CELEX: 62011TJ0480
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Regolamento (CE) n. 1049/2001
Documenti presi in considerazione nel contesto di una revisione finanziaria relativa all’esecuzione di taluni contratti di ricerca conclusi nell’ambito del sesto programma quadro per azioni di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione
Diniego di accesso
Eccezione relativa alla protezione degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile
Obbligo di procedere ad un esame concreto e individuale
Interesse pubblico prevalente

Fatti
Il Technion – Israel Institute of Technology e la Technion Research & Development Foundation Ltd (in prosieguo: la «TRDF»), ricorrenti, sono due enti attivi nell’insegnamento e nella ricerca. Più specificamente, il Technion è un istituto di istruzione superiore in tecnologia, creato nel 1912, mentre la TRDF, creata nel 1952, è una fondazione, appartenente integralmente al Technion e interamente finanziata da quest’ultimo, che gestisce gli aspetti finanziari e amministrativi dei progetti in cui il Technion è impegnato.
Nel dicembre del 2003 e nel luglio del 2006 il Technion, quale membro di vari consorzi di contraenti, ha concluso con la Commissione delle Comunità europee quattro contratti nell’ambito del sesto programma quadro d’azione comunitaria di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione volto a contribuire alla realizzazione dello Spazio europeo della ricerca e all’innovazione (2002‑2006), ossia il contratto Terregov, firmato il 3 dicembre 2003 e recante il numero 507749, il contratto Cocoon, firmato l’11 dicembre 2003 e recante il numero 507126, il contratto Qualeg, firmato il 17 dicembre 2003 e recante il numero 507767, nonché il contratto Mosaica, firmato il 24 luglio 2006 e recante il numero 034984.
Con lettera del 29 aprile 2009, la Commissione ha informato il Technion della propria decisione di effettuare una revisione finanziaria avente ad oggetto i costi richiesti nel contesto dei contratti Mosaica, Cocoon e Qualeg, in applicazione dell’articolo II.29 delle condizioni generali che compaiono nell’allegato II di detti contratti. La revisione doveva essere effettuata da una società di revisione contabile esterna alla Commissione (in prosieguo: il «revisore»), che agiva in qualità di rappresentante di quest’ultima.
Il 10 maggio 2010 il revisore ha trasmesso al Technion un progetto di relazione di revisione. Per ciascuno dei contratti, Terregov, Cocoon, Qualeg e Mosaica, infine sottoposti a revisione, il revisore ha proposto una correzione dei costi richiesti dal Technion alla Commissione.
Per quanto concerne, in particolare, i contratti Cocoon, Terregov e Mosaica, le correzioni proposte riguardavano, segnatamente, le spese per il personale oggetto delle richieste del Technion in relazione alle prestazioni effettuate da M.K., che sarebbe stato assunto a tempo determinato dal Technion per l’esecuzione di detti contratti. Il revisore ha osservato che M.K. lavorava contemporaneamente per vari enti durante il periodo oggetto della revisione, sebbene fosse stato assunto per lavorare a tempo pieno presso il Technion. Tale circostanza, corroborata da altri fatti, aveva come conseguenza, secondo il revisore, che l’effettiva entità del tempo e dei costi richiesti alla Commissione dal Technion per le prestazioni di M.K. non poteva essere dimostrata. Il progetto di relazione di revisione ha quindi concluso per il rigetto, in particolare, di tutte le spese per il personale oggetto delle richieste del Technion per le prestazioni effettuate da M.K. nell’ambito dei tre contratti summenzionati.
Il 10 giugno 2010 il Technion ha inviato una lettera al revisore chiedendo un termine supplementare di quindici giorni per presentare i propri commenti al progetto di relazione di revisione. Il Technion ha inoltre chiesto al revisore di fornirgli tutte le informazioni relative alle prestazioni effettuate da M.K. per enti diversi dal Technion mentre era assunto a tempo pieno da quest’ultimo.
Con lettera del 19 luglio 2010, la Commissione ha concesso la proroga del termine richiesta. Essa ha altresì precisato di trovarsi nell’impossibilità di fornire le copie dei documenti finanziari o amministrativi relativi alle prestazioni effettuate da M.K. per enti diversi dal Technion (in prosieguo: i «documenti controversi»), atteso che tali documenti erano stati ricevuti nell’ambito di revisioni finanziarie che, secondo le clausole contrattuali applicabili, erano state effettuate su base confidenziale. La Commissione ha nondimeno confermato di disporre della prova di prestazioni effettuate da M.K. per enti diversi dal Technion durante il periodo oggetto della revisione e per le quali erano stati chiesti importi nell’ambito di progetti finanziati dall’Unione europea.
