CELEX: 62013CJ0270
Procedimiento prejudicial
Libre circulación de los trabajadores
Artículo 45 TFUE, apartados 1 y 4
Concepto de trabajador
Empleos en la Administración pública
Cargo de Presidente de una Autoridad Portuaria
Participación en el ejercicio del poder público
Requisito de nacionalidad

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 45 TFUE, 49 TFUE y 51 TFUE, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (
DO L 376, p. 36
), y de los artículos 15 y 21, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Dicha petición ha sido presentada en el marco de un litigio entre el Sr. Haralambidis, de nacionalidad griega, y el Sr. Casilli, por el nombramiento del Sr. Haralambidis como Presidente de la Autorità Portuale di Brindisi (Autoridad Portuaria de Brindisi).
Normativa italiana
El artículo 51 de la Constitución italiana dispone que «todos los nacionales de uno y otro sexo pueden acceder a los empleos públicos y a los cargos electos en condiciones de igualdad, en las condiciones previstas en la Ley» y que, «para ser admitido a los empleos públicos y los cargos electos, la ley puede equiparar a los nacionales a los italianos que no pertenezcan a la República».
De la resolución de remisión se desprende que la expresión «los italianos que no pertenezcan a la República» se refiere a los ciudadanos de nacionalidad italiana que residan en el extranjero.
El artículo 38, apartados 1 y 2, del Decreto Legislativo n.165, Norme generalli sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (Decreto Legislativo n
o
165, de 30 de marzo de 2001, por el que se establecen normas generales de regulación del trabajo al servicio de las Administraciones públicas; suplemento ordinario a la GURI n
o
106, de 9 de mayo de 2001; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n
o
165/01»), dispone:
«1.   Los nacionales de los Estados miembros [de la Unión Europea] podrán acceder a los empleos en las Administraciones públicas que no impliquen el ejercicio directo o indirecto de poderes públicos y que no se refieran a la protección del interés nacional.
2.   Mediante decreto del Presidente del Consejo de Ministros […] se establecerán los puestos y cargos reservados a los nacionales italianos y los criterios imperativos por los que se rige el acceso a puestos por los ciudadanos indicados en el apartado 1.»
El Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche (Decreto n
o
174 del Presidente del Consejo de Ministros, relativo a las normas para el acceso de los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea a los empleos en las Administraciones públicas), de 7 de febrero de 1994 (GURI n
o
61, de 15 de marzo de 1994; en lo sucesivo, «DPCM n
o
174/94»), identifica los puestos y cargos para los que se exige la nacionalidad italiana. Dicho Decreto fue adoptado en aplicación del decreto anterior al Decreto Legislativo n
o
165/01, a saber, el Decreto Legislativo n
o
29, de 3 de febrero de 1993 (GURI n
o
30, de 6 de febrero de 1993), cuya redacción no presentaba diferencias significativas con respecto al Decreto Legislativo n
o
165/01.
El artículo 1, apartado 1, letra b), del Decreto n
o
174, de 7 de febrero de 1994, establece:
«Los puestos en la Administración pública a los que sólo se puede acceder si se tiene la nacionalidad italiana son los siguientes:
[…]
b)
los cargos administrativos de mayor rango en las estructuras periféricas de la Administración pública del Estado, incluidos los organismos autónomos, los entes públicos no económicos, las provincias, los municipios y las regiones, así como el Banco de Italia».
De la resolución de remisión se desprende que la Autoridad Portuaria es un organismo público creado por la legge n
o
84, Riordino della legislazione in materia portuale (Ley n
o
84 de reordenación de la legislación en materia portuaria), de 28 de enero de 1994 (suplemento ordinario a la GURI n
o
28, de 4 de febrero de 1994; en lo sucesivo, «Ley n
o
84/94»).
