CELEX: 62011TJ0256
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa
Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie
Zamrożenie funduszy
Podstawa prawna
Obowiązek uzasadnienia
Błąd dotyczący okoliczności faktycznych
Prawo do obrony
Prawo do skutecznej ochrony sądowej
Prawo własności
Wolność prowadzenia działalności gospodarczej

Okoliczności powstania sporu
W następstwie wydarzeń politycznych, jakie zachodziły w Egipcie, począwszy od stycznia 2011 r., Rada Unii Europejskiej wydała w dniu 21 marca 2011 r., na podstawie art. 29 TUE, decyzję 2011/172/WPZiB dotyczącą środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie (
Dz.U. L 76, s. 63
).
Zgodnie z motywami 1 i 2 decyzji 2011/172:
„(1)
W dniu 21 lutego 2011 r. Unia Europejska wyraziła gotowość do wsparcia procesu pokojowego i spokojnego przejścia do demokratycznych rządów cywilnych w Egipcie, opartych na praworządności, przy pełnym poszanowaniu praw człowieka i podstawowych wolności, a także do wsparcia działań na rzecz budowy gospodarki umacniającej spójność społeczną i sprzyjającej wzrostowi.
(2)
W związku z tym należy objąć środkami ograniczającymi osoby wskazane jako odpowiedzialne za sprzeniewierzenie egipskich państwowych środków finansowych, które to osoby pozbawiają w ten sposób społeczeństwo Egiptu korzyści ze zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz utrudniają rozwój demokracji w tym kraju”.
Zgodnie z art. 1 decyzji 2011/172:
„1.   Zamrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze stanowiące własność, będące w posiadaniu lub dyspozycji lub pod kontrolą osób wskazanych jako odpowiedzialne [»having been identified as responsible« w wersji angielskiej] za sprzeniewierzenie egipskich państwowych środków finansowych oraz powiązanych z nimi osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów, wymienionych w załączniku.
2.   Żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych nie udostępnia się, bezpośrednio ani pośrednio, osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom wymienionym w załączniku ani na ich rzecz.
3.   Właściwy organ państwa członkowskiego może zezwolić na odblokowanie niektórych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych lub na udostępnienie niektórych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, na warunkach, jakie uznaje za stosowne, po ustaleniu, że środki finansowe lub zasoby gospodarcze, o których mowa, są:
a)
niezbędne do pokrycia wydatków na podstawowe potrzeby osób fizycznych wymienionych w załączniku i członków ich rodzin pozostających na ich utrzymaniu, w tym opłat za środki spożywcze, najem lub kredyt hipoteczny, leki, leczenie, podatki, składki ubezpieczeniowe oraz opłat na rzecz przedsiębiorstw użyteczności publicznej;
b)
przeznaczone wyłącznie na pokrycie uzasadnionych kosztów honorariów oraz zwrot wydatków poniesionych w związku ze świadczeniem usług prawniczych;
c)
przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów opłat lub prowizji za standardową usługę przechowywania lub utrzymywania zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych lub
d)
niezbędne do pokrycia wydatków nadzwyczajnych […].
4.   W drodze odstępstwa od ust. 1 właściwy organ państwa członkowskiego może zezwolić na odblokowanie niektórych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, o ile spełnione są następujące warunki:
a)
dane środki finansowe lub zasoby gospodarcze są przedmiotem zastawu sądowego, administracyjnego lub arbitrażowego ustanowionego przed datą umieszczenia w załączniku osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu, o których mowa w ust. 1, lub są przedmiotem orzeczenia sądowego, administracyjnego lub arbitrażowego wydanego przed tą datą;
b)
dane środki finansowe lub zasoby gospodarcze będą wykorzystane wyłącznie w celu zaspokojenia roszczeń zabezpieczonych takim zastawem lub uznanych w takim orzeczeniu, w granicach określonych przez mające zastosowanie przepisy ustawowe i wykonawcze regulujące prawa osób mających takie roszczenia;
c)
zastaw nie został ustanowiony ani orzeczenie [nie zostało] wydane na korzyść wymienionej w załączniku osoby, podmiotu lub organu oraz
d)
uznanie zastawu lub orzeczenia nie jest sprzeczne z porządkiem publicznym danego państwa członkowskiego.
[…]
5.   Ustęp 1 nie uniemożliwia umieszczonej w wykazie osobie fizycznej lub prawnej, podmiotowi lub organowi dokonania płatności należnej zgodnie z umową zawartą przed dniem, w którym taka osoba, podmiot lub organ zostali umieszczeni w wykazie znajdującym się w załączniku, o ile dane państwo członkowskie ustaliło, że płatność ta nie zostanie bezpośrednio ani pośrednio przekazana osobie, podmiotowi lub organowi, o których mowa w ust. 1.
6.   Ustęp 2 nie stosuje się w odniesieniu do dodawania do zamrożonych rachunków:
a)
odsetek lub innych dochodów należnych od tych rachunków, lub
b)
płatności należnych z tytułu umów, porozumień lub zobowiązań, które zostały zawarte lub powstały przed dniem, w którym rachunki te zaczęły podlegać środkom przewidzianym w ust. 1 i 2,
pod warunkiem że wszelkie takie odsetki, inne dochody i płatności nadal podlegają środkom przewidzianym w ust. 1”.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 decyzji 2011/172:
„Rada, stanowiąc na wniosek państwa członkowskiego lub wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, podejmuje decyzję o sporządzeniu i zmianie wykazu znajdującego się w załączniku”.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 decyzji 2011/172:
„W załączniku wskazuje się powody umieszczenia w nim osób fizycznych i prawnych, podmiotów i organów, o których mowa w art. 1 ust. 1”.
Na podstawie art. 4 decyzji 2011/172:
„W celu maksymalizacji oddziaływania środków, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2, Unia zachęca państwa trzecie do przyjmowania środków ograniczających podobnych do tych przewidzianych w niniejszej decyzji”.
Zgodnie z art. 5 decyzji 2011/172:
„Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem jej przyjęcia.
Niniejszą decyzję stosuje się do dnia 22 marca 2012 r.
Niniejsza decyzja jest przedmiotem ciągłego przeglądu. Jest ona odpowiednio przedłużana lub zmieniana, jeżeli Rada uzna, że jej cele nie zostały osiągnięte”.
Decyzja 2011/172 zawiera w załączniku „[w]ykaz osób fizycznych i prawnych, podmiotów i organów, o których mowa w art. 1”.
W siódmej linijce tego wykazu, w kolumnie pierwszej, zatytułowanej „Imię i nazwisko”, wpisano: „Ahmed Abdelaziz Ezz”. W kolumnie drugiej, zatytułowanej „Informacje identyfikacyjne”, uściślono: „Były poseł do parlamentu. Data urodzenia: 12.01.1959. Mężczyzna”. Wreszcie w trzeciej kolumnie zostały wymienione „[p]owody umieszczenia w wykazie”.
W ósmej linijce, w kolumnie pierwszej, zatytułowanej „Imię i nazwisko”, wpisano: „Abla Mohamed Fawzi Ali Ahmed”. W kolumnie drugiej, „Informacje identyfikacyjne”, uściślono: „Małżonka Ahmeda Abdelaziza Ezza. Data urodzenia: 31.01.1963. Kobieta”. Wreszcie w trzeciej kolumnie zostały wymienione „[p]owody umieszczenia w wykazie”.
W dziewiątej linijce, w kolumnie pierwszej, zatytułowanej „Imię i nazwisko”, wpisano: „Khadiga Ahmed Ahmed Kamel Yassin”. W kolumnie drugiej, „Informacje identyfikacyjne”, uściślono: „Małżonka Ahmeda Abdelaziza Ezza. Data urodzenia: 25.05.1959. Kobieta”. Wreszcie w kolumnie trzeciej zostały wymienione „[p]owody umieszczenia w wykazie”.
W dziesiątej linijce, w kolumnie pierwszej, zatytułowanej „Imię i nazwisko”, wpisano: „Shahinaz Abdel Aziz Abdel Wahab Al Naggar”. W kolumnie drugiej, „Informacje identyfikacyjne”, uściślono: „Małżonka Ahmeda Abdelaziza Ezza. Data urodzenia: 09.10.1969. Kobieta”. Wreszcie w kolumnie trzeciej zostały wymienione „[p]owody umieszczenia w wykazie”.
Na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE i decyzji 2011/172 Rada uchwaliła rozporządzenie (UE) nr 270/2011 z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie (
Dz.U. L 76, s. 4
). Artykuł 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stanowi zasadniczo powtórzenie brzmienia art. 1 ust. 1 i 2 decyzji 2011/172. Rozporządzenie to zawiera „załącznik I”, identyczny w treści z załącznikiem do decyzji 2011/172. Jak wynika z motywu 2 tego rozporządzenia, zostało ono przyjęte, ponieważ środki wprowadzone decyzją 2011/172 „wchodz[iły] w zakres [traktatu FUE i w związku z tym] do ich wdrożenia niezbędne [były] działania regulacyjne na szczeblu unijnym”.
W dniu 22 marca 2011 r. w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
(
Dz.U. C 90, s. 3
) zostało opublikowane ogłoszenie skierowane do osób, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2011/172 i w rozporządzeniu nr 270/2011.
Rada przedłużała dwukrotnie stosowanie środków przewidzianych w decyzji 2011/172. Wpierw na mocy decyzji 2012/159/WPZiB z dnia 19 marca 2012 r. zmieniającej decyzję 2011/172 (
Dz.U. L 80, s. 18
) przedłużyła stosowanie tych środków do dnia 22 marca 2013 r. Następnie na mocy decyzji 2013/144/WPZiB z dnia 21 marca 2013 r. zmieniającej decyzję 2011/172 (
Dz.U. L 82, s. 54
) przedłużyła stosowanie wspomnianych środków do dnia 22 marca 2014 r.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 20 maja 2011 r. Ahmed Abdelaziz Ezz i jego żony: Abla Mohammed Fawzi Ali Ahmed, Khadiga Ahmed Ahmed Kamel Yassin i Shahinaz Abdel Azizabdel Wahab Al Naggar (zwani dalej, odpowiednio, „pierwszym skarżącym”, „drugą skarżącą”, „trzecią skarżącą” i „czwartą skarżącą”), wnieśli niniejszą skargę, w której wnoszą do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011 w zakresie, w jakim akty te ich dotyczą,
—
obciążenie Rady kosztami postępowania.
W dniu 29 lipca 2011 r. Rada złożyła odpowiedź na skargę. Wnosi ona do Sądu o:
—
oddalenie skargi,
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
W piśmie, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 11 sierpnia 2011 r., Komisja Europejska wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.
Replika i duplika zostały złożone, odpowiednio, przez skarżących w dniu 29 września 2011 r. i przez Radę w dniu 23 listopada 2011 r.
Postanowieniem z dnia 14 października 2011 r. prezes trzeciej izby Sądu dopuścił do udziału w sprawie Komisję w charakterze interwenienta po stronie Rady.
W piśmie, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 25 listopada 2011 r., Komisja poinformowała, że nie zamierza składać uwag interwenienta.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) postanowił otworzyć ustny etap postępowania. W drodze środków organizacji postępowania Sąd zwrócił się do skarżących i do Rady o przedłożenie określonych dokumentów.
W pismach, które wpłynęły do sekretariatu Sądu, odpowiednio, w dniach 19 i 20 lutego 2013 r., Rada i skarżący zastosowali się do tego.
W piśmie, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 5 marca 2013 r., skarżący zgłosili nowe środki dowodowe.
Podczas rozprawy w dniu 12 marca 2013 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Co do prawa
Decyzja 2011/172, wydana na podstawie art. 29 TUE, wprowadza środek w postaci zamrożenia aktywów. Składa się z pięciu artykułów. Artykuł 1 ust. 1 definiuje kryteria, jakie powinna spełniać osoba, aby zastosowano wobec niej środek w postaci zamrożenia aktywów. Artykuł 1 ust. 2, 5 i 6 uściśla zakres tego zamrożenia. Artykuł 1 ust. 3 i 4 określa wypadki, w jakich można zastosować odstępstwo od stosowania środka. Artykuł 2, po pierwsze, wskazuje organ właściwy do ustalania osób odpowiadających kryteriom zdefiniowanym w art. 1 ust. 1, a po drugie, ustanawia między innymi normy proceduralne obowiązujące podczas takiego ustalania. Artykuł 3 z kolei przewiduje normy formalne, do których należy się zastosować, jeśli ustalono, że dana osoba odpowiada kryteriom zdefiniowanym w art. 1 ust. 1. Artykuł 4, pozbawiony wiążącego charakteru, zachęca państwa trzecie do przyjęcia analogicznych środków. Wreszcie art. 5 definiuje okres, podczas którego decyzja ma moc obowiązującą. Ostatecznie art. 1–3 i 5 decyzji 2011/172 stosują się do sytuacji określonych obiektywnie i wywierają wiążące skutki prawne wobec kategorii osób ujmowanych w sposób ogólny i abstrakcyjny. Co do załącznika do decyzji 2011/172, wymienia on z imienia i nazwiska 19 osób fizycznych odpowiadających zdaniem Rady kryteriom zdefiniowanym w art. 1 ust. 1. Tym samym załącznik ten stanowi filar decyzji indywidualnych mających na celu wykonanie tego przepisu.
Rozporządzenie nr 270/2011 ma strukturę porównywalną ze strukturą decyzji 2011/172. W szczególności trzeba zauważyć, że jego załącznik I, którego treść jest identyczna z treścią załącznika do decyzji 2011/172, stanowi przepis wykonawczy do art. 2 ust. 1, którego brzmienie jest analogiczne do brzmienia art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172.
W niniejszym wypadku skarżący żądają stwierdzenia nieważności decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011 w zakresie, w jakim akty te ich dotyczą. A konkretniej, żądają stwierdzenia nieważności załącznika do decyzji 2011/172 i załącznika I do rozporządzenia nr 270/2011 w zakresie, w jakim załączniki te wymieniają ich nazwiska. W uzasadnieniu swojej skargi podnoszą osiem zarzutów.
1.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego tego, że decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 są pozbawione podstawy prawnej
Skarżący podnoszą w replice, że decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 są pozbawione podstawy prawnej.
Według skarżących bowiem „traktat nie zawiera żadnej podstawy prawnej dla środka nakazującego całkowite i bezterminowe zamrożenie aktywów osób w Unii Europejskiej wyłącznie w celu zapewnienia władzom państwa spoza Unii Europejskiej pomocy w ściągnięciu aktywów po zakończeniu szeregu postępowań sądowych”. Ponadto według nich z orzecznictwa dotyczącego art. 60 WE i 301 WE wynika, że art. 215 TFUE upoważnia Radę do nałożenia środków ograniczających na osoby fizyczne tylko w sytuacji, gdy istnieje wystarczający związek pomiędzy tymi osobami a rządem państwa trzeciego, czyli w wypadku przywódców i osób z nimi powiązanych. Tymczasem w niniejszym wypadku Rada nawet nie twierdziła, że w czasie obowiązywania zaskarżonych aktów wykonywali oni funkcje przywódcze w Egipcie lub byli powiązani z osobami sprawującymi takie funkcje.
W odniesieniu do znaczenia argumentacji skarżących
