CELEX: 62013TJ0305
Aiuti di Stato
Assicurazione del credito all’esportazione
Copertura riassicurativa accordata da un’impresa pubblica a una sua controllata
Conferimenti di capitale volti a coprire le perdite della controllata
Nozione di aiuti di Stato
Imputabilità allo Stato
Criterio dell’investitore privato
Obbligo di motivazione

Fatti
Le ricorrenti, la Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) e la sua controllata al 100% Sace BT SpA, operano nel settore dell’assicurazione del credito all’esportazione, vale a dire dell’assicurazione dei rischi connessi ai crediti all’esportazione, finanziando transazioni all’interno dell’Unione europea nonché con numerosi paesi terzi.
La comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione
Il 19 settembre 1997, la Commissione delle Comunità europee ha indirizzato agli Stati membri una comunicazione, a norma dell’articolo [108, paragrafo 1, TFUE], sull’applicazione degli articoli [107 TFUE] e [108 TFUE] all’assicurazione del credito all’esportazione a breve termine (
GU C 281, pag. 4
; in prosieguo: la «comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione»). Detta comunicazione, così come modificata dalle comunicazioni agli Stati membri del 2001 (
GU C 217, pag. 2
) e del 2005 (
GU C 325, pag. 22
), era applicabile fino al 31 dicembre 2012, a seguito della modifica del suo periodo di validità stabilita con la comunicazione del 2010 (
GU C 329, pag. 6
). Al punto 4.2 di tale comunicazione, la Commissione aveva invitato gli Stati membri, in forza dell’articolo 93, paragrafo 1, del Trattato CE (divenuto articolo 88, paragrafo 1, CE e poi articolo 108, paragrafo 1, TFUE), a modificare i loro regimi di assicurazione del credito all’esportazione per quanto riguarda i rischi assicurabili sul mercato, in modo tale da porre termine alla concessione, per tali rischi, di aiuti di Stato agli organismi privati o pubblici assicuratori del credito all’esportazione, in particolare nella forma di garanzie di Stato per finanziamenti o perdite, di conferimenti di capitale in casi in cui un investitore privato che operi alle normali condizioni di mercato non investirebbe oppure di riassicurazione operata dallo Stato, direttamente o indirettamente, tramite un altro assicuratore del credito all’esportazione pubblico o operante con il sostegno pubblico, a condizioni più favorevoli di quelle offerte dal mercato riassicurativo privato.
I rischi assicurabili sul mercato erano definiti al punto 2.5, primo comma, della comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione, quale modificata dalla comunicazione del 2001, come «i rischi commerciali [e politici] inerenti a debitori [pubblici e] non pubblici stabiliti nei paesi elencati in allegato. Per questi rischi la durata massima (comprendente il periodo di fabbricazione più la durata del credito con la normale decorrenza Unione di Berna e le normali condizioni di credito) è inferiore a due anni». Il punto 2.5, secondo comma, della comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione, quale modificata dalla comunicazione del 2001, specifica, inoltre, che «[t]utti gli altri [rischi di catastrofe e rischi commerciali e politici inerenti ai paesi non elencati in allegato] sono considerati non ancora assicurabili sul mercato». L’elenco dei paesi con rischi assicurabili sul mercato include tutti gli Stati membri dell’Unione nonché taluni paesi dell’OCSE.
La SACE
Prima di essere trasformata in società per azioni nel 2004, la SACE era un ente di diritto pubblico italiano: l’Istituto SACE. Nel 1998, al fine di conformarsi al punto 4.2 della comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione (v. punto 2 supra), l’Istituto SACE aveva posto fine alla propria attività di assicurazione dei rischi assicurabili relativa ai contratti di assicurazione diretta.
Nel 2004, la SACE è stata trasformata in società per azioni di cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze italiano (in prosieguo: il «MEF») era l’azionista unico. Successivamente, nel novembre 2012, la SACE è stata acquisita dalla Cassa depositi e prestiti, un ente pubblico italiano controllato al 70% dal MEF.
Secondo l’articolo 4, paragrafo 1, del suo Statuto, la SACE ha per oggetto l’assicurazione, la riassicurazione, la coassicurazione e la garanzia dei rischi di carattere politico, catastrofico, economico, commerciale e di cambio, nonché dei rischi a questi complementari, ai quali sono esposti gli operatori nazionali e le società a questi collegate o da questi controllate nella loro attività con l’estero e di internazionalizzazione dell’economia italiana. Secondo l’articolo 4, paragrafo 2, di detto Statuto, la SACE ha inoltre per oggetto il rilascio, a condizioni di mercato e nel rispetto della disciplina dell’Unione, di garanzie e di coperture assicurative per imprese estere in relazione ad operazioni di rilievo strategico per l’economia italiana sotto i profili dell’internazionalizzazione, della sicurezza economica e dell’attivazione dei processi produttivi e occupazionali in Italia.
Il decreto legge del 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, nella legge del 24 novembre 2003, n. 326, il cui articolo 6 reca le disposizioni relative alla trasformazione, con decorrenza dal 1
o
gennaio 2004, dell’Istituto SACE in società per azioni (v. punto 4 supra), ha delimitato l’ambito delle operazioni della SACE, tenendo conto dell’evoluzione del mercato interessato.
A tale proposito, l’articolo 6, paragrafo 12, del decreto legge n. 269 autorizza in particolare la SACE ad operare, a talune condizioni, nel settore dei rischi assicurabili sul mercato. Infatti, detto articolo enuncia segnatamente quanto segue:
«La SACE S.p.A. può svolgere l’attività assicurativa e di garanzia dei rischi di mercato come definiti dalla disciplina dell’Unione Europea. L’attività di cui al presente comma è svolta con contabilità separata rispetto alle attività che beneficiano della garanzia dello Stato o costituendo allo scopo una società per azioni. In quest’ultimo caso la partecipazione detenuta dalla SACE S.p.A. non può essere inferiore al 30% e non può essere sottoscritta mediante conferimento [di taluni fondi in precedenza conferiti]. L’attività di [garanzia dei rischi di mercato] non beneficia della garanzia dello Stato».
L’articolo 5, paragrafo 1, dello Statuto della SACE prevede che gli impegni assunti da detta società nello svolgimento della sua attività assicurativa, coassicurativa e di garanzia dei rischi definiti non assicurabili sul mercato dalla normativa dell’Unione beneficino della garanzia dello Stato in base alla normativa vigente. La medesima disposizione specifica che le attività che beneficiano della garanzia dello Stato sono soggette alle delibere del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (in prosieguo: il «CIPE»), ai sensi delle disposizioni del decreto legislativo del 31 marzo 1998, n. 143, che ha ridefinito le garanzie applicabili alla SACE in forza della legge italiana del 24 maggio 1977, n. 227. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del decreto legislativo n. 143, le operazioni e le categorie di rischi assicurabili dalla SACE devono essere definite con delibera del CIPE. Inoltre, l’articolo 8, paragrafo 1, di detto decreto legislativo prevede che, entro il 30 giugno di ciascun anno, il CIPE deliberi sul piano previsionale degli impegni assicurativi della SACE. La legge di approvazione del bilancio dello Stato definisce i limiti globali degli impegni assumibili in garanzia, stabilendo una distinzione tra le garanzie a seconda se di durata inferiore o di durata superiore a ventiquattro mesi.
L’articolo 5, paragrafo 2, dello Statuto della SACE esclude dalla garanzia dello Stato le attività di quest’ultima nel settore dell’assicurazione e della garanzia dei rischi assicurabili sul mercato. Esso prevede che dette attività siano esercitate da tale società mediante contabilità separata o con la costituzione di un’apposita società per azioni.
La Sace BT
Nel 2004, nel contesto normativo ricordato ai precedenti punti da 8 a 10, la SACE ha deciso di costituire la controllata Sace BT, quale entità distinta, in modo da isolare la gestione dei «rischi assicurabili sul mercato» ai sensi della comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione. La Sace BT è stata dotata di un capitale azionario di EUR 100 milioni, interamente versato dalla SACE. Inoltre, la SACE ha provveduto a un conferimento di capitale pari a EUR 5,8 milioni per il fondo riserve della Sace BT.
Secondo l’articolo 2, paragrafo 1, del suo Statuto, la Sace BT ha per oggetto sociale l’esercizio, sia in Italia sia all’estero, dell’attività di assicurazione e di riassicurazione in tutti i rami del danno, nei limiti stabiliti dalle autorizzazioni specifiche. Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, di tale Statuto, i membri del Consiglio di amministrazione sono nominati e revocati dall’Assemblea generale. Secondo l’articolo 17 del medesimo Statuto, la gestione della Sace BT spetta esclusivamente ai membri del Consiglio di amministrazione.
Dalla decisione 2014/525/UE della Commissione, del 20 marzo 2013, sulle misure SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) attuate dall’Italia nel 2004 e nel 2009 in favore di Sace BT SpA (
GU 2014, L 239, pag. 24
; in prosieguo: la «decisione impugnata»), risulta che, durante il periodo di riferimento, le attività della Sace BT si articolavano intorno a tre assi: il ramo «assicurazione del credito» (54% dei premi nel 2011), il ramo «cauzioni» (30%) e il ramo relativo ad altri settori concernenti i rischi della costruzione (13%).
Nell’ambito del ramo «assicurazione del credito», la Sace BT era attiva nel segmento dell’assicurazione del credito all’esportazione a breve termine per quanto riguarda i rischi assicurabili sul mercato, ai sensi della comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione. Essa erogava, inoltre, una copertura del credito per le transazioni effettuate in Italia (assicurazione delle transazioni commerciali nazionali). Oltre a ciò, per una piccola quota del proprio portafoglio, la Sace BT era rimasta attiva nel segmento dei rischi non assicurabili sul mercato a breve termine (v. punto 22, tabella 1, della decisione impugnata). La decisione impugnata indica che, secondo le informazioni comunicate dalle autorità italiane, tale attività, al pari delle altre, veniva svolta alle condizioni di mercato e senza la garanzia dello Stato.
Procedimento amministrativo e decisione impugnata
A seguito di una denuncia ricevuta nel giugno 2007, la Commissione ha avviato un’indagine preliminare riguardante eventuali aiuti di Stato che potessero derivare da varie misure attuate dalla SACE in favore della Sace BT. Nel febbraio 2011, la Commissione ha avviato un procedimento d’indagine formale, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, nei confronti delle quattro misure seguenti, adottate in favore della Sace BT:
—
la dotazione di capitale iniziale di EUR 100 milioni in forma di capitale sociale e il conferimento di capitale nel fondo riserve per EUR 5,8 milioni, effettuati il 27 maggio 2004 (in prosieguo: la «prima misura»);
—
una copertura riassicurativa del tipo in eccesso di sinistro per i rischi assicurabili sul mercato dell’anno 2009, accordata il 5 giugno 2009 e riguardante la quota dei rischi (stimata nel 74,15%) non coperta da soggetti terzi operanti sul mercato (in prosieguo: la «seconda misura»);
—
una ricapitalizzazione di EUR 29 milioni, effettuata il 18 giugno 2009 (in prosieguo: la «terza misura»);
—
una ricapitalizzazione di EUR 41 milioni, effettuata il 4 agosto 2009 (in prosieguo: la «quarta misura»).
Nessuna di tali quattro misure era stata notificata alla Commissione, dato che le autorità italiane le avevano reputate, da un lato, non imputabili allo Stato e, dall’altro, conformi al criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato.
All’esito del procedimento d’indagine formale, la Commissione ha adottato, il 20 marzo 2013, la decisione impugnata.
Al fine di dimostrare l’imputabilità allo Stato italiano delle misure in discussione, la Commissione si basa, al punto 177 della decisione impugnata, su criteri generali, relativi ai collegamenti organici tra i membri del Consiglio di amministrazione della SACE e lo Stato italiano, al fatto che la SACE non esercita le proprie attività alle condizioni di mercato e al fatto che la legge prevede che la SACE debba detenere non meno del 30% del capitale della Sace BT. Inoltre, al punto 178 della decisione impugnata, la Commissione evoca taluni indizi specifici consistenti in dichiarazioni effettuate da membri del Consiglio di amministrazione della SACE in sede di adozione delle suddette misure.
Per quanto riguarda l’esistenza di un vantaggio, la Commissione rileva innanzitutto, ai punti da 127 a 130 della decisione impugnata, che la seconda misura conferisce un vantaggio alla Sace BT, dato che un riassicuratore privato non avrebbe mai sottoscritto in suo favore una copertura riassicurativa così elevata alle condizioni accordate dalla SACE. Per quanto riguarda poi la terza e la quarta misura, la Commissione osserva, ai punti da 132 a 168 della decisione impugnata, che la SACE non ha agito come un investitore privato prudente. Essa deduce principalmente che tale società non ha proceduto a una stima preventiva della redditività delle ricapitalizzazioni in esame. Per scrupolo di completezza, la Commissione effettua in via complementare un’analisi ex post della redditività di tali due misure e conclude che un investitore privato prudente avrebbe reputato più vantaggioso lasciar fallire la controllata anziché investirvi ulteriori EUR 70 milioni.
All’articolo 1 della decisione impugnata, la Commissione ha dichiarato che la prima misura, segnatamente la dotazione iniziale di capitale ed il contributo destinato al fondo riserve, per un totale di EUR 105,8 milioni, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Di contro, sono state qualificate come aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il mercato interno le altre tre misure (in prosieguo: le «misure controverse»), ossia la riassicurazione in eccesso di sinistro del 74,15%, che conterrebbe un elemento di aiuto pari a EUR 156 000 (articolo 2 della decisione impugnata), nonché le due ricapitalizzazioni di, rispettivamente, EUR 29 milioni ed EUR 41 milioni (articoli 3 e 4 della decisione impugnata).
In forza degli articoli 5 e 6 della decisione impugnata, le autorità italiane sono tenute a recuperare immediatamente nei confronti della Sace BT gli aiuti summenzionati, maggiorati di interessi di mora composti, a garantire che la decisione impugnata sia eseguita entro quattro mesi dalla sua notifica e a comunicare alla Commissione, entro due mesi da detta notifica, in particolare, l’importo complessivo da recuperare, gli importi già recuperati e le misure adottate o previste al fine di conformarsi alla decisione impugnata.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 3 giugno 2013, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 luglio 2013, la Repubblica italiana ha chiesto di intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti. Con ordinanza del 4 settembre 2013, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha accolto tale domanda.
A seguito della modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Settima Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale il 26 febbraio 2014, le ricorrenti hanno presentato una domanda di provvedimenti provvisori volta ad ottenere la sospensione della decisione impugnata sino a quando il Tribunale non abbia statuito sul ricorso principale. Con ordinanza del 13 giugno 2014, il presidente del Tribunale ha deciso di sospendere l’esecuzione dell’articolo 5 della decisione impugnata nella parte in cui le autorità italiane sono obbligate a recuperare dalla Sace BT un importo superiore ad EUR [
riservato
] (
) (ordinanza del 13 giugno 2014, SACE e Sace BT/Commissione, T‑305/13 R,
EU:T:2014:595
).
Le ricorrenti, sostenute dalla Repubblica italiana, concludono che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata o, in via subordinata, annullarla parzialmente;
—
condannare la Commissione alle spese;
—
ordinare qualunque altra misura, anche istruttoria, che esso ritenga appropriata.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
A sostegno della loro domanda di annullamento le ricorrenti deducono tre motivi. Con il primo motivo, esse contestano l’imputabilità al governo italiano delle misure controverse. Il secondo motivo verte sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, su errori di valutazione e di diritto nell’applicazione del criterio dell’investitore privato in economia di mercato nonché sull’insufficienza di motivazione per quanto riguarda la seconda misura. Il terzo motivo verte sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, su errori di valutazione e su errori di diritto nell’applicazione del criterio dell’investitore privato in economia di mercato per quanto riguarda la terza e la quarta misura.
Sul primo motivo, vertente sulla non imputabilità allo Stato italiano delle misure controverse
Le ricorrenti sostengono che la Commissione, nel ritenere le misure controverse imputabili allo Stato italiano, ha erroneamente applicato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Le decisioni che hanno istituito le misure controverse sarebbero state adottate autonomamente dal Consiglio di amministrazione della SACE.
Le ricorrenti affermano che la decisione impugnata non contiene elementi tali da far ritenere che le misure controverse abbiano costituito lo strumento di attuazione di una politica determinata dallo Stato italiano, ovvero che la loro adozione sia stata direttamente o indirettamente influenzata, o persino conosciuta ex ante, dalle autorità italiane. Gli indizi generici e specifici dedotti dalla Commissione ai punti da 177 a 179 della decisione impugnata non consentirebbero di concludere che la SACE non avrebbe potuto adottare le misure controverse senza tenere conto delle esigenze dei pubblici poteri.
La Repubblica italiana, interveniente a sostegno delle ricorrenti, aggiunge che la circostanza, rilevata dalla Commissione, che le misure controverse rispondessero ad un obiettivo di interesse pubblico non è sufficiente per dimostrare un coinvolgimento di poteri pubblici. Infatti, un’impresa, pur perseguendo fini di lucro, potrebbe, per infinite ragioni, tenere conto altresì dell’interesse pubblico valutato in modo autonomo dai propri amministratori.
Inoltre, le ricorrenti e la Repubblica italiana fanno valere che le misure controverse sono state adottate dalla SACE senza tenere conto delle esigenze delle autorità pubbliche e senza che queste le abbiano influenzate anche solo indirettamente. Nella decisione impugnata, la Commissione si sarebbe limitata a dimostrare la possibilità astratta del coinvolgimento dei poteri pubblici. Essa non avrebbe fornito prove sufficienti nel senso che l’azionista pubblico avesse concretamente esercitato un’influenza determinante sull’adozione delle misure controverse, in contrasto con il principio dell’autonomia di gestione del Consiglio di amministrazione della SACE.
