CELEX: 62010CJ0071
Acceso del público a la información medioambiental
Directiva 2003/4/CE
Artículo 4
Excepciones al derecho de acceso
Solicitud de acceso respecto a la que concurren varios intereses protegidos por el artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 4 de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que
se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (DO L 41, p. 26).
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre la Office of Communications y el Information Commissioner relativo
a una solicitud de información sobre la localización exacta de las estaciones base de telefonía móvil en el Reino Unido.

Marco jurídico

Derecho de la Unión
El considerando primero de la Directiva 2003/4 tiene el siguiente tenor:
«Un mayor acceso del público a la información medioambiental y la difusión de tal información contribuye a una mayor concienciación
en materia de medio ambiente, a un intercambio libre de puntos de vista, a una más efectiva participación del público en la
toma de decisiones medioambientales y, en definitiva, a la mejora del medio ambiente.»
El octavo considerando de dicha Directiva enuncia:
«Es necesario garantizar que toda persona física o jurídica tenga derecho de acceso a la información medioambiental que obre
en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre sin que dicha persona se vea obligada a declarar un
interés determinado.»
A tenor del considerando décimo sexto de esa misma Directiva:
«El derecho a la información significa que la divulgación de la información debe ser la norma general y que debe permitirse
que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos.
Los motivos de denegación deben interpretarse de manera restrictiva, de tal modo que el interés público atendido por la divulgación
de la información debe ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. Las razones de la denegación
deben comunicarse al solicitante en el plazo establecido en la presente Directiva.»
El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/4 establece:
«Los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas, de acuerdo con lo dispuesto en
la presente Directiva, a poner la información medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre
a disposición de cualquier solicitante, a petición de este, y sin que dicho solicitante esté obligado a declarar un interés
determinado.»
El artículo 4, apartados 1 y 2, de dicha Directiva dispone:
«1.      Los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si:
a)      la información solicitada a la autoridad pública no obra en poder de ésta o en el de otra entidad en su nombre. En este caso,
cuando la autoridad pública sepa que dicha información obra en poder de otra autoridad pública o en el de una entidad en su
nombre, deberá transmitir la solicitud cuanto antes a dicha autoridad e informar de ello al solicitante, o informar al solicitante
sobre la autoridad pública a la que puede dirigirse, según su conocimiento, para solicitar la información de que se trate,
b)      la solicitud es manifiestamente irrazonable,
c)      la solicitud está formulada de manera excesivamente general, teniendo en cuenta el apartado 3 del artículo 3,
d)      la solicitud se refiere a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos,
e)      la solicitud se refiere a comunicaciones internas, teniendo en cuenta el interés público atendido por la revelación.
Si la denegación de la solicitud se basa en el hecho que se trata de material en curso de elaboración, la autoridad pública
deberá mencionar la autoridad que está preparando el material e informar acerca del tiempo previsto para terminar la elaboración
de dicho material.
2.      Los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede
afectar negativamente a:
a)      la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas, cuando tal confidencialidad esté dispuesta por la ley;
b)      las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública;
c)      la buena marcha de la justicia, la posibilidad de una persona de tener un juicio justo o la capacidad de una autoridad pública
para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria;
d)      la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial cuando dicha confidencialidad esté contemplada en la legislación
nacional o comunitaria a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad
estadística y el secreto fiscal;
e)      los derechos de propiedad intelectual;
f)      el carácter confidencial de los datos y de los expedientes personales respecto de una persona física si esta persona no ha
consentido en la revelación de esa información al público, cuando dicho carácter confidencial está previsto en el Derecho
nacional o comunitario;
g)      los intereses o la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información solicitada sin estar obligado
a ello por la ley o sin que la ley pueda obligarle a ello, salvo si esta persona ha consentido en su divulgación;
h)      la protección del medio ambiente al que se refiere la información, como por ejemplo la localización de especies raras.