Jak wspomniano w pkt 28 powyżej, skarżący żądają wyłącznie stwierdzenia nieważności załącznika do decyzji 2011/172 oraz załącznika I do rozporządzenia nr 270/2011. Tymczasem załączniki te zostały wydane nie bezpośrednio w oparciu o przepisy traktatowe, lecz na podstawie, odpowiednio, art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 i art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011. Tym samym, powołując się na naruszenie traktatów, skarżący podnoszą faktycznie dwa zarzuty niezgodności z prawem w rozumieniu art. 277 TFUE: kwestionują zgodność z prawem art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 i art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011 w świetle traktatów.
Z tego, co zostało opisane w pkt 30 powyżej, wynika, że skarżący przedstawili konkretną argumentację na poparcie każdego z dwóch zarzutów niezgodności z prawem: na poparcie zarzutu niezgodności z prawem art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 skarżący podnieśli zasadniczo, że przepis ten nie mógł zostać wydany na podstawie art. 29 TUE, ponieważ wyłącznym celem wprowadzonego przez niego środka w postaci zamrożenia aktywów było zapewnienie pomocy władzom egipskim w ściągnięciu funduszy po zakończeniu szeregu postępowań sądowych; ponadto na poparcie zarzutu niezgodności z prawem art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011 skarżący powołali się na orzecznictwo dotyczące art. 60 WE i 301 WE i stwierdzili, że art. 215 TFUE upoważnia Radę do nałożenia środków ograniczających na osoby fizyczne tylko w wypadku, który ich nie dotyczył, mianowicie w sytuacji, gdyby istniał wystarczający związek pomiędzy tymi osobami a rządem państwa trzeciego.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności z prawem art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172
Przed zbadaniem zarzutu niezgodności z prawem art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 należy najpierw określić znaczenie i zakres art. 29 TUE.
Znaczenie i zakres art. 29 TUE
Tytuł V traktatu UE obejmuje dwa rozdziały. Pierwszy z nich zawiera „postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii”, a drugi – „postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”.
Zgodnie z art. 23 TUE, zawartym w rozdziale 2 tytułu V:
„Działania Unii na arenie międzynarodowej w rozumieniu niniejszego rozdziału opierają się na zasadach, dążą do osiągnięcia celów i są prowadzone zgodnie z postanowieniami ogólnymi, o których mowa w rozdziale 1”.
Zgodnie z art. 21 TUE, zawartym w rozdziale 1 tytułu V:
„1.   Działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego.
[…]
2.   Unia określa i prowadzi wspólne polityki i działania oraz dąży do zapewnienia wysokiego stopnia współpracy we wszelkich dziedzinach stosunków międzynarodowych, w celu:
[…]
b)
umacniania i wspierania demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego;
[…]
d)
wspierania trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz środowiskowego krajów rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa;
[…]
3.   Unia szanuje zasady i dąży do osiągnięcia celów, o których mowa w ustępach 1 i 2, przy opracowywaniu i wprowadzaniu w życie jej działań zewnętrznych w różnych dziedzinach objętych niniejszym tytułem i częścią piątą Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [poświęconą działaniom zewnętrznym Unii] […]”.
Artykuł 24 ust. 1 TUE stanowi:
„Kompetencje Unii w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa obejmują wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i ogół kwestii dotyczących bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która może prowadzić do wspólnej obrony […]”.
Artykuł 25 TUE stanowi:
„Unia prowadzi wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa poprzez:
[…]
b)
przyjmowanie decyzji określających:
(i)
działania, które powinny być prowadzone przez Unię;
(ii)
stanowiska, które powinny być podjęte przez Unię;
(iii)
zasady wykonania decyzji, o których mowa w [ppkt] (i) oraz (ii) […]”.
Artykuł 28 ust. 1 akapit pierwszy TUE stanowi:
„Jeżeli sytuacja międzynarodowa wymaga działań operacyjnych Unii, Rada przyjmuje niezbędne decyzje. Decyzje te określają ich zasięg, cele, zakres i środki, jakie mają być oddane do dyspozycji Unii, warunki wprowadzania ich w życie oraz – w razie potrzeby – czas ich trwania”.
Artykuł 29 TUE stanowi:
„Rada przyjmuje decyzje, które określają podejście Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym […]”.
Z łącznego brzmienia tych przepisów wynika, że „podejście Unii” w rozumieniu art. 29 TUE stanowią decyzje, które po pierwsze, wpisują się w ramy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), zdefiniowanej w art. 24 ust. 1 TUE, po drugie, dotyczą „problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym”, a po trzecie, nie mają charakteru „działań operacyjnych” w rozumieniu art. 28 TUE.
Pojęcie „podejścia Unii” wymaga więc szerokiej wykładni, aby na podstawie art. 29 TUE mogły być między innymi wydawane nie tylko akty o charakterze programowym czy zwykłe deklaracje intencyjne, lecz również decyzje przewidujące środki mogące w bezpośredni sposób zmienić sytuację prawną jednostek, przy założeniu spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 41 powyżej. Jest to skądinąd potwierdzone brzmieniem art. 275 akapit drugi TFUE.
Skarżący nie kwestionują bezpośrednio wniosku wywiedzionego z dwóch poprzednich punktów. Ograniczają się do twierdzenia, że decyzja, której przedmiotem jest zapewnienie władzom państwa spoza Unii Europejskiej pomocy w ściągnięciu aktywów po zakończeniu szeregu postępowań sądowych, nie może być wydana na podstawie art. 29 TUE. W każdym razie Sąd nie może jednak wykluczyć a priori, że decyzja tego rodzaju odpowiada trzem kryteriom opisanym w pkt 41 powyżej, a w szczególności że wpisuje się w ramy WPZiB.
Poszanowanie postanowień art. 29 TUE
W niniejszym wypadku, po pierwsze, jak wynika z motywu 1 decyzji 2011/172, ma ona na celu z jednej strony „wsparci[e] procesu pokojowego i spokojnego przejścia do demokratycznych rządów cywilnych w Egipcie, opartych na praworządności, przy pełnym poszanowaniu praw człowieka i podstawowych wolności”, a z drugiej strony wsparcie „działań na rzecz budowy gospodarki umacniającej spójność społeczną i sprzyjającej wzrostowi”. W związku z tym decyzja ta wpisuje się w ramy polityki wspierania nowych władz egipskich, mającej na celu sprzyjanie stabilizacji zarówno politycznej, jak i gospodarczej w Egipcie, a konkretniej – wspomaganie władz tego państwa w walce z defraudacją funduszy publicznych. Mieści się więc ona w pełni we WPZiB i wypełnia cele określone w art. 21 ust. 2 lit. b) i d) TUE.
Po drugie, decyzja 2011/172 ze względu na swój przedmiot dotyczy „problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym”. Zarówno jej tytuł, jak i motywy wskazują bowiem, że została wydana w związku z „sytuacją” w państwie trzecim, mianowicie w Arabskiej Republice Egiptu.
Po trzecie, omawiana decyzja nie ma charakteru działania operacyjnego w rozumieniu art. 28 TUE, ponieważ nie pociąga za sobą działania o charakterze cywilnym lub militarnym, prowadzonego przez jedno lub kilka państw członkowskich poza terytorium Unii.
Z powyższego wynika, że art. 1 decyzji 2011/172 spełnia trzy kryteria opisane w pkt 41 powyżej, a tym samym mógł być zgodnie z prawem wydany na podstawie art. 29 TUE.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności z prawem art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011
Artykuł 215 TFUE stanowi:
„1.   Jeżeli decyzja, przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 Traktatu o Unii Europejskiej, przewiduje zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich, Rada przyjmuje niezbędne środki, stanowiąc większością kwalifikowaną na wspólny wniosek wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz Komisji. Rada informuje o tym Parlament Europejski.
2.   Jeżeli przewiduje to decyzja przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 Traktatu o Unii Europejskiej, Rada może przyjąć środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa, zgodnie z procedurą, o której mowa w ustępie 1.
3.   Akty, o których mowa w niniejszym artykule, zawierają niezbędne przepisy w zakresie gwarancji prawnych”.
W niniejszym wypadku rozporządzenie nr 270/2011 zostało wydane na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE i decyzji 2011/172. W przeciwieństwie do tego, co twierdzą skarżący, art. 215 ust. 2 TFUE nie ogranicza swego zakresu stosowania do decyzji dotyczących przywódców państw trzecich lub osób z nimi powiązanych. Może on służyć za podstawę prawną do wydania środków ograniczających wobec jakiejkolwiek osoby, bez względu na jej status, pod warunkiem że środki te zostały przewidziane w decyzji wydanej w ramach WPZiB.
Tymczasem należy stwierdzić, że w niniejszym wypadku brzmienie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011, który definiuje zakres stosowania wprowadzonego tym rozporządzeniem środka w postaci zamrożenia aktywów, powtarza brzmienie art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172. W rezultacie wprowadzony przez niego środek w postaci zamrożenia aktywów został przewidziany w decyzji wydanej w ramach WPZiB i spełnia przesłanki określone w art. 215 ust. 2 TFUE.
Wniosku takiego nie może ponadto podważyć przywołanie orzecznictwa dotyczącego art. 60 WE i 301 WE.
Zgodnie z orzecznictwem art. 60 WE i 301 WE, które znajdowały zastosowanie przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, nie przewidują kompetencji w zakresie podejmowania wyraźnych lub dorozumianych działań celem nałożenia środków ograniczających na osoby lub podmioty niemające żadnego związku z reżimem rządzącym w państwie trzecim (wyrok Trybunału z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych
C-402/05 P i C-415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I-6351
, pkt 216). Tym samym, aby nałożyć takie środki przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, należało oprzeć się łącznie na art. 60 WE, 301 WE i 308 WE (ww. wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 216; wyrok Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C‑130/10 Parlament przeciwko Radzie, pkt 53).
Jednakże traktat z Lizbony zmienił istniejący stan prawny poprzez wprowadzenie nowego art. 215 TFUE. O ile bowiem ust. 1 tego przepisu traktatu FUE obejmuje obszary, których dotyczyły kiedyś art. 60 WE i 301 WE (ww. w pkt 52 wyrok w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 52), o tyle jego ust. 2, na którym opiera się rozporządzenie nr 270/2011, upoważnia Radę do przyjęcia, w drodze aktu przewidzianego w art. 288 TFUE, środków ograniczających wobec jakichkolwiek „osób fizycznych lub prawnych”, „podmiotów innych niż państwa” lub jakichkolwiek „grup” pod takim jedynie warunkiem, że decyzja wydana zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE będzie przewidywała takie środki. Innymi słowy, jeśli ta ostatnia przesłanka jest spełniona, art. 215 ust. 2 TFUE pozwala Radzie przyjąć, jak zauważono w pkt 49 powyżej, akty nakładające środki ograniczające na adresatów niemających żadnych związków z reżimem przywódczym państwa trzeciego.
Zarzut pierwszy należy zatem w każdym razie odrzucić, bez potrzeby wypowiadania się w przedmiocie tego, czy jego przedstawienie w replice nastąpiło z przekroczeniem terminu (zob. analogicznie wyrok Trybunału z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawie C‑403/10 P Mediaset przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 51; wyrok Sądu z dnia 1 grudnia 1999 r. w sprawach połączonych
T-125/96 i T-152/96 Boehringer przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II-3427
, pkt 143).
2.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego nieprzestrzegania kryteriów, zgodnie z którymi nazwiska określonych osób mogły zostać wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172 i do rozporządzenia nr 270/2011
Skarżący podnoszą, że powód, dla którego ich nazwiska zostały wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172, nie został wymieniony wśród powodów przewidzianych w art. 1 tej decyzji. Dodają, że powód, dla którego ich nazwiska zostały wpisane do wykazu znajdującego się w załączniku I do rozporządzenia nr 270/2011, nie stanowi części powodów przewidzianych w art. 2 tego samego rozporządzenia.
W celu ustosunkowania się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności określić kryteria, jakich powinna przestrzegać Rada, w sytuacji gdy postanawia ona wpisać nazwisko osoby lub nazwę podmiotu do wykazu załączonego do decyzji 2011/172 i ustalić powód, dla którego nazwiska skarżących zostały wpisane do omawianego wykazu.
W odniesieniu do kryteriów wpisania do wykazu załączonego do decyzji 2011/172
Artykuł 1 ust. 1 decyzji 2011/172, w wersji przyjętej w języku angielskim, który jest językiem postępowania, przewiduje nałożenie środka w postaci zamrożenia aktywów wobec następujących osób: „persons having been identified as responsible for misappropriation of Egyptian State funds, and natural or legal persons, entities or bodies associated with them, as listed in the Annex”. Innymi słowy, w tej wersji językowej decyzji 2011/172 dokonano odesłania do, po pierwsze, osób „zidentyfikowanych” jako odpowiedzialne za sprzeniewierzenie egipskich państwowych środków finansowych, oraz po drugie, osób z nimi powiązanych.
Jednakże, jak podnoszą skarżący w skierowanym do Rady piśmie z dnia 13 maja 2011 r., w wersji francuskiej decyzji 2011/172 dokonano odesłania do osób „reconnues” [uznanych za] odpowiedzialne za sprzeniewierzenie egipskich państwowych środków finansowych, a nie, jak w wersji angielskiej, do osób „zidentyfikowanych” (identified) jako odpowiedzialne za takie czyny.
Mamy do czynienia ze znaczącą rozbieżnością pomiędzy dwiema wersjami językowymi.
Wersja francuska wydaje się bowiem wymagać ścisłego rozumienia sformułowania art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172. Użycie czasownika „reconnaître” [uznawać za], często używanego w języku prawniczym w powiązaniu z przymiotnikiem „coupable” [winny], może sugerować, że osoby określone w art. 1 ust. 1 zostały formalnie „uznane” za winne sprzeniewierzenia egipskich państwowych środków finansowych lub współdziałały przy takim sprzeniewierzeniu, a takie uznanie za winnych powinno zasadniczo leżeć w gestii sądu karnego.
Natomiast wersja angielska pozwala na szeroką wykładnię postanowień art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172. W tej wersji językowej użycie czasownika „identyfikować”, mniej precyzyjnego niż czasownik „uznawać za”, pozwala bowiem przypuszczać, że na podstawie zgodnych informacji Rada sama dokonuje „identyfikacji” osób, które można zakwalifikować jako „odpowiedzialne” za sprzeniewierzenie egipskich państwowych środków finansowych, jak również osób z nimi powiązanych.
