CELEX: 62008TJ0211
Konkurrence
karteller- markedet for internationale flyttetjenesteydelser i Belgien
beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81 EF
prisfastsættelse
opdeling af markedet
manipulation med udbud
samlet og vedvarende overtrædelse
bøder
retningslinjer for beregning af bøder af 2006
grovhed
varighed

Faktiske omstændigheder
1.
Sagens genstand
I henhold til Kommissionens beslutning K(2008) 926 endelig af 11. marts 2008 om en procedure i henhold til artikel 81 [EF]
og EØS-aftalens artikel 53 (sag COMP/38.543 – Internationale flyttetjenester) (herefter »beslutningen«), hvoraf et resumé
er offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
af 11. august 2009 (EUT C 188, s. 16), har sagsøgeren, Putters International NV, deltaget i et kartel på markedet for internationale
flyttetjenesteydelser i Belgien vedrørende direkte og indirekte prisfastsættelser, opdeling af markedet og manipulation med
udbudsprocedurerne. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har anført, at kartellet har fungeret i næsten 19 år (fra
oktober 1984 til september 2003). Medlemmerne har fastsat priserne, fremlagt fiktive tilbud (såkaldte »proformatilbud«) til
kunderne og kompenseret hinanden indbyrdes for afviste tilbud gennem et kompensationssystem (herefter »kommissioner«).
2.
Sagsøgeren
Putters International (herefter »Putters« eller »sagsøgeren«) har eksisteret som aktieselskab siden den 9. januar 1997. I
løbet af det regnskabsår, der sluttede den 31. december 2006, har Putters haft en konsolideret omsætning på verdensplan på
3 950 907 EUR.
3.
Den administrative procedure
Ifølge beslutningen indledte Kommissionen proceduren på eget initiativ, idet den var i besiddelse af oplysninger, som angav,
at visse belgiske selskaber i sektoren for internationale flyttetjenester deltog i aftaler, som kunne falde inden for forbuddet
i artikel 81 EF.
Således blev der i henhold til artikel 14, stk. 3, i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse
af bestemmelserne i artikel [81 EF] og [82 EF] (EFT 1959-1962 s. 81), gennemført kontrolundersøgelser hos Allied Arthur Pierre
NV, Interdean NV, Transworld International NV og Ziegler SA i september 2003. Efter disse kontrolundersøgelser indgav Allied
Arthur Pierre en anmodning om bødefritagelse eller bødenedsættelse i henhold til Kommissionens meddelelse om bødefritagelse
eller bødenedsættelse i kartelsager (EFT 2002 C 45, s. 3, herefter »samarbejdsmeddelelsen af 2002«). Allied Arthur Pierre
erkendte sin deltagelse i aftalerne om kommissioner og om proformatilbud, opregnede de implicerede konkurrenter, særligt en
for Kommissionens tjenestegrene hidtil ukendt konkurrent, og fremlagde dokumenter, som understøttede selskabets mundtlige
erklæringer.
I henhold til artikel 18 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne
i artikel 81 [EF] og 82 [EF] (EFT 2003 L 1, s. 1) blev der fremsendt flere skriftlige begæringer om oplysninger til de virksomheder,
som var involveret i de konkurrencebegrænsende aftaler, til konkurrenter og til en erhvervsorganisation. Den 18. oktober 2006
blev klagepunktsmeddelelsen vedtaget og meddelt flere selskaber. Alle adressater besvarede den. Repræsentanterne for alle
selskaber, bortset fra Amertranseuro International Holdings Ltd, Stichting Administratiekantoor Portielje, Team Relocations
Ltd og Trans Euro, påberåbte sig deres ret til aktindsigt i de dokumenter, der indgår i Kommissionens sagsakter, som alene
var tilgængelige i Kommissionens lokaler. De fik aktindsigt henholdsvis den 6. og den 29. november 2006. En mundtlig høring
fandt sted den 22. marts 2007.
Den 11. marts 2008 vedtog Kommissionen beslutningen.
4.
Den anfægtede beslutning
Kommissionen har anført, at beslutningens adressater, herunder sagsøgeren, har deltaget i et kartel i sektoren for internationale
flyttetjenester i Belgien eller er blevet holdt ansvarlige herfor. Karteldeltagerne fastsatte priser, opdelte kunder mellem
sig og har manipuleret med bud, i det mindste fra 1984 til 2003. Følgelig har de begået en samlet og vedvarende overtrædelse
af artikel 81 EF.
Ifølge Kommissionen omfatter de berørte tjenester både flytning af fysiske personers ejendele – privatpersoner eller personer
beskæftiget i en virksomhed eller et offentligt organ – og flytning af virksomheders eller offentlige organers ejendele. Sådanne
flytninger er kendetegnet ved, at Belgien enten er oprindelsessted eller destinationssted. Henset ligeledes til, at de omhandlede
internationale flyttefirmaer alle er etableret i Belgien, og at kartellets aktiviteter har fundet sted i Belgien, har Kommissionen
fastslået, at det geografiske centrum for kartellet var Belgien.
Karteldeltagernes samlede omsætning ved internationale flyttetjenester i Belgien blev af Kommissionen vurderet til 41 mio.
EUR for 2002. Da Kommissionen vurderede sektorens størrelse til ca. 83 mio. EUR, blev de involverede virksomheders samlede
markedsandele fastsat til ca. 50%.
Kommissionen har anført, at kartellet bl.a. tilsigtede at fastsætte og fastholde høje priser og opdele markedet samtidigt
eller successivt på forskellige måder: prisaftaler, aftaler om opdeling af markedet gennem en ordning med skyggetilbud (proformatilbuddene)
og aftaler om en ordning med økonomisk kompensation for afviste bud eller for tilfælde, hvor der ikke blev afgivet bud (kommissionerne).