Con lettera del 13 agosto 2010, il Technion ha contestato il diniego della Commissione di trasmettergli i documenti controversi, sostenendo che nessuna eccezione contenuta nel regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU L 145, pag. 43
), poteva giustificare tale rifiuto. Esso ha dunque dichiarato che confermava la propria domanda di accesso ai documenti controversi. Il Technion ha inoltre chiesto alla Commissione se vi fosse la possibilità di ottenere un accesso parziale ai documenti controversi e ha precisato, ad abundantiam, che gli elementi menzionati nel progetto di revisione e nella lettera della Commissione del 19 luglio 2010 non provavano adeguatamente i fatti contestati a M.K.
La Commissione ha risposto con lettera del 4 ottobre 2010. In tale lettera la Commissione ha dichiarato che, riguardo ai progetti finanziati dall’Unione ai quali il Technion partecipava e per i quali enti diversi dal Technion avevano chiesto importi corrispondenti a prestazioni effettuate da M.K., essa poteva far pervenire al Technion copia dei rapporti sulla gestione di progetto (project management reports, in prosieguo: i «PMR») sulla base del rilievo che questi ultimi erano stati elaborati da consorzi di cui il Technion era membro e che il loro contenuto, pertanto, gli era noto. La Commissione ha allegato alla lettera le copie dei PMR relativi ai progetti Qualeg e Mosaica.
Per contro, la Commissione ha dichiarato che ai documenti ottenuti nell’ambito di revisioni effettuate presso membri di altri consorzi, relative a progetti ai quali il Technion non partecipava, nonché a quelli ottenuti nell’ambito di un’indagine, si applicava l’eccezione prevista all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativa alla protezione degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. Secondo la Commissione, atteso che l’indagine era ancora in corso, la divulgazione dei documenti controversi poteva arrecare pregiudizio al suo corretto svolgimento e incidere sugli interessi delle parti.
Peraltro, nella sua lettera del 4 ottobre 2010, la Commissione ha evocato la possibilità, per il Technion, di presentare una domanda confermativa di accesso ai documenti controversi al suo segretario generale.
Con lettera del 18 ottobre 2010, il Technion ha presentato una domanda confermativa di accesso ai documenti controversi. In tale lettera esso ha sostenuto in particolare che la trasmissione dei documenti controversi – che definiva come «[i] documenti sui quali si basa[va]no i revisori per concludere nel senso del rigetto di tutte le spese sostenute per il pagamento di [M.K.]» – non avrebbe compromesso il corretto svolgimento attuale e futuro dei vari procedimenti di revisione, ma, al contrario, avrebbe consentito al Technion di precisare le informazioni contenute in tali documenti e alla Commissione di essere meglio informata sul modo in cui i diversi progetti erano stati eseguiti. Il Technion chiedeva nuovamente alla Commissione se vi fosse la possibilità di ottenere, perlomeno, un accesso parziale ai documenti controversi.
Con lettera del 19 ottobre 2010 inviata alla Commissione, il Technion evidenziava che la posizione di quest’ultima non gli consentiva di formulare osservazioni riguardo al contenuto dei documenti controversi in base ai quali il progetto di relazione di revisione aveva concluso per il rigetto di tutti gli importi relativi alle prestazioni effettuate da M.K. Il Technion aggiungeva che gli elementi informativi trasmessi dalla Commissione nelle lettere del 19 luglio e del 4 ottobre 2010 non provavano sufficientemente i fatti contestati a M.K.
Con lettera del 26 ottobre 2010, il Segretariato generale della Commissione ha confermato la ricezione della domanda confermativa di accesso ai documenti controversi e ha informato il Technion che gli sarebbe stata inviata una risposta alla sua domanda entro un termine di quindici giorni lavorativi.
Con lettere del 18 novembre e del 9 dicembre 2010, il Segretariato generale della Commissione ha annunciato di dover prorogare il termine previsto dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, per rispondere a detta domanda di accesso ai documenti controversi.
Con decisione del 30 giugno 2011 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), il segretario generale della Commissione ha confermato il diniego di accesso ai documenti controversi.
In primo luogo, il segretario generale della Commissione ha chiarito la portata della domanda di accesso ai documenti controversi, concludendo che essa verteva, in particolare, sui documenti relativi a enti diversi dal Technion, ottenuti e raccolti nell’ambito dell’indagine. Esso ha dichiarato che, su tale base, la Commissione aveva individuato 52 documenti provenienti da terzi, di natura amministrativa, contenenti informazioni contrattuali o finanziarie, che confermavano i fatti contestati a M.K. Detti documenti, risultanti da revisioni degli altri enti, farebbero parte degli elementi che hanno contribuito alle conclusioni della revisione relativa al Technion.
In secondo luogo, il segretario generale della Commissione ha precisato che era impossibile descrivere i documenti di cui trattasi senza divulgarne il contenuto.
In terzo luogo, il segretario generale della Commissione ha dichiarato che il complesso dei 52 documenti di cui trattasi era manifestamente coperto dall’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla protezione degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. La divulgazione di detti documenti avrebbe arrecato pregiudizio al corretto svolgimento delle revisioni e avrebbe impedito alla Commissione di pervenire a conclusioni nonché di adottare, ove necessario, le appropriate misure di monitoraggio.
