CELEX: 62011CJ0386
Verejné zákazky
Smernica 2004/18/ES
Pojem ‚verejná zákazka‘
Článok 1 ods. 2 písm. a)
Zmluva uzavretá medzi dvoma miestnymi územnosprávnymi orgánmi
Prevod povinnosti upratovať niektoré svoje priestory z jedného subjektu na iný subjekt za finančnú náhradu

Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 1 ods. 2 písm. a) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (Ú. v. EÚ L 134, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132).
2. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG (ďalej len „Piepenbrock“) a Kreis Düren (okres Düren, Nemecko) týkajúceho sa návrhu zmluvy, ktorou Kreis Düren na Stadt Düren (mesto Düren) odplatne previedol povinnosť vykonávať upratovacie práce v budovách nachádzajúcich sa na území tohto mesta, ktoré však patrili Kreis Düren a ten ich aj používal.
Právny rámec
Právo Únie
3. Podľa odôvodnenia 2 smernice 2004/18:
„Zadávanie zákaziek v členských štátoch v mene štátu, regionálnych alebo miestnych orgánov a ďalších inštitúcií v správe subjektov, ktoré sa spravujú verejným právom, podlieha rešpektovaniu zásad zmluvy [o ES], najmä rešpektovaniu zásady voľného pohybu tovaru, zásady slobody usadiť sa a zásady slobody poskytovať služby a zásad z nich vyplývajúcich, napríklad zásada rovnakého zaobchádzania, zásada nediskriminácie, zásada vzájomného uznávania, zásada proporcionality a zásada transparentnosti. Pri verejných zákazkách, ktoré presahujú určitú hodnotu, sa však odporúča vypracovať predpisy pre koordináciu vnútroštátnych postupov pri zadávaní takýchto zákaziek Spoločenstvom, založené na týchto zásadách s cieľom zabezpečiť ich účinky a zabezpečiť liberalizáciu verejného obstarávania. …“
4. Článok 1 uvedenej smernice stanovuje:
„…
2. a)	‚Verejné zákazky‘ sú zmluvy s peňažným plnením, uzavreté písomne medzi jedným alebo viacerými hospodárskymi subjektmi a jedným alebo viacerými verejnými obstarávateľmi, ktorých predmetom je vykonanie prác, dodávka výrobkov alebo poskytnutie služieb v zmysle tejto smernice.
…
d) ‚Verejné zákazky na služby‘ sú iné verejné zákazky ako verejné zákazky na práce alebo na dodávku tovaru, ktorých predmetom je poskytnutie služieb uvedených v prílohe II.
…
8. Výrazy ‚zhotoviteľ‘, ‚dodávateľ‘ a ‚poskytovateľ služieb‘ znamenajú akúkoľvek fyzickú alebo právnickú osobu alebo verejný subjekt alebo skupinu takýchto osôb a/alebo inštitúcií, ktoré na trhu ponúkajú vykonanie prác a/alebo diela, výrobky alebo služby.
Výraz ‚hospodársky subjekt‘ sa rovnako vzťahuje na pojmy zhotoviteľ, dodávateľ a poskytovateľ služieb. Používa sa iba v záujme zjednodušenia.
…“
5. Služby upratovania budov sú službami v zmysle smernice 2004/18 podľa jej prílohy II A kategórie č. 14.
Nemecké právo
6. Článok 28 ods. 2 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) stanovuje:
„Obciam musí byť zaručené právo upravovať na vlastnú zodpovednosť všetky miestne záležitosti v medziach stanovených zákonom. Aj združenia obcí majú v medziach svojej pôsobnosti stanovenej zákonom právo na samosprávu v súlade so zákonom. …“
7. § 23 zákona spolkovej krajiny Severné Porýnie-Vestfálsko o komunálnej spolupráci (Gesetz über die Kommunale Gemeinschaftsarbeit des Landes Nordrhein-Westfalen, ďalej len „GkG NRW“) stanovuje:
„1. Obce a združenia obcí sa môžu dohodnúť, že jeden zo zúčastnených subjektov prevezme do svojej zodpovednosti konkrétne úlohy ostatných zúčastnených alebo sa zaviaže, že uvedené úlohy vykoná pre ostatných zúčastnených.
2. Ak jeden zo zúčastnených subjektov prevezme do svojej zodpovednosti úlohy ostatných, prechádza naň právo a povinnosť úlohu splniť. Ak sa niektorý zo zúčastnených subjektov zaviaže, že splní úlohu za ostatných, ich práva a povinnosti – ako subjektov zodpovedných za splnenie úlohy – ostávajú nedotknuté.
