999, sulla limitazione delle emissioni di composti organici volatili dovute all’uso di solventi organici in talune attività e in taluni impianti (
GU L 85, pag. 1
, e rettifica
GU L 188, pag. 54
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Nannoka Vulcanus Industries BV (in prosieguo: la «Nannoka») e il College van gedeputeerde staten van Gelderland (giunta provinciale di Gelderland; in prosieguo: il «College»), relativamente a una misura coercitiva corredata da sanzione pecuniaria in caso di inadempimento, inflitta da quest’ultima alla Nannoka per violazione della normativa dei Paesi Bassi di trasposizione della direttiva 1999/13.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
I considerando da 5 a 9 della direttiva 1999/13 così dispongono:
«(5)
considerando che l’uso di solventi organici in talune attività e in taluni impianti, a causa delle loro caratteristiche, provoca emissioni di composti organici nell’aria che possono essere nocive per la sanità pubblica e/o contribuiscono alla formazione locale e transfrontaliera di ossidanti fotochimici nello strato limite della troposfera che causano danni alle risorse naturali, di estrema importanza ambientale ed economica, e, in talune condizioni di esposizione, hanno effetti nocivi per la salute umana;
(6)
considerando che la forte incidenza negli ultimi anni di elevate concentrazioni di ozono nella troposfera ha sollevato diffuse preoccupazioni circa il loro impatto sulla sanità pubblica e l’ambiente;
(7)
considerando che occorre pertanto un’azione preventiva per proteggere la sanità pubblica e l’ambiente dalle conseguenze di emissioni particolarmente nocive dovute all’uso di solventi organici e garantire il diritto dei cittadini ad un ambiente sano e pulito;
(8)
considerando che le emissioni di composti organici possono essere evitate o ridotte in molte attività ed impianti, dato che esistono o saranno disponibili nei prossimi anni prodotti di sostituzione meno nocivi; che, ove non esistano prodotti di sostituzione adeguati, si dovrebbero adottare altre misure tecniche per ridurre le emissioni nell’ambiente per quanto fattibile dal punto di vista economico e tecnico;
(9)
considerando che l’uso di solventi organici e le emissioni di composti organici aventi gravi effetti per la sanità pubblica dovrebbero essere ridotti per quanto tecnicamente possibile».
I considerando 14 e 15 di detta direttiva prevedono quanto segue:
«(14)
considerando che un elevato livello di protezione ambientale comporta la fissazione e il conseguimento di limitazioni delle emissioni di composti organici e opportune condizioni operative, in linea con il principio delle migliori tecniche disponibili, per taluni impianti e talune attività che usano solventi organici nella Comunità;
(15)
considerando che in alcuni casi gli Stati membri possono dispensare i gestori dal conformarsi ai valori limite di emissione, in quanto altre misure, quali l’uso di tecniche o prodotti con tenore di solventi basso o nullo, forniscono strumenti alternativi per conseguire riduzioni equivalenti delle emissioni».
Ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 1999/13, essa mira a prevenire o a ridurre gli effetti diretti e indiretti delle emissioni di composti organici volatili nell’ambiente, principalmente nell’aria, e i rischi potenziali per la salute umana mediante misure e procedure da attuare per quanto riguarda le attività industriali di cui all’allegato I di tale direttiva, nella misura in cui l’esercizio delle medesime comporti il superamento delle soglie di consumo di solvente di cui all’allegato II A della direttiva in parola.
L’articolo 2, punto 1, della menzionata direttiva, definisce un «impianto», ai fini di quest’ultima, come un’unità tecnica permanente in cui sono svolte una o più attività rientranti nell’ambito di applicazione definito nell’articolo 1 della medesima direttiva e qualsiasi altra attività direttamente correlata che siano tecnicamente connesse con le attività svolte nel sito e possano influire sulle emissioni.
L’articolo 3 della direttiva 1999/13 prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che:
1)
tutti i nuovi impianti siano conformi agli articoli 5, 8 e 9;
(…)».
L’articolo 4 di detta direttiva così dispone:
«Fatta salva la direttiva 96/61/CE [del Consiglio, del 24 settembre 1996, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (
GU L 257, pag. 26
)], gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che:
1)
gli impianti esistenti siano conformi agli articoli 5, 8 e 9 entro il 31 ottobre 2007;
(…)
3)
gli impianti esistenti che devono essere autorizzati o registrati secondo il piano di riduzione di cui all’allegato II B ne trasmettano notifica alle autorità competenti entro e non oltre il 31 ottobre 2005;
(…)».
Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 1999/13:
«Tutti gli impianti sono conformi:
a)
ai valori limite di emissione negli scarichi gassosi e ai valori di emissione diffusa o ai valori limite di emissione totale nonché ad altri requisiti indicati nell’allegato II A; o
b)
ai requisiti del piano di riduzione di cui all’allegato II B».
L’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 1999/13, è del seguente tenore:
«Si deve fornire all’autorità competente una prova soddisfacente della conformità:
(…)
—
ai requisiti del piano di riduzione di cui all’allegato II B;
(…)».
L’articolo 15, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 1999/13, prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 1
o
aprile 2001. Essi ne informano immediatamente la Commissione».
L’allegato II B della direttiva 1999/13, intitolato «Piano di riduzione», è del seguente tenore:
«1.
