CELEX: 62013CJ0124
Recurso de anulación
Reglamento (UE) nº 1243/2012
Elección de la base jurídica
Artículo 43 TFUE, apartados 2 y 3
Decisión política
Plan a largo plazo para las poblaciones de bacalao

Mediante sus demandas, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea solicitan la anulación del Reglamento (UE) n
o
1243/2012 del Consejo, de 19 de diciembre de 2012, que modifica el Reglamento (CE) n
o
1342/2008 por el que se establece un plan a largo plazo para las poblaciones de bacalao y las pesquerías que las explotan (
DO L 352, p. 10
; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
Marco jurídico
Reglamento (CE) n
o
2371/2002
El Reglamento (CE) n
o
2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común (
DO L 358, p. 59
; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), fue derogado por el Reglamento (UE) n
o
1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n
o
1954/2003 y (CE) n
o
1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos n
o
2371/2002 y (CE) n
o
639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo (
DO L 354, p. 22
).
Los considerandos 6 y 7 del Reglamento de base eran del tenor siguiente:
«(6)
El objetivo de la explotación sostenible se conseguirá de manera más eficaz mediante una gestión pesquera que lleve aparejada la aplicación de planes plurianuales para las poblaciones dentro de límites biológicos de seguridad. En el caso de las poblaciones que estén fuera de los límites biológicos de seguridad, la adopción de planes de recuperación plurianual será una prioridad absoluta. Según los dictámenes científicos, podrán exigirse reducciones considerables de los esfuerzos pesqueros respecto de esas poblaciones.
(7)
Estos planes plurianuales deben fijar objetivos para la explotación sostenible de las poblaciones de que se trate, incluir normas de explotación en las que se precise el modo de cálculo de los límites anuales de las capturas o del esfuerzo pesquero, y contemplar otras medidas de gestión específicas, teniendo en cuenta asimismo el efecto sobre otras especies.»
El artículo 1 de dicho Reglamento definía de la manera siguiente el ámbito de aplicación de la política pesquera común (PPC):
«1.   La [PPC] regulará la conservación, gestión y explotación de los recursos acuáticos vivos, la acuicultura y la transformación y comercialización de los productos de la pesca y la acuicultura, cuando tales actividades se realicen en el territorio de los Estados miembros o en aguas comunitarias o las lleven a cabo buques pesqueros comunitarios o, sin perjuicio de la responsabilidad última del Estado del pabellón, nacionales de los Estados miembros.
2.   La [PPC] establecerá medidas coherentes sobre:
a)
conservación, gestión y explotación de los recursos acuáticos vivos;
[...]»
Los objetivos de la PPC se definían en los términos siguientes en el artículo 2, apartado 1, del mismo Reglamento:
«La [PPC] garantizará una explotación de los recursos acuáticos vivos que facilite unas condiciones económicas, medioambientales y sociales sostenibles.
Con este fin, la Comunidad aplicará el criterio de precaución al adoptar medidas concebidas para proteger y conservar los recursos acuáticos vivos, procurar su explotación sostenible y reducir al mínimo los efectos de las actividades pesqueras en los ecosistemas marinos. Procurará aplicar progresivamente a la gestión pesquera un planteamiento basado en los ecosistemas. [...]»
El artículo 4 del Reglamento de base, que fijaba los tipos de medidas que debían adoptarse para alcanzar el objetivo de la sostenibilidad, establecía lo siguiente en su apartado 2:
«[...] Podrán incluir medidas para cada población o grupo de poblaciones con el fin de limitar la mortalidad por pesca y los efectos medioambientales de las actividades pesqueras:
a)
adoptando planes de recuperación, tal como se contempla en el artículo 5;
b)
adoptando planes de gestión, tal como se contempla en el artículo 6;
[...]»
Reglamento (CE) n
o
1342/2008
El Reglamento (CE) n
o
1342/2008 del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, por el que se establece un plan a largo plazo para las poblaciones de bacalao y las pesquerías que las explotan, y se deroga el Reglamento (CE) n
o
423/2004 (
DO L 348, p. 20
; corrección de errores en
DO 2010, L 231, p. 6
), fue adoptado por el Consejo de la Unión Europea basándose en el artículo 37 del Tratado CE, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento.
Los considerandos 7 y 9 de dicho Reglamento tienen el tenor siguiente:
«(7)
Con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de mortalidad por pesca y contribuir a reducir todo lo posible los descartes, también es necesario fijar las posibilidades de pesca en términos de esfuerzo pesquero a niveles compatibles con la estrategia plurianual. [...]
[...]
(9)
El establecimiento y asignación, por parte de los Estados miembros, de límites de capturas, la fijación de los niveles mínimo y cautelar de las poblaciones, y del nivel de los índices de mortalidad por pesca, así como del esfuerzo máximo admisible de pesca para cada grupo de esfuerzo y la exclusión de determinados tipos de buques del régimen de esfuerzo establecido en el presente Reglamento, son medidas de primordial importancia en la [PPC]. [...]»
El artículo 5 del Reglamento describe el objetivo del Plan de recuperación de las poblaciones de bacalao, que consiste en garantizar «la explotación sostenible de [dichas] poblaciones [...] sobre la base del rendimiento máximo sostenible». De conformidad con el artículo 5, apartados 2 y 3, tal objetivo deberá alcanzarse mediante el mantenimiento de una mortalidad determinada para el bacalao.
Para alcanzar dicho objetivo, el Reglamento establece en sus artículos 6 a 10 normas específicas sobe la determinación anual de los totales admisibles de facturas (TAC) y en sus artículos 11 a 17 normas de limitación del esfuerzo pesquero.