3. Ostatné zúčastnené subjekty môžu v zmluve zakotviť právo súčinnosti pri plnení alebo vykonávaní úloh; platí to aj pre prijímanie zamestnancov.
4. V zmluve má byť upravená aj primeraná náhrada, ktorá by spravidla mala byť určená v takej výške, aby sa uhradili náklady spojené s prevzatím alebo so splnením úlohy.
5. Pokiaľ platnosť zmluvy nie je obmedzená alebo ak je dlhšia ako 20 rokov, musí byť v zmluve stanovené, za akých podmienok a akou formou ju zúčastnené subjekty môžu vypovedať.“
8. V rozhodnutí vnútroštátneho súdu bolo zdôraznené, že GkG NRW rozlišuje medzi „mandatórnymi“ zmluvami, ktorými sa jeden subjekt zaviaže vykonať konkrétne úlohy na účet iného subjektu, a medzi „delegačnými“ zmluvami, ktorými sa vykonáva prenos právomoci a jeden subjekt na seba preberá úlohu prináležiacu inému subjektu. Ďalej vnútroštátny súd uvádza, že na tzv. mandatórne zmluvy sa vzťahuje právna úprava verejného obstarávania, ak majú charakter zadania zákazky s peňažným plnením.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
9. Kreis Düren združuje obce, medzi ktoré patrí aj Stadt Düren. Podľa rôznych zmlúv zabezpečovala spoločnosť Piepenbrock upratovanie budov patriacich Kreis Düren.
10. Kreis Düren uzavrel so Stadt Düren návrh verejnoprávnej zmluvy, ktorou na toto mesto – najskôr počas dvojročnej pilotnej fázy – previedol úlohu vykonávať upratovacie práce v jeho administratívnych, správnych a školských budovách, ktoré sa nachádzajú sa na území Stadt Düren.
11. Článok 1 navrhovanej zmluvy znie:
„1. Kreis Düren deleguje úlohu vykonávať upratovacie práce v budovách v jeho vlastníctve, ktoré sa nachádzajú na jeho katastrálnom území, na Stadt Düren, čím sa svojej úlohy zbaví.
2. Úloha vykonávať upratovacie práce sa vzťahuje na upratovanie budov a umývanie okien v administratívnych, správnych a školských budovách Kreis Düren.
3. Úloha opísaná v odsekoch 1 a 2 preberá Stadt Düren do svojej výlučnej zodpovednosti. Právo a povinnosť vykonávať túto úlohu sa prevádzajú na Stadt Düren (§ 23 ods. 1 prvá alternatíva a § 23 ods. 2 prvá veta GkG NRW). Stadt Düren preberá povinnosti Kreis Düren a je za ne do tejto miery výlučne zodpovedné.
4. Stadt Düren smie na splnenie úlohy, ktoré naň boli prenesené podľa bodu 1, využiť tretie osoby.“
12. Tento návrh zmluvy stanovuje povinnosť poskytnúť náhradu nákladov, ktoré Stadt Düren vynaloží v súlade s § 23 ods. 4 GkG NRW, pričom výška úhrady týchto nákladov bola stanovená na základe hodinovej sadzby.
13. Zo spisu, ku ktorému mal Súdny dvor prístup, navyše vyplýva, že uvedený návrh zmluvy vyhradzuje Kreis Düren právo jednostranne vypovedať zmluvu v prípade jej nedostatočného plnenia zo strany Stadt Düren.
14. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu napokon vyplýva, že upratovacie služby mala v konečnom dôsledku vykonať Dürener Reinigungsgesellschaft mbH, spoločnosť patriaca Stadt Düren.
15. Piepenbrock podala žalobu, ktorou sa snažila zamedziť, aby Kreis Düren danú zmluvu uzavrel bez verejného obstarávania, pričom uviedla, že vykonávanie takýchto činností za odmenu predstavuje bežnú službu dostupnú na trhu, ktorú môžu poskytovať aj súkromní poskytovatelia týchto služieb. Navyše v takom prípade nejde o tzv. in-house zadanie, ktoré je z verejného obstarávania vylúčené v súlade s rozsudkom z 18. novembra 1999, Teckal (C-107/98, Zb. s. I-8121), pretože podmienky na uplatnenie tejto výnimky nie sú splnené, a odkaz na rozsudok z 9. júna 2009, Komisia/Nemecko (C-480/06, Zb. s. I-4747), nie je relevantný, keďže neexistuje „horizontálna spolupráca“ medzi dvoma dotknutými verejnými subjektmi.