Principi
Il piano di riduzione ha lo scopo di dare al gestore la possibilità di conseguire con mezzi diversi riduzioni di emissione equivalenti a quelle conseguite applicando i valori limite di emissione. A tal fine il gestore può utilizzare qualsiasi piano di riduzione appositamente elaborato per il suo impianto, a condizione che, una volta applicato tale piano, si pervenga ad una riduzione equivalente delle emissioni. Gli Stati membri informano la Commissione, conformemente all’articolo 11 della direttiva, dei progressi compiuti nel conseguimento di una riduzione di emissione equivalente, inclusa l’esperienza acquisita nell’applicazione del piano di riduzione.
2.
Prassi
In caso di applicazione di rivestimenti, vernici, adesivi o inchiostri può essere utilizzato il piano seguente. Qualora il metodo seguente sia inadeguato, l’autorità competente può autorizzare il gestore ad applicare qualsiasi piano alternativo di esenzione che soddisfi, a giudizio dell’autorità, i principi qui esposti. Il piano deve essere impostato in modo da tener conto degli elementi seguenti:
i)
se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, il gestore deve disporre di un periodo di proroga per attuare i suoi piani di riduzione di emissione;
ii)
il punto di riferimento per le riduzioni di emissione dovrebbe corrispondere il più fedelmente possibile alle emissioni che ci sarebbero state in assenza di un intervento di riduzione.
Il piano seguente si applica agli impianti per i quali un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato e utilizzato per definire il punto di riferimento per le riduzioni di emissione.
i)
Il gestore presenta un piano di riduzione di emissione comprendente in particolare diminuzioni del tenore medio di solvente dell’input totale e/o maggiore efficienza nell’uso di materie solide per conseguire una riduzione delle emissioni totali dell’impianto rispetto ad una data percentuale delle emissioni di riferimento annue, designate l’emissione bersaglio. Ciò deve avvenire entro i termini seguenti:
Termini
Emissioni totali annue autorizzate
Nuovi impianti
Impianti esistenti
Entro il 31.10.2001
Entro il 31.10.2005
Emissione bersaglio × 1,5
Entro il 31.10.2004
Entro il 31.10.2007
Emissione bersaglio
ii)
L’emissione annua di riferimento è calcolata come segue.
a)
La massa totale di materia solida nella quantità di rivestimento e/o inchiostro, vernice o adesivo consumata in un anno è determinata. Per materia solida si intendono tutte le sostanze contenute nelle vernici, negli inchiostri e negli adesivi che diventano solide dopo l’evaporazione dell’acqua o dei [composti organici volatili].
(…)».
La direttiva 1999/13 è stata abrogata, con effetto dal 7 gennaio 2014, dalla direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (
GU L 334, pag. 17
).
Emerge dal considerando 1 della direttiva 2010/75 che essa ha proceduto alla rifusione di sette direttive, tra cui figurava la direttiva 1999/13.
Ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2010/75:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che ogni installazione osservi quanto segue:
a)
le emissioni di composti organici volatili da parte delle installazioni non superano i valori limite di emissione negli scarichi gassosi e i valori limite di emissione diffusa, o i valori limite di emissione totale, e gli altri requisiti indicati all’allegato VII, parti 2 e 3, sono soddisfatti;
b)
i requisiti del piano di riduzione di cui all’allegato VII, parte 5, a condizione che sia ottenuta una riduzione equivalente delle emissioni rispetto a quella conseguita attraverso l’applicazione dei valori limite di emissione di cui alla lettera a)».
L’articolo 80, paragrafo 1, della direttiva 2010/75, così dispone:
«Gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi all’(…) allegato VII, (…) parte 5, punto 1, (…) entro il 7 gennaio 2013.
Essi applicano tali disposizioni a decorrere dalla medesima data.
(…)».
L’articolo 81, paragrafo 1, di detta direttiva, prevede quanto segue:
«Le direttive (…) 1999/13 (…) sono abrogate con effetto dal 7 gennaio 2014, salvi gli obblighi degli Stati membri per quanto riguarda i termini di attuazione nel diritto nazionale e applicazione delle direttive figuranti nell’allegato IX, parte B».
La parte 5, intitolata «Programma di riduzione», dell’allegato VII della direttiva 2010/75, il quale è intitolato «Disposizioni tecniche relative ad installazioni ed attività che utilizzano solventi organici», è del seguente tenore:
«1.
Il gestore può utilizzare qualsiasi programma di riduzione appositamente elaborato per la sua installazione.
2.
In caso di applicazione di rivestimenti, vernici, adesivi o inchiostri può essere utilizzato il programma seguente. Qualora il metodo seguente sia inadeguato, l’autorità competente può autorizzare il gestore ad applicare qualsiasi programma alternativo che permetta di conseguire riduzioni delle emissioni equivalenti a quelli conseguiti se fossero applicati i valori limite di emissione di cui alle parti 2 e 3. Il programma è impostato in modo da tener conto degli elementi seguenti:
a)
se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, il gestore dispone di un periodo di proroga per attuare i suoi piani di riduzione di emissione;
b)
il punto di riferimento per le riduzioni di emissione dovrebbe corrispondere il più fedelmente possibile alle emissioni che ci sarebbero state in assenza di un intervento di riduzione.
3.