Co do konieczności dokonania wykładni art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konieczność jednolitej wykładni aktów Unii wyklucza, aby w razie wątpliwości tekst danego przepisu był rozpatrywany odrębnie, a wręcz przeciwnie, wymaga, aby był on interpretowany i stosowany w świetle wersji sporządzonych w innych językach urzędowych (zob. wyrok Trybunału z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie
C-412/10 Homawoo, Zb.Orz. s. I-11603
, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto w przypadku wystąpienia rozbieżności między różnymi wersjami językowymi aktu prawa Unii rozpatrywany przepis należy interpretować w zależności od kontekstu i celu uregulowania, którego jest częścią (zob. wyrok Trybunału z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie C‑510/10 DR i TV2 Danmark, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku wyłącznie ze względu na rozbieżności istniejące pomiędzy wersjami językowymi angielską i francuską konieczne jest dokonanie wykładni art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 w świetle wszystkich jej wersji językowych. Wykładnia ta powinna uwzględniać kontekst oraz cel uregulowania, w jakie wpisuje się ten przepis.
Co do wykładni art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w większości języków Unii innych niż język angielski i francuski brzmienie art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 jest analogiczne do brzmienia wersji angielskiej.
Następnie, jak zauważono w pkt 44 powyżej, decyzja 2011/172 ma na celu między innymi zapewnienie pomocy władzom egipskim w walce ze sprzeniewierzeniem państwowych środków finansowych poprzez zamrożenie aktywów osób, które mogą być, według wersji angielskiej, „zidentyfikowane” (identified) lub, według wersji francuskiej, „uznane” za „odpowiedzialne” za takie czyny. Tymczasem gdyby Rada miała czekać na to, aż sądy egipskie wydadzą orzeczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej tych osób, poważnie naruszona zostałaby skuteczność (effet utile) decyzji 2011/172. W takim bowiem wypadku zainteresowane osoby dysponowałyby w toku postępowania karnego czasem koniecznym do przeniesienia swych aktywów do państw, które w żaden sposób nie współpracują z władzami egipskimi.
W tych okolicznościach należy nadać art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 szeroką wykładnię. Przepis ten należy zatem interpretować w ten sposób, że dotyczy on pięciu oddzielnych kręgów osób. Pierwszy składa się z osób, których winę „sprzeniewierzenia egipskich państwowych środków finansowych” orzeczono po zakończeniu postępowania sądowego. Drugi składa się z ich „towarzyszy” w ścisłym znaczeniu, to znaczy z osób, które w drodze postępowania karnego zostały uznane za ich wspólników. Trzeci obejmuje natomiast osoby ścigane karnie za „sprzeniewierzenia egipskich państwowych środków finansowych”. W skład czwartego wchodzą osoby ścigane karnie jako osoby powiązane (czyli wspólnicy) z tymi, którym zarzuca się dopuszczenie się takich czynów. Piąty odpowiada ogółowi osób, wobec których toczą się postępowania sądowe związane z postępowaniami karnymi za czyny polegające na „sprzeniewierzeniu egipskich państwowych środków finansowych”, które z tego tytułu mogą zostać zakwalifikowane jako osoby powiązane z osobami, których dotyczą te postępowania karne. Ten piąty krąg osób obejmuje w szczególności osoby, które mogły – ewentualnie bez swojej wiedzy – korzystać z produktu „sprzeniewierzenia egipskich państwowych środków finansowych”, i dlatego zastosowano wobec nich środki zachowawcze, uchwalone w ramach prawa, mające na celu zachowanie aktywów wynikających z tego sprzeniewierzenia.
Co do zgodności wykładni decyzji 2011/172 z zasadami i normami prawnymi wyższego rzędu
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji gdy akt prawa pochodnego Unii wymaga dokonania wykładni, należy go interpretować, na ile to możliwe, w sposób zgodny z przepisami traktatowymi i innymi normami, mającymi tę samą moc prawną, co one (wyrok Trybunału z dnia 10 września 1996 r. w sprawie
C-61/94 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3989
, pkt 52; wyrok Sądu z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie
T-576/08 Niemcy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1578
, pkt 103).
W tym konkretnym wypadku należy sprawdzić, czy dokonana w pkt 67 powyżej szeroka wykładnia art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 jest zgodna z zasadą, według której przepisy przewidujące kary administracyjne podlegają ścisłej wykładni, jak również z zasadą domniemania niewinności.
– Co się tyczy zasady, według której przepisy przewidujące kary administracyjne podlegają ścisłej wykładni
Zgodnie z orzecznictwem zasada nullum crimen, nulla poena sine lege, o której mowa w art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, wymaga, aby prawo karne nie było stosowane rozszerzająco na niekorzyść oskarżonego (wyrok Trybunału z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawach połączonych
C-74/95 i C-129/95 X, Rec. s. I-6609
, pkt 25).
Tymczasem na zasadę tę można powoływać się nie tylko względem decyzji wymierzających sankcje karne w ścisłym znaczeniu, lecz również względem decyzji nakładających kary administracyjne (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie
C-352/09 P ThyssenKrupp Nirosta przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-2359
, pkt 80).
W związku z tym zasada nullum crimen, nulla poena sine lege wymaga, aby przepisy wprowadzające kary administracyjne nie były stosowane rozszerzająco na niekorzyść osoby, której dotyczą.
W tych okolicznościach, gdyby decyzja 2011/172 przewidywała kary administracyjne i tym samym mieściła się w zakresie stosowania art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze karty praw podstawowych, należałoby nadać jej ścisłą wykładnię.
Jednak nie jest tak w tym wypadku.
Przepisy art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze karty praw podstawowych są bowiem identyczne z przepisami art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Zgodnie z art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych powinny więc one podlegać wykładni w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”).
Tymczasem zgodnie z tym orzecznictwem na art. 7 wspomnianej konwencji można skutecznie powoływać się wyłącznie na poparcie podważania „kary”. Natomiast punktem wyjścia dla jakiejkolwiek oceny istnienia „kary” jest ustalenie, czy rozpatrywany środek został nałożony w następstwie skazania za popełnienie „naruszenia”. W tym względzie rolę odgrywają również inne kwestie, mianowicie kwalifikacja rozpatrywanego środka w obowiązującym prawie, jego charakter i cel, procedury towarzyszące jego wydaniu i jego wykonaniu, jak również jego ciężar. Jednakże ciężar środka nie jest rozstrzygający, ponieważ wiele środków nieposiadających charakteru karnego, lecz prewencyjny, może wywrzeć znaczny wpływ na daną osobę (wyrok ETPC z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie nr 19359/04 M. przeciwko Niemcom, § 120).
W niniejszym wypadku, po pierwsze, żaden przepis prawa Unii nie nadaje aspektu karnego wprowadzonemu przez art. 1 decyzji 2011/172 środkowi w postaci zamrożenia aktywów.
Po drugie, przepisy wprowadzające system środków w postaci takiego zamrożenia aktywów nie mają na celu ani poddania karze, ani utrudniania powtórzenia jakiegokolwiek zachowania. Ich jedynym celem jest zachowanie aktywów posiadanych przez osoby, podmioty lub organy określone w art. 1 decyzji 2011/172 zgodnie z celami wymienionymi w art. 21 ust. 2 lit. b) i d) TUE (zob. pkt 44 powyżej) (zob. podobnie i analogicznie wyroki Sądu: z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie T‑47/03 Sison przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze, pkt 101; z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie
T-49/07 Fahas przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-5555
, pkt 67).
Po trzecie, skutki tych przepisów są ograniczone w czasie i odwracalne: przewidziane w nich środki w postaci zamrożenia aktywów powinny być stosowane, zgodnie z art. 5 decyzji 2011/172, przez określony czas, a Rada, która poddaje je stałemu przeglądowi, może w każdej chwili postanowić o zakończeniu ich stosowania.
W związku z tym środek w postaci zamrożenia aktywów nie stanowi kary administracyjnej ani nie mieści się w zakresie stosowania art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze karty praw podstawowych.
Z tego wynika, że zasada, według której przepisy przewidujące kary administracyjne podlegają ścisłej wykładni, nie zabrania Sądowi nadania szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172, takiej jak dokonana w pkt 67 powyżej.
– Co się tyczy zasady domniemania niewinności
Zasada domniemana niewinności została wyrażona w porządku prawnym Unii w art. 48 ust. 1 karty praw podstawowych. Tymczasem zasada ta, która zgodnie z art. 52 ust. 3 wspomnianej karty winna być interpretowana w świetle orzecznictwa ETPC, wymaga, by żaden przedstawiciel władzy publicznej nie uznał danej osoby za winną czynu zabronionego, zanim jej wina zostanie dowiedziona przed sądem (zob. wyroki ETPC: z dnia 10 lutego 1995 r. w sprawie nr 308 Allenet de Ribemont, seria A, §§ 35, 36; z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie nr 28834/08 Lizaso Azconobieta przeciwko Hiszpanii, § 37). Ponadto zasada ta zostaje naruszona, gdy dochodzi do wydania oświadczeń lub decyzji, które odzwierciedlają przeświadczenie o winie danej osoby, wzbudzają w społeczeństwie przekonanie o winie tej osoby lub przesądzają o ocenie okoliczności faktycznych przez właściwy sąd (zob. wyroki ETPC: z dnia 21 września 2006 r. w sprawie nr 13583/02 Pandy przeciwko Belgii, § 42; z dnia 18 października 2011 r. w sprawie nr 38746/03 Păvălache przeciwko Rumunii, § 116).
Jednakże wydając decyzję 2011/172, Rada sama nie uznała osób określonych w art. 1 ust. 1 za winne czynów zabronionych na mocy egipskiego prawa karnego lub na mocy prawa jednego z państw członkowskich Unii. Ponadto nie wzbudziła ona w „społeczeństwie” niesłusznego przeświadczenia o winie tych osób. Wreszcie nie przesądziła o ocenie okoliczności faktycznych, jakiej powinien dokonać właściwy sąd w Egipcie. Ograniczyła się do uściślenia, że środek w postaci zamrożenia aktywów, który, jak zauważono w pkt 77 powyżej, był pozbawiony aspektu karnego, zastosowano wobec różnych kategorii osób przypomnianych w pkt 67 powyżej.
Z tego wynika, że zasada domniemania niewinności nie stoi na przeszkodzie wykładni art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 dokonanej w pkt 67 powyżej (zob. podobnie i analogicznie wyrok Sądu z dnia 2 września 2009 r. w sprawach połączonych T‑37/07 i T‑323/07 El Morabit przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze, pkt 40).
W odniesieniu do powodu, dla którego nazwiska skarżących zostały wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172
Co do konieczności dokonania wykładni powodu, dla którego nazwiska skarżących zostały wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172
Należy przypomnieć, że wpisanie nazwisk skarżących do wykazu załączonego do decyzji 2011/172 poskutkowało zastosowaniem wobec nich środków w postaci zamrożenia aktywów, których system został zdefiniowany w art. 1, 2, 3 i 5 tej decyzji. Ponadto należy zauważyć, że załącznik do decyzji 2011/172 został opublikowany we wszystkich językach urzędowych Unii.
Wersja angielska tego załącznika uściśla, że aktywa skarżących zostały zamrożone z tego powodu, że wobec każdego z nich władze egipskie prowadzą postępowanie sądowe w sprawie sprzeniewierzenia funduszy państwowych na podstawie konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji („judicial proceedings by the Egyptian authorities in respect of the misappropriation of State Funds on the basis of the United Nations Convention against corruption”). Ta wersja językowa odnosi się zatem po prostu do „postępowania” sądowego w odniesieniu do skarżących. W braku jakichkolwiek uściśleń w tym względzie należy uznać, że postępowania te mogą być tylko i wyłącznie powiązane z postępowaniami karnymi za czyny polegające na „sprzeniewierzeniu egipskich funduszy publicznych”.
Natomiast wersja francuska załącznika do decyzji 2011/172, która, jak wspomniano w pkt 58 powyżej, została przywołana przez skarżących w skierowanym do Rady piśmie z dnia 13 maja 2011 r., wskazuje, że skarżący podlegali „poursuites judiciaires par les autorités égyptiennes pour détournement de fonds publics, sur la base de la convention des Nations unies contre la corruption” [dochodzeniom prowadzonym przez władze egipskie w sprawie sprzeniewierzenia funduszy państwowych na podstawie konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji]. Wydaje się, że właśnie z uwagi na istnienie „dochodzeń” z natury karnych, prowadzonych wobec skarżących za sprzeniewierzenie funduszy publicznych, zastosowano względem owych skarżących środek w postaci zamrożenia aktywów.
Tym samym z lektury wersji francuskiej i angielskiej załącznika do decyzji 2011/172 wynikają poważne rozbieżności.
Tymczasem w obliczu rozbieżności pomiędzy niektórymi wersjami językowymi aktu indywidualnego skierowanego do osoby podlegającej jurysdykcji państwa trzeciego należy dokonać wykładni tego aktu z uwzględnieniem, po pierwsze, innych wersji językowych, a po drugie, kontekstu i celu uregulowania, na którego podstawie akt ten został wydany.
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt wykonawczy należy, jeżeli jest to możliwe, interpretować w taki sposób, aby był on zgodny z przepisami aktu podstawowego (zob. podobnie ww. w pkt 68 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku, jak to uściślono w pkt 26 powyżej, załącznik do decyzji 2011/172 stanowi filar decyzji indywidualnych mających na celu wykonanie art. 1 ust. 1 tej decyzji. Powód, dla którego wobec skarżących zastosowano środek w postaci zamrożenia funduszy i który został wskazany w załączniku, powinien zatem stanowić przedmiot wykładni zgodnie z zasadami wywiedzionymi z dwóch poprzednich punktów.