Le ricorrenti e la Repubblica italiana ritengono che il criterio fondamentale per valutare l’imputabilità di una misura allo Stato consista nel verificare il grado di autonomia di gestione di cui gode in concreto il Consiglio di amministrazione dell’impresa pubblica e l’intensità della tutela esercitata dai poteri pubblici. Infatti, secondo la sentenza del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (C‑482/99, Racc., EU:C:2002:294; in prosieguo: la «sentenza Stardust»), per provare il coinvolgimento delle autorità pubbliche nell’adozione di una misura occorre dimostrare che tale misura è stata determinata dall’intervento dello Stato e non da scelte autonome dell’impresa stessa.
Quindi, secondo la Repubblica italiana, una misura sarebbe imputabile allo Stato solo ove consti che essa è l’effetto di un atto giuridico vincolante di un’autorità pubblica, il quale, sia pure con indicazioni non chiare e specifiche, abbia indotto l’impresa a far prevalere un obiettivo di interesse pubblico sul suo proprio interesse e ad adottare una misura diversa da quelle che avrebbe adottato in assenza di tali indicazioni.
Orbene, secondo le ricorrenti e la Repubblica italiana, nella fattispecie la Commissione non avrebbe affatto dimostrato che le autorità pubbliche italiane avessero instaurato una prassi consistente nell’utilizzare la SACE a fini di interesse pubblico, prassi che sarebbe contraria al principio di autonomia di gestione stabilito dalla normativa italiana, ai sensi della quale il MEF «non esercita direzione e coordinamento delle società partecipate». Pertanto, la Commissione non avrebbe assolto l’onere della prova.
La Repubblica italiana aggiunge che la prassi del MEF di non interferire nelle decisioni di competenza del Consiglio di amministrazione della SACE è dimostrata da una nota del medesimo Ministero del 12 novembre 2008, nella quale, in risposta a una domanda della SACE, esso ha ricordato che un’operazione di acquisto di una società sudafricana operante nel settore dell’assicurazione del credito non era soggetta alla sua approvazione. Tale prassi, consistente nel rispettare l’autonomia di gestione della SACE, sarebbe confermata da una seconda nota del MEF, attestante che non rientra nei suoi poteri interferire nella costituzione di una nuova società di servizi da porre sotto il controllo della Sace BT.
La Commissione contesta in toto tale argomentazione. Per dimostrare l’imputabilità di una misura allo Stato non sarebbe necessario dimostrare che essa corrisponde esclusivamente a una finalità pubblica.
Secondo la giurisprudenza, determinati vantaggi, per essere qualificati come aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, devono, da un lato, essere concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali e, dall’altro, essere imputabili allo Stato (v. sentenze Stardust, punto 33 supra,
EU:C:2002:294
, punto 24, e del 10 novembre 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki e a./Commissione, T‑384/08,
EU:T:2011:650
, punto 50).
Nella fattispecie, occorre pertanto esaminare se le misure controverse potessero essere a giusto titolo considerate il risultato di un comportamento imputabile allo Stato.
È pacifico che, in seguito alla sua trasformazione in società per azioni interamente detenuta dallo Stato, la SACE era, nel corso del periodo in esame, un’impresa pubblica ai sensi dell’articolo 2, lettera b), della direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (
GU L 318, pag. 17
), il quale enuncia che la nozione di impresa pubblica comprende «ogni impresa nei confronti della quale i poteri pubblici possano esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che la disciplina».
Tuttavia, al punto 52 della sentenza Stardust, citata al punto 33 supra (
EU:C:2002:294
), la Corte ha dichiarato che, anche qualora lo Stato sia in grado di controllare un’impresa pubblica e di esercitare un’influenza dominante sulle operazioni di quest’ultima, l’esercizio effettivo di tale controllo in un dato caso non può essere automaticamente presunto. Un’impresa pubblica può agire con maggiore o minore indipendenza, a seconda del grado di autonomia ad essa concesso dallo Stato. Pertanto, il solo fatto che un’impresa pubblica si trovi sotto il controllo dello Stato non è sufficiente per imputare a quest’ultimo misure adottate da tale impresa, quali i provvedimenti di sostegno finanziario di cui trattasi. Occorre ancora verificare se le autorità pubbliche abbiano avuto un ruolo, in un modo o in un altro, nell’adozione di tali misure.
Nel caso di specie, ne consegue che la sola circostanza per cui lo Stato italiano, quale azionista unico della SACE, fosse in grado di esercitare un’influenza dominante sulle attività di tale società non permette di ritenere che esso abbia effettivamente esercitato il suo controllo relativamente all’adozione delle misure controverse.
Occorre così ricordare i criteri sviluppati dalla giurisprudenza ai fini della valutazione dell’imputabilità allo Stato di una misura di aiuto adottata da un’impresa pubblica (v. punti da 44 a 52 infra), prima di esaminare gli indizi dedotti nella fattispecie dalla Commissione (v. punti da 53 a 88 infra).
Criteri giurisprudenziali di valutazione dell’imputabilità allo Stato di una misura di aiuto concessa da un’impresa pubblica
Ai punti 53 e 54 della sentenza Stardust, citata al punto 33 supra (
EU:C:2002:294
), la Corte ha precisato che non si può pretendere che venga dimostrato sulla base di un’istruttoria precisa che le autorità pubbliche hanno concretamente incitato l’impresa pubblica ad adottare le misure di aiuto in questione. Infatti, considerate le strette relazioni intercorrenti tra lo Stato e le imprese pubbliche, sussiste un rischio reale che aiuti di Stato vengano concessi per il tramite di queste ultime in maniera poco trasparente, così che sarà assai difficile per un terzo, proprio a motivo delle relazioni privilegiate che esistono tra lo Stato ed un’impresa pubblica, dimostrare nel caso concreto che eventuali misure di aiuto adottate da tale impresa siano state effettivamente assunte dietro istruzione delle autorità pubbliche.
Di conseguenza, secondo una giurisprudenza costante, l’imputabilità allo Stato di una misura di aiuto adottata da un’impresa pubblica può essere dedotta da un insieme di indizi sufficientemente precisi e concordanti, che emergano dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale detta misura è stata adottata e siano tali da far presumere l’esistenza di un coinvolgimento concreto delle autorità pubbliche nell’adozione della misura in questione (v., in tal senso, sentenze Stardust, cit. al punto 33 supra,
EU:C:2002:294
, punto 55; del 26 giugno 2008, SIC/Commissione, T‑442/03, Racc.,
EU:T:2008:228
, punto 98, e Elliniki Nafpigokataskevastiki e a./Commissione, cit. al punto 38 supra,
EU:T:2011:650
, punto 54).
A tal riguardo, la sentenza Stardust, citata al punto 33 supra (
EU:C:2002:294
), indica un elenco di indizi, non obbligatori e non esaustivi, che sono stati presi in considerazione dalla giurisprudenza o che possono esserlo, quali il fatto che l’impresa pubblica che ha accordato gli aiuti non possa adottare tale decisione senza tener conto delle esigenze dei pubblici poteri, il fatto che tale impresa non soltanto sia collegata allo Stato da elementi di natura organica, ma debba altresì tenere conto delle direttive impartite da un comitato interministeriale come il CIPE, la natura delle attività dell’impresa pubblica e l’esercizio di queste sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati, lo status giuridico della suddetta impresa, ovverosia il suo essere soggetta al diritto pubblico o al diritto comune delle società, oppure l’intensità della tutela esercitata dalle autorità pubbliche sulla gestione dell’impresa (v. sentenza Stardust, cit. al punto 33 supra,
EU:C:2002:294
, punti 55 e 56 e la giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, sempre al punto 56 della sentenza Stardust, citata al punto 33 supra (
EU:C:2002:294
), la Corte ha sottolineato che qualsiasi altro indizio che denoti, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche oppure l’improbabilità di una mancanza di coinvolgimento nell’adozione di una misura, tenuto conto anche dell’ampiezza di quest’ultima, del suo contenuto ovvero delle condizioni che essa comporta, potrebbe, eventualmente, essere pertinente per giungere ad affermare l’imputabilità allo Stato di una misura adottata da un’impresa pubblica (v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2014, Tisza Erőmű/Commissione, T‑468/08,
EU:T:2014:235
, punto 170).
In primo luogo, dalla suddetta giurisprudenza deriva che, contrariamente a quanto dedotto dalla Repubblica italiana (v. punti 33 e 34 supra), la nozione di coinvolgimento concreto dello Stato deve essere intesa nel senso che la misura di cui trattasi sia stata adottata sotto l’influenza o il controllo effettivo delle autorità pubbliche oppure che la mancanza di una simile influenza o di un simile controllo sia improbabile, senza che occorra esaminare l’incidenza di siffatto coinvolgimento sul contenuto della misura. In particolare, non può essere richiesto, al fine di soddisfare il requisito dell’imputabilità, di dimostrare che il comportamento dell’impresa pubblica sarebbe stato diverso qualora la stessa avesse agito in modo autonomo. Quanto agli obiettivi perseguiti dalla misura in questione, benché questi possano essere presi in considerazione ai fini della valutazione dell’imputabilità, non si tratta di elementi decisivi.
Infatti, la circostanza che, in certi casi, gli obiettivi di interesse pubblico concordino con l’interesse dell’impresa pubblica non fornisce, di per sé sola, alcuna indicazione circa l’eventuale coinvolgimento o assenza di coinvolgimento dei poteri pubblici, in un modo oppure in un altro, nell’adozione della misura di cui trattasi. Pertanto, il fatto che l’interesse dell’impresa pubblica coincida con l’interesse pubblico non significa necessariamente che tale impresa avrebbe potuto adottare la sua decisione senza tenere conto delle esigenze dei poteri pubblici. La Commissione osserva quindi a giusto titolo che nulla osta a che i poteri pubblici possano imporre a un’impresa pubblica di compiere un’operazione di natura imprenditoriale, la quale, pur potendo eventualmente essere conforme al criterio dell’investitore privato, resterà in ogni caso imputabile allo Stato.
In secondo luogo, occorre altresì respingere l’interpretazione della giurisprudenza Stardust, effettuata dalla Repubblica italiana (v. punti 34 e 35 supra), secondo cui il coinvolgimento concreto dello Stato nell’adozione di una misura da parte di un’impresa pubblica, quale la SACE, può risultare soltanto da un atto giuridico di un’autorità pubblica che induca detta impresa a far prevalere gli obiettivi di interesse pubblico sui propri interessi oppure da una prassi dei poteri pubblici consistente nell’utilizzare tale impresa a fini di interesse pubblico, in violazione del principio dell’autonomia di gestione riconosciuta dalla legge italiana alle imprese pubbliche.
Infatti, dalla sentenza Stardust, citata al punto 33 supra (
EU:C:2002:294
), risulta che l’autonomia conferita a un’impresa pubblica dalla sua forma giuridica non è tale da impedire che lo Stato possa esercitare un’influenza dominante nell’adozione di taluni provvedimenti. Poiché l’eventuale coinvolgimento concreto dello Stato non può essere escluso dall’autonomia di cui, in via di principio, beneficia l’impresa pubblica, la prova di un siffatto coinvolgimento può essere fornita mediante tutti gli elementi di diritto o di fatto pertinenti idonei a costituire un insieme di indizi sufficientemente precisi e concordanti dell’esercizio di un’influenza o di un controllo effettivi da parte dello Stato.
Nel caso di specie, spetta dunque alla Commissione dimostrare, sulla base di un insieme di indizi sufficientemente precisi e concordanti, che il coinvolgimento dello Stato italiano nella decisione di accordare le misure controverse fosse concreto, oppure che la mancanza di un tale coinvolgimento fosse improbabile alla luce delle circostanze e del contesto in esame.
Valutazione degli indizi dedotti nel caso di specie dalla Commissione
Si deve verificare se, nel caso di specie e nel contesto delle misure controverse, gli indizi dedotti dalla Commissione ai punti da 177 a 179 della decisione impugnata, considerati nel loro insieme, consentissero di affermare che le autorità pubbliche italiane erano state concretamente coinvolte, in un modo o in un altro, nell’adozione di tali misure.
Al fine di dimostrare un siffatto coinvolgimento, la Commissione deduce alcuni «indizi generali», relativi al contesto dell’adozione delle misure controverse (punto 177 della decisione impugnata), e alcuni «indizi specifici», relativi alle condizioni di concessione di tali misure (punti 178 e 179 della decisione impugnata).
Per quanto riguarda gli indizi generali, la Commissione deduce i tre elementi che seguono:
—
tutti i membri del Consiglio di amministrazione della SACE sono nominati su proposta dello Stato italiano;
—
la SACE non esercita le sue attività «sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati»;
—
per legge, la SACE deve detenere non meno del 30% del capitale della Sace BT.
Occorre esaminare in modo preciso ciascuno di tali indizi, prima di valutarli nel loro insieme.
In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento relativo alla nomina dei membri del Consiglio di amministrazione, dedotto al punto 177, lettera a), della decisione impugnata, si deve rilevare che l’articolo 6, paragrafo 2, del decreto legge n. 269, il quale attribuisce le azioni della SACE al MEF, dispone che tali nomine siano effettuate d’intesa con i vari ministeri italiani di cui all’articolo 4, paragrafo 5, del decreto legislativo n. 143, ossia il Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica (competente per l’economia e le finanze all’epoca dei fatti), il Ministro degli Affari esteri, il Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato nonché il Ministro del Commercio con l’estero.
Tuttavia, come rilevato dalla Repubblica italiana durante l’udienza, dall’articolo 6, paragrafo 24, del decreto legge n. 269 risulta che, al momento dell’istituzione della SACE, l’articolo 4 del decreto legislativo n. 143 era applicabile soltanto in via transitoria, fino alla data di approvazione dello Statuto della SACE. Orbene, secondo l’articolo 13 di tale Statuto, i membri del Consiglio di amministrazione sono nominati, per un periodo non superiore a tre anni, dall’assemblea generale e sono rieleggibili.
Le ricorrenti e la Repubblica italiana ne inferiscono che gli indizi organici citati al punto 177, lettera a), della decisione impugnata non derivano da norme speciali, bensì dall’assetto proprietario e sono dunque di scarso rilievo.
Durante l’udienza, la Commissione ha sostenuto che l’abrogazione delle norme speciali relative alla nomina dei membri del Consiglio di amministrazione della SACE non è stata automatica. Essa ha fatto valere, senza in ciò essere contraddetta dalla Repubblica italiana, che, all’epoca dell’adozione delle misure controverse, i membri del Consiglio di amministrazione della SACE erano stati nominati secondo la procedura speciale iniziale.
È vero che i membri del Consiglio di amministrazione di un’impresa il cui capitale sia interamente detenuto dallo Stato sono necessariamente nominati dalle autorità pubbliche, essendo lo Stato l’azionista unico della società. Tuttavia, nella fattispecie, il fatto che quanto meno la nomina iniziale dei membri del Consiglio di amministrazione della SACE dovesse essere effettuata d’intesa con vari ministeri importanti, ai sensi di una specifica disposizione di legge, attesta la sussistenza di legami particolari tra la SACE e le autorità pubbliche e può costituire un indizio del coinvolgimento dei poteri pubblici nell’attività dell’impresa pubblica.
Inoltre, tale coinvolgimento è altresì attestato dal fatto, rilevato dalla Commissione al punto 178, lettera a), della decisione impugnata, che due membri del Consiglio di amministrazione della SACE occupavano contemporaneamente posizioni dirigenziali presso taluni ministeri italiani, segnatamente l’ex Ministero del Commercio con l’estero, l’attuale Ministero dello Sviluppo economico, e il Ministero degli Affari esteri (v. punto 85 infra).
Nondimeno, siffatti indizi organici, benché significativi nella misura in cui mostrano un margine di indipendenza limitato della SACE nei confronti dello Stato, non sono sufficienti, di per sé, a dimostrare il concreto coinvolgimento dello Stato nell’adozione delle misure controverse e devono essere valutati insieme agli altri indizi.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui la SACE non esercita le sue attività «sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati», la decisione impugnata si basa sui quattro indizi che seguono:
—
la missione della SACE consiste nel mantenere e promuovere la competitività dell’economia italiana, essenzialmente per quanto riguarda i rischi non assicurabili sul mercato, secondo la definizione enunciata dalla comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione, operando quindi in un settore che non è ritenuto soggetto a normali condizioni di concorrenza sul mercato;
—
le attività della SACE hanno sempre beneficiato di una garanzia di Stato, a differenza di quanto consentito ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato ad altre imprese pubbliche che operano in concorrenza con gli operatori privati del mercato;
—
i rendiconti finanziari della SACE sono soggetti al controllo della Corte dei conti e il MEF è tenuto a presentare al Parlamento italiano relazioni annuali sulle attività della SACE;
—
per quanto riguarda l’influenza dello Stato sulla concessione delle risorse della SACE, entro il 30 giugno di ciascun anno il CIPE delibera un piano previsionale degli impegni assicurativi e dei fabbisogni finanziari relativi a determinati rischi e definisce i limiti globali degli impegni relativi ai rischi non assicurabili sul mercato che la SACE può assumere, stabilendo una distinzione tra le garanzie a seconda se di durata inferiore o di durata superiore a 24 mesi.
Occorre valutare la portata, nel caso di specie, di tali quattro indizi che, secondo la Commissione, sono in realtà volti a dimostrare che le autorità pubbliche utilizzano il gruppo SACE non soltanto nel settore dei rischi non assicurabili sul mercato, ma anche in quello dei rischi assicurabili sul mercato, per sostenere il sistema imprenditoriale italiano e così promuovere lo sviluppo economico del paese.
Il primo indizio citato al punto 64 supra è correlato alla missione di promozione della competitività dell’economia italiana, affidata alla SACE «essenzialmente attraverso i rischi non assicurabili sul mercato». Si deve notare in proposito che né le ricorrenti né la Repubblica italiana contestano tale presentazione della missione della SACE da parte della Commissione nella decisione impugnata. Esse sembrano quindi ammettere implicitamente che la missione della SACE, nella misura in cui essa riguarda essenzialmente, ma non esclusivamente, i rischi non assicurabili sul mercato, si estende anche al settore concorrenziale dell’assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato. Orbene, l’ambito di applicazione della missione di interesse pubblico della SACE risulta dall’articolo 4, paragrafi 1 e 2, dello Statuto di detta società, recante la definizione del suo oggetto sociale (v. punto 6 supra). Più esattamente, l’articolo 4, paragrafo 1, di tale Statuto si riferisce in modo generale alla copertura «dei rischi di carattere politico, catastrofico, economico, commerciale e di cambio, nonché dei rischi a questi complementari, ai quali sono esposti, direttamente o indirettamente, gli operatori [italiani] e le società a questi collegate o da questi controllate, anche estere, nella loro attività con l’estero e di internazionalizzazione dell’economia italiana». Quanto all’articolo 4, paragrafo 2, esso riguarda espressamente il rilascio, a condizioni di mercato e nel rispetto della disciplina dell’Unione, «di garanzie e coperture assicurative per imprese estere in relazione ad operazioni che siano di rilievo strategico per l’economia italiana sotto i profili dell’internazionalizzazione, della sicurezza economica e dell’attivazione dei processi produttivi e occupazionali in Italia» (v. punto 6 supra).
