CELEX: 62011CJ0329
Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
Richtlijn 2008/115/EG
Gemeenschappelijke normen en procedures inzake terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen
Nationale regeling op grond waarvan in geval van illegaal verblijf gevangenisstraf en geldboete worden opgelegd

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van
derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB L 348, blz. 98).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen A. Achughbabian en de Préfet du Val-de-Marne over het illegale
verblijf van Achughbabian op het Franse grondgebied.

Toepasselijke bepalingen

Richtlijn 2008/115
De punten 4, 5, en 17 van de considerans van richtlijn 2008/115 luiden als volgt:
„(4)      Om in het kader van een gedegen migratiebeleid een doeltreffend terugkeerbeleid te kunnen voeren, moeten duidelijke, transparante
en billijke regels worden vastgesteld.
(5)      In deze richtlijn moeten horizontale regels worden vastgesteld die van toepassing zijn op alle onderdanen van derde landen
die niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in een lidstaat.
[...]
(17)      [...] Onverminderd de aanvankelijke aanhouding door de rechtshandhavingsinstanties, die in de nationale wetgeving is geregeld,
moet bewaring in de regel plaatsvinden in gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring.”
Artikel 1 van richtlijn 2008/115, met het opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt:
„In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast
bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten
die de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting
om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.”
In artikel 2 van deze richtlijn, „Werkingssfeer”, is bepaald:
„1.      Deze richtlijn is van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.
2.      De lidstaten kunnen besluiten deze richtlijn niet toe te passen op onderdanen van derde landen:
a)      aan wie de toegang is geweigerd [...], of die door de bevoegde autoriteiten zijn aangehouden of onderschept wegens het op
niet reguliere wijze overschrijden over land, over zee of door de lucht van de buitengrens van een lidstaat [...];
b)      die verplicht zijn tot terugkeer als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie overeenkomstig
de nationale wetgeving, of jegens wie een uitleveringsprocedure loopt.
[...]”
Artikel 3 van genoemde richtlijn, met het opschrift „Definities”, luidt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
2)      ‚illegaal verblijf’: de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of
niet langer voldoet aan de voorwaarden [...] voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat;
3)      ‚terugkeer’: het proces waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of
gedwongen, terugkeert naar:
–      zijn land van herkomst, of
–      een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of
–      een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt
toegelaten;
4)      ‚terugkeerbesluit’: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf
van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd
of vastgesteld;
5)      ‚verwijdering’: de tenuitvoerlegging van de terugkeerverplichting, d.w.z. de fysieke verwijdering uit de lidstaat;
[...]”
De artikelen 6 toten met 9 van richtlijn 2008/115 luiden als volgt:
„Artikel 6
Terugkeerbesluit
1.      Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen
de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
2.      De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door
een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk
naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. [...]
3.      De lidstaten kunnen ervan afzien een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een illegaal op hun grondgebied verblijvende
onderdaan van een derde land die [...] door een andere lidstaat wordt teruggenomen. [...]
4.      De lidstaten kunnen te allen tijde in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen beslissen een onderdaan van
een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming
tot verblijf te geven. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. [...]
5.      Indien ten aanzien van de illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land een procedure
loopt voor de verlenging van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf,
overweegt [...] die lidstaat ervan af te zien een terugkeerbesluit uit te vaardigen zolang de procedure loopt.
[...]
Artikel 7
Vrijwillig vertrek
1.      In een terugkeerbesluit wordt een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld, onverminderd
de in de leden 2 en 4 bedoelde uitzonderingen. [...]
[...]
2.      Zo nodig verlengen de lidstaten de termijn voor het vrijwillig vertrek met een passende periode, rekening houdend met de specifieke
omstandigheden van het individuele geval, zoals de verblijfsduur, het feit dat er schoolgaande kinderen zijn, en het bestaan
van andere gezinsbanden en sociale banden.
3.      Voor de duur van de termijn voor vrijwillig vertrek kunnen bepaalde verplichtingen worden opgelegd om het risico op onderduiken
te beperken, zoals de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, een voldoende financiële zekerheid te
stellen, documenten voor te leggen of op een bepaalde plaats te verblijven.