El artículo 6 de la Ley n
o
84/94 dispone:
«1.   […] se establece una Autoridad Portuaria para el puerto de Brindisi […], que tendrá las siguientes funciones:
a)
Dirección, programación, coordinación, promoción y control de las operaciones del puerto y de otras actividades comerciales e industriales que se desarrollen en los puertos, con potestad para dictar reglamentos y órdenes, incluso en materia de seguridad frente al riesgo de accidentes relacionados con dichas actividades y con la higiene en el trabajo […];
b)
Mantenimiento ordinario y extraordinario de los espacios comunes en la zona del puerto […];
c)
Adjudicación y control de los servicios de interés general retribuidos, que no coincidan con las operaciones portuarias individuales, prestados a favor de los usuarios del puerto, que hayan sido previstos mediante Decreto del Ministro de Infraestructuras y Transporte y que no guarden una relación directa con dichas operaciones portuarias individuales.»
2.   La Autoridad Portuaria es una persona jurídica de Derecho público y está dotada de autonomía administrativa, a excepción de lo estipulado en su artículo 12, así como presupuestaria y económica con las limitaciones previstas en esta Ley. Las disposiciones de la Ley n
o
70, de 20 de marzo de 1975, en su versión modificada posteriormente, no le son aplicables, al igual que las disposiciones del Decreto-ley n
o
29, de 3 de febrero de 1993, en su versión modificada y completada posteriormente, salvo en lo que está especialmente previsto en el artículo 23, apartado 2, de esta Ley.
3.   Su gestión patrimonial y económica se rige por un reglamento de contabilidad aprobado por el Ministro de Transportes y de la Navegación, de acuerdo con el Ministro de Hacienda. El balance de las Autoridades Portuarias quedará anexo a la previsión de gastos e ingresos del Ministerio de Transportes y de la Navegación durante el ejercicio siguiente a aquel en el que fue aprobado.
4.   La rendición de cuentas de la gestión económica de la Autoridad Portuaria estará sujeta al control del Tribunal de Cuentas italiano. […]»
El artículo 7 de la Ley n
o
84/94 establece:
«[…]
2.   La remuneración del Presidente […] será sufragada por la Autoridad Portuaria y determinada por el Comité Portuario dentro de los límites máximos establecidos […] mediante decreto del Ministro de Transportes y de la Navegación […].
3.   El Ministro de Transportes y de la Navegación podrá ordenar mediante decreto el cese del Presidente y la disolución del Comité Portuario cuando:
a)
tras la expiración del plazo previsto en el artículo 9, apartado 3, letra a), el plan operativo trienal no haya sido aprobado dentro de los siguientes treinta días;
[…]
c)
el balance presente déficit.»
El artículo 8 de la Ley n
o
84/94 está redactado como sigue:
«1.   El Presidente de la Autoridad Portuaria será nombrado por decreto del Ministro de Transportes y de la Navegación, de acuerdo con la región interesada, de entre una terna de tres expertos altamente cualificados con competencias reconocidas en el ámbito de la economía de los transportes y de la economía portuaria […].
2.   El Presidente representará a la Autoridad Portuaria y ocupará su cargo durante cuatro años y podrá ser reelegido en su cargo una sola vez. […]
3.   El Presidente de la Autoridad Portuaria tiene atribuidas las siguientes funciones:
a)
presidir el Comité Portuario;
b)
someter a la consideración del Comité Portuario el plan operativo trienal para su adopción;
c)
someter a la consideración del Comité Portuario el programa de actuación del puerto para su adopción;
d)
presentar al Comité Portuario los proyectos de acuerdo sobre el presupuesto y sus modificaciones, el balance y la retribución del Secretario General, y ejecutar los acuerdos contractuales del personal de las secretarías técnica y operativa;
e)
plantear al Comité Portuario propuestas de acuerdo sobre las concesiones mencionadas en el artículo 6, apartado 5;
f)
coordinar las actividades que las Administraciones públicas desarrollen en el puerto y coordinar y controlar las actividades objeto de licencia y concesión así como los servicios del puerto […]
h)
gestionar las zonas y los bienes del dominio público marítimo en la zona de la circunscripción territorial del artículo 6, apartado 7, con arreglo a la legislación aplicable, desempeñando, previo dictamen del Comité Portuario, las funciones enumeradas en los artículos 36 a 55 y 68 del Código de la Navegación y con sus correspondientes normas de desarrollo;
i)
ejercer las facultades que los artículos 16 y 18 confieren a la Autoridad Portuaria y adjudicar, previo dictamen del Comité Portuario, las autorizaciones y concesiones mencionadas en dichos artículos cuya duración no exceda de cuatro años y establecer el importe de las cantidades que se perciban como contrapartida;
l)
promover la creación de un sindicato para los trabajadores del puerto […];
m)
garantizar la navegabilidad en la zona del puerto […]. En lo que respecta a las tareas de excavación y mantenimiento de los fondos marinos, podrá organizar, asumiendo la presidencia, una conferencia de servicios con las administraciones interesadas que se celebrará en plazo de sesenta días. En caso de urgencia o de necesidad imperiosa, podrá adoptar decisiones vinculantes […];
n)
tiene la función de formular propuestas sobre la delimitación de zonas francas previo dictamen de la Autoridad Marítima y de las administraciones locales afectadas.