Kommissionen er af den opfattelse, at i perioden mellem 1984 og begyndelsen af 1990’erne fungerede kartellet bl.a. på grundlag
af skriftlige aftaler om prisfastsættelser. Sideløbende blev kommissionerne og proformatilbuddene indført. En kommission var
et skjult element i den endelige pris, som forbrugeren skulle betale uden at få en tilsvarende modydelse. Den udgjorde således
en sum penge, som det flyttefirma, der havde opnået kontrakten om en international flytning, skyldte de konkurrenter, som
ikke havde fået kontrakten, uanset om disse konkurrenter ligeledes havde afgivet et bud, eller om de havde afstået herfra.
Det drejede sig således om en form for økonomisk kompensation til de flyttefirmaer, som ikke havde fået kontrakten. Kartelmedlemmerne
fakturerede disse kommissioner på afviste bud eller på bud, de havde afslået fra at give, til hinanden ved at henvise til
fiktive tjenester, idet kommissionerne blev faktureret til kunderne. Kommissionen har anført, at denne praksis skal betragtes
som en indirekte prisfastsættelse for internationale flyttetjenester i Belgien.
Medlemmerne af dette kartel har ligeledes samarbejdet for at afgive proformatilbud, som fejlagtigt lod kunderne, dvs. de arbejdsgivere,
der betalte for flytningen, tro, at de kunne vælge ud fra konkurrencebaserede kriterier. Et proformatilbud er et falsk tilbud,
som blev fremsendt til kunden eller til den person, som flyttede, af et flyttefirma, som ikke havde til hensigt at udføre
flytningen. Ved afgivelsen af proformatilbud sørgede det flyttefirma, som ønskede at opnå kontrakten (herefter »det anmodende
firma«), for, at institutionen eller selskabet modtog flere tilbud enten direkte eller indirekte via den person, der ønskede
at flytte. Med henblik herpå gav det anmodende firma besked til sine konkurrenter om den pris, den forsikringssats og de oplagringsomkostninger,
som de skulle fakturere for tjenesten. Denne pris, som var højere end den pris, som det anmodende firma tilbød, blev efterfølgende
angivet i proformatilbuddene. Kommissionen har anført, at idet en arbejdsgiver normalt vil vælge det flyttefirma, der tilbyder
den laveste pris, ville de firmaer, som var involveret i samme internationale flytning, i princippet på forhånd vide, hvem
af dem der ville få kontrakten på denne flytning.
Kommissionen har endvidere anført, at den pris, som det anmodende firma tilbød, kunne være højere, end den ellers ville have
været, fordi de andre firmaer, som bød på samme flytning, indgav proformatilbud, hvori der var angivet en pris, som det anmodende
firma havde oplyst. Kommissionen har som eksempel i 233. betragtning til beslutningen henvist til en intern e-mail fra Allied
Arthur Pierre dateret den 11. juli 1997, hvori følgende er anført: »Kunden har anmodet om to [proformatilbud], vi kan således
anmode om en høj pris.« Kommissionen har således gjort gældende, at indgivelsen af proformatilbud til kunderne var en manipulation
af proceduren for indgivelse af tilbud, således at de anførte priser i alle bud var forsætligt højere end det anmodende firmas
pris og under alle omstændigheder højere, end de ville have været i en konkurrencesituation.
Kommissionen har anført, at disse arrangementer blev fastholdt frem til 2003. Ifølge Kommissionen havde disse komplekse aktiviteter
samme formål om prisfastsættelse, opdeling af markedet og således om at fordreje konkurrencen.
Kommissionen har endelig vedtaget beslutningens dispositive del, hvis artikel 1 har følgende ordlyd:
»Følgende virksomheder har overtrådt artikel 81, stk. 1, [EF] ved direkte eller indirekte at fastsætte priser for internationale
flyttetjenester i Belgien, ved at opdele en del af dette marked mellem sig og ved at manipulere proceduren for indgivelse
af tilbud i følgende perioder:
[…]
f)      [Putters], fra den 14. februar 1997 til den 4. august 2003
[…]«
Kommissionen pålagde derfor i beslutningens artikel 2, litra h), sagsøgeren en bøde på 395 000 EUR.
Med henblik på at beregne bøden anvendte Kommissionen i beslutningen den metode, der er anført i dens retningslinjer for beregning
af bøder efter artikel 23, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1/2003 (EUT 2006 C 210, s. 2, herefter »retningslinjerne af
2006«).

Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 4. juni 2008 anlagde sagsøgeren denne sag.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Ottende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 6. maj 2010.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–        Beslutningens artikel 1 annulleres, for så vidt som den fastslår, at sagsøgeren har tilsidesat artikel 81, stk. 1, EF.
–        Beslutningens artikel 2 annulleres, for så vidt som den pålægger sagsøgeren en bøde.
–        Der fastsættes i givet fald en bøde, som er langt lavere end den bøde, som Kommissionen har fastsat.
–        Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse.
–        Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Retlige bemærkninger
Sagsøgeren har gjort fem anbringender gældende, som tilsigter annullation af beslutningen og ophævelse eller nedsættelse af
bøden. Det første anbringende vedrører anvendelsen af artikel 81 EF, mens de øvrige anbringender vedrører beregningen af bøden.
1.
Det første anbringende vedrørende sagsøgerens deltagelse i et komplekst og konsolideret kartel

Parternes argumenter
Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen at have begået en åbenlys skønsfejl ved at fastslå, at selskabet har deltaget i et komplekst
og konsolideret kartel, skønt det alene har deltaget sporadisk i praksisserne vedrørende kommissioner og proformatilbud.
Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at formålene med prisaftalerne på den ene side og aftalerne om kommissioner
og proformatilbud på den anden side er helt forskellige. Aftalerne om kommissioner og proformatilbud tilsigtede ikke at fastsætte
priser, end ikke indirekte. For det andet var parterne i prisaftalerne på den ene side og i aftalerne om kommissioner og proformatilbud
på den anden side ikke de samme. Sagsøgeren har for det tredje anført, at selskabet ikke var del af en overordnet plan. Selv
om der havde eksisteret et komplekst kartel vedrørende en lille gruppe selskaber, havde sagsøgeren ikke tilhørt denne hårde
kerne og har gjort gældende, at selskabet ikke kendte til prisaftalerne. Sagsøgeren har for det fjerde fremhævet den væsentlige
kvalitative forskel mellem selskabets deltagelse i visse praksisser og et komplekst kartel mellem et begrænset antal aktører.