Concretamente, en la redacción que estaba en vigor antes de que fuera modificado por el Reglamento impugnado, el Reglamento n
o
1342/2008 establecía en su artículo 9 normas detalladas sobre la determinación de los TAC con datos insuficientes, para supuestos en que las normas de determinación de los TAC que se establecían en los artículos 7 y 8 no pudieran aplicarse debido a la escasez de información suficientemente precisa y representativa. En su artículo 12 definía asimismo el modo de cálculo del esfuerzo pesquero máximo admisible.
Reglamento impugnado
Los considerandos 3 a 5 del Reglamento impugnado tienen el tenor siguiente:
«(3)
La evaluación científica de los resultados del Plan del bacalao realizada por el Comité Científico, Técnico y Económico de Pesca (CCTEP), ha puesto de manifiesto que la concepción y el funcionamiento del Plan del bacalao plantean cierto número de problemas. Sin poner en tela de juicio los objetivos de dicho Plan, el CCTEP concluyó que es improbable que tales objetivos se alcancen dentro de un marco temporal que sea compatible con las conclusiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible que se celebró en Johannesburgo en 2002, a no ser que se corrijan aquellos defectos de concepción del Plan del bacalao que se refieren, entre otras cosas, a la aplicación de sus artículos 9 y 12.
(4)
[...] Aunque se pretendía recurrir a la aplicación de las reducciones automáticas del TAC del 25 % únicamente en circunstancias excepcionales, dicha aplicación se ha convertido en la norma desde 2009 hasta 2012. En consecuencia, desde la entrada en vigor del Plan del bacalao se han reducido significativamente los TAC correspondientes a las zonas afectadas, y nuevas reducciones automáticas conducirían al cierre efectivo de las pesquerías de bacalao de dichas zonas. La evaluación científica llevada a cabo por el CCTEP señala que, a efectos de alcanzar los objetivos del [Plan] del bacalao, sería más adecuado en algunos casos permitir una mayor flexibilidad para reflejar el dictamen técnico caso por caso. Dentro de esa flexibilidad resulta, pues, apropiado permitir la suspensión, en determinadas circunstancias, de la reducción anual del TAC o que se fije un nivel alternativo de TAC, sin poner en peligro los objetivos del Plan del bacalao.
(5)
[...] El esfuerzo pesquero admisible se ha reducido en un 25 % cada año entre 2009 y 2012 en aquellas zonas a las que se les ha aplicado el artículo 9, y se ha reducido significativamente en aquellas zonas a las que se les ha aplicado el artículo 8. [...] Una continuación de la aplicación de las reducciones anuales automáticas del esfuerzo pesquero no conduciría a la consecución de los objetivos del [Plan] del bacalao, aunque podría tener una incidencia socioeconómica notable en los segmentos de la flota que utilizan los mismos artes pero que pescan principalmente especies distintas del bacalao. Así pues, es conveniente posibilitar un planteamiento más flexible que permita la suspensión de la reducción anual automática del esfuerzo pesquero sin poner en peligro los objetivos del Plan del bacalao.»
El considerando 8 del Reglamento impugnado enumera los motivos por los que la adopción de dicho Reglamento, que modificó los artículos 9 a 12 del Reglamento n
o
1342/2008, se produjo basándose en el apartado 3 del artículo 43 TFUE y no en el apartado 2 del mismo artículo.
Dicho considerando es del tenor siguiente:
«Las modificaciones de los artículos 9 y 12 establecen normas específicas a efectos de la fijación de posibilidades de pesca expresadas mediante el TAC y las limitaciones del esfuerzo pesquero. Adaptan las normas para la fijación de las posibilidades de pesca actualmente aplicables, sin modificar el objetivo del Plan del bacalao. Son, por consiguiente, medidas relativas a la fijación y asignación de los TAC y las limitaciones del esfuerzo pesquero, y no puede considerarse que constituyan disposiciones que establezcan la organización común de los mercados, ni que sean tampoco otras disposiciones que resulten necesarias para la consecución de los objetivos de la [PPC].»
El artículo 1, punto 1, de dicho Reglamento, que sustituye el artículo 9 del Reglamento n
o
1342/2008, establece un procedimiento especial para determinar los TAC, según el cual:
«1.   Cuando la información para fijar los TAC de conformidad con el artículo 7 sea insuficiente, los TAC para las poblaciones de bacalao del Kattegat, el oeste de Escocia y el Mar de Irlanda se fijarán en el nivel indicado por los dictámenes científicos. No obstante, si el nivel indicado por los dictámenes científicos es un 20 % mayor que los TAC del año anterior, se fijarán en un nivel un 20 % superior a los TAC del año anterior, o si el nivel indicado por los dictámenes científicos es un 20 % menor que los TAC del año anterior, se fijarán en un nivel un 20 % inferior a los TAC del año anterior.
2.   Como excepción a lo dispuesto en el apartado 1, el Consejo podrá decidir no aplicar el ajuste anual de los TAC en el año o años siguientes cuando el asesoramiento científico indique que no tiene que haber pesca directa y:
a)
que las capturas accesorias deben reducirse al mínimo o al menor posible, y/o
b)
que las capturas de bacalao deben reducirse al menor nivel posible,
a condición de que el TAC fijado lo sea solo para las capturas accesorias.
3.   Cuando la información para determinar los TAC de conformidad con el artículo 8 sea insuficiente, los TAC para la población de bacalao del Mar del Norte, el Skagerrak y la Mancha oriental se fijarán aplicando
mutatis mutandis
los apartados 1 y 2 del presente artículo, excepto si las consultas con Noruega desembocan en un nivel diferente del TAC.
