CELEX: 62009CJ0493
Inadempimento di uno Stato
Artt. 63 TFUE e 40 dell’Accordo SEE
Libera circolazione dei capitali
Fondi di pensione esteri e nazionali
Imposta sulle società
Dividendi
Esenzione
Differenza di trattamento

Con il suo ricorso la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica portoghese, avendo tassato i dividendi
corrisposti a taluni fondi di pensione non residenti in territorio portoghese con un’aliquota superiore a quella relativa
ai dividendi corrisposti ai fondi di pensione residenti, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 63
TFUE e 40 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992 (GU 1994, L 1, pag. 3; in prosieguo: l’«Accordo SEE»).

Contesto normativo
Ai sensi dell’art. 16, n. 1, del regime delle agevolazioni fiscali (Estatuto dos Beneficios Fiscais; in prosieguo: l’«EBF»),
i redditi percepiti dai fondi di pensione e dagli enti analoghi che sono costituiti ed operano conformemente al diritto portoghese
sono esenti dall’imposta sul reddito delle società (Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas; in prosieguo: l’«IRC»).
L’art. 16, n. 4, dell’EBF dispone che, in caso di inosservanza delle condizioni poste al n. 1 di questo stesso articolo, il
godimento dell’agevolazione prevista al medesimo n. 1 non ha effetto per l’esercizio in questione e che le società che gestiscono
i fondi di pensione e gli enti analoghi, ivi comprese le mutue, sono responsabili in via principale dei debiti d’imposta dei
fondi o dei patrimoni la cui gestione è loro affidata e devono procedere al pagamento dell’imposta entro il termine previsto
all’art. 120, n. 1, del Codice dell’imposta sul reddito delle società (Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas;
in prosieguo: il «CIRC»).
L’art. 4, n. 2, del CIRC stabilisce che le persone giuridiche e gli altri enti che non hanno sede o direzione effettiva nel
territorio portoghese restano assoggettate all’IRC solo per i redditi realizzati in tale territorio. L’art. 80, n. 4, lett. c),
del CIRC precisa che l’aliquota dell’IRC ammonta al 20%, fatta salva l’applicazione delle disposizioni delle convenzioni dirette
ad evitare la doppia imposizione.
Ai sensi dell’art. 4, n. 3, lett. c), punto 3, del CIRC, i redditi da gestione di capitali il cui debitore è domiciliato,
ha stabilito la sua sede o ha una direzione effettiva nel territorio portoghese, o il cui pagamento sia imputabile ad una
stabile organizzazione situata in tale territorio, fanno parte dei redditi di non residenti assoggettati ad imposta in Portogallo.
L’IRC è prelevato, ai sensi dell’art. 88, nn. 1, lett. c), 3, lett. b), e 5, del CIRC, attraverso una ritenuta definitiva
alla fonte.
Ai sensi dell’art. 88, n. 11, del CIRC:
«Sono assoggettati autonomamente ad imposta, con aliquota del 20%, i dividendi corrisposti da enti assoggettati all’IRC a
soggetti passivi che beneficiano dell’esenzione totale o parziale, ivi compresi, in questo caso, i redditi da capitale, qualora
le quote sociali che danno diritto ai dividendi non siano ininterrottamente rimaste nella titolarità dello stesso soggetto
passivo nell’anno precedente la data della loro distribuzione e non siano state conservate il tempo necessario per completare
detto periodo».
L’art. 88, n. 12, del CIRC dispone quanto segue:
«Dall’importo dell’imposta determinato conformemente alle disposizioni del n. 11 è detratta l’imposta eventualmente ritenuta
alla fonte, che in questo caso non può essere detratta in forza dell’art. 90, n. 2».

Procedimento precontenzioso
Il 23 marzo 2007 la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese una lettera di diffida, in cui faceva valere l’incompatibilità
con gli artt. 63 TFUE e 40 dell’Accordo SEE delle disposizioni fiscali portoghesi relative al trattamento fiscale dei dividendi
e degli interessi percepiti da fondi di pensione non residenti in Portogallo.
