CELEX: 62011CJ0463
Direktiv 2001/42/EF
vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet
artikel 3, stk. 4 og 5
fastlæggelse af de typer af planer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet
bebyggelsesplaner til »indre udvikling« fritaget for miljøvurdering i medfør af national lovgivning
fejlagtig vurdering af den kvalitative betingelse for »indre udvikling«
ingen indflydelse på bebyggelsesplanens gyldighed
til skade for direktivets effektive virkning

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 4 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (
EFT L 197, s. 30
, herefter »direktivet«).
Denne anmodning er blevet fremsat inden for rammerne af en retssag mellem L og M, der er en kommune, vedrørende gyldigheden af en byggeplan, der var udarbejdet af denne kommune, uden at der var blevet foretaget en miljøvurdering i henhold til direktivet.
Retsforskrifter
EU-retten
I henhold til direktivets artikel 1 er formålet med dette at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
Direktivets artikel 3, der definerer direktivets anvendelsesområde, bestemmer følgende:
»1.   Der skal for de i stk. 2-4 omhandlede planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en miljøvurdering, som skal være i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4-9.
2.   Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:
a)
som udarbejdes inden for […] fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til [Rådets] direktiv 85/337/EØF [af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EFT L 175, s. 40
), som ændret ved Rådets direktiv 91/11/EF af 3. marts 1997 (
EFT L 73, s. 5
)], […]
[…]
3.   For planer og programmer som omhandlet i stk. 2, der fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan […], skal der kun gennemføres en miljøvurdering, hvis medlemsstaten fastslår, at de kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
4.   Medlemsstaterne afgør, om planer og programmer, som ikke falder ind under stk. 2, men som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet.
5.   Medlemsstaterne afgør, om de planer eller programmer, som er omhandlet i stk. 3 og 4, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, enten ved at undersøge hvert enkelt tilfælde eller ved at opstille typer af planer og programmer eller ved at kombinere de to metoder. I den forbindelse tager medlemsstaterne i alle tilfælde hensyn til de relevante kriterier, der er nævnt i bilag II, med henblik på at sikre, at planer og programmer, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, er omfattet af dette direktiv.
[…]«
Kriterierne for bestemmelse af den sandsynlige betydning af den indvirkning på miljøet, der er omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 5, er opregnet i direktivets bilag II.
Tysk ret
Baugesetzbuch i den konsoliderede udgave af 23. september 2004 (BGBl. 2004 I, s. 2414), som ændret ved lov af 22. juli 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1509, herefter »BauGB«), regulerer byplanlægningen.
Det fremgår af BauGB’s § 1, stk. 6, nr. 7, at kommunerne ved udarbejdelsen af byudviklingsplaner (»Bauleitpläne«) bl.a. skal tage hensyn til miljøbeskyttelseshensyn, herunder naturbeskyttelse og landskabsbevarelse.
Disse byudviklingsplaner i form af en arealudnyttelsesplan (»Flächennutzungsplan«) eller en byggeplan (»Bebauungsplan«) udarbejdes, suppleres eller ændres i henhold til en standardprocedure (BauGB’s § 2 ff.), medmindre det er muligt at benytte den forenklede procedure (BauGB’s § 13) eller, når der er tale om bebyggelsesplaner til indre udvikling, en fremskyndet procedure (BauGB’s § 13a).
Loven om tilpasning af byudviklingslovgivningen til europæisk ret (Europarechtsanpassungsgesetz) af 24. juni 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1359) har til formål at gennemføre direktivet i tysk ret. Denne lov har indarbejdet miljølovgivningen i standardproceduren for udarbejdelse af byudviklingsplaner.
Med hensyn til denne standardprocedure bestemmer BauGB’s § 2, stk. 3 og 4, følgende:
»(3)   Ved udarbejdelsen af byudviklingsplaner skal de interesser, der har betydning for afvejningen [navnlig af offentlige og private interesser] undersøges og evalueres.