4.   Cuando los dictámenes científicos indiquen que la aplicación de las normas establecidas en el artículo 8, apartados 1 a 4, no es indicada para lograr los objetivos del plan, el Consejo podrá, no obstante las disposiciones mencionadas, establecer un nivel alternativo de TAC.»
El artículo 1, punto 2, letra a), del Reglamento impugnado es del tenor siguiente:
«[El artículo 12, apartado 4, del Reglamento n
o
1342/2008] se sustituye por el texto siguiente:
“4.   Se realizarán ajustes anuales para los grupos de esfuerzo agregados en que la captura acumulativa porcentual calculada con arreglo al apartado 3, letra d), sea igual o superior al 20 % anual. El esfuerzo pesquero máximo admisible de los grupos afectados se calculará del modo siguiente:
a)
cuando sean de aplicación los artículos 7 u 8, aplicando al valor de referencia el mismo ajuste porcentual que el establecido en dichos artículos para la mortalidad por pesca;
b)
cuando sea de aplicación el artículo 9, aplicando el mismo ajuste porcentual del esfuerzo pesquero que el ajuste del TAC en comparación con el año anterior.”»
La redacción del artículo 1, punto 2, letra b), del Reglamento impugnado, que añade un apartado 6 al artículo 12 del Reglamento n
o
1342/2008, es la siguiente:
«Se añade el apartado siguiente:
“6.   No obstante lo dispuesto en el apartado 4, cuando el esfuerzo pesquero máximo admisible haya sido reducido durante cuatro años consecutivos, el Consejo podrá decidir que en el año o años siguientes no se aplique un ajuste anual al esfuerzo pesquero máximo admisible.”»
Antecedentes del litigio
El 12 de septiembre de 2012 la Comisión presentó una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modificaba el Reglamento n
o
1342/2008 [COM(2012) 498 final], con el fin de mejorar y precisar las disposiciones de éste.
Dicha propuesta de Reglamento se basaba en el artículo 43 TFUE, apartado 2, y pretendía resolver determinadas dificultades relativas al funcionamiento del Plan del bacalao que había sido establecido por el Reglamento n
o
1342/2008, previendo las modificaciones siguientes:
—
Cambio del artículo 4 de dicho Reglamento mediante el que se precisa el método que seguirán los Estados miembros al calcular las limitaciones del esfuerzo pesquero.
—
Cambio del artículo 9 del Reglamento en relación con el método para fijar los TAC cuando las normas supletorias de cálculo de los artículos 7 y 8 no puedan aplicarse por ser insuficientes los datos disponibles.
—
Cambio del artículo 11 del Reglamento n
o
1342/2008 en relación con la simplificación del procedimiento de exclusión de buques del régimen de esfuerzo pesquero.
—
Cambio del artículo 12 del Reglamento en relación con las limitaciones del esfuerzo pesquero, motivado por el mismo objetivo que se persigue con el cambio propuesto para el artículo 9 del Reglamento, es decir, un tratamiento flexible e individualizado.
—
Cambio del artículo 12 del Reglamento para añadirle un apartado 6 en que se autoriza al Consejo a suspender la aplicación de reducciones adicionales del esfuerzo pesquero máximo admisible tras la reducción del mismo durante cuatro años consecutivos.
—
Cambio del artículo 13 del Reglamento n
o
1342/2008 para eliminar diferencias interpretativas entre las distintas versiones lingüísticas sobre uno de los requisitos establecidos para poder disfrutar de esfuerzo pesquero adicional.
—
Cambio del artículo 14 del Reglamento para reforzar las obligaciones de los Estados miembros de abordar los niveles elevados de descartes y para garantizar un seguimiento y control eficaces de los incentivos establecidos en los artículos 11 y 13 de dicho Reglamento.
—
Cambio del artículo 32 del Reglamento por el que se incorpora un artículo sobre el procedimiento del comité.
El 19 de diciembre de 2012, sin incorporar todas las disposiciones de la propuesta de Reglamento COM(2012) 498 final y tomando el artículo 43 TFUE, apartado 3, como base jurídica para el Reglamento impugnado, el Consejo adoptó exclusivamente las modificaciones relativas a los artículos 9 y 12 del Reglamento n
o
1342/2008.
En el acta de la reunión del Consejo de Agricultura y Pesca durante la que se adoptó el Reglamento impugnado se incluyó una declaración de la Comisión que tiene la redacción siguiente:
El Reglamento impugnado se publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
el 21 de diciembre de 2012 y entró en vigor el 22 de diciembre de 2012.
Al estimar que dicho Reglamento se había adoptado con una base jurídica errónea y que debería haberse basado en el artículo 43 TFUE, apartado 2, el Parlamento (en el asunto C‑124/13) y la Comisión (en el asunto C‑125/13) interpusieron los presentes recursos.
Pretensiones de las partes y procedimiento seguido ante el Tribunal de Justicia
El Parlamento y la Comisión solicitan al Tribunal de Justicia que anule el Reglamento impugnado y condene en costas al Consejo. La Comisión solicita asimismo que se mantengan los efectos de dicho Reglamento durante un plazo razonable a partir del momento en que se dicta la presente sentencia, esto es, como máximo un año entero a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que se dicta la presente sentencia.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime los recursos y condene en costas al Parlamento y a la Comisión. Con carácter subsidiario, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia anule dicho Reglamento, el Consejo solicita que se mantengan sus efectos en aplicación del artículo 264 TFUE.