Co do wykładni powodu, dla którego nazwiska skarżących zostały wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że różne wersje językowe załącznika do decyzji 2011/172 mogą zostać podzielone na dwie grupy o porównywalnym znaczeniu: w niektórych językach urzędowych Unii załącznik ten jest sformułowany w sposób analogiczny do wersji angielskiej, podczas gdy w innych językach urzędowych jego brzmienie jest bliższe wersji francuskiej. Porównanie wersji językowych wspomnianego załącznika nie stanowi zatem żadnej wskazówki: nie wydobywa zamiaru autora aktu ani nie unaocznia ewentualnego błędu pisarskiego, który mógł się wkraść do jednej lub kilku wersji językowych.
Jednak, bez względu na wybrany wariant językowy, powód, dla którego wobec skarżących zastosowano środek w postaci zamrożenia aktywów i który wymieniono w załączniku do decyzji 2011/172, jest zgodny z art. 1 ust. 1 tej decyzji, interpretowanym w sposób wskazany w pkt 67 powyżej. Przepis ten przewiduje bowiem zamrożenie nie tylko aktywów osób znanych z imienia i nazwiska, wobec których prowadzone są „dochodzenia” w Egipcie za popełnienie czynów polegających na sprzeniewierzeniu funduszy państwowych, lecz również w szczególności aktywów tych osób, których w tym samym państwie dotyczą zwykłe „postępowania sądowe” (judicial proceedings) powiązane z dochodzeniami w sprawie „sprzeniewierzenia egipskich funduszy publicznych”.
Wreszcie należy zauważyć, że art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 zezwala na zamrożenie aktywów pięciu kategorii osób (zob. pkt 67 powyżej). Tymczasem wersja francuska załącznika do tej decyzji pozwala wyodrębnić wyłącznie jedną z tych kategorii, mianowicie kategorię osób ściganych na podstawie prawa karnego za czyny polegające na „sprzeniewierzeniu egipskich funduszy publicznych” (zob. pkt 87 powyżej). Jeśli chodzi o wersję angielską tego załącznika, obejmuje ona trzy kategorie osób, mianowicie – poza osobami ściganymi na podstawie prawa karnego za czyny polegające na „sprzeniewierzeniu egipskich funduszy publicznych” – ściganych w charakterze wspólników w popełnieniu takich czynów oraz osoby, wobec których toczą się postępowania sądowe powiązane z dochodzeniami w sprawie „sprzeniewierzenia egipskich funduszy publicznych” (zob. pkt 86 powyżej). Tym samym ta ostatnia wersja językowa nadaje powodowi wpisania skarżących do wykazu załączonego do decyzji 2011/172 znaczenie i zakres tego rodzaju, że szerzej pokrywa ono zakres stosowania art. 1 ust. 1 wspomnianej decyzji. Lepiej odpowiada więc celowi realizowanemu przez ten przepis.
Zgodnie z brzmieniem wersji angielskiej należy zatem stwierdzić, że zamiarem Rady było zamrożenie aktywów skarżących z tego powodu, że prowadzone było wobec nich postępowanie sądowe w Egipcie mające jakikolwiek związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych.
W odniesieniu do przestrzegania kryteriów określonych w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172
Według kryteriów określonych w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 do wykazu załączonego do decyzji 2011/172 mogły zostać wpisane nazwiska osób należących do wskazanych w pkt 67 powyżej pięciu kategorii osób.
W niniejszym wypadku, jak uściślono w pkt 95 powyżej, Rada wpisała nazwiska skarżących do wykazu załączonego do decyzji 2011/172 z tego jedynie powodu, że prowadzone było wobec nich postępowanie sądowe w Egipcie mające związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych.
Tymczasem, jak zauważono w pkt 94 i 95 powyżej, taki powód jest jednym z wymienionych w art. 1 ust. 1 tej decyzji. Odsyła on bowiem do trzech z pięciu wypadków określonych w tym przepisie.
Z tego wynika, że wpisując nazwiska skarżących do wykazu załączonego do decyzji 2011/172, Rada nie naruszyła kryteriów, które sama ustanowiła w art. 1 ust. 1 tej decyzji.
W odniesieniu do przestrzegania kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że struktura rozporządzenia nr 270/2011 jest analogiczna do struktury decyzji 2011/172, a w związku z tym uwagi przedstawione w pkt 26 powyżej znajdują, jak zauważono w pkt 27 powyżej, odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do rozporządzenia nr 270/2011 i jego załącznika I. Tym samym osoby określone we wspomnianym załączniku I powinny odpowiadać kryteriom postawionym w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011.
Następnie należy zauważyć, że kryteria te są identyczne z przewidzianymi w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172. W tym względzie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011 posiada brzmienie podobne do brzmienia art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172, do którego skądinąd odsyła.
Wreszcie powody wpisania nazwisk skarżących do wykazu znajdującego się w załączniku I do rozporządzenia nr 270/2011 są identyczne z powodami, dla których ich nazwiska zostały wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172.
W związku z tym z powodów podanych powyżej należy stwierdzić, że kryteria określone w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011 były w niniejszym wypadku przestrzegane.
Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut drugi należy oddalić.
3.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
Zgodnie z art. 296 akapit drugi TFUE „[a]kty prawne są uzasadniane […]”.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. c) karty praw podstawowych prawo do dobrej administracji obejmuje w szczególności „obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji”.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymagają art. 296 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) karty praw podstawowych, powinno być dostosowane do charakteru zaskarżonego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Uzasadnienie musi przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy przyjętego środka, a właściwemu sądowi dokonać kontroli jego legalności. Oceny wymogu uzasadnienia należy dokonywać, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnego wypadku (zob. wyrok Trybunału z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie C‑417/11 P Rada przeciwko Bambie, pkt 50, 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) karty praw podstawowych, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również ogół norm prawnych regulujących daną dziedzinę. Z jednej strony akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalających mu na zrozumienie treści zastosowanego względem niego środka (zob. ww. w pkt 107 wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 53, 54 i przytoczone tam orzecznictwo). Z drugiej strony stopień szczegółowości uzasadnienia danej decyzji musi być proporcjonalny do rzeczywistych możliwości, warunków technicznych i terminu, w jakim ma być ono przedstawione (zob. wyrok Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie
T-228/02 Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-4665
, pkt 141 i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególności uzasadnienie środka w postaci zamrożenia aktywów nie może zasadniczo polegać jedynie na ogólnym, schematycznym sformułowaniu (zob. podobnie ww. w pkt 108 wyrok w sprawie Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie, pkt 143). Przeciwnie, przy zastrzeżeniach poczynionych w pkt 108 powyżej uzasadnienie takiego środka musi więc wskazywać szczególne i konkretne powody, dla których Rada uznaje, że właściwe uregulowania znajdują zastosowanie do zainteresowanego (zob. ww. w pkt 108 wyrok w sprawie Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie, pkt 143 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. podobnie ww. w pkt 107 wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 52).
W niniejszym wypadku skarżący podnoszą, że uzasadnienie decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011 jest niewystarczające.
Na poparcie tego zarzutu skarżący utrzymują, po pierwsze, że Rada nie wskazała jasno powodu, dla którego uznała, że spełniali ono kryterium określone w art. 1 decyzji 2011/172.
Po drugie, skarżący utrzymują, że uzasadnienie przedstawione w załączniku do decyzji 2011/172 nie jest dość szczegółowe. Załącznik ten bowiem podaje „niejednoznaczne twierdzenia dotyczące postępowań sądowych prowadzonych w oparciu o konwencję nieznaną skarżącym”. W każdym razie sformułowania użyte w tym załączniku nie pozwalały ich zdaniem poznać powodu, dla którego Rada uznała, że stosowanie środków ograniczających pozostaje w dalszym ciągu uzasadnione.
Jednakże w decyzji 2011/172 jasno został wymieniony art. 29 TUE, na którego podstawie decyzja ta została wydana. Następnie z tytułu załącznika do decyzji 2011/172 wynika, że na załącznik ten składa się „[w]ykaz osób fizycznych i prawnych, podmiotów i organów, o których mowa w art. 1”. Wreszcie rozporządzenie nr 270/2011 dotyczy art. 215 ust. 2 TFUE. Załącznik I do tego rozporządzenia wskazuje jasno, że składa się na niego „[w]ykaz osób fizycznych i prawnych, podmiotów i organów, o których mowa w art. 2 ust. 1”. Tym samym Rada wskazała w sposób jednoznaczny, co jej zdaniem stanowiło podstawę prawną decyzji 2011/172, rozporządzenia nr 270/2011 i załączników do tych aktów.
Ponadto z decyzji 2011/172 i z rozporządzenia nr 270/2011 wynika, że wobec skarżących zastosowano środki ograniczające „w związku z sytuacją w Egipcie” z tego powodu, że prowadzono wobec nich postępowanie sądowe w Egipcie mające związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych (zob. pkt 86 powyżej). Względy natury faktycznej, na podstawie których Rada uznała, że wobec skarżących należy zastosować środek w postaci zamrożenia aktywów przewidziany w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 są tym samym wystarczająco uszczegółowione, aby skarżący mogli kwestionować ich prawidłowość przed Radą, a następnie przed sądem Unii. Ponadto w języku angielskim, używanym przez skarżących w wymianie korespondencji z Radą oraz podczas niniejszego postępowania, względy te są jednoznaczne.
Względy te nie mają ponadto charakteru stereotypowego. Nie kopiują bowiem sformułowania przepisu o charakterze generalnym. Oczywiście są to poza tym te same względy, na których podstawie inne osoby fizyczne wymienione w załączniku do decyzji 2011/172, jak również w załączniku I do rozporządzenia nr 270/2011 zostały objęte środkiem w postaci zamrożenia aktywów. Jednak wiążą się one z konkretną sytuacją skarżących, wobec których, podobnie jak wobec pozostałych, zdaniem Rady prowadzone jest postępowanie sądowe mające związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych.
Wynika stąd, że zaskarżone akty wymieniają okoliczności prawne i faktyczne stanowiące – zdaniem ich autora – ich podstawę. Tym samym z ich brzmienia wynika jasno rozumowanie Rady.
W tych okolicznościach zarzut trzeci należy oddalić.
4.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego błędu co do oceny okoliczności faktycznych oraz ich kwalifikacji prawnej
Jak wskazano powyżej, z załącznika do decyzji 2011/172 oraz z załącznika I do rozporządzenia nr 270/2011 wynika, że wobec wszystkich skarżących zastosowano środek w postaci zamrożenia aktywów z tego jedynie powodu, że prowadzone było wobec nich postępowanie sądowe w Egipcie przedstawiające związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych.
Skarżący podnoszą zasadniczo, że powód ten jest obarczony błędami co do oceny okoliczności faktycznych i kwalifikacji prawnej tych okoliczności. Zarzut ten składa się z dwóch części.
Poprzez część pierwszą skarżący podnoszą, że wobec skarżących drugiej, trzeciej i czwartej nie są prowadzone postępowania sądowe w Egipcie.
Poprzez część drugą skarżący twierdzą, że o ile wobec pierwszego ze skarżących „obecnie toczą się postępowania sądowe”, o tyle jednak postępowania te nie dotyczą okoliczności w postaci sprzeniewierzenia funduszy publicznych, takich jak wymienione w załączniku do decyzji 2011/172.
W odniesieniu do pierwszej części zarzutu
Pismem z dnia 1 kwietnia 2011 r. skarżący wskazali Radzie, że podejrzewają, iż nazwisko pierwszego ze skarżących zostało wpisane do wykazów znajdujących się w załączniku do decyzji 2011/172 i w załączniku I do rozporządzenia nr 270/2011 w następstwie żądania osoby lub organu w Egipcie. Skarżący zwrócili się ponadto do Rady z żądaniem, po pierwsze, wskazania tej osoby czy organu, a po drugie, przedstawienia kopii treści tego żądania i dokumentów z nim związanych.
Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. skierowanym do pełnomocników skarżących Rada uściśliła, że otrzymała „pismo egipskiego ministra spraw zagranicznych z dnia 13 lutego 2011 r. zawierające wniosek egipskiego prokuratora generalnego o zamrożenie aktywów niektórych byłych ministrów i urzędników”, wśród których wymieniono pierwszego ze skarżących. Do pisma Rady dołączona była kopia dokumentu z dnia 13 lutego 2011 r., na którym widniał nagłówek gabinetu egipskiego ministra spraw zagranicznych. W tym nieopatrzonym podpisem dokumencie przedstawiono wniosek egipskiego prokuratora generalnego o zamrożenie aktywów „byłych ministrów, urzędników i obywateli” egipskich. Wśród osób, których dotyczył wniosek, wymieniony był pierwszy ze skarżących, lecz nie skarżące druga, trzecia i czwarta.
W międzyczasie pełnomocnicy skarżących pismem z dnia 13 maja 2011 r. zwrócili się do Rady o przedstawienie między innymi wszystkich dowodów, na których oparła się ona celem zastosowania środka w postaci zamrożenia aktywów ich klientów. Wspomniani pełnomocnicy skierowali następnie do Rady dwa inne pisma: z dnia 9 czerwca i 15 lipca 2011 r.
Pismem z dnia 29 lipca 2011 r. Rada udzieliła odpowiedzi na pisma pełnomocników skarżących z dnia 13 maja, 9 czerwca i 15 lipca 2011 r. W odpowiedzi tej nie odniesiono się do ewentualnych dochodzeń w sprawie skarżących drugiej, trzeciej i czwartej. Wskazano jedynie, co następuje:
„[Skarżące te] znajdują się w wykazie osób wymienionych w przywołanym wyżej wniosku władz egipskich o wzajemną pomoc sądową (zostały wymienione pod nr 2, 3 i 4 załączonego wykazu). We wniosku wskazano, że egipski prokurator generalny wydał postanowienia w sprawie zajęcia aktywów wszystkich osób wymienionych w wykazie i że postanowienie to podtrzymał sąd karny”.
Do tego pisma Rady z dnia 29 lipca 2011 r. załączona była nota o sygnaturze NV93/11/ms z dnia 24 lutego 2011 r., w drodze której ambasada Arabskiej Republiki Egiptu w Brukseli (Belgia) zwracała się do wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa o przekazanie przygotowanego przez biuro egipskiego prokuratora generalnego wniosku o wzajemną pomoc sądową „właściwym organom sądowym”.
