CELEX: 62012CJ0292
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 2008/98/EZ
Gospodarenje otpadom
Članak 16. stavak 3.
Načelo blizine
Uredba (EZ) br. 1013/2006
Pošiljke otpada
Miješani komunalni otpad
Industrijski i građevinski otpad
Postupak dodjele koncesije za usluge skupljanja i prijevoza otpada nastalog na području lokalne jedinice
Obveza budućeg koncesionara da skupljeni otpad prevozi do postrojenja za obradu koje je odredio davatelj koncesije
Najbliža pogodna postrojenja za obradu

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 35., 49. i 56. UFEU‑a i pravila o tržišnom natjecanju UFEU‑a kao i članka 16. stavka 3. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (
SL L 312, str. 3
.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Ragn‑Sells AS (u daljnjem tekstu: Ragn‑Sells) i Sillamäe Linnavalitsus (gradska uprava grada Sillamäea) o određenim uvjetima iz dokumentacije za nadmetanje koje je potonja utvrdila u okviru postupka dodjele koncesije za usluge skupljanja i prijevoza otpada nastalog na njezinom području.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2008/98
U skladu s člankom 41. Direktive 2008/98, navedenom je direktivom stavljena izvan snage i zamijenjena Direktiva 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu (
SL L 114, str. 9
.), s učinkom od 12. prosinca 2010., tako da svako upućivanje na drugu direktivu treba shvatiti kao upućivanje na prvu.
U uvodnim izjavama 6., 8., 31. i 32. Direktive 2008/98 određuje se:
„(6)
Prvi cilj svake politike o otpadu treba biti smanjenje na najmanju moguću mjeru negativnih učinaka nastanka otpada i gospodarenja otpadom na zdravlje ljudi i okoliš. Politikom o otpadu također treba težiti smanjivanju uporabe resursa te poticati praktičnu primjenu hijerarhije otpada.
[...]
(8)
[...] potrebno je poticati oporabu otpada i uporabu oporabljenih materijala kako bi se očuvali prirodni resursi. [...]
[...]
(31)
Hijerarhijom otpada općenito se utvrđuje redoslijed prioriteta koji na području zakonodavstva i politike o otpadu predstavljaju najbolje cjelokupno rješenje za okoliš, ali odstupanje od te hijerarhije može se pokazati potrebnim za konkretne tokove otpada kada je to opravdano zbog, među ostalim, tehničke provedivosti, ekonomske održivosti i zaštite okoliša.
(32)
Kako bi se Zajednici u cjelini omogućilo da sama odlaže svoj otpad i oporabljuje miješani komunalni otpad skupljen iz privatnih kućanstava, a državama članicama da se tom cilju približe samostalno, nužno je uspostaviti mrežu za suradnju između postrojenja za odlaganje i postrojenja za oporabu miješanog komunalnog otpada skupljenog iz privatnih kućanstava, uzimajući u obzir geografske uvjete ili potrebu za specijaliziranim objektima za određene vrste otpada”. [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 1., tom se direktivom „utvrđuju mjere za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi kojima se sprečavaju ili umanjuju štetni učinci nastanka otpada i gospodarenja otpadom i umanjuju sveukupni učinci uporabe resursa te poboljšava učinkovitost te uporabe”. [neslužbeni prijevod]
U članku 3. utvrđene su sljedeće definicije za potrebe navedene direktive:
„9.
'gospodarenje otpadom' znači skupljanje, prijevoz, oporaba i odlaganje otpada, [...]
10.
'skupljanje' znači prikupljanje otpada, uključujući prethodno razvrstavanje i privremeno skladištenje otpada u svrhu njegova prijevoza do postrojenja za obradu otpada;
11.
'odvojeno skupljanje' znači skupljanje prilikom kojega se tokovi otpada drže odvojeno prema njegovoj vrsti i svojstvima kako bi se olakšala obrada;
[...]
14.
'obrada’ znači svaki postupak oporabe ili odlaganja, uključujući i pripremu koja prethodi oporabi ili odlaganju;
15.
'oporaba' znači svaki postupak čiji je glavni rezultat otpad koji je koristan jer zamjenjuje druge materijale koje bi inače trebalo upotrijebiti u određenu svrhu, ili otpad koji se priprema za uporabu u tu svrhu, u tvornici ili u širem gospodarstvu. [...]
[...]
17.
'recikliranje' znači svaki postupak oporabe kojim se otpad prerađuje u proizvode, materijale ili tvari namijenjene njihovoj izvornoj uporabi ili nekoj drugoj svrsi. To uključuje preradu organskog materijala, ali ne i energetsku oporabu, preradu u materijal koji se rabi kao gorivo ili materijal za nasipavanje;
[...]
19.
'odlaganje' znači svaki postupak koji nije oporaba, čak i kad navedeni postupak ima za sekundarnu posljedicu obnovu tvari ili energije. [...]
20.
'najbolje raspoložive tehnike' znači najbolje raspoložive tehnike prema definiciji iz članka 2. stavka 11. Direktive [Vijeća] 96/61/EZ [od 24. rujna 1996. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (
SL L 257, str. 26
.)].” [neslužbeni prijevod]
U pogledu definicije posljednjeg pojma potrebno je referirati se, u skladu s njezinim člankom 22. stavkom 2., na Direktivu 2008/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (
SL L 24, str. 8
.), kojom je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktiva 96/61. Ta se definicija nalazi u članku 2. točki 12. Direktive 2008/1 i glasi kako slijedi:
[izraz] „'najbolje raspoložive tehnike' znači najučinkovitija i najnaprednija etapa u razvoju djelatnosti i njihovih metoda rada koja pokazuje praktičnu prikladnost određenih tehnika koje načelno služe kao osnova za granične vrijednosti emisija, a kojima se želi spriječiti odnosno, kada to nije izvedivo, općenito smanjiti emisije i utjecaj na okoliš u cjelini. [...]” [neslužbeni prijevod]
U članku 4. Direktive 2008/98, koji nosi naslov „Hijerarhija otpada”, u stavku 1. određeno je sljedeće:
„Kao redoslijed prioriteta zakonodavstva i politike o sprečavanju nastanka otpada i gospodarenju otpadom primjenjuje se sljedeća hijerarhija otpada:
(a)
sprečavanje nastanka;
(b)
priprema za ponovnu uporabu;
(c)
recikliranje;
(d)
drugi postupci oporabe, osobito energetska oporaba; i
(e)
odlaganje.” [neslužbeni prijevod]
Poglavlje II. iste direktive, koje sadržava članke 8. do 14., nosi naslov „Opći zahtjevi”. Članak 10., koji se odnosi na oporabu, glasi kako slijedi:
„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kojima osiguravaju podvrgavanje otpada postupcima oporabe, u skladu s člancima 4. i 13.