Tale missione di interesse pubblico – che include espressamente la copertura, in particolare, dei rischi definiti assicurabili sul mercato nella comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione (v. punto 3 supra) e si riferisce inoltre alla fornitura di servizi assicurativi alle condizioni di mercato per quanto riguarda operazioni di interesse strategico per l’economia italiana – va dunque al di là della sola missione di copertura dei rischi non assicurabili sul mercato, la quale non rientra nell’ambito del settore caratterizzato dalla concorrenza.
Pertanto, la missione di interesse pubblico affidata alla SACE dal suo Statuto include altresì l’assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato, per la copertura dei quali è stata creata la Sace BT (v. punti 8 e 11 supra).
È vero che, al punto 177, lettera b), i), della decisione impugnata, la Commissione si riferisce alla missione di promozione «della competitività dell’economia italiana, essenzialmente attraverso i rischi non assicurabili sul mercato» (v. punto 64 supra). Sebbene essa ponga in tal modo l’accento più in particolare sulla finalità di interesse pubblico perseguita dalla SACE nel settore dell’assicurazione dei rischi non assicurabili sul mercato, resta il fatto che la Commissione evoca la finalità generale di sostegno dell’economia italiana attribuita alla SACE, dall’articolo 4, paragrafi 1 e 2, del suo Statuto, per quanto riguarda l’insieme della sua attività, che può essere esercitata anche nel settore dell’assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato, come risulta dall’articolo 6, paragrafo 12, del decreto legge n. 269 (v. punto 8 supra).
Il secondo indizio di cui al punto 177, lettera b), della decisione impugnata (v. punto 64 supra) concerne la garanzia di Stato di cui beneficia la SACE. A differenza del primo indizio esaminato ai punti da 66 a 69 supra, detto indizio si rapporta unicamente all’attività della SACE nel settore dell’assicurazione dei rischi non assicurabili sul mercato. Dall’articolo 5, paragrafo 2, dello Statuto della SACE risulta espressamente che, durante il periodo in esame, «[l]’attività assicurativa e di garanzia dei rischi definiti di mercato dalla disciplina dell’Unione europea non beneficia[va] della garanzia dello Stato ed [era] soggetta alla normativa in materia di assicurazioni private».
Detto indizio relativo alla garanzia di Stato conferma tuttavia che le attività della SACE non erano quelle esercitate da una società commerciale di assicurazione del credito all’esportazione alle condizioni di mercato, bensì quelle di una società pubblica di assicurazione che beneficia di uno statuto eccezionale e persegue obiettivi di sostegno dell’economia definiti dai poteri pubblici, servendo quale strumento per la promozione delle esportazioni, in particolare mediante la garanzia di Stato (v. punto 67 supra).
Il terzo indizio di cui al punto 177, lettera b), della decisione impugnata (v. punto 64 supra) concerne il controllo annuale dei conti della SACE ad opera della Corte dei conti, previsto dall’articolo 6, paragrafo 16, del decreto legge n. 269, e l’obbligo del MEF di presentare ogni anno al Parlamento italiano la relazione sulle attività della SACE, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 17, del medesimo decreto legge. Come rilevato dalla Commissione, tali controlli, pur applicati anche ad altre imprese pubbliche, non si applicano alla generalità delle imprese pubbliche il cui capitale sia integralmente detenuto dallo Stato, il che conferma il contesto generale del controllo pubblico specifico esercitato sulla SACE. Durante l’udienza, la Repubblica italiana ha tuttavia rilevato, senza essere in ciò contraddetta dalla Commissione, che l’ultima relazione annuale sull’attività della SACE al Parlamento risaliva al 2008.
Detto terzo indizio non è di per sé determinante. Infatti, questi controlli finanziari e politici, dato che, da un lato, intervengono a posteriori e, dall’altro, vertono in via di principio sull’insieme dei conti o dell’attività della SACE, non permettono da soli di ritenere che le autorità pubbliche abbiano concretamente influenzato l’adozione delle decisioni a monte, come quelle relative alle misure controverse. Nondimeno, resta il fatto che le possibilità di controllo attestano l’interesse dello Stato italiano nelle attività della SACE e sono pertanto rilevanti quali elementi dell’insieme di indizi sui quali la Commissione si è fondata.
Il quarto indizio menzionato al punto 177, lettera b), della decisione impugnata (v. punto 64 supra) è relativo all’approvazione da parte del CIPE di un piano previsionale degli impegni assicurativi della SACE e dei fabbisogni finanziari relativi a determinati rischi nonché alla definizione da parte del CIPE dei limiti globali degli impegni connessi ai rischi non assicurabili sul mercato che la SACE può assumere, conformemente all’articolo 6, paragrafo 9, del decreto legge n. 269, il quale rinvia alle disposizioni dell’articolo 2, paragrafo 3, del decreto legislativo n. 143 (v. punto 9 supra).
A tal riguardo, le ricorrenti sostengono che la decisione di approvazione del CIPE si limita a trasporre e a formalizzare il piano previsionale previamente approvato dal Consiglio di amministrazione della SACE. In realtà, la finalità della procedura di approvazione da parte del CIPE (v. punto 9 supra) consisterebbe unicamente nell’informare lo Stato della sua massima esposizione potenziale derivante dalla garanzia da esso concessa riguardo alle coperture assicurative offerte dalla SACE nel settore dei rischi non assicurabili. Inoltre, il piano previsionale soggetto a una simile approvazione non riguarderebbe le attività della Sace BT.
Siffatto argomento non può essere accolto. La Commissione sostiene giustamente che l’approvazione del piano previsionale della SACE da parte del CIPE, l’organo supremo di coordinamento e direzione della politica economica italiana, dimostra che tale impresa non esercita le sue attività in condizioni di piena autonomia di gestione e può pertanto essere ritenuta agire sotto il controllo delle autorità pubbliche per lo meno riguardo all’adozione delle decisioni importanti.
Infatti, l’attività principale della SACE, nel settore dei rischi non assicurabili sul mercato, s’inscrive nell’ambito del piano previsionale, che, sebbene redatto dal Consiglio di amministrazione della società, è soggetto ad approvazione del CIPE. Una tale procedura di approvazione da parte dell’autorità che determina gli orientamenti della politica economica nazionale non può avere una portata puramente informativa. In assenza di ogni indizio contrario (v. punto 83 infra), essa indica che la SACE è tenuta a prendere in considerazione le esigenze dei poteri pubblici, quale contropartita della garanzia di Stato di cui beneficia.
In terzo luogo, le ricorrenti e la Repubblica italiana contestano ogni valore probatorio dell’indizio tratto dal fatto che l’articolo 5, paragrafo 2, dello Statuto della Sace BT prevede che la partecipazione della SACE al capitale di tale controllata non possa essere inferiore al 30%, conformemente all’articolo 6, paragrafo 12, del decreto legge n. 269 (v. punto 55 supra).
È vero che, come giustamente osservato dalle ricorrenti, una partecipazione del 30% non consentirebbe alla SACE di controllare l’attività della sua controllata. Nondimeno, benché una siffatta disposizione non sia sufficiente, di per sé, per assumere che le autorità pubbliche fossero concretamente coinvolte nell’adozione delle misure controverse, essa costituisce, sulla scorta della giurisprudenza, un indizio risultante dal contesto di tale adozione che può essere preso in considerazione (v. punto 45 supra).
Infatti, come rilevato dalla Commissione, siffatta partecipazione può essere considerata come volta a garantire un certo livello di coinvolgimento pubblico nell’attività di assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato, per il tramite della SACE, interamente detenuta dallo Stato durante il periodo in esame, e conferma che la SACE è assoggettata a un regime giuridico speciale, anche nel settore sopra menzionato.
Pertanto, nel loro complesso, gli indizi generali relativi al contesto in cui le misure controverse sono state adottate, esaminati ai punti da 55 a 80 supra, consentono di dichiarare in modo giuridicamente congruo che tali misure sono imputabili allo Stato, tenuto conto della loro importanza per l’economia italiana.
Infatti, in considerazione dell’ampiezza e dell’oggetto delle misure controverse, il cui importo totale ammonta a oltre EUR 70 milioni, l’insieme degli indizi evocati dalla Commissione, relativi ai collegamenti organici tra la SACE e le autorità pubbliche istituiti da disposizioni di legge specifiche (v. punti da 57 a 63 supra), agli obiettivi di promozione della competitività dell’economia italiana assegnati alla SACE dal suo Statuto (v. punti da 66 a 69 supra), al sostegno dello Stato sotto forma di una garanzia di Stato accordata alla SACE nell’esercizio della sua attività principale (v. punti 70 e 71 supra), al controllo preventivo (v. punti da 74 a 78 supra) e a posteriori (v. punti 72 e 73 supra) esercitato dai poteri pubblici sull’attività della SACE, nonché a un certo livello di coinvolgimento pubblico nel settore dell’assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato (v. punto 80 supra), dimostra che è improbabile un’assenza di coinvolgimento delle autorità pubbliche nell’adozione delle misure controverse.
Tale analisi non è inficiata dall’argomento della Repubblica italiana relativo alla prassi del MEF di non intervenire nelle decisioni delle imprese pubbliche, come attesterebbero due note del medesimo ministero, che ricordano che le operazioni decise dal Consiglio di amministrazione della SACE non erano soggette alla sua approvazione (v. punto 36 supra). Infatti, da un lato, come rileva la Commissione, tali note non possono essere fatte valere nel caso in esame, in quanto non sono state presentate alla Commissione durante il procedimento amministrativo (v. sentenza del 25 giugno 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissione, T‑268/06, Racc.,
EU:T:2008:222
, punto 56; v. altresì, in tal senso, sentenza del 15 aprile 2008, Nuova Agricast, C‑390/06,
EU:C:2008:224
, punto 54 e la giurisprudenza ivi citata). Dall’altro, ed in ogni caso, le operazioni oggetto di tali note non avevano la stessa portata delle misure controverse in relazione agli obiettivi di sostegno della competitività dell’economia italiana. Infine, l’assenza di approvazione formale non può escludere l’esistenza di un coinvolgimento concreto delle autorità pubbliche nell’adozione di una misura. Orbene, una tale implicazione risulta, nel caso di specie, dall’insieme degli indizi ricordati al punto 82 supra.
Pertanto, visto l’insieme degli indizi generali menzionati nella decisione impugnata, la Commissione ha legittimamente dichiarato, al punto 180 di quest’ultima, l’imputabilità delle misure controverse allo Stato basandosi sulla constatazione che la SACE fosse strettamente legata alle autorità pubbliche italiane, che la utilizzavano nell’ambito della loro politica di sostegno all’attività economica italiana.
La rilevanza dei tre indizi generali è confermata peraltro dagli indizi specifici evocati ai punti 178 e 179 della decisione impugnata. Si tratta in sostanza di dichiarazioni rilasciate da membri del Consiglio di amministrazione della SACE durante l’adozione delle misure controverse.
È vero che le ricorrenti e la Repubblica italiana sostengono che tali dichiarazioni, citate ai punti 178 e 179 della decisione impugnata, costituiscono elementi puramente circostanziali che dimostrano soltanto le aspettative dei loro autori circa le ricadute positive delle misure esaminate sull’economia.
Occorre tuttavia rilevare che le dichiarazioni citate al punto 178, lettere a) e b), e al punto 179 della decisione impugnata, annotate nei verbali, da un lato, della riunione del Consiglio di amministrazione della SACE del 1
o
aprile 2009 e, dall’altro, della riunione di detto Consiglio di amministrazione del 26 maggio 2009, si riferiscono a obiettivi d’interesse pubblico. Lo stesso vale per le considerazioni evocate al punto 178, lettera c), della decisione impugnata, estratte dal verbale della riunione del Consiglio di amministrazione della Sace BT del 27 maggio 2009.
Anche se, prese separatamente, dette dichiarazioni presentano un valore probatorio relativamente scarso, le stesse, valutate alla luce degli indizi generali relativi al contesto dell’adozione delle misure controverse, devono essere considerate come indizi supplementari attestanti che l’adozione delle misure controverse si collocava nell’ambito del perseguimento degli obiettivi di sostegno all’economia italiana assegnati alla SACE.
Tutto ciò considerato, il primo motivo deve essere respinto.
Sui motivi secondo e terzo, vertenti in sostanza sulla violazione del criterio dell’investitore privato in economia di mercato e sulla violazione dell’obbligo di motivazione
Prima di esaminare questi due motivi, occorre ricordare in via preliminare taluni principi giurisprudenziali relativi al criterio dell’investitore privato in economia di mercato.
Osservazioni preliminari sulla giurisprudenza relativa al criterio dell’investitore privato in economia di mercato
Secondo la giurisprudenza, le condizioni che devono ricorrere affinché una misura possa ricadere nella nozione di aiuto ai sensi dell’articolo 107 TFUE non sono soddisfatte se l’impresa pubblica beneficiaria poteva ottenere lo stesso vantaggio, rispetto a quello procuratole per mezzo di risorse statali, in circostanze corrispondenti alle normali condizioni del mercato, valutazione che dev’essere effettuata, in via di principio, applicando il criterio dell’investitore privato in economia di mercato (v., in tal senso, sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a., C‑124/10 P, Racc.,
EU:C:2012:318
, punto 78, e del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione, C‑73/11 P,
EU:C:2013:32
, punto 70).
L’applicazione del criterio dell’investitore privato è quindi volta a determinare se il vantaggio concesso ad un’impresa, sotto qualsiasi forma, per mezzo di risorse statali sia tale, in considerazione dei suoi effetti, da falsare o rischiare di falsare la concorrenza e da pregiudicare gli scambi tra gli Stati membri (v., in tal senso, sentenza Commissione/EDF e a., cit. al punto 91 supra,
EU:C:2012:318
, punto 89). Si deve a tal proposito ricordare che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non distingue gli interventi dell’ente pubblico a seconda delle loro cause o dei loro obiettivi, ma li definisce in funzione dei loro effetti (sentenze Commissione/EDF e a., cit. al punto 91 supra,
EU:C:2012:318
, punto 77, e del 19 marzo 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione e a., C‑399/10 P e C‑401/10 P, Racc.,
EU:C:2013:175
, punto 102).
Per stabilire se lo Stato membro o l’ente pubblico interessato si sia comportato come un operatore privato avveduto in un’economia di mercato, occorre porsi nel contesto dell’epoca in cui sono state adottate le misure di cui trattasi, al fine di valutare la razionalità economica del comportamento dello Stato membro o dell’ente pubblico e quindi astenersi da qualsiasi valutazione fondata su una situazione successiva. La comparazione dei comportamenti degli operatori pubblici e privati deve pertanto essere effettuata in relazione al comportamento che avrebbe tenuto in circostanze simili, durante l’operazione in esame, un operatore privato alla luce delle informazioni disponibili e degli sviluppi prevedibili in quel momento (v., in tal senso, sentenza Stardust, cit. al punto 33 supra,
EU:C:2002:294
, punti 71 e 72). È quindi irrilevante la constatazione a posteriori dell’effettiva redditività dell’operazione realizzata dallo Stato membro o dall’ente pubblico interessato.
Questa costante giurisprudenza è stata confermata dalla sentenza Commissione/EDF e a., citata al punto 91 supra (
EU:C:2012:318
), la quale, al suo punto 105, sottolinea che, proprio ai fini dell’applicazione del criterio dell’investitore privato, sono pertinenti soltanto gli elementi disponibili e le evoluzioni prevedibili al momento dell’adozione della decisione di procedere all’operazione di cui trattasi. Ciò vale in particolare quando, come nella specie, la Commissione valuti l’esistenza di un aiuto di Stato rispetto a un investimento non notificatole e già operato dall’ente pubblico interessato nel momento in cui essa effettua il suo esame.
Conformemente ai principi relativi all’onere della prova nel settore degli aiuti di Stato, spetta alla Commissione fornire la prova di un tale aiuto. A tal riguardo, la Commissione è tenuta a condurre in modo diligente e imparziale il procedimento di indagine sulle misure in esame, in modo da poter disporre, all’atto dell’adozione della decisione finale sull’esistenza e, se del caso, sull’incompatibilità o sull’illegittimità dell’aiuto, di elementi il più possibile completi e affidabili (v., in tal senso, sentenze del 2 settembre 2010, Commissione/Scott, C‑290/07 P, Racc.,
EU:C:2010:480
, punto 90, e del 3 aprile 2014, Francia/Commissione, C‑559/12 P, Racc.,
EU:C:2014:217
, punto 63). Per quanto concerne il livello di prova richiesto, la natura degli elementi di prova che devono essere prodotti dalla Commissione dipende, in ampia misura, dalla natura della misura statale considerata (v., in tal senso, sentenza Francia/Commissione, cit.,
EU:C:2014:217
, punto 66).
Conseguentemente, qualora risulti applicabile il criterio dell’investitore privato, spetta alla Commissione chiedere allo Stato membro interessato di fornirle tutte le informazioni pertinenti che le consentano di verificare se le condizioni di applicabilità e di applicazione del criterio medesimo siano soddisfatte (sentenze Commissione/EDF e a., cit. al punto 91 supra,
EU:C:2012:318
, punto 104, e del 3 aprile 2014, Commissione/Paesi Bassi e ING Groep, C‑224/12 P, Racc.,
EU:C:2014:213
, punto 33). Se lo Stato membro le trasmette elementi di questo tipo, la Commissione è tenuta ad effettuare una valutazione globale che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti nel caso di specie che le consentano di determinare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni analoghe da un operatore privato (sentenza Frucona Košice/Commissione, cit. al punto 91 supra,
EU:C:2013:32
, punto 73).