Insoddisfatta della risposta della Repubblica portoghese del 18 giugno 2007, la Commissione, l’8 maggio 2008, le ha inviato
un parere motivato, nel quale la invitava ad adottare le misure necessarie per conformarsi ad esso entro due mesi dalla sua
ricezione.
Nella sua risposta, datata 14 agosto 2008, la Repubblica portoghese ha ammesso che il regime fiscale in questione costituisce
una restrizione alla libera circolazione dei capitali, ma ha affermato che detta restrizione è giustificata alla luce del
diritto dell’Unione. In particolare, essa ha fatto valere che il regime fiscale più favorevole riservato ai fondi di pensione
residenti in Portogallo compensa gli specifici obblighi di legge ad essi incombenti.
Non essendo rimasta soddisfatta da tali spiegazioni, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso per inadempimento.

Procedimento dinanzi alla Corte
Con atto depositato nella cancelleria della Corte l’8 aprile 2010 e in forza degli artt. 40, terzo comma, dello Statuto della
Corte di giustizia dell’Unione europea e 93 del regolamento di procedura di quest’ultima, l’Autorità di sorveglianza AELS
ha chiesto di poter intervenire nella causa, a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Con ordinanza 15 luglio 2010 il presidente della Corte ha respinto tale domanda.

Sul ricorso

Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che il regime fiscale portoghese applicabile ai fondi di pensione crea una disparità di trattamento
in funzione del luogo di residenza di tali fondi. I dividendi corrisposti a fondi di pensione costituiti ed operanti conformemente
alla legislazione portoghese sono infatti totalmente esenti dall’IRC, mentre vi sono soggetti i dividendi corrisposti a fondi
di pensione non residenti.
La Commissione scorge in tale disparità di trattamento una restrizione alla libera circolazione dei capitali, in quanto l’investimento
dei fondi di pensione non residenti in società portoghesi viene reso meno attraente.
In via preliminare, la Repubblica portoghese precisa che, ai sensi dell’art. 88, n. 11, del CIRC, non sussiste alcuna disparità
di trattamento tra i fondi di pensione residenti e i fondi di pensione non residenti, qualora i dividendi corrisposti provengano
da quote sociali detenute dal fondo beneficiario per un periodo inferiore a un anno, essendo tali redditi, in entrambi i casi,
soggetti all’IRC.
Negli altri casi, la Repubblica portoghese ammette l’esistenza di una restrizione alla libera circolazione dei capitali, ma
sostiene che essa è giustificata sotto due aspetti.
In primo luogo, il regime fiscale applicabile ai fondi di pensione sarebbe giustificato ai fini di preservare la coerenza
fiscale. L’esenzione per i proventi dei fondi di pensione residenti sarebbe infatti compensata dalla tassazione delle pensioni
di anzianità erogate ai beneficiari residenti in Portogallo, in forza dell’imposta sui redditi delle persone fisiche. In materia
di pensioni, un’interpretazione estensiva di tale motivo imperativo d’interesse generale si renderebbe necessaria al fine
di eliminare ogni rischio di pregiudizio per l’equilibrio finanziario del sistema di previdenza sociale.
In secondo luogo, la Repubblica portoghese fa valere che la limitazione dell’esenzione dall’IRC ai fondi di pensione residenti
si fonda su esigenze legate all’efficacia dei controlli fiscali. I requisiti di legge che consentono di beneficiare di tale
esenzione richiederebbero quindi che i fondi che intendono avvalersene possano essere direttamente controllati dalle autorità
fiscali portoghesi.
I fondi di pensione portoghesi sarebbero dunque soggetti non soltanto a requisiti di prudenza e di tutela degli investitori
particolarmente severi, in applicazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 3 giugno 2003, 2003/41/CE,
relativa alle attività e alla supervisione degli enti pensionistici aziendali o professionali (GU L 235, pag. 10), ma anche
a condizioni supplementari proprie del diritto portoghese, segnatamente in materia di responsabilità finanziaria. L’art. 16,
n. 4, dell’EBF prevedrebbe infatti segnatamente che le società di gestione dei fondi di pensione siano responsabili in via
principale per il debito d’imposta dei fondi o dei patrimoni la cui gestione è loro affidata.
