CELEX: 62012CJ0327
Членове 101 ДФЕС, 102 ДФЕС и 106 ДФЕС
Публични предприятия и предприятия, на които държавите членки предоставят специални или изключителни права
Предприятия, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес
Понятия
Организации, отговарящи за проверката и сертифицирането на изпълнението на условията, изисквани по закон от предприятията
изпълнители на обществени поръчки за строителство
Член 49 ДФЕС
Свобода на установяване
Ограничаване
Обосновка
Защита на получателите на услугите
Качество на услугите по сертифициране

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 101 ДФЕС, 102 ДФЕС и 106 ДФЕС.
Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между Ministero dello Sviluppo economico (Министерство на икономическото развитие, наричано по-нататък „Ministero“) и Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Орган за надзор на обществените поръчки за строителство, услуги и доставки, наричан по-нататък „Autorità“) и от друга страна, SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA (наричано по-нататък „SOA Nazionale Costruttori“) по повод обявяването от страна на Ministero и Autorità за неприложима по отношение на услугите, предлагани от дружествата — сертифициращи органи (Società Organismi di Attestazione, наричани по-нататък „SOA“), на отмяната на уредбата относно задължителните минимални тарифи при упражняването на професионални дейности.
Правна уредба
Право на Съюза
Член 52, параграф 1, първа алинея от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (
ОВ L 134, стр. 114
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116) предвижда:
„Държавите членки могат да въведат официални списъци на одобрените предприемачи, доставчици на стоки или услуги, или сертифициране от съответните органи, учредени съгласно публичното или частното право“.
Италианско право
Член 40 от Законодателен декрет № 163 от 12 април 2006 г. за кодифициране на обществените поръчки за строителство, услуги и доставки и за прилагане на Директива 2004/17/ЕО и Директива 2004/18/ЕО (редовна притурка на GURI, № 100 от 2 май 2006 г., наричан по-нататък „Кодексът“) предвижда:
„1.   Изпълнителите на обществени поръчки за строителство, независимо от основанието, се сертифицират и осъществяват дейността си въз основа на принципите на качество, професионализъм и коректност. За тази цел стоките, процесите, услугите и системите за качество в предприятието, използвани от тези лица, подлежат на сертифициране съгласно действащото законодателство.
2.   Наредбата […] урежда единна квалификационна система за всички изпълнители независимо от основанието на обществени поръчки за строителство на стойност над 150000 евро в зависимост от вида и стойността на поръчката. Наредбата […] предвижда възможност за периодично преразглеждане на квалификационните категории и за евентуално въвеждане на нови категории.
3.   Квалификационната система се осъществява от сертифициращи органи, учредени съгласно частното право, одобрени за тази цел от Autorità. Дейността по сертифициране се осъществява при спазване на принципа на независимост на преценката, като се гарантира липсата на какъвто и да било търговски или финансов интерес, обуславящ евентуално пристрастие или дискриминиращо поведение. При упражняване на дейността по сертифициране по отношение на изпълнителните на обществени поръчки за строителство SOA осъществяват публичноправна функция […]. При издаване на сертификати с невярно съдържание се прилагат членове 476 и 479 от Наказателния кодекс. Преди издаване на сертификат SOA проверяват изпълнението на всички условия от страна на предприятието заявител. Сертифициращите органи удостоверяват, че сертифицираните лица:
a)
притежават издаден от сертифициращи органи в съответствие с европейските стандарти сертификат, удостоверяващ, че системата им за качество съответства на европейските стандарти […] и действащите национални нормативни актове […]. Сертифициращите органи вписват сертификатите, предвидени в настоящата буква по отношение на предприятията — изпълнители на обществени поръчки за строителство, в официалния списък, поддържан от италианския сертифициращ орган […];
b)
отговарят на общите условия, техническите и организационните, икономическите и финансовите изисквания, предвидени в разпоредбите [на Съюза], приложими в областта на сертифицирането. В оранизационно-техническите изисквания се включват удостоверенията, издавани от възложителите на предприятията — изпълнители на обществени поръчки за строителство. […]
4.   Наредбата определя по-специално:
[…]
b)
условията и критериите за разрешаване и евентуално отнемане на разрешителното на сертифициращите органи, както и субективните, организационните, финансовите и техническите изисквания, на които трябва да отговарят тези органи;
c)