4.      Indien er een risico op onderduiken bestaat, of een aanvraag voor een verblijfsvergunning als kennelijk ongegrond dan wel
frauduleus afgewezen is, dan wel indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de
nationale veiligheid, kunnen de lidstaten afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, of een termijn
toekennen die korter is dan zeven dagen.
Artikel 8
Verwijdering
1.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek
overeenkomstig artikel 7, lid 4, is toegekend of indien de betrokkene niet binnen de volgens artikel 7 toegestane termijn
voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting heeft voldaan.
[...]
4.      De dwangmaatregelen waarvan een lidstaat als laatste middel gebruikmaakt bij de verwijdering van een onderdaan van een derde
land die zich hiertegen verzet, zijn proportioneel en blijven binnen redelijke grenzen. Zij worden toegepast zoals voorgeschreven
in de nationale wetgeving, met inachtneming van de grondrechten en met eerbiediging van de waardigheid en fysieke integriteit
van de betrokken onderdaan van een derde land.
[...]
Artikel 9
Uitstel van verwijdering
1.      De lidstaten stellen de verwijdering uit:
a)      ingeval deze in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement, of
b)      voor de duur van de [...] toegestane opschorting [naar aanleiding van een tegen een besluit in het kader van de terugkeer
ingesteld rechtsmiddel].
2.      De lidstaten kunnen op grond van de specifieke omstandigheden de verwijdering in een individueel geval voor een passende termijn
uitstellen. Door de lidstaten wordt met name rekening gehouden met:
a)      de fysieke of mentale gesteldheid van de onderdaan van een derde land;
b)      technische redenen, zoals het ontbreken van vervoermiddelen of het mislukken van de verwijdering wegens onvoldoende identificatie.
3.      Indien de verwijdering overeenkomstig de leden 1 en 2 wordt uitgesteld, kunnen de betrokken onderdaan van een derde land de
verplichtingen waarin artikel 7, lid 3, voorziet, worden opgelegd.”
De artikelen 15 en 16 van richtlijn 2008/115 zijn als volgt geformuleerd:
„Artikel 15
Bewaring
1.      Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen
de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer
voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a)      er risico op onderduiken bestaat, of
b)      de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
[...]
4.      Indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of
dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene
onmiddellijk vrijgelaten.
5.      De bewaring wordt gehandhaafd zolang de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde
verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
6.      De lidstaten kunnen de in lid 5 bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste
met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal
vergen, omdat:
a)      de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of
b)      de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.
Artikel 16
Omstandigheden van bewaring
1.      Voor bewaring wordt in de regel gebruik gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring. Indien een lidstaat de onderdanen
van een derde land die in bewaring worden gehouden, niet kan onderbrengen in een gespecialiseerde inrichting voor bewaring
en gebruik dient te maken van een gevangenis, worden zij gescheiden gehouden van de gewone gevangenen.
[...]”
Volgens artikel 20 van richtlijn 2008/115 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking
doen treden om uiterlijk 24 december 2010 daaraan te voldoen.

Nationale regeling
Frans wetboek betreffende het binnenkomen en het verblijf van vreemdelingen en betreffende het asielrecht
Ingevolge artikel L. 211‑1 van de Franse Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (hierna: „Ceseda”)
„dient elke vreemdeling, om Frankrijk binnen te komen, in het bezit te zijn [...] van de door de internationale overeenkomsten
en geldende regelingen vereiste documenten en visa [...]”.
Volgens artikel L. 311‑1 van dit wetboek „[...] dient elke vreemdeling van achttien jaar of ouder die in Frankrijk wenst te
verblijven, na het verstrijken van een termijn van drie maanden na zijn binnenkomst in Frankrijk in het bezit te zijn van
een verblijfskaart”.
Artikel L. 551‑1 Ceseda, in de versie die gold op het tijdstip van de feiten van het hoofdgeding, luidde als volgt:
„Inbewaringstelling van een vreemdeling in ruimten die niet onder de bevoegdheid van het gevangeniswezen vallen, kan worden
gelast wanneer deze vreemdeling:
[...]
