CELEX: 62010CJ0424
Libera circolazione delle persone
Direttiva 2004/38/CE
Diritto di soggiorno permanente
Art. 16
Soggiorno legale
Soggiorno basato sul diritto nazionale
Soggiorno compiuto anteriormente all’adesione all’Unione dello Stato d’origine del cittadino interessato

Le domande di pronuncia pregiudiziale in esame riguardano l’interpretazione del diritto di soggiorno permanente sancito dall’art. 16
della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione
e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento
(CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,
90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e rettifiche in GU L 229, pag. 35).
Tali domande sono state presentate nel contesto di due controversie che vedono, in un caso, il sig. Ziolkowski, nell’altro,
la sig.ra Szeja e i suoi due figli minori, contrapposti al Land Berlin in merito al rifiuto di quest’ultimo di rilasciare
un documento che attestasse il loro diritto di soggiorno permanente a norma dell’art. 16 della direttiva 2004/38.

Contesto normativo

Diritto dell’Unione
Ai sensi dei ‘considerando’ terzo, quarto, decimo, diciassettesimo, diciottesimo e ventinovesimo della direttiva 2004/38:
«(3)      La cittadinanza dell’Unione dovrebbe costituire lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando essi esercitano
il loro diritto di libera circolazione e di soggiorno. È pertanto necessario codificare e rivedere gli strumenti comunitari
esistenti che trattano separatamente di lavoratori subordinati, lavoratori autonomi, studenti ed altre persone inattive al
fine di semplificare e rafforzare il diritto di libera circolazione e soggiorno di tutti i cittadini dell’Unione.
(4)      Per superare tale carattere settoriale e frammentario delle norme concernenti il diritto di libera circolazione e soggiorno
e allo scopo di facilitare l’esercizio di tale diritto, occorre elaborare uno strumento legislativo unico per modificare parzialmente
il regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno
della Comunità [(GU L 257, pag. 2), come modificato dal regolamento (CEE) n. 2434/92 del Consiglio, del 27 luglio 1992 (GU L 245,
pag. 1)] e per abrogare i seguenti testi legislativi: la direttiva 68/360/CEE del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativa
alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie
all’interno della Comunità [(GU L 257, pag. 13)]; la direttiva 73/148/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1973, relativa alla
soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all’interno della Comunità
in materia di stabilimento e di prestazione di servizi [(GU L 172, pag. 14)]; la direttiva 90/364/CEE del Consiglio, del 28
giugno 1990, relativa al diritto di soggiorno [(GU L 180, pag. 26)]; la direttiva 90/365/CEE del Consiglio, del 28 giugno
1990, relativa al diritto di soggiorno dei lavoratori salariati e non salariati che hanno cessato la propria attività professionale
[(GU L 180, pag. 28)] e la direttiva 93/96/CEE del Consiglio, del 29 ottobre 1993, relativa al diritto di soggiorno degli
studenti [(GU L 317, pag. 59)].
(...)
(10)      Occorre tuttavia evitare che coloro che esercitano il loro diritto di soggiorno diventino un onere eccessivo per il sistema
di assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo iniziale di soggiorno. Pertanto il diritto di soggiorno
dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari per un periodo superiore a tre mesi dovrebbe essere subordinato a condizioni.
(…)
(17)      Un diritto di soggiorno permanente per i cittadini dell’Unione che hanno scelto di trasferirsi a tempo indeterminato nello
Stato membro ospitante rafforzerebbe il senso di appartenenza alla cittadinanza dell’Unione e costituisce un essenziale elemento
di promozione della coesione sociale, che è uno degli obiettivi fondamentali dell’Unione. Occorre quindi istituire un diritto
di soggiorno permanente per tutti i cittadini dell’Unione ed i loro familiari che abbiano soggiornato nello Stato membro ospitante
per un periodo ininterrotto di cinque anni conformemente alle condizioni previste dalla presente direttiva e senza diventare
oggetto di una misura di allontanamento.
(18)      Per costituire un autentico mezzo di integrazione nella società dello Stato membro ospitante in cui il cittadino dell’Unione
soggiorna, il diritto di soggiorno permanente non dovrebbe, una volta ottenuto, essere sottoposto ad alcuna condizione.
(…)
(29)      La presente direttiva non dovrebbe pregiudicare le norme nazionali più favorevoli».
Al capo I della direttiva 2004/38, intitolato «Disposizioni generali», l’art. 1 della stessa, intitolato «Oggetto», dispone
quanto segue:
«La presente direttiva determina:
a) le modalità d’esercizio del diritto di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati membri da parte dei cittadini
dell’Unione e dei loro familiari;
b) il diritto di soggiorno permanente nel territorio degli Stati membri dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari;
(…)».
Il capo III di tale direttiva, intitolato «Diritto di soggiorno», include gli artt. 6–15 della stessa.
Sotto la rubrica «Diritto di soggiorno sino a tre mesi», detto art. 6 così prevede:
«1.      I cittadini dell’Unione hanno il diritto di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro per un periodo non superiore
a tre mesi senza alcuna condizione o formalità, salvo il possesso di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità.
2. Le disposizioni del paragrafo 1 si applicano anche ai familiari in possesso di un passaporto in corso di validità non aventi
la cittadinanza di uno Stato membro che accompagnino o raggiungano il cittadino dell’Unione».