начините на удостоверяване на наличието по отношение на квалифицираните субекти на система за качество, сертифицирана съгласно параграф 3, буква a), и на изпълнението на условията, предвидени в параграф 3, буква b), както и начините за евентуална годишна проверка на тези условия спрямо балансовите данни;
d)
общите условия […] и организационно-техническите и финансово-икономическите условия, предвидени в параграф 3, буква b), включително мерки относно обхвата и вида на строителството […];
e)
критерии за определяне на приложимите тарифи към дейността по сертифициране, при условие че не се отклоняват от минималните тарифи;
f)
начини за проверка на квалификацията; срокът на действие на квалификацията е пет години, като преди изтичането на третата година се осъществява проверка за изпълнение на общите условия, както и на условията по отношение на структурния капацитет, които следва да се посочат в наредбата; срока на валидност на общите и специалните категории, предмет на проверката по параграф 2; тарифата за проверка за изпълнение на условията е пропорционална на тарифата за сертифициране, като тя не може да надвишава три пети от последната;
f
bis) начините за гарантиране в рамките на съответните компетенции на координирани действия по надзор на дейността на сертифициращите органи, като за целта се използват вече наличните структури и ресурси, без да се натоварват публичните финанси с нови или увеличени разходи;
g)
имуществени санкции и лишаване от права, включително отнемането на разрешителното за нарушения и незаконосъобразни действия, извършени от SOA при издаване на сертификати, както и при бездействие на SOA вследствие искане за сведения и документи от Autorità във връзка с упражняването на надзорната му функция съобразно критерия за пропорционалност и при спазване на принципа на състезателност;
g
bis) имуществени санкции, предвидени в член 6, параграф 11, и наказания, свързани с лишаването от права, включително отнемането на сертификата на икономическите оператори, които не отговорят на исканията за сведения и документи, отправени от Autorità при упражняване на правомощието му на надзор на системата на сертифициране, или предоставят сведения или документи с невярно съдържание;
h)
установяване на регионално равнище на списък на лицата, сертифицирани съгласно параграф 3; тези списъци се съставят и съхраняват от Autorità, който гарантира тяхната публичност чрез Обсерваторията.
[…]
6.   Наредбата определя конкретните финансово-икономически и организационно-технически изисквания, които трябва да бъдат изпълнени от кандидатите за концесия за строителство, които не възнамеряват да осъществят строителство със собствената си предприемаческа организация.
[…]
9 bis.   SOA отговарят за съхраняването на документите и актовете, използвани за издаването на сертификати, включително след прекратяване на дейността по сертифициране. SOA са длъжни да предоставят достъп до тези документи и актове на лицата, посочени в наредбата, включително при спиране или отнемане на разрешителното за упражняване на дейност по сертифициране; за нарушенията се прилагат административните имуществени санкции, предвидени в член 6, параграф 11. При всички положения SOA са задължени да съхраняват документите и актовете, посочени в първото изречение, за срок от десет години или за срока, посочен в наредбата […].
9 ter.   SOA са длъжни да информират Autorità за откриването на процедура по проверка на необходимите условия по отношение на дадено предприятие и за резултата от проверката. SOA са длъжни да декларират отнемането на сертификата, ако се установи, че той е издаден, без да са изпълнени предвидените в наредбата условия или ако тези условия вече не са налице; в случай на нарушения Autorità обявява отнемането на разрешителното за упражняване на дейност по сертифициране на SOA.
9 quater.   При представяне на декларация или документи с невярно съдържание с цел получаване на сертификат SOA съобщават това на Autorità, който, ако установи, че е налице умисъл или груба небрежност с оглед значението и тежестта на обстоятелствата, предмет на декларацията или документите с невярно съдържание, извършва електронно вписване […] с цел отстраняване от процедурите по възлагане на обществени поръчки за строителство и подизпълнение […] за срок от една година, след изтичането на който вписването се заличава и при всички положения губи действието си“.
Член 2, параграф 1, буква a) от Декрет-закон № 223 от 4 юли 2006 г. относно неотложни разпоредби за икономическо и социално възстановяване, за ограничаване и рационализация на обществените разходи и относно намеса в областта на приходите от данъци и на борбата срещу данъчните измами (GURI, № 153 от 4 юли 2006 г., стр. 4), преобразуван и изменен в Закон № 248 от 4 август 2006 г. (редовна притурка на GURI, № 186 от 11 август 2006 г., наричан по-нататък „Декрет-закон № 223/2006“), отменя разпоредбите, предвиждащи задължение за прилагане на фиксирани или минимални тарифи „по отношение на свободните професии или интелектуалните дейности“.