n-
bis)
ejercer cualquier otra facultad que esta ley no encomiende expresamente a los demás órganos de gobierno de la Autoridad Portuaria.»
A tenor del artículo 12 de la Ley n
o
84/94, titulado «Control de la Autoridad Portuaria»:
«1.   La Autoridad Portuaria está sujeta al control del Ministro de Transportes y de la Navegación.
2.   Estarán sujetas a aprobación por parte de la autoridad de control las decisiones del Presidente y del Comité Portuario relativas a:
a)
la aprobación del presupuesto estimado, [sus] eventuales modificaciones y el balance [de éste];
b)
la selección del personal de las secretarías técnica y operativa; […]»
El artículo 18 de la Ley n
o
84/94, al que se remite el artículo 8, apartado 3, letra i), de esa misma Ley, tiene por objeto la «concesión de zonas y muelles» y establece que incumbe a la Autoridad Portuaria confiar tales concesiones a las empresas autorizadas para realizar operaciones y/o para prestar servicios portuarios. Dicho artículo prevé, entre otros, que también son objeto de una concesión, que incumbe conceder a la Autoridad Portuaria, la realización y la gestión de trabajos vinculados a las actividades marítimas y portuarias, que hayan de llevarse a cabo en el recinto del puerto.
De la respuesta dada por el Gobierno italiano a las cuestiones escritas formuladas por el Tribunal de Justicia se desprende que el Presidente de una Autoridad Portuaria es la autoridad administrativa facultada para ejercer las funciones previstas en el artículo 54 del Codice della Navigazione (Código de la navegación), aprobado mediante Real Decreto de 30 de marzo de 1942, n
o
327, Parte aggiornata alla 1. 7 de marzo de 2001, n
o
51), a saber, la adopción de un acto administrativo por el que se ordena a todo aquel que ocupe abusivamente zonas de dominio marítimo situadas dentro del recinto del puerto, que devuelva el lugar a su estado inicial, teniendo la facultad, en caso de inejecución, de proceder de oficio a dicho restablecimiento a expensas del interesado.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El 6 de abril de 2010, fecha de expiración del mandato del Presidente de la Autoridad Portuaria de Brindisi, el Ministro de Infraestructuras y Transportes (anteriormente Ministro de Transportes y de la Navegación; en lo sucesivo, «Ministro») incoó un procedimiento de nombramiento de un nuevo Presidente.
En el marco de dicho procedimiento, la Provincia de Brindisi, el Comune di Brindisi (municipio de Brindisi) y la Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (cámara de comercio, industria, artesanado y agricultura de Brindisi) designaron cada uno, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, de la Ley n
o
84/94, tres expertos en los sectores de la economía, los transportes y la economía portuaria, entre los que figuraban los Sres. Haralambidis y Casilli.
Mediante Decreto de 7 de junio de 2011, el Ministro nombró al Sr. Haralambidis Presidente de la Autoridad Portuaria de Brindisi.