3°      hetzij, hoewel tegen hem een besluit tot terugleiding tot aan de grens is genomen [...] dat minder dan één jaar voordien is
vastgesteld, of hoewel hij tot aan de grens moet worden teruggeleid ter uitvoering van een verwijderingsbesluit als voorzien
in [...] het wetboek van strafrecht, hij het Franse grondgebied niet onmiddellijk kan verlaten;
[...]
6°      hetzij, hoewel aan hem minder dan één jaar voordien de verplichting is opgelegd om het Franse grondgebied te verlaten, en
waarvoor de termijn van een maand om het grondgebied vrijwillig te verlaten is verstreken, hij dat grondgebied niet onmiddellijk
kan verlaten.”
Artikel L. 552‑1, eerste volzin, Ceseda, in de op het tijdstip van de feiten van het hoofdgeding geldende versie, bepaalde
dat „wanneer een termijn van 48 uur is verstreken sinds het besluit tot bewaring, de ‚juge des libertés et de la détention’
moet worden ingeschakeld voor de verlenging van de bewaring”.
Artikel L. 621‑1 Ceseda luidt als volgt:
„De vreemdeling die in strijd met de artikelen L. 211‑1 en L. 311‑1 Frankrijk is binnengekomen of daar heeft verbleven, of
die zijn verblijf in Frankrijk na het verstrijken van zijn visum heeft voortgezet, wordt bestraft met een gevangenisstraf
van een jaar en een geldboete van 3 750 EUR.
Voorts kan de rechter aan de veroordeelde vreemdeling voor een periode van maximaal drie jaar het verbod opleggen om Frankrijk
binnen te komen of aldaar te verblijven. Dit verbod leidt van rechtswege tot terugleiding van de veroordeelde tot aan de grens,
in voorkomend geval nadat deze zijn gevangenisstraf heeft uitgezeten.”
Een aantal van deze bepalingen van de Ceseda zijn gewijzigd bij wet nr. 2011‑672 van 16 juni 2011 betreffende immigratie,
integratie en nationaliteit (JORF van 17 juli 2011, blz. 10290), die in werking is getreden op 18 juli 2011. Artikel L. 621‑1
Ceseda is daarbij niet gewijzigd.
Frans wetboek van strafvordering
In artikel 62‑2 van de Code de procédure pénale, in de op het tijdstip van de feiten van het hoofdgeding geldende versie,
was bepaald:
„Inverzekeringstelling is een dwangmaatregel waartoe een opsporingsambtenaar kan besluiten, onder toezicht van de rechterlijke
autoriteit, en waarmee een persoon jegens wie er een of meer plausibele redenen zijn om te vermoeden dat hij een misdrijf
of zware overtreding waarop een gevangenisstraf staat, heeft gepleegd of een poging daartoe heeft gedaan, ter beschikking
van de opsporingsinstanties wordt gehouden.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Op 24 juni 2011 zijn te Maisons-Alfort (Frankrijk) op de openbare weg door de politie identiteitscontroles verricht. Een van
de bij deze controles ondervraagde personen verklaarde dat hij Alexandre Achughbabian heette en was geboren in Armenië op
9 juli 1990.
Volgens het proces-verbaal van de politie heeft Achughbabian tevens verklaard dat hij de Armeense nationaliteit bezat. Laatstgenoemde
ontkend echter dit te hebben verklaard.
Daar hij ervan werd verdacht zich schuldig te hebben gemaakt, en zich nog steeds schuldig te maken, aan het strafbare feit
van artikel L. 621‑1 Ceseda, is Achughbabian in verzekering gesteld.
Uit nader onderzoek van de situatie van Achughbabian is vervolgens gebleken dat hij Frankrijk was binnengekomen op 9 april
2008 en daar had verzocht om toekenning van een verblijfsvergunning en dat dit verzoek op 28 november 2008 was afgewezen,
welke afwijzing op 27 januari 2009 was bevestigd door de Préfet du Val-d’Oise en door laatstgenoemde was voorzien van een
besluit, waarvan Achughbabian op 14 februari 2009 in kennis is gesteld, waarbij hij verplicht werd om het Franse grondgebied
binnen een termijn van één maand te verlaten.
Op 25 juni 2011 heeft de Préfet du Val-de-Marne een besluit tot terugleiding tot aan de grens en een besluit om hem in vreemdelingenbewaring
te stellen uitgevaardigd, waarvan Achughbabian in kennis is gesteld.