Do noty tej załączone były trzy inne dokumenty.
Pierwszym z nich był dokument nieopatrzony datą ani podpisem, zawierający wniosek o wzajemną pomoc sądową. Wniosek ten, zredagowany w języku angielskim, dotyczył „zamrożenia, konfiskaty i odzyskania aktywów niektórych byłych ministrów i urzędników”. Odnosił się do „dochodzenia prowadzonego przez egipskie ministerstwo publiczne w sprawach o sygnaturach 162 i 234 z roku 2010 […]; 34, 36, 38, 39, 55 i 70 z roku 2011 […], jak również [w] sprawie o sygnaturze 137/2011 […], dotyczących czynów zabronionych, takich jak korupcja, bezprawne przywłaszczenia aktywów publicznych oraz pranie pieniędzy, popełnionych przez byłych ministrów i urzędników” i wymieniał piętnaście osób, a wśród nich czworo skarżących. Następnie informowano w nim, że egipski prokurator generalny postanowił o zajęciu aktywów wymienionych tam osób i że zajęcie to zostało „podtrzymane przez sąd karny”.
Drugi dokument załączony do noty z dnia 24 lutego 2011 r. stanowił „wykaz byłych urzędników, [ich] żon i dzieci”, w którym wymieniono skarżące drugą, trzecią i czwartą na, odpowiednio, miejscach drugim, trzecim i czwartym.
Trzeci dokument załączony do noty z dnia 24 lutego 2011 r. stanowił streszczenie oskarżeń wobec pierwszego skarżącego w „sprawie o nr 38 z 2011 r.”, która została wymieniona we wniosku o wzajemną pomoc prawną opisanym w pkt 128 powyżej. Dokument ten nie był opatrzony datą. Ponadto nie miał nagłówka ani podpisu. Jednak podobnie jak nota z dnia 24 lutego 2011 r. i wszystkie inne załączone do niej dokumenty, opatrzony był pieczęcią ambasady Arabskiej Republiki Egiptu w Brukseli.
Jednakże z żadnego z ww. dokumentów nie wynikało, by wobec skarżących drugiej, trzeciej i czwartej toczyło się w Egipcie śledztwo w związku ze sprzeniewierzeniem funduszy publicznych.
Natomiast przywołany w pkt 128 powyżej wniosek o wzajemną pomoc prawną wskazuje w sposób jednoznaczny, że w dniu 24 lutego 2011 r., czyli niecały miesiąc przed wydaniem decyzji 2011/172 oraz rozporządzenia nr 270/2011, wszyscy skarżący byli objęci postanowieniem egipskiego prokuratora generalnego w sprawie zajęcia ich aktywów, które to postanowienie zostało podtrzymane przez sąd karny i wiązało się z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych.
Skarżący ponadto nie przedstawili żadnego dowodu, który mógłby powodować powstanie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych zawartych we wniosku o wzajemną pomoc prawną. Przeciwnie, orzeczenie sądu egipskiego, którego tłumaczenie skarżący przedłożyli w sekretariacie Sądu w dniu 5 marca 2013 r., potwierdza, że wobec drugiej skarżącej zastosowano jeszcze środek w postaci zamrożenia aktywów w dniu 30 stycznia 2013 r. Co więcej, skarżący nie kwestionowali podczas rozprawy istnienie ww. postanowienia o zajęciu.
Tymczasem, ponieważ skarżące druga, trzecia i czwarta zostały wymienione w przywołanym postanowieniu egipskiego prokuratora generalnego, były one osobami, wobec których toczyło się postępowanie sądowe w Egipcie mające związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych. Rada nie dopuściła się zatem błędu co do okoliczności faktycznych ani błędu co do kwalifikacji prawnej tych okoliczności, gdy w ten sposób zakwalifikowała skarżące w załączniku do decyzji 2011/172.
Należy zatem oddalić pierwszą część zarzutu.
W odniesieniu do drugiej części zarzutu
W uzasadnieniu drugiej części zarzutu skarżący utrzymują, że pierwszy skarżący jest jedynie oskarżony o bycie wspólnikiem popełnienia czynów, które mogą zostać zakwalifikowane jako bezprawne przyznanie licencji.
Jednakże z dokumentu przywołanego w pkt 130 powyżej wynika jasno, że w „sprawie o nr 38 z 2011 r.” pierwszy skarżący został „oskarżony”, po pierwsze, o „bezprawne przywłaszczenie aktywów”„przedsiębiorstwa sektora publicznego, którego udziały posiadało państwo”, a po drugie, o „popełnienie czynów zabronionych polegających na korzystaniu z aktywów publicznych i ich pogorszeniu, jak również bezprawnym przywłaszczeniu i […] ułatwieniu przywłaszczenia [takich aktywów]”.
Konkretniej, w dokumencie tym zarzucano pierwszemu skarżącemu:
—
że używał swoich wpływów jako prezes „przedsiębiorstwa sektora publicznego, którego udziały posiada[ło] państwo”, po to, aby, po pierwsze, dokonać wymiany udziałów na korzyść „spółki prywatnej”, którą kontrolował, po drugie, umożliwić tej spółce prywatnej osiągnięcie sukcesu komercyjnego kosztem wspomnianego „przedsiębiorstwa sektora publicznego”, i po trzecie, bezprawnie zwiększyć udział rozpatrywanej „spółki prywatnej” w kapitale wspomnianego powyżej „przedsiębiorstwa sektora publicznego”;
—
nie spłacił swoich zobowiązań względem tego ostatniego przedsiębiorstwa i banków.
Tym samym wobec pierwszego skarżącego toczyło się śledztwo w Egipcie w związku z popełnieniem czynów zakwalifikowanych przez egipskiego ministra spraw publicznych jako „bezprawne przywłaszczenie aktywów”.
Tymczasem Sąd stwierdził, że taka kwalifikacja odpowiada zasadniczo „sprzeniewierzeniu funduszy publicznych”, o którym mowa w decyzji 2011/172 i w rozporządzeniu nr 270/2011.
W tych okolicznościach Rada nie dopuściła się błędu co do okoliczności faktycznych lub błędu w kwalifikacji tych okoliczności w związku z wpisaniem pierwszego skarżącego do wykazu załączonego do spornych aktów.
Próbując podważyć ten wniosek, skarżący utrzymują w replice, że ani wniosek o wzajemną pomoc prawną opisany w pkt 128 powyżej, ani dokumenty, które były do niego załączone, nie pozwalają zidentyfikować ich jako osoby „odpowiedzialne za sprzeniewierzenie egipskich funduszy publicznych”, które tym samym pozbawiają społeczeństwo Egiptu korzyści ze zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz utrudniają wprowadzenie demokracji w tym kraju, lub jako osoby związane z takimi osobami.
Jednak w każdym razie taka okoliczność nie może wpływać na niezgodność zaskarżonych aktów z prawem. W tym względzie należy przypomnieć, że art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172, który definiuje kryteria włączenia do wykazu załączonego do tej samej decyzji, dotyczy jedynie kategorii osób wymienionych w pkt 67 powyżej. Wprawdzie motyw 2 decyzji 2011/172 wskazuje, że osoby te „pozbawiają w ten sposób społeczeństwo Egiptu korzyści ze zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz utrudniają rozwój demokracji w tym kraju”, jednak wskazówka ta nie stanowi dodatkowej przesłanki, której należy przestrzegać przy wpisywaniu nazwiska nowej osoby do wykazu załączonego do decyzji 2011/172. Chodzi tu wyłącznie o wyjaśnienie końcowego celu realizowanego przez tę decyzję. Motyw ten bowiem ogranicza się do uściślenia, że osoby wymienione w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 mogą pozbawiać „społeczeństwo Egiptu korzyści ze zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz utrudnia[ć] rozwój demokracji w tym kraju”.
Co więcej, należy zauważyć, że żaden z pięciu argumentów wysuniętych przez skarżących na poparcie elementu zarzutu wymienionego w pkt 142 powyżej nie jest zasadny.
Po pierwsze, skarżący twierdzili, że dokumenty załączone do opisanego w pkt 128 powyżej wniosku o wzajemną pomoc prawną nie zawierały „odniesienia na temat jakiegokolwiek skazania za jakikolwiek czyn zabroniony” ani nie odnosiły się do jakiegokolwiek obwinienia. Dokumenty te ograniczały się według nich do „streszczenia pewnych skarg złożonych na pierwszego skarżącego” i w końcu nie dawały „żadnej wskazówki co do tego, czy jedna lub wszystkie skargi [które wymieniały] doprowadziły do wszczęcia śledztw […] odnośnie do sprzeniewierzenia funduszy publicznych”.
Jednakże o ile wprawdzie dokumenty załączone do opisanego w pkt 128 powyżej wniosku o wzajemną pomoc prawną nie wspominają o jakimkolwiek skazaniu przez sąd karny, o tyle okoliczność ta jest jednak pozbawiona znaczenia. Osoby określone w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 nie są bowiem jedynie osobami, które zostały skazane przez sąd karny za sprzeniewierzenie funduszy publicznych, lecz także między innymi osobami, wobec których toczy się postępowanie sądowe powiązane z dochodzeniami dotyczącymi takich czynów (zob. pkt 67 powyżej).
Ponadto nieścisłe jest utrzymywanie, że żaden z dokumentów załączonych do wniosku o wzajemną pomoc prawną nie dotyczył obwinienia za czyny polegające na sprzeniewierzeniu funduszy publicznych. Jak bowiem zauważono w pkt 139 i 140 powyżej, dokument wymieniony w pkt 130 powyżej informował o prowadzonych w Egipcie dochodzeniach wobec pierwszego skarżącego w odniesieniu do czynów, które można zakwalifikować jako sprzeniewierzenie funduszy publicznych.
Po drugie, skarżący podkreślili, że opisany w pkt 128 powyżej wniosek o wzajemną pomoc prawną „nie da[wał] żadnej wskazówki co do wielkości zamrożonych aktywów czy co do rodzaju żądanej pomocy prawnej, co do sądu, od jakiego była żądana, czy powodu, dla którego ta pomoc [była] konieczna”.
Jednakże okoliczność, że dowody, na których oparła się Rada, nie obejmują takich wskazówek, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu. Nie pozwala ona w każdym razie wykazać, że Rada dopuściła się błędu co do okoliczności faktycznych, gdy uznała, że wobec skarżących prowadzone były postępowania sądowe mające związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych.
Po trzecie, skarżący utrzymywali, że opisany w pkt 128 powyżej wniosek o wzajemną pomoc prawną „nie suger[ował] nawet działania legislacyjnego Unii Europejskiej”.
Jednakże argument ten opiera się na błędnym założeniu, że Rada mogła zamrozić aktywa skarżącego tylko pod warunkiem otrzymania odpowiedniego wniosku w tym względzie ze strony władz egipskich. Przeciwnie, mogła zamrozić fundusze wszystkich osób spełniających kryteria ustanowione w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172, niezależnie od tego, czy o sytuacji tych osób dowiedziała się od władz egipskich czy z innych źródeł.
Po czwarte, skarżący podnosili, że opisany w pkt 128 powyżej wniosek o wzajemną pomoc prawną zawiera nieścisłości. Przede wszystkim w dokumentach załączonych do tego wniosku odnoszono się do długów w wysokości 7 miliardów funtów egipskich, podczas gdy okoliczność ta wiąże się ze skargą, w przedmiocie której władze egipskie nie podjęły działań. Następnie „inne skargi” nie dotyczyły czynów w postaci sprzeniewierzenia funduszy publicznych, lecz czynów związanych ze spółką, w której państwo egipskie było jedynie udziałowcem mniejszościowym. Te inne skargi zostały skądinąd złożone w braku jakiegokolwiek dowodu na ich poparcie. Wreszcie dotyczyły one czynów popełnionych nie przez pierwszego skarżącego, lecz przez spółki, w których był on większościowym udziałowcem.
O ile jest prawdą, że w dokumencie wymienionym w pkt 130 powyżej wskazano, w opisie sprawy dotyczącej tylko pierwszego skarżącego, mianowicie „sprawy o nr 38 z 2011 r.”, że nie uregulował on zobowiązań w wysokości 7 miliardów funtów egipskich, o tyle jednak skarżący nie przedstawił żadnego dowodu mogącego wykazać, że wskazanie to jest nieścisłe. W każdym razie ewentualna nieścisłość tej wskazówki nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu. Zważywszy bowiem na względy opisane w pkt 137–140 powyżej, nieścisłość ta nie wystarcza sama w sobie do wykazania, że na podstawie dokumentu wymienionego w pkt 130 powyżej Rada nie mogła zakwalifikować pierwszego skarżącego jako osoby, wobec której toczą się postępowania sądowe mające związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych.
Co do innych twierdzeń przypomnianych w pkt 152 powyżej, dotyczą one „skarg”, które według skarżących są inne niż skarga w sprawie długu w wysokości 7 miliardów funtów egipskich, o których mowa w pkt 153 powyżej. Dotyczą zatem spraw odrębnych od „sprawy o nr 38 z 2011 r.” przywołanej w dokumencie wymienionym w pkt 130 powyżej, na których to sprawach Rada nie oparła się celem wydania zaskarżonych aktów.
Po piąte, skarżący podnieśli, że na poparcie opisanego w pkt 128 powyżej wniosku o wzajemną pomoc prawną przedłożono dokumenty zawierające luki. Twierdzili oni, że władze Zjednoczonego Królestwa odmówiły uwzględnienia wniosku o zamrożenie ich aktywów, ponieważ władze egipskie nie dostarczyły im wystarczających informacji celem uzasadnienia takiego środka.
Jednakże, jak zauważono, należy stwierdzić, że informacje zawarte we wniosku o wzajemną pomoc prawną i w załącznikach do niego pozwalają stwierdzić, że wobec skarżących toczą się postępowania sądowe mające związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia funduszy publicznych. Ponadto należy zauważyć, że twierdzenie dotyczące zachowania władz Zjednoczonego Królestwa odnosi się do okoliczności niezwiązanych z niniejszym sporem. Takie okoliczności są zatem pozbawione znaczenia dla jego rozstrzygnięcia, tym bardziej że skarżący nie uściślają, jakie dokumenty zostały przekazane przez władze egipskie władzom Zjednoczonego Królestwa.
Drugą część zarzutu należy zatem oddalić w całości, a tym samym zarzut nie może zostać uwzględniony.
5.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej
Skarżący podnoszą, że ich prawo do obrony i prawo do skutecznej ochrony sądowej zostały naruszone. Zarzut ten składa się z trzech części.
W odniesieniu do części pierwszej zarzutu
Skarżący podnoszą, że nie przedstawiono im dowodów, na których podstawie ich aktywa zostały zamrożone.
Taki argument nie ma oparcia w faktach.
Zgodnie z orzecznictwem jedynie na wniosek zainteresowanej strony Rada ma obowiązek zapewnić dostęp do dowodów, na których oparła się celem zastosowania środka w postaci zamrożenia aktywów. Przekazywanie takich dowodów z własnej inicjatywy stanowiłoby bowiem przesadny wymóg (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 14 października 2009 r. w sprawie
T-390/08 Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-3967
, pkt 97).
W rozpatrywanej sprawie skarżący faktycznie zwrócili się do Rady o przedstawienie im dowodów, na podstawie których wydano decyzję 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011. Jak bowiem przypomniano w pkt 122 powyżej, pełnomocnicy skarżących poinformowali w piśmie z dnia 1 kwietnia 2011 r., że przypuszczają, iż decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 zostały wydane w następstwie „[wystosowanego w tym względzie] żądania osoby lub organu w Egipcie”, i zwrócili się do Rady o „przedstawienie kopii treści tego żądania i dokumentów z nim związanych”. Ponadto z pkt 124 powyżej wynika, że pismem z dnia 13 maja 2011 r. ci sami pełnomocnicy przypomnieli, iż skarżący „potrzebowali dowodów i informacji, [aby być w stanie] odeprzeć zebrane przeciwko [nim] dowody, które uzasadniają jakoby [wpisanie ich nazwisk do wykazu załączonego do decyzji 2011/172]”.
