CELEX: 62013CJ0015
Viešieji prekių pirkimai
Direktyva 2004/18/EB
Sutarties sudarymas neinicijavus konkurso procedūros
Vadinamasis „in house“ sandoris
Asmuo, su kuriuo sudaryta sutartis, teisiniu požiūriu atskiras nuo perkančiosios organizacijos
„Analogiškos kontrolės“ sąlyga
Perkančioji organizacija ir asmuo, su kuriuo sudaryta sutartis, tarpusavyje nesusiję kontrolės santykiais
Trečioji viešosios valdžios institucija, vykdanti dalinę perkančiosios organizacijos kontrolę ir asmens, su kuriuo sudaryta sutartis, kontrolę, kuri gali būti laikoma „analogiška“
„Horizontalus „in house“ sandoris“

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (
OL L 134, p. 114
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 7 t., p. 132) 1 straipsnio 2 dalies a punkto išaiškinimo.
Šis prašymas pateiktas sprendžiant ginčą tarp
Technische Universität Hamburg‑Harburg
(Hamburgo technikos universitetas, toliau – universitetas) ir
Hochschul‑Informations‑System GmbH
(toliau – HIS), vienos šalies, ir
Datenlotsen Informationssysteme GmbH
, kitos šalies, dėl sutarties, kurią universitetas sudarė su HIS tiesiogiai, netaikęs Direktyvoje 2004/18 numatytų sutarčių sudarymo procedūrų, sudarymo teisėtumo.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Direktyvoje 2004/18 nustatyta reguliavimo sistema, taikoma perkančiųjų organizacijų vykdomiems pirkimams.
Šios direktyvos 1 straipsnio „Sąvokų apibrėžimai“ 2 dalies a punkte numatyta:
„„Viešosios sutartys“ – tai dėl piniginės naudos vieno arba kelių ūkio subjektų ir vienos ar kelių perkančiųjų organizacijų raštu sudarytos sutartys, kurių dalykas yra darbų atlikimas, prekių tiekimas arba paslaugų teikimas, kaip apibrėžta šioje direktyvoje.“
Šio 1 straipsnio 8 dalyje nurodyta:
„„Rangovu“, „tiekėju“ ar „paslaugų teikėju“ gali būti bet kuris fizinis arba juridinis asmuo, viešasis subjektas arba tokių asmenų ir (arba) organizacijų grupė, rinkoje siūlantys, atitinkamai, darbų ir (arba) darbo įvykdymą, prekių tiekimą arba paslaugų teikimą.
Terminas „ūkio subjektas“ vienodai tinka rangovui, tiekėjui ir paslaugų teikėjui apibūdinti. Jis vartojamas tik supaprastinimo tikslais.
<…>“
Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 9 dalyje detaliai apibrėžti subjektai, kurie laikomi perkančiosiomis organizacijomis ir kurie, sudarydami atlygintines sutartis su ūkio subjektais, turi taikyti viešojo pirkimo procedūras pagal šios direktyvos taisykles.
Direktyvos 2004/18 7 straipsnyje „Viešojo pirkimo sutarčių vertės ribos“ nustatytos vertės ribos, nuo kurių sutarties sudarymas turi būti atliekamas pagal šios direktyvos taisykles. Šios ribos reguliariai keičiamos Komisijos reglamentais ir pritaikomos prie ekonominių aplinkybių. Tuo metu, kai vyko pagrindinėje byloje nagrinėjami įvykiai, 2009 m. lapkričio 30 d. Komisijos reglamente (EB) Nr. 1177/2009 (
OL L 314, p. 64
) nustatyta perkančiųjų organizacijų, kurios nėra centrinės valdžios institucijos, sudaromų prekių pirkimo sutarčių vertės riba buvo 193000 EUR.
Viešojo pirkimo sutarties sudarymas netaikant Direktyvoje 2004/18 nustatytų procedūrų – vadinamasis
„in house
“ sandoris
Tokio sutarties sudarymo sąlygos buvo nustatytos ir išplėtotos Teisingumo Teismo praktikoje; Teisingumo Teismas nusprendė, kad konkurso paskelbimas pradedant kurią nors procedūrą pagal Direktyvą 2004/18 nebūtinas tuo atveju, kai perkančioji organizacija asmenį, kuris teisiniu požiūriu yra atskiras, kontroliuoja analogiškai kaip savo pačios tarnybas ir kartu toks asmuo didžiąją savo veiklos dalį vykdo su perkančiąja organizacija arba perkančiosiomis organizacijomis, kuriai arba kurioms jis priklauso (šiuo klausimu žr. Sprendimo
Teckal
, C‑107/98,
EU:C:1999:562
, 50 punktą).