Sagsøgeren har i replikken præciseret, at de to forskellige formål, som forfølges med kartellet, var dels opretholdelsen af
høje priser for levering af internationale flyttetjenester i Belgien, dels opdelingen af markedet for disse tjenester. Sagsøgerens
sporadiske deltagelse i praksisserne vedrørende proformatilbud og kommissioner kunne imidlertid ikke medføre en forhøjelse
af det generelle prisniveau på markedet.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.

Rettens bemærkninger
Med dette anbringende har sagsøgeren anfægtet den konkurrencebegrænsende karakter af visse praksisser og har gjort gældende,
at selskabet ikke har deltaget i den samlede og vedvarende overtrædelse, der er beskrevet i beslutningen. Følgelig skal den
konkurrencebegrænsende karakter af kommissionerne og proformatilbuddene først undersøges, derefter skal der redegøres for
begrebet samlet og vedvarende overtrædelse, og endelig skal disse principper anvendes på sagsøgerens situation.
Om kommissionerne og proformatilbuddenes konkurrencebegrænsende karakter
Sagsøgeren har gjort gældende, at aftalerne om kommissioner og proformatilbud ikke – end ikke indirekte – tilsigter at fastsætte
priserne. Dette kan ikke tiltrædes. Hvad angår kommissionerne var deres antal og niveau fastlagt på forhånd, før flyttefirmaerne
fremsendte deres tilbud til kunderne. Kommissionerne hævede således uundgåeligt prisniveauet, idet omkostningerne herved blev
overvæltet på kunderne. Hvad angår tilbuddene, var den pris, som fremgik af det »falske« tilbud, fastlagt af det selskab,
der havde anmodet herom, og accepteret af det selskab, som udstedte proformatilbuddet, hvilket gjorde det muligt for det første
selskab at fastsætte sin pris højere, end hvad der fulgte af den frie konkurrence, hvilket ligner en »falsk« pris fastlagt
efter gensidig aftale. I 233. betragtning til beslutningen har Kommissionen godtgjort denne virkning på de priser, der fulgte
af praksissen med proformatilbud (jf. præmis 13 ovenfor).
Hvad angår argumenterne om, at proformatilbuddene først blev udstedt, efter at kunderne havde foretaget deres valg, skal det
fremhæves, at den person, som er i kontakt med leverandøren, f.eks. en ansat i Kommissionen, ikke er flyttefirmaets egentlige
kunde. Det tilkommer således virksomheden eller institutionen, som betaler for flytningen, at vælge et flyttefirma. Det er
netop for at opnå en valgmulighed, at mange virksomheder og offentlige institutioner kræver indgivelse af flere bud.
Hvad endelig angår argumentet om, at sagsøgerens deltagelse i praksisserne vedrørende proformatilbud og kommissioner ikke
kunne medføre en forhøjelse af det generelle prisniveau på markedet, bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at det ved
anvendelsen af artikel 81, stk. 1, EF ikke er nødvendigt at tage hensyn til en aftales faktiske følger, såfremt aftalen, som
i det foreliggende tilfælde, har til formål at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen på fællesmarkedet (jf. Domstolens
dom af 13.7.1966, forenede sager 56/64 og 58/64, Consten og Grundig mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 245, org.ref.: Rec.
s. 429, på s. 496, og Rettens dom af 6.4.1995, sag T-143/89, Ferriere Nord mod Kommissionen, Sml. II, s. 917, præmis 30).
Begrebet samlet og vedvarende overtrædelse
Domstolen har i sin dom af 8. juli 1999 (sag C-49/92 P, Kommissionen mod Anic Partecipazioni, Sml. I, s. 4125, præmis 82)
fastslået, at det ville være kunstigt at opdele en vedvarende adfærd, som var karakteriseret af et enkelt mål, i flere særskilte
overtrædelser, når der tværtimod var tale om en samlet overtrædelse, som gradvis tog konkret form gennem såvel aftaler som
former for samordnet praksis.
Under sådanne omstændigheder er en virksomhed, der har deltaget i en sådan overtrædelse gennem egne handlinger, som var omfattet
af de i artikel 81, stk. 1, EF omhandlede begreber aftaler og samordnet praksis med konkurrencebegrænsende formål, og som
tilsigtede at bidrage til gennemførelsen af overtrædelsen i sin helhed, for så vidt angår hele det tidsrum, hvori den deltog
i den, også ansvarlig for de handlinger, andre virksomheder har foretaget som led i den samme overtrædelse (dommen i sagen
Kommissionen mod Anic Partecipazioni, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 83).
Det fremgår af nævnte dom, at med henblik på at godtgøre, at der foreligger en samlet og vedvarende overtrædelse, skal Kommissionen
føre bevis for, at virksomheden har haft til hensigt ved sin egen adfærd at bidrage til de fælles mål, deltagerne som helhed
har fulgt, og at den har haft kendskab til de konkrete handlinger, som de øvrige virksomheder har planlagt eller foretaget
med de samme mål for øje, eller at den med rimelighed har kunnet forudse dem og været indstillet på at løbe den dermed forbundne
risiko (dommen i sagen Kommissionen mod Anic Partecipazioni, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 87).
Karteller kan således kun anses for at udgøre en samlet konkurrencebegrænsende aftale, hvis det er bevist, at de er en del
af en samlet plan med et fælles mål. Kun såfremt denne virksomhed, da den deltog i disse karteller, vidste eller burde have
vidst, at den dermed tog del i en samlet aftale, kan dens deltagelse i de pågældende karteller være udtryk for, at den tilsluttede
sig aftalen (Rettens dom af 15.3.2000, forenede sager T-25/95, T-26/95, T-30/95 – T 32/95, T-34/95 – T-39/95, T-42/95 – T-46/95,
T-48/95, T-50/95 – T-65/95, T-68/95 – T-71/95, T-87/95, T-88/95, T-103/95 og T-104/95, Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen,
Sml. II, s. 491, præmis 4027 og 4112).