Член 60, параграфи 2—4 от Указ № 207 на президента на Републиката от 5 октомври 2010 г. за изпълнение и прилагане на Законодателен декрет № 163 (редовна притурка на GURI, № 288 от 10 декември 2010 г., наричан по-нататък „Президентски указ № 207/2010“) за отмяна на Указ на президента на Републиката № 34 от 25 януари 2000 г. предвижда:
„2.   Сертификатът за квалификация е задължителен за всеки изпълнител на обществени поръчки за строителство, възложени от възложител, в размер над 150000 евро.
3.   […] издаденият в съответствие с настоящия дял сертификат за квалификация е необходимо и достатъчно условие за доказване на факта, че са изпълнени изискваните условия по отношение на техническите и финансовите възможности с оглед евентуалното възлагане на обществени поръчки за строителство.
4.   Възложителите не могат да изискват от оферентите да докажат квалификацията си по ред, условия и процедури, различни от предвидените в настоящата глава […]“.
Член 68 от Указ № 207/2010 предвижда:
„1.   Упражняването на дейност по сертифициране на квалификацията от страна на SOA […] подлежи на разрешаване от Autorità.
2.   SOA подава молба за издаване на разрешение, придружена от следните документи:
a)
учредителен договор и устав на дружеството;
b)
списък на акционерите и декларация относно евентуални положения на контрол или връзки между предприятията;
c)
органиграма на SOA, включваща автобиографии на съставящите го лица;
d)
декларация на законния представител по реда и във формата, предвидени в действащото законодателство, относно липсата на положенията, предвидени в член 64, параграф 6 по отношение на SOA, техните управители, законни представители или технически директори и директори на персонала […];
e)
препис от свидетелството за съдимост на управителите, законните представители, техническите директори и директорите на персонала […];
f)
документ, съдържащ описание на процедурите, които ще бъдат използвани за упражняване на дейността по сертифициране съгласно приетите разпоредби от Autorità;
g)
застрахователна полица, сключена със застрахователно дружество, оправомощено да покрива свързания със задължението риск, за отговорността, произтичаща от упражняваната дейност, с максимален размер най-малко шест път предвидения оборот.
[…]“.
Член 70 от Указ № 207/2010 предвижда:
„1.   При упражняване на дейността си SOA са длъжни:
a)
да действат с необходимата грижа, коректност и прозрачност при зачитане на принципите, посочени в член 2 от Кодекса;
b)
да получат необходимата информация от подлежащите на сертифициране лица и да действат по начин, гарантиращ подходяща информация;
c)
да действат по начин, гарантиращ безпристрастност и равнопоставеност;
d)
да гарантират и поддържат безпристрастността си съгласно разпоредбите на кодекса и настоящия дял;
e)
да разполагат с ресурси и процедури, включително по отношение на вътрешния контрол, подходящи за осигуряването на ефикасност и коректност;
f)
да проверяват достоверността и съдържанието на декларациите, удостоверенията и документите […], представени от лицата, на които трябва да бъде издаден сертификат, както и наличието на условията, предвидени в член 78;
g)
да издадат сертификат за квалификация в съответствие с представените от предприятието документи, проверени в съответствие с буква f).
2.   При упражняване на дейността си по оценка и проверка на сертифицирането, SOA се снабдяват с данни от финансово-икономически характер, като баланси, сведения относно организационните промени и промените в правно-организационната форма на предприятията, включително от банката данни на търговската, индустриалната и занаятчийската палата.
3.   При изпълнението на институционалните си функции SOA не могат да ползват услугите на външни за организацията им лица. При всички положения SOA носят отговорност за всяка пряко или непряко осъществена дейност от тяхно име и за тяхна сметка.
4.   За всеки сертификат за квалификация или неговото подновяване, както и за всички допълнителни дейности по преразглеждане или изменение се заплаща определена цена в зависимост от общата стойност и от броя общи или специализирани категории, за които се заявява сертификатът, в съответствие с формулите, посочени в приложение C, част I. По отношение на трайните обединения начисляваната от SOA цена за която и да е дейност се намалява с 50 %; за предприятията, получили сертификат за процедури по възлагане на обществена поръчка, свързани с класификация II, цената за всяка извършена от SOA дейност се намалява с двадесет процента.
5.   Стойностите, определени съгласно параграф 4, се считат за минимални цени по отношение на предоставяната услуга. Дължимата стойност не може да надхвърля двойния размер на цената, определена съгласно критериите, предвидени в параграф 4. Всяка противна уговорка е недействителна. Дължимата сума трябва да бъде платена изцяло преди издаването на сертификата или [неговото] преразглеждане или изменение; допуска се забава за по-малко от шест месеца, ако към момента на издаване на сертификата бъде издадено и предадено на SOA платежно нареждане за директен дебит от разплащателна банкова сметка за цялата сума.