(4)   Der foretages en miljøvurdering af de i § 1, stk. 6, nr. 7 […], omhandlede miljøinteresser, der består i at undersøge de sandsynlige væsentlige indvirkninger på miljøet, beskrive dem og evaluere dem i en miljørapport […]«
Hvad angår den forenklede procedure bestemmes det i BauGB’s § 13, stk. 3, første punktum, at der »ved [denne] ses bort fra vurdering af indvirkningen på miljøet som omhandlet i § 2, stk. 4 […]«.
Hvad angår den fremskyndede procedure præciserer BauGB’s § 13a følgende:
»(1)   En bebyggelsesplan omfattende byggemodning af arealer, forøgelse af befolkningstætheden eller andre foranstaltninger til indre udvikling (»bebyggelsesplan til indre udvikling« (»Bebauungsplan der Innenentwicklung«)) kan udarbejdes i henhold til en fremskyndet procedure. Bebyggelsesplanen kan kun udarbejdes i henhold til en fremskyndet procedure, hvis den fastsætter […] et overfladeareal til bebyggelse omfattende i alt
1.
under 20000 m
[...]
[…]
[…] Den fremskyndede procedure er udelukket, når byggeplanen skaber betingelser for projekternes lovlighed, der i sig selv er underlagt en obligatorisk miljøvurdering i medfør af loven om vurdering af indvirkningen på miljøet eller delstatens lovgivning. Den fremskyndede procedure er ligeledes udelukket, når det må antages, at de interesser, der er beskyttet i medfør af § 1, stk. 6, nr. 7, litra b, krænkes.
(2)   I den fremskyndede procedure
1.
finder bestemmelserne om den forenklede procedure i § 13, stk. 2 og stk. 3, første punktum, analog anvendelse
[…]«
BauGB’s § 214, der udgør en del af afsnittet med titlen »Bevarelse af planernes gyldighed«, har følgende ordlyd:
»(1)   Overtrædelse af de formelle og proceduremæssige bestemmelser i denne lov har kun indflydelse på arealudnyttelsesplanens og de i henhold til denne lov vedtagne kommunale forordningers gyldighed, når:
1.
væsentlige aspekter af de interesser, der berøres af planlægningen, som kommunen har kendskab til eller burde have kendskab til, i strid med artikel 2, stk. 3, ikke er blevet korrekt undersøgt eller evalueret, og denne mangel er indlysende og har haft en indflydelse på udfaldet af proceduren
[…]
(2a)   Med hensyn til bebyggelsesplaner, der er udarbejdet i henhold til en fremskyndet procedure i medfør af § 13a, gælder følgende bestemmelser ud over stk. 1 og 2 nævnt ovenfor:
1.
En overtrædelse af de formelle og proceduremæssige bestemmelser og bestemmelserne om forholdet mellem bebyggelsesplanen og arealudnyttelsesplanen har heller ingen indflydelse på bebyggelsesplanens gyldighed, når den beror på den omstændighed, at betingelsen i § 13a, stk. 1, første punktum, er blevet vurderet på en fejlagtig måde.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Den 14. september 2005 besluttede M at udarbejde en bebyggelsesplan i henhold til standardproceduren i BauGB’s § 2, stk. 4, for et areal på 37806 m
for at gennemføre en planlægning på grundlag af den eksisterende bymæssige bebyggelse og supplere den med nye beboelsesområder i periferien.
I forbindelse med den offentlige høring, der blev afholdt efter denne beslutning, gjorde L og andre indsigelse mod planen, navnlig af hensyn til miljøbeskyttelsen.
Den 23. april 2008 vedtog M et projekt for et mindre område. M besluttede at udarbejde en bebyggelsesplan for dette i henhold til den fremskyndede procedure i BauGB’s § 13a.
Det fremgår af begrundelsen for M’s beslutning, at nævnte plan ikke forventes at få varige negative konsekvenser for miljøet, og den omfatter et samlet areal til bebyggelse på omkring 11800 m
, hvilket er under den tærskel, der er fastsat i BauGB’s § 13a, stk. 1, andet punktum, nr. 1.
Den 26. april 2008 sendte M bebyggelsesplanen til høring i offentligheden i en måned med mulighed for at fremsætte bemærkninger. I denne forbindelse gentog L og andre deres indsigelser og krævede en miljøvurdering i henhold til direktivet.
