CELEX: 62014CJ0508
Ennakkoratkaisupyyntö
Direktiivi 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi)
Yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvien kustannusten laskenta
Oman pääoman tuottoasteen huomioon ottaminen
Välitön oikeusvaikutus
Ajallinen soveltaminen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) (
EYVL L 108, s. 51
) 12 ja 13 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain yhtäältä Český telekomunikační úřad (Tšekin televiestintäalan sääntelyviranomainen, jäljempänä Úřad) ja toisaalta T‑Mobile Czech Republic a.s. (jäljempänä T‑Mobile Czech Republic) ja Vodafone Czech Republic a.s. ja joka koskee Úřadin 23.2.2011 tekemää päätöstä, jolla kyseinen viranomainen vahvisti Telefónica Czech Republic a.s:n (jäljempänä Telefónica Czech Republic), josta on tullut O2 Czech Republic a.s. (jäljempänä O2 Czech Republic), yleispalvelun tarjoamiseen liittyvän tappion määrän vuonna 2004.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan Euroopan unioniin liittymisen ehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, laaditun asiakirjan (
EUVL 2003, L 236, s. 33
; jäljempänä liittymisasiakirja) 2 artiklassa määrätään, että alkuperäisten sopimusten määräykset sekä toimielinten ja Euroopan keskuspankin ennen liittymistä antamien säädösten säännökset ja määräykset sitovat uusia jäsenvaltioita liittymispäivästä alkaen ja niitä sovelletaan näissä valtioissa kyseisissä sopimuksissa ja liittymisasiakirjassa määrätyin edellytyksin.
Direktiivin 2002/22 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”yleispalvelun takaaminen (eli määriteltyjen vähimmäispalvelujen tarjoaminen kaikille loppukäyttäjille kohtuuhintaan) voi edellyttää, että joitakin palveluja tarjotaan joillekin loppukäyttäjille hintaan, joka eroaa normaaleista markkinaehtoisista hinnoista. Korvausten maksaminen yrityksille, jotka on nimetty tarjoamaan kyseisiä palveluja tällaisissa olosuhteissa, ei välttämättä johda kilpailun vääristymiseen, edellyttäen että nimetyille yrityksille korvataan erityisesti tämän palvelun antamiseen liittyvät nettokustannukset ja että nämä kustannukset katetaan kilpailun kannalta puolueettomalla tavalla”.
Mainitun direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa luotava järjestelmiä yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannusten rahoittamiseksi, jos voidaan osoittaa, että kyseisiä palveluja voidaan tarjota ainoastaan tappiolla tai sellaisin nettokustannuksin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista vaatimuksista. On tärkeää varmistaa, että yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset lasketaan asianmukaisesti, että niiden rahoitus toteutetaan markkinoita ja yritysten toimintaa mahdollisimman vähän vääristävällä tavalla ja että rahoitus on perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan mukaista.”
Direktiivin 2002/22 3 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on määritettävä tehokkain ja asianmukaisin tapa varmistaa yleispalvelun toteuttaminen puolueettomuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita noudattaen. Niiden on pyrittävä pitämään markkinoiden vääristyminen ja erityisesti palvelujen tarjonta sellaiseen hintaan tai sellaisin ehdoin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista ehdoista, niin vähäisenä kuin mahdollista, ja samalla niiden on turvattava yleinen etu.”
Saman direktiivin 12 artiklan, jonka otsikko on ”Yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvat kustannukset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos kansalliset sääntelyviranomaiset katsovat, että 3–10 artiklan mukainen yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen yleispalvelun tarjoajiksi nimetyille yrityksille, niiden on laskettava sen tarjoamisen nettokustannukset.
Tätä tarkoitusta varten kansallisten sääntelyviranomaisten on:
a)
laskettava yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuvat nettokustannukset ottamalla huomioon yleispalvelun tarjoajaksi nimetyn yrityksen mahdollisesti saamat markkinaedut liitteessä IV olevan A osan mukaisesti; tai
b)
käytettävä nimeämismenettelyn avulla 8 artiklan [2] kohdan mukaisesti määritettyjä yleispalvelun tarjoamisen nettokustannuksia.”
Direktiivin 2002/22 13 artiklan, jonka otsikko on ”Yleispalveluvelvollisuuksien rahoittaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos kansalliset sääntelyviranomaiset toteavat 12 artiklassa tarkoitetun nettokustannusten laskennan perusteella, että yritykselle aiheutuu kohtuuton rasite, jäsenvaltion on nimetyn yrityksen pyynnöstä päätettävä:
a)
ottaa käyttöön järjestelmä, joka korvaa määritetyt nettokustannukset kyseiselle yritykselle julkisista varoista siten, että korvauksen saamisen edellytykset ovat julkisia; ja/tai
b)
jakaa yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen tarjoajien kesken.”
Mainitun direktiivin liitteessä IV olevan A osan toisessa kohdassa kuvataan sitä, miten yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvat nettokustannukset on laskettava, seuraavasti:
”Kansallisten sääntelyviranomaisten on harkittava kaikkia kannustimia, joilla yritykset (yleispalvelun tarjoajiksi nimetyt tai muut) saadaan tarjoamaan yleispalveluvelvollisuuksiin kuuluvia palveluja kustannustehokkaasti. Yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannuksia laskettaessa nämä kustannukset muodostuvat erotuksesta, joka syntyy, kun lasketaan nimetyn yrityksen toiminnan nettokustannukset yleispalveluvelvollisuuksien alaisena ja ilman yleispalveluvelvollisuuksia. Tämä laskentaperiaate soveltuu, olipa verkko tietyssä jäsenvaltiossa hyvin edistynyt tai vielä kehittämis- ja laajentamisvaiheessa. On kiinnitettävä asianmukaista huomiota niiden kustannusten todenmukaiseen arviointiin, jotka nimetty yritys olisi päättänyt välttää, jos sillä ei olisi yleispalveluvelvollisuuksia. Nettokustannusten laskennassa olisi otettava huomioon yleispalvelua tarjoavan operaattorin saamat, myös aineettomat hyödyt.”
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 20.12.2011 annetun komission päätöksen 2012/21/EU (
EUVL 2012, L 7, s. 3
) 5 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä päätöksessä kohtuullisella voitolla tarkoitetaan sitä pääoman tuottoastetta, jota keskivertoyritys edellyttäisi harkitessaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamista koko toimeksiannon keston ajan, ottaen huomioon riskin suuruus. ’Pääoman tuottoasteella’ tarkoitetaan sisäistä korkokantaa, jonka yritys saa sijoittamastaan pääomasta toimeksiannon keston aikana. Riskin suuruus riippuu kyseessä olevasta toimialasta, palvelun tyypistä ja korvauksen ominaispiirteistä.”
Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen annetun komission tiedonannon (
EUVL 2012, C 8, s. 4
) 61 kohdassa todetaan erityisesti seuraavaa:
”Kohtuullisella voitolla tarkoitetaan sitä pääoman tuottoastetta – –, jota keskivertoyritys edellyttäisi harkitessaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamista koko toimeksiannon keston ajan, ottaen huomioon riskin suuruus. Riskin suuruus riippuu toimialasta, palvelun tyypistä ja korvausjärjestelmän ominaispiirteistä. Tuottoaste olisi mahdollisuuksien mukaan määritettävä ottaen huomioon se pääoman tuottoaste, joka on saavutettu samantyyppisillä julkisia palveluja koskevilla sopimuksilla kilpailuolosuhteissa (esimerkiksi tarjouskilpailun perusteella tehdyillä sopimuksilla). Aloilla, joilla ei toimi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavaan yritykseen verrattavissa olevia muita yrityksiä, voidaan viitata muissa jäsenvaltioissa tai tarvittaessa muilla aloilla toimiviin vertailukelpoisiin yrityksiin sillä edellytyksellä, että kunkin alan erityispiirteet otetaan huomioon.”
Mainittuun 61 kohtaan liittyvässä alaviitteessä mainitaan, että ”pääoman tuottoaste määritetään tässä sisäisenä korkokantana (IRR), jonka yritys saa sijoittamastaan pääomasta hankkeen koko keston aikana, toisin sanoen se on sopimuksen kassavirroista saatava sisäinen korkokanta”.
Tšekin oikeus
Vuonna 2004 yleispalvelun tarjoamisesta ja siitä aiheutuvien kustannusten kattamisesta säädettiin televiestinnästä ja muiden lakien muuttamisesta annetussa laissa nro 151/2000 (Zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů), sellaisena kuin se oli voimassa vuonna 2004 (jäljempänä televiestintälaki). Kyseisen lain 31 §:ssä, jonka otsikko oli ”Toteen näytetty tappio”, säädettiin seuraavaa:
”(1)   Yleispalvelun tarjoajalla on oikeus saada korvaus toteen näytetystä tappiosta.
(2)   Toteen näytetyllä tappiolla tarkoitetaan yleispalveluvelvollisuuden täyttämisestä televiestintäluvan haltijalle koituneiden taloudellisesti perusteltujen kustannusten, mukaan lukien kohtuullinen voitto, joita ei olisi syntynyt ilman yleispalveluvelvollisuutta, sekä televiestintäluvan haltijan yleispalveluvelvollisuuden täyttämisestä saamien tulojen ja tuottojen välistä erotusta.
(3)   Jos televiestintäluvan haltija tarjoaa yleispalvelun lisäksi myös muita televiestintäpalveluja tai harjoittaa muuta toimintaa, sen on pidettävä erillistä kirjanpitoa yleispalveluna tarjottuihin palveluihin liittyvistä kustannuksista ja tuotoista.
(4)   Toteen näytetyn tappion laskentatavasta, toteen näytetyn tappion laskennan tueksi esitettävistä asiakirjoista ja kohtuullisen voiton enimmäismäärästä säädetään täytäntöönpanosäännöksellä.”
Televiestintälakia seurasi yksityiskohtaisista menetelmistä yleispalvelun tarjoamisesta televiestintäluvan haltijalle aiheutuneen toteen näytetyn tappion laskemiseksi ja korvaamiseksi annettu liikenne- ja viestintäministeriön asetus nro 235/2001 Sb. Kyseisen asetuksen 2 §:ssä, jonka otsikko oli ”Toteen näytetyn tappion laskentatapa”, säädettiin seuraavaa:
”(1)   Yleispalvelujen tarjoaja laskee toteen näytetyn tappion vähentämällä tappiollisten palvelujen tarjoamisesta saamiensa tulojen ja tuottojen summasta kyseisten palvelujen tarjoamiseen liittyvien taloudellisesti perusteltujen kustannusten ja kohtuullisen voiton summan. Yleispalvelun tarjoajan on laadittava laskelma toteen näytetystä tappiosta Úřadilta saatavalle lomakkeelle.
(2)   Yleispalvelun tarjoajan on sen arvioimiseksi, ovatko kustannukset taloudellisesti perusteltuja, toimitettava Úřadille erillinen kirjanpito yleispalveluna tarjottujen palvelujen kustannuksista ja tuotoista [televiestintälain] 34 §:n 2 momentin a kohdan mukaisesti kunkin kalenterivuoden toukokuun 31. päivään mennessä.”
Mainitun asetuksen 3 §:ssä, jonka otsikko on ”Toteen näytetyn tappion laskelmia tukevat asiakirjat”, säädettiin seuraavaa:
”(1)   Yleispalvelun tarjoajan on toimitettava Úřadille kyseessä olevaa vuotta koskevan toteen näytetyn tappion laskelman lisäksi
a)
erityissäännöstön mukaan laadittu tilinpäätös,
b)
yksityiskohtainen kustannus- ja tuottokirjanpito,
c)
[televiestintälain] 34 §:n 2 momentin a kohdan ja taloudellisesti perusteltujen kustannusten määrittämistavan mukaisesti laaditun yleispalveluna tarjottujen palvelujen kustannuksia ja tuottoja koskevan erillisen kirjanpidon tulokset. Tappiollisia palveluja koskevat tiedot jaetaan kustannus- ja tuottolajeittain liitteessä nro 1 esitetyn rakenteen mukaisesti,
d)
yhteenveto aineellisen ja aineettoman käyttöomaisuuden jaottelusta poistosuunnitelmien mukaisesti siten, että nopeutettujen poistojen tapauksessa käytetään kerrointa ja ilmoitetaan kyseisen omaisuuden hankintaan käytetyn oman pääoman luokittelumenetelmät,
e)
yhteenveto myönnetyistä alennuksista alennustyypeittäin.
(2)   Yleispalvelun tarjoajan on annettava Úřadille pyynnöstä mahdollisuus tarkastaa toteen näytetyn tappion laskentaan, mukaan lukien kohtuullisen voiton laskenta, liittyvät tiedot muun muassa teknisen ja tilastollisen aineiston sekä alkuperäisen kirjanpitoaineiston perusteella.
(3)   Úřad säilyttää toteen näytettyyn tappioon liittyvän kirjanpitoaineiston, yleispalvelun tarjoajan toimittamat asiakirjat ja toteen näytetyn tappion laskennan tarkastamisessa käytetyt asiakirjat viiden vuoden ajan kyseessä olevan vuoden päättymisestä lukien.”
Saman asetuksen 4 §:ssä, jonka otsikko on ”Kohtuullisen voiton enimmäismäärä”, säädettiin seuraavaa:
”Kohtuullinen voitto määritetään toteen näytettyä tappiota koskevaa kirjanpitoa varten siten, että huomioon otetaan yleispalvelun tarjoajan tappiollisten palvelujen tarjoamista varten tarkoitetun aineellisen ja aineettoman käyttöomaisuuden hankintaan käyttämän oman pääoman kirjanpitoarvo. Yleispalvelun tarjoaja laskee kohtuullisen voiton liitteessä nro 3 esitetyllä tavalla.”
Liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen nro 235/2001 Sb. liitteessä 3, jonka otsikko on ”Kohtuullisen voiton laskeminen”, säädettiin seuraavaa:
”1.
Yleispalvelun tarjoaja laskee kohtuullisen voiton seuraavalla kaavalla:
PZ = 0,145 x VJZS
jossa
PZ = kohtuullinen voitto
VJZS = tappiollisten palvelujen tarjoamiseen tarkoitetun aineellisen ja aineettoman käyttöomaisuuden hankintaan käytetyn oman pääoman kirjanpitoarvo.
2.
Oman pääoman kirjanpitoarvo vahvistetaan kirjanpitosäännösten mukaisesti.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Úřad teki 27.9.2010 päätöksen Telefónica Czech Republicin ilmoittaman tappion, joka oli aiheutunut yleispalvelun tarjoamisesta vuonna 2004, määrän vahvistamisesta. Kyseisen tappion laskennassa palveluntarjoajan kohtuullinen voitto sisällytettiin yleispalvelusta aiheutuneisiin nettokustannuksiin 30.4.2005 saakka voimassa olleen kansallisen säännöstön mukaisesti. Úřad vahvisti kyseisen päätöksen hallinnollisessa muutoksenhakumenettelyssä 23.2.2011 tekemällään päätöksellä.
T-Mobile Czech Republic ja Vodafone Czech Republic a.s. tekivät kyseisestä päätöksestä hallintovalitukset Městský soud v Prazelle (Prahan kaupungin tuomioistuin), joka kumosi mainitun päätöksen ja totesi sen lainvastaiseksi sillä perusteella, että se oli direktiivin 2002/22 vastainen.
Městský soud v Prazen mukaan televiestintälain 31 § oli ristiriidassa kyseisen direktiivin 12 ja 13 artiklan kanssa, sillä Tšekin oikeudessa säädettiin erilaisesta tappion määrän vahvistamistavasta ja kohtuullisen voiton laskenta- ja määrittämistavasta kuin mainitussa direktiivissä. Kyseisen tuomioistuimen mukaan Úřad teki virheen, koska se otti kansallisen oikeuden perusteella huomioon kaikentyyppiset tappiot, vaikka direktiivin 2002/22 mukaan huomioon oli otettava ainoastaan ”kohtuuttoman rasitteen” muodostavat tappiot, kuten unionin tuomioistuin on täsmentänyt tuomiossa komissio v. Belgia (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
,
,
,
ja
kohta). Lisäksi se katsoi, ettei kansallisessa oikeudessa mahdollistettu yleispalvelun tarjoamisesta saatavan aineettoman hyödyn huomioon ottamista tappion määrittämisessä.
Městský soud v Praze katsoi, että edellytykset direktiivin 2002/22 välittömälle soveltamiselle täyttyivät, sillä kyseisessä direktiivissä vahvistettu sääntö oli selvä ja ehdoton siitä huolimatta, että epämääräisen oikeudellisen käsitteen ”kohtuuton rasite” sisältö edellytti hallintoviranomaiselta tai tuomioistuimelta saatavaa täsmennystä. Sen mukaan Tšekin oikeuden tulkitseminen direktiivin 2002/22 kanssa sopusoinnussa olevalla tavalla ei ollut mahdollista, koska Tšekin oikeusjärjestyksessä kiellettiin se, että Úřad jättää päätöksessään huomioon ottamatta kohtuullisen voiton sisällyttämisen yleispalvelusta aiheutuvien nettokustannusten määrään.
Městský soud v Praze myönsi, ettei kyseisen direktiivin välittömästä oikeusvaikutuksesta saa olla haittaa yksityiselle, mutta luokitteli Telefónica Czech Republicin, jonka osakkeista Tšekin valtio omisti 51,1 prosenttia, valtion määräysvallassa olevaksi ”valtion yksiköksi”, johon mainitun direktiivin välitön vaikutus voi näin ollen kohdistua, ja totesi, että ajallisesti direktiiviä 2002/22 voitiin soveltaa koko kalenterivuonna 2004 tarjottuun yleispalveluun ja näin ollen myös ennen kuin Tšekin tasavalta 1.5.2004 liittyi Euroopan unioniin.
Úřad teki Městský soud v Prazen tuomiosta kassaatiovalituksen Nejvyšší správní soudille (ylin hallintotuomioistuin).
Siitä, mahdollistaako direktiivi 2002/22 myös kansallisessa oikeudessa tarkoitetun kohtuullisen voiton sisällyttämisen yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuviin nettokustannuksiin, Nejvyšší správní soud katsoo sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella, ettei voittoa – olipa se kohtuullinen tai kohtuuton – voida pitää yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuvien nettokustannusten käsitteeseen sisältyvänä kustannuslajina, kuten kyseisessä direktiivissä todetaan ja säädetään. Sen mukaan ei kuitenkaan pitäisi sivuuttaa mahdollisuutta, että mainitussa direktiivissä tarkoitetuissa nettokustannuksissa otetaan huomioon myös osa palveluntarjoajalle yleispalveluiden tarjoamisesta aiheutuvista ”oman pääoman” kustannuksista, joita kuvataan kansallisessa lainsäädännössä hieman puutteellisesti ilmaisulla ”kohtuullinen voitto”. Nejvyšší správní soud pitää näin ollen tarpeellisena tiedustella unionin tuomioistuimelta, onko direktiivin 2002/22 12 ja 13 artiklaa tulkittava siten, että yleispalvelun tarjoamisen yhteydessä käytettävä ”nettokustannusmenetelmä” on esteenä sille, että nettokustannukset, sellaisena kuin ne lasketaan, käsittävät myös kyseessä olevan palvelun tarjoajan ”kohtuullisen voiton”, vaikka se ilmaistaisiin pääomainvestointien kustannuksina, joiden määräksi on vahvistettu 14,5 prosenttia oman pääoman kirjanpitoarvosta.
Tässä tilanteessa Nejvyšší správní soud on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [direktiivin 2002/22] 12 ja 13 artiklaa tulkittava siten, että niissä säädetty kyseisen palvelun tarjoamisen yhteydessä käytettävä 'nettokustannusten' käsite on esteenä sille, että palvelun vahvistetut nettokustannukset käsittävät myös sen tarjoajan 'kohtuullisen voiton'?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko kyseisillä [direktiivin 2002/22] säännöksillä (12 ja 13 artikla) välitön oikeusvaikutus?
3)
Jos [direktiivin 2002/22] 12 ja 13 artiklalla on välitön oikeusvaikutus, voidaanko tällaiseen vaikutukseen vedota sellaista kaupallista yritystä vastaan, jonka osakkeista 51 prosenttia on jäsenvaltion hallussa (määräysvallassa) – tässä tapauksessa O2 Czech Republicia vastaan (eli onko se valtion yksikkö)?
4)
Jos ensimmäiseen ja kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko [direktiiviä 2002/22] soveltaa myös suhteisiin, jotka muodostettiin ajanjaksolla, joka edelsi Tšekin tasavallan liittymistä Euroopan unioniin (1.1.–30.4.2004)?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko direktiivin 2002/22 12 ja 13 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuvat nettokustannukset käsittävät myös kyseisen palvelun tarjoajan ”kohtuullisen voiton”.
T-Mobile Czech Republic ja O2 Czech Republic katsovat, etteivät ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset koske pääasian olennaisia seikkoja, ja ehdottavat unionin tuomioistuimelle useita uusia kysymyksiä, jotka koskevat muun muassa niiden kustannuslajien määrittämistä, jotka voivat sisältyä yleispalvelun tarjoamisesta aiheutuviin nettokustannuksiin, sekä yleispalvelun tarjoajaksi nimetylle yritykselle aiheutuvan ”kohtuuttoman rasitteen” määrittämistä.
SEUT 267 artiklan mukaan kansallisen tuomioistuimen, ei pääasian asianosaisten, asiana on saattaa ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Yksin kansallisen tuomioistuimen kuuluu siis päättää unionin tuomioistuimelle esitettävistä kysymyksistä, eivätkä asianosaiset voi muuttaa niiden sisältöä (ks. mm. tuomio Singer,
44/65
,
EU:C:1965:122
, s. 1198 ja vastaavasti tuomio Santesteban Goicoechea,
C‑296/08 PPU
,
EU:C:2008:457
,
kohta).
Vastaaminen pääasian asianosaisten vaatimuksiin kysymysten muuttamisesta olisi lisäksi yhteensopimatonta unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklassa annetun tehtävän samoin kuin sen velvollisuuden kanssa, joka unionin tuomioistuimella on sen takaamiseksi, että jäsenvaltioiden hallituksille ja muille, joita asia koskee, annetaan mahdollisuus esittää huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti, kun otetaan huomioon se seikka, että kyseisen määräyksen mukaan ainoastaan ennakkoratkaisupyynnöt annetaan tiedoksi niille, joita asia koskee (ks. mm. tuomio Phytheron International,
C-352/95
,
EU:C:1997:170
,
kohta ja vastaavasti tuomio Santesteban Goicoechea,
C‑296/08 PPU
,
EU:C:2008:457
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa kaikille Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetuille tahoille, joita asia koskee, tiedoksi annetun ennakkoratkaisupyynnön tekstistä ilmenee, että Nejvyšší správní soud kysyy unionin tuomioistuimelta periaatteellisella tasolla yleispalvelun tarjoajaksi nimetyn yrityksen sijoittaman oman pääoman tuoton huomioon ottamisesta yleispalveluvelvollisuuden nettokustannusten määrittämisessä, sillä se toivoo apua voidakseen ratkaista, voidaanko kyseinen oman pääoman tuotto ottaa huomioon silloin, kun se on vahvistettu 14,5 prosentiksi kyseisen yrityksen sijoittamien omien varojen kirjanpitoarvosta.
Sen sijaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole pitänyt tarpeellisena saada vastausta muihin yleispalveluvelvollisuuden nettokustannuksiin sisällytettävien kustannuslajien tai yleispalvelun tarjoajaksi nimetylle yritykselle aiheutuvien ”kohtuuttomien kustannusten” määrittämistä koskeviin kysymyksiin.
Niinpä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen voidaan vastata tarvitsematta vastata myös T‑Mobile Czech Republicin ja O2 Czech Republicin esittämiin uusiin kysymyksiin.