L’art. 7 della direttiva 2004/38, intitolato «Diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi», recita come segue:
«1.      Ciascun cittadino dell’Unione ha il diritto di soggiornare per un periodo superiore a tre mesi nel territorio di un altro
Stato membro, a condizione:
a) di essere lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro ospitante; o
b) di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a
carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo di soggiorno, e di un’assicurazione malattia
che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante; o
c) - di essere iscritto presso un istituto pubblico o privato, riconosciuto o finanziato dallo Stato membro ospitante in base
alla sua legislazione o prassi amministrativa, per seguirvi a titolo principale un corso di studi inclusa una formazione professionale;
- di disporre di un’assicurazione malattia che copre tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di assicurare all’autorità
nazionale competente, con una dichiarazione o con altro mezzo di sua scelta equivalente, di disporre, per se stesso e per
i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello
Stato membro ospitante durante il suo periodo di soggiorno; o
d) di essere un familiare che accompagna o raggiunge un cittadino dell’Unione rispondente alle condizioni di cui alle lettere
a), b) o c).
2. Il diritto di soggiorno di cui al paragrafo 1 è esteso ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro quando
accompagnino o raggiungano nello Stato membro ospitante il cittadino dell’Unione, purché questi risponda alle condizioni di
cui al paragrafo 1, lettere a), b) o c).
3. Ai sensi del paragrafo 1, lettera a), il cittadino dell’Unione che abbia cessato di essere un lavoratore subordinato o
autonomo conserva la qualità di lavoratore subordinato o autonomo nei seguenti casi:
a) l’interessato è temporaneamente inabile al lavoro a seguito di una malattia o di un infortunio;
b) l’interessato, trovandosi in stato di disoccupazione involontaria debitamente comprovata dopo aver esercitato un’attività
per oltre un anno, si è registrato presso l’ufficio di collocamento competente al fine di trovare un lavoro;
c) l’interessato, trovandosi in stato di disoccupazione involontaria debitamente comprovata al termine di un contratto di
lavoro di durata determinata inferiore ad un anno o venutosi a trovare in tale stato durante i primi dodici mesi, si è registrato
presso l’ufficio di collocamento competente al fine di trovare un lavoro. In tal caso, l’interessato conserva la qualità di
lavoratore subordinato per un periodo che non può essere inferiore a sei mesi;
d) l’interessato segue un corso di formazione professionale. Salvo il caso di disoccupazione involontaria, la conservazione
della qualità di lavoratore subordinato presuppone che esista un collegamento tra l’attività professionale precedentemente
svolta e il corso di formazione seguito.
4. In deroga al paragrafo 1, lettera d) e al paragrafo 2, soltanto il coniuge, il partner che abbia contratto un’unione registrata
prevista all’articolo 2, punto 2, lettera b) e i figli a carico godono del diritto di soggiorno in qualità di familiari di
un cittadino dell’Unione che soddisfa le condizioni di cui al paragrafo 1, lettera c). L’articolo 3, paragrafo 2 si applica
ai suoi ascendenti diretti e a quelli del coniuge o partner registrato».
L’art. 12 della direttiva 2004/38, intitolato «Conservazione del diritto di soggiorno dei familiari in caso di decesso o di
partenza del cittadino dell’Unione», ai suoi nn. 1 e 2, così dispone:
«1.      Senza pregiudizio delle disposizioni del secondo comma, il decesso del cittadino dell’Unione o la sua partenza dal territorio
dello Stato membro ospitante non incidono sul diritto di soggiorno dei suoi familiari aventi la cittadinanza di uno Stato
membro.
Prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, le persone interessate devono soddisfare personalmente le condizioni
previste all’articolo 7, paragrafo 1, lettere a), b), c) o d).
2. Senza pregiudizio delle disposizioni del secondo comma, il decesso del cittadino dell’Unione non comporta la perdita del
diritto di soggiorno dei familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro e che hanno soggiornato nello Stato membro
ospitante per almeno un anno prima del decesso del cittadino dell’Unione.
Prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, il diritto di soggiorno delle persone interessate rimane subordinato
al requisito che esse dimostrino di esercitare un’attività lavorativa subordinata od autonoma o di disporre per sé e per i
familiari di risorse sufficienti affinché non divengano un onere per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante
durante il loro soggiorno, nonché di una assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante, ovvero
di fare parte del nucleo familiare, già costituito nello Stato membro ospitante, di una persona che soddisfa tali condizioni.
Le risorse sufficienti sono quelle indicate all’articolo 8, paragrafo 4.
I familiari in questione conservano il diritto di soggiorno esclusivamente a titolo personale».
Con il titolo «Mantenimento del diritto di soggiorno dei familiari in caso di divorzio, di annullamento del matrimonio o di
scioglimento dell’unione registrata», l’art. 13 della direttiva 2004/38 enuncia quanto segue:
«1.      Senza pregiudizio delle disposizioni del secondo comma, il divorzio, l’annullamento del matrimonio dei cittadini dell’Unione
o lo scioglimento della loro unione registrata di cui all’articolo 2, punto 2, lettera b), non incidono sul diritto di soggiorno
dei loro familiari aventi la cittadinanza di uno Stato membro.
Prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, gli interessati devono soddisfare le condizioni previste all’articolo
7, paragrafo 1, lettere a), b), c) o d).