16. Žaloba spoločnosti Piepenbrock bola na prvom stupni zamietnutá z dôvodu, že návrh zmluvy spornej vo veci samej sa týkal „delegačnej“ zmluvy v súlade s § 23 GkG NRW, na ktorú sa úprava verejného obstarávania nevzťahuje. Táto spoločnosť sa proti danému rozhodnutiu odvolala na Oberlandesgericht Düsseldorf (Vyšší krajinský súd v Düsseldorfe), pričom tvrdila, že takéto kvalifikovanie zmluvy ako delegačnej zmluvy nie je vzhľadom na charakteristické znaky návrhu zmluvy spornej vo veci samej účinné.
17. Kreis Düren naproti tomu tvrdí, že takéto verejnoprávne delegovanie úlohy nepodlieha – ako rozhodnutie súvisiace s vnútornou organizáciou štátu – právnej úprave v oblasti verejného obstarávania.
18. Vnútroštátny súd zdôrazňuje tento charakteristický znak návrhu zmluvy spornej vo veci samej, pričom sa pýta na vplyv, aký má verejnoprávna povaha tejto zmluvy na uplatnenie pravidiel v oblasti verejného obstarávania.
19. Po prvé tento súd konštatoval, že dotknutá úloha nepredstavuje výkon štátnej moci v zmysle článku 51 prvého odseku ZFEÚ a článku 62 ZFEÚ, a preto nie je z tohto dôvodu vyňatá z pôsobnosti ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb ani z pôsobnosti aktov sekundárneho práva, ktorými sa tieto práva vykonávajú, akým je smernica 2004/18.
20. Po druhé vnútroštátny súd konštatoval, že výnimka zdôraznená už citovaným rozsudkom Teckal sa na návrh zmluvy sporný vo veci samej neuplatní, pretože Kreis Düren nevykonáva nad Stadt Düren, a už vôbec nie nad spoločnosťou Dürener Reinigungsgesellschaft, podobnú kontrolu ako nad svojimi útvarmi.
21. Po tretie vnútroštátny súd uvádza, že skutkový rámec sporu, ktorý prejednáva, sa líši od skutkových okolností, ku ktorým došlo vo veci, v ktorej bol vyhlásený už citovaný rozsudok Komisia/Nemecko, pretože prípad návrhu zmluvy, o ktorý ide vo veci samej, sa vyznačuje neexistenciou spolupráce medzi dotknutými verejnými subjektmi, keďže jeden subjekt priamo a jednoducho prevedie výkon jednej zo svojich úloh na druhý, čo GkG NRW umožňuje.
22. Tento vnútroštátny súd sa však pýta, či s prihliadnutím na rozsudok Komisia/Nemecko nie sú aj iné typy zmlúv medzi miestnymi územnosprávnymi orgánmi, než sú zmluvy uvedené v danom rozsudku, vyňaté z pôsobnosti predpisov upravujúcich verejné obstarávania. Pýta sa teda, či treba rozlišovať medzi zmluvami týkajúcimi sa samotných úloh vo verejnom záujme, akou je odvoz odpadu, a zmluvami, ktoré sa týkajú plnenia úloh vo verejnom záujme len nepriamo, akou je v prejednávanej veci úloha spočívajúca v upratovaní priestorov používaných pri plnení takej úlohy.
23. Vnútroštátny súd sa tiež pýta, či zmluvy o komunálnej spolupráci nie sú z verejného obstarávania úradmi všeobecne vylúčené ako „akty upravujúce vnútornú organizáciu štátnej správy“. V tejto súvislosti dodáva, že organizácia štátnej správy členských štátov nie je záležitosťou Európskej únie, a navyše samospráva obcí, a teda ich možnosť dobrovoľne spolupracovať, sa zaručuje podľa článku 28 ods. 2 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko.