2.   Kada je to potrebno u skladu sa stavkom 1. te radi olakšavanja i unapređivanja oporabe, otpad se skuplja odvojeno, u mjeri u kojoj je to tehnički, ekološki i ekonomski izvedivo, i ne miješa se s drugim otpadom ili materijalima različitih svojstava.” [neslužbeni prijevod]
Članak 13. navedene direktive, koji nosi naslov „Zaštita zdravlja ljudi i okoliša”, predviđa:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se gospodarenje otpadom provodi na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi i ne šteti okolišu, a posebno:
(a)
ne dovode u opasnost voda, zrak, tlo, biljke ili životinje;
(b)
ne uzrokuju štetne emisije u obliku buke ili neugodnih mirisa; i
(c)
ne nanosi šteta krajoliku ili područjima od posebnog interesa.” [neslužbeni prijevod]
Članci 15. do 22. Direktive 2008/98 čine njezino Poglavlje III., posvećeno gospodarenju otpadom. U članku 15. stavku 4. određuje se:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da ustanove ili poduzetnici koji na njihovom području skupljaju ili prevoze otpad na profesionalnoj osnovi skupljeni i prevezeni otpad isporučuju odgovarajućim postrojenjima za obradu uz poštovanje odredbe članka 13.” [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 16. te direktive, koji nosi naslov „Načela samodostatnosti i blizine”:
„1.   Države članice poduzimaju odgovarajuće mjere, u suradnji s drugim državama članicama kada se to pokaže potrebnim ili preporučljivim, kako bi uspostavile prikladnu integriranu mrežu postrojenja za odlaganje otpada i postrojenja za oporabu miješanog komunalnog otpada skupljenog iz privatnih kućanstava, uključujući skupljanje takvog otpada od ostalih proizvođača, te uzimajući u obzir najbolje raspoložive tehnike.
[...] Države članice također mogu ograničiti izvoz otpada iz razloga utjecaja na okoliš koji su određeni Uredbom (EZ) br. 1013/2006 [Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o pošiljkama otpada (
SL L 190, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 16., str. 86.)].
2.   Mreža je osmišljena tako da se Zajednici u cjelini omogući da sama odlaže svoj otpad i oporabljuje otpad naveden u stavku 1. te državama članicama da se tom cilju približe samostalno, uzimajući u obzir geografske uvjete ili potrebu za specijaliziranim objektima za određene vrste otpada.
3.   Mreža omogućuje odlaganje ili oporabu otpada navedenog u stavku 1. u jednom od najbližih odgovarajućih postrojenja, primjenom najprikladnijih metoda i tehnologija, kako bi se osigurala visoka razina zaštite okoliša i javnog zdravlja.
4.   Načela blizine i samodostatnosti ne znače da svaka država članica mora na svom području posjedovati cjelokupnu opremu za konačnu oporabu.” [neslužbeni prijevod]
Člankom 23. stavkom 1. podstavkom 1. Direktive 2008/98 određeno je:
„Države članice obvezuju svaku ustanovu ili poduzetnika koji namjerava obrađivati otpad na ishođenje dozvole nadležnih tijela.” [neslužbeni prijevod]
Članak 26. te direktive glasi kako slijedi:
„Kada u nastavku navedeni subjekti ne podliježu obvezi ishođenja dozvole, države članice dužne su osigurati da nadležno tijelo vodi očevidnik:
(a)
ustanova ili poduzetnika koji skupljaju ili prevoze otpad na profesionalnoj osnovi;
[...]” [neslužbeni prijevod]
Uredba br. 1013/2006
U skladu s člankom 61. Uredbe br. 1013/2006, navedenom je uredbom stavljena izvan snage i zamijenjena Uredba Vijeća (EEZ) br. 259/93 od 1. veljače 1993. o nadzoru i kontroli pošiljaka otpada koje se otpremaju unutar Europske unije, ulaze u nju ili iz nje izlaze (
SL L 30, str. 1
.), tako da svako upućivanje na potonju uredbu treba shvatiti kao upućivanje na Uredbu br. 1013/2006. Ta je uredba donesena na temelju članka 175. stavka 1. Ugovora o EZ‑u, kojem trenutno odgovara članak 192. UFEU‑a. Uredba br. 259/93 je, sa svoje strane, donesena na temelju članka 130.S Ugovora o EZ‑u (koji je nakon izmjena postao članak 175. Ugovora o EZ‑u).
Uredba 1013/2006 sadrži sljedeće uvodne izjave:
„(1)
Zaštita okoliša je glavni i prevladavajući cilj i sadržaj ove Uredbe, dok su njezini učinci na međunarodnu trgovinu tek uzgredni.
[...]
(14)
Kod pošiljaka otpada namijenjenog postupcima odlaganja te otpada koji nije naveden u Prilogu III., III.A ili III.B namijenjenog postupcima oporabe, primjereno je osigurati optimalni nadzor i kontrolu zahtijevajući prethodno pisano odobrenje za takve pošiljke. Takvim bi se postupkom s druge strane uvjetovala prethodna obavijest, čime se nadležnim tijelima omogućuje da budu propisno obaviještena kako bi mogla poduzeti sve potrebne mjere za zaštitu zdravlja ljudi i okoliša. Nadležnim bi se tijelima time isto tako omogućilo da na takvu pošiljku ulože opravdane prigovore.
(15)
Kod pošiljaka otpada navedenog u Prilogu III., III.A ili III.B koji je namijenjen postupcima oporabe, primjereno je osigurati minimalnu razinu nadzora i kontrole zahtijevajući da takve pošiljke budu popraćene određenim informacijama.
[...]
(20)
U slučaju isporuka pošiljaka otpada namijenjenog odlaganju, države članice trebaju uzeti u obzir načela blizine, prioriteta oporabe i samodostatnosti na nacionalnim razinama i na razini Zajednice, u skladu s Direktivom 2006/12 [...], poduzimajući mjere, u skladu s Ugovorom o osnivanju Europske zajednice, za opću ili djelomičnu zabranu takvih pošiljaka ili sustavno ulaganje prigovora na njih. Također treba voditi računa i o zahtjevu koji se predviđa Direktivom 2006/12 [...] prema kojem države članice trebaju uspostaviti prikladnu integriranu mrežu postrojenja za odlaganje otpada, kako bi Zajednici u cjelini omogućile da postane samodostatna u odlaganju otpada, a državama članicama da se tom cilju približe samostalno, uzimajući u obzir geografske uvjete ili potrebu za specijaliziranim objektima za određene vrste otpada. [...]