2. Senza pregiudizio delle disposizioni del secondo comma, il divorzio, l’annullamento del matrimonio o lo scioglimento dell’unione
registrata di cui all’articolo 2, punto 2, lettera b), non comportano la perdita del diritto di soggiorno dei familiari del
cittadino dell’Unione non aventi la cittadinanza di uno Stato membro se:
(…)
Prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, il diritto di soggiorno delle persone interessate rimane subordinato
al requisito che esse dimostrino di esercitare un’attività lavorativa subordinata o autonoma, o di disporre per sé e per i
familiari di risorse sufficienti affinché non divengano un onere per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante
durante il soggiorno, nonché di una assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante, ovvero di
fare parte del nucleo familiare, già costituito nello Stato membro ospitante, di una persona che soddisfa tali condizioni.
Le risorse sufficienti sono quelle indicate all’articolo 8, paragrafo 4.
I familiari in questione conservano il diritto di soggiorno esclusivamente a titolo personale».
Con il titolo «Mantenimento del diritto di soggiorno», l’art. 14 della direttiva 2004/38 così dispone:
«1.      I cittadini dell’Unione e i loro familiari beneficiano del diritto di soggiorno di cui all’articolo 6 finché non diventano
un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante.
2. I cittadini dell’Unione e i loro familiari beneficiano del diritto di soggiorno di cui agli articoli 7, 12 e 13 finché
soddisfano le condizioni fissate negli stessi.
In casi specifici, qualora vi sia un dubbio ragionevole che il cittadino dell’Unione o i suoi familiari non soddisfano le
condizioni stabilite negli articoli 7, 12 e 13, gli Stati membri possono effettuare una verifica in tal senso. Tale verifica
non è effettuata sistematicamente.
3. Il ricorso da parte di un cittadino dell’Unione o dei suoi familiari al sistema di assistenza sociale non dà luogo automaticamente
ad un provvedimento di allontanamento.
4. In deroga ai paragrafi 1 e 2 e senza pregiudizio delle disposizioni del capitolo VI, un provvedimento di allontanamento
non può essere adottato nei confronti di cittadini dell’Unione o dei loro familiari qualora
a) i cittadini dell’Unione siano lavoratori subordinati o autonomi, oppure
b) i cittadini dell’Unione siano entrati nel territorio dello Stato membro ospitante per cercare un posto di lavoro. In tal
caso i cittadini dell’Unione e i membri della loro famiglia non possono essere allontanati fino a quando i cittadini dell’Unione
possono dimostrare di essere alla ricerca di un posto di lavoro e di avere buone possibilità di trovarlo».
Nel capo IV della direttiva 2004/38, intitolato «Diritto di soggiorno permanente», l’art. 16 della stessa, rubricato «Norma
generale per i cittadini dell’Unione e i loro familiari», è formulato nel modo seguente:
«1. Il cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante
ha diritto al soggiorno permanente in detto Stato. Tale diritto non è subordinato alle condizioni di cui al capo III.
2. Le disposizioni del paragrafo 1 si applicano anche ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che abbiano
soggiornato legalmente in via continuativa per cinque anni assieme al cittadino dell’Unione nello Stato membro ospitante.
3. La continuità della residenza non è pregiudicata da assenze temporanee che non superino complessivamente sei mesi all’anno
né da assenze di durata superiore per l’assolvimento degli obblighi militari né da un’assenza di dodici mesi consecutivi al
massimo dovuta a motivi rilevanti, quali gravidanza e maternità, malattia grave, studi o formazione professionale o il distacco
per motivi di lavoro in un altro Stato membro o in un paese terzo.
4. Una volta acquisito, il diritto di soggiorno permanente si perde soltanto a seguito di assenze dallo Stato membro ospitante
di durata superiore a due anni consecutivi».
Nello stesso capo IV, l’art. 18 della direttiva 2004/38, intitolato «Acquisizione del diritto di soggiorno permanente da parte
[dei] familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro», così prevede:
«Senza pregiudizio dell’articolo 17, i familiari del cittadino dell’Unione di cui all’articolo 12, paragrafo 2, e all’articolo
13, paragrafo 2 che soddisfano le condizioni ivi previste, acquisiscono il diritto di soggiorno permanente dopo aver soggiornato
legalmente e in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante».
Ai sensi dell’art. 37 della direttiva 2004/38:
«Le disposizioni della presente direttiva non pregiudicano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di
diritto interno che siano più favorevoli ai beneficiari della presente direttiva».

Diritto nazionale
Con il titolo «Diritto di ingresso e di soggiorno», l’art. 2, nn. 1 e 2, della legge sulla libera circolazione dei cittadini
dell’Unione (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern) 30 luglio 2004 (BGBl. 2004 I, pag. 1950), come modificata
dalla legge di recepimento delle direttive dell’Unione europea in materia di diritto di soggiorno e di asilo (Gesetz zur Umsetzung
Aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) 19 agosto 2007 (BGBl. 2007 I, pag. 1970; in prosieguo:
il «FreizügG/EU»), così dispone:
«(1)      I cittadini dell’Unione che beneficiano della libera circolazione nonché i loro familiari hanno il diritto di entrare e di
soggiornare nel territorio federale conformemente alle disposizioni della presente legge.