Orbene, il controllo di questi elementi sarebbe particolarmente complesso e richiederebbe che le autorità fiscali portoghesi
possano intervenire direttamente sui fondi di pensione che beneficiano dell’esenzione dall’IRC. In particolare, in caso di
violazione dei requisiti imposti dalla legislazione portoghese in materia di esenzione dall’IRC, per garantire il rimborso
degli importi dovuti in forza dell’IRC sarebbe indispensabile esercitare un’influenza diretta sui fondi di cui trattasi. Non
sarebbe tuttavia possibile garantire un’influenza simile sui fondi di pensione aventi sede in un altro Stato membro, a fortiori
in uno Stato dello Spazio economico europeo (SEE), poiché le disposizioni dell’Unione relative alla cooperazione in materia
fiscale non sono applicabili nel contesto di detto Accordo.
In risposta a tali argomenti la Commissione fa valere, in primo luogo, il fatto che la giustificazione relativa alla coerenza
fiscale non può essere presa in considerazione per quanto riguarda la restrizione alla libera circolazione dei capitali derivante
dal regime fiscale portoghese attinente ai fondi di pensione.
Infatti, da un lato, l’IRC prelevato sui redditi dei fondi di pensione non residenti non costituirebbe una fonte diretta di
finanziamento del sistema di previdenza sociale. Dall’altro, la compensazione, tramite tassazione delle pensioni di anzianità,
delle perdite di gettito fiscale dovute all’esenzione dall’IRC sarebbe effettiva solo nel caso in cui i beneficiari di tali
pensioni risiedessero in Portogallo.
In secondo luogo, la Commissione ritiene che la restrizione in oggetto non possa nemmeno essere giustificata da considerazioni
legate all’efficacia dei controlli fiscali.
Da un lato, infatti, l’asserita agevolazione concorrenziale di cui godrebbero i fondi di pensione non residenti per quanto
riguarda i requisiti da rispettare non può giustificare il fatto che venga loro applicato un trattamento fiscale meno favorevole.
Dall’altro lato, il trattamento fiscale riservato ai fondi di pensione non residenti non può essere considerato come diretto
a tutelare le società in cui essi investono, nonché i privati che risiedono in Portogallo. Esso semplicemente tenderebbe a
limitare il beneficio dell’esenzione dall’IRC ai fondi di pensione residenti, senza lasciare la possibilità ai fondi non residenti
di dimostrare che essi offrono garanzie equivalenti a quelle a cui sono assoggettati i fondi di pensione residenti. Pertanto,
e per garantire il perseguimento degli obiettivi fatti valere dalla Repubblica portoghese, basterebbe richiedere che i fondi
di pensione non residenti dimostrino la loro qualità e il contesto giuridico in cui operano, dal momento che la procedura
di collaborazione e di assistenza reciproca previsti dal diritto dell’Unione, ma anche dagli accordi multilaterali e bilaterali
per quanto concerne gli Stati terzi che fanno parte dell’Accordo SEE, consentirebbero alle autorità portoghesi di procedere
alle verifiche necessarie, nonché al recupero dei debiti fiscali.

Giudizio della Corte
Sulla sussistenza di una restrizione alla libera circolazione dei capitali
Risulta da una costante giurisprudenza che le misure vietate dall’art. 63, n. 1, TFUE, in quanto restrizioni dei movimenti
di capitali, comprendono quelle che sono idonee a dissuadere i non residenti dal fare investimenti in uno Stato membro o a
dissuadere i residenti di questo Stato membro dal farne in altri Stati (sentenza 10 febbraio 2011, cause riunite C‑436/08
e C‑437/08, Haribo Lakritzen Hans Riegel e Österreichische Salinen, Racc. pag. I‑305, punto 50).