6.   Петнадесет дни след издаването им SOA изпраща сертификатите на Autorità по реда, предвиден в член 8, параграф 7.
7.   В десетдневен срок SOA уведомяват Autorità за откриването на процедура по проверка на необходимите условия по отношение на дадено предприятие и за резултата от нея в съответствие с член 40, параграф 9 ter от Кодекса“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
С актове от 20 септември 2010 г. Ministero и Autorità обявяват неприложимостта на член 2 от Декрет-закон № 223/2006 за дерогация от задължителните минимални тарифи за извършването на професионални дейности по отношение на предоставяните от SOA услуги и отказват да одобрят намерението на SOA Nazionale Costruttori да предложи на предприятията отстъпки от сумите, получавани за издаването на сертификати за квалификация.
SOA Nazionale Costruttori подава жалба за отмяна на посочените актове пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
С решение от 1 юни 2011 г. посочената юрисдикция уважава жалбата на SOA Nazionale Costruttori.
Ministero и Autorità обжалват посоченото решение пред Consiglio di Stato.
Според запитващата юрисдикция съдържащото се в член 2, параграф 1, буква a) от Декрет-закон № 223/2006 позоваване на „интелектуални“ дейности не обхваща дейностите на SOA, които осъществяват публичноправна функция по сертифициране. Действително тази функция се изразявала в издаването на сертификати за квалификация — необходимо и достатъчно условие за доказване на факта, че дадено предприятие отговаря на условията по отношение на техническите и финансовите възможности, за да му бъде възложено изпълнението на обществени поръчки за строителство.
Освен това дейностите на SOA имали изключителен характер, доколкото тези дружества не могат да осъществяват други дейности и нямат самостоятелен характер, тъй като те се регулират от правни норми и подлежат на надзор от Autorità.
Следователно запитващата юрисдикция счита, че отмяната на минималните тарифи, предвидена в Декрет-закон № 223/2006, не може да се приложи към тарифите, определени за дейността по сертифициране на SOA.
Въпреки това посочената юрисдикция изразява съмнения относно съвместимостта на релевантните национални разпоредби относно дейността по сертифициране на SOA с правната уредба на Съюза.
По-специално тя иска да се установи дали с оглед на разпоредбите на ДФЕС във връзка с конкуренцията и свободата на установяване SOA участват в упражняването на публична власт и дали въпросната национална уредба на минималните тарифи съответства на тези разпоредби.
Предвид тези обстоятелства Consiglio di Stato спира производството и отправя към Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли принципи[те] [на Съюза] относно конкуренцията и членове 101 [ДФЕС], 102 [ДФЕС] и 106 [ДФЕС] прилагането на тарифите, предвидени в Президентски указ [№ 34 от 25 януари 2000 г. и Президентски указ № 207/2010], за дейността по сертифициране на [SOA]?“.
По преюдициалния въпрос
По допустимостта
Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (наричано по-нататък „Unionsoa“) поддържа, че преюдициалното запитване е недопустимо, тъй като то е ирелевантно за решаването на спора по главното производство, доколкото запитващата юрисдикция вече е достигала до извода, че националната уредба на тарифите на SOA е основателна.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда въпросите, свързани с тълкуването на правото на Съюза и поставени от националния съд в нормативната и фактическата рамка, която той е компетентен да определи, се ползват с презумпция за релевантност (вж. Решение от 30 май 2013 г. по дело X, C‑651/11, точка 20 и цитираната съдебна практика).
Отправеното от национална юрисдикция запитване може да се отхвърли само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. Решение по дело X, цитирано по-горе, точка 21 и цитираната съдебна практика).
Трябва обаче да се констатира, че в настоящия случай от представената на Съда преписка не е очевидно, че исканото от запитващата юрисдикция тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с предмета на спора или пък че повдигнатият от нея проблем е от хипотетично естество.
Действително запитващата юрисдикция, сезирана с искане за изменение на решението на Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, след като приема, че е възможно да се дерогират минималните тарифи за дейността по сертифициране на SOA, намира, че решаването на спора по главното производство зависи от това да се установи дали правото на Съюза в областта на конкуренцията допуска национално законодателство, което предвижда по отношение на SOA режим на минимални тарифи за предоставяните от тях услуги. Следователно преценката на запитващата юрисдикция относно националната уредба на посочените тарифи не е окончателна.