(2)      Fruiscono della libera circolazione in forza del diritto dell’Unione:
(…)
5.      i cittadini dell’Unione non occupati, al ricorrere dei presupposti di cui all’art. 4,
(…)».
L’art. 4 del FreizügG/EU, intitolato «Persone non occupate che beneficiano della libera circolazione», così recita:
«I cittadini dell’Unione non occupati, i loro familiari e partner, che accompagnano o raggiungono il cittadino dell’Unione,
sono titolari del diritto in cui di cui all’art. 2, n. 1, se dispongono di un’assicurazione malattia sufficiente e di risorse
economiche sufficienti (…)».
L’art. 4 bis del FreizügG/EU, intitolato «Diritto di soggiorno permanente», al suo n. 1, così dispone:
«I cittadini dell’Unione, i loro familiari e partner, che abbiano soggiornato legalmente per un periodo di cinque anni senza
soluzione di continuità nel territorio federale, hanno il diritto di ingresso e di soggiorno indipendentemente dal fatto che
essi soddisfino sempre le condizioni dell’art. 2, n. 2 (diritto di soggiorno permanente)».
Ai sensi dell’art. 5, n. 6, del FreizügG/EU:
«Ai cittadini dell’Unione che ne fanno domanda viene rilasciato immediatamente un documento attestante il loro diritto di
soggiorno permanente».

Cause principali e questioni pregiudiziali
Il sig. Ziolkowski è un cittadino polacco giunto in Germania nel corso del mese di settembre del 1989. Egli ha ottenuto un
permesso di soggiorno per ragioni umanitarie per il periodo che va dal mese di luglio del 1991 al mese di aprile del 2006.
La sig.ra Szeja è una cittadina polacca giunta in Germania nel 1988. Essa ha ottenuto un permesso di soggiorno per ragioni
umanitarie per il periodo che va dal mese di maggio del 1990 al mese di ottobre del 2005. I suoi figli sono nati in Germania
nel 1994 e nel 1996. Essi hanno ottenuto un permesso di soggiorno corrispondente a quello della madre. Il padre è un cittadino
turco che vive separato, ma che ha congiuntamente con la sig.ra Szeja la custodia dei figli.
Nel 2005 il sig. Ziolkowski, nonché la sig.ra Szeja e i suoi figli, hanno chiesto al Land Berlin la proroga dei loro permessi
di soggiorno o, eventualmente, il rilascio di un documento che ne attestasse il soggiorno permanente in base al diritto dell’Unione.
La domanda presentata dalla sig.ra Szeja e dai suoi figli è stata respinta. Il sig. Ziolkowski ha ottenuto una proroga del
suo permesso di soggiorno fino al mese di aprile del 2006, ma, successivamente, una nuova domanda di proroga è stata anch’essa
respinta. Gli interessati sono stati tutti informati che nei loro confronti sarebbero state adottate eventuali misure di allontanamento
verso il loro Stato membro d’origine, per il caso in cui essi si fossero astenuti dall’abbandonare il territorio tedesco entro
un certo termine successivo alla data in cui le dette decisioni di rigetto del Land Berlin fossero divenute definitive.
Secondo il Land Berlin, la proroga del permesso di soggiorno dei ricorrenti delle cause principali non era possibile in quanto
essi non erano in grado di provvedere al proprio sostentamento. Il riconoscimento di un diritto di soggiorno permanente ai
sensi del diritto dell’Unione non sarebbe stato neanch’esso possibile, dato che gli interessati non erano occupati e non erano
neppure in grado di provare di poter provvedere al proprio sostentamento.
Il Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo) ha accolto i ricorsi dinanzi ad esso proposti dai ricorrenti delle cause
principali, dichiarando che il diritto di soggiorno permanente ai sensi del diritto dell’Unione deve essere riconosciuto a
favore di qualsiasi cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente per cinque anni sul territorio dello Stato membro
ospitante, senza che occorra verificare se le sue risorse siano sufficienti. Poiché il Land Berlin ha impugnato tali pronunce
del Verwaltungsgericht, l’Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Tribunale amministrativo superiore dei Länder di Berlino
e del Brandeburgo) le ha riformate con sentenze del 28 aprile 2009.
Ai sensi di tali sentenze, ai fini dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente in base al diritto dell’Unione, potrebbero
essere presi in considerazione soltanto i periodi compiuti dal cittadino interessato a partire dalla data in cui lo Stato
d’origine di quest’ultimo è divenuto membro dell’Unione europea. Inoltre, ai fini di siffatta acquisizione, potrebbe essere
considerato legale soltanto il soggiorno effettuato sulla base dell’art. 2, n. 2, del FreizügG/EU, disposizione che corrisponde
all’art. 7 della direttiva 2004/38. Poiché, alla data di adesione del loro Stato di origine all’Unione, cioè il 1° maggio
2004, i ricorrenti nelle cause principali non erano lavoratori né disponevano di risorse sufficienti per poter provvedere
al proprio sostentamento senza gravare sul sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante, essi non integravano,
secondo detto giudice, le condizioni di cui all’art. 2, n. 2, del FreizügG/EU e non avevano pertanto acquisito il diritto
di soggiorno permanente ai sensi dell’art. 4bis di detta legge.
Avverso tali sentenze dell’Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg i ricorrenti nelle cause principali hanno proposto un
ricorso in cassazione («Revision») dinanzi al giudice del rinvio.