In quarto luogo, il segretario generale della Commissione ha dichiarato che i documenti richiesti, in quanto contenevano dati personali su M.K. e su altre persone, non potevano essere divulgati, anche in base all’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo.
In quinto luogo, il segretario generale della Commissione ha dichiarato che non era possibile un accesso parziale ai documenti richiesti, atteso che essi erano coperti nella loro interezza dalle due eccezioni summenzionate.
Infine, in sesto luogo, il segretario generale della Commissione ha osservato che l’interesse del Technion ad avere accesso ai documenti controversi era di natura privata e, pertanto, non avrebbe potuto essere preso in considerazione nell’ambito dell’analisi effettuata in base al regolamento n. 1049/2001. Il Technion non avrebbe dimostrato l’esistenza di un interesse pubblico che prevalesse sul pregiudizio causato dalla divulgazione, così giustificando quest’ultima, e neppure la Commissione avrebbe disposto di elementi che dimostrassero un simile interesse. Il segretario generale della Commissione ha dunque concluso che, nel presente caso, l’interesse preponderante era quello della protezione della revisione e di tutti gli eventuali seguiti amministrativi.
Con lettera del 2 agosto 2011, la Commissione ha informato il Technion che confermava i risultati della revisione svolta e la considerava conclusa. Essa ha inoltre dichiarato che avrebbe proceduto alla correzione dei costi indebitamente richiesti e che tale correzione avrebbe potuto incidere su futuri pagamenti dovuti al Technion o condurre all’emissione di un ordine di riscossione nei suoi confronti.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 settembre 2011, i ricorrenti hanno proposto il ricorso in esame.
Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente il 22 dicembre 2011 e il 9 gennaio 2012, il Regno di Danimarca e la Repubblica di Finlandia hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti.
Le domande di intervento summenzionate sono state accolte con ordinanza del presidente della Prima Sezione del Tribunale, del 12 marzo 2012.
Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente il 13 e il 30 aprile 2012, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Danimarca hanno informato il Tribunale che ritiravano i propri interventi.
Con ordinanza del presidente della Prima Sezione del Tribunale del 21 giugno 2012, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Danimarca sono stati estromessi dalla presente causa quali parti intervenienti.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 64 del proprio regolamento di procedura, ha posto quesiti scritti alle parti, ai quali esse hanno risposto nel termine assegnato.
Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 14 maggio 2014.
La fase orale del procedimento è stata chiusa con decisione del presidente della Prima Sezione del Tribunale del 13 luglio 2014, a seguito della produzione da parte della Commissione, entro il termine assegnato, di taluni documenti richiesti dal Tribunale nel corso dell’udienza, ai sensi dell’articolo 64 del regolamento di procedura, e delle osservazioni dei ricorrenti su tali documenti.
I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto irricevibile rispetto alla TRDF;
—
respingere il ricorso in quanto infondato rispetto al Technion;
—
condannare i ricorrenti alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità del ricorso rispetto alla TRDF
Senza sollevare formalmente un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 114 del regolamento di procedura, la Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile rispetto alla TRDF in quanto quest’ultima non è direttamente interessata dalla decisione impugnata ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
A tal proposito occorre ricordare che spetta al Tribunale valutare cosa la corretta amministrazione della giustizia imponga nelle circostanze del caso di specie (sentenza del 26 febbraio 2002, Consiglio/Boehringer, C‑23/00 P, Racc.,
EU:C:2002:118
, punti da 50 a 52). Nella fattispecie, il Tribunale ritiene che occorra pronunciarsi innanzitutto sul merito del ricorso.
Nel merito
Osservazioni preliminari
A sostegno del presente ricorso sono dedotti quattro motivi. Il primo motivo verte sulla mancanza di un esame concreto e individuale dei documenti controversi da parte della Commissione. Il secondo motivo verte sul manifesto errore di valutazione commesso dalla Commissione in sede di applicazione di due eccezioni invocate per negare l’accesso ai documenti controversi. Il terzo motivo verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, in quanto la Commissione non avrebbe concesso un accesso parziale ai documenti controversi. Il quarto motivo verte sulla violazione del principio di proporzionalità, in quanto la Commissione non avrebbe ponderato le eccezioni invocate rispetto all’interesse pubblico.
Occorre esaminare, in primo luogo, i motivi invocati nella parte in cui vertono sull’applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla protezione degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile.
Sull’applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
Occorre esaminare congiuntamente, dapprima, i primi tre motivi di annullamento invocati. Il quarto motivo sarà esaminato in un secondo momento.
