CELEX: 62009TJ0123
Pomoc państwa
Pożyczka udzielona przedsiębiorstwu lotniczemu i mogąca zostać zaliczona w poczet kapitału własnego
Decyzja uznająca pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem
Sprzedaż aktywów przedsiębiorstwa lotniczego
Decyzja stwierdzająca brak pomocy po zakończeniu wstępnego etapu badania
Skarga o stwierdzenie nieważności
Legitymacja procesowa
Zainteresowana strona
Dopuszczalność
Poważne trudności
Kompetencje
Obowiązek uzasadnienia

Okoliczności powstania sporu
Alitalia SpA jest spółką prowadzącą działalność w zakresie transportu lotniczego, w której 49,9% udziałów posiada państwo włoskie.
W grudniu 2006 r., po kilku nieudanych próbach naprawy sytuacji finansowej Alitalii i pozyskania partnerów międzynarodowych, władze włoskie postanowiły sprzedać swe udziały w kapitale Alitalii. W dniu 29 grudnia 2006 r. włoski minister gospodarki i finansów opublikował zaproszenie do składania ofert. Jednakże w dniu 18 lipca 2007 r. procedurę tę zakończono bez pozytywnego rezultatu, gdyż złożone oferty zostały wycofane.
We wrześniu 2007 r. Alitalia ustanowiła swym doradcą finansowym bank, którego zadaniem było wskazanie ewentualnych partnerów dla tej spółki. Za najkorzystniejszą spośród otrzymanych ofert zarząd Alitalii uznał ofertę złożoną przez Air France-KLM. Jednakże ze względu na brak porozumienia ze związkami zawodowymi Air France-KLM wycofał swą ofertę w dniu 21 kwietnia 2008 r.
Podczas spotkania, które odbyło się w dniu 23 kwietnia 2008 r., władze włoskie poinformowały Komisję Wspólnot Europejskich, że mocą wydanego w tym samym dniu decreto-legge n° 80, Misure urgenti per assicurare il pubblico servizio di trasporto aereo (dekretu z mocą ustawy nr 80 w sprawie pilnych środków zmierzających do zapewnienia usług publicznych w zakresie transportu lotniczego) (GURI nr 97 z dnia 24 kwietnia 2008 r., s. 5, zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 80”), włoska rada ministrów zatwierdziła przyznanie przez Republikę Włoską pożyczki w kwocie 300 mln EUR na rzecz spółki Alitalia.
A –
Postępowanie administracyjne
Ponieważ Komisja nie otrzymała zgłoszenia poprzedzającego przyznanie przez Republikę Włoską pożyczki w wysokości 300 mln EUR spółce Alitalia, pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. instytucja ta zwróciła się do władz włoskich, na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88] WE (
Dz.U. L 83, s. 1
), o potwierdzenie udzielenia pożyczki, dostarczenie wszystkich niezbędnych informacji umożliwiających dokonanie oceny takiego środka w świetle art. 87 WE i 88 WE, a także o zawieszenie przyznania pożyczki i poinformowanie Komisji o środkach podjętych w celu dostosowania się do tego obowiązku na mocy art. 88 ust. 2 WE.
W dniu 29 kwietnia 2008 r. skarżący, Ryanair Ltd, wniósł do Komisji skargę na podstawie art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, dotyczącą istnienia pomocy państwa na rzecz Alitalii, w postaci pożyczki przyznanej tej spółce przez władze włoskie.
Pismem z dnia 20 maja 2008 r. Komisja poinformowała skarżącego o tym, że pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. zwróciła się do władz włoskich o przedstawienie informacji i że zamierza wszcząć dochodzenie w oparciu o te informacje, jak również informacje dostarczone w ramach skargi.
Pismem z dnia 30 maja 2008 r. władze włoskie poinformowały Komisję o przyjęciu w dniu 27 maja 2008 r. decreto-legge n° 93, Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie (dekretu z mocą ustawy nr 93 w sprawie pilnych przepisów mających na celu ochronę siły nabywczej gospodarstw domowych) (GURI nr 124 z dnia 28 maja 2008 r., s. 3, zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 93”), przyznającego Alitalii możliwość zaliczenia kwoty pożyczki w poczet kapitału własnego. W tym samym dniu skarżący wniósł do Komisji kolejną skargę dotyczącą konwersji na kapitał własny przyznanej przez władze włoskie na rzecz Alitalii pożyczki w kwocie 300 mln EUR.