Per quanto riguarda la questione se la normativa nazionale in oggetto costituisca una restrizione dei movimenti di capitali,
occorre rilevare che, per non essere soggetti all’IRC, i dividendi corrisposti a fondi di pensione da parte di società con
sede nel territorio portoghese devono rispettare due condizioni. Da un lato, devono essere corrisposti a fondi di pensione
costituiti ed operanti conformemente al diritto portoghese. Dall’altro, tali dividendi devono essere distribuiti a titolo
di quote sociali rimaste ininterrottamente nella titolarità di uno stesso fondo di pensione per un periodo minimo, corrispondente
all’anno precedente la data della loro distribuzione, o detenute il tempo necessario per completare detto periodo.
Ne risulta che, a causa della prima condizione prevista dalla normativa nazionale in oggetto, l’investimento che può essere
effettuato in una società portoghese da parte di un fondo di pensione non residente presenta un’attrattiva inferiore rispetto
all’investimento che potrebbe essere realizzato da parte di un fondo di pensione residente. Nel primo caso, infatti, solo
i dividendi corrisposti dalla società portoghese sarebbero soggetti all’IRC del 20%, anche se risultanti da quote sociali
rimaste nella titolarità di tale fondo di pensione per un periodo minimo corrispondente all’anno precedente la data della
loro distribuzione. Tale disparità di trattamento ha l’effetto di dissuadere i fondi di pensione non residenti dall’investire
in società portoghesi ed i risparmiatori residenti in Portogallo dall’investire in siffatti fondi di pensione.
Tale disparità di trattamento non sussiste tuttavia qualora i dividendi corrisposti da una società residente derivino da quote
sociali che non sono rimaste nella titolarità dello stesso soggetto passivo nel corso dell’anno precedente la data della loro
distribuzione. Ai sensi dell’art. 88, n. 11, del CIRC, l’esenzione prevista all’art. 16, n. 1, dell’EBF non si applica infatti
in simili circostanze, di modo che tali dividendi sono soggetti all’IRC qualunque sia il luogo di residenza del fondo di pensione
al quale sono corrisposti.
Alla luce di ciò, occorre concludere che, per quanto riguarda la tassazione dei dividendi corrisposti da società aventi sede
nel territorio portoghese per quote sociali detenute per più di un anno da un fondo di pensione, la normativa controversa
costituisce una restrizione alla libera circolazione dei capitali proibita, in linea di principio, dall’art. 63 TFUE.
Sui motivi di giustificazione della normativa in oggetto
Come risulta da una giurisprudenza consolidata, provvedimenti nazionali che limitano la libera circolazione dei capitali possono
essere giustificati per le ragioni di cui all’art. 63 TFUE o per motivi imperativi d’interesse generale, purché siano idonei
a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario per il suo raggiungimento (sentenza
1° luglio 2010, causa C‑233/09, Dijkman e Dijkman-Lavaleije, Racc. pag. I‑6649, punto 49 nonché giurisprudenza ivi citata).
A parere della Repubblica portoghese, la legislazione in oggetto è giustificata da motivi legati all’esigenza di preservare,
da un lato, la coerenza fiscale e, dall’altro, l’efficacia del controllo dei requisiti che i fondi di pensione devono soddisfare
per fruire dell’esenzione dalla controversa imposta sulle società.
–       Sulla finalità relativa all’esigenza di preservare la coerenza fiscale
Occorre ricordare che la Corte ha già ammesso che l’esigenza di preservare la coerenza di un regime fiscale può giustificare
una restrizione all’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE (sentenze 27 novembre 2008, causa C‑418/07,
Papillon, Racc. pag. I‑8947, punto 43, e Dijkman e Dijkman-Lavaleije, cit., punto 54).
Affinché un simile argomento di giustificazione possa essere accolto, la Corte esige tuttavia un nesso diretto tra l’agevolazione
fiscale di cui trattasi e la compensazione di tale beneficio con un determinato prelievo fiscale; il carattere diretto del
suddetto nesso dev’essere valutato alla luce della finalità della normativa in questione (citate sentenze Papillon, punto 44,
e Dijkman e Dijkman-Lavaleije, punto 55).