– Sui motivi primo, secondo e terzo, relativi, rispettivamente, alla mancanza di un esame concreto e individuale dei documenti controversi da parte della Commissione, al manifesto errore di valutazione in sede di applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001
Con il primo e il terzo motivo, i ricorrenti contestano alla Commissione di non aver effettuato un esame concreto e individuale dei documenti controversi. A loro avviso, la Commissione, riferendosi a una categoria di documenti, ossia ai documenti facenti parte di una revisione, anziché ai concreti elementi informativi contenuti nei documenti controversi, avrebbe insufficientemente motivato la decisione impugnata. La conseguenza della mancanza di un esame concreto e individuale dei documenti controversi sarebbe che la Commissione non avrebbe potuto valutare la possibilità di concedere al Technion un accesso parziale, in violazione quindi dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001.
Con il secondo motivo, i ricorrenti affermano, in sostanza, che le considerazioni dedotte nella decisione impugnata, al fine di dimostrare che la divulgazione dei documenti controversi arrecherebbe pregiudizio agli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, sono viziate da manifesti errori di valutazione.
La Commissione contesta l’insieme degli argomenti dei ricorrenti.
Occorre ricordare che il regolamento n. 1049/2001 definisce i principi, le condizioni e le limitazioni che disciplinano il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione previsto all’articolo 15 TFUE. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 2 e 6, di detto regolamento:
«2.   Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
(...)
—
gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile,
a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
(...)
6.   Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate».
Secondo una giurisprudenza costante, le eccezioni all’accesso ai documenti devono essere interpretate ed applicate restrittivamente, in modo da non vanificare l’applicazione del principio generale consistente nel fornire al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione (sentenze del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione, C‑64/05 P, Racc.,
EU:C:2007:802
, punto 66; del 1
o
luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Racc.,
EU:C:2008:374
, punto 36, e del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, Racc.,
EU:T:2006:190
, punto 84).
Inoltre, è stato precisato che l’esame di una domanda di accesso a taluni documenti deve rivestire un carattere concreto. Infatti, da un lato, la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta di per sé a giustificare l’applicazione di quest’ultima (v. sentenza del 13 aprile 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, T‑2/03, Racc., in prosieguo: la «sentenza VKI»,
EU:T:2005:125
, punto 69 e giurisprudenza ivi citata). In linea di principio, tale applicazione può essere giustificata solo nel caso in cui l’istituzione abbia previamente valutato, innanzi tutto, se l’accesso al documento rischierebbe, concretamente ed effettivamente, di arrecare un pregiudizio ad un interesse tutelato e, in secondo luogo, nei casi previsti dall’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001, in assenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del documento in questione. Dall’altro lato, il rischio di arrecare un pregiudizio all’interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (v. sentenza VKI, cit.,
EU:T:2005:125
, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
Detto esame concreto deve emergere dalla motivazione della decisione (v. sentenza VKI, punto 44 supra,
EU:T:2005:125
, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, tale esame concreto deve essere effettuato per ogni documento oggetto della domanda. Infatti, dal regolamento n. 1049/2001 risulta che tutte le eccezioni di cui ai paragrafi da 1 a 3 del suo articolo 4 devono essere applicate «a un documento» (sentenza VKI, punto 44 supra,
EU:T:2005:125
, punto 70).
Un esame concreto e specifico di ciascun documento è altresì necessario dal momento che, anche qualora sia chiaro che una domanda di accesso riguarda documenti coperti da un’eccezione, solo un esame siffatto può consentire all’istituzione di valutare la possibilità di accordare un accesso parziale al richiedente, conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 (sentenza del 7 giugno 2011, Toland/Parlamento, T‑471/08, Racc.,
EU:T:2011:252
, punto 30).
Allo stesso tempo, dalla giurisprudenza si evince che l’obbligo dell’istituzione interessata di esaminare in concreto e specificamente i documenti per i quali è stato chiesto un accesso – e, di conseguenza, il suo obbligo di descriverli con sufficiente precisione e di fornire una motivazione circostanziata in riferimento al contenuto di ciascun documento di cui trattasi – conosce eccezioni. In particolare, il Tribunale ha ripetutamente dichiarato che, poiché l’esame specifico e concreto al quale, in linea di principio, l’istituzione deve procedere in risposta ad una domanda di accesso formulata ai sensi del regolamento n. 1049/2001 ha lo scopo di permettere all’istituzione interessata di valutare, da un lato, in che misura una deroga al diritto di accesso sia applicabile e, dall’altro, la possibilità di un accesso parziale, detto esame può non essere necessario quando, a causa delle circostanze particolari del caso concreto, è evidente che l’accesso debba essere negato o, al contrario, accordato. Ciò potrebbe avvenire in particolare, innanzi tutto, nel caso in cui alcuni documenti ricadano manifestamente ed integralmente in un’eccezione al diritto di accesso o, al contrario, qualora siano manifestamente consultabili nella loro interezza o, infine, nel caso in cui siano già stati oggetto di una valutazione specifica e concreta da parte della Commissione in analoghe circostanze (sentenze VKI, punto 44 supra,
EU:T:2005:125
, punto 75; del 12 settembre 2007, API/Commissione, T‑36/04, Racc.,
EU:T:2007:258
, punto 58, e del 9 settembre 2011, LPN/Commissione, T‑29/08, Racc.,
EU:T:2011:448
, punto 114).
Ne consegue che, nell’ambito dell’esame dei motivi attinenti alla violazione delle disposizioni dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, spetta al Tribunale controllare se la Commissione abbia effettuato un esame specifico e concreto di ciascuno dei documenti richiesti oppure abbia dimostrato che manifestamente i documenti rifiutati rientravano integralmente in un’eccezione (v., in tal senso, sentenza del 20 marzo 2014, Reagens/Commissione, T‑181/10,
EU:T:2014:139
, punto 65).
Nel caso di specie, occorre ricordare che l’ambito della domanda di accesso ai documenti controversi a norma del regolamento n. 1049/2001, come inteso nella risposta iniziale (v. punto 9 supra) e ripreso, in mancanza di contestazione da parte del Technion, nella decisione impugnata (v. punto 17 supra), riguardava documenti provenienti da enti diversi da quest’ultimo e relativi a detti enti, sui quali il revisore si era basato per pervenire alla provvisoria conclusione, contenuta nel progetto di relazione di revisione, dell’inammissibilità dei costi richiesti alla Commissione dal Technion per le prestazioni di M.K. Come risulta in particolare dalla lettera del 19 ottobre 2010, il Technion ha affermato che il diniego di accesso a detti documenti oppostogli non gli consentiva di difendere i propri diritti nell’ambito del procedimento di revisione in contraddittorio.
Nella decisione impugnata, la Commissione ha dichiarato quanto segue:
«[In] base [alla domanda di accesso], abbiamo identificato 52 documenti, provenienti da terzi, di natura amministrativa [e] contenenti informazioni contrattuali e/o finanziarie che confermano la contemporanea partecipazione di [M.K.] a progetti di ricerca per conto di enti giuridici diversi dal Technion negli stessi periodi in cui [egli forniva] il proprio contributo ai progetti per conto del Technion. Tali documenti risultanti da revisione contabile di detti altri enti fanno parte degli elementi che hanno contribuito alle conclusioni della revisione contabile Technion».
La Commissione ha poi dichiarato che, nel caso di specie, era impossibile descrivere i documenti controversi senza divulgarne il contenuto. Essa ha spiegato che, in quanto la domanda del Technion riguardava l’accesso a documenti facenti parte delle revisioni, la loro identificazione e la loro descrizione dettagliata nella decisione impugnata, al fine di giustificarne la confidenzialità del contenuto, avrebbero potuto arrecare pregiudizio alle revisioni e, di conseguenza, privare le eccezioni applicabili della loro finalità essenziale.
Successivamente, la Commissione ha confermato che, in tale fase, i documenti controversi erano manifestamente coperti, nella loro interezza, dall’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. La Commissione ha, infatti, ritenuto che la divulgazione di detti documenti, i quali facevano parte, nel loro insieme, del fascicolo amministrativo delle revisioni contabili, avrebbe arrecato pregiudizio al corretto svolgimento di questi ultimi e avrebbe impedito alla Commissione di pervenire a delle conclusioni nonché di adottare, ove necessario, le appropriate misure di monitoraggio.
La Commissione ha precisato, più specificamente, che la divulgazione dei documenti controversi avrebbe potuto consentire ai soggetti interessati di agire in modo da ostacolare il corretto svolgimento delle revisioni di cui trattasi nonché l’adozione di appropriate misure di monitoraggio. Essa ha dichiarato, inoltre, che tale divulgazione avrebbe illustrato al pubblico, così come agli enti interessati, la strategia della Commissione, privando quindi della loro efficacia non soltanto le revisioni in corso, ma anche altre indagini ed eventuali misure di monitoraggio. La Commissione ha, infine, evidenziato la necessità, per i propri servizi, di poter svolgere le attività di revisione contabile in modo indipendente, senza essere esposti a pressioni esterne.
La conclusione della Commissione secondo cui i documenti controversi, nel numero di 52 secondo il suo esame, erano manifestamente coperti, nella loro interezza, dall’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, merita di essere condivisa.
In primo luogo, occorre rilevare che il Technion ha chiesto, in forma generale e onnicomprensiva, di avere accesso, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, ai documenti provenienti da enti diversi da esso e relativi a questi ultimi, documenti sui quali il revisore si è basato per pervenire alle proprie conclusioni provvisorie nel progetto di relazione di revisione contabile, riguardo all’effettività dei costi richiesti dal Technion alla Commissione per le prestazioni di M.K. Dallo stesso tenore della domanda di accesso si evince, quindi, che essa riguardava manifestamente documenti che facevano tutti parte del fascicolo amministrativo della revisione relativa al Technion e che, di conseguenza, rientravano nell’ambito di applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
In secondo luogo, per quanto concerne la fondatezza dell’applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, è giocoforza osservare che la revisione contabile relativa al Technion era ancora in corso al momento dell’adozione della decisione impugnata. Tale circostanza accentuava il rischio prevedibile che la divulgazione al pubblico dei documenti controversi arrecasse pregiudizio agli obiettivi delle attività di revisioni consistenti, nel caso di specie, nella verifica della necessità e dell’ammissibilità dei costi richiesti dal Technion e, in definitiva, nella tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Infatti, come osservato dalla Commissione nella decisione impugnata, detta divulgazione esponeva il revisore e i competenti servizi della Commissione al prevedibile rischio di essere oggetto di pressioni esterne, il che avrebbe potuto arrecare pregiudizio all’efficacia della revisione contabile relativa al Technion. Tale divulgazione avrebbe potuto altresì limitare la discrezionalità della Commissione in sede di realizzazione delle relazioni e delle indagini complementari sulla base dei risultati della revisione relativa al Technion, successivamente al completamento e alla chiusura di quest’ultima.