Il giudice del rinvio fa sue le constatazioni del giudice d’appello secondo cui i ricorrenti nelle cause principali non avrebbero
soggiornato in Germania in conformità alle condizioni previste dal diritto dell’Unione, bensì sul solo fondamento del diritto
nazionale. Esso ritiene tuttavia, anche se un tale soggiorno non può consentire l’acquisizione del diritto di soggiorno permanente
previsto all’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38, di essere nondimeno tenuto ad adire la Corte prima di statuire.
In tale contesto il Bundesverwaltungsgericht ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti
questioni pregiudiziali, che sono formulate in termini identici nei due procedimenti C‑424/10 e C‑425/10:
«1)      Se l’art. 16, n. 1, prima frase, della direttiva 2004/38 (…) debba essere interpretato nel senso che conferisce al cittadino
dell’Unione, che abbia soggiornato legalmente per oltre cinque anni in uno Stato membro soltanto sulla base del diritto nazionale
ma che in tale periodo non soddisfaceva i presupposti di cui all’art. 7, n. 1, di [tale] direttiva (…), un diritto di soggiorno
permanente in tale Stato membro.
2)      Se, ai fini del soggiorno legale ai sensi dell’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38 (...), debbano essere computati anche
i periodi di soggiorno del cittadino dell’Unione nello Stato membro ospitante anteriori all’adesione del suo Stato d’origine
all’Unione europea (...)».
Con ordinanza del presidente della Corte 6 ottobre 2010, le cause C‑424/10 e C‑425/10 sono state riunite ai fini della fase
scritta e di quella orale del procedimento, nonché della sentenza.

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se l’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38 debba essere interpretato
nel senso che occorre ritenere che il cittadino dell’Unione, che abbia compiuto un soggiorno di più di cinque anni sul territorio
dello Stato membro ospitante sulla sola base del diritto interno di quest’ultimo, abbia acquisito un diritto di soggiorno
permanente in conformità a tale disposizione, anche qualora durante detto soggiorno egli non soddisfacesse i requisiti previsti
all’art. 7, n. 1, della stessa direttiva.
Osservazioni presentate alla Corte
Secondo i ricorrenti nelle cause principali, l’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38 non richiede che il cittadino dell’Unione
soddisfi i requisiti imposti all’art. 7, n. 1, di detta direttiva. Per poter acquisire il diritto di soggiorno permanente
previsto al detto articolo 16, n. 1, sarebbe sufficiente dimostrare un soggiorno legale, anche in conformità al diritto dello
Stato membro ospitante, mentre la circostanza che il richiedente abbia fatto ricorso all’assistenza sociale, oppure il fatto
che, nel corso di tale soggiorno, il servizio per gli stranieri possa aver legittimamente constatato la perdita del diritto
di libera circolazione sarebbero, al riguardo, privi di rilievo.
La totalità degli Stati membri che hanno depositato osservazioni, nonché la Commissione europea considerano, al pari del giudice
del rinvio, che l’acquisizione del diritto il soggiorno permanente ai sensi dell’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38 richiede
che il cittadino dell’Unione interessato abbia soggiornato in via continuativa per cinque anni in conformità alle condizioni
previste all’art. 7, n. 1, di tale direttiva e che, conseguentemente, il soggiorno che non soddisfi tali condizioni non possa
essere qualificato come «soggiorno legale», ai sensi di detto art. 16, n. 1.
Risposta della Corte
Ai sensi dell’art. 16, n. 1, prima frase, della direttiva 2004/38, i cittadini dell’Unione che abbiano soggiornato legalmente
e in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante acquisiscono il diritto di soggiorno permanente sul suo
territorio.
Occorre preliminarmente ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, dalle esigenze tanto dell’applicazione
uniforme del diritto dell’Unione quanto del principio d’uguaglianza discende che una disposizione di diritto dell’Unione che
non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della
sua portata deve normalmente dar luogo, nell’intera Unione, ad un’interpretazione autonoma ed uniforme (sentenze 19 settembre
2000, causa C‑287/98, Linster, Racc. pag. I‑6917, punto 43, e 18 ottobre 2011, causa C–34/10, Brüstle, non ancora pubblicata
nella Raccolta, punto 25).
Orbene, sebbene la formulazione di detta disposizione della direttiva 2004/38 non fornisca alcuna precisazione quanto al modo
in cui devono essere intesi i termini «che abbia soggiornato legalmente» sul territorio dello Stato membro ospitante, tale
direttiva non effettua peraltro alcun rinvio ai diritti nazionali per quanto riguarda il significato da attribuire a detti
termini. Si deve pertanto ritenere che questi ultimi designino, ai fini dell’applicazione di tale direttiva, una nozione autonoma
del diritto dell’Unione, da interpretare in modo uniforme sul territorio della totalità degli Stati membri.
Va, al riguardo, ricordato che la determinazione del significato e della portata dei termini per i quali il diritto dell’Unione
non fornisce alcuna definizione va operata segnatamente tenendo conto del contesto in cui essi sono utilizzati e degli scopi
perseguiti dalla normativa di cui fanno parte (v., in particolare, sentenze 10 marzo 2005, causa C‑336/03, easyCar, Racc. pag. I‑1947,
punto 21; 22 dicembre 2008, causa C–549/07, Wallentin-Hermann, Racc. pag. I‑11061, punto 17; 29 luglio 2010, causa C‑151/09,
UGT‑FSP, Racc. pag. I-7591, punto 39, nonché Brüstle, cit., punto 31).