W dniu 3 czerwca 2008 r. władze włoskie ponownie podjęły działania mające na celu pozyskanie jednego lub kilku nabywców Alitalii, przyjmując decreto-legge n° 97, Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonche' in materia fiscale e di proroga di termini (dekret z mocą ustawy nr 97 w sprawie pilnych przepisów w dziedzinie nadzoru i przejrzystości mechanizmów dystrybucji wydatków publicznych, a także w dziedzinach podatków i przedłużenia terminów) (GURI nr 128 z dnia 3 czerwca 2008 r., s. 5, zwany dalej „dekretem z mocą ustawy nr 97”). Chodziło o wyłonienie jednej lub kilku spółek, których zadaniem byłoby promowanie, na prawach wyłączności, na rachunek osób trzecich bądź na własny rachunek, oferty przejęcia kontroli nad Alitalią. Rezultatem przeprowadzenia wskazanej procedury było powierzenie tego zadania przez włoską radę ministrów bankowi.
B –
Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE
Pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. Komisja powiadomiła władze włoskie o podjętej w dniu 11 czerwca 2008 r. decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 88 ust. 2 WE, w przedmiocie środków dotyczących pożyczki w kwocie 300 mln EUR przyznanej przez te władze na rzecz Alitalii, zatwierdzonej dekretem z mocą ustawy nr 80, oraz przewidzianej w dekrecie z mocą ustawy nr 93 możliwości zaliczenia kwoty tej pożyczki w poczet kapitału własnego. W tym samym dniu Komisja udzieliła odpowiedzi na drugą ze skarg wniesionych przez skarżącego, informując go o wydaniu decyzji o wszczęciu wspomnianego formalnego postępowania wyjaśniającego oraz wzywając go do przedstawienia uwag.
W dniu 18 sierpnia 2008 r. skarżący przedstawił uwagi na temat przyjętej przez Komisję decyzji o wszczęciu postępowania wyjaśniającego.
Przyjmując decreto-legge n° 134, Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (dekret z mocą ustawy nr 134 w sprawie pilnych przepisów w dziedzinie restrukturyzacji dużych przedsiębiorstw przeżywających trudności) (GURI nr 201 z dnia 28 sierpnia 2008 r., s. 3, zwany dalej „dekretem z mocą ustawy nr 134”), wprowadzono pewne zmiany w procedurze zarządu nadzwyczajnego nad szczególnie dużymi przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w sektorze podstawowych usług publicznych.
W drodze odstępstwa od decreto legislativo n° 270, Nuova disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, a norma dell’articolo 1 della legge 30 luglio 1998, n° 274 (dekretu legislacyjnego nr 270 w sprawie nowego systemu zarządu nadzwyczajnego nad dużymi przedsiębiorstwami w stanie niewypłacalności, zgodnie z art. 1 ustawy nr 274 z dnia 30 lipca 1998 r.) (GURI nr 185 z dnia 9 sierpnia 1999 r., s. 11, zwanego dalej „dekretem legislacyjnym nr 270”), który ma zastosowanie do przedsiębiorstw przeżywających trudności we Włoszech, umożliwiono przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w sektorze podstawowych usług publicznych natychmiastowy dostęp do procedury zarządu nadzwyczajnego, zanim zostaną one uznane za niewypłacalne. Ponadto przewidziano możliwość naprawy takich przedsiębiorstw w drodze zbycia ich aktywów w procedurze negocjacyjnej na rzecz nabywców będących w stanie zapewnić ciągłość działalności w średnim okresie, szybkość interwencji oraz przestrzeganie wymogów przewidzianych w prawie włoskim, a także w traktatach ratyfikowanych przez Republikę Włoską. Skorzystanie z tej możliwości uwarunkowano jednak obowiązkiem poddania kwestii, czy cena sprzedaży aktywów odpowiada cenie rynkowej, ocenie niezależnego eksperta wyznaczonego przez włoskiego ministra ds. rozwoju gospodarczego.