Mediante resolución de 19 de abril de 2013 del Presidente del Tribunal de Justicia se acordó la acumulación de los asuntos C‑124/13 y C‑125/13 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.
Mediante resolución de 11 de septiembre de 2013 del Presidente del Tribunal de Justicia se admitió la intervención del Reino de España, la República Francesa y la República de Polonia en apoyo del Consejo.
Sobre los recursos
En el asunto C‑124/13, el Parlamento invoca un único motivo basado en que se incurrió en error de Derecho al elegir el artículo 43 TFUE, apartado 3, como base jurídica para el Reglamento impugnado.
Dicho motivo se articula en dos partes. En la primera parte el Parlamento afirma que cada plan plurianual, como el que es objeto del presente asunto, en la medida en que es un instrumento de conservación y gestión de las poblaciones pesqueras, constituye un todo que recoge exclusivamente disposiciones que persiguen los objetivos de sostenibilidad y conservación propios de la PPC, por lo que debe adoptarse en su totalidad con arreglo al artículo 43 TFUE, apartado 2. En la segunda parte el Parlamento sostiene que la propuesta de Reglamento COM(2012) 498 final debería haberse adoptado en su totalidad basándose en el artículo 43 TFUE, apartado 2, y que, al dividir dicha propuesta y adoptar mediante ese Reglamento sólo algunas de las modificaciones propuestas por la Comisión, el Consejo eligió vía procedimental pasando por alto la jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia en materia de elección de base jurídica para los actos de la Unión.
En el asunto C‑125/13 la Comisión alega tres motivos. El primero se basa en que se incurrió en error de Derecho al elegir el artículo 43 TFUE, apartado 3, como base jurídica para el Reglamento impugnado. El segundo se basa en que se incurrió en error de Derecho en relación con el procedimiento seguido por el Consejo, por entender que excluyó indebidamente de la adopción del Reglamento tanto al Parlamento como al Comité Económico y Social Europeo. El tercero se basa en que se desnaturalizó la propuesta de Reglamento de la Comisión, vulnerando así el derecho exclusivo de iniciativa de ésta.
Alegaciones de las partes
Mediante la primera parte del único motivo del Parlamento y el primer motivo de la Comisión, dichas instituciones sostienen que el Consejo incurrió en error de Derecho al adoptar el Reglamento impugnado basándose en el apartado 3, y no 2, del artículo 43 TFUE.
Consideran que tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el apartado 3 del artículo 43 TFUE es una excepción a la aplicación del procedimiento legislativo ordinario previsto en el apartado 2 de dicho artículo, de manera que el apartado 3 debe interpretarse en sentido estricto en lo que atañe a su ámbito de aplicación. De este modo, entienden que sólo las medidas que tienen explícitamente por objeto «la fijación y el reparto de las posibilidades concretas de pesca» pueden adoptarse basándose en dicho apartado 3. En cambio, afirman que los actos deben adoptarse basándose en el artículo 43 TFUE, apartado 2, cuando persiguen un objetivo de la PPC distinto de la mera atribución de cuotas de pesca.
Las demandantes alegan a ese respecto que, según esta última disposición, el procedimiento legislativo ordinario es el procedimiento decisorio habitual para la adopción de las disposiciones que resulten necesarias para la consecución de los objetivos de la PPC, mientras que el artículo 43 TFUE, apartado 3, lo único que hace es conferir al Consejo una facultad específica limitada a la adopción de los actos no legislativos de ejecución
sui generis
que se refieran a la determinación de los TAC.
Las demandantes consideran, así pues, que los términos «medidas relativas a […] la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca» que figuran en el artículo 43 TFUE, apartado 3, deben interpretarse en el sentido de que, basándose en dicha disposición, el Consejo no puede adoptar medidas para contribuir al cumplimiento de los objetivos de la PPC, sino únicamente reglamentos no legislativos o actos de ejecución relativos a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca, ya que, tal como indica el artículo 3, letra q), del Reglamento de base, procederá entender por «“posibilidad de pesca” [un] derecho legal cuantificado de pesca, expresado en capturas o en esfuerzo pesquero».
Ahora bien, en opinión de las demandantes, no es ése el caso del Reglamento impugnado, ya que en especial el considerando 7 y los artículos 5 y 6 del Reglamento de base y el artículo 5 del Reglamento n
o
1342/2008 indican que los planes plurianuales, esto es, los planes de recuperación y los de gestión, persiguen el objetivo de conservar las poblaciones pesqueras, contribuyendo así de manera decisiva al cumplimiento del objetivo principal de la PPC, cual es la explotación sostenible de dichas poblaciones.
Por consiguiente, las demandantes entienden que, dado que los planes plurianuales son instrumentos que posibilitan el cumplimiento de los objetivos de la PPC, debe considerarse que a efectos del artículo 43 TFUE, apartado 2, los actos jurídicos por los que se establecen o modifican dichos planes, como es el caso del Reglamento impugnado, resultan «necesarios» para la consecución de los objetivos de la PPC, y que por tanto deben adoptarse según el procedimiento legislativo ordinario previsto en esa disposición.
Las demandantes añaden que dicho Reglamento modifica disposiciones legales que fueron adoptadas basándose en el artículo 37 CE, el cual constituía antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la base jurídica general para la adopción de actos legislativos en materia de pesca, y que, como esa disposición fue sustituida por el artículo 43 TFUE, apartado 2, para adoptar actos legislativos en esta materia debe recurrirse, por paralelismo procedimental, al procedimiento legislativo ordinario previsto por esta última disposición. Del mismo modo, entienden que, como el texto del artículo 20 del Reglamento de base tuvo su reflejo en el del artículo 43 TFUE, apartado 3, para adoptar actos no legislativos se ha de recurrir a esta última disposición.