Jednakże należy stwierdzić, że Rada w pełni zastosowała się do wniosków skarżących.
Po pierwsze, z akt sprawy wynika bowiem, że wymienionym w pkt 123 powyżej pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. Rada udzieliła odpowiedzi na wniosek z dnia 1 kwietnia 2011 r., wskazując, że odesłała skarżących do dokumentu „egipskiego ministra spraw zagranicznych z dnia 13 lutego 2011 r. zawierającego wniosek egipskiego prokuratora generalnego o zamrożenie aktywów niektórych byłych ministrów i urzędników na podstawie konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, który to wniosek wymieniał [pierwszego ze skarżących] w wykazie osób, których dotyczył”. Ten dokument z dnia 13 lutego 2011 r. był załączony do pisma Rady.
Po drugie, pismem z dnia 29 lipca 2011 r. przywołanym w pkt 125 powyżej Rada ustosunkowała się między innymi do pisma z dnia 13 maja 2011 r. Poinformowała pełnomocników skarżących, by odnieśli się nie tylko do „informacji, które [zostały] już przedstawione w poprzednim piśmie Rady z dnia 7 czerwca 2011 r.”, lecz również do „noty […] przedstawicielstwa egipskiego przy U[nii] E[uropejskiej] z dnia 24 lutego 2011 r., przekazującej wniosek o wzajemną pomoc prawną egipskiego prokuratora generalnego”. Nota ta oraz wniosek o wzajemną pomoc prawną, opisane, odpowiednio, w pkt 126 i 128 powyżej, były załączone do wspomnianego pisma Rady.
W związku z tym należy oddalić część pierwszą zarzutu.
W odniesieniu do części drugiej zarzutu
Skarżący utrzymują w swojej skardze, że powód, dla którego zastosowano wobec nich środek w postaci zamrożenia ich aktywów, jest zbyt niejednoznaczny. W swojej replice ponadto podnoszą, że dopiero na etapie odpowiedzi na skargę Rada ujawniła prawdziwy powód zastosowania tego środka w postaci zamrożenia aktywów. Tym samym nie mieli oni możliwości skutecznego podważenia tego powodu w chwili, gdy decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 zostały wydane.
Jednakże argumenty te opierają się w każdym razie na nieprawidłowym założeniu.
W przeciwieństwie bowiem do tego, co podnoszą skarżący, decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 zawierają wystarczające uzasadnienie (zob. pkt 116 powyżej). Uzasadnienie to zostało skądinąd powtórzone przez skarżących w skierowanym do Rady piśmie z dnia 13 maja 2011 r.
Należy zatem oddalić część drugą zarzutu.
W odniesieniu do części trzeciej zarzutu
Po pierwsze, skarżący podnoszą, że pismem z dnia 13 maja 2011 r. skierowali do Rady pewne uwagi, lecz że w swoim piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. Rada nie ustosunkowała się do wszystkich przedstawionych w związku z tym argumentów. Według nich Rada nie odpowiedziała w szczególności ani na uwagi dotyczące politycznego uzasadnienia dochodzeń prowadzonych w Egipcie przeciwko pierwszemu skarżącemu, ani na uwagi dotyczące naruszenia prawa do obrony w trakcie tych dochodzeń.
Po drugie, skarżący utrzymują, że ani decyzja 2011/172, ani rozporządzenie nr 270/2011 nie uściślają, że powody zastosowania indywidualnych środków w postaci zamrożenia aktywów wobec nich, jak również dowody, na których środki te się opierają, powinny być im przedstawione. Dodają, że akty te nie wskazują, iż osoby, wobec których zastosowano środek w postaci zamrożenia aktywów, powinny zostać wysłuchane i że ich stanowisko w sprawie powinno zostać uwzględnione. Wreszcie podnoszą, że decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 nie „przewidują procedury przedstawienia dowodów, na których opierała się decyzja o wpisaniu skarżących do wykazu, jak również nie przewidują wysłuchania ich odpowiedzi i dokładnego sprawdzenia twierdzeń i dowodów uzasadniających decyzję o wpisaniu skarżących do wykazu i jej podtrzymaniu”.
Po trzecie, skarżący podnoszą, że powody zastosowania podjętych wobec nich środków w postaci zamrożenia aktywów nie zostały im przedstawione przed ogłoszeniem decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011. Podkreślają również, że nie zostali wcześniej poinformowani o poddaniu ich środkowi w postaci zamrożenia aktywów.
Argumenty takie nie mogą zostać przyjęte.
Po pierwsze bowiem, ani decyzja 2011/172, ani rozporządzenie nr 270/2011, ani żaden inny akt prawny czy zasada nie nakładają na Radę obowiązku ustosunkowywania się do każdej z uwag przedstawionych jej przez skarżących po wydaniu decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011, pod rygorem niezgodności z prawem indywidualnych środków w postaci zamrożenia aktywów przyjętych na podstawie przepisów o charakterze generalnym tych aktów. Tym samym jedyna okoliczność, że Rada nie ustosunkowała się konkretnie do twierdzeń skarżących, zgodnie z którymi śledztwa prowadzone w Egipcie wobec pierwszego skarżącego miały motyw polityczny i naruszały jego prawo do obrony, nie może mieć wpływu na zgodność z prawem procedury po wydaniu decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011, i to bez względu na zasadność tych twierdzeń.
Po drugie, pierwszy środek w postaci zamrożenia aktywów, taki jak przyjęty wobec skarżących na podstawie załącznika do decyzji 2011/172 i załącznika I do rozporządzenia nr 270/2011, powinien mieć efekt zaskoczenia. Z tego względu Rada nie może być zobowiązana do informowania zainteresowanych o powodach zastosowania takiego środka przed jego przyjęciem (ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 338). Podobnie nie należy do jej obowiązków ostrzeganie osób, wobec których stosuje się tego rodzaju środek, o jego bliskim przyjęciu.
Po trzecie, jak wynika z dwóch poprzednich punktów, żaden przepis czy żadna zasada nie wymaga, by akty Unii określające system indywidualnych środków w postaci zamrożenia aktywów zawierały postanowienia czy same wprowadzały procedury takie jak opisane w pkt 172 powyżej.
Ponadto, zakładając, że poprzez argumenty przedstawiane w pkt 171–173 powyżej skarżący zamierzali również podnieść w pierwszej kolejności, iż ani dowody, w oparciu o które zastosowano wobec nich środek w postaci zamrożenia aktywów, ani powody zastosowania tego środka w postaci zamrożenia aktywów nie zostały im przedstawione po wydaniu decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011, a w drugiej kolejności, że Rada ich nie wysłuchała, należy stwierdzić, że taka argumentacja nie może zostać przyjęta.
Po pierwsze bowiem, argument dotyczący tego, że Rada nie przedstawiła dowodów, na których się oparła, powinien zostać oddalony z powodów przywołanych w pkt 161–165 powyżej.
Po drugie, zasada poszanowania prawa do obrony oraz prawo do skutecznego środka prawnego gwarantowane w art. 47 ust. 1 karty praw podstawowych oznaczają zasadniczo, że organ Unii wydający akt wprowadzający środki ograniczające wobec osoby lub podmiotu informuje o powodach, na których oparty jest ten akt, co najmniej najszybciej, jak to jest możliwe, po jego wydaniu w celu umożliwienia tym osobom lub podmiotom obrony ich interesów i skorzystania z prawa do wniesienia skargi (zob. podobnie ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 335, 336; ww. w pkt 161 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 92). Rada powinna wywiązać się z tego obowiązku zwykle w drodze indywidualnego poinformowania danej osoby czy podmiotu (wyrok Trybunału z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie
C-548/09 P Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-11381
, pkt 52, 55).
Jednakże okoliczność, że Rada nie podała z własnej inicjatywy powodów aktu wprowadzającego środki ograniczające, nie może mieć wpływu na ważność tego aktu, jeśli taka sytuacja nie wywołała skutku w postaci pozbawienia zainteresowanej osoby lub zainteresowanego podmiotu możliwości zapoznania się w stosownym czasie z uzasadnieniem tego aktu oraz możliwości oceny jego zasadności (zob. podobnie ww. w pkt 180 wyrok z dnia 6 listopada 2011 r. w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 55).
W każdym razie w niniejszej sprawie z samego brzmienia ww. pisma skierowanego w dniu 13 maja 2011 r. przez pełnomocników skarżących do Rady oraz z treści skargi wynika, że skarżący mogli w stosownym czasie dowiedzieć się o powodach decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011 po to, by być w stanie zakwestionować te akty. W szczególności powtórzyli oni na trzeciej stronicy wspomnianego pisma część motywów tych aktów.
Po trzecie, osobom fizycznym albo prawnym, których dotyczy pierwsza decyzja o zamrożeniu ich aktywów, przysługuje prawo do bycia wysłuchanym przez Radę po wydaniu tej decyzji. Jednakże Rada nie jest obowiązana do przeprowadzenia przesłuchania tych osób z urzędu (ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 341; ww. w pkt 161 wyrok z dnia 14 października 2009 r. w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 98).
W niniejszym wypadku z akt sprawy nie wynika, by skarżący, którzy przedstawili między innymi w pismach z dnia 1 kwietnia i 13 maja 2011 r. swe uwagi na piśmie w przedmiocie decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011, zwrócili się do Rady o ich wysłuchanie po wydaniu wspomnianych aktów. W tych okolicznościach osoby te, którym w każdym razie nie przysługiwało prawo do wysłuchania przed wydaniem decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011 (ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 341), niesłusznie skarżą się, że nie zostały wysłuchane przez Radę.
Część trzecia zarzutu powinna zatem zostać oddalona, a tym samym zarzut nie może zostać uwzględniony.
6.
W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia prawa własności
Skarżący podnoszą naruszenie prawa własności. Na poparcie tego zarzutu przedstawiają cztery serie argumentów.
Po pierwsze, twierdzą, że Rada nie wykazała, iż środek w postaci zamrożenia wszystkich ich aktywów stanowił najmniej uciążliwy środek do zagwarantowania celu realizowanego przez decyzję 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011. Według nich środek w postaci zamrożenia aktywów, który zastosowała wobec nich Rada, był zatem nieproporcjonalny. Na poparcie takiego twierdzenia dodają w pierwszej kolejności, że nie podano żadnej informacji na temat wielkości aktywów, jakie mieliby sprzeniewierzyć. Następnie twierdzą, że środek w postaci zamrożenia aktywów, który zastosowano wobec nich w Egipcie, jest wystarczający, ponieważ dotyczy aktywów o wartości znacznie przewyższającej wartość dóbr, jakie mieliby rzekomo sprzeniewierzyć.
Po drugie, skarżący uściślają w swojej replice, że wystosowany na podstawie art. 1 ust. 2 decyzji 2011/172 wobec osób trzecich zakaz udostępnienia im zasobów gospodarczych jest nielogiczny, nieproporcjonalny i wywołujący przeciwny skutek w świetle realizowanego przez Radę celu, mianowicie odzyskania, po zakończeniu prowadzonego w Egipcie postępowania sądowego, funduszy publicznych, które miały zostać sprzeniewierzone.
Po trzecie, skarżący utrzymują, że decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 godzą w sposób odczuwalny i trwały w ich reputację, ponieważ skutkują nie tylko zamrożeniem wszystkich ich aktywów w Unii, lecz również „zakatalogowaniem” ich jako osób, które przywłaszczyły sobie egipskie aktywa i stanowią w związku z tym wrogów ludu egipskiego.
Po czwarte, skarżący utrzymują, że Rada nie udowodniła, iż „zakaz podróżowania” był uzasadniony i proporcjonalny.
W tym względzie Sąd stwierdza od razu, że trzecia seria argumentów, przywołana w pkt 189 powyżej, powinna w każdym razie zostać oddalona. Należy bowiem zaznaczyć, że waga celów wytyczonych przez decyzję 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 może usprawiedliwiać negatywne konsekwencje – nawet daleko idące – w stosunku do skarżących i nie ma to wpływu na ich zgodność z prawem (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 30 lipca 1996 r. w sprawie
C-84/95 Bosphorus, Rec. s. I-3953
, pkt 26; ww. w pkt 161 wyrok z dnia 14 października 2009 r. w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 70).
Ponadto czwarta seria argumentów, przywołana w pkt 190 powyżej, jest pozbawiona zakresu. Ani bowiem decyzja 2011/172, ani rozporządzenie nr 270/2011 nie wprowadzają wobec skarżących zakazu podróżowania.
Ostatecznie tylko dwie pierwsze serie argumentów, opisane w pkt 187 i 188 powyżej, mogą skutecznie uzasadniać zarzut dotyczący naruszenia prawa własności. Zostaną więc poniżej kolejno rozpatrzone.
W odniesieniu do pierwszej serii argumentów
Zgodnie z art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych:
„Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.
W niniejszym wypadku Rada zastosowała w drodze decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011 na czas określony środek w postaci zamrożenia aktywów znajdujących się w posiadaniu między innymi skarżących. Tym samym należy uznać, że Rada ograniczyła korzystanie przez skarżących z prawa ustanowionego w art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych (zob. podobnie ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 358). Jednakże prawo własności, chronione na podstawie tego przepisu, nie stanowi prawa bezwzględnie wiążącego (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 14 maja 1974 r. w sprawie
4/73 Nold przeciwko Komisji, Rec. s. 491
, pkt 14; ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 355) i może w rezultacie podlegać ograniczeniom na warunkach określonych w art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem z jednej strony „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w […] karcie [praw podstawowych] muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności”, a z drugiej strony, „[z] zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.
Tym samym aby ograniczenie w korzystaniu z prawa własności było zgodne z prawem Unii, powinno ono w każdym razie spełniać trzy przesłanki.
Po pierwsze, ograniczenie powinno być „przewidziane ustawą” (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie
C-407/08 P Knauf Gips przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-6375
, pkt 91). Innymi słowy, środek, o który chodzi, powinien mieć podstawę prawną.
Po drugie, ograniczenie powinno odpowiadać celowi interesu ogólnego uznanemu za taki w prawie Unii. Wśród celów tych znajdują się cele realizowane w ramach WPZiB i wskazane w art. 21 ust. 2 lit. b) i d) TUE, to jest wspieranie demokracji, państwa prawa i praw człowieka, jak również wspieranie trwałego rozwoju krajów rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa.
Po trzecie, ograniczenie nie powinno być nadmierne. Z jednej strony powinno być niezbędne i proporcjonalne do zamierzonego celu (zob. podobnie ww. w pkt 191 wyrok w sprawie Bosphorus, pkt 26; ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 355, 360). Z drugiej strony nie powinna zostać naruszona „zasadnicza treść”, to jest istota danego prawa lub danej wolności (zob. podobnie ww. w pkt 195 wyrok w sprawie Nold przeciwko Komisji, pkt 14; ww. w pkt 52 wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 355).
W rozpatrywanym wypadku został spełniony każdy z tych warunków.
Po pierwsze bowiem, ograniczenie w korzystaniu z prawa własności, o które chodzi, należy uznać za „przewidziane ustawą” w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych, o ile kryteria określone w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 i w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011 zostały spełnione (zob. pkt 99 i 103 powyżej).
Po drugie, jak to zostało ustalone w pkt 44 powyżej, decyzja 2011/172 i załącznik do niej faktycznie przyczyniają się do realizacji celów interesu ogólnego wymienionych w art. 21 ust. 2 lit. b) i d) TUE. To samo odnosi się do rozporządzenia nr 270/2011 i załącznika do niego, w zakresie, w jakim odzwierciedlają one postanowienia decyzji 2011/172.
Po trzecie, przeciwnie do tego, co utrzymują skarżący (zob. pkt 187 powyżej), ograniczenie w korzystaniu przez nich z prawa własności nie jest nieproporcjonalne.
Zasada proporcjonalności jako zasada ogólna prawa Unii wymaga bowiem, by akty instytucji unijnych nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji celów, którym ma służyć dane uregulowanie. Tym samym, gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej restrykcyjne, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie
C-189/01 Jippes i in., Rec. s. I-5689
, pkt 81; wyrok Sądu z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie T‑388/07 Comune di Napoli przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 143).
Tymczasem środki przyjęte przez Radę na podstawie art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 i art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011 są odpowiednie do osiągnięcia celów przypomnianych w pkt 203 powyżej. Środki te bowiem skutecznie przyczyniają się do ułatwienia poczynienia ustaleń w przedmiocie sprzeniewierzenia funduszy publicznych, które popełniono na niekorzyść władz egipskich, i pozwalają na to, by władzom tym było łatwiej uzyskać zwrot produktu tego sprzeniewierzenia. Tymczasem jak wynika z pkt 139–141 powyżej, z akt sprawy wynika, że pierwszy skarżący był ścigany w Egipcie za czyny, które można zakwalifikować jako „sprzeniewierzenie funduszy publicznych”.
Ponadto skarżący nie wykazują, że Rada mogła przewidzieć wydanie środków mniej restrykcyjnych, lecz równie odpowiednich jak środki przewidziane w decyzji 2011/172 i w rozporządzeniu nr 270/2011.
W braku orzeczenia sądowego rozstrzygającego w przedmiocie zasadności dochodzeń prowadzonych w Egipcie Rada nie mogła bowiem w dniu wydania decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011 ani poznać charakteru, ani sama wskazać wielkości ewentualnego sprzeniewierzenia egipskich funduszy publicznych, którego dopuścił się pierwszy skarżący. Nie była zatem w stanie dokonać rozróżnienia pomiędzy z jednej strony aktywami, które mogły wejść do majątku skarżących po dokonaniu takiego sprzeniewierzenia, a z drugiej strony – pozostałymi dobrami wchodzącymi w skład majątku skarżących. W tych okolicznościach nic nie pozwala Radzie przypuszczać, że przeprowadzone przez władze egipskie zajęcie aktywów skarżących (zob. pkt 132 powyżej) wystarczyło do pokrycia ewentualnych przyszłych orzeczeń skazujących pierwszego skarżącego.
Wreszcie niedogodności spowodowane przez sporne środki w postaci zamrożenia aktywów nie są nadmierne w stosunku do wytyczonych celów. W tym względzie należy w szczególności zauważyć z jednej strony, że środki te mają z natury tymczasowy i odwracalny charakter (zob. pkt 79 powyżej), a tym samym nie naruszają „zasadniczej treści” prawa własności, a z drugiej strony, że zgodnie z art. 1 ust. 3 decyzji 2011/172 można w szczególności dokonać od nich odstępstwa celem pokrycia wydatków na „podstawowe potrzeby”, zwrotu wydatków poniesionych w związku ze świadczeniem usług prawniczych czy też pokrycia „wydatków nadzwyczajnych” danych osób.
W odniesieniu do drugiej serii argumentów
Poprzez argument przypomniany w pkt 188 powyżej, wysunięty po raz pierwszy w replice, skarżący podnieśli zasadniczo zarzut niezgodności z prawem w rozumieniu art. 277 TFUE, dotyczący tego, że wystosowany na podstawie art. 1 ust. 2 decyzji 2011/172 wobec osób trzecich zakaz udostępnienia im dodatkowych zasobów gospodarczych stanowi nieproporcjonalne naruszenie prawa własności.
Tymczasem z jednej strony, zgodnie z art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych, art. 17 ust. 1 tej karty, który uświęca prawo własności, należy interpretować w świetle orzecznictwa ETPC dotyczącego art. 1 pierwszego protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który gwarantuje prawo do poszanowania „dóbr”.
Z drugiej strony, zgodnie z orzecznictwem ETPC, art. 1 pierwszego protokołu nie gwarantuje prawa do nabycia „dóbr”. Skarżący może utrzymywać, że przepis ten został naruszony, tylko, jeśli akty, które podważa, odnoszą się do „dóbr” w rozumieniu tego przepisu. Pojęcie „dóbr” może obejmować zarówno „dobra aktualne”, jak i „wartości majątkowe”, w tym wierzytelności, na podstawie których skarżący może utrzymywać posiadanie co najmniej „uzasadnionych oczekiwań” w zakresie uzyskania skutecznego korzystania z prawa własności. Jeżeli dany interes majątkowy ma charakter wierzytelności, może być uznany za „wartości majątkowe”, tylko jeśli ma wystarczającą podstawę prawną (zob. wyrok ETPC z dnia 28 września 2004 r. w sprawie nr 44912/98 Kopecký przeciwko Słowacji, §§ 35, 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku z art. 1 ust. 6 decyzji 2011/172 wynika, że art. 1 ust. 2 nie stoi na przeszkodzie dodawaniu do zamrożonych rachunków odsetek lub innych dochodów należnych od tych rachunków ani nie zakazuje płatności należnych z tytułu umów, porozumień lub zobowiązań, które zostały zawarte lub powstały przed dniem, w którym rachunki te zostały zamrożone. Tym samym na podstawie art. 1 ust. 2 decyzji 2011/172 zakazane są wyłącznie nowe wpłaty funduszy dokonane przez osoby trzecie i w dniu wejścia w życie tej decyzji nieprzewidziane przez żaden akt prawny.
Jeśli jednak skarżący, powołując się na niezgodność z prawem tego przepisu, zamierzali podnosić, że przepis ów zakazywał osobom trzecim dokonywania wpłat należnych na podstawie aktów prawnych poprzedzających wejście w życie środka w postaci zamrożenia aktywów skarżących, to należy stwierdzić, że w tym zakresie podniesiony przez nich zarzut niezgodności z prawem opiera się na nieprawidłowym założeniu.
Co do przyszłych płatności, które przy wejściu w życie środka w postaci zamrożenia aktywów nie były przewidziane przez żaden akt prawny, skarżący niesłusznie wychodzą z założenia, że płatności te podlegają zakresowi stosowania art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych. Tym samym, zakazując osobom trzecim dokonywania tych płatności, Rada nie pozbawiła skarżących żadnych „dóbr” w rozumieniu ww. w pkt 212 orzecznictwa ETPC.
Bez potrzeby wypowiadania się w przedmiocie tego, czy przedstawienie przypomnianego w pkt 188 powyżej argumentu w replice nastąpiło z przekroczeniem terminu (zob. pkt 54 powyżej), argument ów należy zatem odrzucić.
W rezultacie, po stwierdzeniu, że piąty zarzut, dotyczący naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, należy oddalić, Sąd może jedynie stwierdzić, że szósty zarzut również należy oddalić w całości.
7.
W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej
Zgodnie z art. 16 karty praw podstawowych „[u]znaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi”.
W niniejszym wypadku skarżący podnoszą w sposób dorozumiany naruszenie tego przepisu. Na poparcie tego zarzutu twierdzą, że na mocy decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011 zakazano im całkowicie podejmowania działalności gospodarczej w celach zarobkowych w Unii.
Tymczasem należy stwierdzić, że bezpośrednim celem tych aktów nie jest uniemożliwienie skarżącym wykonywania takiej działalności.
W tych okolicznościach należy uznać, że poprzez argumenty przypomniane w pkt 218 powyżej skarżący utrzymują, że w związku z zamrożeniem posiadanych przez nich na terytorium Unii aktywów i w związku z wystosowanym wobec osób trzecich zakazem udostępniania im dodatkowych zasobów gospodarczych w ramach Unii decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 skutkują pośrednio uniemożliwieniem w praktyce prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej w celach zarobkowych w Unii.
Nawet gdyby zarzut ten interpretować w ten sposób, nie można go uwzględnić.
Skarżący, jak bowiem właśnie przypomniano, podnoszą na poparcie niniejszego zarzutu jedynie to, że pewne zakazy ustanowione w decyzji 2011/172 i rozporządzeniu nr 270/2011 uniemożliwiają im prowadzenie działalności handlowej z osobami fizycznymi i prawnymi zamieszkałymi lub mającymi siedzibę na terytorium Unii, podczas gdy oni sami zamieszkują poza tym terytorium.
Ograniczyli się do twierdzenia, że akty te uniemożliwiły im w praktyce prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej w celach zarobkowych w Unii.
Jednakże skarżący, wszyscy będący obywatelami egipskimi, nie wykazują nawet, że przed wydaniem decyzji 2011/172 i rozporządzenia nr 270/2011 posiadali jako obywatele państwa trzeciego zezwolenie na prowadzenie na terytorium jednego z państw członkowskich działalności gospodarczej w celach zarobkowych.
Tym samym nie mogą zasadnie utrzymywać, że decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 poskutkowały wobec nich zakazem wykonywania działalności gospodarczej w celach zarobkowych w Unii.
Nawet jeśli skarżący zamierzali wysunąć argument opisany w pkt 223 powyżej, zarzut powinien zostać w każdym razie oddalony.
Prawdą jest, że na podstawie art. 1 ust. 2 decyzji 2011/172 zakazano osobom trzecim udostępniania dodatkowych zasobów gospodarczych na rzecz skarżących i że zakaz ten pośrednio ograniczył ich zdolność nawiązywania stosunków gospodarczych z osobami fizycznymi czy prawnymi, zamieszkałymi lub mającymi siedzibę w ramach Unii.
Niemniej jednak, po pierwsze, ograniczenie to, przewidziane na mocy przepisu o charakterze generalnym decyzji 2011/172, jest, jak zauważono w pkt 202 powyżej, przewidziane prawem.
Po drugie, ograniczenie to odpowiada temu samemu celowi interesu ogólnego co cel realizowany przez środek w postaci zamrożenia aktywów posiadanych wcześniej przez skarżących (zob. pkt 203 powyżej).
Po trzecie, rozpatrywane ograniczenie nie jest nieproporcjonalne.
Z jednej strony zakaz ten jest odpowiedni w świetle celu zaskarżonych aktów, jakim jest wspieranie władz egipskich w ustalaniu i w odzyskiwaniu aktywów pochodzących z ewentualnego sprzeniewierzenia egipskich funduszy publicznych. Jakakolwiek bowiem zmiana sytuacji majątkowej skarżących wynikająca z aktów prawnych wydanych po decyzji 2011/172 może utrudniać, a nawet uniemożliwiać rozróżnienie pomiędzy z jednej strony aktywami mogącymi wynikać ze sprzeniewierzenia egipskich funduszy publicznych, a z drugiej strony pozostałymi dobrami wchodzącymi w skład majątku skarżących. Tym samym okoliczność, że majątek posiadany przez skarżących nie może zostać powiększony poprzez wpłaty znajdujące swą podstawę po decyzji 2011/172, może ułatwiać identyfikację i odzyskanie przez władze egipskie egipskich funduszy publicznych, które mogły zostać sprzeniewierzone na rzecz skarżących.
Z drugiej strony nie istnieje środek mniej uciążliwy niż zakaz ustanowiony w art. 1 ust. 2 decyzji 2011/172 – towarzyszący przewidzianemu w art. 1 ust. 1 tej samej decyzji środkowi w postaci zamrożenia aktywów – do zamrożenia posiadanego przez skarżących majątku w ramach Unii i tym samym ułatwienia ustalenia i odzyskania przez egipskie władze produktu ewentualnego sprzeniewierzenia funduszy publicznych, poczynionego na rzecz skarżących.
8.
W przedmiocie zarzutu ósmego, dotyczącego „oczywistego błędu w ocenie”
Skarżący podnoszą istnienie „oczywistego błędu w ocenie”. Na poparcie tego zarzutu wysuwają dwa argumenty.
Poprzez pierwszy argument utrzymują oni, że w związku z wpisaniem ich nazwisk do wykazu załączonego do decyzji 2011/172 Rada nie przestrzegała kryteriów ustanowionych w art. 1 tej decyzji, a tym samym dopuściła się „oczywistego błędu w ocenie”.
Jednakże należy stwierdzić, że chociaż argument ten został przedstawiony na poparcie niniejszego zarzutu, jest on identyczny z zarzutem drugim, dotyczącym w szczególności nieprzestrzegania kryteriów ustanowionych w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172. Należy go zatem oddalić z powodów podanych w pkt 57–99 powyżej.
Poprzez drugi argument skarżący utrzymują, że Rada prawdopodobnie nie usiłowała „dokonać oceny”, czy „faktycznie” byli oni „odpowiedzialni” za sprzeniewierzenia egipskich funduszy publicznych. Tym samym domagają się, by w gestii Rady leżało sprawdzenie, czy ponoszą oni odpowiedzialność karną za sprzeniewierzenie egipskich funduszy publicznych.
Tymczasem, jak wynika z pkt 67 powyżej, argument taki opiera się na nieprawidłowym założeniu, zgodnie z którym rozpatrywany środek w postaci zamrożenia aktywów można było zastosować tylko wobec osób skazanych za takie czyny.
Ósmy zarzut może więc zostać jedynie oddalony.
Biorąc powyższe pod uwagę, skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Zgodnie z art. 87 § 4 regulaminu państwa członkowskie oraz instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
W niniejszym wypadku, ponieważ skarżący przegrali sprawę, należy obciążyć ich kosztami postępowania. Ponadto Komisja, jako interweniująca instytucja, pokryje własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Ahmed Abdelaziz Ezz oraz Abla Mohammed Fawzi Ali Ahmed, Khadiga Ahmed Ahmed Kamel Yassin i Shahinaz Abdel Azizabdel Wahab Al Naggar pokrywają, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej.