(21)
U slučaju isporuka pošiljaka otpada namijenjenog oporabi, države članice trebaju moći osigurati da se u postrojenjima za gospodarenje otpadom obuhvaćenim Direktivom Vijeća 96/61 [...] primjenjuju, u skladu s dozvolom za rad predmetnog pogona, najbolje raspoložive tehnike utvrđene tom Direktivom. Države članice također trebaju moći osigurati da se otpad obrađuje u skladu sa zakonski obvezujućim normama zaštite okoliša u odnosu na postupke oporabe koji su utvrđeni u zakonodavstvu Zajednice te, uzimajući u obzir članak 7. stavak 4. Direktive 2006/12 [...] da se otpad obrađuje u skladu s planovima za gospodarenje otpadom utvrđenima prema toj Direktivi radi osiguravanja provedbe zakonski obvezujuće oporabe ili recikliranja kako se utvrđuje u zakonodavstvu Zajednice.
[...]”
U skladu s člankom 1. Uredbe 1013/2006:
„1.   Ovom se Uredbom utvrđuju postupci i režimi kontrole za pošiljke otpada, ovisno o podrijetlu, odredištu i putu otpreme, vrsti otpada koji se otprema i vrsti obrade koja se na otpad primjenjuje na odredištu.
2.   Ova se Uredba primjenjuje na pošiljke otpada:
(a)
između država članica, unutar Zajednice ili s provozom kroz treće zemlje;
[...]”
U članku 2. točkama 4. i 6. te uredbe upućuje se, u pogledu definicija pojmova „odlaganje” i „oporaba”, na definicije iz Direktive 2006/12, kojoj trenutno odgovara Direktiva 2008/98. U točki 34. istog članka pojam „otprema” definira se kao prijevoz otpada namijenjenog oporabi ili odlaganju koji se planira ili je u tijeku između dviju država.
Glava II. navedene uredbe, koja se odnosi na otpremu unutar Europske unije, sadrži članke 3. do 32. Člankom 3. određuje se:
„1.   Pošiljke sljedećih vrsta otpada podliježu postupku prethodne pisane obavijesti i odobrenja predviđene odredbama ove glave:
(a)
ako su namijenjene postupcima odlaganja:
svih vrsta otpada;
(b)
ako su namijenjene postupcima oporabe:
i.
otpad naveden u Prilogu IV., koji uključuje,
inter alia
, otpad naveden u prilozima II. i VIII. Baselskoj konvenciji [o nadzoru prekograničnog prometa opasnog otpada i njegovog odlaganja, potpisanoj 22. ožujka 1999. i odobrenoj u ime Europske ekonomske zajednice Odlukom Vijeća 93/98/EEZ od 1. veljače 1993. (
SL L 39, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 17., str. 13.)];
ii.
otpad naveden u Prilogu IV.A,
iii.
otpad koji nije klasificiran u jednu zasebnu stavku niti u jednom od Priloga III., III.B, IV. ili IV.A,
iv.
mješoviti [miješani] koji nije klasificiran u jednu zasebnu stavku niti u jednom od Priloga III., III.B, IV. ili IV.A, osim ako nije naveden u popisu iz Priloga III. A.
2.   Pošiljke sljedećih vrsta otpada namijenjenog oporabi podliježu zahtjevima o dostavi općih podataka utvrđenih u članku 18., ako količina otpada koji se otprema prelazi 20 kg:
(a)
otpad iz Priloga III. ili III.B;
(b)
mješavine, koje nisu klasificirane u jednu zasebnu stavku u Prilogu III., dvaju ili više vrsta otpada iz Priloga III., pod uvjetom da sastav tih mješavina ne umanjuje mogućnost njihove oporabe na način koji nije štetan za okoliš i pod uvjetom da su te mješavine navedene u Prilogu III.A, sukladno članku 58.
[...]
5.   Otprema mješovitog [miješanog] komunalnog otpada [...] skupljenog iz privatnih kućanstava, uključujući i skupljanje takvog otpada od ostalih proizvođača, u pogone za oporabu ili odlaganje, u skladu s ovom Uredbom, podliježe istim odredbama kao i otprema otpada namijenjenog odlaganju.”
Prilozi Uredbi br. 1013/2006 spomenuti u članku 3. te uredbe odnose se uglavnom na sljedeće vrste otpada:
—
Prilog III., naslovljen „'zeleni' popis otpada”, nabraja neopasni otpad namijenjen oporabi;
—
Prilog III.A sadrži popis mješavina dviju ili više vrsta otpada koje su navedene u Prilogu III. i koje nisu klasificirane u jednu zasebnu stavku;
—
Prilog III.B odnosi se na druge vrste neopasnog otpada namijenjenog oporabi koji čeka na uključivanje u odgovarajuće priloge gore spomenute Baselske konvencije od 22. ožujka 1989. ili u Odluku C(2001)107/završna verzija Vijeća Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) o reviziji Odluke OECD‑a C(92)39/završna verzija o nadzoru prekograničnog prometa otpada namijenjenog postupcima oporabe;
—
Prilog IV., naslovljen „'žuti' popis otpada”, nabraja opasni otpad namijenjen oporabi, i
—
Prilog IV.A sadržava popis otpada navedenog u Prilogu III. koji, međutim, podliježe postupku prethodne pisane obavijesti i odobrenja.
Članci 11., 12. i 18. iste uredbe glase kako slijedi:
„
Članak 11.
Prigovori na otpremu otpada namijenjenog odlaganju
1.   Ako se obavijest podnosi u vezi s planiranom pošiljkom otpada namijenjenog odlaganju, nadležna tijela odredišta i polazišta mogu [...] uložiti opravdane prigovore na temelju jednog ili više dolje navedenih razloga, sukladno Ugovoru o osnivanju:
(a)
da planirana otprema ili odlaganje ne bi bilo u skladu s mjerama poduzetim za uvođenje načela blizine, prioriteta za oporabu i samodostatnosti na razini Zajednice i na nacionalnim razinama u skladu s Direktivom 2006/12[...]; ili
[...]
Članak 12.
Prigovori na otpremu pošiljaka otpada namijenjenog oporabi
1.   Ako se obavijest podnosi u vezi s planiranom pošiljkom otpada namijenjenog oporabi, nadležna tijela odredišta i polazišta mogu [...] uložiti opravdane prigovore na temelju jednog ili više dolje navedenih razloga, sukladno Ugovoru o osnivanju:
[...]
Članak 18.
Otpad koji prate određene informacije
1.   Otpad naveden u članku 3. stavcima 2. i 4. koji se planira otpremiti podliježe sljedećim postupovnim zahtjevima:
(a)
Radi lakšeg praćenja pošiljaka takvog otpada, osoba u nadležnosti države polazišta koja organizira otpremu osigurava da je otpad popraćen dokumentom koji se nalazi u Prilogu VII.