In tale contesto, spetta allo Stato membro o all’ente pubblico interessato trasmettere alla Commissione gli elementi oggettivi e verificabili da cui emerga che la sua decisione è fondata su valutazioni economiche preliminari analoghe a quelle che, nelle circostanze della specie, un operatore privato razionale, trovandosi in una situazione la più analoga possibile a quella di tale Stato o di tale ente, avrebbe fatto accertare, prima di adottare la misura in questione, al fine di determinare la redditività futura della stessa (v., in tal senso, sentenze Commissione/EDF e a., cit. al punto 91 supra,
EU:C:2012:318
, punto 84 in combinato col punto 105, e del 3 luglio 2014, Spagna e a./Commissione, T‑319/12 e T‑321/12,
EU:T:2014:604
, punto 49).
Tuttavia, gli elementi di valutazione economica preliminare che si chiedono allo Stato membro o all’ente pubblico interessato devono essere modulati in funzione della natura e della complessità dell’operazione di cui trattasi, del valore degli attivi, dei beni o dei servizi interessati e delle circostanze del caso di specie (v. punti 122, 123, 178 e 179 infra).
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, su errori di valutazione e di diritto nell’applicazione del criterio dell’investitore privato nonché sull’insufficienza di motivazione per quanto riguarda la seconda misura
La seconda misura riguarda la copertura riassicurativa del tipo in eccesso di sinistro (o «riassicurazione XoL»), per i rischi assicurabili sul mercato, accordata dalla SACE alla Sace BT nel 2009. La riassicurazione XoL è un tipo di contratto in cui la riassicurazione interviene fino ad una certa soglia e soltanto quando un sinistro particolare o un gruppo di sinistri superi un livello prestabilito.
È pacifico tra le parti che, in passato, la Sace BT aveva ottenuto la propria riassicurazione prevalentemente da operatori privati. In fase di rinnovo dei contratti per il 2009, nel pieno della crisi finanziaria ed economica mondiale, la Sace BT ha contattato 21 operatori privati e ha ottenuto da cinque di essi una copertura pari al 25,85% della riassicurazione XoL per la quota dei sinistri eccedente EUR 5 milioni e fino a EUR 40 milioni. I tassi di copertura sottoscritti da questi cinque riassicuratori privati corrispondevano, rispettivamente, al 10%, al 7,5%, al 3%, al 2,85% e al 2,5%. Il 5 giugno 2009, la parte restante della copertura, ossia il 74,15%, è stata sottoscritta dalla SACE alle stesse condizioni di priorità, di portata e di tasso indicate nel trattato annuale di riassicurazione della Sace BT per il 2009 e già accettate dai cinque riassicuratori privati.
Nella decisione impugnata (punti da 126 a 131), la Commissione ha affermato che, tenuto conto del livello di rischio più elevato da assumere, un riassicuratore privato non avrebbe sottoscritto una copertura riassicurativa del 74,15% in favore della Sace BT, alle condizioni accordate dalla SACE, e che pertanto la Sace BT aveva ottenuto un vantaggio, basandosi in sostanza sulle seguenti considerazioni:
—
il rifiuto dei riassicuratori privati, contattati dalla SACE in fase di rinnovo dei contratti per il 2009, di coprire la parte restante della riassicurazione in eccesso di sinistro dimostrerebbe che tale copertura non avrebbe potuto essere ottenuta presso operatori del mercato (punto 127 della decisione impugnata);
—
nel contesto della crisi finanziaria mondiale, che ha determinato un peggioramento delle condizioni della riassicurazione, taluni riassicuratori privati avrebbero ridotto le loro attività in tale ramo e le avrebbero riorientate verso altri rami più redditizi (punto 128);
—
tenuto conto delle significative perdite registrate nel 2008 (circa EUR 29,5 milioni), la «posizione di debolezza [della Sace BT] comportava rischi di riassicurazione maggiori» (punto 128);
—
un riassicuratore privato razionale «non avrebbe mai accettato di coprire una porzione di copertura così elevata, pari al 74[,15]%, e alle stesse condizioni chieste da[gli altri] riassicuratori per una porzione di copertura riassicurativa molto più limitata». Esso avrebbe preteso una commissione che rispecchiasse il maggior livello di rischio assunto (punto 128);
—
l’importo dell’aiuto corrisponderebbe alla differenza tra la commissione che un riassicuratore privato avrebbe applicato per una porzione di riassicurazione così elevata e quella sostenuta dalla Sace BT. In linea con la sua prassi decisionale, la Commissione ha ritenuto che la commissione relativa a tale elevata porzione di riassicurazione e di rischio avrebbe dovuto essere almeno del 10% superiore a quella applicata dai riassicuratori privati per una porzione nettamente inferiore. Per un importo di EUR 1,56 milioni pagati dalla Sace BT alla SACE, l’importo dell’aiuto da recuperare ammonterebbe perciò a EUR 156 000 (punto 128);
—
la partecipazione della SACE, superiore al 25% dei rischi ceduti, all’accordo di riassicurazione della Sace BT sarebbe contraria ai principi generali che tale controllata si era data (punto 128);
—
le misure controverse dovrebbero essere analizzate in parallelo e il fatto che la SACE fosse la società controllante della Sace BT non consentirebbe affatto di concludere che essa abbia agito come avrebbe fatto un’impresa privata in una situazione analoga (punti 126 e 129);
—
la copertura riassicurativa in questione avrebbe permesso alla Sace BT di aumentare la propria capacità di assicurazione del credito (punti 126 e 130).
Le ricorrenti contestano, da un lato, l’analisi della Commissione secondo cui un riassicuratore privato non avrebbe sottoscritto la copertura riassicurativa accordata dalla SACE alla Sace BT alle stesse condizioni di remunerazione applicate dai riassicuratori privati per un livello di rischio inferiore. Esse sostengono, dall’altro, che la stima dell’importo dell’aiuto operata dalla Commissione, nella misura del 10% della commissione versata dalla Sace BT alla SACE, sia viziata da un errore di valutazione e da un’insufficienza della motivazione.
Occorre, anzitutto, esaminare se la Commissione abbia potuto a giusto titolo ritenere che la SACE, quando ha accordato alle condizioni sottoscritte la copertura riassicurativa controversa alla Sace BT, non si fosse comportata come avrebbe fatto un riassicuratore privato in una situazione simile, prima di verificare se la stima dell’importo dell’aiuto operata dalla Commissione sia sufficientemente motivata.
– Sulla comparazione del comportamento della SACE con quello di un riassicuratore privato
Le ricorrenti si oppongono agli argomenti della Commissione volti a dimostrare che la SACE non ha agito come avrebbe fatto un riassicuratore privato. In primo luogo, la limitata quota di partecipazione alla copertura riassicurativa XoL assunta dagli operatori privati non andrebbe spiegata in base ai rischi specifici del portafoglio della Sace BT, caratterizzato da un andamento storico favorevole ai riassicuratori, bensì essenzialmente in base all’avversione al rischio degli operatori, che reagiscono in modo ciclico, in particolare riducendo le proprie capacità, alle proprie difficoltà e a quelle del mercato. Al contrario, la SACE avrebbe beneficiato di una solidità patrimoniale e di un andamento economico positivi che le consentivano di poter cogliere opportunità di mercato. Ciò sarebbe confermato dal rilevante beneficio economico ottenuto dal contratto di riassicurazione stipulato con la Sace BT, non avendo la SACE registrato alcun sinistro a fronte di premi incassati per un importo di EUR 1,56 milioni.
In secondo luogo, la Commissione sosterrebbe a torto, nel controricorso, che l’adesione della SACE al contratto di riassicurazione XoL della Sace BT non è stata una scelta «autonoma ma (…) determinata dal rifiuto del mercato di coprire più del 25,85% della riassicurazione». Non sussisterebbe alcun requisito regolatorio o di solvibilità che obbligasse la Sace BT a disporre di una copertura riassicurativa XoL integrale. Il contratto di riassicurazione XoL in esame avrebbe coperto soltanto determinati sinistri aventi natura straordinaria. Tale contratto non avrebbe avuto, dunque, lo scopo né di migliorare la performance tecnica su base ordinaria della Sace BT né di consentire alla stessa di creare capacità supplementari. La copertura riassicurativa sarebbe stata sottoscritta tra la SACE e la Sace BT in una prospettiva di mutuo beneficio. L’obiettivo perseguito dalla Sace BT sarebbe stato quello di mitigare i rischi “di coda” (tail risk) a tutela della sua solidità di medio e lungo periodo. Viceversa, la SACE sarebbe stata interessata dalla forte diversificazione del portafoglio della Sace BT e da una fase del ciclo economico in cui i premi riassicurativi erano elevati.
In terzo luogo, le ricorrenti deducono che, all’epoca dell’adozione della seconda misura, la riassicurazione era un prodotto offerto dalla SACE a tutti gli operatori del mercato, a condizioni equivalenti a quelle accordate alla Sace BT. La SACE non avrebbe sottoscritto tali contratti con altri operatori per il solo motivo che non le erano pervenute proposte da altri operatori, perché questi beneficiavano, nell’ambito dei gruppi assicurativi di appartenenza, della copertura preferenziale delle rispettive società specializzate nella riassicurazione. Nulla autorizzerebbe dunque la Commissione a considerare che richieste di copertura assicurativa a condizioni identiche a quelle concesse alla Sace BT sarebbero state rifiutate.
In quarto luogo, l’affermazione della Commissione, al punto 128 della decisione impugnata, secondo cui un riassicuratore privato non avrebbe mai accettato di coprire una porzione di riassicurazione così elevata alle condizioni concesse dalla SACE alla Sace BT non sarebbe avvalorata da alcuna risultanza istruttoria. In realtà, come menzionato al punto 179 della decisione impugnata, la decisione della SACE di assumere tale parte di copertura sarebbe fondata su un’analisi rischio/rendimento del 19 marzo 2009, effettuata dalla divisione Risk Management di tale società, tenendo conto della valutazione del broker assicurativo AON Re Global, che aveva qualificato redditizio il contratto di riassicurazione XoL della Sace BT.
In quinto luogo, come risulta dalla prevalente letteratura economica e dalla prassi dei riassicuratori internazionali leader del mercato, la tariffazione nell’attività della riassicurazione non dipenderebbe soltanto dal livello di rischio assunto. Inoltre, la sola decisione adottata dai riassicuratori XoL riguarderebbe la quota di rischio da riassicurare. Quanto alla commissione, essa sarebbe negoziata precedentemente in un tipico processo circolare cedente/broker/riassicuratori e non subirebbe variazioni in funzione del singolo riassicuratore o delle quote di rischio assicurate.
In sesto luogo, le ricorrenti si oppongono alla constatazione della Commissione, al punto 130 della decisione impugnata, secondo cui, in sostanza, la copertura riassicurativa fornita dalla SACE ha conferito un vantaggio alla Sace BT, consentendole di aumentare la sua capacità di assicurazione del credito senza sostenere i rischi in questione soltanto con il proprio patrimonio e senza proporre una remunerazione della parte rimanente della sua copertura riassicurativa che fosse almeno del 10% superiore a quella versata agli altri riassicuratori privati. Le ricorrenti fanno valere che il volume e il valore dei contratti sottoscritti nel corso di un dato esercizio dipendono da un complesso di fattori, sostanzialmente riconducibili agli obiettivi di sviluppo della compagnia e alla loro declinazione operativa.
La Commissione contesta tale argomentazione in toto.
Al fine di stabilire se la SACE avesse agito come avrebbe fatto un riassicuratore privato in una situazione simile, la Commissione doveva verificare, alla luce degli elementi rilevanti a sua disposizione, se, prima di adottare la seconda misura, la SACE avesse effettuato una valutazione economica appropriata della redditività di tale misura rispetto ai rischi assunti.
A tal riguardo, si deve ricordare che, in sede di controllo degli aiuti di Stato, se è vero che lo Stato membro è tenuto, in forza del dovere di leale cooperazione previsto all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, a fornire alla Commissione gli elementi atti a consentirle di pronunciarsi sulla natura di aiuto di Stato della misura in questione, la Commissione è parimenti tenuta, in forza del suo dovere di esame diligente e imparziale (v. punto 95 supra), ad esaminare scrupolosamente gli elementi che le sono forniti dallo Stato membro (sentenza del 30 aprile 2014, Dunamenti Erőmű/Commissione, T‑179/09,
EU:T:2014:236
, punto 176). Conformemente allo spirito del procedimento formale di esame, il quale attribuisce agli interessati il ruolo di fonte di informazione della Commissione [v., in tal senso, sentenza del 31 maggio 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commissione, T‑354/99, Racc.,
EU:T:2006:137
, punto 89], un tale obbligo si impone alla Commissione anche per quanto riguarda le informazioni che le sono state trasmesse dagli interessati.
Orbene, nell’ambito della sua valutazione della conformità della seconda misura al criterio dell’investitore privato, la Commissione non ha esplicitamente preso posizione, nella decisione impugnata, sul contenuto della nota del 19 marzo 2009 della divisione Risk Management della SACE, evocata dalle ricorrenti (v. punto 107 supra), al fine di verificare se «la redditività stimata dell’accordo di riassicurazione [fosse] in linea con i rischi assunti». Eppure, tale nota era stata trasmessa alla Commissione dalla SACE nel corso del procedimento amministrativo, come attestato dal punto 179 della decisione impugnata, che menziona la suddetta nota ed indica che, durante la riunione del 1
o
aprile 2009, il Consiglio di amministrazione della SACE aveva approvato la partecipazione della SACE al contratto di assicurazione in eccesso di sinistro della Sace BT per l’importo non coperto dai riassicuratori del mercato.
La nota del 19 marzo 2009 riveste tuttavia una sicura importanza. Infatti, dall’argomentazione delle parti e dagli atti del fascicolo risulta che le sole valutazioni economiche su cui la SACE si è basata per adottare la seconda misura, discussa per la prima volta durante la riunione del Consiglio di amministrazione della SACE dell’11 febbraio 2009, figuravano, secondo le ricorrenti, in tale nota del 19 marzo 2009 e nell’analisi del broker assicurativo AON Re Global, su cui tale nota si fondava.
Per il resto, le ricorrenti non richiamano nessun altro documento che sarebbe stato presentato al Consiglio di amministrazione della SACE ai fini dell’esame della partecipazione di tale società al contratto di riassicurazione della Sace BT.
Tuttavia, alla luce sia delle osservazioni della SACE e delle autorità italiane nel corso del procedimento amministrativo che del contenuto della nota del 19 marzo 2009 e dell’analisi dell’AON Re Global sopra menzionate, non si può contestare alla Commissione di non essersi espressamente pronunciata sul contenuto di tali dati, nella decisione impugnata, al fine di valutare se la concessione della seconda misura si fondasse su un’analisi preventiva della sua redditività.
Infatti, da un lato, non risulta dalla sintesi delle loro osservazioni effettuata ai punti da 68 a 71 della decisione impugnata, né le ricorrenti o la Repubblica italiana sostengono davanti al Tribunale, che le stesse avessero fatto valere, durante il procedimento amministrativo, che la SACE aveva proceduto ad un’analisi ex ante della redditività della seconda misura, e quindi della sua razionalità economica, sulla base dei documenti sopra menzionati. Durante il procedimento amministrativo, esse hanno posto l’accento sul fatto che le condizioni accettate dalla SACE erano identiche a quelle accettate dai riassicuratori privati che avevano partecipato alla copertura assicurativa della Sace BT.
Dall’altro lato, la nota del 19 marzo 2009 promana dalla divisione Risk Management della SACE, chiamata a verificare se la redditività stimata dell’accordo di riassicurazione della Sace BT fosse in linea con i rischi assunti. Orbene, tale servizio aveva emesso un parere favorevole alla partecipazione della SACE a detto accordo basandosi essenzialmente sull’analisi del broker assicurativo AON Re Global del 14 novembre 2008. Questa analisi recava stime effettuate dalla Sace BT ai fini del rinnovo del suo trattato di riassicurazione, nel 2009, e fondate sull’analisi dell’incidenza del trattato di riassicurazione del 2008 sui risultati e sulle necessità attuali e future della Sace BT in materia di fondi propri. Tuttavia, nella nota del 19 marzo 2009, la divisione Risk Management della SACE non effettuava alcun aggiornamento delle informazioni risalenti al 2008. Infatti, né la nota del 19 marzo 2009 né l’analisi dell’AON Re Global tenevano conto della crisi finanziaria che aveva colpito l’economia europea alla fine del 2008 e aveva provocato un peggioramento della situazione economica nella zona euro nel 2009. Inoltre, tale nota non conteneva la minima indicazione che potesse lasciar supporre che l’importanza della partecipazione all’accordo, pari al 74,15%, prevista dalla SACE e, quindi, l’importanza della sua esposizione ai rischi fossero state prese in considerazione al fine di valutare la redditività attesa per una tale partecipazione.
Pertanto, la Commissione non era tenuta a prendere posizione, nella decisione impugnata, sul valore probatorio della nota del 19 marzo 2009 e dell’analisi del 14 novembre 2008. Le bastava esporre in modo sufficiente le ragioni per le quali aveva considerato che un operatore privato non avrebbe accettato di sottoscrivere la seconda misura alle condizioni accettate dalla SACE.
Ne consegue che la Commissione, quando ha analizzato la questione se la SACE avesse agito come un riassicuratore privato, non disponeva di alcun documento scritto pertinente. Occorre pertanto interrogarsi sulle conseguenze che vanno tratte dall’assenza di comunicazione alla Commissione di elementi di una valutazione economica preliminare, pertinente e documentata, della redditività stimata della seconda misura che tenesse conto dell’insieme dei fattori che un riassicuratore privato, operante alle condizioni di mercato, avrebbe preso in considerazione.
È vero che, secondo la giurisprudenza (v. punto 97 supra), spetta allo Stato membro o all’ente pubblico interessato dimostrare che la sua decisione era fondata su valutazioni economiche comparabili a quelle che un operatore privato razionale avrebbe richiesto in una situazione simile, prima di adottare la misura considerata, al fine di stabilire la redditività futura di un tale investimento. A tal scopo, il fatto di fornire, durante il procedimento amministrativo, studi di società di consulenza indipendenti commissionati prima dell’adozione della misura considerata può contribuire a dimostrare che lo Stato membro o l’ente pubblico ha messo in atto tale misura nella sua qualità di operatore del mercato (v., in tal senso, sentenza Spagna e a./Commissione, cit. al punto 97 supra,
EU:T:2014:604
, punto 49).
Nondimeno, gli elementi di valutazione economica che si esigono da parte dell’ente pubblico che ha dispensato l’aiuto devono essere valutati in concreto e variano in funzione della natura e dell’ampiezza dei rischi economici potenziali (v. punto 98 supra). Nel caso di specie, la valutazione della redditività della seconda misura, che consisteva in una transazione commerciale, poteva essere realizzata sulla base di un’analisi relativamente circoscritta, da un lato, dei rischi assunti e, dall’altro, dell’adeguatezza dell’importo della commissione di riassicurazione rispetto alla portata del rischio.