El Sr. Casilli interpuso un recurso ante el Tribunale amministrativo regionale per la Puglia dirigido a la anulación de dicho decreto. En apoyo de su recurso, el Sr. Casilli sostenía que el Sr. Haralambidis no podía ser nombrado Presidente de dicha Autoridad puesto que no poseía la nacionalidad italiana.
Al estimarse dicho recurso sobre la base del artículo 51 de la Constitución italiana, el Sr. Haralambidis interpuso un recurso de apelación ante el órgano jurisdiccional remitente.
En su resolución de remisión, el Consiglio di Stato señala que, en el Derecho italiano, la cuestión de la calificación jurídica de las Autoridades Portuarias se ha planteado en reiteradas ocasiones desde la fecha de su creación y que en la jurisprudencia —incluida la del Consiglio di Stato— se califican de «entes públicos» o de «entes públicos económicos».
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente precisa que es necesario determinar la naturaleza jurídica de la Autoridad Portuaria en el supuesto de que una persona física de nacionalidad distinta de la italiana sea nombrada su Presidente, puesto que en la hipótesis de que se reconociera a dicha Autoridad la calidad de ente público económico que actúa sometido al Derecho privado, no existiría razón alguna para oponerse a tal nombramiento. Por el contrario, distinto sería si debiera reconocerse a la misma Autoridad la naturaleza de ente público que actúa de modo institucional sometido al Derecho público y que, por lo tanto, tiene de pleno derecho las características de una «Administración pública».
Pues bien, según el órgano jurisdiccional remitente, resulta indiscutible que las competencias del Presidente de una Autoridad Portuaria, tal como están previstas en el artículo 8, apartado 3, de la Ley n
o
84/94, son de naturaleza pública. Dicho tribunal precisa que el referido Presidente debe garantizar la navegabilidad de la zona portuaria, preparar el programa de actuación del puerto y elaborar un plan operativo trienal.
Por otra parte, el Consiglio di Stato señala que la actividad del Presidente de una Autoridad Portuaria parece asemejarse no a una relación laboral dependiente en una administración, sino a la atribución de una función confiada por una autoridad gubernamental del Estado italiano, limitada en el tiempo y que debe cumplirse como presidente de una persona jurídica que el Derecho de la Unión equipara a un organismo de Derecho público.
En estas circunstancias, el Consiglio di Stato decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Dado que, por una parte, parece carecer de pertinencia para el caso de autos [nombramiento de un nacional de otro Estado miembro de la Unión Europea como Presidente de una Autoridad Portuaria italiana, persona jurídica que puede calificarse como organismo de Derecho público] la excepción establecida en el artículo 45 TFUE, apartado 4, en la medida en que versa sobre […] las relaciones laborales dependientes con las Administraciones públicas (supuestos que no se dan […] en el caso de autos) y dado que —no obstante— las funciones confiadas al Presidente [de la Autoridad Portuaria de Brindisi] pueden tener la consideración de “actividad laboral” en sentido amplio, […] ¿constituye una discriminación por razón de la nacionalidad, prohibida por el citado artículo 45, la cláusula que reserva el ejercicio de dicho cargo exclusivamente a los ciudadanos italianos?
2)
¿Puede considerarse que el desempeño por un nacional de otro Estado miembro de la Unión Europea del cargo de Presidente de una Autoridad Portuaria italiana está comprendido —por el contrario— en el derecho de establecimiento regulado en los artículos 49 TFUE y ss.? En caso de respuesta afirmativa, ¿constituye la prohibición, establecida en el Derecho interno, en el sentido de que no puede ocupar dicho cargo un nacional no italiano, una discriminación por razón de la nacionalidad, o bien tal circunstancia puede considerarse excluida del citado artículo 51 TFUE?