3)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 27 lutego 2014 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Przebieg postępowania i żądania stron

Co do prawa

1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego tego, że decyzja 2011/172 i rozporządzenie nr 270/2011 są pozbawione podstawy prawnej

W odniesieniu do znaczenia argumentacji skarżących

W odniesieniu do zarzutu niezgodności z prawem art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172

Znaczenie i zakres art. 29 TUE

Poszanowanie postanowień art. 29 TUE

W odniesieniu do zarzutu niezgodności z prawem art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011

2. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego nieprzestrzegania kryteriów, zgodnie z którymi nazwiska określonych osób mogły zostać wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172 i do rozporządzenia nr 270/2011

W odniesieniu do kryteriów wpisania do wykazu załączonego do decyzji 2011/172

Co do konieczności dokonania wykładni art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172

Co do wykładni art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172

Co do zgodności wykładni decyzji 2011/172 z zasadami i normami prawnymi wyższego rzędu

– Co się tyczy zasady, według której przepisy przewidujące kary administracyjne podlegają ścisłej wykładni

– Co się tyczy zasady domniemania niewinności

W odniesieniu do powodu, dla którego nazwiska skarżących zostały wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172

Co do konieczności dokonania wykładni powodu, dla którego nazwiska skarżących zostały wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172

Co do wykładni powodu, dla którego nazwiska skarżących zostały wpisane do wykazu załączonego do decyzji 2011/172

W odniesieniu do przestrzegania kryteriów określonych w art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172

W odniesieniu do przestrzegania kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 270/2011

3. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia

4. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego błędu co do oceny okoliczności faktycznych oraz ich kwalifikacji prawnej

W odniesieniu do pierwszej części zarzutu

W odniesieniu do drugiej części zarzutu

5. W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej

W odniesieniu do części pierwszej zarzutu

W odniesieniu do części drugiej zarzutu

W odniesieniu do części trzeciej zarzutu

6. W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia prawa własności

W odniesieniu do pierwszej serii argumentów

W odniesieniu do drugiej serii argumentów

7. W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia woloności prowadzenia działalności gospodarczej

8. W przedmiocie zarzutu ósmego, dotyczącego „oczywistego błędu w ocenie”

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.