(b)
Dokument koji se nalazi u Prilogu VII. potpisuje osoba koja organizira otpremu prije početka otpreme, te postrojenje za oporabu ili laboratorij i primatelj po primitku predmetnog otpada.
2.   Ugovor koji se spominje u Prilogu VII. između osobe koja organizira otpremu i primatelja otpada na oporabu stupa na snagu s početkom otpreme, a uključuje obvezu, u slučaju da se otprema ili oporaba otpada ne može završiti kako je planirano ili u slučaju da je otprema izvršena kao nezakonita otprema, osobe koja organizira otpremu ili, u slučaju da ta osoba nije u mogućnosti završiti otpremu ili oporabu otpada (npr. insolventna je) primatelja, da:
(a)
vrati otpad ili osigura njegovu oporabu na drugačiji način; i
(b)
u međuvremenu, ako je potrebno, osigura skladištenje otpada.
Na zahtjev relevantnih nadležnih tijela osoba koja organizira otpremu ili primatelj dostavlja presliku ugovora.
3.   U svrhe inspekcijskog nadzora, provođenja zakona, planiranja i statistike države članice mogu o otpremi pošiljaka obuhvaćenih ovim člankom, u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom, zahtijevati informacije koje se spominju u stavku 1.
[...]”
Estonsko pravo
Zakon o otpadu (
Jäätmeseadus
, u daljnjem tekstu: JäätS) u članku 22
. nalaže poštovanje hijerarhije otpada koja je određena na identičan način kao u članku 4. stavku 1. Direktive 2008/98, posebno u pogledu razvoja i primjene mjera u gospodarenju otpadom, dopuštajući, međutim, njezino izuzimanje iz primjene ako bi se time osigurao bolji opći rezultat sa stajališta zaštite okoliša, imajući u vidu cjelokupan životni ciklus stvari.
Članak 32. tog zakona, koji nosi naslov „Načelo blizine u gospodarenju otpadom”, glasi kako slijedi:
„Otpad se odlaže i miješani komunalni otpad oporabljuje u tehnički pogodnom centru za gospodarenje otpadom koji je [smješten] što je moguće bliže mjestu nastanka otpada i koji jamči zaštitu javnog zdravlja i okoliša.”
U skladu s člankom 66. navedenog zakona:
„(1)   Pod organiziranim prijevozom otpada podrazumijeva se skupljanje i prijevoz, od strane poduzetnika kojeg je odabrala lokalna zajednica, komunalnog otpada s određenog geografskog područja do jednog ili više centara za gospodarenje određenim otpadom.
[...]
(2)   Lokalna zajednica organizira skupljanje i prijevoz komunalnog otpada na svom upravnom području, osobito smeća, to jest miješanog komunalnog otpada, ostataka nakon razvrstavanja tog otpada i različitih vrsta otpada nastalog odvojenim skupljanjem komunalnog otpada na mjestu njegova nastanka. Organizirani prijevoz otpada može uključivati i druge vrste komunalnog ili drugog otpada, ako je to potrebno radi zadovoljavanja uvjeta iz ovog zakona ili ako to zahtijeva prevladavajući javni interes.”
Članak 67. JäätS‑a predviđa:
„(1)   S ciljem odabira prijevoznika otpada, lokalna zajednica predviđa, samostalno ili u suradnji s drugim lokalnim zajednicama, koncesiju za usluge oslanjajući se na odredbe zakona o javnim nabavama [(
riigihangete seadus
)].
[...]
(3)   [...] Dokumentacijom za nadmetanje za organizirani prijevoz otpada utvrđuju se, među ostalima, sljedeći uvjeti:
1)
geografsko područje pokriveno prijevozom;
2)
vrste otpada koji se prevozi;
[...]
4)
centar za gospodarenje otpadom;
[...]
8)
broj obiteljskih kuća i višestambenih zgrada koji se nalaze na geografskom području pokrivenom prijevozom kao i broj stanova u višestambenim zgradama.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Sillamäe je obalni grad s oko 15.000 stanovnika smješten na krajnjem sjeveroistoku Estonije.
Godine 2007. Sillamäe Linnavalitsus objavila je poziv na nadmetanje s ciljem sklapanja „upravnog ugovora o prijenosu obveze ponovne uporabe i obrade komunalnog otpada na odlagalištu Sillamäe na pravne osobe privatnog prava”. Ta koncesija za usluge dodijeljena je Ecocleaner Sillamäe OÜ na deset godina.
Godine 2011. ista je gradska uprava objavila drugi poziv na nadmetanje za dodjelu koncesije za usluge skupljanja i prijevoza otpada nastalog na njezinom području. Glavni postupak odnosi se na zakonitost uvjeta iz točke 3.5 dokumentacije za nadmetanje iz drugog poziva na nadmetanje (u daljnjem tekstu: dokumentacija za nadmetanje). Prema tom uvjetu miješani komunalni otpad mora se prevoziti do centra za gospodarenje otpadom u Sillamäeu (u daljnjem tekstu: postrojenje Sillamäe) – to jest do postrojenja koje je bilo predmetom prvog poziva na nadmetanje ‐ udaljenog 5 km od navedene lokalne jedinice, a industrijski i građevinski otpad do postrojenja za gospodarenje otpadom u Uikali (u daljnjem tekstu: postrojenje Uikala), udaljenog 25 km. Sillamäe Linnavalitsus nije sklopila ugovor o obradi otpada s upraviteljem drugonavedenog postrojenja.
Ragn‑Sells je poduzetnik koji se istodobno bavi obradom miješanog komunalnog otpada i prijevozom otpada. Isti tvrdi da se nametanjem obveze prijevoza određenih vrsta otpada skupljenog na području Sillamäe Linnavalitsus do dvaju postrojenja određenih u spornom uvjetu iz dokumentacije za nadmetanje, isključujući sva druga postrojenja u kojima bi također bilo moguće obraditi predmetni otpad na isti način, upraviteljima tih dvaju postrojenja dodjeljuje isključivo pravo protivno načelu slobodnog tržišnog natjecanja kao i slobodnom kretanju roba, slobodi poslovnog nastana i slobodi pružanja usluga. Smatra da je riječ o uobičajenoj praksi estonskih lokalnih zajednica koja se zasniva na spornom tumačenju članka 67. stavka 3. točke 4. JäätS‑a, prema kojem su lokalne zajednice dužne odrediti postrojenje koje će primati otpad skupljen u okviru koncesija za prijevoz otpada koje one dodjeljuju.
Ragn‑Salls ističe da u Estoniji postoji jedanaest konkurentnih postrojenja za obradu miješanog komunalnog otpada u radijusu od 260 km u kojima se, prema sudu koji je uputio zahtjev, upotrebljavaju jednakovrijedne tehnologije.