Det fremgår således af denne retspraksis, at der er tre betingelser, der skal være opfyldt for at fastslå deltagelsen i en
samlet og vedvarende overtrædelse, nemlig at der foreligger en samlet plan med et fælles mål, at virksomheden har tilsigtet
at bidrage til denne plan og den omstændighed, at den var bekendt (beviseligt eller antagelsesvist) med de øvrige deltageres
ulovlige adfærd.
Det er i lyset af disse principper, at beslutningen skal undersøges.
Om kvalificeringen af den pågældende overtrædelse
–       Om der foreligger en samlet plan med et fælles mål
Hvad for det første angår spørgsmålet, om der forelå en samlet plan med et fælles mål, har Kommissionen gjort gældende, at
de omhandlede virksomheder fulgte det økonomiske mål bestående i at fordreje prisudviklingen.
Begrebet et fælles mål kan imidlertid ikke fastsættes under en generel henvisning til en konkurrenceforvridning på det af
overtrædelsen berørte marked, eftersom påvirkningen af konkurrencen, som formål eller virkning, udgør et væsentligt forhold
ved enhver adfærd, som er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 81, stk. 1, EF. En sådan definition af begrebet et fælles
mål risikerer, at begrebet en samlet og vedvarende overtrædelse ville blive berøvet en del af sin mening, i det omfang den
ville bevirke, at flere former for adfærd vedrørende en erhvervssektor, som er forbudt i henhold til artikel 81, stk. 1, EF,
systematisk skal kvalificeres som forhold, der udgør en samlet overtrædelse.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af beslutningen, at det fælles mål, som blev forfulgt på forskellige måder, der indgik
i den samlede plan, var at fastlægge og opretholde et højt prisniveau for internationale flyttetjenester i Belgien og at opdele
dette marked. Dette fælles mål er detaljeret beskrevet i 314. og 322.-344. betragtning til beslutningen.
De to former for praksis, som sagsøgeren har deltaget i, forfulgte i lighed med en skriftlig prisaftale et fælles mål, nemlig
at begrænse konkurrencen mellem karteldeltagerne ved at fastlægge et højere prisniveau end det, der havde foreligget, hvis
der ikke havde været nogen aftaler. De kommissioner, som blev udbetalt til de konkurrenter, som ikke fik kontrakten, fraholdt
dem fra at tilbyde en konkurrencedygtig pris, og ved at udveksle oplysninger om deres tilbud i forbindelse med proformatilbuddene
begrænsede karteldeltagerne priskonkurrencen. Aftalerne om proformatilbud gjorde det endvidere muligt for deltagerne at opretholde
priserne på et niveau, som var højere, end det ville have været uden disse aftaler.
En samlet og vedvarende overtrædelse kan meget vel forfølge det dobbelte formål at påvirke priserne og opdele markedet. Dette
argument kan således ikke rejse tvivl ved, at en sådan overtrædelse foreligger, ligesom argumentet om, at alle parter i prisaftalen
på den ene side og aftalerne om kommissioner og proformatilbud på den anden side ikke er de samme. Det forhold alene, at hver
enkelt virksomhed deltager i overtrædelsen under de former, som er særegne for denne, påvirker således ikke klassificeringen
af overtrædelsen som en samlet og vedvarende overtrædelse (Rettens dom af 8.7.2008, sag T-53/03, BPB mod Kommissionen, Sml.
II, s. 1333, præmis 260).
–       Om sagsøgerens tilsigtede bidrag til den samlede plan
Hvad for det andet angår sagsøgerens bidrag til overtrædelsen er det ubestridt, at selskabet har deltaget i to af de tre former
for praksis, der er beskrevet i beslutningen, nemlig aftalen om kommissioner og aftalen om proformatilbud.
Sagsøgeren har derimod aldrig deltaget i den skriftlige prisaftale. Selv om en virksomhed, som har deltaget i en overtrædelse
gennem egne handlinger, ligeledes kan holdes ansvarlig for de handlinger, andre virksomheder har foretaget som led i den samme
overtrædelse, gælder dette imidlertid alene for så vidt angår det tidsrum, hvori virksomheden selv deltog i overtrædelsen
(dommen i sagen Kommissionen mod Anic Partecipazioni, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 83). Følgelig kan sagsøgeren ikke
holdes ansvarlig for adfærd, som var ophørt mere end fem år før virksomhedens deltagelse i kartellet.
Kommissionen har imidlertid i beslutningen kun konstateret, at sagsøgeren har tilsidesat artikel 81, stk. 1, EF, for perioden
fra den 14. februar 1997 til den 4. august 2003. Sagsøgeren deltog i denne periode i alle kartellets aspekter. Kommissionen
har således med rette taget hensyn til den omstændighed, at virksomheden først deltog i kartellet fra 1997.
Sagsøgerens argumenter om, at aftalerne om kommissioner og proformatilbud ikke blev anvendt samtidig, og om, at bestemmelserne
om kommissioner var enkeltstående, er i øvrigt uden relevans, for så vidt som disse to former for praksis, i modsætning til
hvad selskabet har gjort gældende, fulgte det samme mål.
–       Om sagsøgerens kendskab til den ulovlige adfærd
Hvad for det tredje angår spørgsmålet, om sagsøgeren havde kendskab til de andre karteldeltageres ulovlige adfærd, er det
korrekt, at der ikke var konkurrencebegrænsende møder mellem dem i den periode, hvor virksomheden deltog i kartellet. Den
omstændighed, at sagsøgeren aldrig har deltaget i et sådant møde, er imidlertid ikke afgørende, idet kartellets funktion viser,
at dets medlemmer ikke behøvede at deltage i møder for at blive informeret om aftalerne om kommissioner eller proformatilbud
eller for at deltage heri. Aftalerne blev normalt indgået telefonisk eller via e-mail og/eller fax.
Sagsøgeren måtte i øvrigt nødvendigvis have kendskab til de andre deltageres ulovlige adfærd, idet praksissen med kommissioner
og proformatilbud byggede på et gensidigt samarbejde med de parter, der deltog i hver handel. Ordningen byggede således på
princippet »do ut des«, for så vidt som hver virksomhed, som betalte en kommission eller udstedte et proformatilbud, havde
en forventning om i fremtiden selv at kunne drage fordel af denne ordning og opnå kommissioner eller proformatilbud. I modsætning
til hvad sagsøgeren har gjort gældende, var disse bestemmelser følgelig ikke enkeltstående, men fremstod som et supplement
til hinanden.
Sagsøgerens argumenter om, at virksomheden ikke havde kendskab til de skriftlige aftaler, og om, at den ikke havde kendskab
til praksissen med kommissioner før 1997, er uden relevans, for så vidt som beslutningen alene holder sagsøgeren ansvarlig
for overtrædelsen fra dette tidspunkt. Senest i 1997, hvor virksomheden accepterede sin første kommission, fik sagsøgeren
kendskab til den omstændighed, at alle virksomhederne ikke udøvede deres aktiviteter under normale konkurrencevilkår. Virksomheden
havde således kendskab til den ulovlige adfærd og det konkurrencebegrænsende formål, som blev forfulgt af de øvrige virksomheder.
Kommissionen kunne følgelig med rette konkludere, at sagsøgeren havde kendskab eller burde have haft kendskab til de øvrige
karteldeltageres ulovlige adfærd.
Det følger heraf, at Kommissionen med rette kunne fastslå, at sagsøgeren deltog i den samlede og vedvarende overtrædelse,
som er beskrevet i beslutningen. Det første anbringende må således forkastes.
2.
Det andet anbringende vedrørende beregningen af bødens grundbeløb

Parternes argumenter
Med sit andet anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet
ved beregningen af bødens grundbeløb.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at grundbeløbet er beregnet for højt, idet selskabets omsætning i direkte eller indirekte
forbindelse med overtrædelsen er langt under beløbet på 1 441 149 EUR, som Kommissionen har anført. Det er således kun 1%
af de internationale flyttesager, som sagsøgeren har behandlet i 2002, der var berørt af overtrædelsen. Ifølge sagsøgeren
er det ikke den samlede omsætning ved internationale flyttetjenester, der skal tages i betragtning, men en omsætning, der
vedrører de tjenester, der med rimelighed kan forbindes – direkte eller indirekte – med de overtrædelser, selskabet har begået.
Sagsøgeren har anført, at den uforholdsmæssige og ulige karakter af den fremgangsmåde, som Kommissionen har anvendt, ligeledes
fremgår af forholdet mellem den omsætning, der er taget i betragtning, og antallet af konstaterede overtrædelser (18 476 EUR
for sagsøgeren i forhold til ca. 7 000 EUR for Allied Arthur Pierre, Interdean og Ziegler). Dette beløb på 18 476 EUR er klart
uforholdsmæssig i forhold til gennemsnitsværdien af en international flyttetjeneste gennemført af sagsøgeren (4 650 EUR).
Kommissionen har anført, at sagsøgerens argumenter er uden grundlag, endog virkningsløse. Når Kommissionen én gang har fastsat,
hvilke varer eller tjenesteydelser der står i direkte eller indirekte forbindelse med overtrædelsen, kan den tage værdien
af afsætningen af alle disse varer eller tjenesteydelser i betragtning ved fastsættelsen af bødens grundbeløb.

Rettens bemærkninger
Sagsøgeren har anfægtet den omsætning, som Kommissionen har anført står i direkte eller indirekte forbindelse med overtrædelsen.
I modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, er dette anbringende ikke virkningsløst. Hvis Kommissionen således
i stedet for beløbet på 1 441 149 EUR ved beregningen af bødens grundbeløb alene havde anvendt værdien af den afsætning, som
hævdes at have været berørt af overtrædelsen, hvilket ifølge sagsøgeren ville være 1% af dette beløb, dvs. 14 411,49 EUR,
ville bødens grundbeløb have været på 18 374,65 EUR og således have været langt under loftet på 10%, som er anvendt i forhold
til sagsøgeren i denne sag.
Argumentet om, at det alene er værdien af den afsætning, som faktisk er berørt af overtrædelsen, der skal tages i betragtning,
bygger imidlertid på en fejlagtig fortolkning af punkt 13 i retningslinjerne af 2006. Dette punkt har følgende ordlyd:
»Med henblik på at fastsætte bødens grundbeløb anvender Kommissionen værdien af virksomhedens afsætning af varer eller tjenester,
som er direkte eller indirekte forbundet med overtrædelsen [...]«
I modsætning til hvad sagsøgeren har anført, fremgår det ikke af denne bestemmelse, at det alene er værdien af den afsætning,
der følger af de flytninger, som reelt er berørt af den ulovlige adfærd, som kan tages i betragtning ved beregningen af værdien
af den relevante afsætning.
Ordlyden af punkt 13 i retningslinjerne af 2006 henviser til »afsætning af varer eller tjenester, som er direkte eller indirekte
forbundet med overtrædelsen«, og ikke til »afsætning berørt af overtrædelsen«. Formuleringen af punkt 13 omhandler således
afsætning gennemført på det relevante marked. Dette fremgår i øvrigt også klart af den tyske version af punkt 6 i retningslinjerne
af 2006, som handler om »Umsatz auf den vom Verstoß betroffenen Märkten« (afsætning på det marked, som overtrædelsen omfatter).
Så meget desto mere gælder, at punkt 13 i retningslinjerne af 2006 ikke kun omfatter de tilfælde, for hvilke Kommissionen
råder over bevisdokumenter for overtrædelsen.
Denne fortolkning bekræftes af formålet med de fællesskabsretlige konkurrenceregler. Den fortolkning, som sagsøgeren har foreslået,
ville således betyde, at Kommissionen for at fastlægge grundbeløbet for den bøde, der skal pålægges i kartelsager, ville være
forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at fastslå, hvilke individuelle salg der var berørt af kartellet. En sådan forpligtelse
har aldrig været pålagt af Unionens retsinstanser, og der er intet, der indikerer, at Kommissionen havde til hensigt at pålægge
sig selv en sådan forpligtelse i retningslinjerne af 2006.
Det fremgår i øvrigt af fast retspraksis, at den del af omsætningen, der hidrører fra de varer, som er genstand for overtrædelsen,
kan indikere omfanget af en overtrædelse på det omhandlede marked (Domstolens dom af 7.6.1983, forenede sager 100/80-103/80,
Musique Diffusion française m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1825, præmis 121). Omsætningen af de produkter, som har været
genstand for en restriktiv praksis, udgør et objektivt kriterium, som giver et rimeligt indtryk af denne praksis’ skadelige
virkning for den normale konkurrence (Rettens dom af 11.3.1999, sag T-151/94, British Steel mod Kommissionen, Sml. II, s. 629,
præmis 643, og af 8.7.2008, sag T-50/03, Saint-Gobain Gyproc Belgium mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser,
præmis 84). Dette princip er gentaget i retningslinjerne af 2006.
Det følger heraf, at den af sagsøgeren fremlagte omsætning, dvs. forholdet mellem den omsætning, der er taget i betragtning,
og antallet af konstaterede overtrædelser, ikke er relevant. Dette gælder så meget desto mere, som det i kartelsager, der
i sagens natur er hemmelige, er uundgåeligt, at visse dokumenter, som godtgør aspekter af den ulovlige adfærd, ikke opdages.
I det foreliggende tilfælde er det reelt umuligt at finde forhold vedrørende hver berørt flytning.
Følgelig må det andet anbringende forkastes.
3.
Det tredje anbringende vedrørende manglende differentiering

Parternes argumenter
Inden for rammerne af sit tredje anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at der er sket tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
og ligebehandlingsprincippet på grund af den ensartede anvendelse af satsen på 17%, som afspejler overtrædelsens grovhed i
henhold til punkt 19 i retningslinjerne af 2006.
Sagsøgeren har kritiseret Kommissionen for at have beregnet bøden ved over for alle berørte virksomheder at anvende samme
sats på 17% for grovheden af overtrædelsen og for det yderligere beløb for den afskrækkende virkning uden at tage hensyn til
den rolle, virksomheden har spillet i kartellet, og arten af den praksis, som den har deltaget i. Den omstændighed, at alle
virksomhederne således er blevet behandlet ens, skønt de befandt sig i klart forskellige situationer, havde til følge, at
sagsøgeren er blevet sanktioneret relativt strengere end en virksomhed, hvorom det er godtgjort, at den har spillet en meget
afgørende rolle i kartellet. Forholdet mellem størrelsen af bødens grundbeløb og antallet af konstaterede overtrædelser beløb
sig således til 23 462 EUR for sagsøgeren og alene til 6 736 EUR for Allied Arthur Pierre. Når en overtrædelse er begået af
flere parter, er Kommissionen altid forpligtet til at tage hensyn til grovheden vedrørende hver enkelt deltagelse. Sagsøgeren
er af den opfattelse, at forskellen i de roller, som de forskellige deltagere i kartellet har spillet, kræver, at Kommissionen
skal foretage en differentiering.
Kommissionen har anført, at den endelige bøde, der er pålagt sagsøgeren, allerede er »ekstrem lav« på grund af anvendelsen
af loftet for bøden. Selv hvis beregningen af bøden skulle tilpasses af de grunde, som sagsøgeren har påberåbt sig, ville
bøden alligevel ikke være blevet nedsat tilsvarende. Kommissionen har endvidere bestridt sagsøgerens argumenter.

Rettens bemærkninger
Det skal først bemærkes, at tanken om, at der skulle findes en lineær forbindelse mellem antallet af skriftlige beviser for
overtrædelsen begået af sagsøgeren og den procentsats, som afspejler grovheden af denne overtrædelse, er fejlagtig. I kartelsager,
som i sagens natur er hemmelige, er det uundgåeligt, at visse dokumenter, som godtgør aspekter af den ulovlige adfærd, ikke
opdages, særligt hvis Kommissionen ikke har foretaget kontrolbesøg hos sagsøgeren.
Hvad angår den manglende differentiering skal der henvises til Rettens bemærkninger i forbindelse med det tredje anbringende
i sagen Team Relocation mod Kommissionen (sag T-204/08, præmis 80 ff.) og Gosselins andet anbringende i sagen Gosselin mod
Kommissionen (sag T-208/08, præmis 124 ff.). Det skal imidlertid bemærkes, at anvendelse af loftet på 10% i denne sag allerede
har medført en meget væsentlig bødenedsættelse. Mens bødens grundbeløb blev fastsat til 1,83 mio. EUR, beløber den pålagte
bøde sig således til 395 000 EUR. Under disse omstændigheder er det ikke sandsynligt, at en anderledes vurdering af grovheden,
som skulle foretages før anvendelsen af loftet, kan medføre en nedsættelse af den endelige bøde. Henset til arten af den overtrædelse,
som sagsøgeren har begået, skal andelen af afsætningens værdi, som fastsættes i forhold til graden af overtrædelsens grovhed,
i henhold til punkt 23 i retningslinjerne af 2006 befinde sig »på den øvre del af skalaen«. Selv hvis det antages, at Retten
ved udøvelsen af sin fulde prøvelsesret finder, at der skal anvendes en sats på 15,1% i forbindelse med fastsættelsen af grovheden
og for det yderligere beløb, ville bødens grundbeløb udgøre 1,63 mio. EUR og således stadig være langt over loftet.
