CELEX: 62010CJ0071
Avalikkuse juurdepääs keskkonnateabele
Direktiiv 2003/4/EÜ
Artikkel 4
Erandid õigusest juurdepääsule
Teabenõue, mis hõlmab mitut nimetatud direktiivi artikli 4 lõikega 2 kaitstud huvi

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/4/EÜ
keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT L 41, lk 26; ELT eriväljaanne 15/07,
lk 375) artiklit 4.
See taotlus esitati Office of Communicationsi ja Information Commissioneri vahelises vaidluses, mille ese on teabenõue mobiiltelefonside
tugijaamade täpsete asukohtade kohta Ühendkuningriigis.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus
Direktiivi 2003/4 põhjendus 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Suurenenud avalik juurdepääs keskkonnateabele ning sellise teabe levik soodustavad suuremat teadlikkust keskkonnaküsimustes,
vaba arvamustevahetust, üldsuse tõhusamat osavõttu keskkonnaasjade üle otsustamises ning kokkuvõttes ka paremat keskkonda.”
Nimetatud direktiivi põhjendus 8 näeb ette:
„Tuleb tagada, et igal füüsilisel ja juriidilisel isikul oleks õigus juurdepääsule riigiasutuste valduses olevale keskkonnateabele,
ilma et ta peaks tõestama oma huvi.”
Sama direktiivi põhjenduse 16 kohaselt:
„Õigus teabele tähendab seda, et teabe avalikustamine peaks olema üldnõue ja et riigiasutustel oleks lubatud keskkonnateabe
saamise taotlust tagasi lükata ainult teatavatel konkreetsetel ja selgelt määratletud juhtudel. Keeldumise põhjuste tõlgendamine
peaks olema piiratud, nii et avalikustamisega seotud üldsuse huvi oleks võrreldav avalikustamisest keeldumise huviga. Keeldumise
põhjus tuleb taotlejale teatada käesolevas direktiivis sätestatud tähtaja jooksul.”
Direktiivi 2003/4 artikli 3 lõige 1 sätestab:
„Liikmesriigid tagavad, et riigiasutused peavad vastavalt käesoleva direktiivi sätetele tegema nende valduses oleva või nende
nimel hoitava keskkonnateabe kättesaadavaks igale taotlejale tema taotluse korral, ilma et ta peaks tõestama oma huvi.”
Nimetatud direktiivi artikli 4 lõiked 1 ja 2 näevad ette:
„1.      Liikmesriigid võivad sätestada, et keskkonnateabe nõude võib tagasi lükata, kui:
a)      taotletav teave ei ole taotluse saanud riigiasutuse valduses ega tema nimel mõne teise asutuse valduses. Riigiasutus peab
sellisel juhul, kui ta teab, et see teave on teise riigiasutuse valduses või tema nimel mõne muu asutuse valduses, edastama
taotluse nii kiiresti kui võimalik sellele asutusele ja teatama sellest taotlejale, või teatama taotlejale riigiasutusest,
kellele on tõenäoliselt võimalik esitada vastav taotlus;
b)      taotlus on ilmselgelt põhjendamatu;
c)      taotlus on sõnastatud liiga üldiselt, arvestades artikli 3 lõiget 3;
d)      taotlus käsitleb koostamisel olevaid materjale või lõpetamata dokumente või andmeid;
e)      taotlus käsitleb asutusesisest teabevahetust, kuid võttes arvesse, kas avalikustamine teeniks üldsuse huve.
Kui taotlus lükatakse tagasi seetõttu, et see käsitleb koostatavat materjali, teatab riigiasutus selle asutuse nime, mis tegeleb
materjali ettevalmistamisega ja selle lõpetamiseks vajamineva eeldatava aja.
2.      Liikmesriigid võivad sätestada keskkonnateabe taotluse tagasilükkamise, kui teabe avalikustamine võib kahjustada:
a)      riigiasutuste töö konfidentsiaalsust, kui niisugune konfidentsiaalsus on seadusega sätestatud;
b)      rahvusvahelisi suhteid, avalikku julgeolekut ja riigikaitset;
c)      õigusemõistmise kulgu, isikute võimalusi taotleda õiglast kohtumõistmist või riigiasutuse võimalusi korraldada kriminaal‑
või distsiplinaarjuurdlust;
d)      äri‑ või tööstusteabe konfidentsiaalsust, kui selline konfidentsiaalsus on sätestatud siseriiklike või ühenduse õigusnormidega,
et kaitsta seaduslikke majandushuvisid, sealhulgas avalikku huvi säilitada statistilist konfidentsiaalsust või maksude salastatust;
e)      intellektuaalomandi õigusi;
f)      isikuandmete ja/või füüsilise isikuga seotud toimikute konfidentsiaalsust, kui see isik ei ole nõus teabe avaldamisega ja
kui selline konfidentsiaalsus on sätestatud siseriiklike või ühenduse õigusnormidega;
g)      mis tahes isiku huvisid või kaitset, kes on andnud taotletud teavet vabatahtlikult ilma õigusliku kohustuseta ja ilma, et
teda oleks võidud õiguslikult selleks kohustada, välja avatud juhul, kui see isik on nõus kõnealuse teabe avaldamisega;
h)      selle teabega seotud keskkonna kaitset, nagu näiteks haruldaste liikide asukohta.