Va inoltre osservato che, ai sensi dell’articolo II.29 delle condizioni generali che compaiono nell’allegato II dei contratti Mosaica, Cocoon e Qualeg, la revisione contabile per conto della Commissione deve essere effettuata su base confidenziale, il che significa, come confermato dalle parti nelle loro risposte a un quesito scritto del Tribunale, che, in forza di tale clausola, i documenti e le informazioni messi a disposizione del revisore non possono essere comunicati o divulgati a terzi che non sono parti del contratto. Ne consegue che la divulgazione dei documenti in base al regolamento n. 1049/2001 pregiudicherebbe l’essenza della clausola contrattuale in parola, atteso che consentirebbe a terzi estranei al contratto, ossia al pubblico in generale, di avere accesso ai documenti summenzionati.
Dalle suesposte considerazioni si evince che, nelle circostanze del caso di specie, concernenti il tenore della domanda di accesso, il fatto che detta domanda riguardava documenti facenti parte del fascicolo amministrativo della revisione relativa al Technion e il fatto che tale revisione era ancora in corso al momento dell’adozione della decisione impugnata, la Commissione poteva legittimamente ritenere, senza che fosse necessario procedere a un esame concreto e specifico di ciascuno dei documenti controversi, che, manifestamente, l’accesso a detti documenti dovesse essere negato a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Inoltre, atteso che la Commissione era legittimata a non procedere nel caso di specie a un esame concreto e specifico dei documenti controversi, ne consegue che essa era altresì legittimata a ritenere che, manifestamente, l’integralità di detti documenti fosse coperta dall’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, senza che potesse essere concesso un accesso parziale (v., in tal senso e per analogia, sentenza LPN/Commissione, punto 48 supra,
EU:T:2011:448
, punto 127).
Gli argomenti proposti dai ricorrenti dinanzi al Tribunale non mettono in discussione la conclusione della Commissione secondo cui i documenti controversi erano manifestamente coperti nella loro interezza dall’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
In primo luogo, i ricorrenti hanno sostenuto che la divulgazione dei documenti controversi non avrebbe compromesso il corretto svolgimento del procedimento di revisione contabile, né gli obiettivi da esso perseguiti, atteso che le informazioni contenute in detti documenti costituivano soltanto constatazioni di mero fatto. Di conseguenza, non sarebbe concepibile alcuna pressione, influenza o negoziazione.
Tale argomento dev’essere respinto, poiché la natura fattuale dei documenti controversi non esclude l’eventualità dell’esercizio di pressioni sul revisore e sui servizi della Commissione e di tentativi di influenzare le loro azioni. Infatti, come osserva correttamente la Commissione, se l’argomento dei ricorrenti fosse accolto, verrebbe meno lo scopo dell’eccezione relativa alle relazioni contabili, poiché le relazioni contabili riguardano, per loro natura, la verifica di dati di natura fattuale. Orbene, l’interesse tutelato da detta eccezione è quello di consentire che le relazioni siano realizzate in autonomia e in assenza di pressioni, a prescindere dalla circostanza che esse provengano dall’ente sottoposto alla revisione contabile, da altri enti interessati o dal pubblico in generale.
In secondo luogo, i ricorrenti hanno affermato, basandosi sulle sentenze Franchet e Byk/Commissione, punto 43 supra (
EU:T:2006:190
, punti 111 e 112), e Toland/Parlamento, punto 47 supra (
EU:T:2011:252
, punto 45), che la giustificazione della Commissione secondo cui la divulgazione dei documenti controversi rischierebbe di ostacolare il corretto svolgimento di future revisioni conduce a sottoporre l’accesso a tali documenti ad un evento aleatorio, futuro ed eventualmente lontano, dipendente dalla celerità e dalla diligenza delle varie autorità. Tale soluzione si scontrerebbe con l’obiettivo dell’accesso ai documenti, consistente nel permettere ai cittadini di controllare in maniera più effettiva la legittimità dell’esercizio del potere pubblico.
Occorre tuttavia osservare che, a differenza delle cause che hanno dato luogo alle sentenze Franchet e Byk/Commissione, punto 43 supra (
EU:T:2006:190
), e Toland/Parlamento, punto 47 supra (
EU:T:2011:252
), in cui le attività di indagine e di revisione contabile di cui trattavasi erano terminate alla data di adozione della decisione di diniego dell’accesso ai documenti, nel caso di specie la revisione relativa al Technion era ancora in corso alla data di adozione della decisione impugnata. La divulgazione dei documenti controversi, pertanto, avrebbe potuto arrecare pregiudizio non soltanto agli eventuali seguiti da dare alla relazione finale che conclude detta revisione, ma altresì alle attività di revisione relative al Technion in corso di svolgimento.
In terzo luogo, non può essere accolto neppure l’argomento dei ricorrenti secondo cui la revisione contabile relativa al Technion non avrebbe potuto essere compromessa dalla divulgazione dei documenti controversi, poiché era in corso di chiusura alla data di adozione della decisione impugnata. Invero, risulta che la revisione è stata chiusa un mese e alcuni giorni dopo l’adozione della decisione impugnata e che, in quest’ultima, la stessa Commissione dichiara che la revisione stava per terminare. Tuttavia, resta il fatto che, alla data di adozione della decisione impugnata, la relazione finale che conclude il procedimento di revisione non era stata ancora adottata e che erano ancora possibili e prevedibili ulteriori attività di indagine concernenti tale revisione. Pertanto, occorre concludere che la divulgazione al pubblico dei documenti controversi in forza del regolamento n. 1049/2001, da un lato, avrebbe creato un rischio prevedibile e reale di pregiudizio per l’efficacia della revisione relativa al Technion in corso di svolgimento e, dall’altro, avrebbe limitato la discrezionalità dei servizi della Commissione riguardo al seguito da dare alla relazione finale adottata.
Alla luce delle suesposte considerazioni, i primi tre primi motivi di annullamento dedotti devono essere respinti.
– Sul quarto motivo, relativo alla violazione del principio di proporzionalità derivante dall’omessa ponderazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 rispetto all’interesse pubblico
I ricorrenti contestano alla Commissione di non aver ponderato l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 rispetto all’interesse pubblico che giustificherebbe la divulgazione dei documenti controversi, violando così il principio di proporzionalità.
I ricorrenti sostengono che, oltre all’interesse privato del Technion a beneficiare della possibilità di far valere le proprie osservazioni nell’ambito di un procedimento di revisione in contraddittorio, sussiste altresì l’interesse degli altri enti che hanno partecipato ai progetti di cui trattasi a verificare la legittimità delle revisioni condotte nei loro confronti e degli eventuali rimborsi richiesti dalla Commissione.
Secondo i ricorrenti, vi è inoltre un interesse pubblico alla divulgazione dei documenti controversi, concernente la trasparenza delle revisioni. Infatti, sussisterebbe un interesse del pubblico al controllo delle modalità con cui la Commissione conduce i propri procedimenti di revisione contabile al fine di poter verificare che le misure adottate per correggere le asserite carenze siano adeguate e appropriate. La trasparenza sarebbe auspicabile anche al fine di consentire alle controparti contrattuali della Commissione di predisporre le procedure necessarie per soddisfare le condizioni poste da quest’ultima.
La Commissione sostiene che il motivo in esame è infondato.
Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo inciso, del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni dell’Unione rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela, in particolare, degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, «a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».
Alla luce dell’argomentazione dei ricorrenti e del contenuto dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, ultimo inciso, del regolamento n. 1049/2001, spetta al Tribunale controllare la fondatezza della decisione impugnata, che ha concluso per l’assenza di un interesse pubblico prevalente ai sensi della disposizione summenzionata.
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, sono destinatari del diritto di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione «[q]ualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro». Ne risulta che tale regolamento è destinato a garantire l’accesso di tutti ai documenti e non soltanto l’accesso del richiedente ai documenti che lo concernono (sentenza Franchet e Byk/Commissione, punto 43 supra,
EU:T:2006:190
, punto 136).
In sede di valutazione dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo inciso, del regolamento n. 1049/2001, non si può quindi tenere conto dell’interesse particolare che un richiedente può far valere per l’accesso ad un documento che lo riguarda personalmente (v., in tal senso, sentenza Franchet e Byk/Commissione, punto 43 supra,
EU:T:2006:190
, punto 137; v. altresì, in tal senso e per analogia, sentenza Reagens/Commissione, punto 49 supra,
EU:T:2014:139
, punto 144).
Nel caso di specie, i ricorrenti invocano più volte la necessità per il Technion di avere accesso ai documenti controversi al fine di poter far valere, effettivamente, i propri diritti nell’ambito del procedimento di revisione contabile in contraddittorio. Orbene, tale interesse, invocato dai ricorrenti, costituisce un interesse privato del Technion e, pertanto, è inconferente nel contesto della ponderazione degli interessi prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, ultimo inciso, del regolamento n. 1049/2001 (v. punto 75 supra). Anche supponendo che, come sostengono i ricorrenti, il Technion abbia diritto di avere accesso ai documenti controversi, basta osservare, quindi, che un siffatto diritto non può trovare applicazione specifica invocando le procedure di pubblica consultazione dei documenti disposte dal regolamento n. 1049/2001 (v., per analogia, sentenza del 1
o
febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P, Racc.,
EU:C:2007:75
, punto 48). Del resto, occorre ricordare che, con lettera del 4 ottobre 2010 (v. punto 9 supra), la Commissione ha trasmesso al Technion, a titolo individuale e non sulla base del regolamento n. 1049/2001, i PMR relativi ai progetti Qualeg e Mosaica, fornendogli quindi, a suo avviso, prove della sussistenza dei fatti contestati a M.K.
Sulla base delle considerazioni che compaiono al precedente punto 76, occorre rilevare che l’interesse degli altri enti che hanno partecipato ai progetti di cui trattasi, invocato dai ricorrenti (v. punto 69 supra), costituisce parimenti un interesse di natura privata.
Per quanto concerne, infine, l’interesse alla trasparenza delle revisioni contabili che sarebbe proprio del pubblico in generale e delle controparti contrattuali della Commissione, invocato per ultimo dai ricorrenti (v. punto 70 supra), esso costituisce invero un interesse pubblico, atteso che ha carattere oggettivo e generale (v., in tal senso, sentenza Reagens/Commissione, punto 49 supra,
EU:T:2014:139
, punto 142). Tuttavia, nelle circostanze del caso di specie, l’interesse relativo alla trasparenza delle revisioni contabili non presenta un’intensità tale da dover prevalere sull’interesse alla protezione degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile.
A tal proposito occorre ricordare, innanzitutto, che il giudice dell’Unione ha già avuto occasione di dichiarare che l’interesse del pubblico ad ottenere la comunicazione di un documento in forza del principio di trasparenza, volto ad assicurare una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e a garantire una maggiore legittimità, una maggiore efficienza ed una maggiore responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico, non ha la stessa valenza per quanto concerne un documento attinente ad un procedimento amministrativo rispetto a un documento relativo a un procedimento nell’ambito del quale l’istituzione dell’Unione interviene in qualità di legislatore (v., in tal senso, sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Racc.,
EU:C:2010:376
, punto 60, e Reagens/Commissione, punto 49 supra,
EU:T:2014:139
, punto 140).
Orbene, nel caso di specie, i documenti controversi si inseriscono manifestamente nell’ambito di un procedimento amministrativo, ossia un procedimento di revisione contabile.
Inoltre, la pertinenza dell’argomentazione dei ricorrenti relativa all’interesse del pubblico a verificare le modalità con cui la Commissione conduce i propri procedimenti di revisione contabile (v. punto 70 supra) presuppone che i documenti controversi riflettano la politica e il metodo generale della Commissione in materia di revisione contabile e non riguardino specificamente una particolare impresa. Orbene, tale ipotesi non ricorre nel caso di specie atteso che i documenti controversi sono, secondo la stessa formulazione della domanda di accesso, quelli che attesterebbero che le spese per il personale richieste dal Technion in relazione alle prestazioni effettuate da M.K. non soddisfano le condizioni di ammissibilità stabilite in via contrattuale.
Infine, per quanto attiene all’interesse delle controparti contrattuali della Commissione alla trasparenza delle revisioni contabili (v. punto 70 supra), si deve osservare, come afferma correttamente la Commissione, che, in forza del rapporto contrattuale che li lega alla Commissione, detti contraenti dispongono dei mezzi per ottenere da quest’ultima le informazioni necessarie che consentiranno loro di soddisfare le condizioni poste dalla stessa Commissione.
Alla luce delle tre considerazioni summenzionate, si deve concludere che, nel caso di specie, l’interesse alla trasparenza delle revisioni contabili, invocato dai ricorrenti, non costituisce un «interesse pubblico prevalente», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo periodo, del regolamento n. 1049/2001.
Tenuto conto delle precedenti considerazioni, il quarto motivo di annullamento dev’essere respinto.
Occorre, pertanto, concludere che l’applicazione da parte della Commissione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla protezione degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, non è viziata da errori. Ne consegue che eventuali errori di diritto o di valutazione commessi dalla Commissione per quanto concerne l’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, sarebbero in ogni caso privi di incidenza sulla legittimità della decisione impugnata e i motivi dedotti devono essere respinti come inconferenti nella parte in cui vertono sull’applicazione di detta altra eccezione.
Di conseguenza, il ricorso dev’essere respinto in toto, senza che occorra esaminare l’eccezione di irricevibilità sollevata in via difensiva dalla Commissione.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. I ricorrenti, poiché sono rimasti soccombenti, devono essere condannati alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Il Technion – Israel Institute of Technology e la Technion Research & Development Foundation Ltd sont condannati alle spese.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 maggio 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.