Il programma seguente si applica alle installazioni per le quali un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato.
a)
L’emissione annua di riferimento è calcolata come segue:
i)
La massa totale di materia solida nella quantità di rivestimento e/o inchiostro, vernice o adesivo consumata in un anno è determinata. Per materia solida si intendono tutte le sostanze contenute nelle vernici, negli inchiostri e negli adesivi che diventano solide dopo l’evaporazione dell’acqua o dei composti organici volatili;
ii)
Le emissioni annue di riferimento sono calcolate moltiplicando la massa determinata di cui al punto i) per l’opportuno fattore elencato nella tabella seguente. Le autorità competenti possono modificare questi fattori per singole installazioni onde riflettere il provato aumento di efficienza nell’uso di materia solida.
(…)».
Il diritto dei Paesi Bassi
Risulta dalla decisione di rinvio che gli articoli 4, paragrafo 1, e 5, paragrafo 2, della direttiva 1999/13, sono stati trasposti nel diritto dei Paesi Bassi dagli articoli 3, paragrafo 1, e 5, lettera a), del decreto sui solventi che attua la direttiva 1999/13 (Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer, Stb. 2001, n. 161; in prosieguo: il «decreto sui solventi»).
Tali disposizioni del decreto sui solventi obbligavano le imprese interessate ad adottare le misure necessarie affinché i loro impianti fossero conformi, entro e non oltre il 31 ottobre 2007, ai valori limite di emissione di cui all’allegato II A di tale decreto, o ai requisiti derivanti dal piano di riduzione di emissione di composti organici volatili (in prosieguo: il «piano di riduzione») presentato in modo dettagliato all’allegato II B di detto decreto. Il contenuto di quest’ultimo allegato è identico a quello dell’allegato II B della direttiva 1999/13.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La Nannoka gestisce un impianto che si occupa di verniciatura e rivestimenti.
Con una decisione del 7 ottobre 2010 il College ha inflitto alla Nannoka una misura coercitiva, corredata di sanzione pecuniaria in caso di inadempimento, per una violazione del combinato disposto degli articoli 3, paragrafo 1, e 5, lettera a), del decreto sui solventi.
Con una decisione del 13 luglio 2011 il College ha respinto il ricorso amministrativo proposto dalla Nannoka contro la sua decisione del 7 ottobre 2010.
Con una sentenza del 3 maggio 2012 il Rechtbank Arnhem (Tribunale di Arnhem) ha respinto il ricorso proposto dalla Nannoka avverso la decisione del College del 13 luglio 2011.
La Nannoka ha interposto appello avverso tale sentenza dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato).
Il giudice del rinvio osserva che la circostanza che la decisione del College del 7 ottobre 2010 sia stata revocata il 7 marzo 2013 non priva la Nannoka del suo interesse a che il procedimento principale sia deciso nel merito in fase di appello. Tale società, infatti, dimostrerebbe in modo convincente l’effettivo danno subito a causa della decisione revocata, avendo dovuto, a seguito di quest’ultima, affidare una parte delle sue attività a un’altra società.
Ad avviso del giudice del rinvio è pacifico che, al 31 ottobre 2007, la Nannoka non si era conformata ai valori limite di emissione previsti all’allegato II A del decreto sui solventi.
La Nannoka fa tuttavia valere dinanzi al giudice del rinvio che essa soddisfaceva i requisiti imposti dal piano di riduzione di cui all’allegato II B di detto decreto in quanto, a suo parere, tale allegato le concedeva un periodo di proroga con termine successivo al 31 ottobre 2007 per attuare il proprio piano di riduzione.
Secondo la Nannoka, infatti, l’allegato II B della direttiva 1999/13 prevede che il gestore debba disporre di un periodo di proroga per attuare i suoi piani di riduzione, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo. Orbene, la Nannoka ritiene che questa sia l’ipotesi che ricorre nel procedimento principale.
Dinanzi al giudice del rinvio, tra le parti non è controverso che la Nannoka, con una lettera del 27 ottobre 2005, ha notificato alle autorità nazionali competenti la sua intenzione di avvalersi di un piano di riduzione. Inoltre, è pacifico che la Nannoka ha elaborato siffatto piano di riduzione. Ad avviso del giudice del rinvio, tale piano di riduzione non consentirebbe, tuttavia, a quest’ultima di ottenere, al 31 ottobre 2007, l’«emissione bersaglio» di cui all’allegato II B, punto 2, secondo comma, della direttiva 1999/13.
Il giudice del rinvio rileva che l’allegato II B della direttiva 1999/13 non impone l’adozione di un piano di riduzione che debba essere conforme a un modello unico, ma fissa taluni principi, indicazioni e requisiti cui, conformemente all’articolo 5, paragrafo 2, di tale direttiva, il gestore deve conformarsi allorché elabora il proprio piano di riduzione.
L’allegato II B della direttiva 1999/13 non consentirebbe, tuttavia, di determinare con precisione né le situazioni in cui il periodo di proroga da esso previsto può essere legittimamente concesso, né la durata possibile di un periodo di proroga siffatto.
Il giudice del rinvio pone in evidenza che tale allegato prevede, per quanto concerne gli impianti per i quali un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato e utilizzato per definire il punto di riferimento per le riduzioni di emissione, l’applicazione di un piano di riduzione particolare (in prosieguo: il «piano standard»). Tale allegato fornirebbe, inoltre, dei termini entro cui conseguire le emissioni c.d. «bersaglio», nonché un metodo di calcolo per definire tali emissioni.