3)
Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el desempeño del cargo de Presidente de una Autoridad Portuaria italiana por un nacional de otro Estado miembro de la Unión Europea constituya una prestación de “servicios” en el sentido de la Directiva 2006/123/CE, ¿es relevante en el presente asunto la exclusión de los servicios portuarios del ámbito de aplicación de dicha Directiva? Y, de no serlo, ¿constituye la prohibición de Derecho interno de que dicho cargo no pueda desempeñarlo un nacional no italiano, una discriminación por razón de la nacionalidad?
4)
Con carácter subsidiario de segundo grado, ¿puede considerarse que el desempeño del cargo de Presidente de una Autoridad Portuaria italiana por un nacional de otro Estado miembro de la Unión Europea, de estimarse que no queda comprendido en las disposiciones antes citadas, es, sin embargo, con carácter más general, a efectos del artículo 15 de la [Carta], una prerrogativa comprendida en el derecho reconocido a los ciudadanos comunitarios a “trabajar, establecerse o prestar servicios en cualquier Estado miembro” aun prescindiendo de las disposiciones “sectoriales” específicas contenidas en los artículos 45 TFUE y 49 TFUE y ss., así como en la Directiva 2006/123[…] y, por tanto, es contraria la prohibición, establecida en el Derecho interno, de desempeñar dicho cargo a la prohibición igualmente general de discriminación por razón de la nacionalidad, prevista en el artículo 21, apartado 2, de la referida [Carta]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si en el supuesto de que el artículo 45 TFUE, apartado 4, sea aplicable a una situación como la controvertida en el litigio principal, dicha disposición debe interpretarse en el sentido de que no faculta a un Estado miembro para reservar a sus nacionales el ejercicio del cargo de Presidente de una Autoridad Portuaria.
Sobre el concepto de
«trabajador
» del artículo 45 TFUE, apartado 1
Con carácter previo ha de señalarse que de la resolución de remisión, y más particularmente del tenor de la primera cuestión, se desprende que el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la naturaleza de la actividad ejercida por el Presidente de una Autoridad Portuaria. Dicho órgano jurisdiccional considera que la referida actividad no parece próxima a una relación laboral dependiente, a los efectos del artículo 45 TFUE.
A este respecto, ha de recordarse que el concepto de «trabajador», en el sentido del artículo 45 TFUE, tiene un alcance autónomo propio del Derecho de la Unión y no debe interpretarse de forma restrictiva (véase, en particular, la sentencia Comisión/Países Bajos, C‑542/09,
EU:C:2012:346
, apartado 68).
Por lo tanto, debe considerarse «trabajador» en el sentido del artículo 45 TFUE cualquier persona que ejerza actividades reales y efectivas, con exclusión de aquellas actividades realizadas a tan pequeña escala que tengan un carácter meramente marginal y accesorio. La característica de la relación laboral radica, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la circunstancia de que una persona realice, durante un cierto tiempo, en favor de otra y bajo la dirección de ésta, determinadas prestaciones a cambio de las cuales perciba una retribución (véanse las sentencias Lawrie-Blum/Land Baden-Würtemberg, 66/85,
EU:C:1986:284
, apartado 17, y Petersen, C‑544/11,
EU:C:2013:124
, apartado 30).
Por lo tanto, la relación de dependencia y el pago de una retribución forman los elementos constitutivos de toda relación laboral asalariada, siempre que la actividad profesional de que se trate presente un carácter real y efectivo.
Por lo que respecta a la relación de dependencia, se desprende de la Ley n
o
84/94 que el Ministro dispone de poderes de dirección y de control, así como, en su caso, de sanción frente al Presidente de una Autoridad Portuaria.
En efecto, el ministro nombra al Presidente de tal Autoridad para un mandato de cuatro años renovable una vez (artículo 8, apartados 1 y 2, de la Ley n
o
84/94) y puede cesarlo si el plan operativo trienal relativo a la gestión del puerto no resulta aprobado y si el balance presenta un déficit, es decir, en caso de mala gestión económica [artículo 7, apartado 3, letras a) y c), de la Ley n
o
84/94]. Asimismo se desprende de la respuesta del Gobierno italiano dada a las cuestiones escritas formuladas por el Tribunal de Justicia que el cese del Presidente de una Autoridad Portuaria por parte del Ministro «puede ordenarse en los supuestos en que se comprueben irregularidades de envergadura desde el punto de vista de la gestión, susceptibles de perjudicar el buen funcionamiento del organismo. Dichos poderes también pueden implicar un cese en las funciones en los supuestos en que el comportamiento del Presidente no observe los principios de lealtad y cooperación mutua».