Op 27 juni 2011 heeft de juge des libertés et de la détention van het Tribunal de grande instance de Créteil, waarbij krachtens
artikel L. 552‑1 Ceseda een verzoek was ingediend om de vreemdelingenbewaring na afloop van de 48 uur te mogen verlengen,
deze verlenging toegestaan en de door Achughbabian opgeworpen excepties van nietigheid tegen met name zijn inverzekeringstelling
afgewezen.
Een van die excepties was ontleend aan het arrest van 28 april 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie),
waarin het Hof heeft geoordeeld dat richtlijn 2008/115 zich verzet tegen een regeling van een lidstaat, krachtens welke een
gevangenisstraf wordt opgelegd op de enkele grond dat een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land, in strijd met
een bevel om het grondgebied van die staat binnen een bepaalde termijn te verlaten, zonder geldige reden zijn verblijf op
dat grondgebied voortzet. Volgens Achughbabian vloeit uit dat arrest voort dat de gevangenisstraf als voorzien in artikel L. 621‑1
Ceseda onverenigbaar is met het Unierecht. Gelet op deze onverenigbaarheid en op de regel dat inverzekeringstelling slechts
mag worden toegepast indien er sprake is van verdenking van een strafbaar feit dat kan worden bestraft met een gevangenisstraf,
is de in casu gevolgde procedure zijns inziens onregelmatig.
Op 28 juni 2011 heeft Achughbabian bij de Cour d’appel de Paris hoger beroep ingesteld tegen de beschikking van de juge des
libertés et de la détention van het Tribunal de grande instance de Créteil. Die rechterlijke instantie heeft geconstateerd
dat Achughbabian de Armeense nationaliteit heeft, dat hij in verzekering en vervolgens in bewaring is gesteld wegens illegaal
verblijf en dat hij aanvoert dat artikel L. 621‑1 Ceseda onverenigbaar is met richtlijn 2008/115, zoals uitgelegd in het reeds
aangehaalde arrest El Dridi.
Daarop heeft de Cour d’appel de Paris de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing
over de volgende vraag:
„Verzet richtlijn [2008/115], gelet op de werkingssfeer ervan, zich tegen een nationale regeling, zoals artikel L. 621‑1 [Ceseda],
krachtens welke aan een onderdaan van een derde land een gevangenisstraf wordt opgelegd op de enkele grond dat hij illegaal
het nationale grondgebied is binnengekomen en aldaar illegaal verblijft?”
De verwijzende rechter heeft bovendien de bewaring van Achughbabian beëindigd.
Op verzoek van de verwijzende rechter heeft de aangewezen kamer onderzocht of deze zaak aan de in artikel 104 ter van het
Reglement voor de procesvoering voorziene spoedprocedure diende te worden onderworpen. Die kamer heeft beslist, de advocaat-generaal
gehoord, om dit verzoek niet in te willigen.

Beantwoording van de prejudiciële vraag
Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat richtlijn 2008/115 enkel betrekking heeft op de terugkeer van illegaal in
een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen en dus niet tot doel heeft alle nationale voorschriften inzake het verblijf
van vreemdelingen te harmoniseren. Bijgevolg verzet deze richtlijn zich er niet tegen dat illegaal verblijf in het recht van
een lidstaat wordt aangemerkt als een strafbaar feit en dat daarop strafrechtelijke sancties worden gesteld om het plegen
van een dergelijke inbreuk op de nationale verblijfsvoorschriften tegen te gaan en te bestraffen.
Daar de bij richtlijn 2008/115 ingestelde gemeenschappelijke normen en procedures enkel betrekking hebben op de vaststelling
van terugkeerbesluiten en de uitvoering van die besluiten, moet er tevens op worden gewezen dat deze richtlijn zich niet verzet
tegen detentie teneinde te bepalen of het verblijf van een onderdaan van een derde land al dan niet legaal is.