При тези обстоятелства е необходимо да се отговори на поставения от Consiglio di Stato въпрос.
По съществото на спора
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали разпоредбите на Договора във връзка с конкуренцията и свободата на установяване трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда режим на минимални тарифи за предоставяните от SOA услуги по сертифициране на предприятията, желаещи да участват в процедури по възлагане на обществени поръчки за строителство.
По правото на Съюза в областта на конкуренцията
За да се отговори на този въпрос, на първо място, следва да се разгледа дали при упражняване на дейността си по сертифициране SOA представляват „предприятия“ по смисъла на членове 101 ДФЕС, 102 ДФЕС и 106 ДФЕС.
В това отношение от постоянната практика на Съда следва, че с оглед прилагането на правото на Съюза в областта на конкуренцията предприятие е всяко образувание, което извършва икономическа дейност, независимо от правния статут и начина му на финансиране (вж. Решение от 23 април 1991 г. по дело Höfner и Elser,
C-41/90, Recueil, стр. I-1979
, точка 21). Икономическа дейност е всяка дейност, която се състои в предлагане на стоки или услуги на даден пазар (вж. Решение от 25 октомври 2001 г. по дело Ambulanz Glöckner,
C-475/99, Recueil, стр. I-8089
, точка 19). Обратно, дейностите, свързани с упражняването на властнически правомощия, нямат икономически характер, който да обосновава прилагането на правилата на Договора в областта на конкуренцията (вж. Решение от 12 юли 2012 г. по дело Compass-Datenbank, C‑138/11, точка 36).
В случая с оглед прилагането на член 52, параграф 1 от Директива 2004/18 италианският законодател е въвел режим на сертифициране, осъществявано от частни организации, а именно SOA. Последните са предприятия със стопанска цел, на които е възложено предоставянето на услуги по сертифициране, като получаването на съответния сертификат е необходимо условие за участието на заинтересуваните лица в обществените поръчки за строителство при условията, предвидени в националното законодателство.
Дейността на SOA обаче има икономически характер. Действително тази дейност се осъществява изключително въз основа на реалното търсене на пазара. Освен това SOA поемат финансовите рискове, свързани с упражняването на тази дейност (вж. в този смисъл Решение от 18 юни 1998 г. по дело Комисия/Италия,
C-35/96, Recueil, стр. I-3851
, точка 37).
Националната уредба предвижда по-специално, че SOA проверяват техническите и финансовите възможности на подлежащите на сертифициране предприятия, достоверността и съдържанието на декларациите, удостоверенията и документите, представени от лицата, на които трябва да бъде издаден сертификат, както и продължаващото изпълнение на условията относно личното положение на кандидата или оферента.
В рамките на тази проверка SOA са длъжни да съобщят съответните данни на Autorità, който осъществява контрол за законосъобразност на дейностите по сертифициране, като на тези дружества могат да бъдат налагани наказания за нарушения на задълженията им, предвидени в действащото национално законодателство.
Обратно на разглежданото положение в Решение от 26 март 2009 г. по дело SELEX Sistemi Integrati/Комисия (
C-113/07 P, Сборник, стр. I-2207
, точка 76), SOA не осъществяват задача по стандартизация. Тези предприятия нямат никакви правомощия за вземане на решения, свързани с упражняването на властнически правомощия.
От преписката по настоящото дело е видно, че предприятията, упражняващи дейности по сертифициране, а именно SOA, действат в условията на конкуренция, както посочва генералният адвокат в точка 57 от заключението си.
Предприятията, желаещи да участват в процедури по възлагане на обществени поръчки за строителство, по закон не са длъжни да ползват услугите по сертифициране на определено SOA.
При тези обстоятелства следва да се констатира, че както Съдът е признал качеството на предприятие на автомобилен конструктор, поради това че действа на пазара на сертифицирането на автомобили, като издава съответните сертификати за съответствие, необходими за регистрацията им (Решение от 11 ноември 1986 г. по дело British Leyland/Комисия,
226/84, Recueil, стр. 3263
), по отношение на дейността си по сертифициране SOA трябва да бъдат считани за „предприятия“ по смисъла на членове 101 ДФЕС, 102 ДФЕС и 106 ДФЕС.
На второ място, следва да се провери дали членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС намират приложение в разглежданото по главното производство положение, при което правилата относно минималните тарифи за дейността по сертифициране са установени от държавата.