Così, anzitutto, per quanto riguarda gli obiettivi della direttiva 2004/38, il primo ‘considerando’ di questa ricorda che
la cittadinanza dell’Unione conferisce a ciascun cittadino dell’Unione il diritto primario e individuale di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni fissate dai Trattati,
nonché le disposizioni adottate in applicazione degli stessi (v. sentenze 7 ottobre 2010, causa C‑162/09, Lassal, Racc. pag.
I‑9217, punto 29, e 5 maggio 2011, causa C–434/09, McCarthy, Racc. pag. I‑3375, punto 27).
Se è vero che la direttiva 2004/38 mira ad agevolare e a rafforzare l’esercizio del diritto primario e individuale di circolare
e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, conferito direttamente ad ogni cittadino dell’Unione, resta il
fatto che l’oggetto di detta direttiva riguarda, come risulta dal suo art. 1, lett. a) e b), le modalità di esercizio di tale
diritto e il diritto di soggiorno permanente, introdotto, quest’ultimo, per la prima volta nell’ordinamento giuridico dell’Unione
da tale direttiva, salvo per quanto riguarda i lavoratori che hanno cessato l’attività lavorativa nello Stato membro ospitante
e i loro familiari.
Dai ‘considerando’ terzo e quarto della direttiva 2004/38 risulta che quest’ultima ha lo scopo di superare un approccio settoriale
e frammentario del diritto di circolare e soggiornare liberamente al fine di agevolare l’esercizio di tale diritto mediante
l’elaborazione di un atto legislativo unico che codifichi e riveda gli strumenti del diritto dell’Unione anteriori a tale
direttiva.
Per quanto riguarda poi il contesto complessivo della direttiva 2004/38, va osservato che essa ha previsto un sistema graduale
per quanto riguarda il diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante, il quale, riprendendo sostanzialmente le fasi e
le condizioni previste nei diversi strumenti del diritto dell’Unione e nella giurisprudenza anteriori a tale direttiva, sfocia
nel diritto di soggiorno permanente.
In primo luogo, infatti, per i soggiorni che vanno fino a tre mesi, l’art. 6 della direttiva 2004/38 limita le condizioni
o formalità del diritto di soggiorno al requisito di essere in possesso di una carta d’identità o di un passaporto in corso
di validità, e l’art. 14, n. 1, di detta direttiva conserva tale diritto nei limiti in cui il cittadino dell’Unione e i suoi
familiari non divengano un onere irragionevole per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante.
In secondo luogo, per un soggiorno della durata di oltre tre mesi, il beneficio del diritto di soggiorno è subordinato alle
condizioni di cui all’art. 7, n. 1, della direttiva 2004/38 e, ai sensi dell’art. 14, n. 2, di essa, tale diritto viene conservato
soltanto nei limiti in cui il cittadino dell’Unione e i suoi familiari soddisfino tali condizioni. Dal decimo ‘considerando’
di tale direttiva risulta, in particolare, che le dette condizioni sono dirette, segnatamente, a evitare che queste persone
divengano un onere irragionevole per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante.
In terzo luogo, dall’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38 risulta che i cittadini dell’Unione acquisiscono il diritto di
soggiorno permanente dopo aver soggiornato legalmente e in via continuativa per cinque anni nel territorio dello Stato membro
ospitante e che tale diritto non è soggetto alle condizioni menzionate al punto precedente. Come osserva il diciottesimo ‘considerando’
di detta direttiva, il diritto di soggiorno permanente, una volta ottenuto, non deve essere sottoposto ad alcuna condizione,
e ciò affinché esso possa costituire un autentico mezzo di integrazione nella società di detto Stato.
Infine, per quanto riguarda il contesto particolare della direttiva 2004/38 alla luce del diritto di soggiorno permanente,
va rilevato che il diciassettesimo ‘considerando’ della stessa precisa che occorre istituire tale diritto per tutti i cittadini
dell’Unione ed i loro familiari che abbiano soggiornato nello Stato membro ospitante per un periodo ininterrotto di cinque
anni «conformemente alle condizioni previste dalla presente direttiva» e senza diventare oggetto di una misura di allontanamento.
Tale precisazione è stata introdotta nel detto ‘considerando’, nel corso dell’iter legislativo che ha condotto all’adozione
della direttiva 2004/38, dalla posizione comune (CE) adottata dal Consiglio dell’Unione europea il 5 dicembre 2003, n. 6/2004
(GU 2004, C 54 E, pag. 12). Secondo la comunicazione al Parlamento europeo 30 dicembre 2003 (SEC/2003/1293 def.), detta precisazione
è stata introdotta «per precisare la portata della nozione di soggiorno legale», ai sensi dell’art. 16, n. 1, di detta direttiva.