24. Na druhej strane však vnútroštátny súd uvádza, že predmet návrhu zmluvy spornej vo veci samej je prakticky identický s akoukoľvek verejnou zákazkou podliehajúcou smernici 2004/18, ktorou by sa Stadt Düren zadal výkon upratovacích prác za odplatu. V tejto súvislosti sa pýta, či rozlišovanie medzi „mandatórnymi“ a „delegačnými“ zmluvami podľa GkG NRW – pričom zmluva v tejto veci patrí k druhej kategórii – je rozhodujúce, keďže zmluva sa vzťahuje na doplnkové činnosti, ktoré sa priamo netýkajú činností zabezpečovaných obcami navonok, pričom skutočnosť, že na základe zmluvy dôjde k presunu právomoci, je len formalitou a konkrétny výber jednej alebo druhej možnej formy zmluvy spôsobuje z ekonomického hľadiska rovnaké účinky. Z tohto dôvodu sa vnútroštátny súd domnieva, že vzhľadom na okolnosti vo veci samej môže odvolanie sa na „delegačnú“ zmluvu predstavovať len „štruktúru, ktorej účelom bolo obísť právnu úpravu v oblasti verejného obstarávania“, ako bolo uvedené v bode 48 už citovaného rozsudku Komisia/Nemecko.
25. Za týchto okolností Oberlandesgericht Düsseldorf rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Rozumie sa pod ‚verejnou zákazkou‘ v zmysle článku 1 ods. 2 písm. a) smernice… 2004/18… aj zmluva dvoch miestnych územnosprávnych orgánov, na základe ktorej došlo k delegovaniu úzko vymedzenej právomoci z jedného orgánu na druhý, ktorého protihodnotou bola náhrada nákladov, najmä ak sa prenesená úloha netýka samotného výkonu verejnej moci, ale len doplnkových činností?“
O prejudiciálnej otázke
26. Vnútroštátny súd sa svojou otázkou v podstate pýta, či zmluva ako vo veci samej, ktorou verejný subjekt deleguje na iný verejný subjekt úlohu upratovať niektoré z jeho administratívnych, správnych a školských budov, a tento druhý subjekt môže na splnenie predmetnej úlohy využiť tretie osoby, pričom prvý subjekt mu v rámci tohto delegovania poskytne náhradu zodpovedajúcu nákladom vynaloženým na jej splnenie a ponechá si možnosť kontrolovať riadny výkon jej plnenia, predstavuje verejnú zákazku na služby v zmysle článku 1 ods. 2 písm. d) smernice 2004/18 a z tohto dôvodu podlieha ustanoveniam danej smernice.
27. V tejto súvislosti treba totiž uviesť, že návrhom zmluvy vo veci samej si Kreis Düren vyhradil uvedené právo vykonávať kontrolu plnenia, pretože zmluva stanovuje, že môže jednostranne vypovedať zmluvu v prípade jej nedostatočného plnenia zo strany Stadt Düren.
28. Treba pripomenúť, že v súlade s článkom 1 ods. 2 smernice 2004/18 verejnú zákazku predstavuje odplatná zmluva uzavretá písomne medzi hospodárskym subjektom a verejným obstarávateľom, ktorej predmetom je poskytnutie služieb uvedených v prílohe II A tejto smernice.
29. V tejto súvislosti po prvé nie je rozhodujúce, že uvedený hospodársky subjekt je sám verejným obstarávateľom, ani to, že hlavným cieľom dotknutého subjektu nie je dosiahnutie zisku, že nemá organizačnú štruktúru podniku a nemá stabilné pôsobenie na trhu (rozsudok z 19. decembra 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i., C-159/11, bod 26).
30. Po druhé činnosti ako tie, ktoré sú predmetom návrhu zmluvy vo veci samej, sú služby upratovania budov uvedené v prílohe II A kategórii č. 14 smernice 2004/18.
31. Po tretie zmluvu treba považovať za zmluvu uzavretú „odplatne“ v zmysle článku 1 ods. 2 písm. a) smernice 2004/18, aj keď sa odplata obmedzuje na náhradu nákladov vynaložených na poskytnutie dohodnutej služby (pozri v tomto zmysle rozsudok Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i., už citovaný, bod 29).
32. Zdá sa, hoci overiť to prináleží vnútroštátnemu súdu, že zmluva vo veci samej má všetky charakteristické znaky uvedené vyššie, a teda v zásade predstavuje verejnú zákazku.
33. Okrem toho sa javí, že takáto zmluva nepatrí medzi dva druhy zákaziek, ktoré síce sú uzatvárané verejnoprávnymi subjektmi, ale nespadajú do pôsobnosti práva Únie v oblasti verejného obstarávania.