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
Universitetas yra
Bundesland Freie und Hansestadt Hamburg
(federalinė žemė laisvasis ir Hanzos miestas Hamburgas, toliau – Hamburgo miestas) valstybinė aukštojo mokslo įstaiga. Jis yra viešosios teisės reglamentuojama institucija, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 9 dalį, taigi – perkančioji organizacija. Ketindamas įsigyti aukštojo mokslo kompiuterinio valdymo sistemą, universitetas atliko vertinimą – palygino
Datenlotsen Informationssysteme GmbH
ir HIS informacines sistemas. Pabaigęs vertinimą, universitetas nusprendė įsigyti pastarosios bendrovės sistemą ir 2011 m. balandžio 7 d. tiesiogiai, netaikęs Direktyvoje 2004/18 numatytų viešojo pirkimo procedūrų, sudarė su ja prekių pirkimo sutartį. Orientacinė šios sutarties vertė sudarė 840000 EUR.
Iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos matyti, kad HIS yra pagal privatinę teisę įsteigta ribotos atsakomybės bendrovė, kurios trečdalį kapitalo kontroliuoja Vokietijos Federacinė Respublika, o du trečdalius – šešiolika Vokietijos federalinių žemių; Hamburgo miesto dalį sudaro 4,16 % šio kapitalo. Pagal šios bendrovės įstatų 2 straipsnį jos veiklos tikslas yra remti valstybinių aukštųjų mokslo įstaigų ir kompetentingų organizacijų pastangas racionaliai ir veiksmingai vykdyti aukštojo mokslo uždavinius. HIS informacinės sistemos Vokietijoje naudojamos daugiau nei 220 valstybinių ir religinių aukštojo mokslo įstaigų.
Remiantis HIS įstatų 12 straipsnio 1 dalimi, šios bendrovės priežiūros tarybą sudaro dešimt narių, iš kurių septyni skiriami federalinių žemių ministrų konferencijos siūlymu, du – aukštojo mokslo įstaigų rektorių konferencijos, t. y. valstybinius arba pripažintus valstybės Vokietijos universitetus ir aukštojo mokslo įstaigas vienijančios asociacijos, siūlymu ir vienas – federalinės valdžios institucijų siūlymu. Remiantis įstatų 15 straipsnio 1 dalimi, HIS turi konsultacinį komitetą (vok. k.
Kuratorium
), kurio 19 narių iš 37 skiria federalinių žemių ministrų konferencija. Kalbant apie HIS veiklos apimtį pažymėtina, kad 5,14 % šios bendrovės apyvartos susiję su veikla, vykdoma kitų subjektų nei valstybinių aukštojo mokslo įstaigų pavedimu.
Tai, kad universitetas su HIS sudarė sutartį tiesiogiai, šių sutartį sudariusių šalių teigimu, yra pateisinama atsižvelgiant į tai, kad tarp šių dviejų subjektų nėra kontrolės santykių, minėtoje Teisingumo Teismo praktikoje nustatyta „analogiškos kontrolės“ sąlyga yra įvykdyta, nes abu šiuos subjektus kontroliuoja Hamburgo miestas.
Datenlotsen Informationssysteme GmbH
sprendimą tiesiogiai sudaryti šią sutartį apskundė su viešaisiais pirkimais susijusias bylas pirmąja instancija nagrinėjančiai Hamburgo miesto
Vergabekammer
, o ji patenkino skundą. Ši institucija nusprendė, kad nagrinėjamu atveju neįvykdytos Teisingumo Teismo praktikoje reikalaujamos sąlygos „in house“ sandoriams sudaryti. Konkrečiai kalbant, neįvykdyta „analogiškos kontrolės“ sąlyga, nes universitetas, kaip perkančioji organizacija, negali vykdyti HIS kontrolės, analogiškos savo paties tarnybų kontrolei. Žinoma, universitetas yra viešosios teisės reglamentuojamas juridinis asmuo, susijęs su Hamburgo miestu, ir šis miestas turi 4,16 % HIS kapitalo. Tačiau universitetas ir Hamburgo miestas yra atskiri juridiniai asmenys.
Be to, to, kad Hamburgo miestas kontroliuoja ir universitetą, ir HIS, taip pat nepakanka, kad būtų tenkinama minėta sąlyga, nes tokia „netiesioginės kontrolės“ forma neturi jokio pagrindo Teisingumo Teismo praktikoje.