Además, el Ministro ejerce poderes de control en la medida en que aprueba las decisiones del Presidente de una Autoridad Portuaria, en particular, las relativas a la aprobación del presupuesto estimado, sus posibles modificaciones y el balance, así como a la selección del personal de las secretarías técnica y operativa [artículo 12, apartado 2, letras a) y b), de la Ley n
o
84/94].
Por el contrario, como señala el Abogado General en el punto 32 de sus conclusiones, el cargo de Presidente de una Autoridad Portuaria carece de las características que se suelen asociar con las funciones de un prestador de servicios independiente, a saber, mayor flexibilidad en lo que respecta a la elección del tipo de trabajo y de las tareas que han de ejecutarse, del modo en que dicho trabajo o tareas deben ser acometidas, del horario laboral, del lugar de trabajo y para seleccionar a sus propios colaboradores.
Por lo tanto, las actividades del Presidente de una Autoridad Portuaria se ejercen bajo la dirección y el control del Ministro y, por ende, en una relación de dependencia en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 28 de la presente sentencia.
Por lo que respecta a la retribución del Presidente de una Autoridad Portuaria, se desprende de la respuesta del Gobierno italiano dada a las cuestiones escritas formuladas por el Tribunal de Justicia que se define en un Decreto ministerial de 31 de marzo de 2003. A tenor de dicho Decreto, la referida retribución se determina en función de la retribución de base prevista para los directores generales del Ministerio. Por lo tanto, se fija por referencia a la retribución de un alto funcionario de la Administración pública.
Dicha retribución se paga al Presidente de una Autoridad Portuaria como contraprestación del cumplimiento de las funciones asignadas por la ley. Por consiguiente, tiene el carácter de previsión y de regularidad inherentes a una relación laboral dependiente.
Por último, ha de señalarse que, tal como se desprende de la resolución de remisión, en el litigio principal no se discute el carácter real y efectivo de las funciones ejercidas por el Presidente de una Autoridad Portuaria (véase la sentencia Lawrie-Blum/Land Baden-Würtemberg,
EU:C:1986:284
, apartado 21, última frase).
En tales circunstancias, ha de declararse que, en circunstancias como las del litigio principal, el Presidente de una Autoridad Portuaria debe considerarse un trabajador en el sentido del artículo 45 TFUE, apartado 1.
Esta afirmación no queda desvirtuada por la afirmación del órgano jurisdiccional remitente de que el nombramiento del Presidente de una Autoridad Portuaria no puede constituir una relación laboral que se inscriba dentro del marco de la «función pública», sino que corresponde a la atribución de un «cargo de confianza» delegado por una autoridad gubernamental y relacionado con el ejercicio de funciones públicas.
En efecto, según reiterada jurisprudencia, la naturaleza de Derecho público o privado del vínculo jurídico de la relación laboral no es determinante para la aplicación del artículo 45 TFUE (véanse las sentencias Sotgiu/Deutsche Bundespost, 152/73,
EU:C:1974:13
, apartado 5, y Bettray/Staatssecretaris van Justitie, 344/87,
EU:C:1989:226
, apartado 16).
Además, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en el marco de la apreciación del vínculo existente entre un miembro de un comité de dirección de una sociedad de capital y esa misma sociedad, que un miembro de tal comité que, a cambio de una retribución, presta servicios a la sociedad que lo ha nombrado y de la que forma parte, que ejerce su actividad bajo la dirección o el control de otro órgano de esta sociedad y que puede, en todo momento, ser destituido de sus funciones, cumple los requisitos para poder ser calificado de trabajador en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia Danosa, C‑232/09,
EU:C:2010:674
, apartado 51).