В това отношение следва да се припомни, че както следва от постоянната практика на Съда, макар да е вярно, че членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС засягат единствено поведението на предприятията и не се отнасят до законови или подзаконови мерки на държавите членки, това не променя факта, че тези членове, разглеждани във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС, който установява задължение за сътрудничество между Европейския съюз и държавите членки, задължават последните да не приемат или запазват в сила мерки, дори от законов или подзаконов характер, които могат да премахнат полезното действие на правилата на конкуренцията, приложими за предприятията (вж. Решение от 5 декември 2006 г. по дело Cipolla и др.,
C-94/04 и C-202/04, Recueil, стр. I-11421
, точка 46 и Решение от 1 юли 2010 г. по дело Sbarigia,
C-393/08, Сборник, стр. I-6337
, точка 31).
Налице е нарушение на членове 101 ДФЕС или 102 ДФЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС, когато държава членка налага или благоприятства сключването на споразумения, противоречащи на член 101 ДФЕС, или подпомага действието на такива споразумения, или лишава собствената си правна уредба от държавния ѝ характер, като предоставя на частни оператори отговорността по вземане на решения за намеса от икономически интерес, или благоприятства злоупотребите с господстващо положение (вж. в този смисъл Решение по дело Cipolla и др., посочено по-горе, точка 47).
Нищо в предоставените на Съда материали по делото не позволява да се установи, че разглежданата в главното производство национална уредба има подобно действие. Освен това е очевидно, че въпросната държава членка не е прехвърлила на частни оператори отговорността по вземане на решения за намеса от икономически интерес.
При тези обстоятелства следва да разгледа, на трето място, дали член 106 ДФЕС намира приложение в конкретния случай, доколкото параграф 1 от него забранява на държавите членки в случаите на предприятия, на които те са предоставили специални или изключителни права, да приемат или запазят съществуването на мерки, които противоречат на разпоредбите на Договора, по специално съдържащите се в членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС.
Дадена държавна мярка може да се счита за предоставяща специални или изключителни права по смисъла на член 106, параграф 1 ДФЕС, когато осигурява защита на ограничен брой предприятия и може съществено да засегне способността на другите предприятия да упражняват разглежданата икономическа дейност на същата територия при равностойни по същество условия (вж. Решение по дело Ambulanz Glöckner, посочено по-горе, точка 24).
В случая обстоятелството, че задачите, свързани със сертифициране, са възложени на всички SOA и единствено на тях, не може да се счита за предоставяне на специални или изключителни права на последните. Действително всички SOA притежават едни и същи права и компетенции на пазара на услугите по сертифициране, а не е предоставено конкурентно предимство на определени предприятия, действащи на този пазар във вреда на други предприятия, предоставящи същите услуги. Освен това изглежда, че по отношение на разрешението за създаване на нови SOA няма ограничения в броя на организациите, а същото се предоставя на всяка организация, която отговаря на условията, посочени в точка 7 от настоящото решение.
Следователно SOA не могат да бъдат разглеждани като предприятия, на които съответната държава членка е предоставила специални или изключителни права по смисъла на член 106, параграф 1 ДФЕС.
С оглед на гореизложените съображения следва да се установи, че членове 101 ДФЕС, 102 ДФЕС и 106 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда режим на минимални тарифи за предоставяните от SOA услуги по сертифициране, предоставяни на предприятията, желаещи да участват в процедури по възлагане на обществени поръчки за строителство.
По свободата на установяване
Следва да се припомни, че член 49 ДФЕС не допуска ограничения на свободата на установяване. Тази разпоредба забранява всяка национална мярка, която може да затрудни или да направи по-слабо привлекателно упражняването на гарантираната с Договора свобода на установяване от страна на гражданите на Съюза. Понятието за ограничение обхваща приетите от държава членка мерки, които, макар да се прилагат без разлика, засягат достъпа до пазара на предприятията от други държави членки и по този начин нарушават търговията вътре в Общността (вж. Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия,
C-518/06, Сборник, стр. I-3491
, точки 63 и 64 и Решение от 7 март 2013 г. по дело DKV Belgium, C‑577/11, точки 31—33).
В случая от предоставената на Съда преписка е видно, че всички обстоятелства в спора по главното производство се ограничават само до територията на една държава членка, а именно Италианската република. Следователно най-напред следва да се провери дали по настоящото дело Съдът е компетентен да се произнесе по разпоредбата от Договора относно свободата на установяване, а именно член 49 ДФЕС (вж. Решение от 11 март 2010 г. по дело Attanasio Group,
C-384/08, Сборник, стр. I-2055
, точка 22).
Всъщност национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която се прилага без разлика между италианските граждани и гражданите на другите държави членки, по общо правило може да се отнесе към разпоредбите относно основните свободи, гарантирани от Договора, само доколкото се прилага към положения, които имат връзка с търговията между държавите членки (вж. Решение по дело Attanasio Group, посочено по-горе, точка 23 и цитираната съдебна практика).
В дадения случай обаче по никакъв начин не може да се изключи, че предприятия, установени в държави членки, различни от Италианската република, са били или биха били заинтересовани да осъществяват дейност по сертифициране в последната държава членка (вж. в този смисъл Решение по дело Attanasio Group, посочено по-горе, точка 24).
Впрочем дори при положение, при което всички обстоятелства се ограничават само до територията на една държава членка, отговорът може да бъде полезен на запитващата юрисдикция, по-специално в хипотезата, когато националното право изисква от нея да даде възможност на гражданите на съответната държава да се ползват от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза (Решение от 1 юни 2010 г. по дело Blanco Pérez и Chao Gómez,
C-570/07 и C-571/07, Сборник, стр. I-4629
, точка 39).
Що се отнася до член 51 ДФЕС, по силата на който дейностите, участващи в упражняването на публичната власт, са изключени от приложното поле на разпоредбите на Договора относно свободата на установяване, следва да се отбележи, че това изключение е неприложимо по главното производство.
Всъщност посоченото изключение е ограничено до дейностите, които сами по себе си са пряко и конкретно свързани с упражняването на публичната власт (Решение от 24 май 2011 г. по дело Комисия/Белгия,
C-47/08, Сборник, стр. I-4105
, точка 85 и цитираната съдебна практика).
С оглед на съображенията, посочени в точки 28—35 от настоящото решение, не може да се поддържа, че дейностите по сертифициране на SOA представляват пряко и конкретно упражняване на публична власт.
Всъщност, както посочва генералният адвокат в точки 47 и 48 от заключението си, не попадат в приложното поле на изключението, предвидено в член 51 ДФЕС, решенията дали да се издаде удостоверение за проверка на техническата изправност, които по същество само материализират установените резултати при техническия преглед, доколкото, от една страна, липсва самостоятелността при взимане на решение, характерна за упражняването на правомощия на публична власт, а от друга страна, тези решения се взимат в рамките на прекия контрол, упражняван от страна на държавата (вж. по аналогия Решение от 22 октомври 2009 г. по дело Комисия/Португалия,
C-438/08, Сборник, стр. I-10219
, точки 41 и 45). Също така възложената на частните структури спомагателна и подготвителна роля по отношение на надзорния орган не може да се счита за пряко и специфично участие в упражняването на публична власт по смисъла на член 51 ДФЕС (вж. Решение от 29 ноември 2007 г. по дело Комисия/Германия,
C-404/05, Сборник, стр. I-10239
, точка 44).
В случая проверката от SOA на техническите и финансовите възможности на подлежащите на сертифициране предприятия, достоверността и съдържанието на декларациите, удостоверенията и документите, представени от лицата, на които трябва да бъде издаден сертификат, както и продължаващото наличие на условията относно личното положение на кандидата или оферента не може да се считат за дейност, попадаща в обхвата на автономията при вземане на решения, характерна за упражняването на публична власт. Тази проверка се определя изцяло от националната правна уредба. Освен това тя се извършва под прекия държавен контрол и функцията ѝ е да подпомогне задачата на възлагащите органи в областта на обществените поръчки за строителство, като целта ѝ е да даде възможност на тези органи да изпълнят задачата си, като се запознаят точно и подробно с техническите и финансовите възможности на оферентите.
Следователно е необходимо националната уредба да се прецени с оглед на член 49 ДФЕС.
– По съществуването на ограничение на свободата на установяване
Спорните национални разпоредби по главното производство забраняват на предприятията, предоставящи услуги по сертифициране, да се отклоняват от предвидените в италианското право минимални тарифи. Както посочва генералният адвокат в точка 51 от заключението си, посочените норми могат да направят по-малко привлекателно упражняването на свободата на установяване на пазара на посочените услуги от предприятия, установени в държави членки, различни от Италианската република.
Всъщност посочената забрана лишава предприятията, установени в държава членка, различна от Италианската република, и отговарящи на условията, предвидени в италианското законодателство, от възможността чрез искането на възнаграждения, по-ниски от определените от италианския законодател, да се конкурират по-ефикасно с предприятията, трайно установени в съответната държава членка и поради това разполагащи с повече възможности за по-лесно намиране на клиенти от предприятията със седалище в друга държава членка (вж. по аналогия Решение от 5 октомври 2004 г. по дело CaixaBank France,
C-442/02, Recueil, стр. I-8961
, точка 13 и Решение по дело Cipolla и др., посочено по-горе, точка 59).