Direktiivin 2002/22 12 ja 13 artiklassa säädetään, että yleispalvelun tarjoajaksi nimetylle yritykselle mahdollisesti maksettavan korvauksen määrittämiseksi lasketaan ensimmäisessä vaiheessa yleispalveluvelvollisuudesta tarjoajaksi nimetylle yritykselle aiheutuneet nettokustannukset, ja kansalliset sääntelyviranomaiset voivat tämän jälkeen – jos ne toteavat, että yritykselle aiheutuu kohtuuton rasite – päättää ottaa käyttöön järjestelmän laskettujen nettokustannusten korvaamiseksi mainitulle yritykselle ja/tai jakaa yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuneet nettokustannukset sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen tarjoajien kesken.
Direktiivin 2002/22 liitteessä IV olevan A osan toisen kohdan mukaan nettokustannukset muodostuvat erotuksesta, joka syntyy, kun lasketaan nimetyn yrityksen toiminnan nettokustannukset yleispalveluvelvollisuuksien alaisena ja ilman yleispalveluvelvollisuuksia. Kuten unionin tuomioistuimelle huomautuksia jättäneet asianosaiset ovat myöntäneet, kyseisessä laskelmassa otetaan huomioon lainakustannukset ja oman pääoman kustannukset, jos nimetty yritys on joutunut käyttämään pääomaa yleispalvelun tarjoamisen vaatimien investointien toteuttamiseksi.
Tältä kannalta ei ole merkitystä sillä, että tämä kustannuslaji on esitetty kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä nimikkeen ”kohtuullinen voitto” alla, vaikka se on tosiasiallisesti yleispalvelun tarjoajalle aiheutuva kustannus.
Vaikka direktiiviin 2002/22 ei sisälly nimenomaista viittausta mahdollisuuteen sisällyttää oman pääoman kustannukset tai ”kohtuullinen voitto” yleispalvelun tarjoavan yrityksen nettokustannuksia koskevaan laskelmaan, tällainen mahdollisuus voidaan kuitenkin hyväksyä kyseisen direktiivin teleologisen lukutavan perusteella.
Direktiivin 2002/22 3 artiklan 2 kohdassa korostetaan tarvetta varmistaa yleispalvelun toteutuminen tehokkaimmalla ja markkinoita mahdollisimman vähän vääristävällä tavalla. Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, yleispalvelun takaaminen voi edellyttää, että joitakin palveluja tarjotaan joillekin loppukäyttäjille hintaan, joka eroaa normaaleista markkinaehtoisista hinnoista. Tämän vuoksi unionin lainsäätäjä totesi, kuten saman direktiivin 18 perustelukappaleesta ilmenee, että jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa luotava järjestelmiä yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannusten rahoittamiseksi, jos voidaan osoittaa, että kyseisiä palveluja voidaan tarjota ainoastaan tappiolla tai sellaisin nettokustannuksin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista vaatimuksista (ks. tuomio Base ym.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
,
kohta).
Sijoitetun pääoman kustannukset ovat osa tavanomaisten kaupallisten vaatimusten mukaisesti toimivalle yritykselle aiheutuvia kustannuksia. Niinpä myös ne on sisällytettävä yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvien nettokustannusten laskentaan, jotta yleispalvelun tarjoajaksi nimetty yritys voisi kattaa sille aiheutuvat erityiset nettokustannukset poikkeamatta tavanomaisista kaupallisista vaatimuksista tai kärsimättä tappiota.
Kuten direktiivin 2002/22 johdanto-osan 18 perustelukappaleesta ilmenee, yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvien nettokustannusten kattamiseksi tarkoitetun mahdollisen rahoituksen on lisäksi oltava SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan mukaista. Kuten Euroopan komissio esittää, kyseisessä direktiivissä tarkoitetun nettokustannusten käsitteen tulkinnassa on näin ollen otettava huomioon yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista SEUT 107 artiklan perusteella maksettujen tukien arviointia koskevat säännöt.
Tässä yhteydessä on mainittava unionin tuomioistuimen jo todenneen, että yritysten suorittamistaan yleispalveluvelvollisuuksista vastikkeena saama korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita kyseisten velvollisuuksien täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvollisuuksien täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto (ks. analogisesti tuomio Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
,
kohta).
Direktiivin 2002/22 johdanto-osan 18 perustelukappaleesta ilmenee huomioon otettavan oman pääoman tuoton arviointimenetelmästä, että yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvat nettokustannukset on laskettava asianmukaisesti ja mahdollinen rahoitus on toteutettava markkinoita ja yritysten toimintaa mahdollisimman vähän vääristävällä tavalla. Tämän seurauksena pääomalle maksettavan korvauksen on oltava välttämätön ja kohtuullinen ja liityttävä välittömästi yleispalvelun tarjoamista varten tehtyyn investointiin eikä se saa johtaa ylikorvaamiseen kyseessä olevan palveluntarjoajan hyväksi.