Los motivos de denegación mencionados en los apartados 1 y 2 deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta
para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación. En cada caso concreto, el interés público atendido
por la divulgación deberá ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. Los Estados miembros no
podrán, en virtud de las letras a), d), f), g) y h) del presente apartado, disponer la denegación de una solicitud relativa
a información sobre emisiones en el medio ambiente.
En este marco y a efectos de la aplicación de la letra f), los Estados miembros velarán por que se cumplan los requisitos
de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas
físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos [DO L 281, p. 31].»

Litigio principal y cuestión prejudicial
A petición del Department of Health, se llevó a cabo un dictamen pericial independiente acerca de los riesgos relacionados
con los teléfonos móviles. El informe pericial, que llevaba por título «Teléfonos móviles y salud», señaló que la ubicación
de las estaciones base y los procedimientos de autorización de dichas estaciones eran cuestiones de interés público.
A continuación, el Gobierno del Reino Unido creó una página de Internet llamada «Sitefinder», gestionada desde finales de
2003 por la Office of Communications, con el fin de facilitar la información relativa a la ubicación de las estaciones base
de telefonía móvil en el Reino Unido. La mencionada página de Internet se compone de información facilitada de forma voluntaria
por los operadores de telefonía móvil a partir de sus bases de datos. La página permite a cualquier particular, con sólo insertar
un código postal, localidad o nombre de calle,  buscar, en una sección del plano, la información relativa a las estaciones
base ubicadas en la misma.
La página de Internet Sitefinder muestra la ubicación aproximada de todas las estaciones base en cada sección del plano, pero
no indica ni su ubicación exacta con precisión métrica, ni si ha sido erigida a nivel de calle o está oculta dentro o encima
de una construcción o edificio.
El 11 de enero de 2005, un gestor de información de la Health Protection Scotland (agencia de protección de la salud de Escocia),
dependiente del National Health Service (servicio nacional de salud), solicitó de la Office of Communications las coordenadas
cartográficas de cada estación base, según parece, con fines epidemiológicos.
La Office of Communications denegó la solicitud inicial y la petición de reexamen presentada por el mencionado gestor, basándose
en dos motivos de denegación. En primer lugar, la Office of Communications adujo que la divulgación de dicha información afectaría
negativamente a la seguridad pública en el sentido del artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 2003/4, dado que
la divulgación de la ubicación de dichos lugares incluiría la localización de los lugares utilizados para dar soporte a la
red de radio de la policía y de los servicios de urgencia y podría, de ese modo, beneficiar a los delincuentes. En segundo
lugar, la Office of Communications invocó el impacto negativo de la difusión de esos datos respecto a los derechos de propiedad
intelectual de los operadores de telefonía móvil que proporcionaron la información.
A continuación, el funcionario de la Health Protection Scotland planteó el asunto ante el Information Commissioner. Este último
ordenó a la Office of Communications que divulgara la información. La Office of Communications interpuso a continuación un
recurso ante el Information Tribunal.
El Information Tribunal estimó, por lo que respecta al primer motivo de denegación, que mediante actividades delictivas podría
ocasionarse una avería de una parte de la red de telefonía móvil, lo que afectaría negativamente a la protección de la seguridad
pública. No obstante, consideró que, debido a la cantidad de información ya accesible al público, el impacto sobre la seguridad
pública sería poco relevante y no prevalecería sobre el interés público en la divulgación de dicha información. El interés
público en la divulgación resulta de las recomendaciones del informe pericial, de la importancia general que se reconoce a
la comunicación de la información en materia medioambiental, de la particular importancia de dicha comunicación para el público,
tanto si se trata de particulares como de miembros del grupo afectado, y de la información específica a fines epidemiológicos.
En relación con el segundo motivo de denegación, el Information Tribunal reconoció que los operadores de redes de telefonía
móvil gozan de derechos relativos a las bases de datos por lo que respecta al conjunto de información facilitada a la Office
of Communications, sobre cuya base se elaboró la página de Internet Sitefinder. No obstante, dicho tribunal consideró que
el impacto negativo sobre los mencionados derechos de propiedad intelectual no podía prevalecer sobre el interés público en
la divulgación de dichos datos.