Ragn‑Sells nadalje drži da predmet glavnog postupka otvara načelno pitanje čija važnost nadilazi granice Estonije jer bi, s obzirom na geografski položaj pojedinih zajednica, latvijski poduzetnici mogli biti zainteresirani za pružanje predmetnih usluga.
Prema Sillamäe Linnavalitsus, na javnom je naručitelju da odredi precizne uvjete postupka javne nabave koji namjerava provesti radi zadovoljenja određenih potreba, posebno u dijelu koji se tiče postrojenja za obradu do kojih je potrebno prevesti otpad, a gospodarski subjekt ovlašten za pružanje usluge skupljanja otpada nema subjektivno pravo izjašnjavati se u pogledu obrade prevezenog otpada.
Čini se da Tartu ringkonnakohus (viši sud iz Tartua) smatra da ugovor o koncesiji za upravljanje postrojenjem Sillamäe koji je Sillamäe Linnavalitsus sklopila 2007. dodjeljuje koncesionaru za obradu miješanog komunalnog otpada skupljenog na području te lokalne jedinice isključivo pravo u smislu članka 106. UFEU‑a. Također smatra da točka 3.5 dokumentacije za nadmetanje dodjeljuje isključivo pravo na obradu industrijskog i građevinskog otpada upravitelju postrojenja Uikala.
Taj sud ističe da se prilikom organiziranja postupaka javne nabave treba poštovati pravo tržišnog natjecanja Unije te da dodjeljivanje posebnog ili isključivog prava jednom poduzetniku u smislu članka 106. stavka 1. UFEU‑a može predstavljati zloporabu vladajućeg položaja zabranjenu člankom 102. stavkom 1. UFEU‑a. U pogledu utvrđivanja mjerodavnog tržišta, ocjenjuje da u Estoniji postoji tržište za obradu miješanog komunalnog otpada na kojem djeluju različiti poduzetnici koji taj otpad pretvaraju u gorivo ili ga upotrebljavaju kao gorivo, a primjenjuju iste tehnologije kao i postrojenje Sillamäe. Navedeni sud smatra da su svi ti poduzetnici, imajući u vidu ograničenost estonskog državnog područja, u tržišnom natjecanju za gospodarenje miješanim komunalnim otpadom skupljenim na području Sillamäe Linnavalitsus. Naglašava činjenicu da je tržišno natjecanje između tih poduzetnika pojačano zbog nedostatnosti te vrste otpada. Vodeći računa o postojanju tog tržišta, isključivanje svih postrojenja za obradu osim onog koje je odredio javni naručitelj moglo bi predstavljati zloporabu navedenu u članku 102. stavku 2. UFEU‑a, osobito u mjeri u kojoj rezultira ograničavanjem tržišta koje može dovesti do povećanja cijena za proizvođače otpada i potrošače električne energije.
Tartu ringkonnakohus stoga dvoji o implikacijama odredaba UFEU‑a o tržišnom natjecanju, ali i članaka 35., 49. i 56. UFEU‑a, u pogledu dodjeljivanja isključivih prava poput onih čije je postojanje utvrdio u predmetu glavnog postupka, u mjeri u kojoj bi takva praksa mogla predstavljati prepreku slobodnom kretanju otpada i odvratiti poduzetnike iz drugih država članica od odabira poslovnog nastana u Estoniji ili ih spriječiti da ondje pružaju usluge.
Napokon, navedeni sud pita se opravdava li načelo blizine navedeno u članku 16. stavku 3. Direktive 2008/98 dodjeljivanje isključivog prava najbližim postrojenjima za obradu u predmetnom slučaju. Naime, kada je riječ o državama članicama poput Republike Estonije čije je državno područje relativno ograničeno, to bi načelo moglo značiti da se otpad mora obrađivati u toj državi članici, dok bi postojanje tržišta za obradu otpada u toj državi članici moglo implicirati izostanak potrebe da se naznači točno određeno postrojenje.
U tim okolnostima Tartu ringkonnakohus odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1)
Treba li odredbe članka 106. stavka 1. [UFEU‑a] i članka 102. [UFEU‑a] te odredbe o slobodnom kretanju robe, slobodi poslovnog nastana kao i slobodi pružanja usluga tumačiti na način da se ne protive tome da država članica dopusti da se poduzetniku koji upravlja određenim centrom za gospodarenje otpadom uz naknadu dodijeli isključivo pravo na obradu komunalnog otpada na određenom području kada više konkurentnih poduzetnika, koji obavljaju svoje djelatnosti u radijusu od 260 km, [upravlja] centrima [...] za gospodarenje otpadom, udovoljavajući pritom zahtjevima u pogledu zaštite okoliša i upotrebljavajući jednakovrijedne tehnologije?
2)
Treba li članak 106. stavak 2. UFEU‑a tumačiti na način da se ne protivi tome da država članica skupljanje i prijevoz otpada, s jedne strane, te obradu otpada, s druge, tretira kao usluge od općeg gospodarskog interesa, potpuno ih odvajajući jedne od drugih, čime ograničava slobodno tržišno natjecanje na tržištu gospodarenja otpadom?
3)
Mogu li se odredbe Ugovora [o FEU] o pravu tržišnog natjecanja isključiti iz primjene u okviru postupka dodjele koncesije za usluge skupljanja i prijevoza otpada u kojem je predviđeno da se, na području određenom ugovorom o koncesiji, isključivo pravo na obradu otpada dodijeli dvama poduzetnicima?
4)
Treba li članak 16. stavak 3. Direktive [2008/98] tumačiti na način da država članica može, oslanjajući se na načelo blizine, ograničiti tržišno natjecanje i dopustiti da se poduzetniku koji upravlja centrom za gospodarenje otpadom koji se nalazi najbliže području na kojem nastaje otpad uz naknadu dodijeli isključivo pravo na obradu otpada kada više konkurentnih poduzetnika, koji obavljaju svoje djelatnosti u radijusu od 260 km, [upravlja] centrima [...] za gospodarenje otpadom, udovoljavajući pritom zahtjevima u pogledu zaštite okoliša i upotrebljavajući jednakovrijedne tehnologije?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
Kada je riječ o mogućim implikacijama pravila o tržišnom natjecanju UFEU‑a koje su naznačene u prvim trima pitanjima, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, valja istaknuti da i prvi i drugi stavak članka 106. UFEU‑a, u pogledu situacija koje uređuju, upućuju na ukupnost pravila navedenog ugovora, a osobito na pravila o tržišnom natjecanju.