Kuten Úřad ja komissio ovat esittäneet, Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen annetun komission tiedonannon 61 kohdasta ja päätöksen 2012/21 5 artiklan 5 kohdasta on saatavissa viitteitä tavasta arvioida pääoman tuottoastetta vastaavaa ”kohtuullista voittoa”. Vaikka kyseinen tiedonanto ei ole sitova oikeussääntö, se voi kuitenkin olla apuna direktiivissä 2002/22 tarkoitetun nettokustannusten käsitteen tulkinnassa.
Saman tiedonannon 61 kohdan ja päätöksen 2012/21 5 artiklan 5 kohdan mukaan ”kohtuullisella voitolla” tarkoitetaan sitä pääoman tuottoastetta, jota keskivertoyritys edellyttäisi harkitessaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamista koko toimeksiannon keston ajan ottaen huomioon riskin suuruuden. Riskin suuruus riippuu toimialasta, palvelun tyypistä ja korvausjärjestelmän ominaispiirteistä. Tuottoaste olisi määritettävä sisäiseksi tuottoasteeksi, jonka yritys saa sijoittamalleen pääomalle toimeksiannon keston ajan. Se voidaan määrittää siten, että viitteenä käytetään vertailukelpoisia yrityksiä.
Kansallisen tuomioistuimen on näiden eri seikkojen valossa tutkittava, vastaako kansallisen lainsäädännön mukainen vuosittainen tuottoaste edellä 40–43 kohdassa esitettyä, kun se vahvistetaan kiinteästi 14,5 prosentiksi yleispalvelun tarjoajaksi nimetyn yrityksen sijoittamien omien varojen kirjanpitoarvosta.
Niinpä ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2002/22 12 ja 13 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sille, että yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuvat nettokustannukset käsittävät kyseisen palvelun tarjoajan ”kohtuullisen voiton”, joka muodostuu siitä oman pääoman tuottoasteesta, jota yleispalvelun tarjoajaan rinnastettava yritys edellyttäisi harkitessaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamista koko toimeksiannon keston ajan ottaen huomioon riskin suuruuden.
Toinen ja kolmas kysymys
Siltä varalta, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi edellä 44 kohdassa tarkoitetun tutkimisen jälkeen todeta, ettei kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö vastaa ensimmäiseen kysymykseen annetun vastauksen yhteydessä esitettyjä seikkoja, on vastattava toiseen ja kolmanteen kysymykseen, joilla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee olennaisilta osin sitä, onko direktiivin 2002/22 12 ja 13 artiklaa tulkittava siten, että niillä on välitön oikeusvaikutus, ja jos on, voidaanko niihin vedota sellaista kaupallista yhtiötä vastaan, jonka osakkeista jäsenvaltio omistaa 51 prosenttia.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiiveillä ei sellaisenaan voida luoda yksityisille velvoitteita vaan niillä voidaan ainoastaan antaa oikeuksia. Näin ollen yksityinen ei voi vedota direktiiviin jäsenvaltiota vastaan silloin, kun on kyse valtion velvoitteesta, joka on välittömästi yhteydessä kolmannelle kyseisen direktiivin perusteella kuuluvan toisen velvoitteen täytäntöönpanoon (ks. tuomio Wells,
C-201/02
,
EU:C:2004:12
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio Arcor ym.,
C‑152/07–C‑154/07
,
EU:C:2008:426
,
kohta).
Sitä vastoin pelkät kielteiset vaikutukset kolmansien oikeuksiin, vaikka ne olisivat varmoja, eivät ole peruste kieltää yksityistä vetoamasta direktiivin säännöksiin asianomaista jäsenvaltiota vastaan (ks. tuomio Wells,
C-201/02
,
EU:C:2004:12
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio Arcor ym.,
C‑152/07–C‑154/07
,
EU:C:2008:426
,
kohta).
Pääasiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa oikeusriidassa ovat vastakkain yksityiset oikeussubjektit ja kyseessä oleva jäsenvaltio riidanalaisen päätöksen tehneen kansallisen sääntelyviranomaisen välityksellä.
Tämän jälkeen on todettava, että O2 Czech Republic on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan kannalta kolmas osapuoli, joka voi ainoastaan kärsiä kielteisiä vaikutuksia, joita ei voida pitää direktiiveillä, joihin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa on vedottu, asetettuina velvoitteina. Tästä seuraa, ettei sillä, onko kyseinen yritys luonteeltaan valtionyhtiö, ole merkitystä.
Edellä esitetty huomioon ottaen on tarkastettava, täyttävätkö direktiivin 2002/22 12 ja 13 artikla edellytykset sille, että niillä voi olla välitön oikeusvaikutus.