Pertanto, alla luce dell’importo sicuramente non trascurabile eppure relativamente limitato della transazione, la sola circostanza che la SACE non abbia dimostrato di aver proceduto ex ante a una valutazione economica dell’importo del premio che riflettesse il livello del rischio assunto, al fine di determinare la redditività della copertura riassicurativa della Sace BT, non è sufficiente a far concludere che quest’ultima non ha agito come un riassicuratore privato in una situazione analoga.
È quindi necessario esaminare gli indizi sui quali si è fondata la Commissione, nella decisione impugnata, per contestare alla SACE di aver accordato il saldo della copertura riassicurativa alle stesse condizioni di remunerazione applicate dai riassicuratori privati con riferimento a rischi minori.
In primo luogo, fra tali indizi, la Commissione ha insistito in particolare sul fatto che, malgrado i suoi numerosi tentativi, la Sace BT non è riuscita ad ottenere dai suoi riassicuratori privati una copertura riassicurativa che andasse oltre il 25,85% (v. punto 101, primo trattino, supra). Le ricorrenti deducono a tal riguardo che il rifiuto dei riassicuratori privati di assumere, nel 2009, contrariamente agli anni precedenti, una copertura riassicurativa che andasse oltre il 25,85% si spiega con la riduzione ciclica della loro attività, per far fronte alla situazione di crisi economica e finanziaria, e non con i rischi legati al portafoglio della Sace BT (v. punto 104 supra).
Ammesso che la situazione di crisi abbia costituito uno dei fattori del rifiuto dei riassicuratori privati di partecipare al trattato di riassicurazione della Sace BT oltre la misura del 25,85% (v. punto 100 supra), si deve rilevare che la crisi influenzava le condizioni del mercato e aumentava il rischio di sinistri per l’insieme degli operatori interessati, inclusa la SACE, malgrado la solidità del suo patrimonio e l’evoluzione positiva della sua attività, invocate dalle ricorrenti. Di conseguenza, il contesto di crisi e la presunta riduzione dell’offerta di riassicurazione non potevano che stimolare un operatore razionale a valutare con la più grande attenzione i rischi assunti e la redditività dell’operazione in questione. A tal riguardo, del resto, l’affermazione della Commissione, al punto 128 della decisione impugnata, secondo cui la crisi finanziaria ha condotto all’instaurazione di condizioni di riassicurazione più severe (v. punto 101, secondo trattino, supra) non è contestata dalle ricorrenti.
Orbene, le ricorrenti non deducono alcun elemento tale da far presumere che la valutazione, da parte dei riassicuratori privati, della redditività di una partecipazione più elevata al trattato di riassicurazione della Sace BT, a fronte delle dimensioni dei rischi assunti, non abbia giocato un ruolo essenziale in tale rifiuto. Certamente, le ricorrenti deducono che l’esame degli accordi di riassicurazione della Sace BT, dal 2009 al 2011, dimostra che «il tasso di credito pagato ai diversi riassicuratori è stato lo stesso», sebbene le quote riassicurate dai diversi operatori siano variate dal 2,5% al 10% nel 2009 (v. punto 100 supra) e dal 5% al 15% nel 2010 e nel 2011. Analogamente, dalla risposta delle ricorrenti a un quesito scritto del Tribunale risulta che, dal 2005 al 2008, periodo nel corso del quale la Sace BT aveva ottenuto la totalità della sua copertura riassicurativa sul mercato, l’importo della commissione prevista dai trattati di riassicurazione annuali per la copertura dell’insieme dei rischi riassicurati dalla Sace BT era parimenti versato da quest’ultima ai vari riassicuratori al prorata del loro rispettivo tasso di partecipazione ai suddetti trattati. Tuttavia, nel corso di tale periodo, i tassi di copertura sottoscritti dai riassicuratori privati si collocavano a un livello variabile fra il 3 e il 28%. Tali vari tassi di partecipazione accettati dai riassicuratori privati, alle stesse condizioni di remunerazione, restano comunque non paragonabili alla partecipazione al 74,15% della SACE al trattato di riassicurazione della Sace BT del 2009. I precedenti contratti di riassicurazione della Sace BT, fatti valere dalle ricorrenti, non consentono quindi di trarre alcuna conclusione per quanto riguarda la correlazione che sarebbe stata stabilita da operatori privati che si trovavano in una situazione simile tra il livello della remunerazione e la decisione se accordare una copertura riassicurativa superiore al 74%.
In secondo luogo, per quanto riguarda la questione se la copertura riassicurativa di cui trattasi sia stata accordata dalla SACE alla Sace BT al fine di rimediare all’«assenza di capacità riassicurativa» da parte del mercato, come si legge nel verbale della riunione del Consiglio di amministrazione della SACE del 26 maggio 2009, richiamato dalla Commissione, oppure a fini di mutuo beneficio, come sostengono le ricorrenti (v. punto 105 supra), occorre ricordare, innanzitutto, che è incontestato tra le parti che la Sace BT non è riuscita ad ottenere, sul mercato, il saldo del 74,15% della sua copertura riassicurativa alle condizioni di remunerazione accettate dalla SACE (v. punto 100 supra).
Occorre poi ricordare che non risulta né dal fascicolo né dai documenti trasmessi alla Commissione durante il procedimento amministrativo e prodotti dalle ricorrenti dinanzi al Tribunale dietro richiesta di quest’ultimo che la seconda misura sia stata esaminata sotto il profilo della sua redditività per la SACE. Ci si riferisce, in particolare, al verbale della riunione del Consiglio di amministrazione della SACE dell’11 febbraio 2009, durante la quale è stata deliberata per la prima volta la partecipazione della SACE al trattato di riassicurazione della Sace BT del 2009, e a quello della riunione di tale Consiglio di amministrazione del 1
o
aprile 2009, nel corso della quale è stata approvata la seconda misura, nonché a taluni documenti sottoposti al Consiglio di amministrazione in tali due riunioni. Infatti, risulta esplicitamente dal verbale del 1
o
aprile 2009, che prende atto dell’approvazione della partecipazione della SACE al trattato di riassicurazione della Sace BT per la quota non accettata dai riassicuratori privati ed alle stesse condizioni sottoscritte da questi ultimi, che tale partecipazione è stata decisa «in considerazione [della] sfavorevole congiuntura [di quel momento]», al fine di consentire alla Sace BT il mantenimento della propria capacità di affidamento in particolare nel segmento delle piccole e medie imprese. Inoltre, né il verbale della riunione del Consiglio di amministrazione della SACE del 26 maggio 2009 – che ricorda «la partecipazione [della SACE] al programma di riassicurazione [della] Sace BT, conformemente a quanto deliberato dal Consiglio di amministrazione rispettivamente in data 11 febbraio e 1
o
aprile [2009]» – né i documenti sottoposti al suddetto Consiglio di amministrazione durante tale riunione contengono elementi relativi in particolare al numero di sinistri registrati dalla Sace BT a partire dall’inizio del 2009 (v. punto 134 infra), che permettano di presumere che la redditività per la SACE della copertura riassicurativa di cui trattasi fosse stata presa in considerazione prima della sottoscrizione di tale contratto, in favore della Sace BT, il 5 giugno 2009.
In terzo luogo, al fine di dimostrare l’inadeguatezza dell’importo della commissione versata dalla Sace BT rispetto al livello dei rischi assunti dalla SACE, la Commissione sostiene, al punto 128 della decisione impugnata, che le perdite significative, pari a circa EUR 29,5 milioni, registrate dalla Sace BT nel 2008 comportavano rischi di riassicurazione maggiori.
A tal riguardo, le ricorrenti non contestano la circostanza, menzionata nella nota a piè di pagina n. 101 del punto 128 della decisione impugnata, che – secondo il verbale dell’ispezione effettuata l’11 ottobre 2010 dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazione private (ISVAP), nei locali della Sace BT, prodotto dalla Commissione dietro richiesta del Tribunale – vari riassicuratori privati coinvolti nelle discussioni sul rinnovo della riassicurazione della Sace BT avevano espresso preoccupazioni in merito alla situazione di tale impresa. Per esempio, uno dei riassicuratori avrebbe spiegato il suo rifiuto di partecipare al trattato di riassicurazione in eccesso di sinistro del 2009, in particolare, con l’elevato tasso di perdite negli ultimi due anni e con il prezzo del programma. Inoltre, durante l’udienza, la Commissione ha affermato, senza essere contraddetta dalle ricorrenti e dalla Repubblica italiana, la sussistenza di un nesso tra, da un lato, l’esposizione dei riassicuratori ai rischi e, dall’altro, le difficoltà finanziarie subite dalla Sace BT nel 2008 in ragione dell’aumento dei sinistri conseguente alla crisi.
È vero che le ricorrenti e la Repubblica italiana hanno indicato a tal riguardo, durante l’udienza, che, al momento della sottoscrizione da parte della SACE della copertura riassicurativa della Sace BT, in data 5 giugno 2009, non si era ancora verificato alcun sinistro. Tuttavia, non risulta né dal fascicolo né dagli elementi prodotti dalle ricorrenti che l’assenza di sinistri durante il primo trimestre del 2009, e poi nel corso dei due mesi seguenti, sia stata presa in considerazione dal Consiglio di amministrazione della SACE in sede di approvazione della seconda misura, il 1
o
aprile 2009, o all’atto della sottoscrizione del contratto, il 5 giugno 2009, come è stato osservato al punto 129 supra.
Inoltre, non risulta dimostrato, e del resto né le ricorrenti né la Repubblica italiana sostengono, che l’assenza di sinistri prima della sottoscrizione della copertura riassicurativa controversa, avvenuta il 5 giugno 2009, fosse stata portata a conoscenza della Commissione durante il procedimento amministrativo al fine di giustificare l’adozione della seconda misura. Orbene, conformemente alla giurisprudenza (sentenza del 25 giugno 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissione, cit. al punto 83 supra,
EU:T:2008:222
, punto 56; v. altresì, in tal senso, sentenze del 1
o
luglio 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e a., C‑341/06 P e C‑342/06 P, Racc.,
EU:C:2008:375
, punto 144, e Commissione/Scott, cit. al punto 95 supra,
EU:C:2010:480
, punto 91), la legittimità della decisione impugnata deve essere valutata in funzione degli elementi di informazione di cui la Commissione poteva disporre nel momento in cui l’ha adottata. Di conseguenza, non avendo comunicato tali dati alla Commissione nel corso del procedimento amministrativo, le ricorrenti e la Repubblica italiana non possono addurre, al fine di contestare la legittimità della decisione impugnata, che, nei cinque mesi precedenti la sottoscrizione della copertura riassicurativa controversa in favore della Sace BT, non fosse stato registrato alcun sinistro, così che i rischi assunti dalla SACE erano più limitati (v., in tal senso, sentenza del 13 giugno 2002, Paesi Bassi/Commissione, C‑382/99, Racc.,
EU:C:2002:363
, punto 76). Inoltre, ed in ogni caso, la Commissione ha giustamente rilevato, durante l’udienza, che il nuovo argomento fondato sull’assenza di sinistri durante i primi cinque mesi del 2009, invocato per la prima volta nel corso dell’udienza, era irricevibile ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 2, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. Infatti, tale argomento non può essere considerato come uno sviluppo del riferimento vago e non circostanziato, operato dalle ricorrenti nel ricorso, all’«andamento storico favorevole ai riassicuratori» del portafoglio della Sace BT (v. punto 104 supra).
Infine, conformemente alla giurisprudenza, la constatazione ex post fatta valere dalla SACE durante il procedimento amministrativo – in base alla quale la seconda misura aveva effettivamente consentito a tale società di ottenere un beneficio economico importante nel 2009, non essendosi registrato alcun sinistro a fronte dei premi incassati, pari a EUR 1,56 milioni – è irrilevante, in quanto si basa su una situazione successiva all’adozione della seconda misura (v. punto 93 supra).
In quarto luogo, la Commissione rileva, alla fine del punto 128 della decisione impugnata, che l’attribuzione di una porzione di riassicurazione così elevata ad una singola società potrebbe non essere conforme ai principi generali di riassicurazione, come rilevato dall’ISVAP nel verbale della sua ispezione nei locali della Sace BT in data 11 ottobre 2010. A tal riguardo, dalle argomentazioni delle ricorrenti e da tale verbale risulta che, all’epoca delle sue deliberazioni del 22 aprile 2008, il Consiglio di amministrazione della Sace BT aveva deciso che il numero di riassicuratori partecipanti al suo trattato di riassicurazione dovesse essere tale da garantire una ripartizione adeguata dei rischi tra loro e che nessun assicuratore dovesse essere chiamato a coprire un tasso di riassicurazione superiore al 25%. Ciò conferma che la Sace BT si è rivolta alla sua società controllante, nel 2009, poiché era riuscita ad ottenere sul mercato soltanto una copertura riassicurativa totale del 25,85%, malgrado i suoi numerosi tentativi.
Tali elementi comprovano l’assenza di razionalità economica della decisione della SACE di offrire alla sua controllata una copertura pari quasi al triplo del massimo del 25% rilevato dall’ISVAP e definito dalla Sace BT, e ciò tanto più che la SACE in pratica non aveva mai offerto contratti di riassicurazione in precedenza, benché l’articolo 6, paragrafo 4, del suo Statuto l’autorizzasse ad offrire contratti di questo tipo se stipulati alle condizioni di mercato (v. punto 106 supra).
In quinto luogo, trattandosi della questione se la decisione dei riassicuratori privati di partecipare a un trattato di riassicurazione, così come la loro quota di partecipazione dipendano in particolare dal livello della remunerazione proposta a fronte dell’importanza dei rischi assunti (v. punto 108 supra), si devono respingere gli argomenti delle ricorrenti. Innanzitutto, il processo di negoziazione delle condizioni di remunerazione proposte in un trattato di riassicurazione non significa affatto che il livello della remunerazione previsto all’esito di tali negoziazioni dal trattato di riassicurazione non abbia incidenza significativa sulla decisione dei riassicuratori privati di partecipare o meno a tale trattato e sulla quota di rischio che essi accettano, eventualmente, di sottoscrivere. Inoltre, per quanto riguarda il processo giuridico che avrebbe potuto permettere a un riassicuratore, quale la SACE, di ottenere, quale contropartita della sottoscrizione del saldo della copertura riassicurativa della Sace BT, una remunerazione superiore a quella prevista dal trattato di riassicurazione del 2009 sottoscritto da riassicuratori privati fino alla concorrenza di un tasso globale del 25,85%, la Commissione ha indicato, durante l’udienza, in risposta a un quesito del Tribunale, che il trattato di riassicurazione della Sace BT sopra menzionato riguardava soltanto il 25% dei rischi riassicurati da tale società. Pertanto, un altro trattato di riassicurazione, con previsione di una diversa remunerazione, avrebbe potuto essere negoziato per quanto riguarda il saldo della copertura riassicurativa della Sace BT per il 2009, circostanza che né le ricorrenti né la Repubblica italiana hanno contestato durante l’udienza.
Inoltre, l’argomento delle ricorrenti secondo cui, in base alla prevalente letteratura economica, la tariffazione di un contratto di riassicurazione dipende da un complesso di fattori, quali le situazioni contingenti di mercato e la propensione degli operatori interessati per determinate categorie di rischio, non significa che l’importanza dei rischi assunti costituisca un fattore trascurabile nella determinazione della tariffa.
Infine, l’argomento relativo alla prassi dei più importanti riassicuratori internazionali fatto valere dalle ricorrenti (v. punto 108 supra) non consente di dimostrare l’esistenza, nelle circostanze proprie del caso di specie, di una correlazione trascurabile tra il livello dei rischi assunti e quello della remunerazione. Da un lato, tale argomento si basa sulla lettera del 18 aprile 2013 dell’AON Benfield Italia SpA Insurance & Reinsurance Brokers alla Sace BT, in cui gli scriventi affermano di «[poter] confermare che, basando[si] sulla [loro] esperienza di broker leader nella riassicurazione, in linea di principio il costo (commissione o tasso) di un trattato proporzionale o XL è indipendente dalla quota di partecipazione (e viceversa)». Dall’altro lato, le ricorrenti fanno valere che la seconda misura è assimilabile ai casi, non infrequenti, di assunzione di quote rilevanti di rischio oltre il 50%, da parte delle società capogruppo.
Certamente, la lettera sopra menzionata, sebbene successiva all’adozione della decisione impugnata, si fonda su informazioni disponibili al momento dell’adozione della seconda misura. Tuttavia, né il contenuto di tale lettera né l’argomento relativo alle società capogruppo si rapportano specificamente ai contratti di riassicurazione in eccesso di sinistro. In conseguenza del loro carattere generale, tali elementi non sono atti ad inficiare le constatazioni della Commissione fondate, alla luce degli elementi di cui essa disponeva, sul contesto della presente controversia, caratterizzato in particolare dal rifiuto dei riassicuratori privati di partecipare in modo più ampio all’accordo di riassicurazione della Sace BT, e sull’assenza di proporzione tra l’importo della commissione e il livello di rischio assunto, data l’importanza della partecipazione della SACE alla copertura riassicurativa.
In sesto luogo, contrariamente a quanto affermato dalle ricorrenti (v. punto 109 supra), la sottoscrizione, da parte della SACE, di una copertura riassicurativa in favore della Sace BT a condizioni di prezzo diverse da quelle risultanti dalle tendenze del mercato costituisce di per sé un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Del resto, le ricorrenti non negano che la SACE stessa ha riconosciuto, durante il procedimento amministrativo, che tale copertura riassicurativa ha permesso alla Sace BT di aumentare la sua capacità di assicurazione del credito. Ancora, l’argomento delle ricorrenti secondo cui non sussiste alcun rapporto proporzionale e quantificabile tra la quota di attività ceduta in riassicurazione e la capacità sottoscritta non ha alcun nesso con l’affermazione della Commissione, al punto 130 della decisione impugnata, secondo cui, in assenza di una tale copertura, la Sace BT avrebbe dovuto sostenere i rischi in oggetto facendo affidamento soltanto su fondi propri oppure offrire un premio maggiore almeno del 10% per ottenere la riassicurazione. Pertanto, le ricorrenti non possono legittimamente contestare alla Commissione di non aver dimostrato quale sarebbe stata la capacità di assicurazione del credito della Sace BT in assenza della copertura riassicurativa accordata dalla SACE, dato che il vantaggio conseguito dalla Sace BT, che essa non avrebbe ottenuto alle normali condizioni di mercato, consisteva proprio nelle condizioni di prezzo preferenziali accordate dalla SACE.