Vergabekammer
taip pat pažymi, kad universitetas turi autonomiją ir kad teisėtumo ir tinkamumo kontrolė, kurią jo atžvilgiu vykdo Hamburgo miestas skirtų lėšų valdymo srityje, neprilygsta vadovavimo įgaliojimams, kuriuos turi turėti perkančioji organizacija. Taip pat negali būti keliamas klausimas dėl Hamburgo miesto vykdomos HIS kontrolės, nes šis miestas neturi nuolatinio atstovo šios bendrovės priežiūros taryboje.
HIS ir universitetas apskundė minėtą
Vergabekammer
sprendimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.
Tas teismas pažymi, kad doktrinoje nacionaliniu lygmeniu aršiai diskutuojama dėl klausimo, kuris Teisingumo Teismo praktikoje iki šiol nenagrinėtas – ar sutarties sudarymui esant santykiams tarp trijų asmenų, kvalifikuojamam kaip „horizontalus „in house“ sandoris“, taikoma Sprendime
Teckal
(
EU:C:1999:562
) suformuluota teismo praktika. Jis mano, kad, atsižvelgiant į su „in house“ sandoriais susijusios išimties, nustatytos minėtame sprendime, idėją ir tikslą, horizontalūs „in house“ sandoriai, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, gali būti susiję su šia išimtimi. Tačiau jis nurodo, kad nagrinėjamu atveju negali kilti klausimo dėl bendradarbiavimo savivaldybių lygmeniu, kaip tai suprantama pagal Teisingumo Teismo praktiką (sprendimai
Komisija / Vokietija
, C‑480/06,
EU:C:2009:357
ir
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ir kt
., C‑159/11,
EU:C:2012:817
), nes nei universitetas, nei HIS nėra valstybės valdžios institucijos, o bendrovei HIS tiesiogiai nepavesta teikti viešųjų paslaugų.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad pagal valstybinių aukštojo mokslo įstaigų įstatus jos naudojasi plačia autonomija mokslinių tyrimų ir mokymo srityse ir kad vykdoma tik šių autonominių kompetencijų įgyvendinimo teisėtumo kontrolė. Tačiau pagrindinėje byloje nagrinėjamas sandoris priklauso universitetui skirtų lėšų valdymo sričiai, kurioje kompetentingos valdžios institucijos vykdo tokios apimties kontrolę, kad gali net panaikinti arba pakeisti įsigijimų srityje priimtus sprendimus.
Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad valstybinių aukštojo mokslo įstaigų vykdomų pirkimų srityje „analogiškos kontrolės“ sąlyga yra įvykdyta. Tačiau jam kyla klausimas, ar šia sąlyga nereikalaujama, kad kontrolė būtų vykdoma visų pavaldaus subjekto veiklos sričių atžvilgiu, todėl šios kontrolės taikymas tik tiekimo sutartims neleistų tvirtinti, kad minėta sąlyga yra įvykdyta. Tai patvirtina Teisingumo Teismo praktika, pagal kurią perkančioji organizacija turi turėti galimybę daryti lemiamą įtaką ir pavaldaus subjekto strateginiams tikslams, ir svarbiems jo sprendimams.
Kiek tai susiję su Hamburgo miesto vykdoma HIS kontrole, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, jog tai, kad Hamburgo miestas turi tik 4,16 % šios bendrovės kapitalo ir neturi nuolatinio atstovo jos priežiūros taryboje, galėtų patvirtinti, kad nėra kontrolės, analogiškos tai, kurią šis miestas vykdo savo paties tarnybų atžvilgiu. Kiek tai susiję su Teisingumo Teismo praktikoje nustatyta antrąja sąlyga, kad asmuo, su kuriuo sudaryta sutartis, turi „atlikti esminę dalį“ veiklos, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad ši sąlyga nagrinėjamu atveju įvykdyta, nes HIS veikla daugiausia skirta valstybinėms aukštojo mokslo įstaigoms, o kita šios bendrovės veikla yra papildomo pobūdžio.
Atsižvelgęs į šiuos svarstymus,
Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg
nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar sąvoka „viešoji sutartis“, kaip ji suprantama pagal <...> Direktyvos 2004/18 <...> 1 straipsnio 2 dalies a punktą, taip pat reiškia sutartį, kai perkantysis subjektas konkursą laimėjusio ūkio subjekto nekontroliuoja kaip savo paties tarnybos, tačiau ir perkantįjį subjektą, ir konkursą laimėjusį ūkio subjektą kontroliuoja ta pati institucija, kuri pati yra perkančioji organizacija, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2004/18, ir kai abi šios sutarties šalys svarbiausią savo veiklos dalį vykdo šios bendros institucijos naudai (horizontalus „in house“ sandoris)?
Jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą būtų teigiamas:
2.
Ar kontrolė, analogiška tai, kurią perkantysis subjektas vykdo savo paties tarnybų atžvilgiu, turi apimti visą konkursą laimėjusio ūkio subjekto veiklą, ar pakanka to, kad ji apimtų tik viešojo pirkimo sritį?“
Dėl prejudicinių klausimų
Klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 2 dalies a punktas aiškintinas taip, kad sutartis dėl prekių tiekimo, sudaryta tarp, pirma, universiteto, kuris yra perkančioji organizacija ir kurį perkant prekes ir paslaugas kontroliuoja Vokietijos federalinė žemė, ir, antra, pagal privatinę teisę įsteigtos įmonės, priklausančios federacinei valstybei ir Vokietijos federalinėms žemėms, tarp kurių yra minėta federalinė žemė, yra viešoji sutartis, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.
Remiantis Teisingumo Teismo praktika, pagrindinis Sąjungos teisės taisyklių dėl viešųjų pirkimų tikslas yra sudaryti sąlygas neiškraipytai konkurencijai visose valstybėse narėse darbų atlikimo, prekių tiekimo ir paslaugų teikimo srityse, o tai reiškia bet kurios perkančiosios organizacijos pareigą taikyti atitinkamas Sąjungos teisės taisykles, kai įvykdytos joje numatytos sąlygos (šiuo klausimu žr. Sprendimo
Stadt Halle ir RPL Lochau
, C‑26/03,
EU:C:2005:5
, 44 punktą).
Todėl bet kokia šios pareigos taikymo išimtis turi būti aiškinama siaurai (žr. Sprendimo
Stadt Halle ir RPL Lochau
,
EU:C:2005:5
, 46 punktą).
Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog tam, kad būtų taikomos Direktyvoje 2004/18 numatytos viešojo pirkimo sutarčių sudarymo procedūros, pagal šios direktyvos 1 straipsnio 2 dalies a punktą iš esmės pakanka, kad atlygintinė sutartis būtų sudaryta tarp perkančiosios organizacijos ir teisiniu požiūriu nuo jos atskiro asmens (šiuo klausimu žr. Sprendimo
Teckal
,
EU:C:1999:562
, 50 punktą).
Teisingumo Teismo pripažinta šio principo taikymo išimtis, susijusi su vadinamųjų „in house“ sandorių sudarymu, grindžiama idėja, kad valdžios institucija, kuri yra perkančioji organizacija, gali įgyvendinti su viešuoju interesu susijusias jai pavestas užduotis savo pačios, administracinėmis, techninėmis ir kitomis priemonėmis ir neprivalo kreiptis į išorės subjektus, nepriklausančius jos tarnyboms, ir kad ši išimtis gali būti išplėsta taip, kad apimtų situacijas, kai kontrahentas yra subjektas, teisiniu požiūriu atskiras nuo perkančiosios organizacijos, jei pastaroji asmenį, su kuriuo sudaryta sutartis, kontroliuoja analogiškai kaip ir savo pačios tarnybas ir šis asmuo didžiąją savo veiklos dalį vykdo su perkančiąja organizacija arba perkančiosiomis organizacijomis, kuriai arba kurioms jis priklauso (šiuo klausimu žr. sprendimų
Teckal
,
EU:C:1999:562
, 50 punktą ir
Stadt Halle ir RPL Lochau
,
EU:C:2005:5
, 48 ir 49 punktus). Tokiais atvejais galima manyti, kad perkančioji organizacija remiasi savo pačios priemonėmis.
Teisingumo Teismas dar plačiau išaiškino „analogiškos kontrolės“ sąvoką ir pabrėžė, kad perkančioji organizacija turi turėti galimybę daryti lemiamą įtaką subjekto, su kuriuo sudaryta sutartis, strateginiams tikslams ir svarbiems sprendimams ir kad perkančiosios organizacijos vykdoma kontrolė turi būti veiksminga, struktūrinė ir funkcionali (šiuo klausimu žr. Sprendimo
Econord
, C‑182/11 ir C‑183/11,
EU:C:2012:758
, 27 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
Be to, Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad esant tam tikroms sąlygoms „analogišką kontrolę“ gali bendrai vykdyti kelios viešosios valdžios institucijos, kurioms visoms priklauso subjektas, su kuriuo sudaryta sutartis (šiuo klausimu žr. Sprendimo
Econord
,
EU:C:2012:758
, 28–31 punktus ir juose nurodytą teismo praktiką).