El Information Tribunal ordenó que se diera a conocer dicha información ya que nada justificaba la denegación de la divulgación
de la información que solicitaba el funcionario de la Health Protection Scotland.
La High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), confirmó la resolución del Information
Tribunal y señaló que existía una obligación general de divulgación. En opinión de la High Court, las excepciones a dicha
obligación están estrictamente limitadas y el tenor de la Directiva 2003/4 sugiere que deben examinarse «cada excepción por
separado», extremo que es igualmente conforme con los objetivos de dicha Directiva.
Sin embargo, en el recurso posterior, la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division), llegó a la conclusión contraria.
En su opinión, las referencias a «una excepción» deben entenderse en el sentido de «una o más excepciones» y el tenor de las
disposiciones de la Directiva 2003/4 corrobora dicha conclusión.
La Supreme Court of the United Kingdom, competente para resolver los recursos interpuestos contra las resoluciones de la mencionada
Court of Appeal, considera que, para dar una respuesta al litigio de que conoce, procede conocer la interpretación por el
Tribunal de Justicia de las disposiciones de dicha Directiva invocadas en el litigio.
En estas circunstancias, la Supreme Court of the United Kingdom decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal
de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«Conforme a la Directiva 2003/4 [...], cuando una autoridad pública posee información medioambiental cuya divulgación tendría
efectos negativos sobre diferentes intereses atendidos por varias excepciones [en el presente caso, el interés en la seguridad
pública atendido por el artículo 4, apartado 2, letra b) y el interés en los derechos de propiedad intelectual atendido por
el artículo 4, apartado 2, letra e)], pero, dicho efecto negativo, considerando cada excepción por separado, no sería de importancia
suficiente para prevalecer sobre el interés público en la divulgación, ¿exige además la Directiva una apreciación global de
los diferentes intereses atendidos por ambas excepciones y su ponderación en conjunto con el interés público en la divulgación?»

Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si una autoridad pública, cuando obra en su
poder información medioambiental, o en poder de otras entidades en su nombre, al ponderar los intereses públicos atendidos
por la divulgación con los intereses atendidos por la denegación de la divulgación, con el fin de valorar una solicitud de
que dicha información se ponga a la disposición de una persona física o jurídica, puede tomar en consideración acumulativamente
varios motivos de denegación, contemplados en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4, o si debe ponderarlos examinando
por separado cada uno de esos intereses.
Procede recordar que, como se desprende del sistema de la Directiva 2003/4 y, en particular, de su artículo 4, apartado 2,
párrafo segundo, y de su considerando décimo sexto, el derecho a la información significa que la divulgación de la información
debe ser la norma general y que sólo debe permitirse que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental
en casos concretos claramente definidos. Por tanto, los motivos de denegación deben interpretarse de modo restrictivo, de
tal forma que el interés público atendido por la divulgación de la información debe ponderarse con el interés atendido por
la denegación de la divulgación.
Procede señalar que, con arreglo a los términos con los que se inicia el mencionado artículo 4, apartado 2, «los Estados miembros
podrán denegar» una solicitud de información en determinados supuestos. Cuando el Estado miembro deniegue la información con
arreglo a dicha disposición, el tenor de ésta no impone un método específico de examen de los motivos de denegación.
Al respecto, procede señalar en primer lugar que, según el mencionado artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, segunda frase,
«en cada caso concreto, el interés público atendido por la divulgación deberá ponderarse con el interés atendido por la denegación
de la divulgación». Como señala la Abogado General en sus conclusiones, dicha frase tiene una función propia, independiente
de la primera frase del mismo párrafo. En efecto, la primera frase del segundo párrafo formula ya la obligación de ponderar
cada uno de los motivos de denegación con el interés que presenta para el público la divulgación de la información. Si el
único objeto de la segunda frase mencionada fuera la imposición de dicha obligación, ello no sería más que una repetición
redundante y superflua del sentido de la primera frase del mismo párrafo.