For så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at selskabets deltagelse er mindre alvorlig end andre involverede selskabers,
kan den argumentation, der er fremført til støtte herfor, således ikke påvirke den endelige størrelse af den pålagte bøde
i denne sag.
Følgelig må det tredje anbringende forkastes.
4.
Det fjerde anbringende vedrørende pålæggelse af den maksimale bøde

Parternes argumenter
Med dette anbringende har sagsøgeren anført, at der er sket en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet,
for så vidt som Kommissionen har pålagt selskabet den maksimale bøde i forordning nr. 1/2003, nemlig 10% af omsætningen i
det foregående regnskabsår.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at den omstændighed, at anvendelsen af loftet har medført en væsentlig nedsættelse, nemlig
fra 1 830 000 EUR til 395 000 EUR, allerede i sig selv viser den urimelige og uforholdsmæssige karakter af bøden og Kommissionens
beregningsmetode. Kommissionen har endvidere tilsidesat proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet ved at pålægge
den maksimale tilladte bøde til en operatør, der havde en begrænset rolle i kartellet og en beskeden indflydelse på markedet.
Kommissionen har anført, at dette anbringende er uden selvstændig betydning.

Rettens bemærkninger
Det bemærkes, at dette anbringende vedrørende pålæggelsen af den maksimale bøde, er uden selvstændig betydning i forhold til
de øvrige anbringender vedrørende bødens størrelse. Den omstændighed, at den endelige bøde, der er pålagt, beløber sig til
10% af sagsøgerens omsætning, mens denne procentsats er lavere for andre deltagere i kartellet, kan ikke i sig selv udgøre
en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet eller proportionalitetsprincippet. Denne konsekvens ligger i selve fortolkningen
af loftet på 10% som blot værende en udjævningstærskel, som finder anvendelse efter en eventuel nedsættelse af bøden på grund
af formildende omstændigheder eller i forhold til proportionalitetsprincippet.
Multiplikationen af det beløb, der fastsættes på grundlag af afsætningens værdi, med det antal år, virksomheden har deltaget
i overtrædelsen, kan imidlertid medføre, at anvendelsen af loftet på 10% i artikel 23, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 inden
for rammerne af retningslinjerne af 2006 nu er reglen snarere end undtagelsen for alle virksomheder, der hovedsageligt opererer
på ét marked, og som har deltaget i et kartel i mere end et år. I dette tilfælde vil enhver differentiering på grundlag af
grovheden eller formildende omstændigheder normalt ikke længere kunne komme til udtryk i en bøde, som er blevet nedsat for
at komme under 10%. Den manglende differentiering for så vidt angår den endelige bøde, som følger heraf, udgør en problematik
vedrørende princippet om individuelle straffe og sanktioner, som udspringer af den nye fremgangsmåde. Det kan være nødvendigt
for Retten at udøve sin fulde prøvelsesret i konkrete tilfælde, hvor anvendelsen af retningslinjerne af 2006 alene ikke muliggør
en passende differentiering. Retten finder imidlertid ikke, at det forholder sig således i det foreliggende tilfælde (jf.
i denne retning ligeledes præmis 81 ff. nedenfor).
Følgelig bør det fjerde anbringende forkastes.
5.
Det femte anbringende vedrørende formildende omstændigheder

Parternes argumenter
Med sit sidste anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af
den berettigede forventning og ligebehandlingsprincippet, og at Kommissionen har foretaget et fejlagtigt skøn, for så vidt
som den ikke har taget nogen formildende omstændighed i betragtning.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at selskabet opfylder betingelserne for at kunne drage fordel af et vist antal af de formildende
omstændigheder, som er opregnet i punkt 29 i retningslinjerne af 2006. Selskabet er særligt ophørt med at begå overtrædelser
efter Kommissionens første indgriben. Selskabets deltagelse i overtrædelsen var meget begrænset. Selskabet har samarbejdet
aktivt og har altid fremsendt alle de nødvendige og nyttige oplysninger til Kommissionen. Selskabet har i øvrigt ikke bestridt
de faktiske omstændigheder og har udvist stor diskretion under proceduren ved alene at reagere begrænset på klagepunktsmeddelelsen
og ikke at deltage i høringen. Selskabets adfærd er således i overensstemmelse med, hvad der forventes af selskaber, som ønsker
at drage fordel af et forlig i henhold til Kommissionens meddelelse om forligsprocedurer med henblik på vedtagelse af beslutninger
i henhold til artikel 7 og artikel 23 i forordning nr. 1/2003 i kartelsager (EUT 2008 C 167, s. 1) og Kommissionens forordning
(EF) nr. 622/2008 af 30. juni 2008 om ændring af forordning (EF) nr. 773/2004 vedrørende gennemførelse af forligsprocedurer
i kartelsager (EUT L 171, s. 3).
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter. Den er i øvrigt af den opfattelse, at dette anbringende under alle omstændigheder
ikke kan være til nytte for sagsøgeren, idet den bøde, der er pålagt Putters, allerede er »ekstrem lav« som følge af anvendelsen
af loftet.

Rettens bemærkninger
Kommissionen har ligesom i forbindelse med det tredje anbringende rejst tvivl ved nytten af det anbringende, som sagsøgeren
har fremført. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en nedsættelse af bøden på grund af formildende omstændigheder i det
foreliggende tilfælde faktisk ikke kan medføre en nedsættelse af den endelige bøde. Da anvendelsen af loftet på 10% allerede
har medført en meget væsentlig nedsættelse af bøden, og henset til arten af de formildende omstændigheder, som sagsøgeren
har påberåbt sig, bemærker Retten ved udøvelsen af sin fulde prøvelsesret, at hensyntagen til disse omstændigheder, som skal
foretages før anvendelsen af loftet, ikke kan føre til en nedsættelse af den endelige bøde. Som Kommissionen med rette har
anført, gælder det, at selv om beregningen af bøden var urigtig af de grunde, som sagsøgeren har gjort gældende, ville bøden
ikke blive nedsat tilsvarende. Denne konsekvens ligger atter i fortolkningen af loftet på 10% som blot værende en udjævningstærskel,
som finder anvendelse efter en eventuel nedsættelse af bøden på grund af formildende omstændigheder.