Sobre el concepto de
«empleo en la Administración pública
» en el sentido del artículo 45 TFUE, apartado 4
El artículo 45 TFUE, apartados 1 a 3, consagra el principio fundamental de libre circulación de los trabajadores y la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros. El artículo 45 TFUE, apartado 4, establece, sin embargo, que las disposiciones de dicho artículo no serán aplicables a los empleos en la Administración pública.
Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de «Administración pública» a efectos del artículo 45 TFUE, apartado 4, debe interpretarse y aplicarse uniformemente en toda la Unión y no es posible por tanto dejarlo a la absoluta discreción de los Estados miembros (véanse, en particular, las sentencias Sotgiu/Deutsche Bundespost,
EU:C:1974:13
, apartado 5, y Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01,
EU:C:2003:515
, apartado 38). Además, dicha excepción debe recibir una interpretación que limite su alcance a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses que esta disposición permite a los Estados miembros proteger (véase la sentencia Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, apartado 41).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el concepto de «Administración pública» en el sentido del artículo 45 TFUE, apartado 4, se refiere a los empleos que implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las demás entidades públicas y que suponen pues, por parte de sus titulares, la existencia de una relación particular de solidaridad con el Estado, así como la reciprocidad de derechos y deberes que son el fundamento del vínculo de nacionalidad (véanse, en particular, las sentencias Comisión/Grecia, C‑290/94,
EU:C:1996:265
, apartado 2, y Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, apartado 39).
En cambio, la excepción prevista en el artículo 45 TFUE, apartado 4, no se aplica a los empleos que, a pesar de depender del Estado o de otros organismos de Derecho público, no implican sin embargo ninguna participación en las actividades que competen a la Administración pública propiamente dicha (sentencias Comisión/Grecia,
EU:C:1996:265
, apartado 2, y Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, apartado 40).
Por lo tanto, ha de comprobarse si las funciones atribuidas al Presidente de una Autoridad Portuaria contienen prerrogativas de poder público y la salvaguardia de los intereses generales del Estado, que, por consiguiente, justifiquen que estén reservadas a los nacionales italianos.
El artículo 8, apartado 3, de la Ley n
o
84/94 enumera las funciones asignadas al Presidente de una Autoridad Portuaria.
Ante todo, ha de señalarse que, excepto en lo que respecta a la presidencia del Comité Portuario, las actividades enunciadas en el artículo 8, apartado 3, letras a) a e) y n), de dicha Ley, se limitan a funciones de propuesta por el Presidente de una Autoridad Portuaria, al Comité Portuario, de determinadas medidas vinculadas a la gestión diaria del puerto.
De tales actividades no puede inferirse que sea aplicable la excepción prevista en el artículo 45 TFUE, apartado 4, tanto más por cuanto que el Presidente de una Autoridad Portuaria no está dotado de un poder de decisión, que, por el contrario, pertenece al Comité Portuario.
Asimismo, las competencias descritas en el artículo 8, apartado 3, letras f) y l), de la Ley n
o
84/94, en cuanto que únicamente tienen por objeto poderes de coordinación y promoción de actividades de otras entidades, no pueden formar parte del ejercicio del poder público, ni de las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado.
A este respecto, ha de observarse que no se desprende de los autos remitidos al Tribunal de Justicia que las entidades cuya coordinación garantiza el Presidente de una Autoridad Portuaria o cuya actividad promueve éste, tengan atribuidas, ellas mismas, funciones de Administración pública en el sentido del artículo 45 TFUE, apartado 4.
Por otra parte, en virtud del artículo 8, apartado 3, letra i), en relación con el artículo 18 de la Ley n
o
84/94, el Presidente de una Autoridad Portuaria ejerce las competencias atribuidas a la Autoridad Portuaria y adjudica las autorizaciones y concesiones de zonas y de muelles a las empresas que pretendan realizar operaciones o prestar servicios portuarios.