W dniu 29 sierpnia 2008 r. Alitalia wniosła do Tribunale di Roma (sądu w Rzymie) o stwierdzenie, że nie jest w stanie spłacać swych długów. Mocą dekretu prezesa rady ministrów z tego samego dnia spółkę tę objęto zarządem nadzwyczajnym.
W dniu 1 września 2008 r. Compagnia Aerea Italiana SpA (zwana dalej „CAI”) złożyła wstępną, nieostateczną ofertę zakupu pewnych aktywów spółek należących do grupy, której częścią była Alitalia (zwanej dalej „grupą Alitalia”), uzależnioną od uzyskania zgody związków zawodowych na zatrudnienie dawnych członków personelu tej grupy na nowych warunkach.
Dekretem ministerialnym z dnia 4 września 2008 r. i zgodnie z art. 1 ust. 4c dekretu z mocą ustawy nr 134 w charakterze niezależnego eksperta mającego zbadać, czy cena sprzedaży aktywów odpowiada cenie rynkowej, wyznaczono bank. W tym samym dniu powołano komitet ds. nadzoru, którego rolą było w szczególności wyrażenie zgody na transakcje sprzedaży aktywów zaproponowane przez komisarza nadzwyczajnego.
W dniu 14 września 2008 r. CAI wycofała swą wstępną ofertę, ze względu na brak pomyślnego zakończenia negocjacji z organizacjami związkowymi.
W dniu 15 września 2008 r. rozszerzono procedurę zarządu nadzwyczajnego, obejmując nią całą grupę Alitalia.
W dniu 22 września 2008 r. komisarz nadzwyczajny wystosował zaproszenie do składania ofert zakupu całości aktywów grupy Alitalia, które w kolejnym dniu zostało opublikowane w prasie krajowej i międzynarodowej. W rzeczonym zaproszeniu do składania ofert komisarz wskazał, że zamierza przeprowadzić sprzedaż tych aktywów w ramach procedury negocjacyjnej. Potencjalnych nabywców wezwał do składania ofert przed dniem 30 września 2008 r.
W dniu 25 września 2008 r. CAI ponownie złożyła nieostateczną ofertę na tych samych warunkach co oferta złożona w dniu 1 września (zob. pkt 15 powyżej), wskazując, że pozostaje ona ważna do dnia 15 października 2008 r., który to termin został później przedłużony do dnia 31 października 2008 r.
W dniu 2 października 2008 r. skarżący wniósł do Komisji trzecią skargę, dotyczącą wydania dekretu z mocą ustawy nr 134 i podjęcia innych środków w zakresie sprzedaży aktywów grupy Alitalia.
Pismem z dnia 14 października 2008 r. władze włoskie powiadomiły Komisję o procesie sprzedaży aktywów grupy Alitalia, zwracając się jednocześnie – ze względów pewności prawa – o potwierdzenie, że:
—
opisana w powiadomieniu procedura zarządu nadzwyczajnego nie oznacza przyznania pomocy państwa na rzecz nabywców sprzedawanych aktywów;
—
ewentualne nabycie przez osoby trzecie pewnych aktywów [grupy] Alitalia, na podstawie złożonej już oferty, nie oznacza zachowania aspektów ciągłości gospodarczej z przedsiębiorstwem objętym zarządem nadzwyczajnym, co mogłoby doprowadzić do przeniesienia na nabywcę długów Alitalii, a w szczególności obowiązku zwrotu niezgodnej z prawem i ze wspólnym rynkiem pomocy państwa przyznanej Alitalii.
Równolegle z tym powiadomieniem i oprócz trzeciej skargi wniesionej przez skarżącego (zob. pkt 21 powyżej) Komisja otrzymała trzy skargi wniesione przez inne przedsiębiorstwa lotnicze oraz Europejskie Stowarzyszenie Tanich Linii Lotniczych (ELFAA).
W dniu 27 października 2008 r. dekret z mocą ustawy nr 134 przekształcono w legge n° 166, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 agosto 2008, n° 134, recante disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (ustawę nr 166 w sprawie przekształcenia w ustawę, po zmianach, dekretu z mocą ustawy nr 134) (GURI nr 252 z dnia 27 października 2008 r., s. 4).