A tale riguardo la Repubblica portoghese non ha dimostrato, in modo giuridicamente adeguato, la sussistenza di un nesso siffatto,
limitandosi a far valere che l’esenzione dall’imposta sulle società compensa l’imposta sul reddito, alla quale sono soggetti
i sottoscrittori dei fondi di pensione residenti in Portogallo a titolo delle pensioni che ricevono, e che essa consente in
tal modo di prevenire una doppia imposizione di tali redditi.
Del resto occorre necessariamente rilevare che, da un lato, non risulta dalla normativa in oggetto che i redditi corrisposti
a beneficiari residenti in Portogallo da parte di fondi di pensione non residenti non siano soggetti all’imposta sul reddito.
Pertanto, in ipotesi del genere, i dividendi corrisposti ai fondi non residenti sono soggetti all’imposta sulle società e
le somme corrisposte ai beneficiari residenti da parte di tali fondi sono soggette all’imposta sul reddito.
Dall’altro lato, qualora un fondo residente corrisponda redditi ad un beneficiario non residente, i dividendi che questo ha
percepito sono esenti dall’imposta sulle società, qualunque sia il trattamento fiscale riservato ai redditi corrisposti da
tale fondo nello Stato di residenza del beneficiario di questi ultimi.
Per quanto riguarda inoltre l’argomento relativo all’esigenza di garantire la continuità del sistema pensionistico portoghese,
la Repubblica portoghese non ha fornito alcun elemento che consenta di determinare in che modo il fatto di esentare dall’imposta
sulle società i dividendi corrisposti a fondi non residenti potrebbe mettere in discussione il finanziamento di tale sistema.
Pertanto, tenuto conto degli elementi forniti dalla Repubblica portoghese, quest’ultima non può far valere l’esigenza di preservare
la coerenza fiscale per giustificare la restrizione alla libera circolazione dei capitali risultante dalla normativa in oggetto.
–       Sulla finalità relativa all’esigenza di garantire l’efficacia dei controlli
Risulta da una giurisprudenza costante che l’esigenza di garantire l’efficacia dei controlli fiscali costituisce un motivo
imperativo d’interesse generale che può giustificare una restrizione all’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal
Trattato (sentenza Dijkman e Dijkman-Lavaleije, cit., punto 58 e giurisprudenza ivi citata).
A parere della Repubblica portoghese, l’esenzione dall’IRC rappresenta una contropartita del rispetto, da parte dei fondi
di pensione, dei requisiti previsti dalla direttiva 2003/41 e dalla legislazione portoghese.
In particolare, le condizioni che i fondi di pensione residenti devono rispettare per fruire dell’esenzione dall’IRC mirerebbero
a garantire la continuità del sistema pensionistico portoghese, sottoponendo tali fondi a requisiti particolarmente severi
in materia di gestione, di funzionamento, di capitalizzazione e di responsabilità finanziaria. Orbene, il controllo di tali
requisiti da parte dell’amministrazione fiscale sarebbe possibile solo qualora tali fondi di pensione avessero sede in Portogallo.
A tale riguardo occorre tuttavia rilevare che la normativa controversa esclude per principio i fondi di pensione non residenti
dal beneficio dell’esenzione dall’IRC, senza dar loro la possibilità di dimostrare che soddisfano i requisiti stabiliti dalla
legislazione portoghese. La Repubblica portoghese non può pertanto sostenere che la disparità rilevata tra il trattamento
di cui beneficiano i fondi di pensione residenti e quello riservato ai fondi di pensione non residenti in materia di esenzione
dall’IRC sarebbe una contropartita del rispetto, da parte dei primi, dei requisiti previsti dalla legislazione summenzionata.
I fondi di pensione non residenti sono infatti in ogni caso esclusi dal beneficio di tale esenzione, anche qualora soddisfino
i requisiti per il suo ottenimento.