Uden at foretage en sådan vurdering vedtog M den 23. juli 2008 den bebyggelsesplan, der er genstand for tvisten i hovedsagen, som »bebyggelsesplan til indre udvikling« i form af en kommunal forordning.
Den 31. juli 2009 anlagde L sag ved den forelæggende ret til prøvelse af denne plans lovlighed. Han anførte bl.a., at M ikke havde taget hensyn til den omstændighed, at kommunen gennemførte urbanisering af områderne uden for den bymæssige bebyggelse, hvorfor der ikke var tale om en plan »til indre udvikling« som omhandlet i BauGB’s § 13a. M gjorde derimod gældende, at anvendelsen af den fremskyndede procedure, der er fastsat ved nævnte § 13a, var lovlig.
Den forelæggende ret mener, at den omhandlede plan ikke er en bebyggelsesplan, der kan betegnes som »til indre udvikling« i henhold til BauGB’s § 13a, stk. 1, og at den derfor ikke kan vedtages via en fremskyndet procedure uden en miljøvurdering, fordi en del af det areal, der indgår i planen, går ud over det allerede bebyggede område.
Denne ret mener således, at planen er blevet vedtaget efter en fejlagtig vurdering af den kvalitative betingelse i BauGB’s § 13a, stk. 1, første punktum, ifølge hvilken en bebyggelsesplan omfattende byggemodning, forøgelse af befolkningstætheden eller andre foranstaltninger til indre udvikling kan udarbejdes i henhold til en fremskyndet procedure. Denne vurdering er imidlertid i henhold til samme lovs § 214, stk. 2a, nr. 1, uden indflydelse på den pågældende plans gyldighed.
I denne henseende har den forelæggende ret præciseret for det første, at den nationale lovgiver, idet den fritog bebyggelsesplaner til »indre udvikling« som omhandlet i BauGB’s § 13a, stk. 1, for miljøvurdering, gjorde brug af den bemyndigelse, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 5, og at lovgiver, da den fastsatte denne undtagelse, opstillede en bestemt type planer under hensyntagen til de relevante kriterier, der er fastsat i bilag II til direktivet. For det andet har lovgiver i BauGB’s § 214, stk. 2a, nr. 1, fastsat, at en tilsidesættelse af procedurebestemmelserne, som udspringer af den omstændighed, at en kommune har foretaget en fejlvurdering af den kvalitative betingelse, ikke har nogen indflydelse på den omhandlede plans gyldighed.
På grundlag af disse betragtninger ønsker den forelæggende ret oplyst, om den nationale lovgiver ved at kombinere den fremskyndede procedure i BauGB’s § 13a med bestemmelsen i samme lovs § 214, stk. 2a, nr. 1, vedrørende bevarelse af planernes gyldighed har overskredet de skønsbeføjelser, den indrømmes med direktivets artikel 3, stk. 5.
På denne baggrund har Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Overskrider en medlemsstat grænserne for sin skønsmargen i henhold til [direktivets] artikel 3, stk. 4 og 5, når den for så vidt angår en kommunes bebyggelsesplaner, der fastlægger anvendelsen af små områder på lokalt plan og rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, men ikke falder ind under [direktivets] artikel 3, stk. 2, ved at opstille en særlig type af bebyggelsesplan, der er kendetegnet ved en arealrelateret grænseværdi og en kvalitativ betingelse, under hensyntagen til de relevante kriterier i direktivets bilag II bestemmer, at der ved udarbejdelsen af en sådan bebyggelsesplan ses bort fra de procedureregler om miljøvurdering, der ellers gælder for bebyggelsesplaner, og på den anden side fastsætter, at en overtrædelse af disse procedureregler, der beror på, at kommunen ikke har vurderet den kvalitative betingelse korrekt, er uden betydning for gyldigheden af en bebyggelsesplan af denne særlige type?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
Uden udtrykkeligt at påstå sagen afvist har den tyske regering udtrykt tvivl om det præjudicielle spørgsmåls relevans for løsningen af tvisten i hovedsagen.
I sine indlæg har nævnte regering i det væsentlige gjort gældende, at BauGB’s § 214, stk. 2a, nr. 1, skal fortolkes indskrænkende, og at denne bestemmelse under omstændigheder som dem, der vedrører vedtagelsen af den i hovedsagen omhandlede bebyggelsesplan, sandsynligvis ikke finder anvendelse.
Det bemærkes i denne henseende, at der ifølge Domstolens faste praksis er formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 12.10.2010, sag
C-45/09, Rosenbladt, Sml. I, s. 9391
, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag omhandler spørgsmålet imidlertid fortolkningen af direktivets artikel 3, stk. 4 og 5. Det tilkommer ikke Domstolen, men udelukkende den forelæggende ret, at udtale sig om fortolkningen af national ret (dom af 28.6.2012, sag C-7/11, Caronna, præmis 54) og at fastlægge, i hvilket omfang BauGB’s § 214, stk. 2a, nr. 1, kan finde anvendelse i hovedsagen. Desuden er der intet i forelæggelsesafgørelsen, der indikerer, at nævnte nationale bestemmelse eventuelt ikke finder anvendelse i denne sag.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse bør derfor realitetsbehandles.
Om realiteten
Det skal indledningsvis bemærkes, at som det fremgår af direktivets artikel 1, er dets væsentligste formål, at planer og programmer, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, skal underkastes en miljøvurdering i forbindelse med deres udarbejdelse og inden deres vedtagelse (dom af 22.9.2011, sag
C-295/10, Valčiukienė m.fl., Sml. I, s. 8819
, præmis 37, og af 28.2.2012, sag C-41/11, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne, præmis 40).
Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, henhører den i hovedsagen omhandlede bebyggelsesplan under direktivets artikel 3, stk. 4, eller eventuelt under dette direktivs artikel 3, stk. 3. I henhold til disse bestemmelser afgør medlemsstaterne for så vidt angår de planer, der er omfattet heraf, hvorvidt de kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
I henhold til ordlyden af direktivets artikel 3, stk. 5, gennemføres denne fastlæggelse af planer, der kan få en væsentlig indvirkning på miljøet, hvilket nødvendiggør en vurdering i medfør af samme direktiv, enten ved at undersøge hvert enkelt tilfælde eller ved at opstille typer af planer eller ved at kombinere de to metoder.
For så vidt angår bebyggelsesplanerne foretog den nationale lovgiver denne fastlæggelse ved at fastslå, at udarbejdelsen af sådanne planer i princippet er underlagt en miljøvurdering, men at den bestemte type bebyggelsesplaner til indre udvikling, der opfylder betingelserne i BauGB’s § 13a, stk. 1, er fritaget fra denne forpligtelse.
Det må i denne henseende præciseres, at det præjudicielle spørgsmål, således som anført af generaladvokaten i punkt 45 i dennes forslag til afgørelse, vedrører den konsekvens – for direktivets effektive virkning – som en samlet anvendelse af to nationale bestemmelser, såsom bestemmelserne i BauGB’s § 13a og § 214, stk. 2a, nr. 1, ville kunne få.
Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret således nærmere bestemt oplyst, om direktivets artikel 3, stk. 5, sammenholdt med samme artikels stk. 4, skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale retsforskrifter som de i hovedsagen omhandlede, hvorefter tilsidesættelse af en kvalitativ betingelse, der er fastsat i en bestemmelse, som gennemfører dette direktiv, for at fritage vedtagelsen af en bebyggelsesplan af en bestemt type fra kravet om en miljøvurdering i henhold til direktivet, er uden betydning for planens gyldighed.
Det må i denne henseende bemærkes, at en bestemmelse som BauGB’s § 214, stk. 2a, nr. 1, bevirker, at bebyggelsesplaner, for hvilke der ved udarbejdelsen skulle være foretaget en miljøvurdering i henhold til de nationale retsforskrifter, hvorved direktivets artikel 3, stk. 5, er blevet gennemført, forbliver gyldige, selv om de er blevet udarbejdet uden en miljøvurdering i henhold til direktivet.
Et sådant system vil medføre, at direktivets artikel 3, stk. 1, ifølge hvilken der skal foretages en miljøvurdering for de planer, der er omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 3 og 4, og som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, mister enhver effektiv virkning.