Voor deze vaststelling is bevestiging te vinden in punt 17 van de considerans van die richtlijn, waaruit blijkt dat de voorwaarden
van de aanvankelijke aanhouding van onderdanen van derde landen die van illegaal verblijf in een lidstaat worden verdacht,
nog steeds door het nationale recht worden geregeld. Zoals de Franse regering heeft opgemerkt, zou bovendien afbreuk worden
gedaan aan het doel van richtlijn 2008/115, te weten de doeltreffende terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde
landen, indien de lidstaten niet zouden kunnen voorkomen, middels een vrijheidsbeneming zoals inverzekeringstelling, dat een
van illegaal verblijf verdachte persoon nog voordat zijn situatie kon worden opgehelderd onderduikt.
In dit verband dienen de bevoegde autoriteiten over een – weliswaar korte doch redelijke – termijn te beschikken om de gecontroleerde
persoon te identificeren en om de gegevens te onderzoeken aan de hand waarvan kan worden bepaald of deze persoon een illegaal
verblijvende onderdaan van een derde land is. Wanneer de betrokkene niet meewerkt, kan het moeilijk blijken te zijn om de
naam en de nationaliteit vast te stellen. Ook kan het ingewikkeld blijken te zijn om na te gaan of er sprake is van illegaal
verblijf, met name wanneer de betrokkene zich op een status van asielaanvrager of vluchteling beroept. Dat neemt niet weg
dat de bevoegde autoriteiten, teneinde te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan het in het vorige punt in herinnering gebrachte
doel van richtlijn 2008/115, gehouden zijn voortvarend te werk te gaan en onverwijld een standpunt in te nemen over de vraag
of het verblijf van de betrokkene al dan niet legaal is. Zodra is vastgesteld dat het verblijf illegaal is, moeten die autoriteiten
krachtens artikel 6, lid 1, van die richtlijn, en onverminderd de daarin voorziene uitzonderingen, een terugkeerbesluit uitvaardigen.
Hoewel uit het voorgaande volgt dat richtlijn 2008/115 zich niet verzet tegen een nationale regeling als artikel L. 621‑1
Ceseda, voor zover daarin het illegale verblijf van een onderdaan van een derde land als strafbaar feit wordt aangemerkt en
daarop strafrechtelijke sancties zijn gesteld, daaronder begrepen gevangenisstraf, teneinde illegaal verblijf tegen te gaan,
en evenmin tegen detentie van een onderdaan van een derde land teneinde te bepalen of zijn verblijf al dan niet legaal is,
dient vervolgens te worden onderzocht of deze richtlijn zich verzet tegen een regeling als artikel L. 621‑1 Ceseda voor zover
zij kan leiden tot gevangenisstraf tijdens de door genoemde richtlijn geregelde terugkeerprocedure.
In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat het strafrecht en het strafprocesrecht weliswaar in beginsel tot de bevoegdheid
van de lidstaten behoren, maar dat dit rechtsgebied desalniettemin kan worden beïnvloed door het Unierecht. Hoewel dus noch
artikel 63, eerste alinea, punt 3, sub b, EG, welke bepaling is overgenomen in artikel 79, lid 2, sub c, VWEU, noch de met
name op basis van die bepaling in het EG-Verdrag vastgestelde richtlijn 2008/115 de strafrechtelijke bevoegdheid van de lidstaten
op het gebied van illegale immigratie en illegaal verblijf uitsluit, moeten de lidstaten hun wetgeving op dat gebied zodanig
inrichten dat de eerbiediging van het Unierecht wordt gewaarborgd. Die staten mogen geen strafrechtelijke regeling toepassen
die de verwezenlijking van de door die richtlijn nagestreefde doelstellingen in gevaar kan brengen en deze derhalve haar nuttig
effect kan ontnemen (arrest El Dridi, reeds aangehaald, punten 53‑55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voor de beantwoording van de vraag of richtlijn 2008/115 zich om vergelijkbare redenen als die welke door het Hof in het reeds
aangehaalde arrest El Dridi zijn uiteengezet, verzet tegen een regeling als artikel L. 621‑1 Ceseda, dient om te beginnen
te worden vastgesteld dat de situatie van verzoeker in het hoofdgeding onder de in artikel 8, lid 1, van deze richtlijn genoemde
situatie valt.