Tältä osin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että aina, kun direktiivin säännökset ovat sisältönsä osalta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset oikeussubjektit voivat kansallisissa tuomioistuimissa vedota niihin jäsenvaltiota vastaan, jos direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä virheellisesti (ks. tuomio Pfeiffer ym.,
C‑397/01–C‑403/01
,
EU:C:2004:584
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio Arcor ym.,
C‑152/07–C‑154/07
,
EU:C:2008:426
,
kohta).
Direktiivin 2002/22 12 ja 13 artikla täyttävät kyseiset edellytykset, koska niissä esitetään selkeästi, että yleispalveluvelvollisuuksien mahdollinen rahoittaminen on toteutettava sellaisia nettokustannuksia koskevan laskelman perusteella, joiden on tulkittava käsittävän myös pääoman tuottoastetta vastaavan ”kohtuullisen voiton”, ja koska kyseiseen velvoitteeseen ei liity mitään ehtoja. Vaikka direktiivissä 2002/22 annetaankin kansallisille sääntelyviranomaisille tiettyä harkintavaltaa kyseisten säännösten täytäntöönpanossa, tämä seikka ei kuitenkaan vaikuta mainituista säännöksistä seuraavan velvollisuuden täsmällisyyteen ja ehdottomuuteen (ks. analogisesti tuomio GMAC UK,
C-589/12
,
EU:C:2014:2131
,
,
ja
kohta).
Edellä esitetystä seuraa, että toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2002/22 12 ja 13 artiklaa on tulkittava siten, että niillä on välitön oikeusvaikutus ja että yksityiset oikeussubjektit voivat vedota niihin suoraan kansallisessa tuomioistuimessa riitauttaakseen kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen.
Neljäs kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy neljännellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko direktiiviä 2002/22 tulkittava siten, että sitä voidaan soveltaa nimetyn yrityksen suorittaman yleispalvelun tarjoamisvelvollisuudesta aiheutuvien nettokustannusten määrittämiseen Tšekin tasavallan unioniin liittymistä edeltäneenä aikana eli vuoden 2004 osalta 1.1.–30.4.2004.
Liittymisasiakirjan 2 artiklan mukaan alkuperäisten sopimusten määräykset sekä toimielinten ja Euroopan keskuspankin ennen liittymistä antamien säädösten säännökset ja määräykset sitovat uusia jäsenvaltioita liittymispäivästä alkaen, ja niitä sovelletaan näissä valtioissa kyseisissä sopimuksissa ja liittymisasiakirjassa määrätyin edellytyksin.
Kuten komissio on korostanut, mainittuun liittymisasiakirjaan ei sisälly erityismääräyksiä direktiivin 2002/22 artikloiden soveltamisesta ennen kyseisten jäsenvaltioiden liittymistä unioniin.
Koska tällaisia määräyksiä ei ole, direktiivin 2002/22 soveltaminen Tšekin tasavallassa on alkanut liittymisasiakirjan 2, 53 ja 54 artiklan mukaisesti sen unioniin liittymispäivänä (ks. vastaavasti tuomio Saldanha ja MTS,
C‑122/96
,
EU:C:1997:458
,
kohta; määräys Pannon,
C‑143/09
,
EU:C:2009:564
,
kohta; tuomio Elektrownia Pątnów II,
C‑441/08
,
EU:C:2009:698
,
kohta ja määräys RANI Slovakia,
C‑298/09
,
EU:C:2010:343
,
kohta).
Tästä seuraa, että direktiiviä 2002/22 on tulkittava siten, ettei sitä voida soveltaa nimetyn yrityksen suorittaman yleispalvelun tarjoamisvelvollisuudesta aiheutuvien nettokustannusten määrittämiseen Tšekin tasavallan unioniin liittymistä edeltäneenä aikana eli vuoden 2004 osalta 1.1.–30.4.2004.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 12 ja 13 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sille, että yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuvat nettokustannukset käsittävät kyseisen palvelun tarjoajan ”kohtuullisen voiton”, joka muodostuu siitä oman pääoman tuottoasteesta, jota yleispalvelun tarjoajaan rinnastettava yritys edellyttäisi harkitessaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamista koko toimeksiannon keston ajan ottaen huomioon riskin suuruuden.

2) Direktiivin 2002/22 12 ja 13 artiklaa on tulkittava siten, että niillä on välitön oikeusvaikutus ja että yksityiset oikeussubjektit voivat vedota niihin suoraan kansallisessa tuomioistuimessa riitauttaakseen kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen.

3) Direktiiviä 2002/22 on tulkittava siten, ettei sitä voida soveltaa nimetyn yrityksen suorittaman yleispalvelun tarjoamisvelvollisuudesta aiheutuvien nettokustannusten määrittämiseen Tšekin tasavallan unioniin liittymistä edeltäneenä aikana eli vuoden 2004 osalta 1.1.–30.4.2004.

Allekirjoitukset
(
*
)   Oikeudenkäyntikieli: tšekki.