Pagrindinėje byloje aišku, kad nėra jokio kontrolės santykio tarp universiteto, kuris yra perkančioji organizacija, ir HIS, t. y. subjekto, su kuriuo sudaryta sutartis. Iš tiesų universitetas išvis neturi šio subjekto kapitalo ir atstovų jo valdymo organuose.
Todėl pagrindo, kuris pateisintų išimtį, susijusią su vadinamųjų „in house“ sandorių sudarymu, t. y. specialaus vidinio ryšio tarp perkančiosios organizacijos ir subjekto, su kuriuo sudaryta sutartis, buvimo tokioje situacijoje, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje, nėra.
Taigi minėta išimtis negali apimti tokios situacijos, nes kitaip Teisingumo Teismo praktikoje aiškiai apibrėžtos šios išimties taikymo ribos būtų išplėstos taip, kad būtų labai susiaurinta šio sprendimo 24 punkte nurodyto principo apimtis.
Be to, pažymėtina, kad bet kuriuo atveju, remiantis Teisingumo Teismui pateikta bylos medžiaga ir atsižvelgiant į pirmiau nurodytą teismo praktiką, Hamburgo miestas universiteto „analogiškos kontrolės“ vykdyti negali.
Iš tiesų konstatuotina, kad Hamburgo miesto vykdoma universiteto kontrolė apima tik dalį šio universiteto veiklos, t. y. tik įsigijimo sritį, bet neapima mokymo ir mokslinių tyrimų sričių, kuriose universitetas turi plačią autonomiją. „Analogiškos kontrolės“ buvimo pripažinimas tokioje dalinės kontrolės situacijoje prieštarautų šio sprendimo 26 punkte nurodytai teismo praktikai.
Esant tokioms aplinkybėms nereikia nagrinėti, ar su vadinamųjų „in house“ sandorių sudarymu susijusi išimtis gali būti taikoma vadinamiesiems horizontaliems „in house“ sandoriams, t. y. situacijoms, kai ta pati perkančioji organizacija arba tos pačios perkančiosios organizacijos vykdo „analogišką kontrolę“ dviejų atskirų ūkio subjektų, iš kurių vienas sudaro sutartį su kitu.
Kiek tai susiję su teismo praktikos, susijusios su teritorinių subjektų bendradarbiavimu pagal sprendimus
Komisija / Vokietija
(
EU:C:2009:357
) ir
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ir kt
. (
EU:C:2012:817
), taikymu pagrindinėje byloje, pritariant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomonei, dėl šio sprendimo 16 punkte nurodytų priežasčių konstatuotina, kad šioje teismo praktikoje numatytos išimties taikymo sąlygos neįvykdytos.
Iš tiesų universiteto ir HIS bendradarbiavimas neskirtas su viešąja paslauga susijusiai bendrai užduočiai, kaip tai suprantama pagal teismo praktiką, vykdyti (žr. Sprendimo
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ir kt
.,
EU:C:2012:817
, 34 ir 37 punktus).
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į prejudicinius klausimus reikia atsakyti: Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 2 dalies a punktas aiškintinas taip, kad sutartis dėl prekių tiekimo, sudaryta tarp, pirma, universiteto, kuris yra perkančioji organizacija ir kurį, perkant prekes ir paslaugas, kontroliuoja Vokietijos federalinė žemė, ir, antra, pagal privatinę teisę įsteigtos įmonės, priklausančios federacinei valstybei ir Vokietijos federalinėms žemėms, tarp kurių yra minėta federalinė žemė, yra viešoji sutartis, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, ir dėl to jai turi būti taikomos šioje direktyvoje numatytos viešojo pirkimo sutarčių sudarymo taisyklės.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti tas teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (penktoji kolegija) nusprendžia:

2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo 1 straipsnio 2 dalies a punktas aiškintinas taip, kad sutartis dėl prekių tiekimo, sudaryta tarp, pirma, universiteto, kuris yra perkančioji organizacija ir kurį, perkant prekes ir paslaugas, kontroliuoja Vokietijos federalinė žemė, ir, antra, pagal privatinę teisę įsteigtos įmonės, priklausančios federacinei valstybei ir Vokietijos federalinėms žemėms, tarp kurių yra minėta federalinė žemė, yra viešoji sutartis, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, ir dėl to jai turi būti taikomos šioje direktyvoje numatytos viešojo pirkimo sutarčių sudarymo taisyklės.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: vokiečių.