При тези условия трябва да се приеме, че национална уредба като разглежданата в главното производство представлява ограничение на свободата на установяване.
– По обосновката на ограничението на свободата на установяване
Ограничение на свободата на установяване може да се допусне, ако се установи, че то отговаря на императивни съображения от общ интерес, че е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ (вж. Решение DKV Belgium, посочено по-горе, точка 38).
Unionsoa и италианското правителство са на мнение, че разглежданата в главното производство национална уредба цели да гарантира независимостта на SOA, както и качеството на предоставяните от тях услуги по сертифициране. Действително конкуренцията между SOA на равнище тарифи, договаряни с техните клиенти, и възможността за определяне на тези тарифи на много ниско равнище биха могли да нарушат тяхната независимост по отношение на тези клиенти и да засегнат неблагоприятно качеството на услугите по сертифициране.
В това отношение следва да се припомни, че общият интерес, свързан със защитата на получателите на услуги, може да обоснове ограничаването на свободата на установяване (вж. Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
C-451/03, Recueil, стр. I-2941
, точка 38).
В случая, от една страна, на SOA е възложено сертифицирането на предприятията, като получаването на съответния сертификат е необходимо условие за участието на заинтересуваните предприятия в обществени поръчки за строителство. В този контекст италианското законодателство цели да гарантира липсата на всякакъв търговски или финансов интерес, който може да доведе до липса на безпристрастност и дискриминация от страна на SOA по отношение на посочените предприятия.
От друга страна, както е видно от акта за преюдициално запитване, SOA не могат да осъществяват други дейности освен дейността по сертифициране. Освен това съгласно италианското законодателство те са длъжни да разполагат със собствени ресурси и процедури за гарантиране на ефикасността и коректността на предоставяне на своите услуги.
Именно в контекста на защитата на получателите на услуги независимостта на SOA по отношение на частните интереси на техните клиенти придобива особено значение. Известно ограничение на възможността за договаряне на цените на услугите с клиентите може да засили тяхната независимост.
При тези условия следва да се установи, както посочва по същество генералният адвокат в точка 58 от заключението си, че определянето на минимални тарифи за предоставянето на такива услуги по принцип е насочено към гарантирането на доброто им качество и е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел за защита на получателите на посочените услуги.
В това отношение обаче е важно да се подчертае, че разглежданата по главното производство национална уредба относно тарифите, и по-специално начинът на изчисляване на минималните тарифи, трябва да е пропорционална на осъществяването на целта, посочена в предходната точка.
В конкретния случай италианската уредба предвижда, че за всеки сертификат за квалификация и за всяко негово подновяване, както и за всички допълнителни дейности по преразглеждане или по изменение се заплаща определена цена в зависимост от общата стойност и броя общи или специализирани категории, за които се заявява сертификатът.
Запитващата юрисдикция следва да определени дали посочената правна уредба не надхвърля необходимото за постигане на целта, посочена в точка 65 от настоящото решение. За целта тя следва да вземе предвид в частност начина на изчисляване на минималните тарифи, по-специално в зависимост от броя на квалификационните категории, за които е издаден сертификатът.
Предвид гореизложеното следва да се установи, че национална уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда минимални тарифи за предоставяните от SOA услуги по сертифициране на предприятията, желаещи да участват в процедури по възлагане на обществени поръчки за строителство, представлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС, но такава правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на целта за защита на получателите на тези услуги. Запитващата юрисдикция следва да прецени дали предвид в частност начина на изчисляване на минималните тарифи, по-специално в зависимост от броя на квалификационните категории, за които е издаден сертификатът, посочената национална уредба не надхвърля необходимото за постигане на тази цел.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Членове 101 ДФЕС, 102 ДФЕС и 106 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда по отношение на дружествата, притежаващи качеството на сертифициращи органи (Società Organismi di Attestazione), режим на минимални тарифи за предоставяните услуги по сертифициране на предприятията, желаещи да участват в процедури по възлагане на обществени поръчки за строителство.

Такава национална уредба представлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС, но тя е в състояние да гарантира осъществяването на целта за защита на получателите на тези услуги. Запитващата юрисдикция следва да прецени дали предвид в частност начина на изчисляване на минималните тарифи, по-специално в зависимост от броя на квалификационните категории, за които е издаден сертификатът, посочената национална уредба не надхвърля необходимото за постигане на тази цел.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.