CELEX: 62011CJ0463
Directiva 2001/42/CE
Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente
Artículo 3, apartados 4 y 5
Determinación del tipo de planes que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente
Planes urbanísticos de “desarrollo interno” dispensados de evaluación medioambiental en virtud de la normativa nacional
Valoración errónea del requisito cualitativo del “desarrollo interno”
Falta de relevancia por lo que atañe a la eficacia jurídica del plan urbanístico
Menoscabo del efecto útil de la Directiva

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartados 4 y 5, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (
DO L 197, p. 30
; en lo sucesivo, «Directiva»).
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre L y M, un municipio, relativo a la eficacia jurídica de un plan urbanístico elaborado sin realizar una evaluación medioambiental en virtud de la Directiva.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
A tenor del artículo 1 de la Directiva, ésta tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de dicha Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
El artículo 3 de la Directiva, que define el ámbito de aplicación de ésta, dispone:
«1.   Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2[, 3] y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
2.   Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
a)
que se elaboren con respecto a […] la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE [del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (
DO L 175, p. 40
; EE 15/06, p. 9, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (
DO L 73, p. 5
)] […],
[…]
3.   Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local […] únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
4.   En relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.
5.   Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.
[…]»
El anexo II de la Directiva enumera los criterios para determinar la posible significación de los efectos a que se hace referencia en el artículo 3, apartado 5, de dicha Directiva.
Derecho alemán
El Baugesetzbuch (Código de urbanismo), en su versión consolidada de 23 de septiembre de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 2414), modificada por la Ley de 22 de julio de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1509; en lo sucesivo, «BauGB»), regula la ordenación urbanística.
Del artículo 1, apartado 6, número 7, del BauGB se desprende que, para la elaboración de planes marco urbanísticos («Bauleitpläne»), los municipios tomarán en consideración, en particular, los intereses de protección del medio ambiente, incluida la protección de la naturaleza y la conservación de los paisajes.
Los referidos planes marco urbanísticos, que adopten la forma de un plan de aprovechamiento de áreas («Flächennutzungsplan») o de un plan urbanístico («Bebauungsplan»), se elaborarán, completarán o modificarán con arreglo al procedimiento común (artículos 2 y siguientes del BauGB), a menos que pueda recurrirse al procedimiento abreviado (artículo 13 del BauGB) o, en el supuesto de los planes urbanísticos de desarrollo interno, al procedimiento acelerado (artículo 13
bis
del BauGB).
La Ley de adaptación de la legislación urbanística al Derecho europeo (Europarechtsanpassungsgesetz Bau), de 24 de junio de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1359), tiene por objeto transponer la Directiva al Derecho alemán. Esta Ley integró la evaluación medioambiental en el procedimiento común de elaboración de planes marco urbanísticos.
En lo que respecta al procedimiento común, el artículo 2, apartados 3 y 4, del BauGB establece lo siguiente:
«(3)   En la elaboración de planes marco urbanísticos deberán determinarse y evaluarse los intereses de peso a efectos de la ponderación [en particular, de los intereses públicos y privados].
(4)   Deberá llevarse a cabo una evaluación medioambiental en aras de los intereses medioambientales previstos en el artículo 1, apartado 6, número 7 […]. Dicha evaluación consistirá en determinar los probables efectos significativos sobre el medio ambiente, describirlos y evaluarlos en un informe medioambiental. […]»
En cuanto al procedimiento abreviado, el artículo 13, apartado 3, primera frase, del BauGB establece que «[éste] se llevará a cabo sin realizar una evaluación medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 4 […]».
En lo que respecta al procedimiento acelerado, el artículo 13
bis
del BauGB precisa:
«(1)   Los planes urbanísticos que tengan por objeto la rehabilitación de superficies, la compactación u otras medidas de desarrollo interno (“plan urbanístico de desarrollo interno” [“Bebauungsplan der Innenentwicklung”]) podrán elaborarse conforme al procedimiento acelerado. El plan urbanístico sólo podrá elaborarse de conformidad con el procedimiento acelerado si contempla […] un área de superficie edificable que comprenda, en total,
1.
menos de 20.000 m
[...]
[…]
[…] No se recurrirá al procedimiento acelerado cuando el plan urbanístico cree los requisitos de licitud de proyectos que por su parte deban obligatoriamente ser objeto de una evaluación medioambiental en aplicación de la Ley sobre la evaluación de los efectos en el medio ambiente o del Derecho del Land. Tampoco se recurrirá al procedimiento acelerado cuando existan razones para pensar que se lesionan intereses protegidos en virtud del artículo 1, apartado 6, número 7, letra b).
(2)   En el marco del procedimiento acelerado
1.
Las disposiciones relativas al procedimiento abreviado establecidas en el artículo 13, apartados 2 y 3, primera frase, se aplicarán por analogía;
[…]».
El artículo 214 del BauGB, que forma parte de la sección titulada «Mantenimiento en vigor de los planes», tiene el siguiente tenor:
«(1)   La infracción de disposiciones de forma y de procedimiento previstas en este código no obstará para la eficacia jurídica del plan de aprovechamiento de áreas y de los reglamentos municipales adoptados de conformidad con este código salvo que:
1.
en infracción de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, no se hubieran detectado o evaluado correctamente determinados aspectos esenciales de los intereses afectados por la ordenación que el municipio conocía o debería haber conocido, que dicho vicio sea evidente y que haya afectado al resultado del procedimiento;
[…]
(2
bis
)   Para los planes urbanísticos establecidos con arreglo al procedimiento acelerado en virtud del artículo 13
bis
, las siguientes disposiciones se aplicarán con carácter adicional a las establecidas en los apartados 1 y 2 anteriores:
1.
La infracción de disposiciones de forma y de procedimiento y de disposiciones relativas a la relación entre el plan urbanístico y el plan de aprovechamiento de áreas no obstará para la eficacia jurídica del plan urbanístico, incluso cuando tenga su origen en una valoración errónea del requisito [cualitativo] establecido en el artículo 13
bis
, apartado 1, primera frase.
[…]»
Litigio principal y cuestión prejudicial
El 14 de septiembre de 2005, M acordó elaborar un plan urbanístico conforme al procedimiento común previsto en el artículo 2, apartado 4, del BauGB para una zona de una superficie de 37.806 m
con el fin de llevar a cabo una ordenación partiendo de la urbanización existente y completarla con nuevas zonas residenciales en la periferia.
En el marco del trámite de información pública organizado a raíz de esa resolución, L y otras personas formularon objeciones con respecto al referido plan, en particular por motivos de protección del medio ambiente.
El 23 de abril de 2008, M aprobó un proyecto referido a una zona más reducida, y acordó elaborar el correspondiente plan urbanístico con arreglo al procedimiento acelerado establecido en el artículo 13
bis
del BauGB.
De la motivación de la decisión de M se desprende que no cabe esperar que el antedicho plan produzca efectos desfavorables duraderos en el medio ambiente y que dicho plan comprende en total una superficie edificable de aproximadamente 11.800 m
, es decir, inferior al umbral previsto en el artículo 13
bis
, apartado 1, segunda frase, número 1, del BauGB.
El 26 de abril de 2008, M puso el plan urbanístico a disposición del público durante un mes, ofreciendo la posibilidad de formular observaciones. Con ocasión de ello, L y otras personas reiteraron sus objeciones y exigieron que se elaborara una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva.
Sin llevar a cabo dicha evaluación, el 23 de julio de 2008, M adoptó el plan urbanístico objeto del litigio principal como «plan urbanístico de desarrollo interno», en forma de reglamento municipal.
El 31 de julio de 2009, L interpuso un recurso que cuestionaba la legalidad del referido plan ante el órgano jurisdiccional remitente. En particular, señala que M no tuvo en cuenta que pretendía urbanizar zonas ajenas a la aglomeración, razón por la cual no puede tratarse de un plan «de desarrollo interno» en el sentido del artículo 13
bis
del BauGB. En cambio, M sostiene que el recurso al procedimiento acelerado establecido en el antedicho artículo 13
bis
era conforme a Derecho.
El órgano jurisdiccional remitente estima que el plan en cuestión no es un plan urbanístico «de desarrollo interno» en el sentido del artículo 13
bis
, apartado 1, del BauGB y que, por consiguiente, no podía adoptarse a través del procedimiento acelerado sin llevar a cabo una evaluación medioambiental, dado que una parte del área incluida en el plan queda fuera de la zona ya construida.
En consecuencia, el referido órgano jurisdiccional considera que el plan fue adoptado a raíz de una valoración errónea del requisito cualitativo establecido en el artículo 13
bis
, apartado 1, primera frase, del BauGB, a tenor del cual los planes urbanísticos que tengan por objeto la rehabilitación de superficies, la compactación u otras medidas de desarrollo interno podrán elaborarse conforme al procedimiento acelerado. Sin embargo, esta valoración, en virtud del artículo 214, apartado 2
bis
, número 1, del mismo Código, no afectaría a la validez jurídica del citado plan.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente precisa, por una parte, que, al dispensar de una evaluación medioambiental a los planes urbanísticos «de desarrollo interno» en el sentido del artículo 13
bis
, apartado 1, del BauGB, el legislador nacional hizo uso de la facultad prevista en el artículo 3, apartado 5, de la Directiva y estableció esa excepción al determinar un tipo especial de plan, teniendo en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II de esa misma Directiva. Por otra parte, el legislador estableció en el artículo 214, apartado 2
bis
, número 1, del BauGB que una infracción de disposiciones de procedimiento que tenga su origen en una valoración errónea por parte de un municipio del requisito cualitativo no obstará para la eficacia jurídica del plan de que se trate.
Basándose en estas consideraciones, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el legislador nacional, al combinar el procedimiento acelerado del artículo 13
bis
del BauGB con la disposición relativa al mantenimiento en vigor de los planes del artículo 214, apartado 2
bis
, número 1, del mismo Código, ha excedido los límites del margen de apreciación que le confiere el artículo 3, apartado 5, de la Directiva.
En estas circunstancias, el Verwaltungsgerichthof Baden-Württember resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se excede un Estado miembro de los límites del margen de apreciación que le confiere el artículo 3, apartado 4 y 5, de la [Directiva] cuando, para los planes urbanísticos de un municipio que determinan el uso de pequeñas superficies a nivel local y establecen el marco para la futura aprobación de proyectos pero no están comprendidos en el artículo 3, apartado 2, de la [Directiva], tras definir un tipo especial de planes urbanísticos, caracterizados por un valor máximo de la superficie y por un requisito cualitativo y observando los criterios pertinentes del anexo II de la Directiva, dispone que, en la elaboración de tal plan urbanístico, no se apliquen las disposiciones de procedimiento relativas a la evaluación medioambiental que rigen para los planes urbanísticos y, por otro lado, establece que, para la eficacia jurídica de un plan urbanístico del tipo especial, es irrelevante una infracción de dichas disposiciones de procedimiento consistente en que el municipio haya valorado incorrectamente el requisito cualitativo?»
Sobre la cuestión prejudicial
Sobre la admisibilidad
El Gobierno alemán, sin plantear expresamente una excepción de inadmisibilidad, ha manifestado dudas acerca de la pertinencia de la cuestión prejudicial para la solución del litigio principal.
En sus observaciones, el referido Gobierno sostiene, en esencia, que el artículo 214, apartado 2
bis
, número 1, del BauGB debe ser interpretado de modo estricto y que, en circunstancias como las que caracterizan la adopción del plan urbanístico de que se trata en el litigio principal, probablemente esta disposición no es aplicable.
A este respecto, basta recordar que es reiterada jurisprudencia que las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una petición de decisión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (sentencia de 12 de octubre de 2010, Rosenbladt,
C-45/09, Rec. p. I-9391
, apartado 33 y jurisprudencia citada).
Pues bien, en el caso de autos, la cuestión planteada tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartados 4 y 5, de la Directiva. No corresponde al Tribunal de Justicia, sino exclusivamente al órgano jurisdiccional remitente, pronunciarse sobre la interpretación del Derecho nacional (sentencia de 28 de junio de 2012, Caronna, C-7/11, apartado 54) y determinar en qué medida el artículo 214, apartado 2
bis
, número 1, del BauGB puede aplicarse en el litigio principal. Por otra parte, nada en la resolución de remisión indica que la referida disposición nacional no sea aplicable en dicho litigio.
En estas circunstancias, debe considerarse que procede admitir la petición de decisión prejudicial.
Sobre el fondo
Con carácter previo, procede recordar que el objetivo esencial de la Directiva, como se desprende de su artículo 1, consiste en someter los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, durante su elaboración y antes de su adopción, a una evaluación de impacto medioambiental (sentencias de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros,
C-295/10, Rec. p. I-8819
, apartado 37, y de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallone, C-41/11, apartado 40).
Tal como se desprende de la resolución de remisión, el plan urbanístico de que se trata en el litigio principal está comprendido dentro del ámbito del artículo 3, apartado 4, de la Directiva o, eventualmente, del artículo 3, apartado 3, de dicha Directiva. Según esas disposiciones, los Estados miembros determinarán si los planes allí mencionados pueden tener efectos significativos en el medio ambiente.
A tenor del artículo 3, apartado 5, dela antedicha Directiva, esa determinación de los planes que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente y que, por ello, necesitan una evaluación en virtud de la misma Directiva, se lleva a cabo ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes o combinando ambos métodos.
Por lo que respecta a los planes urbanísticos, el legislador alemán realizó esa determinación estableciendo que, en principio, la elaboración de tales planes está sujeta a una evaluación medioambiental, pero que el tipo especial de planes urbanísticos de desarrollo interno que cumplen los requisitos establecidos en el artículo 13
bis
, apartado 1, del BauGB queda dispensado de esa obligación.
A este respecto, es preciso señalar que, tal como ha señalado el Abogado General en el punto 45 de sus conclusiones, la cuestión planteada se refiere a la consecuencia que para el efecto útil de la Directiva podría tener una aplicación conjunta de dos disposiciones nacionales como las que figuran en los artículos 13
bis
y 214, apartado 2
bis
, número 1, del BauGB.
En efecto, mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 5, de la Directiva, en relación con el apartado 4 de ese mismo artículo, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, a tenor de la cual la infracción de un requisito cualitativo, exigido por la norma de transposición de dicha Directiva para dispensar a la adopción de un plan urbanístico de un tipo especial de una evaluación medioambiental en virtud de la referida Directiva, es irrelevante para la eficacia jurídica de dicho plan.
A este respecto, es preciso señalar que una disposición como la del artículo 214, apartado 2
bis
, número 1 del BauGB tiene por efecto que los planes urbanísticos para cuya elaboración hubiera debido realizarse una evaluación medioambiental en virtud de la normativa nacional que transpuso el artículo 3, apartado 5, de la Directiva siguen teniendo eficacia jurídica aunque se elaborasen sin la evaluación medioambiental en ella prevista.
Un sistema de estas características equivale a privar de todo efecto útil al artículo 3, apartado 1, de la Directiva, que exige que se lleve a cabo una evaluación medioambiental en relación con los planes a que se refiere el artículo 3, apartados 3 y 4, de está que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente.
En efecto, si bien cabe concebir que un tipo especial de plan que cumple el requisito cualitativo previsto en el artículo 13
bis
, apartado 1, del BauGB no pueda,
a priori
, tener efectos significativos en el medio ambiente en la medida en que dicho requisito permita garantizar que ese plan satisface los criterios pertinentes establecidos en el anexo II de la Directiva, a los que se refiere el artículo 3, apartado 5, segunda frase, de ésta, resulta, sin embargo, evidente que tal requisito queda privado de efecto útil cuando va acompañado de una disposición como el artículo 214, apartado 2
bis
, número 1, del BauGB.
Al mantener en vigor planes urbanísticos que, a efectos de la Directiva tal como es transpuesta en el Derecho nacional, pueden tener efectos significativos en el medio ambiente, la antedicha disposición del BauGB permite, en definitiva, que los municipios elaboren tales planes sin llevar a cabo una evaluación medioambiental, cuando éstos cumplen el requisito cuantitativo establecido en el artículo 13
bis
, apartado 1, segunda frase, del BauGB y no se ven afectados por los motivos de exclusión establecidos en las frases cuarta y quinta del mismo artículo.
En estas circunstancias, no queda garantizado de modo suficiente en Derecho que el municipio cumpla en todos los supuestos los criterios pertinentes establecidos en el anexo II de la Directiva, criterios cuyo respeto el legislador nacional ha querido, no obstante, garantizar, como muestra la introducción del concepto de desarrollo interno en la normativa destinada a hacer uso del margen de apreciación que le confiere el artículo 3, apartado 5, de la Directiva.
Por ello, debe señalarse que una disposición nacional como el artículo 214, apartado 2
bis
, número 1, del BauGB, adoptada en el marco de la aplicación del artículo 3, apartado 5, de la Directiva, tiene por efecto dispensar de una evaluación medioambiental a planes urbanísticos que no deberían haber sido dispensados de ella, lo cual es contrario al objetivo perseguido por la Directiva y, más concretamente, por el artículo 3, apartados 1, 4 y 5, de ésta.
Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, puesto que la Directiva exige que los planes, en el sentido de la Directiva, deben someterse a una evaluación previa de sus efectos en el medio ambiente, los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen de un recurso dirigido a que se anule uno de esos planes están obligados a adoptar todas las medidas generales o particulares destinadas a subsanar la omisión de dicha evaluación (véase, en este sentido, la sentencia Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, antes citada, apartado 44 a 46).
Por consiguiente, en el litigio principal, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho de la Unión y garantizar su plena eficacia dejando inaplicada cualquier disposición del BauGB, y, en particular, el artículo 214, apartado 2
bis
, número 1, de dicho Código, que conduzca al referido órgano jurisdiccional a dictar una resolución contraria a la Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal,
106/77, Rec. p. 629
, apartado 24, y de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, apartado 45).
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 3, apartado 5, de la Directiva, en relación con el artículo 3, apartado 4, de ésta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, a tenor de la cual la infracción de un requisito cualitativo, exigido por la norma de transposición de dicha Directiva para dispensar a la adopción de un plan urbanístico de un tipo especial de una evaluación medioambiental en virtud de la referida Directiva, es irrelevante para la eficacia jurídica de dicho plan.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justica (Sala Cuarta) declara:

El artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, en relación con el artículo 3, apartado 4, de ésta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, a tenor de la cual la infracción de un requisito cualitativo, exigido por la norma de transposición de dicha Directiva para dispensar a la adopción de un plan urbanístico de un tipo especial de una evaluación medioambiental en virtud de la referida Directiva, es irrelevante para la eficacia jurídica de dicho plan.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.