Inoltre, l’art. 18 della direttiva 2004/38, che figura nello stesso capitolo dell’art. 16 e riguarda l’acquisizione del diritto
di soggiorno permanente dei familiari del cittadino dell’Unione che non abbiano la nazionalità di uno Stato membro, prevede
che, in caso di decesso o di partenza di tale cittadino, di divorzio, di annullamento del matrimonio o di cessazione dell’unione
registrata, tali familiari debbano, così come previsto al n. 1 di detto art. 16, aver «soggiornato legalmente» e in via continuativa
per cinque anni nello Stato membro ospitante per acquisire il diritto di soggiorno permanente, rinviando al riguardo agli
articoli 12, n. 2, e 13, n. 2, della stessa direttiva, disposizioni il cui secondo comma esige dagli interessati, tra le altre
condizioni, che possano dimostrare essi stessi, anteriormente a tale acquisizione, di soddisfare le stesse condizioni previste
all’art. 7, n. 1, lett. a), b) o d) di tale direttiva.
Del pari, in conformità agli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, della direttiva 2004/38, anche se il decesso o la partenza del cittadino
dell’Unione o ancora il divorzio, l’annullamento del matrimonio o la cessazione dell’unione registrata non pregiudicano il
diritto di soggiorno dei suoi familiari che hanno la nazionalità di uno Stato membro, questi ultimi devono ugualmente dimostrare
di soddisfare essi stessi le condizioni di cui all’art. 7, n. 1, di detta direttiva anteriormente all’acquisizione del diritto
di soggiorno permanente.
Ne consegue che la nozione di soggiorno legale sottesa ai termini «che abbia soggiornato legalmente», di cui all’art. 16,
n. 1, della direttiva 2004/38, deve intendersi come corrispondente ad un soggiorno conforme alle condizioni previste da detta
direttiva e, segnatamente, quelle previste all’art. 7, n. 1, della stessa.
Di conseguenza, il soggiorno conforme al diritto di uno Stato membro, ma che non soddisfa le condizioni di cui all’art. 7,
n. 1, della direttiva 2004/38, non può essere considerato come soggiorno «legale» ai sensi dell’art. 16, n. 1, di essa.
Al riguardo, l’interpretazione contraria non può essere validamente sostenuta sulla base dell’art. 37 della direttiva 2004/38,
secondo cui le disposizioni di quest’ultima non pregiudicano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative
di uno Stato membro che siano più favorevoli ai beneficiari della medesima direttiva.
Infatti, va osservato che il fatto di non pregiudicare le disposizioni nazionali più favorevoli di quelle della direttiva
2004/38 per quanto riguarda il diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione non implica affatto che tali disposizioni debbano
essere integrate nel sistema istituito da detta direttiva.
L’art. 37 della direttiva 2004/38 si limita a prevedere che quest’ultima non osta a che il diritto degli Stati membri istituisca
un regime più favorevole di quello stabilito in virtù delle disposizioni di tale direttiva. Spetta, tuttavia, a ciascuno Stato
membro decidere non soltanto se instaurare tale regime, ma anche quali siano le condizioni e gli effetti di quest’ultimo,
in particolare per quanto riguarda le conseguenze giuridiche di un diritto di soggiorno concesso sulla sola base del diritto
interno.
Alla luce di quanto precede, occorre risolvere la prima questione dichiarando che l’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38
deve essere interpretato nel senso che non si può ritenere che il cittadino dell’Unione, che abbia compiuto un soggiorno di
più di cinque anni sul territorio dello Stato membro ospitante sulla sola base del diritto nazionale di tale Stato, abbia
acquisito il diritto al soggiorno permanente in conformità a tale disposizione se, durante tale soggiorno, egli non soddisfaceva
le condizioni di cui all’art. 7, n. 1, della stessa direttiva.

Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede se i periodi di soggiorno del cittadino di uno Stato terzo sul
territorio di uno Stato membro, compiuti anteriormente all’adesione di detto Stato terzo all’Unione, debbano, in mancanza
di specifiche disposizioni nell’atto di adesione, essere presi in considerazione ai fini dell’acquisizione del diritto di
soggiorno permanente a norma dell’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38.
Osservazioni presentate alla Corte
L’Irlanda e la Commissione considerano che non è necessario risolvere la seconda questione sollevata dal giudice del rinvio,
in quanto è pacifico che i ricorrenti delle cause principali non hanno mai soddisfatto le condizioni di cui all’art. 7, n. 1,
della direttiva 2004/38, e ciò anche durante i periodi di soggiorno anteriori all’adesione del loro Stato d’origine all’Unione.
I governi tedesco e del Regno Unito ritengono che i periodi di soggiorno anteriori all’adesione all’Unione dello Stato d’origine
del cittadino interessato non possano essere presi in considerazione ai fini dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente
a norma dell’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38, dato che tale diritto di soggiorno presuppone che la persona che ne domanda
il beneficio abbia soggiornato in qualità di cittadino dell’Unione, mentre, anteriormente all’adesione della Repubblica di
Polonia all’Unione, i ricorrenti nelle cause principali non erano cittadini di quest’ultima e non beneficiavano, quindi, neppure
dei diritti conferiti dagli strumenti giuridici dell’Unione.
Il governo ellenico considera, per contro, che dai termini, dalla finalità e dall’economia dell’art. 16, n. 1, della direttiva
2004/38 risulterebbe che detta disposizione va applicata indipendentemente dalla data di adesione all’Unione dello Stato d’origine
del cittadino interessato. Conseguentemente i periodi di soggiorno compiuti anteriormente all’adesione dovrebbero essere presi
in considerazione, nei limiti in cui soddisfino le condizioni previste da tale direttiva.