Pismem z dnia 30 października 2008 r. skarżący wniósł do Komisji skargę uzupełniającą, wskazując środki, które uznał za niepokojące, a mianowicie, w szczególności, zwiększenie do 3 EUR opłaty za wejście na pokład pobieranej przez gminę od każdego pasażera wylatującego z lotniska włoskiego, co zdaniem skarżącego służyło finansowaniu przez władze włoskie wypłaty odpraw na rzecz byłych pracowników Alitalii, a także ujawniony przez prasę rzekomy konflikt interesów między niektórymi akcjonariuszami CAI a niektórymi akcjonariuszami niezależnego eksperta, jako że chodziło o te same osoby.
W dniu 31 października 2008 r. CAI przedstawiła komisarzowi nadzwyczajnemu wiążącą ofertę zakupu pewnych aktywów związanych z działalnością Alitalii w zakresie lotniczych przewozów pasażerskich. Oferta ta została przekazana Komisji przez władze włoskie w dniu 3 listopada 2008 r.
C –
Zaskarżone decyzje
1.
Decyzja dotycząca pożyczki przyznanej Alitalii
W decyzji 2009/155/WE z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie pożyczki w kwocie 300 mln EUR udzielonej przez Włochy spółce Alitalia [C 26/08 (ex NN 31/08)] (
Dz.U. 2009, L 52, s. 3
, zwanej dalej „pierwszą zaskarżoną decyzją”), wydanej po przeprowadzeniu formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 88 ust. 2 WE, Komisja stwierdziła, iż rzeczona pożyczka, której kwotę zaliczono w poczet kapitału własnego Alitalii, stanowi niezgodną z prawem i ze wspólnym rynkiem pomoc państwa oraz nakazała jej odzyskanie od beneficjenta. Kopię tej decyzji przesłano skarżącemu w dniu 14 stycznia 2009 r., przy czym doręczenie nastąpiło w dniu 20 stycznia 2009 r.
Komisja stwierdziła przede wszystkim, że pożyczka w kwocie 300 mln EUR przyznana przez Republikę Włoską Alitalii była równoznaczna z przyznaniem tej spółce korzyści gospodarczej pochodzącej z zasobów państwowych, której – zważywszy na bardzo trudną sytuację finansową zarówno w dniu udzielenia pożyczki na mocy dekretu z mocą ustawy nr 80, jak i w dniu wydania dekretu z mocą ustawy nr 93 – nie przyznałby rozsądny inwestor prywatny. Komisja wskazała ponadto, że za zasadnością tego wniosku przemawia także zastosowana stopa procentowa, niemal równoczesność cofnięcia oferty Air France-KLM i udzielenia pożyczki, a także brak innych perspektyw przejęcia i interwencji finansowej prywatnych akcjonariuszy Alitalii równolegle z interwencją władz włoskich. Komisja stwierdziła na tej podstawie, że władze włoskie nie zachowały się jak ostrożny akcjonariusz realizujący strukturalną politykę ogólną lub sektorową i kierujący się dłuższą perspektywą rentowności zainwestowanego kapitału, jak w przypadku zwykłego inwestora.
Komisja uznała zatem, że przyznana przez Republikę Włoską spółce Alitalia pożyczka w wysokości 300 mln EUR, której kwota mogła zostać zaliczona w poczet kapitału własnego tej spółki, stanowi niezgodną z prawem – ze względu na brak uprzedniej notyfikacji – i ze wspólnym rynkiem pomoc. Instytucja ta stwierdziła ponadto, że wskazany środek nie podlegał ani odstępstwom przewidzianym w art. 87 ust. 2 i 3 WE, ani odstępstwom przewidzianym w wytycznych Komisji w sprawie stosowania art. [87 WE] i [88] WE oraz art. 61 porozumienia EOG do pomocy państwa w sektorze lotniczym (
Dz.U. 1994, C 350, s. 5
), uzupełnionych wytycznymi wspólnotowymi dotyczącymi finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (
Dz.U. 2005, C 312, s. 1
).
Komisja uznała wreszcie, że chociaż Alitalię można uznać za przedsiębiorstwo przeżywające trudności, to jednak sporny środek nie może zostać uznany za zgodny ze wspólnym rynkiem na podstawie wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (
Dz.U. 2004, C 244, s. 2
). Dlatego władze włoskie winny podjęć wszelkie środki konieczne do odzyskania pomocy od beneficjenta, czyli od spółki Alitalia.