U tom pogledu treba podsjetiti da nužnost tumačenja koje će biti korisno nacionalnom sucu podrazumijeva da je isti definirao činjenični i pravni okvir unutar kojeg se pojavljuju pitanja koja postavlja ili da je barem pojasnio činjenične postavke na kojima zasniva ta pitanja. Ti zahtjevi osobito vrijede u području tržišnog natjecanja koje karakteriziraju složene činjenične i pravne situacije (vidjeti, osobito, presudu od 11. ožujka 2010., Attanasio Group, C‑384/08,
Recueil
, str. I‑2055., točku 32. i citiranu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju odredba članka 106. UFEU‑a, u vezi s odredbom članka 102. UFEU‑a, kako se na njih poziva sud koji je uputio zahtjev, podrazumijeva postojanje vladajućeg položaja na znatnom dijelu unutarnjeg tržišta te zloporabu takvog položaja koja bi mogla utjecati na trgovinu među državama članicama.
Zahtjev za prethodnu odluku ne sadrži, međutim, podatke temeljem kojih bi se, u kontekstu predmeta glavnog postupka, mogli utvrditi konstitutivni elementi vladajućeg položaja u smislu članka 102. UFEU‑a.
Naime, u zahtjevu nema nikakve naznake koja bi se ticala poduzetnika koji upravlja postrojenjem Uikala. U pogledu postrojenja Sillamäe, iz navedenog zahtjeva proizlazi da je mjerodavno tržište estonsko tržište za oporabu miješanog komunalnog otpada na kojem djeluje jedanaest poduzetnika, među kojima i poduzetnik koji upravlja potonjim postrojenjem, a za kojega se ne može smatrati da zauzima poseban položaj na tržištu. Nadalje, zahtjev za prethodnu odluku ne sadrži nikakvu naznaku koja bi dovela do zaključka da su obveze u predmetu glavnog postupka, koje se odnose na određene vrste otpada koji se skuplja na području lokalne jedinice s neznatnom površinom na razini države članice o kojoj je riječ, takve naravi da bi dodijelile vladajući položaj na znatnom dijelu unutarnjeg tržišta poduzetnicima koji upravljaju navedenim postrojenjima, niti da bi izvršavanje navedenih prava nužno dovelo do zloporabe eventualnog vladajućeg položaja, odnosno da bi ta prava poduzetnike koji ih uživaju mogla navesti na takvu zloporabu.
Stoga se nameće zaključak da zahtjev za prethodnu odluku ne sadrži točnu naznaku u svezi s primjenjivošću pravila o tržišnom natjecanju UFEU‑u kao takvih u okviru predmeta glavnog postupka. Prema tome, u dijelu u kojem se pozivaju na ta pravila postavljena su pitanja nedopuštena jer Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su potrebni da na ta pitanja odgovori na koristan način (vidjeti, analogno, presudu od 19. travnja 2007., Asemfo, C‑295/05,
Recueil
, str. I‑2999., točke 42., 43. i 45.).
Meritum
Ponajprije valja ustvrditi da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev traži da se utvrdi je li obveza koju je lokalna zajednica države članice nametnula budućem koncesionaru za skupljanje i prijevoz otpada da određene vrste otpada skupljenog na području te zajednice, i to bilo miješani komunalni otpad bilo industrijski i građevinski otpad, doprema radi obrade poduzetniku sa sjedištem u istoj državi članici, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, sukladna odredbama Ugovora o FEU kojima se jamči slobodno kretanje robe kao i sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga, to jest, s jedne strane, člancima 35. i 36. UFEU‑a i, s druge strane, člancima 49. i 56. UFEU‑a.
Četvrtim pitanjem, u svezi s nametanjem takve obveze, navedeni sud traži odgovor o mogućim implikacijama načela blizine iz članka 16. stavka 3. Direktive 2008/98, mjerodavnog za obradu određenih vrsta otpada.
U dijelu u kojem se odnosi na članke 35. i 36. UFEU‑a, prvo pitanje također se dotiče posebnog zakonodavstva Unije u pogledu otpada, osobito propisa o pošiljkama otpada utvrđenih Uredbom br. 1013/2006 i Direktivom 2008/98.
Prvo pitanje, u dijelu u kojem se odnosi na članke 35. i 36. UFEU‑a, i četvrto pitanje
Ponajprije valja podsjetiti da Sud može uzeti u obzir pravila pravnog poretka Unije na koja se sud koji je uputio zahtjev nije pozvao u tekstu svojih prethodnih pitanja s ciljem da istom pruži elemente tumačenja koji će mu biti od koristi (vidjeti, u tom smislu, presudu od 26. veljače 2008., Mayr, C‑506/06,
Recueil,
str. I‑1017., točku 43. i citiranu sudsku praksu).
U tom je pogledu potrebno konstatirati da odgovor na prvo pitanje, u dijelu u kojem se odnosi na članke 35. i 36. UFEU‑a, vodi k ispitivanju mogućih implikacija Uredbe br. 1013/2006 na okolnosti poput onih u predmetu glavnog postupka.
Naime, Sud je utvrdio da Uredba 1013/2006, baš kao i Uredba br. 259/93 koja joj je prethodila, ima za cilj osigurati usklađen sustav postupaka kojima se može ograničiti kretanje otpada s ciljem osiguravanja zaštite okoliša (vidjeti, u tom smislu, presudu od 8. rujna 2009., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑411/06,
Recueil
, str. I‑7585., točku 72.). Iz toga proizlazi da nije potrebno dalje ispitivati je li nacionalna mjera koja se odnosi na otpremu otpada u skladu s člancima 34. i 36. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presudu od 13. prosinca 2001., DaimlerChrysler, C‑324/99,
Recueil
, str. I‑9897., točku 46.).
Prema tome, s ciljem davanja korisnog odgovora sudu koji je uputio zahtjev, treba uzeti da taj sud svojim prvim pitanjem, u dijelu u kojem se odnosi na članke 35. i 36. UFEU‑a, kao i svojim četvrtim pitanjem u osnovi traži da se utvrdi treba li odredbe Uredbe br. 1013/2006, u vezi s člankom 16. Direktive 2008/98, tumačiti na način da daju ovlast lokalnoj zajednici da obveže koncesionara za usluge skupljanja i prijevoza otpada nastalog na njezinom području da određene vrste skupljenog otpada doprema upravitelju najbližeg pogodnog postrojenja za obradu sa sjedištem u istoj državi članici, sprečavajući tako da se predmetni otpad isporučuje u drugu državu članicu kako bi se ondje obrađivao.
U skladu s člankom 1. stavkom 2. Uredbe 1013/2006, navedena uredba primjenjuje se na isporuke otpada između država članica, s iznimkom isporuka otpada u posebnim slučajevima i na temelju posebnih propisa navedenih u stavku 3. tog članka, a o kojima nije riječ u glavnom postupku.