Lõikes 1 ja 2 mainitud tagasilükkamise põhjuste tõlgendamine peaks olema piiratud, võttes arvesse, kas avalikustamine teeniks
konkreetsel üksikjuhul üldsuse huvisid. Igal üksikjuhul tuleb avalikustamisega teenitavaid üldsuse huvisid võrrelda tagasilükkamisega
teenitavate huvidega. Liikmesriigid ei või lõike 2 punktide a, d, f, g ja h alusel sätestada taotluse tagasilükkamist, kui
see on seotud keskkonda sattuvaid heitmeid käsitleva teabega.
Selle raames ja punkti f kohaldamiseks tagavad liikmesriigid, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiiv 95/46/EÜ
(üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta) [EÜT L 281, lk 31; ELT eriväljaanne 13/15,
lk 355] oleks täidetud.”

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Department of Health’i palvel teostati sõltumatu ekspertiis mobiiltelefonidega seotud ohtude kohta. Ekspertiisiaruanne „Mobiiltelefonid
ja tervis” osutas, et mobiiltelefonside tugijaamade asukohad ja nimetatud tugijaamade paigaldamiseks loa andmise menetlus
kujutavad endast üldsusele huvi pakkuvaid küsimusi.
Järgnevalt lõi Ühendkuningriigi valitsus veebisaidi nimega Sitefinder, mida on alates 2003. aasta lõpust hallanud Office of
Communications, et anda teavet mobiiltelefonside tugijaamade asukohtade kohta Ühendkuningriigis. Nimetatud veebisait koosneb
teabest, mida mobiilsideoperaatorid on oma andmebaasidest vabatahtlikult andnud. See võimaldab isikutel otsida sihtnumbri,
linna või tänava nime järgi teavet vastavas kaardikvadraadis asuvate tugijaamade kohta.
Veebisait Sitefinder näitab iga tugijaama asukohta igas sektoris, kuid ei näita siiski asukohta meetri täpsusega ega seda,
kas tugijaam on paigutatud tänava tasandile või mingisse rajatisse või ehitisse või selle tippu.
Health Protection Scotlandi (Šotimaa tervishoiuteenistus) – mis on üks National Health Service’i (riiklik tervishoiuteenistus)
haru – infojuht taotles 11. jaanuaril 2005 Office of Communicationsilt tõenäoliselt epidemioloogilistel eesmärkidel iga tugijaama
ristkoordinaate.
Office of Communications jättis infojuhi nii esialgse taotluse kui ka korduvtaotluse rahuldamata, tuginedes kahele keeldumispõhjusele.
Esiteks väitis Office of Communications, et selle teabe avalikustamine kahjustaks avalikku julgeolekut direktiivi 2003/4 artikli 4
lõike 2 punkti b tähenduses, kuna nende asukohtade paiknemise avalikustamine hõlmaks ka nende asukohtade paiknemise avalikustamist,
mida kasutatakse politsei ja hädaabiteenuste raadiosideks ning seetõttu võivad kurjategijad seda ära kasutada. Teiseks tugines
Office of Communications negatiivsele mõjule, mida nende andmete avalikustamine kujutab selliste mobiilsideoperaatorite intellektuaalse
omandi õigustele, kes selle teabe esitasid.
Health Protection Scotlandi ametnik pöördus seejärel Information Commissioneri poole. Viimane tegi Office of Communicationsile
ettekirjutuse nimetatud teave avalikustada. Office of Communications esitas seetõttu Information Tribunalile kaebuse.
Information Tribunal otsustas esimese keeldumispõhjuse osas, et avalikku julgeolekut kahjustataks siis, kui kuritahtliku tegevuse
tagajärjel lakkaks osa mobiilsidevõrgust töötamast. Siiski leidis ta, et võttes arvesse üldsusele juba kättesaadava teabe
kogust, ei ole mõju avalikule julgeolekule märkimisväärne ega kaalu üles üldsuse huvi nimetatud teabe avalikustamise vastu.
Üldsuse huvi avalikustamise vastu tuleneb ekspertide aruande soovitustest, keskkonnaalase teabevahetuse üldisest tähtsusest,
selle teabevahetuse ja epidemioloogilise eriteabe erilisest tähtsusest üldsusele, mis hõlmab üksikisikuid või asjaomaseid
huvigruppe.
Teise keeldumispõhjuse osas tunnistas Information Tribunal, et mobiilsideoperaatoritele kuuluvad õigused andmebaasidele osas,
mis puudutab kogu Office of Communicationsile esitatud teavet, mille alusel veebisait Sitefinder välja töötati. Siiski leidis
see kohus, et negatiivne mõju sellistele intellektuaalse omandi õigustele ei kaalu üles üldsuse huvi nende andmete avalikustamise
vastu.
Kuna ükski põhjus ei õigusta Health Protection Scotlandi ametniku poolt taotletud keskkonnateabe avalikustamisest keeldumist,
otsustas Information Tribunal, et see teave tuleb avalikustada.
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) jättis Information Tribunali lahendi
jõusse ja märkis, et teabe avalikustamine on üldnõue. High Courti sõnul on erandid sellest kohustusest rangelt piiratud ja
direktiivi 2003/4 sõnastus näeb ette, et neid tuleb kontrollida „erand erandi haaval”, mis on ka kooskõlas selle direktiivi
eesmärkidega.
Siiski jõudis Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) apellatsioonimenetluses vastupidisele järeldusele. Tema sõnul
tuleb viidet „erandile” mõista selliselt, et see tähendab „üks või mitu erandit” ja direktiivi 2003/4 sätete sõnastus toetab
sellist järeldust.
Supreme Court of the United Kingdom, kes vaatab edasikaebuse korras läbi Court of Appeali otsuseid, leiab, et tema lahendada
olevas kohtuasjas otsuse tegemiseks on vajalik Euroopa Kohtu tõlgendus nende direktiivi sätete kohta, millele selles kohtuasjas
tuginetakse.
Selles olukorras otsustas Supreme Court of the United Kingdom menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse
küsimuse:
„Kas olukorras, kus riigiasutus valdab keskkonnateavet, mille avalikustamine kahjustaks teataval määral erinevaid mitme erandiga
kaitstud huve (käesolevas kohtuasjas artikli 4 lõike 2 punktis b kaitstud avaliku julgeolekuga seotud huvid ja artikli 4 lõike 2
punktis e kaitstud intellektuaalomandi õigused), kuid kumbki erand ei ole eraldi võttes nii oluline, et see kaaluks üles üldsuse
huvi avalikustamise vastu, nõuab […] direktiiv 2003/4 […] täiendavat uurimist, mille korral liidetakse kahe erandiga kaitstud
erinevad huvid ja võrreldakse neid seejärel ühekorraga üldsuse huviga selle teabe avalikustamise vastu?”

Eelotsuse küsimus
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimusega sisuliselt teada, kas riigiasutus, kes valdab keskkonnateavet või kelle
nimel seda hoitakse, võib avalikustamisega seotud üldsuse huvi ja avalikustamisest keeldumise huvi võrreldes võtta sellise
taotluse hindamisel, millega palutakse selle teabe avalikustamist füüsilisele või juriidilisele isikule, ühekorraga arvesse
mitut keeldumise põhjust, millele on osutatud direktiivi 2003/4 artikli 4 lõikes 2, või peab ta neid huvisid võrreldes võtma
arvesse ainult ühte neist erandiga kaitstud huvidest korraga.
Tuleb meenutada, et õigus teabele, nagu nähtub direktiivi 2003/4 ülesehitusest ja eelkõige selle artikli 4 lõike 2 teisest
lõigust ning põhjendusest 16, tähendab seda, et teabe avalikustamine peaks olema üldnõue ja et riigiasutustel oleks lubatud
keskkonnateabe saamise taotlust tagasi lükata ainult teatavatel konkreetsetel ja selgelt määratletud juhtudel. Keeldumise
põhjuste tõlgendamine peab seega olema piiratud, nii et avalikustamisega seotud üldsuse huvi oleks võrreldav avalikustamisest
keeldumise huviga.
Tuleb nentida, et nimetatud artikli 4 lõike 2 sissejuhatavate sõnade kohaselt „[võivad] [l]iikmesriigid […] sätestada” erandid
teabe üldsusele avalikustamise üldreeglist. Selle sätte sõnastus ei näe ette erimeetodit keeldumise põhjuste kontrollimiseks
juhul, kui liikmesriik kehtestab selle sätte kohaselt niisugused erandid.
Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et nimetatud artikli 4 lõike 2 teise lõigu teise lause kohaselt tuleb „[i]gal üksikjuhul
[…] avalikustamisega teenitavaid üldsuse huvisid võrrelda tagasilükkamisega teenitavate huvidega”. Nagu märkis kohtujurist
oma ettepanekus, on nimetatud lausel oma otstarve, mis ei ole sõltuvuses sama lõigu esimesest lausest. Nimelt väljendab teise
lõigu esimene lause juba kohustust võrrelda iga keeldumise põhjust huviga, mida teabe avalikustamine üldsusele kujutab. Kui
teise lause ainus eesmärk oleks selle kohustuse kehtestamine, siis oleks selle lause puhul tegemist sama lõike esimese lause
mõtte paljusõnalise ja ebavajaliku kordusega.