No obstante, contrariamente a lo que sostienen los Gobiernos español y neerlandés, tampoco puede considerarse que la adjudicación de tales autorizaciones y concesiones, en la medida en que constituyen actos de gestión que obedecen a consideraciones de carácter principalmente económico, esté comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 45 TFUE, apartado 4.
Por último, en determinadas circunstancias, el Presidente de una Autoridad Portuaria está facultado, en el ejercicio de las facultades coercitivas de que dispone, para adoptar decisiones de carácter ejecutivo con objeto de salvaguardar los intereses generales del Estado, en el caso de autos la integridad de los bienes comunes.
Entre dichas facultades coercitivas figuran, por una parte, en el marco de las funciones de administración de las zonas y los bienes del dominio marítimo, la facultad de ordenar a todo aquel que ocupe abusivamente zonas de dicho dominio situadas dentro del recinto del puerto, que devuelva el lugar a su estado inicial, teniendo la facultad, en caso de inejecución de dicha orden, de ordenar de oficio dicha reposición a expensas del infractor [artículo 8, apartado 3, letra h), de la Ley n
o
84/94, en relación con el artículo 54 del Código de la navegación].
Por otra parte, en aplicación del artículo 8, apartado 3, letra m), de la Ley n
o
84/94, el Presidente de una Autoridad Portuaria garantiza la navegabilidad en la zona del puerto, así como la ejecución de tareas de excavación y mantenimiento de los fondos marinos. A estos efectos y en caso de urgencia o de necesidad imperiosa, el Presidente dispone de la facultad de adoptar decisiones ejecutivas.
Dichas facultades, en la medida en que implican el ejercicio de prerrogativas de poder público, pueden estar comprendidas dentro de la excepción a la libre circulación de trabajadores del artículo 45 TFUE, apartado 4.
No obstante, el recurso a dicha excepción no está justificado por el mero hecho de que las prerrogativas de poder público se atribuyan al Presidente de una Autoridad Portuaria por el Derecho nacional. Es necesario, además, que dicho titular ejerza efectivamente de forma habitual tales prerrogativas y que éstas no representen una parte muy reducida de sus actividades.
En efecto, como se ha recordado en el apartado 43 de la presente sentencia, el alcance de esta excepción debe limitarse a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses generales del Estado miembro de que se trate, que no se ven amenazados si las prerrogativas de poder público se ejercen únicamente de forma esporádica o excepcional por nacionales de otros Estados miembros (véanse las sentencias Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, apartado 44, Anker y otros, C‑47/02,
EU:C:2003:516
, apartado 63, y Comisión/Francia, C‑89/07,
EU:C:2008:154
, apartado 14).
Pues bien, de la información facilitada por el Gobierno italiano se desprende que las facultades del Presidente de una Autoridad Portuaria constituyen una parte marginal de su actividad, que en general presenta un carácter técnico y de gestión económica, que no puede modificarse por el ejercicio de dichas facultades. Además, según dicho Gobierno, esas mismas facultades deben ejercerse únicamente de manera ocasional o en circunstancias excepcionales.
En estas circunstancias, una exclusión general del acceso de los nacionales de otros Estados miembros al cargo de Presidente de una Autoridad Portuaria italiana constituye una discriminación por razón de la nacionalidad, prohibida por el artículo 45 TFUE, apartados 1 a 3.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que, en circunstancias como las controvertidas en el litigio principal, el artículo 45 TFUE, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que no faculta a un Estado miembro para reservar a sus nacionales el ejercicio del cargo de Presidente de una Autoridad Portuaria.
Sobre las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta
Las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta fueron planteadas con carácter subsidiario y para el supuesto de que el artículo 54 TFUE no fuese aplicable al litigio principal.
A la vista de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a las demás cuestiones.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquellos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

En circunstancias como las controvertidas en el litigio principal, el artículo 45 TFUE, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que no faculta a un Estado miembro para reservar a sus nacionales el ejercicio del cargo de Presidente de una Autoridad Portuaria.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.