Risposta della Corte
Occorre preliminarmente rilevare che l’atto di adesione di un nuovo Stato membro si fonda essenzialmente sul principio generale
dell’applicazione immediata e integrale delle disposizioni del diritto dell’Unione a tale Stato, mentre deroghe sono ammesse
solo e in quanto previste espressamente da disposizioni transitorie (v. sentenza 28 aprile 2009, causa C–420/07, Apostolides,
Racc. pag. I‑3571, punto 33 e giurisprudenza citata).
In tal senso, per quanto riguarda l’art. 6 del Trattato CEE (divenuto art. 6 del Trattato CE, a sua volta divenuto, in seguito
a modifica, art. 12 CE), nonché gli artt. 48 e 51 del Trattato CE (divenuti rispettivamente, in seguito a modifica, artt. 39 CE
e 42 CE), la Corte ha avuto modo di dichiarare che, quando l’atto relativo alle condizioni di adesione di uno Stato membro
non contiene nessuna disposizione transitoria relativa all’applicazione di detti articoli, questi ultimi devono ritenersi
immediatamente applicabili e vincolanti nei confronti di detto Stato membro a decorrere dalla data della sua adesione all’Unione,
cosicché da tale data i detti articoli possono essere invocati dai cittadini provenienti da tutti gli Stati membri e possono
trovare applicazione con riferimento agli effetti presenti e futuri di situazioni sorte anteriormente all’adesione di detto
Stato all’Unione (sentenze 2 ottobre 1997, causa C–122/96, Saldanha e MTS, Racc. pag. I‑5325, punto 14; 30 novembre 2000,
causa C–195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Racc. pag. I‑10497, punto 55, nonché 18 aprile 2002, causa C‑290/00, Duchon,
Racc. pag. I‑3567, punto 44).
La Corte ha, peraltro, del pari giudicato che le disposizioni relative alla cittadinanza dell’Unione sono applicabili sin
dal momento della loro entrata in vigore, e che si deve pertanto considerare che esse devono trovare applicazione con riferimento
agli effetti presenti di situazioni sorte anteriormente (v. sentenze 11 luglio 2002, causa C‑224/98, D’Hoop, Racc. pag. I‑6191,
punto 25, e Lassal, cit., punto 39).
Nella fattispecie, non esiste alcuna disposizione transitoria concernente l’applicazione alla Repubblica di Polonia delle
disposizioni di diritto dell’Unione riguardanti la libera circolazione delle persone nell’Atto relativo alle condizioni di
adesione all’Unione europea della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica
di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia,
della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca, e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea
(GU 2003, L 236, pag. 33), fatta eccezione per talune disposizioni transitorie riguardanti la libera circolazione dei lavoratori
e la libera prestazione dei servizi, contenute negli Allegati di detto atto.
Conseguentemente, le disposizioni di cui all’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38 possono essere invocate da cittadini dell’Unione
ed essere applicate agli effetti attuali e futuri di situazioni sorte anteriormente all’adesione della Repubblica di Polonia
all’Unione.
È, al riguardo, certamente vero che i periodi di soggiorno compiuti nel territorio dello Stato membro ospitante dal cittadino
di un altro Stato anteriormente all’adesione di quest’ultimo all’Unione non ricadevano nell’ambito del diritto di quest’ultima,
ma soltanto nell’ambito del diritto di tale Stato membro ospitante.
Tuttavia, nei limiti in cui l’interessato è in grado di dimostrare che tali periodi sono stati effettuati conformemente alle
condizioni di cui all’art. 7, n. 1, della direttiva 2004/38, la presa in considerazione dei detti periodi, a partire dalla
data di adesione dello Stato interessato all’Unione ha come conseguenza non di conferire all’art. 16 di detta direttiva un
effetto retroattivo, bensì semplicemente di attribuire un effetto presente a situazioni createsi anteriormente alla data di
trasposizione di tale direttiva (v. sentenza Lassal, cit., punto 38).
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la seconda questione dichiarando che i periodi di soggiorno
del cittadino di uno Stato terzo sul territorio di uno Stato membro, compiuti anteriormente all’adesione di detto Stato terzo
all’Unione, devono, in assenza di disposizioni specifiche contenute nell’atto di adesione, essere presi in considerazione
ai fini dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente a norma dell’art. 16, n. 1, della direttiva 2004/38, purché
siano stati compiuti in conformità alle condizioni di cui all’art. 7, n. 1, della stessa direttiva.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1)
L’art. 16, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei
cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che
modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE,
75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, deve essere interpretato nel senso che non si può ritenere che il cittadino
dell’Unione che abbia compiuto un soggiorno di più di cinque anni sul territorio dello Stato membro ospitante sulla sola base
del diritto nazionale di tale Stato abbia acquisito il diritto al soggiorno permanente in conformità a tale disposizione se,
durante tale soggiorno, egli non soddisfaceva le condizioni di cui all’art. 7, n. 1, della stessa direttiva.
2)
I periodi di soggiorno del cittadino di uno Stato terzo sul territorio di uno Stato membro, compiuti anteriormente all’adesione
di detto Stato terzo all’Unione europea, devono, in assenza di disposizioni specifiche contenute nell’atto di adesione, essere
presi in considerazione ai fini dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente a norma dell’art. 16, n. 1, della direttiva
2004/38, purché siano stati compiuti in conformità alle condizioni di cui all’art. 7, n. 1, della stessa direttiva.
Firme
*
Lingua processuale: il tedesco.