Na temelju članka 3. te uredbe, pošiljke otpada između država članica podliježu ili postupku prethodne pisane obavijesti i odobrenja koji je uređen člancima 4. do 17. navedene uredbe te se primjenjuje na otpad namijenjen odlaganju i opasni otpad namijenjen oporabi, ili općim zahtjevima o dostavi informacija koji su utvrđeni u članku 18. Uredbe koji se u načelu odnosi samo na neopasni otpad namijenjen oporabi.
Iz članaka 11., 12. i 18. Uredbe br. 1013/2006 proizlazi da države članice imaju ovlasti odnosno obveze koje su različite u pogledu, s jedne strane, isporuka između država članica otpada namijenjenog odlaganju i, s druge strane, isporuka otpada namijenjenog oporabi. Nadalje, na temelju članka 3. stavka 5. te uredbe otpreme miješanog komunalnog otpada skupljenog iz privatnih kućanstava kao i od drugih proizvođača u postrojenja za oporabu ili odlaganje podliježu istim odredbama kao isporuke otpada namijenjenog odlaganju.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da, na temelju točke 3.5. dokumentacije za nadmetanje, miješani komunalni otpad skupljen na području Sillamäe Linnavalitsus treba prevoziti do postrojenja Sillamäe. Kao što je istaknuto u prethodnoj točki, taj otpad, u svakom slučaju, pripada vrsti otpada namijenjenog odlaganju u skladu s Uredbom 2013/2006.
Što se tiče industrijskog i građevinskog otpada, koji se mora prevoziti do postrojenja Uikala, valja zaključiti da su te vrste otpada, imajući u vidu hijerarhiju otpada predviđenu člankom 4. Direktive 2008/98, potencijalno namijenjene ili oporabi ili odlaganju. Shodno tome, potrebno je ispitati dopuštaju li odredbe Uredbe br. 1013/2006 koje su mjerodavne za pošiljke otpada između država članica namijenjenog odlaganju i otpada namijenjenog oporabi da se propiše obveza poput one navedene u točki 3.5. dokumentacije za nadmetanje.
Na prvome mjestu, u pogledu otpada namijenjenog odlaganju i miješanog komunalnog otpada, iz članka 11. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1013/2006, u vezi s uvodnom izjavom 20. te uredbe, i članka 16. Direktive 2008/98 proizlazi da države članice mogu usvojiti mjere opće primjene kojima se ograničavaju isporuke tog otpada između država članica, u obliku općih ili djelomičnih zabrana tih isporuka, a s ciljem provedbe načela blizine, prioriteta oporabe i samodostatnosti u skladu s Direktivom 2008/98.
Iz točaka 37. do 42. presude od 23. svibnja 2000., Sydhavnens Sten & Grus (C‑209/98,
Recueil
, str. I‑3743.), analogijom proizlazi da bi obveza koju lokalna zajednica nameće poduzetniku ovlaštenom za skupljanje otpada na njezinom području da određene vrste otpada preda postrojenju za obradu smještenom u istoj državi članici bila jednaka mjeri opće primjene kojom se ustanovljuje zabrana otpreme predmetnog otpada drugim postrojenjima, a koja je navedena u članku 11. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1013/2006, ako bi sami proizvođači tog otpada bili obvezni predati ga bilo navedenom poduzetniku bilo navedenom postrojenju.
Prema tome, ta je mjera sukladna navedenoj uredbi utoliko što ima za cilj provedbu načela samodostatnosti i blizine predviđenih u članku 16. Direktive 2008/98.
Na temelju članka 16. Direktive 2008/98, države članice dužne su uspostaviti prikladnu integriranu mrežu postrojenja za obradu otpada namijenjenog odlaganju i skupljenog miješanog komunalnog otpada vodeći računa o najboljim raspoloživim tehnikama i osmišljavajući tu mrežu tako da se samostalno približe samodostatnosti u obradi tog otpada te da se ta obrada može odvijati u jednom od pogodnih postrojenja najbližih mjestu nastanka tog otpada.
Za uspostavljanje takve integrirane mreže države članice raspolažu marginom prosudbe u pogledu odabira dijela državnog područja koji smatraju pogodnim za postizanje samodostatnosti na nacionalnoj razini u obradi otpada o kojemu je riječ (vidjeti, analogno, u pogledu članka 5. Direktive 2006/12, presudu od 4. ožujka 2010., Komisija/Italija, C‑297/08,
Recueil
, str. I‑1749., točku 62.).
Sud je, međutim, naglasio da se u tim okolnostima, osobito u pogledu mjera pogodnih za poticanje racionalizacije skupljanja, razvrstavanja i obrade otpada, jedna od najvažnijih mjera koje su usvojile države članice, ponajprije posredstvom lokalnih zajednica kojima su dodijelile odgovarajuću nadležnost, sastoji u tome da se pronađe rješenje za obradu navedenog otpada u postrojenju koje je najbliže moguće mjestu njegova nastanka, posebice u slučaju miješanog komunalnog otpada, s ciljem da se njegov prijevoz što je više moguće ograniči (vidjeti, analogno, gore navedenu presudu Komisija/Italija, točke 64., 66. i 67. i citiranu sudsku praksu).
Na taj način tijela država članica ovlaštena su pravno urediti odnosno organizirati gospodarenje otpadom iz članka 16. Direktive 2008/98 na način da se isti obrađuje u najbližem pogodnom postrojenju.
Prema tome, može se smatrati da je u pogledu otpada namijenjenog odlaganju kao i miješanog komunalnog otpada skupljenog iz privatnih kućanstava i, ako je potrebno, od drugih proizvođača država članica ovlaštena dodijeliti lokalnim zajednicama, na geografskoj razini koju ocijeni najpogodnijom, nadležnost u području gospodarenja otpadom koji nastaje na njihovom području kako bi osigurala poštovanje svojih obveza na temelju članka 16. Direktive 2008/98 i da, u okviru svojih nadležnosti, te zajednice mogu propisati da se obrada tih vrsta otpada odvija u najbližem pogodnom postrojenju.
Na drugom mjestu, u pogledu otpada namijenjenog oporabi koji nije miješani komunalni otpad, moguće je da otprema tog otpada podliježe dvama različitim režimima. S jedne strane, u skladu s člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 1013/2006, pošiljke otpada između država članica iz članka 3. stavka 1. točke (b) te uredbe, koje podliježu postupku prethodne pisane obavijesti i odobrenja, mogu dati povod prigovoru nadležnih nacionalnih tijela samo od slučaja do slučaja, na temelju detaljnih razloga koji moraju biti u vezi s određenom pošiljkom, a odnose se, primjerice, na nedostatke ili opasnosti koji se tiču same pošiljke, namjeravane oporabe, postrojenja odredišta ili osoba koje bi trebale sudjelovati u različitim postupcima.