El Consejo, apoyado por el Reino de España, la República Francesa y la República de Polonia, refuta las alegaciones de las demandantes, afirmando que el Reglamento impugnado sí es una medida relativa a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca, por lo que es acertado que se base en el artículo 43 TFUE, apartado 3.
El Consejo señala a ese respecto, antes de nada, que la interpretación que hacen las demandantes de la aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 3, no encuentra justificación alguna en el Tratado FUE, ya que los apartados 2 y 3 del artículo 43 TFUE (que fueron introducidos por el Tratado de Lisboa) sustituyeron a una sola disposición, el artículo 37 CE, que era la base jurídica de la adopción de toda una serie de actos jurídicos en los ámbitos de la agricultura y la pesca. El Consejo entiende que, simplemente por ello, las demandantes no pueden aducir que en todos los casos en que antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se utilizara el artículo 37 CE se deba recurrir desde entonces y de forma automática al artículo 43 TFUE, apartado 2.
El Consejo sostiene además que al usar de forma deliberada los términos «medidas relativas a» la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca en el artículo 43 TFUE, apartado 3, los autores del Tratado FUE desearon integrar en el ámbito de aplicación de esta disposición medidas que van más allá de lo que es en sentido estricto la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca. Según el Consejo, interpretar de manera excesivamente restrictiva el artículo 43 TFUE, apartado 3, excluyendo de su ámbito de aplicación determinadas medidas que se identifican claramente en la disposición, menoscabaría las prerrogativas conferidas por ésta al Consejo, y no respetaría las normas fundamentales del equilibrio institucional que se consagran en el artículo 13 TUE, apartado 2, según el cual «cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. [...]».
Así pues, el Consejo refuta las alegaciones de las demandantes de que cuando no pueda considerarse que una medida resulta necesaria para alcanzar los objetivos de la PPC dicha medida deba adoptarse forzosamente en virtud del artículo 43 TFUE, apartado 2, ya que, para el Consejo, los apartados 2 y 3 del artículo 43 TFUE son bases jurídicas autónomas establecidas por el Derecho primario, por lo que el uso del apartado 3 no puede supeditarse a un requisito del tipo de que se haya aprobado previamente un acto al amparo del apartado 2.
Al mismo tiempo, el Consejo alega que la aplicación de las modificaciones de los artículos 9 y 12, apartados 4 y 6, del Reglamento n
o
1342/2008 que fueron realizadas por el artículo 1 del Reglamento impugnado afecta de modo directo, vinculante y automático a la práctica de la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca. Por ello, el Consejo entiende que las demandantes no pueden afirmar que dichas modificaciones hayan tenido incidencia en el objetivo del Plan plurianual del bacalao, Plan que sigue definiéndose en el artículo 5 del Reglamento n
o
1342/2008, que es un artículo que no se ha modificado. Muy al contrario, para el Consejo, según entiende que se desprende con claridad del análisis de las finalidades y el contenido del Reglamento impugnado, dichas modificaciones pretenden adaptar los medios que posibilitan cumplir dicho objetivo, es decir, las normas de fijación de los TAC y de las limitaciones del esfuerzo pesquero.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Mediante la primera parte del único motivo del Parlamento y el primer motivo de la Comisión, dichas instituciones alegan que el Consejo erró al elegir como base jurídica para el Reglamento impugnado el artículo 43 TFUE, apartado 3, y no el apartado 2 del mismo artículo.
Es importante recordar a ese respecto, antes de nada, que según indica el tenor del artículo 43 TFUE, apartado 2, el Parlamento y el Consejo están obligados a adoptar de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario las «disposiciones que resulten necesarias para la consecución de los objetivos de la política común de agricultura y pesca».
Además, de conformidad con el artículo 43 TFUE, apartado 3, el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará las medidas relativas a la fijación de los precios, las exacciones, las ayudas y las limitaciones cuantitativas, así como a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca.
Asimismo, es preciso recordar que en la sentencia Parlamento y Comisión/Consejo (
C‑103/12 y C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
) el Tribunal de Justicia ya se pronunció sobre los ámbitos respectivos de aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 43 TFUE.
En los asuntos que dieron lugar a dicha sentencia el Tribunal de Justicia hubo de comprobar si, basándose en el artículo 43 TFUE, apartado 3, el Consejo podía adoptar la Decisión 2012/19/UE, de 16 de diciembre de 2011, por la que se aprueba, en nombre de la Unión Europea, la Declaración sobre la concesión de posibilidades de pesca en aguas de la UE a los buques pesqueros que enarbolan el pabellón de la República Bolivariana de Venezuela en la zona económica exclusiva frente a la costa de la Guayana francesa (
DO 2012, L 6, p. 8
).
Aun cuando en un contexto de hecho y Derecho distinto del presente asunto, el Tribunal de Justicia consideró en particular, en el apartado 50 de dicha sentencia, que la adopción de las disposiciones previstas en el artículo 43 TFUE, apartado 2, supone ineludiblemente apreciar si tales disposiciones son «necesarias» para poder conseguir los objetivos relativos a las políticas comunes regidas por el Tratado FUE, de manera que implica una decisión política que debe quedar reservada al legislador de la Unión. En cambio, la adopción de medidas relativas a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca con arreglo al artículo 43 TFUE, apartado 3, no requiere una apreciación de este tipo, ya que tales medidas tienen carácter principalmente técnico y se considera que se adoptan para ejecutar las disposiciones adoptadas sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 2.
En los apartados 78 a 81 de la misma sentencia, el Tribunal de Justicia dedujo de ello que el Consejo había incurrido en error al adoptar la Decisión 2012/19 basándose en el artículo 43 TFUE, apartado 3, ya que, en la medida en que dicha Decisión concedía a los navíos que enarbolan pabellón venezolano acceso a las aguas de la Unión y no simplemente posibilidades de pesca, su adopción conllevaba una decisión política que exigía el uso del procedimiento legislativo ordinario previsto en el artículo 43 TFUE, apartado 2.
De la sentencia Parlamento y Comisión/Consejo (
C‑103/12 y C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
) se deriva que las medidas que conlleven una elección política que, por el hecho de que dichas medidas resulten necesarias para la consecución de los objetivos relativos a la política agrícola común y la PPC, está reservada al legislador de la Unión deberán basarse en el artículo 43 TFUE, apartado 2.
No obstante, a efectos de los presentes asuntos es importante comprobar si el ámbito de aplicación del apartado 3 del artículo 43 TFUE debe limitarse a las medidas que tengan por objeto la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca.
A ese respecto, y tal como sostiene el Consejo, no procede apreciar por paralelismo el contenido de las prerrogativas que asisten a dicha institución en virtud del mencionado apartado 3 a la vista de las competencias que en materia de medidas de ejecución le otorga el artículo 291 TFUE.
Ello es así porque, tal como ya ha señalado en múltiples ocasiones el Tribunal de Justicia, la facultad de adoptar dichos actos de ejecución se atribuye con carácter general a la Comisión y, a tenor del artículo 291 TFUE, apartado 2, se reserva excepcionalmente al Consejo en «casos específicos debidamente justificados» y en los supuestos concretos previstos explícitamente por dicha disposición, que se refieren sólo a la política exterior y de seguridad común (véanse, en ese sentido, las sentencias Parlamento/Consejo,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, apartado
y la jurisprudencia citada, y Comisión/Parlamento y Consejo,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, apartado
).
Por lo tanto, si bien es cierto que el artículo 43 TFUE, apartado 3, concede al Consejo la facultad de adoptar, entre otros, actos de ejecución en el ámbito de que se trata, también lo es que dichos actos no se solapan sin más con los previstos en el artículo 291 TFUE, apartado 2.
Del mismo modo, no puede estimarse la alegación de las demandantes sobre el uso, para todo el ámbito que estaba incluido en el artículo 37 CE antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, por paralelismo entre dicho artículo 37 CE y el artículo 43 TFUE, apartado 2, del procedimiento legislativo ordinario que prevé la segunda de estas disposiciones.
El artículo 37 CE, que antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa era la base jurídica de la adopción de toda una serie de actos jurídicos en los ámbitos de la agricultura y la pesca, autorizaba al Consejo a adoptar, a propuesta de la Comisión, simplemente mediando la previa consulta al Parlamento y por mayoría cualificada, los actos que tuvieran por objeto garantizar la aplicación, entre otros, de la PPC.
No obstante, ese mismo artículo ha sido ahora sustituido por el artículo 43 TFUE, apartados 2 y 3. Por consiguiente, el paralelismo que la Comisión traza entre el artículo 37 CE y el artículo 43 TFUE, apartado 2, debe apreciarse teniendo en cuenta la articulación que existe entre la segunda de esas disposiciones y el artículo 43 TFUE, apartado 3.
Procede señalar a ese respecto que los apartados 2 y 3 del artículo 43 TFUE persiguen finalidades distintas y que cada uno de ellos tiene un ámbito específico de aplicación, de tal modo que pueden usarse por separado como base para la adopción de medidas determinadas en la PPC, con el matiz de que cuando el Consejo adopte actos basándose en el artículo 43 TFUE, apartado 3, deberá actuar dentro de los límites de sus competencias y, en su caso, del marco jurídico ya establecido en aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 2.
De ello se deriva que el ámbito de aplicación del apartado 3 del artículo 43 TFUE puede amparar medidas que no se limiten a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca, siempre que no conlleven una elección política que, por el hecho de que dichas medidas resultan necesarias para la consecución de los objetivos relativos a la política agrícola común y la PPC, esté reservada al legislador de la Unión.
Son éstas las consideraciones a la luz de las que procede comprobar si el Consejo podía decidirse por el artículo 43 TFUE, apartado 3, como base jurídica para adoptar el Reglamento impugnado.
En el presente asunto, tal como indica la propuesta de Reglamento COM(2012) 498 final, el objetivo del Reglamento impugnado es modificar el Reglamento n
o
1342/2008 al objeto de mejorar y precisar las disposiciones del mismo.
Así las cosas, antes de analizar el contenido de las modificaciones realizadas por el Reglamento impugnado procede recordar el contexto jurídico en que se sitúa el Reglamento n
o
1342/2008.
Tal como señaló el Abogado General en el punto 70 de sus conclusiones, el objetivo general de la PPC es posibilitar la explotación sostenible de los recursos acuáticos vivos, teniendo en cuenta, de modo equilibrado, los aspectos medioambientales, económicos y sociales.
Con este fin, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento de base, la Unión aplicará el criterio de precaución al adoptar, a través de planes plurianuales, medidas específicas concebidas para proteger y conservar los recursos acuáticos vivos, procurar su explotación sostenible y reducir al mínimo los efectos de las actividades pesqueras en los ecosistemas marinos.
Concretamente, por una parte, el artículo 5 de dicho Reglamento establece que el Consejo adoptará de manera prioritaria planes plurianuales de recuperación para las pesquerías que exploten poblaciones que queden fuera de los límites biológicos de seguridad, con el fin de posibilitar la recuperación de dichas poblaciones, para que vuelvan a estar dentro de esos límites.
Por otra parte, cuando se alcanzan los límites biológicos de seguridad, el artículo 6 del mismo Reglamento autoriza al Consejo a adoptar planes plurianuales de gestión en la medida en que sea necesario para mantener las poblaciones dentro de dichos límites.
El Reglamento n
o
1342/2008 se encuadra en este marco jurídico. Fue adoptado basándose en el artículo 37 CE y prevé un conjunto de medidas de conservación específicas para fomentar la gestión sostenible de determinadas poblaciones de bacalao.
Según el artículo 5 de dicho Reglamento, el objetivo del Plan de recuperación que establece el propio Reglamento es garantizar la explotación sostenible de las poblaciones de bacalao sobre la base del rendimiento máximo sostenible, mediante el mantenimiento de una mortalidad determinada para los caladeros en cuestión.
Al objeto de alcanzar dicho objetivo, los artículos 6 a 10 del Reglamento n
o
1342/2008 establecen normas relativas al método para fijar anualmente los TAC y los artículos 11 a 17 del Reglamento establecen normas sobre las limitaciones del esfuerzo pesquero anual.
Concretamente, a los efectos de los presentes asuntos, por una parte el artículo 9 de dicho Reglamento establece un procedimiento especial para determinar los TAC para supuestos en que las normas generales de determinación de los TAC establecidas en los artículos 7 y 8 no puedan aplicarse debido a la escasez de información suficientemente precisa y representativa. Por otra parte el artículo 12 del mismo Reglamento prevé normas detalladas sobre las asignaciones del esfuerzo pesquero por Estado miembro.
Pues bien, tal como indica el considerando 3 del Reglamento impugnado, la evaluación científica de los resultados del Plan del bacalao realizada por el Comité Científico, Técnico y Económico de Pesca ha puesto de manifiesto que la concepción y el funcionamiento de dicho Plan plantean cierto número de problemas. El Comité ha llegado a la conclusión de que es improbable que tales objetivos se alcancen dentro de un marco temporal que sea compatible con las conclusiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible que se celebró en Johannesburgo en 2002, a no ser que se corrijan aquellos defectos de concepción del Plan que se refieren, entre otras cosas, a la aplicación de los artículos 9 y 12 del Reglamento n
o
1342/2008.
Por lo que se refiere, más específicamente, al mencionado artículo 9, el considerando 4 del Reglamento impugnado indica que la aplicación desde 2009 hasta 2012 de las reducciones automáticas del TAC del 25 % que prevé el mismo artículo ha dado lugar a que desde la entrada en vigor del Plan del bacalao se hayan reducido significativamente los TAC correspondientes a las zonas afectadas, y que nuevas reducciones automáticas conducirían al cierre efectivo de las pesquerías de bacalao de dichas zonas.
Por tanto, el Reglamento impugnado reformó de manera importante el procedimiento especial para determinar anualmente los TAC de las poblaciones de bacalao que se establece en el artículo 9 del Reglamento n
o
1342/2008, al permitir en determinados casos, en los términos del considerando 4 del Reglamento impugnado, una mayor flexibilidad al determinar y conceder las posibilidades de pesca, para reflejar el dictamen técnico caso por caso. Dicho mecanismo sustituye las reducciones automáticas de los TAC, previstas inicialmente por el Reglamento n
o
1342/2008 para las situaciones de escasez de información suficientemente precisa y representativa, en las que no puedan aplicarse las normas generales de determinación de los TAC.
En lo que atañe al artículo 12 del Reglamento n
o
1342/2008, el considerando 5 del Reglamento impugnado constata asimismo que desde 2009 hasta 2012 se produjo una gran reducción del esfuerzo pesquero admisible en las zonas afectadas. Según dicho considerando, una continuación de la aplicación de las reducciones anuales automáticas del esfuerzo pesquero no conduciría a la consecución de los objetivos del plan del bacalao, aunque podría tener una incidencia socioeconómica notable en los segmentos de la flota que utilizan los artes principales que sirven para la captura del bacalao pero que pescan principalmente especies distintas del bacalao.
Por consiguiente, las normas sobre las limitaciones del esfuerzo pesquero fueron objeto de una revisión sustancial, especialmente por la introducción de otro procedimiento en lugar del que figuraba en el artículo 12, apartado 4, del Reglamento n
o
1342/2008 para la fijación del esfuerzo pesquero en caso de ser insuficientes los datos disponibles.
Por otra parte, es preciso destacar que el artículo 9, apartado 2, del Reglamento n
o
1342/2008 (sustituido por el artículo 1, punto 1, del Reglamento impugnado) y el artículo 12, apartado 6, también del Reglamento n
o
1342/2008 [incorporado por el artículo 1, punto 2, letra b), del Reglamento impugnado], confieren al Consejo la facultad decisoria de suspender el ajuste anual de los TAC o de las limitaciones del esfuerzo pesquero en los supuestos contemplados por tales disposiciones.
Pues bien, siendo cierto que, tal como señaló el Consejo en el considerando 8 del Reglamento impugnado para justificar el uso del artículo 43 TFUE, apartado 3, como base jurídica del Reglamento, los cambios de los artículos 9 y 12 del Reglamento n
o
1342/2008 que se derivan del artículo 1 del Reglamento impugnado no afectan al objetivo del Plan plurianual de recuperación de las poblaciones de bacalao establecido en el artículo 5 del Reglamento n
o
1342/2008, ello no basta por sí mismo para considerar que dichas modificaciones puedan adoptarse basándose en esa disposición del Tratado FUE.