Blijkens het dossier en het antwoord van de verwijzende rechter op een verzoek om verduidelijkingen dat het Hof hem had toegezonden,
was immers op 14 februari 2009 aan Achughbabian een bevel betekend om het Franse grondgebied te verlaten, waarin een termijn
van één maand voor vrijwillig vertrek was gegeven, en waaraan hij niet heeft voldaan. Daar dit terugkeerbesluit niet meer
van kracht was op 24 juni 2011, de datum waarop Achughbabian werd gecontroleerd en in verzekering werd gesteld, werd op 25 juni
2011 een nieuw terugkeerbesluit vastgesteld, deze keer in de vorm van een besluit tot terugleiding tot aan de grens, zonder
termijn voor vrijwillig vertrek. Dus los van de vraag of de situatie van verzoeker in het hoofdgeding moet worden gezien als
die van een persoon die een terugkeerverplichting niet binnen de voor vrijwillig vertrek gestelde termijn heeft geëerbiedigd
of als die van een persoon jegens wie een terugkeerbesluit zonder vaststelling van een termijn voor vrijwillig vertrek is
genomen, valt die situatie hoe dan ook onder artikel 8, lid 1, van richtlijn 2008/115 en ontstaat daardoor dus de bij dat
artikel aan de betrokken lidstaat opgelegde verplichting om de nodige maatregelen te nemen voor de verwijdering, te weten,
volgens artikel 3, punt 5, van die richtlijn, de fysieke verwijdering van de betrokkene uit die lidstaat.
Vervolgens blijkt duidelijk uit artikel 8, leden 1 en 4, van richtlijn 2008/115 dat de woorden „maatregelen” en „dwangmaatregelen”
daarin verwijzen naar elk optreden dat op doeltreffende en evenredige wijze tot de terugkeer van de betrokkene leidt. Artikel 15
van die richtlijn bepaalt dat bewaring van de betrokkene uitsluitend is toegestaan om de verwijdering voor te bereiden en
mogelijk te maken en dat deze vrijheidsbeneming slechts gedurende maximaal zes maanden mag worden gehandhaafd, waarbij alleen
wanneer het feit dat het terugkeerbesluit niet gedurende die zes maanden is uitgevoerd eraan is te wijten dat de betrokkene
niet meewerkt of dat de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten, nog eens een tijdvak van twaalf maanden
mag komen.
Het is evident dat de oplegging en de tenuitvoerlegging van een gevangenisstraf tijdens de terugkeerprocedure van richtlijn
2008/115 niet bijdragen tot de uitvoering van de verwijdering, die met deze procedure wordt nagestreefd, te weten de fysieke
verwijdering van de betrokkene uit de betrokken lidstaat. Een dergelijke straf vormt dus niet een „maatregel” of een „dwangmaatregel”
in de zin van artikel 8 van richtlijn 2008/115.
Ten slotte staat vast dat de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, voor zover daarin is bepaald dat een
gevangenisstraf wordt opgelegd aan elke onderdaan van een derde land van 18 jaar of ouder die illegaal in Frankrijk verblijft
na het verstrijken van een termijn van drie maanden sinds zijn binnenkomst op het Franse grondgebied, kan leiden tot gevangenisstraf,
terwijl volgens de gemeenschappelijke normen en procedures van de artikelen 6, 8, 15 en 16 van richtlijn 2008/115 tegen een
dergelijke onderdaan van een derde land voor alles een terugkeerprocedure moet worden gevolgd en hij, wat de vrijheidsbeneming
betreft, hoogstens in vreemdelingenbewaring kan worden gesteld.
Een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding kan bijgevolg een belemmering vormen voor de toepassing van de bij
richtlijn 2008/115 ingestelde gemeenschappelijke normen en procedures en de terugkeer vertragen, waardoor, net als door de
regeling die aan de orde was in de zaak waarin het arrest El Dridi is gewezen, afbreuk wordt gedaan aan de nuttige werking
van die richtlijn.
Aan de hierboven vermelde slotsom wordt niet afgedaan door de omstandigheid, waarop de Franse regering heeft gewezen, dat
ingevolge aan de rechterlijke instanties gezonden circulaires de straffen die zijn voorzien in de in het hoofdgeding aan de
orde zijnde nationale regeling, zelden worden opgelegd buiten de gevallen dat de illegaal verblijvende persoon naast het strafbare
feit van illegaal verblijf een ander strafbaar feit heeft gepleegd, noch door het eveneens door die regering aangevoerde feit
dat Achughbabian niet tot die straffen is veroordeeld.
In dit verband dient er om te beginnen op worden te gewezen dat onderdanen van derde landen die naast het strafbare feit van
illegaal verblijf een of meer andere strafbare feiten hebben gepleegd, in voorkomend geval krachtens artikel 2, lid 2, sub b,
van richtlijn 2008/115 buiten de werkingssfeer daarvan vallen. Niets in het aan het Hof overgelegde dossier suggereert echter
dat Achughbabian een ander strafbaar feit heeft gepleegd dan dat wat erin bestaat dat hij illegaal op het Franse grondgebied
verblijft. De situatie van verzoeker in het hoofdgeding kan dus niet buiten de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 vallen,
daar artikel 2, lid 2, sub b, daarvan niet zonder aan deze richtlijn haar doel en dwingende werking te ontnemen in die zin
kan worden uitgelegd dat het de lidstaten vrij zou staan om de in die richtlijn opgenomen gemeenschappelijke normen en procedures
niet toe te passen op onderdanen van derde landen die alleen het strafbare feit van illegaal verblijf hebben gepleegd.
Wat de omstandigheid betreft dat Achughbabian tot nog toe niet is veroordeeld tot de in artikel L. 621‑1 Ceseda voorziene
gevangenisstraf en geldboete, moet worden vastgesteld dat niet is betwist dat de vaststelling jegens hem van een besluit tot
terugleiding tot aan de grens was gebaseerd op de constatering van het strafbare feit van illegaal verblijf als voorzien in
dat artikel, en dat dit artikel ongeacht de inhoud van de door de Franse regering genoemde circulaires, kan leiden tot veroordeling
tot genoemde straffen. Bijgevolg zijn artikel L. 621‑1 Ceseda en de vraag van de verenigbaarheid daarvan met het Unierecht
relevant in het hoofdgeding. De verwijzende rechter en de Franse regering hebben bovendien geen melding gemaakt van een beslissing
tot sepot en evenmin, meer in het algemeen, van een beslissing waarbij elke mogelijkheid van vervolging van Achughbabian voor
dat strafbare feit definitief is uitgesloten.
Voor het overige dient, zoals in punt 33 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, de uit artikel 4, lid 3, VEU
voortvloeiende plicht van de lidstaten te worden beklemtoond, waarop in punt 56 van het reeds aangehaalde arrest El Dridi
is gewezen, om alle maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit richtlijn 2008/115 voortvloeiende verplichtingen
te verzekeren en om zich te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen daarvan in gevaar
kunnen brengen. De toepasselijke nationale bepalingen mogen geen afbreuk kunnen doen aan de correcte toepassing van de bij
die richtlijn ingestelde gemeenschappelijke normen en procedures.
Ten slotte kan niet worden aanvaard de redenering van de Duitse en de Estse regering dat de artikelen 8, 15 en 16 van richtlijn
2008/115 er weliswaar aan in de weg staan dat een gevangenisstraf wordt opgelegd tijdens de in die artikelen bedoelde verwijderingsprocedure,
maar zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat aan een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land een gevangenisstraf
oplegt voordat deze persoon volgens de modaliteiten van de richtlijn wordt verwijderd.
In dit verband kan worden volstaan met vast te stellen dat zowel uit de loyaliteitsplicht van de lidstaten als uit de vereisten
van doeltreffendheid die in herinnering zijn gebracht met name in punt 4 van de considerans van richtlijn 2008/115, volgt
dat aan de bij artikel 8 van deze richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichting om in de in lid 1 van dat artikel genoemde
gevallen de verwijdering uit te voeren, zo spoedig mogelijk moet worden voldaan. Dat is vanzelfsprekend niet het geval indien
de betrokken lidstaat, na te hebben vastgesteld dat het verblijf van de onderdaan van een derde land illegaal is, de uitvoering
van het terugkeerbesluit, of zelfs de vaststelling op zich van dat besluit, laat voorafgaan door een strafrechtelijke vervolging,
eventueel gevolgd door een gevangenisstraf. Een dergelijke handelwijze zou de verwijdering vertragen (arrest El Dridi, reeds
aangehaald, punt 59) en wordt overigens niet vermeld onder de in artikel 9 van richtlijn 2008/115 genoemde rechtvaardigingen
voor uitstel van de verwijdering.
Hoewel uit het voorgaande volgt dat de door richtlijn 2008/115 gebonden lidstaten aan illegaal verblijvende onderdanen van
derde landen geen gevangenisstraf mogen opleggen in situaties waarin deze personen krachtens de bij deze richtlijn ingestelde
gemeenschappelijke normen en procedures moeten worden verwijderd, en zij, met het oog op de voorbereiding en de uitvoering
van die verwijdering, hoogstens in vreemdelingenbewaring kunnen worden gesteld, sluit dat niet de bevoegdheid uit van de lidstaten
om – eventueel strafrechtelijke – bepalingen vast te stellen of te handhaven die, met inachtneming van de beginselen van die
richtlijn en de doelstelling ervan, de situatie regelen waarin dwangmaatregelen niet hebben kunnen leiden tot verwijdering
van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land (arrest El Dridi, reeds aangehaald, punten 52 en 60).
Gelet op deze bevoegdheid moet worden vastgesteld dat de stelling die is aangevoerd door de regeringen die opmerkingen hebben
ingediend bij het Hof, volgens welke een uitlegging zoals hierboven gegeven een einde zou maken aan de mogelijkheid van de
lidstaten om illegaal verblijf tegen te gaan, ongegrond is.
In het bijzonder verzet richtlijn 2008/115 zich er niet tegen dat strafrechtelijke sancties worden opgelegd, volgens de nationale
regels van het strafprocesrecht, aan onderdanen van derde landen op wie de bij deze richtlijn ingestelde terugkeerprocedure
is toegepast en die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven zonder dat er een geldige reden om niet terug
te keren is.
In dit verband dient te worden beklemtoond dat, in het kader van de toepassing van die regels van het strafprocesrecht, bij
het opleggen van de in het voorgaande punt genoemde sancties de grondrechten volledig moeten worden geëerbiedigd, met name
die welke zijn gewaarborgd bij het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden.
Gelet op een en ander dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat
zij
–      zich verzet tegen een regeling van een lidstaat waarbij illegaal verblijf wordt tegengegaan met strafrechtelijke sancties
voor zover die regeling toestaat dat een gevangenisstraf wordt opgelegd aan een onderdaan van een derde land die weliswaar
illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft en niet bereid is dat grondgebied vrijwillig te verlaten, doch op wie
niet de in artikel 8 van deze richtlijn bedoelde dwangmaatregelen zijn toegepast en voor wie, in geval van vreemdelingenbewaring
met het oog op de voorbereiding en de uitvoering van zijn verwijdering, de maximale duur van die bewaring nog niet is verstreken;
en
–      zich niet verzet tegen een dergelijke regeling voor zover deze toestaat dat een gevangenisstraf wordt opgelegd aan een onderdaan
van een derde land op wie de bij die richtlijn ingestelde terugkeerprocedure is toegepast en die, zonder geldige reden om
niet terug te keren, illegaal op dat grondgebied verblijft.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures
in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, moet aldus worden
uitgelegd dat zij
–
zich verzet tegen een regeling van een lidstaat waarbij illegaal verblijf wordt tegengegaan met strafrechtelijke sancties,
voor zover die regeling toestaat dat een gevangenisstraf wordt opgelegd aan een onderdaan van een derde land die weliswaar
illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft en niet bereid is dat grondgebied vrijwillig te verlaten, doch op wie
niet de in artikel 8 van deze richtlijn bedoelde dwangmaatregelen zijn toegepast en voor wie, in geval van vreemdelingenbewaring
met het oog op de voorbereiding en de uitvoering van zijn verwijdering, de maximale duur van die bewaring nog niet is verstreken;
en
–
zich niet verzet tegen een dergelijke regeling voor zover deze toestaat dat een gevangenisstraf wordt opgelegd aan een onderdaan
van een derde land op wie de bij die richtlijn ingestelde terugkeerprocedure is toegepast en die, zonder geldige reden om
niet terug te keren, illegaal op dat grondgebied verblijft.
ondertekeningen
*
Procestaal: Frans.