34. Po prvé ide o zákazky uzatvárané verejným orgánom s osobou odlišnou z právneho hľadiska, a to v prípade, že tento orgán má nad danou osobou podobnú kontrolu ako nad svojimi útvarmi a zároveň táto osoba vykonáva zásadnú časť svojej činnosti s verejným orgánom alebo orgánmi, ktoré ju vlastnia (pozri v tomto zmysle rozsudky Teckal, už citovaný, bod 50, ako aj Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i., už citovaný, bod 32).
35. V tejto súvislosti je nesporné, že žiadna z týchto podmienok nie je splnená v rámci zmluvy navrhovanej vo veci samej. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu totiž vyplýva, že v kontexte veci samej je hneď zrejmé, že ani jeden subjekt nie je vlastníkom druhého. Ďalej subjekt, ktorý zveril plnenie úlohy druhému subjektu, si ponechal právo vykonávať kontrolu riadneho plnenia tejto úlohy, ale nevykonáva nad druhým subjektom podobnú kontrolu, ako vykonáva nad svojimi útvarmi. Napokon tento druhý subjekt nevykonáva zásadnú časť svojej činnosti pre prvý subjekt.
36. Po druhé ide o zmluvy, ktorými si dva verejnoprávne subjekty upravia spoluprácu, ktorej účelom je plnenie úlohy služby vo verejnom záujme, ktorá je pre tieto subjekty spoločná (pozri rozsudok Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i., už citovaný, bod 34).
37. V takom prípade sa pravidlá práva Únie v oblasti verejného obstarávania neuplatnia, pretože také zmluvy sú uzatvárané výlučne medzi verejnoprávnymi subjektmi bez účasti akejkoľvek súkromnej osoby a žiadny súkromný podnik nie je vo výhodnejšej situácii než jeho konkurenti a pretože spolupráca, ktorú také zmluvy upravujú, sa riadi výlučne dôvodmi a požiadavkami potrebnými na sledovanie cieľov vo verejnom záujme (rozsudok Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i., už citovaný, bod 35).
38. Všetky uvedené kritériá sú kumulatívne, takže verejná zákazka medzi verejnými subjektmi môže byť podľa tejto výnimky vylúčená z pôsobnosti práva Únie v oblasti verejného obstarávania len vtedy, ak zmluva, ktorou sa zákazka zadáva, spĺňa všetky tieto kritériá (pozri v tomto zmysle rozsudok Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i., už citovaný, bod 36).
39. Na základe konštatovaní, ktoré uviedol vnútroštátny súd, sa však nezdá, že by predmetom návrhu zmluvy vo veci samej bola zmluvná úprava spolupráce medzi dvoma verejnými subjektmi na účely plnenia úlohy spoločnej služby vo verejnom záujme.
40. Z týchto konštatovaní tiež vyplýva, že daná zmluva dovoľuje na splnenie úlohy v nej uvedenej využiť tretie osoby, takže tieto tretie osoby môžu byť v porovnaní s inými podnikmi pôsobiacimi na rovnakom trhu zvýhodnené.
41. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že zmluva ako vo veci samej, ktorou verejný subjekt – napriek tomu, že táto zmluva neupravuje spoluprácu medzi dvoma verejnými subjektmi, ktorej cieľom je plnenie úlohy spoločnej služby vo verejnom záujme – deleguje na iný verejný subjekt úlohu upratovať niektoré z jeho administratívnych, správnych a školských budov, avšak zároveň si ponechá možnosť kontrolovať riadny výkon jej plnenia, a to za peňažnú náhradu zodpovedajúcu nákladom vynaloženým na jej splnenie, pričom tento druhý subjekt navyše môže na splnenie danej úlohy využiť tretie osoby, ktoré prípadne môžu súťažiť na trhu, predstavuje verejnú zákazku na služby v zmysle článku 1 ods. 2 písm. d) smernice 2004/18.
O trovách
42. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:
Zmluva ako vo veci samej, ktorou verejný subjekt – napriek tomu, že táto zmluva neupravuje spoluprácu medzi dvoma verejnými subjektmi, ktorej cieľom je plnenie úlohy spoločnej služby vo verejnom záujme – deleguje na iný verejný subjekt úlohu upratovať niektoré z jeho administratívnych, správnych a školských budov, avšak zároveň si ponechá možnosť kontrolovať riadny výkon jej plnenia, a to za peňažnú náhradu zodpovedajúcu nákladom vynaloženým na jej splnenie, pričom tento druhý subjekt navyše môže na splnenie danej úlohy využiť tretie osoby, ktoré prípadne môžu súťažiť na trhu, predstavuje verejnú zákazku na služby v zmysle článku 1 ods. 2 písm. d) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby.