CELEX: 62011CJ0523
Cidadania da União
Artigos 20.° TFUE e 21.° TFUE
Direito de livre circulação e de permanência
Subsídio à formação concedido ao nacional de um Estado‑Membro para estudos prosseguidos noutro Estado‑Membro
Obrigação de residência no Estado‑Membro de origem durante, pelo menos, três anos antes do início dos estudos

Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação dos artigos 20.° TFUE e 21.° TFUE.
Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem, por um lado, L. Prinz, cidadã alemã, à Region Hannover (Região de Hanôver, Serviço de subsídios à formação) e, por outro, P. Seeberger, também cidadão alemão, ao Studentenwerk Heidelberg, Amt für Ausbildungsförderung (Serviços universitários de Heidelberg, gabinete de subsídios à formação, a seguir «Studentenwerk»), a propósito do direito a um subsídio à formação para estudos prosseguidos em estabelecimentos de ensino situados em Estados-Membros diferentes da República Federal da Alemanha.
Quadro jurídico
Sob a epígrafe «Formação no estrangeiro», o § 5 da Lei federal relativa aos incentivos individuais à formação [Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz)], conforme alterada, em 31 de dezembro de 2007, pela vigésima segunda lei que modifica a Lei federal relativa aos incentivos individuais à formação (BGB1. I, p. 3254, a seguir «BAföG»), dispõe:
«1.   A residência permanente na aceção desta lei considera-se fixada no local onde se situa, de forma não apenas provisória, o centro da vida social do interessado, sem que seja relevante a vontade de se estabelecer nesse local a título permanente; não é considerada residência permanente o local onde uma pessoa se fixa apenas para efeitos de formação.
2.   Os estudantes com residência permanente no território alemão que prossigam estudos no estrangeiro podem beneficiar de subsídio à formação se:
[...]
3)
tiverem iniciado ou prosseguirem a sua formação num estabelecimento situado num Estado-Membro da União Europeia ou na Suíça.
[...]»
O § 6 da BAföG, sob a epígrafe «Subsídios à formação para cidadãos alemães no estrangeiro», prevê que os cidadãos alemães que tenham a sua residência permanente e frequentem um estabelecimento de ensino num Estado estrangeiro, ou que frequentem a partir dessa residência um estabelecimento situado num Estado vizinho, podem beneficiar de subsídios à formação se circunstâncias especiais do caso concreto o justificarem.
O § 16 da BAföG, sob a epígrafe «Duração da bolsa no estrangeiro», tem a seguinte redação:
«1.   Para formações no estrangeiro na aceção do n.
o
2, ponto 1, ou n.
o
5 do § 5, o subsídio é pago no máximo durante o período de um ano [...]
[...]
3.   Nos casos previstos no § 5, n.
o
2, pontos 2 e 3, o subsídio à formação é concedido sem a restrição prevista nos n.
os
1 e 2; no entanto, nos casos previstos no § 5, n.
o
2, ponto 3, o subsídio só é concedido por um prazo superior a um ano se, quando deu início à sua estadia no estrangeiro, após 31 de dezembro de 2007, o estudante tinha a sua residência permanente no território alemão há, pelo menos, três anos.»
Antecedentes dos litígios nos processos principais e questões prejudiciais
Processo C-523/11
L. Prinz, nascida em 1991 na Alemanha, viveu com a sua família durante dez anos na Tunísia, onde o seu pai era empregado de uma empresa alemã. De volta à Alemanha durante o mês de janeiro de 2007, a interessada terminou o seu percurso escolar em Frankfurt (Alemanha), onde obteve o diploma de estudos secundários («Abitur»), em junho de 2009. Começou os seus estudos na Universidade Erasmus de Roterdão em 1 de setembro de 2009.
Em resposta a um pedido de subsídio à formação apresentado por L. Prinz em 18 de agosto de 2009, a título do ano letivo de 2009/2010, a Region Hannover concedeu-lhe esse subsídio, por decisão de 30 de abril de 2010, para o período entre setembro de 2009 e agosto de 2010.
O pedido de subsídio apresentado por L. Prinz a título do ano letivo de 2010/2011 foi, porém, indeferido por decisão de 4 de maio de 2010, com o fundamento de que a interessada, por não cumprir a condição de residência fixada pela BAföG, não podia receber um subsídio à formação por tempo ilimitado, dado que os seus direitos estavam limitados, por força do § 16, n.
o
3, desta lei, a uma duração de um ano.
Em 1 de junho de 2010, L. Prinz interpôs recurso desta decisão. Alegou que preenchia a referida condição dado que tinha residido na Alemanha de setembro de 1993 a abril de 1994 e de janeiro de 2007 a agosto de 2009, ou seja, durante três anos e quatro meses. Alegou igualmente que a condição de residência fixada pela BAföG é contrária ao artigo 21.
o
TFUE e invocou as ligações que manteve com o Estado-Membro em causa, expondo que nasceu nesse Estado, que tem nacionalidade alemã, que só deixou de residir nesse Estado-Membro em virtude da deslocalização do seu pai e que sempre manteve ligações com o seu país de origem. Segundo L. Prinz, não é uma residência de quatro meses suplementares que teria reforçado essas ligações de maneira significativa.
A Region Hannover alega que a duração mínima de três anos prevista pelo § 16, n.
o
3, da BAföG corresponde necessariamente a um período contínuo. Esta lei não viola, de maneira nenhuma, o direito da União em matéria de livre circulação e de permanência, dado que esse direito não obriga os Estados-Membros a nenhuma obrigação de pagar, sem qualquer limite, um subsídio aos seus próprios nacionais.
O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre a compatibilidade com o direito da União de uma condição de residência como a que está em causa no processo principal. Considera que, da mesma forma que a condição aplicável antes da entrada em vigor da vigésima segunda lei que modifica a Lei federal relativa aos incentivos individuais à formação, concretamente a obrigação de ter frequentado um estabelecimento de ensino alemão durante, pelo menos, um ano, a condição em causa no processo principal pode ser suscetível de dissuadir um cidadão da União de dar início aos seus estudos noutro Estado-Membro, dado que, após o período de um ano, deixará de beneficiar do subsídio à formação. Segundo aquele órgão jurisdicional, embora possa ser legítimo, para um Estado-Membro, conceder subsídios à formação apenas a estudantes que tenham demonstrado um certo grau de integração na sociedade desse Estado-Membro, o critério baseado numa residência contínua de três anos na Alemanha antes do início da residência no estrangeiro não é suscetível de demonstrar a existência dessa integração.
Nestas condições, o Verwaltungsgericht Hannover decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«[O facto de] uma cidadã alemã que tem [a sua] residência permanente no território alemão e frequenta um estabelecimento de ensino noutro Estado-Membro da União Europeia [apenas beneficiar durante] um ano [do] subsídio [à] formação previsto na [BAföG] para frequência do referido estabelecimento de ensino, com o fundamento de que […], no início da sua estadia no estrangeiro, […] não dispunha de residência permanente no território [alemão] há, pelo menos, três anos, constitui uma restrição ao direito de livre circulação e de permanência, conferido aos cidadãos da União pelos artigos 20.° [TFUE] e 21.° TFUE, não justificada à luz do direito da União?»
Processo C-585/11
P. Seeberger, nascido na Alemanha em 1983, aí residiu até 1994 com os seus pais, também cidadãos alemães. Frequentou uma escola primária em Munique (Alemanha) de 1989 a 1994, e seguidamente um liceu. De 1994 a dezembro de 2005, o interessado residiu com os seus pais em Maiorca (Espanha), onde o seu pai exerceu, por conta própria, a atividade de consultor de empresas.
Em janeiro de 2006, os pais de P. Seeberger instalaram-se em Colónia (Alemanha). Embora só tenha sido inscrito nos registos de Munique em 26 de outubro de 2009, P. Seeberger afirma que tem residência permanente na Alemanha desde janeiro de 2006.
Em setembro de 2009, P. Seeberger deu início a estudos de economia na Universidade das Ilhas Baleares, em Palma de Maiorca (Espanha), e apresentou ao Studentenwerk um pedido de subsídio para essa formação.
O Studentenwerk indeferiu este pedido com o fundamento de que o facto de o interessado não preencher a condição de residência prevista no § 16, n.
o
3, da BAföG impedia que beneficiasse desse subsídio, por força do § 5, n.
o
2, primeiro período, n.
o
3, desta lei.
Invocando os seus direitos de livre circulação enquanto cidadão da União, P. Seeberger apresentou reclamação dessa decisão, que foi indeferida pelo Studentenwerk, por decisão de 14 de junho de 2010.
Em recurso interposto no Verwaltungsgericht Karlsruhe, P. Seeberger alegou que a condição de residência prevista no § 16, n.
o
3, da BAföG viola o seu direito de livre circulação, dado que o obriga a renunciar a uma residência permanente noutro Estado-Membro, ou a transferir de novo o seu domicílio permanente em tempo útil para a Alemanha, sob pena de comprometer a concessão de subsídio à formação para os estudos que prossegue em Espanha. A este respeito, salienta que a sua admissão ao ensino superior só é reconhecida em Espanha e que pretende concluir a totalidade dos seus estudos nesse Estado-Membro.
O Studentenwerk alega que, uma vez que a obrigação de residência prevista pela BAföG se aplica de igual forma a todos os cidadãos nacionais, também é aplicável aos cidadãos da União provenientes de outros Estados-Membros que beneficiam do direito de livre circulação. Esta obrigação mais não faz do que concretizar o interesse legítimo do Estado-Membro que paga as prestações sociais em que essas prestações, concedidas através de recursos públicos financiados por impostos, sejam reservadas a categorias de pessoas que possam justificar que têm uma ligação mínima ao Estado-Membro prestador.
Na sua decisão de reenvio, o Verwaltungsgericht Karlsruhe refere que a condição de residência em causa no processo principal não se aplica ao subsídio a uma formação seguida na Alemanha. Salienta, em razão dos inconvenientes de natureza pessoal, dos custos suplementares e dos eventuais atrasos que implica, que essa condição de residência é suscetível de dissuadir os cidadãos da União de saírem da Alemanha para efetuar estudos noutro Estado-Membro. Aquele órgão jurisdicional tem dúvidas quanto à questão de saber se a exigência segundo a qual o requerente do subsídio deve ter a sua residência na Alemanha há, pelo menos, três anos quando inicia a formação é justificada, e interroga-se sobre a questão de saber se, no processo principal, não deve ser reconhecida a existência de um certo grau de integração na sociedade desse Estado-Membro que este último pode legitimamente exigir, em razão de o requerente, de nacionalidade alemã, ter sido criado pelos seus pais na Alemanha e aí ter cumprido a sua escolaridade até à passagem para o sexto ano, quando se mudou, com doze anos de idade, juntamente com a sua família, visto o seu pai ter feito uso dos direitos que lhe assistiam nos termos dos artigos 45.° TFUE e 49.° TFUE. Segundo o referido órgão jurisdicional, um critério assente numa data determinada e no período de três anos anteriores ao início da formação no estrangeiro parece,
a priori
, pouco capaz de provar a integração exigida.
Nestas condições, o Verwaltungsgericht Karlsruhe decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O direito da União opõe-se a uma regulamentação nacional que recusa a concessão de [um subsídio à formação] para prosseguir estudos noutro Estado-Membro única e exclusivamente pelo facto de o estudante, que exerceu o seu direito de livre circulação não ter, no início do período de estudos, residência permanente no seu Estado-Membro de origem há, pelo menos, três anos?»