Teiseks on oluline täheldada, et asjaomaseid huvisid võrreldes võivad mitmed erinevad huvid ühekorraga toetada avalikustamist.
Nimelt on direktiivi 2003/4 põhjenduses 1 ära toodud erinevad põhjused, mis õigustavad avalikustamist, sealhulgas eelkõige
„suurem teadlikkus keskkonnaküsimustes, vaba arvamustevahetus, üldsuse tõhusam osavõtt keskkonnaasjade üle otsustamises ning
parem keskkond”.
Sellest nähtub, et mõistet „üldsuse huvi teeniv avalikustamine”, mis esineb nimetatud direktiivi artikli 4 lõike 2 teise lõigu
teises lauses, tuleb pidada üldmõisteks, mis hõlmab mitmeid põhjuseid, mis õigustavad keskkonnateabe avalikustamist.
Seega tuleb järeldada, et artikli 4 lõike 2 teise lõigu teise lause eesmärk on võrrelda kahte üldmõistet, mis võimaldavad
pädeval riigiasutusel sellise võrdlemise käigus hinnata ühekorraga erinevaid avalikustamisest keeldumise põhjuseid.
Eelnevat analüüsi ei kummuta rõhuasetus, mis on artikli 4 lõike 2 teise lõigu teises lauses kohustusel võrrelda asjaomaseid
huvisid „igal üksikjuhul”. Nimelt on selle rõhuasetuse eesmärk joonida alla seda, et huvisid tuleb võrrelda mitte üldise meetme
alusel, mille on võtnud näiteks siseriiklik seadusandja, vaid pädevatel asutustel on kohustus analüüsida direktiivi 2003/4
alusel esitatud keskkonnateabega tutvumise taotluse lahendamisel tõhusalt iga menetletavat olukorda eraldi (vt selle kohta
16. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑266/09: Stichting Natuur en Milieu jt, kohtulahendite kogumikus veel avalikustamata,
punktid 55–58).
Lisaks ei välista asjaolu, et nimetatud huvidele on direktiivi 2003/4 artikli 4 lõikes 2 eraldi osutatud, seda, et avalikustamise
üldreeglist tehtud erandeid võetakse arvesse ühekorraga, kuna mõnikord võivad huvid, mis õigustavad avalikustamisest keeldumist,
samas olukorras ja samadel asjaoludel kattuda.
Veel tuleb rõhutada, et kui erinevad avalikustamisest keeldumisega kaitstavad huvid on nagu põhikohtuasjas seotud direktiivi 2003/4
artikli 4 lõikes 2 sätestatud tagasilükkamise põhjustega, siis ei kujuta see, et neid huvisid võetakse ühekorraga arvesse
selle hindamisel, kas need huvid on võrreldavad avalikustamisega seotud üldsuse huviga, endast nimetatud sättes juba loetletud
eranditele lisaks täiendava erandi kehtestamist. Kui selline võrdlemine avalikustamisega seotud üldsuse huviga toob kaasa
avalikustamisest keeldumise, siis tuleb tunnistada, et selline juurdepääsust keeldumine taotletud teabele on proportsionaalne
ja seega õigustatud tulenevalt üldisest huvist, mis hõlmab ühekorraga erinevaid avalikustamisest keeldumisega kaitstavaid
huvisid.
Neil tingimustel tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2003/4 artikli 4 lõiget 2 tuleb tõlgendada selliselt, et
riigiasutus, kes valdab keskkonnateavet või kelle nimel seda hoitakse, võib avalikustamisega seotud üldsuse huvi avalikustamisest
keeldumise huviga võrreldes võtta sellise taotluse hindamisel, millega palutakse selle teabe avalikustamist füüsilisele või
juriidilisele isikule, ühekorraga arvesse mitut selles sättes osutatud keeldumise põhjust.

Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab
kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud,
ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu
direktiivi 90/313/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta artikli 4 lõiget 2 tuleb tõlgendada selliselt, et riigiasutus, kes valdab
keskkonnateavet või kelle nimel seda hoitakse, võib avalikustamisega seotud üldsuse huvi avalikustamisest keeldumise huviga
võrreldes võtta sellise taotluse hindamisel, millega palutakse selle teabe avalikustamist füüsilisele või juriidilisele isikule,
ühekorraga arvesse mitut selles sättes osutatud keeldumise põhjust.
Allkirjad
*
Kohtumenetluse keel: inglise.