Nessun elemento consentirebbe di affermare che, nel procedimento principale, gli impianti della Nannoka non soddisfacessero le condizioni cui è subordinata l’applicazione di tale piano standard. Sembrerebbe che, nei casi ai quali si applica detto piano standard, non si possa derogare ai termini di cui all’allegato II B della direttiva 1999/13. Posto che quest’ultimo prevedeva il conseguimento dell’emissione bersaglio entro e non oltre il 31 ottobre 2007 e che, chiaramente, il piano di riduzione della Nannoka non era idoneo a conseguire detto risultato, sussistono dubbi, ad avviso del giudice del rinvio, riguardo alla conformità di tale piano di riduzione ai requisiti dell’allegato II B della direttiva 1999/13.
Tuttavia, dato che il predetto allegato indica che è necessario tener conto del fatto che il gestore deve disporre di un periodo di proroga per attuare il suo piano di riduzione, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, il giudice del rinvio si chiede se, anche nei casi in cui è applicabile il piano standard, si possa tuttavia derogare ai relativi termini.
Il giudice del rinvio prende quindi in considerazione due interpretazioni possibili dell’allegato II B della direttiva 1999/13. Secondo la prima interpretazione, può essere concesso un periodo di proroga solo se il piano standard non è adatto alla situazione di cui si tratti e per questa ragione è elaborato un altro tipo di piano di riduzione. In base alla seconda interpretazione, si può ottenere un periodo di proroga anche qualora sia applicabile il piano standard, in deroga ai termini di cui al piano in parola.
Qualora la Corte accogliesse tale seconda interpretazione, il giudice del rinvio pone un interrogativo del pari in ordine alle condizioni richieste affinché un gestore possa disporre di un periodo di proroga e in ordine alla durata di un periodo siffatto. Infatti, l’allegato II B della direttiva 1999/13 non preciserebbe, ad esempio, se un periodo di proroga sia subordinato all’autorizzazione delle autorità competenti oppure se esso sia applicabile di diritto. Suddetto allegato non indicherebbe neppure in che misura debba essere realizzato lo sviluppo dei prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto, né quale fase deve aver raggiunto tale sviluppo, per poter disporre di un periodo di proroga. Esso non preciserebbe neppure in base a quali criteri debba essere stabilita la durata di detto periodo.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il Raad van State ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le questioni pregiudiziali seguenti:
«1)
Se dall’allegato II B della direttiva [1999/13] consegua che il gestore di impianti per i quali un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato e utilizzato per definire il punto di riferimento per le riduzioni di emissione, qualora i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto siano ancora in fase di sviluppo, deve disporre di un periodo di proroga per attuare i suoi piani di riduzione di emissione, in deroga al calendario incluso nel citato allegato.
[In caso di risposta affermativa alla prima questione:]
2)
Se, per ottenere un periodo di proroga per l’attuazione del piano di riduzione, ai sensi dell’allegato II B della direttiva [1999/13], sia necessaria una determinata azione del gestore dell’impianto o un’autorizzazione di un’autorità competente.
3)
In base a quali criteri possa essere stabilita la durata del periodo di proroga, ai sensi dell’allegato II B della direttiva [1999/13]».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’allegato II B della direttiva 1999/13 debba essere interpretato nel senso che il gestore di un «impianto», ai sensi dell’articolo 2, punto 1, di detta direttiva, possa disporre del periodo di proroga di cui al suo punto 2, primo comma, lettera i), per l’attuazione del suo piano di riduzione, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, anche se, per tale impianto, un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato e utilizzato per definire il punto di riferimento per le riduzioni di emissione.
Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 1999/13, tutti gli impianti contemplati da tale direttiva devono essere conformi ai valori limite di emissione di composti organici volatili di cui all’allegato II A di detta direttiva o ai requisiti del piano di riduzione di cui al suo allegato II B.
Conformemente all’allegato II B, punto 1, della medesima direttiva, il piano di riduzione ha lo scopo di dare al gestore la possibilità di conseguire con mezzi diversi dall’applicazione di tali valori limite di emissione, riduzioni di emissioni equivalenti a quelle conseguite applicando tali valori. Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 14 delle sue conclusioni, il piano di riduzione si basa sull’utilizzo di prodotti di sostituzione e di procedimenti con un tenore di emissioni inferiore.
Emerge dall’allegato II B, punto 2, primo comma, della direttiva 1999/13, che, in caso di applicazione di rivestimenti, vernici, adesivi o inchiostri può essere utilizzato un determinato piano, di cui al punto 2, secondo comma, di tale allegato, ossia il piano standard. Ai sensi di quest’ultima disposizione, tale piano si applica agli impianti per i quali un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato e utilizzato per definire il punto di riferimento per le riduzioni di emissione. Il punto 2, primo comma, di detto allegato, precisa che, qualora tale metodo sia inadeguato, l’autorità competente può autorizzare il gestore ad applicare qualsiasi piano alternativo di esenzione che soddisfi, a giudizio dell’autorità, i principi esposti al punto 1 del medesimo allegato.
Nel procedimento principale, emerge dalla decisione di rinvio che nessun elemento consente di affermare che gli impianti della Nannoka non soddisfacessero le condizioni richieste per l’attuazione del piano standard.
Dal momento che l’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, prevede che il gestore debba disporre di un periodo di proroga per attuare il suo piano di riduzione di emissione, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, occorre determinare se del periodo di proroga in parola si debba poter disporre indipendentemente dal piano di riduzione applicabile all’impianto di tale gestore o se siffatto periodo di proroga possa essere disposto unicamente in caso di applicazione di uno schema di riduzione diverso dallo schema standard.
Al riguardo occorre constatare innanzitutto che il tenore letterale di detto allegato non consente di fornire una risposta chiara a tale domanda.
Se è vero che il tenore letterale dell’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, sembra indicare che il gestore deve disporre di un periodo di proroga per attuare il suo piano di riduzione di emissione, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, la concatenazione delle tre frasi di tale primo comma di detto punto 2 non consente di determinare se un periodo di proroga debba essere disposto anche nell’ipotesi particolare in cui tale gestore applichi il piano standard.
È d’uopo, infatti, constatare che, sebbene nella versione francese della direttiva 1999/13 l’espressione «[à] cet effet», che introduce la terza frase del punto 2 dell’allegato II B della direttiva 1999/13, sembri, prima facie, riferirsi unicamente all’ipotesi, evocata nella frase precedente di tale punto, di applicazione di «toute autre méthode [que le schéma standard] (qualsiasi piano alternativo al piano standard)», non risulta, tuttavia, che tale interpretazione possa essere confermata inequivocabilmente con riferimento ad altre versioni linguistiche della direttiva 1999/13, quali le versioni tedesca, inglese e neerlandese, che non contengono un’espressione equivalente all’espressione «[à] cet effet». Nelle versioni menzionate detta terza frase potrebbe quindi essere interpretata in modo generale, nel senso che essa concerne qualsiasi piano di riduzione, compreso il piano standard.
In tale contesto il governo dei Paesi Bassi fa valere che, indipendentemente dal piano di riduzione attuato dal gestore interessato, quest’ultimo non potrebbe disporre di un periodo di proroga con un termine successivo al 31 ottobre 2007, dal momento che tale data corrispondeva alla data in cui le emissioni degli impianti esistenti dovevano rispettare, conformemente all’articolo 4, punto 1, della direttiva 1999/13 e al suo allegato II B, punto 2, secondo comma, lettera i), i requisiti dell’articolo 5 della direttiva in parola, vale a dire le soglie di cui al suo allegato II A o il piano di riduzione descritto al suo allegato II B.
Questa posizione non può, tuttavia, essere accolta.
Infatti, la possibilità, espressamente prevista all’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, che il gestore disponga di un periodo di proroga per l’attuazione del suo piano di riduzione comporta necessariamente che tutti i termini di cui a tale direttiva, segnatamente quello che scadeva il 31 ottobre 2007 con riferimento agli impianti esistenti, possono essere prorogati. Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 22 delle sue conclusioni, la tesi del governo dei Paesi Bassi equivarrebbe a privare del suo carattere normativo l’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), di detta direttiva e a ridurre tale disposizione a una mera spiegazione del calcolo del termine di cui trattasi.
Si deve, altresì, rilevare che, al momento dell’adozione, nel 2010, della direttiva 2010/75, il legislatore dell’Unione ha ripreso, all’allegato VII, parte 5, punto 2, lettera a), di tale direttiva, in termini identici a quelli che figuravano all’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, la possibilità che un gestore disponga di un periodo di proroga per l’attuazione di un piano di riduzione. Orbene, nulla pare indicare che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 32 delle sue conclusioni, che la disposizione di cui trattasi della direttiva 1999/13 dovesse essere modificata in sede di integrazione nella direttiva 2010/75. Il legislatore è, dunque, partito dal principio secondo cui un periodo di proroga era possibile anche dopo il 31 ottobre 2007.
La Commissione sostiene, da parte sua, che l’allegato II B, punto 2, secondo comma, della direttiva 1999/13, conterrebbe una regola speciale applicabile agli impianti in cui è utilizzato un prodotto che ha un tenore costante in materia solida, che prevale sulla disposizione relativa al periodo di proroga. Ad avviso della Commissione, un periodo di proroga sarebbe possibile, quindi, solo per gli impianti in cui è utilizzato un prodotto che non ha un tenore costante in materia solida.
A tal riguardo, se è vero che, ai sensi dell’allegato II B, punto 2, secondo comma, della direttiva 1999/13, un piano di riduzione determinato, ossia il piano standard, è applicabile agli impianti per i quali un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato e utilizzato per definire il punto di riferimento per le riduzioni di emissione, tale piano non costituisce, però, una regola speciale che esclude che i gestori di siffatti impianti dispongano di un periodo di proroga.
Infatti, occorre rilevare che l’allegato II B, punto 2, primo comma, della direttiva 1999/13, indica che, in caso di applicazione di rivestimenti, vernici, adesivi o inchiostri, «può» essere utilizzato il piano standard e che, qualora tale piano sia inadeguato, l’autorità competente «può» autorizzare il gestore ad applicare qualsiasi metodo alternativo che soddisfi, a suo giudizio, i principi esposti all’allegato II B, punto 1, della direttiva in parola. Si deve constatare che nessun elemento del tenore letterale di tale disposizione consente di escludere, qualora lo schema standard sia inadeguato, l’applicazione di un altro metodo agli impianti per i quali un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato. Pertanto, come il piano standard può non essere applicato a siffatti impianti, questi ultimi possono disporre di un periodo di proroga se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo.
Peraltro, la possibilità di disporre un periodo di proroga con riferimento a qualsiasi tipo di impianto, indipendentemente dal piano di riduzione adottato, è confermata dalla ratio legis sottesa alle disposizioni della direttiva 1999/13 relative al periodo di proroga e agli impianti che hanno un tenore costante in materia solida del prodotto.
Da un lato, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 36 delle sue conclusioni, tale periodo di proroga costituisce un’espressione del principio di proporzionalità. Infatti, alla luce di tale principio, appare eccessivo imporre ai gestori di un impianto di realizzare investimenti diretti alla riduzione di emissione di composti organici volatili entro una determinata data se tali emissioni possono essere evitate o essere fortemente ridotte in un futuro prossimo, a costi inferiori, dal momento in cui prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto, e che sono in fase di sviluppo, saranno disponibili. Dall’altro, come risulta dal considerando 8 della direttiva 1999/13, essa si basa sulla considerazione secondo cui le emissioni di composti organici possono essere evitate o ridotte da prodotti di sostituzione meno nocivi esistenti o che saranno disponibili nei prossimi anni. Infatti, se un’impresa può evitare, grazie a prodotti di sostituzione, misure onerose per ridurre le emissioni, essa sarà probabilmente disposta a sviluppare siffatti prodotti o a promuovere il loro sviluppo. Inoltre, posto che i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto possono contribuire, al di là degli impianti interessati, a limitare le emissioni di composti organici volatili nell’ambiente, il loro sviluppo può giustificare un periodo transitorio più lungo.
Per quanto concerne gli impianti in cui è utilizzato un prodotto con tenore costante in materia solida, emerge dall’allegato II B, punto 2, secondo comma, della direttiva 1999/13, che tale tenore può essere utilizzato «per definire il punto di riferimento per le riduzioni di emissione». Come esposto dagli interessati all’udienza, la presenza di un tenore costante in materia solida consente, in tal modo, di identificare un metodo di determinazione degli obiettivi di emissione degli impianti interessati, metodo di cui il gestore interessato non può avvalersi se non utilizza un prodotto con siffatto tenore costante. Non risulta, peraltro, da alcuna disposizione di tale allegato che l’obiettivo perseguito dall’introduzione del criterio relativo alla presenza di un tenore costante in materia solida sia quello di escludere che il gestore di un impianto in cui è utilizzato un prodotto con siffatto tenore costante disponga di un periodo di proroga.
Detto criterio sembra, pertanto, privo di qualsiasi nesso con la ratio legis sottesa alle disposizioni della direttiva 1999/13 relative alla possibilità di disporre un periodo di proroga se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo. Non è, quindi, giustificato introdurre una distinzione, per quanto concerne tale possibilità, tra gli impianti in cui è utilizzato un prodotto con tenore costante in materia solida e gli altri impianti, dal momento che siffatta distinzione non può neppure essere chiaramente dedotta dal tenore letterale dell’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), di tale direttiva.
È vero che, all’udienza, la Commissione ha fatto valere che, al momento dell’adozione della direttiva 1999/13, esistevano già numerosi prodotti di sostituzione per i prodotti con tenore costante in materia solida. Ad avviso della Commissione, il legislatore dell’Unione avrebbe tenuto conto della menzionata circostanza e si dovrebbe, dunque, considerare che, quando ha fissato, all’allegato II B, punto 2, secondo comma, lettera i), di tale direttiva, i termini applicabili al piano standard, esso avrebbe inteso escludere qualsiasi possibilità di un periodo di proroga con riferimento agli impianti per i quali un tenore costante in materia solida può essere ipotizzato.
Tuttavia, né le disposizioni della direttiva 1999/13 né i relativi documenti preparatori consentono di avvalorare le affermazioni della Commissione.
A tal riguardo, occorre aggiungere che un’interpretazione dell’allegato II B della direttiva 1999/13 nel senso che quest’ultimo osterebbe a che, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, il gestore di un impianto per il quale un tenore costante del prodotto in materia solida può essere ipotizzato disponga di un periodo di proroga contrasterebbe, comunque, con il principio della certezza del diritto, che esige che la normativa dell’Unione consenta agli interessati di conoscere esattamente la portata degli obblighi che essa impone loro e che questi ultimi possano conoscere senza ambiguità i propri obblighi e regolarsi di conseguenza (v., in tal senso, sentenze BGL, C‑78/01,
EU:C:2003:490
, punto 71, nonché ArcelorMittal Luxembourg/Commissione e Commissione/ArcelorMittal Luxembourg e a., C‑201/09 P e C‑216/09 P,
EU:C:2011:190
, punto 68).
Infatti, posto che siffatta interpretazione non può essere chiaramente dedotta dal tenore letterale dell’allegato II B della direttiva 1999/13 e che non risulta nemmeno poter essere confermata né alla luce della ratio legis sottesa alle disposizioni del punto 2, primo comma, lettera i), di tale allegato, relative al periodo di proroga, né alla luce della sistematica di detto allegato, il principio della certezza del diritto osta a che sulla base quest’ultimo, venga negata a un’impresa, quale la Nannoka, la possibilità di disporre di siffatto periodo di proroga.
Si deve, pertanto, considerare che deve poter essere disposto un periodo di proroga indipendentemente dal piano di riduzione applicabile all’impianto interessato, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’allegato II B della direttiva 1999/13 dev’essere interpretato nel senso che il gestore di un «impianto», ai sensi dell’articolo 2, punto 1, di tale direttiva, può disporre del periodo di proroga di cui al punto 2, primo comma, lettera i), di tale allegato, per l’attuazione del suo piano di riduzione, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, anche se per tale impianto un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato e utilizzato per definire il punto di riferimento per le riduzioni di emissione.
Sulla seconda e terza questione
Con le sue questioni seconda e terza, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, da un lato, se l’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, debba essere intrepretato nel senso che, per ottenere un periodo di proroga per l’attuazione del piano di riduzione, sia necessaria una determinata azione del parte del gestore dell’impianto interessato o un’autorizzazione delle autorità competenti, e, dall’altro, in base a quali criteri possa essere stabilita la durata di siffatto periodo di proroga.
A tal riguardo, emerge dallo stesso tenore letterale dell’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, che si deve «disporre» il periodo di proroga di cui alla citata disposizione. Ne deriva che siffatto periodo di proroga non è applicabile ipso iure e deve necessariamente conseguire da una decisione delle autorità competenti. Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 65 delle sue conclusioni, una decisione del genere presuppone necessariamente una richiesta preliminare del gestore dell’impianto interessato, dal momento che questi intende essere autorizzato a derogare a requisiti che, in mancanza di un periodo di proroga, gli sarebbero applicabili.
In tale contesto, occorre rilevare il ruolo centrale attribuito dalle disposizioni della direttiva 1999/13 alle autorità competenti nell’ambito dell’applicazione di un piano di riduzione da parte di un gestore.
Infatti, ai sensi dell’articolo 4, punto 3, della direttiva 1999/13, i gestori che intendevano attuare un piano di riduzione erano tenuti a comunicare tale intenzione alle autorità competenti entro e non oltre il 31 ottobre 2005. Inoltre, conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, di tale direttiva, il gestore deve fornire «all’autorità competente una prova soddisfacente» della conformità del piano di riduzione in tal modo notificato ai requisiti del piano di riduzione di cui all’allegato II B di detta direttiva. Infine, ai sensi del punto 2 dell’allegato II B della medesima direttiva, qualora il piano standard sia inadeguato, «l’autorità competente può autorizzare il gestore ad applicare qualsiasi piano alternativo di esenzione che soddisfi, a giudizio dell’autorità, i principi» esposti al punto 1 di tale allegato.
Dalle summenzionate disposizioni risulta che l’autorità competente dispone di un potere discrezionale allorché deve statuire sulla richiesta di un gestore di essere autorizzato ad applicare un piano di riduzione.
Lo stesso vale necessariamente con riferimento alla concessione di un periodo di proroga per l’attuazione di siffatto piano di riduzione, dal momento che tale concessione è strettamente legata all’autorizzazione, disposta a favore di un gestore, ad applicare tale piano.
Pertanto, un periodo di proroga è in tal modo applicabile solo in virtù di un’autorizzazione disposta dalle autorità competenti, su richiesta del gestore interessato.
A tal riguardo, l’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, si limita a prevedere che, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, il gestore deve disporre di un periodo di proroga per attuare il suo piano di riduzione.
Dal momento che costituisce una deroga alle disposizioni generali della direttiva 1999/13, il periodo di proroga di cui all’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), di tale direttiva, deve essere interpretato restrittivamente (v., in tal senso, sentenza ACI Adam e a., C‑435/12,
EU:C:2014:254
, punto 22 e giurisprudenza ivi citata).
In proposito, risulta dagli stessi termini dell’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, il quale contempla solo un «periodo» di proroga, che l’applicazione di un piano di riduzione basato su tale allegato dev’essere limitata nel tempo.
Al fine di determinare se il gestore deve disporre di un periodo di proroga per attuare un piano di riduzione e di fissare la durata del periodo di proroga eventualmente disposto, occorre tener conto degli obiettivi perseguiti dalle disposizioni dell’allegato II B della direttiva 1999/13, relative al periodo di proroga, vale a dire, come ricordato al punto 56 della presente sentenza, da un lato, promuovere lo sviluppo di prodotti di sostituzione e, dall’altro, tener conto del principio di proporzionalità.
Come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 56 e 57 delle sue conclusioni, spetta, dunque, alle autorità competenti, nell’ambito del potere discrezionale di cui dispongono, verificare segnatamente che i prodotti di sostituzione adatti ad essere utilizzati negli impianti interessati e a ridurre le emissioni di composti organici volatili siano effettivamente in fase di sviluppo e che i lavori in corso, alla luce degli elementi forniti, siano in grado di portare alla realizzazione di siffatti prodotti.
Nell’ambito dell’esame della proporzionalità del periodo di proroga richiesto rispetto all’obiettivo di promuovere lo sviluppo di prodotti di sostituzione, occorre tener conto del rapporto tra, da un lato, la riduzione di emissioni che esso può aver conseguito grazie ai prodotti di sostituzione in fase di sviluppo nonché il costo di questi e, dall’altro, le emissioni aggiuntive dovute al periodo di proroga nonché i costi di eventuali misure alternative. Inoltre, si deve verificare che non sussistano misure alternative idonee a determinare, a costi inferiori, riduzioni di emissioni analoghe, se non addirittura più consistenti, e segnatamente che altri prodotti di sostituzione non siano già disponibili.
Lo sviluppo di un prodotto di sostituzione che lascia presagire rilevanti riduzioni delle emissioni è quindi idoneo a consentire che il gestore interessato disponga di siffatto periodo di proroga.
Per quanto riguarda la durata del periodo di proroga eventualmente disposto, si deve constatare che né l’allegato II B della direttiva 1999/13, né nessun’altra disposizione di tale direttiva forniscono indicazioni in proposito.
A pena di privare le altre disposizioni della direttiva 1999/13 di qualsiasi effetto utile, non si può tuttavia interpretare l’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), di tale direttiva, nel senso che le autorità competenti devono disporre a favore del gestore interessato un periodo di proroga fino al momento in cui saranno disponibili i prodotti di sostituzione, senza alcun limite temporale.
Dal considerando 8 della direttiva 1999/13 risulta a tale proposito che può essere disposto un periodo di proroga ai sensi dell’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva in parola, solo se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono effettivamente in fase di sviluppo alla data in cui tale periodo di proroga dev’essere disposto e se si può supporre che essi saranno disponibili «nei prossimi anni».
Se è vero che dalla menzionata disposizione si evince che il periodo di proroga può durare più anni, occorre, tuttavia, considerare che la sua durata non deve superare quanto necessario allo sviluppo dei prodotti di sostituzione. Ciò va valutato alla luce di tutti gli elementi rilevanti, e segnatamente ponderando, da un lato, l’entità delle riduzioni di emissione che consentiranno i prodotti di sostituzione in fase di sviluppo nonché il costo di tali prodotti e, dall’altro, l’entità delle emissioni aggiuntive che conseguirà al periodo di proroga nonché il costo di eventuali misure alternative.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre rispondere alle questioni seconda e terza dichiarando che l’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, dev’essere interpretato nel senso che per un periodo di proroga per l’attuazione di un piano di riduzione è necessaria l’autorizzazione delle autorità competenti, la quale presuppone una richiesta preliminare del gestore interessato. Al fine di determinare se il gestore deve disporre di un periodo di proroga per attuare il piano di riduzione e di fissare la durata del periodo di proroga eventualmente disposto, spetta a tali autorità competenti, nell’ambito del loro potere discrezionale, verificare in particolare che i prodotti di sostituzione adatti ad essere utilizzati negli impianti interessati e a ridurre le emissioni di composti organici volatili siano effettivamente in fase di sviluppo, che i lavori in corso, alla luce degli elementi forniti, siano in grado di portare alla realizzazione di siffatti prodotti e che non sussistano misure alternative idonee a determinare, a costi inferiori, riduzioni di emissioni analoghe, se non addirittura più consistenti, e segnatamente che altri prodotti di sostituzione non siano già disponibili. Occorre, inoltre, tener conto del rapporto tra, da un lato, le riduzioni di emissione che i prodotti di sostituzione consentiranno nonché il costo di tali prodotti e, dall’altro, le emissioni aggiuntive dovute al periodo di proroga nonché il costo di eventuali misure alternative. La durata del periodo di proroga non deve superare quanto necessario allo sviluppo dei prodotti di sostituzione. Ciò va valutato alla luce di tutti gli elementi rilevanti, e segnatamente dell’entità delle emissioni aggiuntive dovute al periodo di proroga e del costo di eventuali misure alternative rispetto all’entità delle riduzioni di emissione che i prodotti di sostituzione in fase di sviluppo consentiranno e al costo di tali prodotti.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:

1)
L’allegato II B della direttiva 1999/13/CE del Consiglio, dell’11 marzo 1999, sulla limitazione delle emissioni di composti organici volatili dovute all’uso di solventi organici in talune attività e in taluni impianti, dev’essere interpretato nel senso che il gestore di un «impianto», ai sensi dell’articolo 2, punto 1, di tale direttiva, può disporre del periodo di proroga di cui al punto 2, primo comma, lettera i), di tale allegato, per l’attuazione del suo piano di riduzione di emissione di composti organici volatili, se i prodotti di sostituzione a tenore di solvente zero o ridotto sono ancora in fase di sviluppo, anche se per tale impianto un tenore costante in materia solida del prodotto può essere ipotizzato e utilizzato per definire il punto di riferimento per le riduzioni di emissione.

2)
L’allegato II B, punto 2, primo comma, lettera i), della direttiva 1999/13, dev’essere interpretato nel senso che per un periodo di proroga per l’attuazione di un piano di riduzione di emissione di composti organici volatili è necessaria l’autorizzazione delle autorità competenti, la quale presuppone una richiesta preliminare del gestore interessato. Al fine di determinare se il gestore deve disporre di un periodo di proroga per attuare il piano di riduzione di emissione di composti organici volatili e di fissare la durata del periodo di proroga eventualmente disposto, spetta a tali autorità competenti, nell’ambito del loro potere discrezionale, verificare in particolare che i prodotti di sostituzione adatti ad essere utilizzati negli impianti interessati e a ridurre le emissioni di composti organici volatili siano effettivamente in fase di sviluppo, che i lavori in corso, alla luce degli elementi forniti, siano in grado di portare alla realizzazione di siffatti prodotti e che non sussistano misure alternative idonee a determinare, a costi inferiori, riduzioni di emissione analoghe, se non addirittura più consistenti, e segnatamente che altri prodotti di sostituzione non siano già disponibili. Occorre, inoltre, tener conto del rapporto tra, da un lato, la riduzione di emissioni che i prodotti di sostituzione in fase di sviluppo consentiranno nonché il costo di tali prodotti e, dall’altro, le emissioni aggiuntive dovute al periodo di proroga nonché il costo di eventuali misure alternative. La durata del periodo di proroga non deve superare quanto necessario allo sviluppo dei prodotti di sostituzione. Ciò va valutato alla luce di tutti gli elementi pertinenti, e segnatamente dell’entità delle emissioni aggiuntive dovute al periodo di proroga e del costo di eventuali misure alternative rispetto all’entità delle riduzioni di emissione che i prodotti di sostituzione in fase di sviluppo consentiranno e al costo di tali prodotti.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il neerlandese.