Retten skal imidlertid for fuldstændighedens skyld undersøge sagsøgerens argumenter.
Sagsøgeren har for det første anført, at selskabet har ophørt med enhver indblanding i begåelsen af overtrædelserne allerede
fra Kommissionens første indgriben. Det er korrekt, at første led i punkt 29 i retningslinjerne af 2006 bestemmer, at bødens
grundbeløb kan nedsættes, hvis den pågældende virksomhed fremlægger bevis for, at den bragte overtrædelsen til ophør, så snart
da Kommissionen greb ind. Det følgende punktum præciserer imidlertid, at »dette [ikke] gælder [...] for hemmelige aftaler
eller hemmelig praksis (især karteller)«. Det er således med rette, at Kommissionen har konkluderet, at der ikke var tale
om en begrundelse for en nedsættelse af bøden.
Hvad for det andet angår sagsøgerens argument om, at selskabets deltagelse i overtrædelsen var meget begrænset, bemærkes,
at Kommissionen for så vidt angår denne virksomhed er i besiddelse af skriftlige beviser vedrørende 78 konkrete tilfælde af
kommissioner og proformatilbud. Det er korrekt, at den pågældende overtrædelse udviklede sig over tid, og at de skriftlige
aftaler, som blev anvendt i overtrædelsens første fase, derefter blev opgivet. Den del af værdien af afsætningen, der skal
lægges til grund i medfør af punkt 19 i retningslinjerne af 2006, kunne derfor i princippet ændre sig gennem tiden. Denne
omstændighed kunne ligeledes begrunde en bødenedsættelse på grund af formildende omstændigheder.
Det skal imidlertid antages, at den adfærd, som sagsøgeren deltog i, ikke er udtryk for mindre alvorlige overtrædelser end
de skriftlige aftaler om prisfastsættelse eller ad hoc-prisfastsættelse for bestemte flytninger. I modsætning til det af sagsøgeren
anførte har proformatilbud og kommissioner ligeledes haft virkninger for priserne (jf. præmis 28 ovenfor). Ligeledes er det
forhold, at sagsøgeren ikke deltog i møderne med konkurrencebegrænsende formål, ikke relevant for vurderingen af overtrædelsens
grovhed, eftersom kartellet fungerede ved hjælp af mekanismer, der gjorde sådanne møder unødvendige.
Hvad for det tredje angår sagsøgerens hævdede samarbejde med Kommissionen og den manglende anfægtelse af de faktiske omstændigheder
bemærkes, at ifølge de bemærkninger, der fremgår af 592. og 594. betragtning til beslutningen, var sagsøgerens samarbejde
begrænset til at besvare anmodningerne om oplysninger vedrørende virksomhedens struktur og dens økonomiske oplysninger. Sagsøgeren
har ikke frivilligt fremlagt beviser vedrørende overtrædelsen. I modsætning til Kommissionens meddelelse af 18. juli 1996
om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EFT C 207, s. 4) fastsætter samarbejdsmeddelelsen af 2002 ikke bestemmelser
om nedsættelse alene som følge af manglende anfægtelse af de faktiske omstændigheder. Kommissionen kunne således med rette
konkludere, at ingen af disse omstændigheder kunne begrunde indrømmelse af en bødenedsættelse.
Sagsøgeren har endelig for det fjerde anført, at selskabets adfærd var i overensstemmelse med, hvad der forventes af selskaber,
som ønsker at drage fordel af et forlig. Det skal imidlertid bemærkes, at forordning nr. 622/2008 vedrørende forligsprocedurer
i kartelsager først trådte i kraft i juli 2008, mens beslutningen er dateret i marts 2008, og at klagepunktsmeddelelsen blev
meddelt sagsøgeren i oktober 2006. Denne forordning fandt således ikke anvendelse i denne sag. Den procedure, der er fastsat
i denne forordning, er under alle omstændigheder ikke blevet fulgt.
Følgelig må sagsøgerens sidste anbringende forkastes.
Da alle sagsøgerens anbringender er blevet forkastet, bør Kommissionen frifindes i det hele.

Sagens omkostninger
I henhold til artikel 87, stk. 2, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis
der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger i overensstemmelse
med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Putters International NV betaler sagens omkostninger.
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. juni 2011.
Underskrifter
Indhold
Faktiske omstændigheder
1.  Sagens genstand
2.  Sagsøgeren
3.  Den administrative procedure
4.  Den anfægtede beslutning
Retsforhandlinger og parternes påstande
Retlige bemærkninger
1.  Det første anbringende vedrørende sagsøgerens deltagelse i et komplekst og konsolideret kartel
Parternes argumenter
Rettens bemærkninger
Om kommissionerne og proformatilbuddenes konkurrencebegrænsende karakter
Begrebet samlet og vedvarende overtrædelse
Om kvalificeringen af den pågældende overtrædelse
–  Om der foreligger en samlet plan med et fælles mål
–  Om sagsøgerens tilsigtede bidrag til den samlede plan
–  Om sagsøgerens kendskab til den ulovlige adfærd
2.  Det andet anbringende vedrørende beregningen af bødens grundbeløb
Parternes argumenter
Rettens bemærkninger
3.  Det tredje anbringende vedrørende manglende differentiering
Parternes argumenter
Rettens bemærkninger
4.  Det fjerde anbringende vedrørende pålæggelse af den maksimale bøde
Parternes argumenter
Rettens bemærkninger
5.  Det femte anbringende vedrørende formildende omstændigheder
Parternes argumenter
Rettens bemærkninger
Sagens omkostninger
*
Processprog: nederlandsk.