S druge strane, članak 18. Uredbe br. 1013/2006, koji se primjenjuje na pošiljke otpada navedene u članku 3. stavku 2. te uredbe, ograničava se na propisivanje obveze da otpremljeni otpad bude popraćen informacijama na standardiziranom obrascu, koji se sastavlja na temelju ugovora uz poštovanje određenih zahtjeva, a koji države članice mogu zahtijevati u svrhe inspekcijskog nadzora, praćenja provedbe te uredbe, planiranja ili statistike.
Stoga, razmatrajući odredbe Uredbe br. 1013/2006 koje su mjerodavne za pošiljke otpada između država članica namijenjenog oporabi koji nije miješani komunalni otpad, slijedi da ta uredba ne predviđa mogućnost da nacionalno tijelo usvoji mjeru opće primjene koja bi u potpunosti ili djelomično zabranila pošiljke takvog otpada prema drugim državama članicama kako bi se ondje obrađivao.
Prema tome, kao što proizlazi iz točke 57. ove presude, obveza koju lokalna zajednica nameće poduzetniku kojemu je povjereno skupljanje industrijskog i građevinskog otpada na njezinom području da taj otpad preveze do postrojenja za obradu smještenog u istoj državi članici bila bi jednaka mjeri opće primjene i ne bi se mogla smatrati dopuštenom na temelju Uredbe 1013/2006, u dijelu u kojem se odnosi na oporabljivi otpad, ako bi sami proizvođači tog otpada bili obvezni predati ga bilo navedenom poduzetniku bilo navedenom postrojenju.
Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje, u dijelu u kojem se odnosi na članke 35. i 36. UFEU‑a, kao i na četvrto pitanje valja odgovoriti tako da odredbe Uredbe br. 1013/2006, u vezi s člankom 16. Direktive 2008/98, treba tumačiti na način da:
—
te odredbe daju ovlast lokalnoj zajednici da obveže poduzetnika kojemu je povjereno skupljanje otpada na njezinom području da miješani komunalni otpad skupljen iz privatnih kućanstava kao i, ako je potrebno, od drugih proizvođača prevozi do najbližeg pogodnog postrojenja za obradu sa sjedištem u istoj državi članici.
—
te odredbe ne daju ovlast lokalnoj zajednici da obveže poduzetnika kojemu je povjereno skupljanje otpada na njezinom području da industrijski i građevinski otpad koji nastaje na tom području prevozi do najbližeg pogodnog postrojenja za obradu sa sjedištem u istoj državi članici ako su te vrste otpada namijenjene oporabi, a proizvođači tog otpada obvezni su predati ga navedenom poduzetniku ili ga izravno dopremiti navedenom postrojenju.
O prvom pitanju u dijelu u kojem se odnosi na članke 49. i 56. UFEU‑a
Svojim prvim pitanjem, u dijelu u kojem se odnosi na članke 49. i 56. UFEU‑a, i stoga neovisno o implikacijama prava Unije u pogledu gospodarenja otpadom kako su utvrđene u prethodnim točkama ove presude, sud koji je uputio zahtjev u osnovi traži da se utvrdi trebaju li se ti članci tumačiti na način da se protive tome da lokalna zajednica dodijeli isključivo pravo na obradu određenih vrsta otpada skupljenog na njezinom području, bilo da je to pravo izravno dodijeljeno putem koncesije za posebne usluge upravljanja postrojenjem za obradu tog otpada, bilo neizravno, nametanjem obveze koncesionaru za usluge skupljanja i prijevoza otpada da isti otprema gospodarskom subjektu kojeg je službeno odredila ta zajednica.
U tom pogledu, valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, odredbe UFEU‑a koje se odnose na slobodu pružanja usluga i slobodu poslovnog nastana nisu primjenjive na djelatnosti čiji su sastavni elementi u potpunosti ograničeni na područje jedne države članice (vidjeti, u tom smislu, presudu od 16. siječnja 1997., USSL br. 47 di Biella, C‑134/95,
Recueil
, str. I‑195., točku 19., presudu od 22. prosinca 2010., Omalet, C‑245/09,
Recueil
, str. I‑13771., točku 12. kao i presudu od 20. lipnja 2013, Impacto Azul, C‑186/12, točku 19.).
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se glavni postupak između Ragn‑Sells, društva sa sjedištem u Estoniji, i estonske lokalne jedinice Sillamäe Linnavalitsus odnosi na uvjet sadržan u dokumentaciji za nadmetanje za „dodjelu koncesije za organizirani prijevoz otpada u gradu Sillamäeu”. Prema tom uvjetu, otpad nastao na području te lokalne jedinice mora se prevoziti do dvaju postrojenja smještenih u istoj državi članici.
Osim toga, ništa u spisu koji je podnesen Sudu ne upućuje na to da bi društva sa sjedištem u drugim državama članicama bila zainteresirana za obradu otpada nastalog na području Sillamäe Linnavalitsus.
Prema tome, nameće se zaključak da takva situacija ne sadrži nijednu poveznicu s ma kojom situacijom koju predviđa pravo Unije u području slobode pružanja usluga i slobode poslovnog nastana.
U tim okolnostima na prvo pitanje, u dijelu u kojem se odnosi na članke 49. i 56. UFEU‑a, treba odgovoriti tako da se ti članci ne primjenjuju na situaciju poput one u glavnom postupku, čiji su elementi u potpunosti ograničeni na područje jedne države članice.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

1.
Odredbe Uredbe (EZ) br. 1013/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o pošiljkama otpada, u vezi s člankom 16. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva, treba tumačiti na način da:
—
te odredbe daju ovlast lokalnoj zajednici da obveže poduzetnika kojemu je povjereno skupljanje otpada na njezinom području da miješani komunalni otpad skupljen iz privatnih kućanstava kao i, ako je potrebno, od drugih proizvođača prevozi do najbližeg pogodnog postrojenja za obradu sa sjedištem u istoj državi članici.
—
te odredbe ne daju ovlast lokalnoj zajednici da obveže poduzetnika kojemu je povjereno skupljanje otpada na njezinom području da industrijski i građevinski otpad nastao na tom području prevozi do najbližeg pogodnog postrojenja za obradu sa sjedištem u istoj državi članici ako su te vrste otpada namijenjene oporabi, a proizvođači tog otpada obvezni su predati ga navedenom poduzetniku ili ga izravno dopremiti navedenom postrojenju.

2.
Članci 49. i 56. UFEU‑a ne primjenjuju se na situaciju poput one u glavnom postupku, čiji su elementi u potpunosti ograničeni na područje jedne države članice.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: estonski.