In considerazione di tutto quanto precede, occorre constatare che, dati gli elementi di cui disponeva al momento dell’adozione della decisione impugnata, la Commissione ha potuto legittimamente dichiarare che la seconda misura era stata adottata in favore della Sace BT a condizioni di prezzo preferenziali e che il vantaggio in tal modo conferito alla Sace BT consisteva nella differenza tra la commissione di riassicurazione che un riassicuratore privato avrebbe richiesto per una quota di riassicurazione così elevata e quella applicata dalla SACE.
In tale contesto, occorre respingere come inoperanti gli argomenti delle ricorrenti fatti valere nella replica e volti a contestare la constatazione della Commissione, effettuata al punto 129 della decisione impugnata, secondo cui la conclusione del contratto di riassicurazione doveva essere analizzata insieme alle iniezioni di capitali, al fine di verificare se una società controllante privata avrebbe accettato di concedere alla sua controllata una copertura riassicurativa a condizioni preferenziali rispetto al prezzo di mercato, laddove quest’ultima non avesse ottenuto tale copertura al prezzo proposto.
– Sull’asserita insufficienza di motivazione della valutazione dell’importo dell’aiuto
Per quanto riguarda il metodo adoperato dalla Commissione ai fini del calcolo dell’importo dell’aiuto da recuperare, la decisione impugnata si limita a enunciare, al punto 128, che, «[i]n linea con la [sua] prassi decisionale, la Commissione ritiene che la commissione relativa a tale elevata porzione di riassicurazione e di rischio debba essere superiore almeno del 10% a quella applicata dai riassicuratori privati in relazione alla porzione inferiore di riassicurazione e di rischio» e che, «[p]er un importo di 1,56 milioni di EUR pagati da Sace BT a SACE, l’aiuto ammonta a 156000 EUR». La decisione impugnata si riferisce a tal riguardo alla decisione 2014/532/UE della Commissione, del 23 novembre 2011, relativa all’aiuto di Stato n. C 28/10 al quale il Portogallo ha dato esecuzione sotto forma di regime di assicurazione del credito all’esportazione a breve termine (
GU 2014, L 244, pag. 59
), nella quale la Commissione avrebbe messo a punto un metodo per il calcolo della somma da recuperare sulla base di ipotesi ragionevoli e prassi di mercato comuni (in prosieguo: la «decisione del 23 novembre 2011»).
Le ricorrenti contestano alla Commissione di non aver esposto le ragioni per le quali ritiene che l’importo della commissione pagata dalla Sace BT avrebbe dovuto essere superiore del 10% rispetto a quello applicato dai riassicuratori privati.
Per dimostrare l’inadeguatezza della commissione versata alla SACE rispetto a quella versata dalla Sace BT alle altre parti del contratto di riassicurazione, la Commissione si sarebbe limitata a rinviare alla decisione del 23 novembre 2011. Orbene, la motivazione di tale decisione per quanto riguarda la quantificazione teorica del prezzo di mercato della copertura concessa dallo Stato al 110% del prezzo applicato dall’assicuratore privato al singolo cliente sarebbe incomprensibile. Inoltre, nel caso di specie, la Commissione non avrebbe spiegato perché tale metodo di calcolo, che era stato elaborato con riferimento ad un regime di assicurazione pubblica proporzionale, funzionante come un meccanismo di divisione dei rischi (detto «top-up») con gli assicuratori privati e del tutto diverso dalla riassicurazione in eccesso di sinistro, potesse essere applicato per analogia alla seconda misura. Infine, la Commissione sarebbe incorsa in un errore nel ritenere che il principio della correlazione positiva tra il volume di rischio assunto e il tasso di commissione richiesto per l’assicurazione proporzionale fosse pienamente applicabile alla riassicurazione.
La Commissione fa valere che, alla luce della difficoltà di determinare l’importo del premio che sarebbe stato richiesto dagli operatori privati, in quanto l’unico dato certo era il rifiuto di questi ultimi di coprire insieme più del 25,85% del rischio, essa avrebbe adottato un approccio prudente. Il calcolo effettuato per giungere alla percentuale del 10% sarebbe stato compiuto sulla base del precedente portoghese esaminato nella decisione del 23 novembre 2011, per il quale la Commissione aveva sviluppato un metodo per calcolare l’aumento del premio a fronte di un aumento del rischio derivante da un’esposizione più importante sul piano assicurativo.
L’unica e principale differenza rilevante tra i due casi consisterebbe nel fatto che la SACE non solo ha compiuto un intervento complementare («top-up») per coprire la quota di rischio non coperta dagli operatori di mercato, ma ha anche assunto una percentuale di rischio molto superiore a quella accettata dagli operatori privati, avendo il maggiore tra questi assunto il 10% dei rischi.
Secondo la giurisprudenza, qualora, come nella fattispecie, la Commissione decida di ordinare il recupero di un dato importo, essa deve determinare nel modo più preciso possibile consentito dalle circostanze di causa il valore dell’aiuto di cui l’impresa ha beneficiato, conformemente al suo obbligo di esame diligente e imparziale (sentenza Dunamenti Erőmű/Commissione, cit. al punto 112 supra,
EU:T:2014:236
, punto 177).
Del resto, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e di permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. L’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo colpite direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento del fatto che la motivazione di un atto soddisfi o meno gli obblighi di cui al citato articolo 296 TFUE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (v. sentenza dell’8 settembre 2011, Commissione/Paesi Bassi, C‑279/08 P, Racc.,
EU:C:2011:551
, punto 125 e la giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, per determinare l’importo dell’aiuto, la Commissione si limita a rinviare, nella decisione impugnata, alla sua «prassi decisionale», che si ferma alla decisione del 23 novembre 2011.
A tal riguardo, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, la nozione di aiuto ha natura giuridica e si interpreta con riferimento ad elementi oggettivi. La qualificazione di una misura come aiuto di Stato non può quindi dipendere da una valutazione soggettiva della Commissione e deve essere determinata indipendentemente da qualsiasi prassi amministrativa precedente di tale istituzione, anche ammettendo che quest’ultima sia consolidata (v. sentenza Spagna e a./Commissione, cit. al punto 97 supra,
EU:T:2014:604
, punto 46 e la giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, per dimostrare l’esistenza di un aiuto, la Commissione non può limitarsi a rinviare alla sua «prassi decisionale». Essa è tenuta a procedere a un’analisi diligente ed imparziale, rispetto alla normativa applicabile, dell’insieme degli elementi oggettivi a sua disposizione. Lo stesso vale quando la Commissione determina l’importo dell’aiuto di cui ordina il recupero. Pertanto, nel caso di specie, la Commissione non poteva limitarsi a rinviare alla decisione del 23 novembre 2011, ma era tenuta ad effettuare un esame diligente ed imparziale degli elementi oggettivi a sua disposizione, al fine di determinare, nel modo più preciso possibile, l’importo dell’aiuto.
Inoltre, si deve rilevare che, nel caso di specie, il Tribunale è chiamato a verificare la legittimità della decisione impugnata e non a statuire sulla questione se la decisione del 23 novembre 2011 sia motivata in modo corretto o meno, così come richiesto dalle ricorrenti (v. punto 146 supra). Ne risulta che la Commissione non può assolvere al suo obbligo di motivazione nel presente caso mediante il mero richiamo a un metodo sviluppato in relazione a un altro caso, senza alcuna spiegazione relativa alla pertinenza di tale metodo al fine di valutare i premi di riassicurazione pagati dalla Sace BT alla SACE in circostanze di fatto diverse (v. punti 152 e 153 supra).
Pertanto, per trasporre al caso in esame il metodo di calcolo della somma da recuperare elaborato nella decisione del 23 novembre 2011, la Commissione avrebbe dovuto esporre i motivi per cui riteneva che siffatto metodo fosse pertinente ed esprimere chiaramente il ragionamento seguito nella fattispecie per la sua applicazione, alla luce degli elementi del fascicolo.
Orbene, a tal riguardo, le ricorrenti fanno giustamente valere che la Commissione non ha né esplicitato il metodo di calcolo approvato né motivato, nella decisione impugnata, con riferimento alla natura e alle caratteristiche della copertura riassicurativa in eccesso di sinistro, di cui trattasi nella fattispecie, la trasposizione di un metodo di calcolo della commissione elaborato relativamente a un regime pubblico di assicurazione del credito di tipo proporzionale.
Innanzitutto, è vero che il regime di assicurazione del credito all’esportazione portoghese, al quale la Commissione si riferisce, differisce dal caso di specie. Si tratta di un regime di coassicurazione dei crediti all’esportazione e non della riassicurazione di un assicuratore. Inoltre, il regime portoghese, la cui vigenza era prevista per il periodo dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010 (punto 23 della decisione del 23 novembre 2011), si collocava nel contesto della crisi finanziaria del 2009 e non riguardava la situazione finanziaria particolare di un solo assicuratore, come la Sace BT, che subisse perdite. Soprattutto, dai punti 20 e 21 della decisione del 23 novembre 2011 risulta che l’importo assicurato dal regime pubblico di assicurazione del credito portoghese, unicamente a integrazione della copertura offerta da un assicuratore privato, non può superare in nessun caso quello coperto dall’assicuratore privato. È in tale contesto che la Commissione ha denunciato, al punto 68 della decisione del 23 novembre 2011, il fatto che le commissioni versate agli assicuratori pubblici fossero inferiori a quelle applicate sul mercato, mentre, secondo la Commissione, tali commissioni avrebbero dovuto essere superiori in ragione del maggiore livello di rischio assunto. Per contro, nel presente caso, la Commissione contesta alla SACE di aver accettato la stessa remunerazione degli assicuratori privati, per una porzione di copertura riassicurativa più elevata rispetto a quella assunta dai riassicuratori privati. Le circostanze dei due casi sono pertanto completamente diverse.
Certo, la Commissione ha fatto valere, nel controricorso, che le differenze tra le due misure non erano rilevanti, dato che, in entrambi i casi, l’ente pubblico che fornisce la copertura complementare prende in carico una quota più elevata del rischio, il che deve normalmente tradursi in un premio assicurativo più elevato (v. punto 148 supra).
Tuttavia, né tale affermazione né i motivi della decisione impugnata permettono di comprendere le ragioni per le quali, tenuto conto del livello di rischio, il prezzo di mercato per la copertura riassicurativa accordata dalla SACE debba essere calcolato secondo lo stesso metodo del prezzo di mercato per la copertura assicurativa complementare a titolo del regime pubblico di assicurazione del credito portoghese. La decisione impugnata è pertanto priva di qualsiasi motivazione relativamente alla possibilità di trasporre al caso di specie, in un contesto giuridico del tutto diverso, il metodo di calcolo del premio messo a punto dalla Commissione nella decisione del 23 novembre 2011. Infatti, al punto 128 della decisione impugnata, la Commissione si limita ad affermare che un «investitore raziocinante avrebbe preteso una commissione che rispecchiasse il maggior livello di rischio assunto» e che tale commissione «[avrebbe dovuto] essere superiore almeno del 10% a quella applicata dai riassicuratori privati in relazione alla porzione inferiore di riassicurazione e di rischio», rinviando senza la benché minima spiegazione ai punti 68 e 93 della decisione del 23 novembre 2011.
Inoltre, l’argomento della Commissione secondo cui la metodologia adoperata sarebbe favorevole alle ricorrenti non può rimediare a tale difetto di motivazione. Infatti, in assenza di una spiegazione chiara e pertinente relativa al caso di specie, non è possibile valutare se la correzione del 10% sia o meno favorevole alle ricorrenti. Peraltro, la Commissione è tenuta a stabilire la misura correttiva appropriata per porre fine alla distorsione della concorrenza che deriva dalla misura contestata. Essa non può assolvere a detto compito mediante un mero rinvio a una metodologia che reputi vantaggiosa per il beneficiario.
Ne consegue che, nella parte in cui verte sull’insufficienza di motivazione della stima, da parte della Commissione, dell’importo dell’aiuto nella misura del 10% dell’ammontare della commissione versata dalla Sace BT alla SACE, il secondo motivo deve essere accolto.
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, su errori di valutazione e su errori di diritto nell’applicazione del criterio dell’investitore privato per quanto riguarda la terza e la quarta misura
Nella decisione impugnata (punti da 132 a 168), la Commissione ha concluso che la terza e la quarta misura costituivano un vantaggio per la Sace BT, basandosi su due tipi di considerazioni. Essa ha innanzitutto constatato, ai punti da 135 a 144 della decisione impugnata, che la SACE non aveva agito come un investitore privato prudente in quanto, al momento di concedere dette misure, non aveva effettuato una stima volta a determinare se il conferimento di capitale supplementare rappresentasse un’opzione economicamente più vantaggiosa – dal punto di vista di un azionista – rispetto alla liquidazione della controllata. Per questo solo motivo, secondo la Commissione, i due conferimenti di capitale di cui trattasi devono essere qualificati come aiuti.
Di seguito, «per completezza», la Commissione ha constatato a titolo complementare, ai punti da 145 a 167 della decisione impugnata, che, procedendo ad un confronto tra l’opzione della liquidazione della Sace BT e l’opzione, poi scelta, di effettuare un nuovo conferimento di capitale a tale controllata, un investitore privato prudente avrebbe preferito lasciare fallire la Sace BT oppure venderla, se avesse trovato un acquirente, anziché procedere alla sua ricapitalizzazione. Tale analisi dimostrerebbe anch’essa che la SACE non ha agito allo stesso modo di un investitore privato.
Le ricorrenti contestano sia l’assenza di analisi economica preliminare eccepita dalla Commissione, sia la fondatezza della sua analisi a posteriori della redditività della terza e della quarta misura.
Occorre anzitutto esaminare l’argomento delle parti che pone la questione se la SACE abbia effettuato un’analisi di redditività appropriata prima di investire EUR 70 milioni nel capitale della Sace BT.
In limine, le ricorrenti ricordano che risulta in particolare dai punti 27 e 29 della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione degli articoli [107 TFUE] e [108 TFUE] e dell’articolo 5 della direttiva 80/723/CEE della Commissione alle imprese pubbliche dell’industria manifatturiera (
GU 1993, C 307, pag. 3
) che, nell’applicare il criterio dell’investitore privato in economia di mercato, la Commissione è tenuta a rispettare l’ampio margine di giudizio di cui dispone l’investitore pubblico e a dichiarare la sussistenza di un aiuto soltanto qualora risulti in termini oggettivi che l’investitore pubblico non aveva motivi per attendersi ragionevolmente un adeguato saggio di rendimento dell’investimento, anche a lungo termine.
Nella fattispecie, le ricorrenti contestano alla Commissione di aver considerato che il fatto di trovarsi in situazione di crisi non cambiasse i termini del test da applicare.
A tal riguardo, in primo luogo, le ricorrenti fanno valere che la Commissione era tenuta a indagare con la massima oggettività e la più grande attenzione sulla realtà economica del mercato e sul modo in cui le decisioni d’investimento di un ipotetico azionista privato fossero influenzate dall’«elevato livello di incertezza e di urgenza» (punto 166 della decisione impugnata), determinato dal deterioramento del contesto economico mondiale a partire dal secondo trimestre del 2007.
In secondo luogo, le ricorrenti deducono sotto tale profilo che, nel corso degli anni 2008 e 2009, tenuto conto delle gravi perdite subite da numerose società operanti nel settore dell’assicurazione del credito e del numero limitato di potenziali acquirenti, gli azionisti di numerose società, anche fuori dall’Italia, avrebbero proceduto a conferimenti di capitale. Durante l’udienza, le ricorrenti hanno a tal proposito contestato alla Commissione il fatto di non aver svolto indagini per comparare, ai fini dell’applicazione del criterio dell’investitore privato, la situazione della Sace BT con quella di altri assicuratori, inclusa la denunciante, la Coface, ricapitalizzata nel luglio 2009 e nel marzo 2010 per un totale di EUR 225 milioni, a fronte di perdite registrate nel 2009 pari a EUR 163 milioni.
In terzo luogo, le ricorrenti censurano l’interpretazione della sentenza Commissione/EDF e a., citata al punto 91 supra (
EU:C:2012:318
), effettuata dalla Commissione. Il punto 84 di tale sentenza sottolineerebbe la necessità di prendere in considerazione le «circostanze della specie». Quindi, il rispetto da parte dell’investitore pubblico del requisito di un piano industriale dettagliato, o quantomeno di dati finanziari aggiornati da cui risulti che l’investimento produrrà un rendimento economico adeguato, dovrebbe essere valutato tenendo conto del contesto di crisi economica e dell’impossibilità di procedere a stime affidabili.
In quarto luogo, le ricorrenti contestano alla Commissione il fatto di aver seguito, nel caso di specie, un approccio dogmatico, consistente nel comparare le decisioni di un investitore pubblico a quelle di un ipotetico investitore privato in grado di fornire ex ante la giustificazione della logica economica delle proprie decisioni commerciali, mediante l’elaborazione di proiezioni economiche circostanziate, di stime di redditività futura o di analisi costi/benefici articolate e complete, corroborate all’occorrenza da relazioni di consulenti terzi. In mancanza di una documentazione di questo tipo, la Commissione concluderebbe nel senso dell’assenza di razionalità economica dell’operazione.
Orbene, un simile approccio teorico dispenserebbe la Commissione da indagini complesse sull’«economia di mercato», quale essa funziona in concreto. In tal modo, la Commissione trasformerebbe il criterio dell’investitore privato in una regola di procedura, violando il principio di parità di trattamento delle imprese pubbliche e private, sancito dall’articolo 345 TFUE.
In quinto luogo, le ricorrenti ammettono che, poiché il contesto non consentiva previsioni attendibili, neppure a breve termine, il piano industriale 2010-2011 della Sace BT, sul quale è basata la decisione della SACE, conteneva soltanto stime relative a tali due esercizi e prevedeva per il 2011 il raggiungimento del pareggio di bilancio. Nondimeno, la decisione impugnata (punto 141) sarebbe errata là dove considera che la SACE non ha comunicato, nel corso del procedimento amministrativo, elementi d’informazione oggettivi e verificabili atti a fornire le giustificazioni commerciali dell’adozione delle due misure considerate.
In sesto luogo, le ricorrenti sostengono che, in sede di adozione della terza e della quarta misura, i dirigenti della SACE si sono basati su una valutazione economica accurata e razionale della redditività futura di tali investimenti, sulla base delle considerazioni seguenti:
—
dopo aver costituito, nell’ambito di una strategia industriale di diversificazione dei rischi assicurati dal gruppo, la Sace BT con un investimento iniziale superiore a EUR 100 milioni, la SACE avrebbe deciso di proteggere il valore del proprio conferimento iniziale nella Sace BT, anziché liquidarla e perderlo virtualmente per intero;
—
la Sace BT avrebbe conseguito il suo primo utile di esercizio pubblico di EUR 59 000 nel 2007, in linea con le attese, e avrebbe iniziato a registrare perdite solo successivamente all’inizio della crisi, in un contesto economico caratterizzato, nello specifico settore dell’assicurazione del credito, dalla crescita drammatica dei livelli di sinistrosità e dalla conseguente riduzione dei margini di solvibilità delle imprese in esso operanti;
—
in tale contesto, la SACE avrebbe considerato che l’incapacità della Sace BT di generare utili prima della crisi, quando era ancora una start up, non avesse nulla a che fare con problemi strutturali o di cattiva gestione dell’impresa, né con problemi «sistemici» fisiologici al mercato dell’assicurazione del credito;
—
la SACE avrebbe pertanto deciso che fosse ragionevole non ritirarsi dal progetto di diversificazione delle attività appena intraprese solamente perché il ciclo economico era negativo e l’investimento non era ancora andato a regime;
—
il conferimento di capitale in questione, che doveva ristabilire l’equilibrio finanziario dell’impresa e garantirne la solvibilità, conformemente alla normativa italiana del settore, era inteso a consentire alla Sace BT di generare un’adeguata redditività, con il ritorno alla normalità della situazione macroeconomica e l’adozione di incisive misure di misure di risanamento aziendale dal gennaio 2009 – e non, come afferma la Commissione nel controricorso, nel dicembre 2009 – in occasione della revisione del piano industriale 2010-2011;
—
la liquidazione della Sace BT a prezzi di realizzo sarebbe stata esaminata e poi scartata perché ritenuta meno conveniente. Infatti, gli interventi sul capitale della Sace BT sarebbero stati pari al 17,8% degli utili netti realizzati dalla SACE nel 2009 (e all’1,3% circa del suo capitale sociale). Al contrario, la liquidazione sarebbe stata economicamente rovinosa, poiché sarebbe stata interpretata come il segnale di una crisi occulta di liquidità interna all’azionista, e ciò avrebbe comportato un degrado dell’immagine del nome della SACE e l’avrebbe esposta a un rischio di distruzione di valore e/o di deterioramento del suo merito creditizio, ben superiore all’importo di circa EUR 24 milioni a cui ammontava il capitale residuo della Sace BT stimato per la fine dell’esercizio 2009.
La Commissione contesta in toto tale argomento.
Le posizioni delle parti divergono per quanto riguarda gli obblighi relativi agli elementi di valutazione economica preliminare della redditività dell’investimento che l’investitore pubblico interessato è tenuto a fornire. Si deve pertanto esaminare, in primo luogo, se la decisione impugnata sia inficiata sotto tale profilo da un errore di diritto (v. punti da 177 a 189 infra), prima di verificare, in secondo luogo, se nel caso di specie la Commissione abbia commesso un errore di valutazione quando ha considerato che la terza e la quarta misura non rispondevano al criterio dell’investitore privato (v. punti da 190 a 199 infra).
In primo luogo, per quanto riguarda gli obblighi connessi al criterio dell’investitore pubblico, le ricorrenti ammettono che l’investitore pubblico è tenuto a dimostrare di aver effettuato una valutazione economica preliminare o simultanea alla concessione del beneficio economico. Esse affermano tuttavia che, in un contesto di crisi economica grave, un investitore privato razionale potrebbe procedere a valutazioni economiche preliminari, accurate e razionali, anche qualora non possa contare su analisi di redditività futura.
A tal proposito, si deve ricordare che, ai fini dell’applicazione del criterio dell’investitore privato, gli elementi della valutazione economica preliminare alla decisione di compiere un investimento, richiesti dall’investitore pubblico interessato, devono essere apprezzati comparandoli con le valutazioni economiche che un investitore privato razionale, trovandosi in una situazione simile, avrebbe fatto compiere prima di procedere al suddetto investimento, alla luce delle informazioni disponibili e delle evoluzioni prevedibili. Il contenuto e il livello di precisione di tali valutazioni possono quindi dipendere, in particolare, dalle circostanze del caso di specie, dalla situazione del mercato e dalla congiuntura economica (v. punto 98 supra).
In un contesto di crisi economica, l’analisi degli elementi di valutazione preliminare richiesti deve allora essere effettuata tenendo conto, all’occorrenza, dell’impossibilità di prevedere in modo affidabile e circostanziato l’evoluzione della situazione economica e i risultati dei vari operatori. In circostanze di questo tipo, l’assenza di un piano d’impresa dettagliato della controllata, che contenga stime precise e complete della sua redditività futura ed analisi dettagliate dei costi/benefici, non consente, di per sé, di affermare che l’investitore pubblico non si è comportato come avrebbe fatto un investitore privato.
Inoltre, non può essere escluso che, nell’ambito del margine di discrezionalità di cui dispone durante la sua valutazione economica preliminare della redditività di un investimento (v. punto 188 infra), un investitore privato razionale ritenga, come la SACE, che le difficoltà della sua controllata risultino non da problemi strutturali o di cattiva gestione, bensì da difficoltà economiche fisiologiche al mercato di cui trattasi (v. punto 174 supra), e si fondi in particolare sulla prospettiva di una progressiva ripresa della situazione economica. Tuttavia, anche in questo caso, un investitore privato razionale, trovandosi nell’impossibilità di effettuare previsioni dettagliate e complete, non deciderebbe di iniettare ulteriori capitali in una controllata che ha realizzato perdite significative senza compiere valutazioni preliminari, sia pure approssimative, che consentano di ipotizzare ragionevoli probabilità di realizzare profitti in futuro, e senza analizzare diversi scenari e diverse opzioni, inclusa la possibile cessione o liquidazione della controllata.
È vero che, secondo la giurisprudenza, per valutare se l’intervento di un investitore pubblico nel capitale di un’impresa sia conforme al criterio dell’investitore privato, il comportamento dell’investitore privato con cui deve essere raffrontato l’intervento dell’investitore pubblico non è necessariamente quello dell’ordinario investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve. Tale comportamento deve corrispondere per lo meno a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, ed essere guidato da prospettive di redditività a più lungo termine (sentenze del 21 marzo 1991, Italia/Commissione, C‑305/89, Racc.,
EU:C:1991:142
, punto 20, e Spagna e a./Commissione, cit. al punto 97 supra,
EU:T:2014:604
, punto 41).
Nondimeno, l’impossibilità di procedere a previsioni dettagliate e complete non può dispensare un investitore pubblico dal procedere a una valutazione preliminare appropriata della redditività del suo investimento, comparabile a quella che avrebbe svolto un investitore privato in una situazione simile, in funzione degli elementi disponibili e prevedibili (v. punto 180 supra). A tal riguardo, la Commissione rileva a giusto titolo che, se lo Stato membro non le trasmette gli elementi di valutazione preliminare richiesti, essa non è tenuta a procedere ad analisi complementari (v. punto 97 supra).
Pertanto, la circostanza, dedotta dalle ricorrenti (v. punto 169 supra), secondo cui, nel corso del periodo considerato, un gran numero di compagnie di assicurazione private sarebbe stato ricapitalizzato al fine di coprire perdite importanti subite a seguito della crisi economica non poteva esonerare un investitore pubblico quale la SACE dai suoi obblighi di valutare ex ante la redditività futura della sua controllata e di trasmettere alla Commissione elementi di valutazione preliminare appropriati (v. punto 182 supra). Inoltre, non può escludersi che anche tali ricapitalizzazioni dessero luogo ad aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Pertanto, la Commissione non era tenuta a comparare la situazione della Sace BT con quella degli altri assicuratori.
Nel caso di specie, si deve constatare che, nella decisione impugnata, la Commissione si è limitata ad applicare la giurisprudenza consolidata secondo cui, mentre spetta alla Commissione applicare il criterio dell’investitore privato e chiedere allo Stato membro interessato di fornirle a tal fine tutte le informazioni pertinenti, spetta a tale Stato membro o, eventualmente, all’impresa pubblica interessata trasmettere gli elementi da cui emerga che ha proceduto a una valutazione economica preliminare della misura in questione, comparabile a quella che un operatore privato razionale avrebbe richiesto in una situazione simile (v. punti 96, 97 e 112 supra).
Contrariamente a quanto affermato dalle ricorrenti (v. punti 171 e 172 supra), tale necessità non istituisce alcuna norma di procedura né sposta l’onere della prova dell’esistenza di un aiuto di Stato che incombe alla Commissione, bensì unicamente impone all’investitore pubblico interessato di fornire alla Commissione gli elementi necessari per permetterle di verificare se il comportamento di tale impresa pubblica fosse comparabile a quello di un investitore privato razionale, il quale avrebbe fatto compiere una valutazione economica preliminare basata sugli elementi disponibili e le evoluzioni prevedibili, adeguata alla natura, alla complessità, all’importanza e al contesto dell’operazione in questione (v. punti 178 e 179 supra).
Dopo che l’impresa pubblica fa pervenire alla Commissione elementi del tipo richiesto, spetta comunque a quest’ultima effettuare una valutazione globale che tenga conto, oltre che degli elementi forniti da tale impresa, di ogni altro elemento pertinente che consenta di stabilire se la misura in questione sia conforme al criterio dell’investitore privato. L’impresa pubblica interessata ha quindi la possibilità, durante il procedimento amministrativo, di produrre elementi di prova complementari, successivi all’adozione della misura ma fondati sugli elementi disponibili e sulle evoluzioni prevedibili al momento di tale adozione.
Si devono pertanto respingere gli argomenti delle ricorrenti fondati, da un lato, sul principio della parità di trattamento tra il settore pubblico e quello privato e, dall’altro, sul margine di discrezionalità dell’investitore privato (v. punti 166 e 172 supra). Infatti, da un lato, posto che la necessità di una valutazione economica preliminare mira unicamente a confrontare il comportamento dell’impresa pubblica interessata con quello di un investitore privato razionale in una situazione simile, tale necessità è conforme al principio della parità di trattamento tra il settore pubblico e quello privato, in base al quale gli Stati membri possono investire in attività economiche e i capitali messi a disposizione di un’impresa, direttamente o indirettamente, da parte dello Stato, in circostanze che corrispondono alle normali condizioni di mercato, non possono essere qualificati aiuti di Stato (sentenza Spagna e a./Commissione, cit. al punto 97 supra,
EU:T:2014:604
, punto 79).
Dall’altro lato, il margine di discrezionalità di cui, secondo la giurisprudenza, dispone l’investitore pubblico non può dispensare quest’ultimo dal compiere una valutazione preliminare adeguata. Certamente, è possibile distinguere tra la stima del rendimento probabile del progetto, in cui vi è un certo margine discrezionale per l’investitore pubblico, e l’esame che questo investitore effettua per determinare se il rendimento gli sembri sufficiente per realizzare l’investimento di cui trattasi, per il quale il margine discrezionale è meno ampio, poiché è possibile rapportare la transazione in questione ad altre possibilità di collocazione del capitale da investire (sentenza Spagna e a./Commissione, cit. al punto 97 supra,
EU:T:2014:604
, punto 71). Tuttavia, il margine di discrezionalità di cui dispone l’investitore pubblico per quanto riguarda la stima del possibile rendimento del progetto non può esonerare tale investitore dall’obbligo di procedere a una valutazione economica fondata su un’analisi degli elementi disponibili e delle evoluzioni prevedibili, che sia adeguata alla natura, alla complessità, all’importanza ed al contesto dell’operazione in questione (v. punti 98 e 180 supra).
Pertanto, nel caso di specie, non si può contestare alla Commissione di aver commesso un errore di diritto in sede di applicazione del criterio dell’investitore privato al caso di specie.
In secondo luogo, occorre verificare se la Commissione sia incorsa in un errore di valutazione quando, nella decisione impugnata, ha affermato che la SACE non aveva proceduto a una valutazione della redditività dei conferimenti di capitali controversi comparabile a quella che, nelle circostanze del caso di specie, avrebbe effettuato un investitore privato in una situazione simile.
A tal riguardo, si deve constatare che il fascicolo di causa, ed in particolare i verbali della riunione del Consiglio di amministrazione della SACE del 1
o
aprile 2009, nel corso della quale era stata prevista la necessità di una ricapitalizzazione della Sace BT per un importo complessivo di EUR 70 milioni, e della riunione del 26 maggio 2009, nel corso della quale è stata adottata la terza misura, relativa a un conferimento di capitale pari a EUR 29 milioni, prodotti dalla Commissione, non contengono il benché minimo elemento utile a far presumere che la SACE abbia compiuto una valutazione economica, anche solo approssimativa, per determinare se il conferimento di capitale supplementare rappresentasse un’opzione economicamente redditizia. I suddetti verbali si riferiscono unicamente alla necessità di ricostituire gli attivi della Sace BT necessari per coprire le riserve della fine del 2009.
Occorre poi notare che le ricorrenti non hanno prodotto alcun elemento di prova della realizzazione di una valutazione economica preliminare. Anzi, pur sostenendo che la terza e la quarta misura si fondino su una valutazione economica precisa e razionale della redditività futura di tali investimenti, esse non indicano i dati in base ai quali sarebbe stata compiuta una tale valutazione, ma si limitano ad affermazioni generali (v. punto 173 supra).
In tale contesto, la Commissione rileva a giusto titolo che l’unico elemento concreto dedotto dalle ricorrenti è il piano d’impresa 2010-2011, adottato dal Consiglio di amministrazione della Sace BT il 4 agosto 2009. Ebbene, le ricorrenti non negano che tale piano sia stato preso in considerazione solo in sede di adozione, da parte della SACE, della quarta misura. Inoltre, detto piano si limita a coprire un periodo di due anni e non prevede alcun ritorno alla redditività a medio o lungo termine.
È vero che tale piano, come dimostra il verbale della riunione del Consiglio di amministrazione della Sace BT del 4 agosto 2009, prodotto dalle ricorrenti dietro richiesta del Tribunale, prevedeva che la Sace BT raggiungesse l’equilibrio finanziario nel 2011.
Tuttavia, detto piano non recava alcun elemento di analisi della redditività delle iniezioni di capitale. Oltre a ciò, pur prevedendo così un notevole miglioramento degli indici relativi all’assicurazione del credito della Sace BT, che avrebbe consentito di raggiungere tale equilibrio finanziario, tale piano si limitava a fornire un numero ridotto di indici finanziari determinanti e di cifre relative agli anni 2010 e 2011 che potessero fondare la suddetta stima. Esso non conteneva informazioni precise riguardo alle modalità di riduzione dei costi e di valutazione dei rischi e si riferiva in modo generale, per il 2010, al mantenimento di una politica di selezione dei rischi e, per il 2011, alla previsione di un miglioramento della situazione economica e di mercato.
D’altro canto, dal piano d’impresa 2010-2011 della Sace BT nonché dal verbale della riunione del suo Consiglio di amministrazione del 4 agosto 2009 risulta che gli obiettivi della Sace BT erano centrati sulla prosecuzione di una politica concorrenziale tesa ad aumentare la quota di mercato di tale società, che era pari all’8,2% nel 2008, al fine di raggiungere una quota di mercato del 15% nel 2011.
In tale contesto, in assenza di qualsiasi previsione secondo cui la Sace BT potesse generare utili successivamente al 2011, quanto meno a più lungo termine, la Commissione ha potuto giustamente affermare che gli elementi di valutazione preliminare contenuti nel piano d’impresa e nel verbale summenzionati non rispondevano ai requisiti del criterio dell’investitore privato.
Infatti, anche ammettendo che un investitore privato in una situazione analoga avrebbe potuto tenere conto del fatto che le perdite subite dalla Sace BT fossero di tipo congiunturale e, contando su un miglioramento progressivo della situazione economica, privilegiare a breve termine l’aumento delle quote di mercato della sua controllata, nondimeno il medesimo avrebbe disposto una valutazione più rigorosa della razionalità economica dei conferimenti di capitale controversi, tenuto conto della natura e dell’importanza di tali operazioni, allo scopo di valutare le prospettive di redditività della sua controllata a più lungo termine e, in caso di stime soddisfacenti, senza neppure richiedere una stima dei costi di liquidazione della stessa (v. punto 161 supra).
In considerazione di tutto quanto precede, si deve constatare che la Commissione non ha commesso alcun errore di valutazione quando ha dichiarato che, in assenza di adeguate valutazioni economiche preliminari della loro redditività, i due conferimenti di capitale di cui trattasi non erano conformi al criterio dell’investitore privato (v. punto 182 supra).
Ciò posto, il terzo motivo deve essere respinto, senza che occorra esaminare la fondatezza della valutazione complementare ex post che la Commissione ha effettuato, per scrupolo di completezza, della redditività dei conferimenti di capitale di cui trattasi in rapporto all’opzione della liquidazione (v. punti 163 e 164 supra).
Di conseguenza, l’articolo 2, secondo comma, della decisione impugnata deve essere annullato (v. punto 161 supra). Il ricorso è respinto quanto al resto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, del suo regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte si faccia carico delle proprie spese. Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 4, del medesimo regolamento, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa si fanno carico delle proprie spese. Dato che ciascuna parte risulta in parte soccombente riguardo ai rispettivi motivi, occorre condannare ognuna di esse a farsi carico delle proprie spese, incluse quelle relative al procedimento sommario.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
L’articolo 2, secondo comma, della decisione 2014/525/UE della Commissione, del 20 marzo 2013, sulle misure SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) attuate dall’Italia nel 2004 e nel 2009 in favore di Sace BT SpA, è annullato.

2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.

3)
La Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) e la Sace BT sopporteranno le proprie spese, incluse quelle relative al procedimento sommario.

4)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese, incluse quelle relative al procedimento sommario.

5)
La Repubblica italiana sopporterà le proprie spese, incluse quelle relative al procedimento sommario.

Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 giugno 2015.
Firme
Indice

Fatti

La comunicazione sull’assicurazione del credito all’esportazione

La SACE

La Sace BT

Procedimento amministrativo e decisione impugnata

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sul primo motivo, vertente sulla non imputabilità allo Stato italiano delle misure controverse

Criteri giurisprudenziali di valutazione dell’imputabilità allo Stato di una misura di aiuto concessa da un’impresa pubblica

Valutazione degli indizi dedotti nel caso di specie dalla Commissione

Sui motivi secondo e terzo, vertenti in sostanza sulla violazione del criterio dell’investitore privato in economia di mercato e sulla violazione dell’obbligo di motivazione

Osservazioni preliminari sulla giurisprudenza relativa al criterio dell’investitore privato in economia di mercato

Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, su errori di valutazione e di diritto nell’applicazione del criterio dell’investitore privato nonché sull’insufficienza di motivazione per quanto riguarda la seconda misura

– Sulla comparazione del comportamento della SACE con quello di un riassicuratore privato

– Sull’asserita insufficienza di motivazione della valutazione dell’importo dell’aiuto

Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, su errori di valutazione e su errori di diritto nell’applicazione del criterio dell’investitore privato per quanto riguarda la terza e la quarta misura

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’italiano.
(
)	Dati riservati occultati.