Para que así sea, tal como se ha señalado en el apartado 59 anterior, procede comprobar que la adopción del Reglamento impugnado no conllevara una elección política que, por el hecho de que las medidas en cuestión resulten necesarias para la consecución de los objetivos relativos a la PPC, estuviera reservada al legislador de la Unión, lo cual habría obligado a adoptarlo basándose en el artículo 43 TFUE, apartado 2.
En el presente asunto, y a diferencia de lo que alega el Consejo, la modificación respectiva de los artículos 9 y 12 del Reglamento n
o
1342/2008, que incorporó el Reglamento impugnado y que se ha descrito en los apartados 70 a 76 anteriores, no se limita a la fijación y asignación efectiva de las posibilidades de pesca en circunstancias específicas y para períodos anuales, sino que tiene por objeto adaptar el mecanismo general de fijación de los TAC y de las limitaciones del esfuerzo pesquero, para eliminar los defectos que resultaban de la aplicación de las normas anteriores de reducción automática, las cuales ponían en peligro el cumplimiento de los objetivos del Plan plurianual de recuperación de las poblaciones de bacalao.
Por consiguiente, dichas modificaciones definen el marco jurídico en que se establecen y asignan las posibilidades de pesca. Así pues, son resultado de una decisión política que tiene repercusiones a largo plazo en el Plan plurianual de recuperación de las poblaciones de bacalao.
De ello se colige que las modificaciones en cuestión constituyen disposiciones que resultan necesarias para la consecución de los objetivos de la PPC. Por consiguiente, la adopción de dichas modificaciones debería haberse sometido al procedimiento legislativo ordinario previsto en el artículo 43 TFUE, apartado 2.
A la vista del conjunto de consideraciones anteriores, procede estimar la primera parte del único motivo del Parlamento y el primer motivo de la Comisión.
Por consiguiente, debe anularse la Decisión impugnada, sin que sea necesario analizar los demás motivos invocados en sus recursos por el Parlamento y la Comisión.
Solicitud de que se mantengan los efectos del Reglamento impugnado
El Consejo y la Comisión, apoyados por el Reino de España y la República Francesa, solicitan al Tribunal de Justicia que se mantengan los efectos del Reglamento impugnado en caso de que sea anulado. La Comisión precisa a ese respecto que dichos efectos deberían mantenerse durante un plazo razonable, que no podrá ir más allá de doce meses a partir del 1 de enero del año siguiente a aquél en que se está dictando la presente sentencia.
A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, habida cuenta de la existencia de razones relacionadas con la seguridad jurídica, los efectos de tal acto pueden mantenerse, concretamente cuando los efectos inmediatos de su anulación entrañan consecuencias negativas graves para las personas afectadas y no se discute la legalidad del acto impugnado por su finalidad o su contenido, sino por motivos de incompetencia de su autor o por vicios sustanciales de forma. Estos motivos incluyen, en particular, el error cometido en relación con la base jurídica del acto impugnado (véase la sentencia Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑103/12 y C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, apartado
y la jurisprudencia citada).
En el presente asunto, debe destacarse que con arreglo a su artículo 2 el Reglamento impugnado entró en vigor el día siguiente a su publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea
, que tuvo lugar el 21 de diciembre de 2012.
Pues bien, dado que dicho Reglamento persigue el objetivo de garantizar la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la PPC, su anulación con efectos inmediatos podría entrañar consecuencias graves para el cumplimiento de dicha política y para los operadores económicos afectados.
En tales circunstancias, existen importantes razones de seguridad jurídica que justifican que el Tribunal de Justicia estime la pretensión de que se mantengan los efectos del Reglamento impugnado. Por otro lado, debe señalarse que ni el Parlamento ni la Comisión han impugnado la legalidad de dicho Reglamento por su finalidad o su contenido, por lo que, a este respecto, no existen obstáculos que puedan impedir al Tribunal de Justicia declarar el mantenimiento de esos efectos.
En consecuencia, procede mantener los efectos de dicho Reglamento hasta la entrada en vigor, dentro de un plazo razonable, que no podrá sobrepasar doce meses a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que se dicta la presente sentencia, de un nuevo Reglamento cuya base jurídica sea la apropiada, es decir, el artículo 43 TFUE, apartado 2.
Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El Parlamento y la Comisión han solicitado la condena en costas del Consejo y los motivos invocados por éste han sido desestimados, por lo que procede condenarlo al pago de las costas. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del citado Reglamento, el Reino de España, la República Francesa y la República de Polonia, que han intervenido como coadyuvantes en los litigios, cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
Anular el Reglamento (UE) n
o
1243/2012 del Consejo, de 19 de diciembre de 2012, que modifica el Reglamento (CE) n
o
1342/2008 por el que se establece un plan a largo plazo para las poblaciones de bacalao y las pesquerías que las explotan.

2)
Mantener los efectos del Reglamento n
o
1243/2012 hasta la entrada en vigor, dentro de un plazo razonable, que no podrá sobrepasar doce meses a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que se dicta la presente sentencia, de un nuevo Reglamento cuya base jurídica sea la apropiada, es decir, el artículo 43 TFUE, apartado 2.

3)
Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.

4)
El Reino de España, la República Francesa y la República de Polonia cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*
)   Lengua de procedimiento: inglés.