Orbene, una normativa nazionale che impedisca in maniera assoluta ad un fondo di pensione di dimostrare che soddisfa i requisiti
che gli consentirebbero, se risiedesse in Portogallo, di fruire dell’esenzione dall’IRC non può essere giustificata dall’esigenza
di garantire l’efficacia dei controlli fiscali. Non può infatti essere escluso a priori che i fondi di pensione residenti
in uno Stato membro che non sia la Repubblica portoghese siano in grado di fornire le prove pertinenti che consentano alle
autorità fiscali portoghesi di verificare, in modo chiaro e preciso, che essi soddisfano, nel loro Stato di residenza, requisiti
equivalenti a quelli previsti dalla legislazione portoghese.
Una valutazione siffatta vale per gli Stati membri dell’Unione europea e per gli Stati membri dello Spazio economico europeo
(SEE) tanto più che, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 57 e 58 delle sue conclusioni, il decreto legge 20
gennaio 2006, n. 12, fatto valere dalla Repubblica portoghese nel suo controricorso, è inteso a trasporre la direttiva 2003/41,
la cui applicazione è stata estesa agli Stati membri del SEE.
In ogni caso, l’impossibilità assoluta per i fondi di pensione non residenti di fruire dell’esenzione concessa ai fondi di
pensione residenti in Portogallo non può nemmeno essere ritenuta proporzionata in relazione alle difficoltà cui si appella
la Repubblica portoghese, per quanto riguarda la raccolta delle informazioni rilevanti e la riscossione dei debiti fiscali.
In primo luogo infatti, per quanto riguarda i fondi residenti in uno Stato membro che non sia la Repubblica portoghese, le
direttive del Consiglio 19 dicembre 1977, 77/799/CEE, relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli
Stati membri nel settore delle imposte dirette (GU L 336, pag. 15), e 26 maggio 2008, 2008/55/CE, sull’assistenza reciproca
in materia di recupero dei crediti risultanti da taluni contributi, dazi, imposte ed altre misure (GU L 150, pag. 28), offrono
alle autorità portoghesi un ambito di cooperazione e di assistenza che consente loro di ottenere le informazioni necessarie
ai sensi della legislazione nazionale, nonché i mezzi di recupero di eventuali debiti fiscali presso fondi di pensione non
residenti.
In secondo luogo, per quanto riguarda i fondi di pensione residenti in uno Stato membro del SEE, se è vero che le procedure
descritte al punto precedente della presente sentenza non trovano applicazione come tali, occorre necessariamente dichiarare,
da un lato, che la normativa in oggetto non fa dipendere il beneficio dell’esenzione dall’imposta sulle società dall’esistenza
di un accordo bilaterale di assistenza tra la Repubblica portoghese e gli Stati membri del SEE, che consenta una cooperazione
ed un’assistenza equivalenti a quelle attuate tra gli Stati membri dell’Unione. Dall’altro, come rilevato dall’avvocato generale
al paragrafo 70 delle conclusioni, si potrebbero immaginare misure, meno restrittive della libera circolazione dei capitali
di quanto lo sia la normativa in oggetto, tese a garantire il recupero dei debiti fiscali, come l’obbligo di fornire a priori
le garanzie finanziarie necessarie al pagamento di tali debiti.
Ne consegue che la restrizione alla libera circolazione dei capitali risultante dalla normativa controversa non può essere
giustificata dai motivi fatti valere dalla Repubblica portoghese.
Alla luce di ciò, occorre dichiarare che la Repubblica portoghese, avendo riservato il beneficio dell’esenzione dall’imposta
sulle società ai soli fondi di pensione residenti in territorio portoghese, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti
in forza degli artt. 63 TFUE e 40 dell’Accordo SEE.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica portoghese, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle
spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1)
La Repubblica portoghese, avendo riservato il beneficio dell’esenzione dall’imposta sulle società ai soli fondi di pensione
residenti nel territorio portoghese, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 63 TFUE e 40 dell’Accordo
sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992.
2)
La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
Firme
*
Lingua processuale: il portoghese.