Selv om det således er muligt at forestille sig, at en bestemt type plan, der opfylder den kvalitative betingelse i BauGB’s § 13a, stk. 1, ikke på forhånd vil kunne få væsentlig indvirkning på miljøet, for så vidt som denne betingelse kan sikre, at en sådan plan svarer til de relevante kriterier i bilag II til direktivet, som direktivets artikel 3, stk. 5, andet punktum, henviser til, synes en sådan betingelse imidlertid at miste sin effektive virkning, når den anvendes i forening med en bestemmelse som BauGB’s § 214, stk. 2a, nr. 1.
Ved at opretholde bebyggelsesplaner, der – med hensyn til direktivet som gennemført i national ret – kan få væsentlig indvirkning på miljøet, indebærer nævnte bestemmelse i BauGB i sidste ende, at kommunerne har mulighed for at udarbejde sådanne planer uden at foretage en miljøvurdering, når disse overholder den kvalitative betingelse i BauGB’s § 13a, stk. 1, andet punktum, og de ikke er i strid med de udelukkelsesgrunde, der er fastsat i samme bestemmelses fjerde og femte punktum.
På denne baggrund er det ikke i tilstrækkelig grad garanteret, at kommunen under alle omstændigheder overholder de relevante kriterier i bilag II til direktivet, hvilke kriterier den nationale lovgiver dog har haft til hensigt skulle overholdes, hvilket bevidnes af indførelsen af begrebet intern udvikling i retsforskrifterne, der har til formål at gøre brug af den skønsmargin, som direktivets artikel 3, stk. 5, overlader denne.
Det må derfor konstateres, at en national bestemmelse såsom BauGB’s § 214, stk. 2a, nr. 1, der er vedtaget i forbindelse med gennemførelsen af direktivets artikel 3, stk. 5, medfører fritagelse fra miljøvurdering for bebyggelsesplaner, som ikke burde være fritaget, hvilket strider mod direktivets formål og nærmere bestemt mod direktivets artikel 3, stk. 1, 4 og 5.
Det fremgår i øvrigt af Domstolens praksis, at når en plan i direktivets forstand skulle have været underkastet en forudgående vurdering af indvirkningerne på miljøet i henhold til kravene i direktivet, er de nationale retsinstanser i forbindelse med et søgsmål om annullation af en sådan plan forpligtede til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at råde bod på, at der ikke er blevet foretaget en sådan vurdering (jf. i denne retning dommen i sagen Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne, præmis 44-46).
I hovedsagen tilkommer det derfor den forelæggende ret inden for rammerne af sit kompetenceområde at anvende de EU-retlige bestemmelser og at sikre den fulde virkning heraf ved at undlade at anvende enhver bestemmelse i BauGB, navnlig denne lovs § 214, stk. 2a, nr. 1, der ville medføre, at denne ret ville træffe en afgørelse i strid med direktivet (jf. i denne retning dom af 9.3.1978, sag
106/77, Simmenthal, Sml. s. 629
, præmis 24, og af 26.2.2013, sag C-617/10, Åkerberg Fransson, præmis 45).
Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at direktivets artikel 3, stk. 5, sammenholdt med direktivets artikel 3, stk. 4, skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale retsforskrifter som de i hovedsagen omhandlede, hvorefter tilsidesættelse af en kvalitativ betingelse, der er fastsat i en bestemmelse, som gennemfører dette direktiv, for at fritage vedtagelsen af en bebyggelsesplan af en bestemt type fra kravet om en miljøvurdering i henhold til direktivet, er uden betydning for planens gyldighed.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

Artikel 3, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet, sammenholdt med direktivets artikel 3, stk. 4, skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale retsforskrifter som de i hovedsagen omhandlede, hvorefter tilsidesættelse af en kvalitativ betingelse, der er fastsat i en bestemmelse, som gennemfører dette direktiv, for at fritage vedtagelsen af en bebyggelsesplan af en bestemt type fra kravet om en miljøvurdering i henhold til direktivet, er uden betydning for planens gyldighed.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.