En segundo lugar, hay que observar que, al ponderar los intereses en juego, varios intereses diferentes pueden, de modo acumulativo,
abogar en favor de la divulgación.
En efecto, el primer considerando de la Directiva 2003/4 señala las distintas razones que justifican la divulgación, entre
las que figuran principalmente «una mayor concienciación en materia de medio ambiente, [...] un intercambio libre de puntos
de vista, [...] una más efectiva participación del público en la toma de decisiones medioambientales y […] la mejora del medio
ambiente».
De ello resulta que el concepto de «interés público atendido por la divulgación» que figura en el artículo 4, apartado 2,
párrafo segundo, segunda frase, de dicha Directiva debe entenderse como un concepto global que incluye diversos motivos que
justifican la divulgación de la información medioambiental.
De ese modo, procede concluir que el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, segunda frase, tiene por objeto la ponderación
de dos conceptos globales, lo que permite a la autoridad pública competente evaluar cumulativamente los motivos de denegación
de la divulgación al llevar a cabo dicha ponderación.
El análisis anterior no queda en entredicho por el énfasis que el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, segunda frase,
pone en la obligación de ponderar los intereses confrontados «en cada caso concreto». En efecto, la intención de dicho énfasis
es subrayar que dicha ponderación debe resultar, no de una medida general adoptada, por ejemplo, por el legislador nacional,
sino de un examen efectivo particular de cada caso concreto sometido a las autoridades competentes en el marco de una solicitud
de acceso a información medioambiental basada en la Directiva 2003/4 (véase, en ese sentido, la sentencia de 16 de diciembre
de 2010, Stichting Natuur en Milieu y otros, C‑266/09, Rec. p. I‑0000, apartados 55 a 58).
Por otra parte, el hecho de que dichos intereses estén contemplados separadamente en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva
2003/4 no se opone a que se acumulen dichas excepciones a la regla general de divulgación, dado que los intereses atendidos
por la denegación de divulgación pueden en ocasiones sobreponerse los unos a los otros en una misma situación o en un mismo
supuesto.
Asimismo procede subrayar que, dado que los distintos intereses atendidos por la denegación de divulgación corresponden, como
en el asunto principal, a motivos de denegación contemplados en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4, el hecho
de que se les tome en consideración de modo acumulativo al ponderarlos con los intereses públicos atendidos por la divulgación
no puede constituir un motivo de excepción adicional respecto de los enumerados en dicha disposición. Si dicha ponderación
con los intereses públicos atendidos por la divulgación condujera a denegar esta última, se debería admitir que dicha restricción
al acceso a la información solicitada es proporcionada y, por tanto, justificada habida cuenta del interés global que encarnan
conjuntamente los intereses atendidos por la denegación de la información.
En dichas circunstancias, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4
debe interpretarse en el sentido de que una autoridad pública, cuando obra en su poder información medioambiental, o en poder
de otras entidades en su nombre, al ponderar los intereses públicos atendidos por la divulgación con los intereses atendidos
por la denegación de la divulgación, con el fin de valorar una solicitud de que dicha información se ponga a la disposición
de una persona física o jurídica, puede tomar en consideración acumulativamente varios motivos de denegación contemplados
en dicha disposición.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa
al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, debe interpretarse
en el sentido de que una autoridad pública, cuando obra en su poder información medioambiental, o en poder de otras entidades
en su nombre, al ponderar los intereses públicos atendidos por la divulgación con los intereses atendidos por la denegación
de la divulgación, con el fin de valorar una solicitud de que dicha información se ponga a la disposición de una persona física
o jurídica, puede tomar en consideración acumulativamente varios motivos de denegación contemplados en dicha disposición.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: inglés.