Quanto às questões prejudiciais
Com as suas questões, que convém examinar em conjunto, os órgãos jurisdicionais de reenvio perguntam, no essencial, se os artigos 20.° TFUE e 21.° TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação de um Estado-Membro que subordina a concessão, durante um período superior a um ano, de um subsídio à formação para estudos prosseguidos noutro Estado-Membro à condição única, como a que está prevista no § 16, n.
o
3, da BAföG, de o requerente ter tido residência permanente, na aceção desta lei, no território nacional durante um período de, pelo menos, três anos antes de começar os referidos estudos.
Em primeiro lugar, importa recordar que, enquanto cidadãos alemães, L. Prinz e P. Seeberger gozam, nos termos do artigo 20.
o
, n.
o
1, TFUE, do estatuto de cidadãos da União, pelo que podem invocar, mesmo relativamente ao seu próprio Estado-Membro de origem, direitos relativos a este estatuto (v. acórdãos de 26 de outubro de 2006, Tas-Hagen e Tas,
C-192/05, Colet., p. I-10451
, n.
o
19, e de 23 de outubro de 2007, Morgan e Bucher,
C-11/06 e C-12/06, Colet., p. I-9161
, n.
o
22).
Como o Tribunal de Justiça já afirmou reiteradamente, o estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros, permitindo aos que, de entre estes últimos, se encontrem na mesma situação obter, no domínio de aplicação
ratione materiae
do Tratado FUE, independentemente da sua nacionalidade e sem prejuízo das exceções expressamente previstas a este respeito, o mesmo tratamento jurídico (acórdãos de 20 de setembro de 2001, Grzelczyk,
C-184/99, Colet., p. I-6193
, n.
o
31; de 11 de julho de 2002, D’Hoop,
C-224/98, Colet., p. I-6191
, n.
o
28; e de 21 de fevereiro de 2013, N., C-46/12, n.
o
27).
Entre as situações que se inserem no domínio de aplicação do direito da União, figuram as relativas ao exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado, nomeadamente as que se enquadram no exercício da liberdade de circular e de residir no território dos Estados-Membros, tal como conferidas pelo artigo 21.
o
TFUE (acórdãos Tas-Hagen e Tas, já referido, n.
o
22; de 11 de setembro de 2007, Schwarz e Gootjes-Schwarz,
C-76/05, Colet., p. I-6849
, n.
o
87 e jurisprudência referida; e Morgan e Bucher, já referido, n.
o
23).
A este propósito, importa precisar, como salientaram o Governo alemão e a Comissão, que, embora os Estados-Membros sejam competentes, por força do artigo 165.
o
, n.
o
1, TFUE, no que respeita ao conteúdo do ensino e à organização dos seus respetivos sistemas educativos, esta competência deve ser exercida no respeito do direito da União, em especial das disposições do Tratado relativas à liberdade de circular e de permanecer no território dos Estados-Membros, tal como conferida pelo artigo 21.
o
, n.
o
1, TFUE (v. acórdão Morgan e Bucher, já referido, n.
o
24 e jurisprudência referida).
Em seguida, há que salientar que uma legislação nacional que coloca determinados cidadãos nacionais numa situação de desvantagem pelo simples facto de terem exercido a sua liberdade de circular e de permanecer noutro Estado-Membro constitui uma restrição às liberdades reconhecidas pelo artigo 21.
o
, n.
o
1, TFUE a qualquer cidadão da União (v. acórdãos de 18 de julho de 2006, De Cuyper,
C-406/04, Colet., p. I-6947
, n.
o
39; Tas-Hagen e Tas, já referido, n.
o
31; e Morgan e Bucher, já referido, n.
o
25).
Com efeito, as facilidades concedidas pelo Tratado em matéria de livre circulação dos cidadãos da União não poderiam produzir a plenitude dos seus efeitos se um nacional de um Estado-Membro pudesse ser dissuadido de as exercer em virtude dos obstáculos colocados à sua permanência noutro Estado-Membro por uma regulamentação do seu Estado de origem que o penalizasse pelo simples facto de as ter exercido (v., neste sentido, acórdãos D’Hoop, já referido, n.
o
31; de 29 de abril de 2004, Pusa,
C-224/02, Colet., p. I-5763
, n.
o
19; e Morgan e Bucher, já referido, n.
o
26).
Esta consideração é particularmente importante no domínio da educação, tendo em conta os objetivos prosseguidos pelos artigos 6.°, alínea e), TFUE e 165.°, n.
o
2, segundo travessão, TFUE, a saber, nomeadamente, incentivar a mobilidade dos estudantes e dos professores (v. acórdãos já referidos D’Hoop, n.
o
32; Comissão/Áustria, n.
o
44; e Morgan e Bucher, n.
o
27).
Por conseguinte, quando um Estado-Membro preveja um sistema de subsídios à formação que permite aos estudantes beneficiarem desses subsídios quando prossigam estudos noutro Estado-Membro, deve assegurar-se de que as modalidades de concessão desses subsídios não criam entraves injustificados ao direito de circular e de permanecer no território dos Estados-Membros previsto no artigo 21.
o
TFUE (v. acórdão Morgan e Bucher, já referido, n.
o
28).
Há, portanto, que concluir que uma condição de residência ininterrupta de três anos, como a que está prevista no § 16, n.
o
3, da BAföG, mesmo que se aplique indistintamente aos cidadãos alemães e aos outros cidadãos da União, constitui uma restrição ao direito de livre circulação e de permanência de que gozam todos os cidadãos nos termos do artigo 21.
o
TFUE.
Uma condição dessa natureza é suscetível de dissuadir os cidadãos nacionais, como os recorrentes nos processos principais, de exercerem a sua liberdade de circular e de permanecer noutro Estado-Membro, tendo em conta a incidência que o exercício dessa liberdade pode ter no seu direito a um subsídio à formação.
Segundo jurisprudência assente, uma regulamentação suscetível de restringir uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado só pode justificar-se, na perspetiva do direito da União, se se basear em considerações objetivas de interesse geral independentes da nacionalidade das pessoas em causa e se for proporcionada ao objetivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional (v. acórdãos, já referidos, De Cuyper, n.
o
40; Tas-Hagen e Tas, n.
o
33; e Morgan e Bucher, n.
o
33). Resulta também da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma medida é proporcionada quando, sendo adequada para a realização do objetivo prosseguido, não vai além do necessário para o alcançar (acórdãos De Cuyper, já referido, n.
o
42; Morgan e Bucher, já referido, n.
o
33; e de 13 de dezembro de 2012, Caves Krier Frères, C-379/11, n.
o
48 e jurisprudência referida).
Nos processos em apreço, o Governo alemão alega que a BAföG está baseada em considerações objetivas de interesse geral. Com efeito, o § 16, n.
o
3, desta lei permite garantir que o subsídio à formação para um ciclo completo de estudos no estrangeiro só é pago aos estudantes que tenham justificado um grau de integração suficiente na sociedade alemã. A exigência de um limite mínimo de integração preserva assim o sistema nacional de subsídios à formação para estudos no estrangeiro, protegendo o Estado prestador contra um encargo económico excessivo.
Segundo o referido governo, é assim legítimo apoiar financeiramente, para a prossecução de um ciclo completo de estudos no estrangeiro, unicamente os estudantes que fazem prova de um grau de integração suficiente na Alemanha, sendo essa prova invariavelmente apresentada por um estudante capaz de preencher a condição de residência ininterrupta de três anos.
A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça já reconheceu que pode ser legítimo que um Estado-Membro, para evitar que a concessão de subsídios destinados a cobrir as despesas de subsistência de estudantes provenientes de outros Estados-Membros se torne um encargo excessivo com consequências no nível global do subsídio suscetível de ser concedido por esse Estado, só conceda os referidos subsídios aos estudantes que demonstrem um certo grau de integração na sociedade desse Estado e que, se existir um risco para um Estado-Membro de ter de suportar um encargo excessivo, em princípio, se podem aplicar considerações semelhantes no que respeita à concessão, por um Estado-Membro, de subsídios à formação aos estudantes que pretendam efetuar estudos noutros Estados-Membros (acórdão Morgan e Bucher, já referido, n.
os
43, 44 e jurisprudência referida).
No entanto, segundo jurisprudência assente, a prova exigida por um Estado-Membro para demonstrar a existência de um laço real de integração não deve ter um caráter demasiado exclusivo, privilegiando indevidamente um elemento que não é necessariamente representativo do grau real e efetivo de ligação entre o requerente e esse Estado-Membro, com exclusão de qualquer outro elemento representativo (v. acórdãos D’Hoop, já referido, n.
o
39; de 21 de julho de 2011, Stewart,
C-503/09, Colet., p. I-6497
, n.
o
95; e de 4 de outubro de 2012, Comissão/Áustria, C-75/11, n.
o
62).
Embora a existência de um certo grau de integração possa ser considerada demonstrada pela constatação de que um estudante residiu, durante um certo período, no Estado-Membro em que pretende beneficiar de um subsídio à formação, uma condição única de residência, como a que está em causa nos processos principais, comporta o risco, como salientou a advogada-geral no n.
o
95 das suas conclusões, de excluir do subsídio estudantes que, apesar de não terem residido na Alemanha durante um período ininterrupto de três anos imediatamente antes de iniciarem os seus estudos no estrangeiro, possuem, no entanto, laços que os unem de forma suficiente à sociedade alemã. Pode ser esse o caso quando o estudante tem a nacionalidade do Estado-Membro em causa e fez aí a sua escolaridade durante um período significativo, ou em razão de outros fatores, tais como, nomeadamente, os laços familiares, o seu emprego, as suas capacidades linguísticas ou a existência de outros laços sociais ou económicos. Além disso, outras disposições da regulamentação em causa nos processos principais permitem que fatores distintos da residência do requerente do subsídio possam ser relevantes tanto para estabelecer o centro da vida social do interessado como para determinar se as condições de concessão do subsídio em causa estão preenchidas no caso dos cidadãos nacionais que estabeleceram a sua residência no estrangeiro.
Tendo em conta o exposto, compete ao órgão jurisdicional nacional proceder às verificações necessárias com o objetivo de apreciar se os interessados apresentam vínculos suficientes com a sociedade alemã suscetíveis de demonstrar a sua integração nesta última.
Daqui resulta que uma condição única de residência ininterrupta de três anos, como a que está em causa nos processos principais, tem caráter demasiado geral e exclusivo e vai além do que é necessário para alcançar os objetivos prosseguidos, pelo que não pode ser considerada proporcionada.
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder às questões submetidas que os artigos 20.° TFUE e 21.° TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação de um Estado-Membro que subordina a concessão, durante um período superior a um ano, de um subsídio à formação para estudos prosseguidos noutro Estado-Membro a uma condição única, como a prevista no § 16, n.
o
3, da BAföG, que impõe que o requerente tenha possuído residência permanente, na aceção desta lei, no território nacional, durante um período de, pelo menos, três anos antes de iniciar os referidos estudos.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante os órgãos jurisdicionais de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

Os artigos 20.° TFUE e 21.° TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação de um Estado-Membro que subordina a concessão, durante um período superior a um ano, de um subsídio à formação para estudos prosseguidos noutro Estado-Membro a uma condição única, como a prevista no § 16, n.
o
3, da Lei federal relativa aos incentivos individuais à formação [Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz)], conforme alterada, em 31 de dezembro de 2007, pela vigésima segunda lei que modifica a Lei federal relativa aos incentivos individuais à formação, que impõe que o requerente tenha possuído residência permanente, na aceção desta lei, no território nacional, durante um período de, pelo menos, três anos antes de iniciar os referidos estudos.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.