Rozstrzygnięcie pierwszej zaskarżonej decyzji brzmi następująco:
„Artykuł 1
Pożyczka w kwocie 300 mln EUR przyznana spółce Alitalia z możliwością zaliczenia jej w poczet kapitału własnego, udzielona przez Włochy z naruszeniem art. 88 ust. 3 [WE], jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 2
1.   [Republika Włoska] ma […] obowiązek uzyskać od beneficjenta zwrot pomocy, o której mowa w art. 1.
2.   Kwota do odzyskania jest obciążona odsetkami, które są naliczane od dnia, w którym pożyczka została udostępniona beneficjentowi, do dnia jej skutecznego odzyskania.
[…].
Artykuł 3
1.   Zwrot pomocy, o której mowa w art. 1, ma charakter skuteczny i natychmiastowy.
2.   [Republika Włoska] dopilnuj[e], aby niniejsza decyzja została wykonana w ciągu czterech miesięcy od dnia jej notyfikacji.
Artykuł 4
1.   W ciągu dwóch miesięcy od notyfikacji niniejszej decyzji Włochy przekażą Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwotę podstawową i odsetki) do odzyskania od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych i środków przewidywanych w celu zastosowania się do niniejszej decyzji;
c)
dokumenty wskazujące, że beneficjentowi został wydany nakaz zwrotu pomocy.
2.   [Republika Włoska] informuj[e] Komisję o postępach we wdrażaniu środków krajowych podjętych w celu wykonania niniejszej decyzji do czasu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 1. Na żądanie Komisji [państwo to] przeka[że] wszystkie informacje na temat środków już podjętych i środków przewidywanych w celu zastosowania się do niniejszej decyzji. [Republika Włoska] przeka[że] również szczegółowe informacje dotyczące kwoty pomocy i odsetek, która została odzyskana od beneficjenta.
[…]”.
2.
Decyzja dotycząca sprzedaży aktywów Alitalii
W decyzji C(2008) 6745 wersja ostateczna z dnia 12 listopada 2008 r. mającej za przedmiot pomoc państwa N 510/2008 – Włochy – Sprzedaż aktywów przedsiębiorstwa lotniczego Alitalia (zwanej dalej „drugą zaskarżoną decyzją”), wydanej po zakończeniu wstępnej fazy badania na podstawie art. 88 ust. 3 WE, Komisja stwierdziła, że zgłoszony środek, zmieniony w wyniku podjęcia przez władze włoskie zobowiązań opisanych w tej decyzji, nie oznacza przyznania pomocy państwa na rzecz nabywców, o ile Republika Włoska wypełni wszystkie te zobowiązania, gdyż w takiej sytuacji aktywa grupy Alitalia zostaną sprzedane po cenie rynkowej.
W pierwszej kolejności Komisja przypomniała, w pkt 21–43 drugiej zaskarżonej decyzji, ramy prawne i procedurę zarządu nadzwyczajnego, którą objęta została grupa Alitalia, a także rolę, jaką w procedurze tej pełniły poszczególne podmioty. Następnie w pkt 44–75 tej decyzji Komisja przeanalizowała procedurę sprzedaży aktywów, uwzględniając po pierwsze informacje z rynku na temat poszczególnych etapów sprzedaży i zaproszenia do składania ofert (pkt 44–52), po drugie otrzymane oferty zakupu aktywów grupy Alitalia, a w szczególności ofertę złożoną przez CAI (pkt 53–69), po trzecie przyjęte kryteria oceny ofert, w szczególności zaś podjęte przez władze włoskie zobowiązanie, w świetle którego głównym kryterium miała być zgodność ceny ofertowej z ceną rynkową (pkt 70–72); i po czwarte kwestie dotyczące zasobów ludzkich (pkt 73, 74). Ponadto Komisja zbadała misję i rolę pełnomocnika odpowiedzialnego za kontrolę transakcji sprzedaży aktywów grupy Alitalia. Pełnomocnik ten został powołany przez władze włoskie dla zapewnienia, aby zgłoszona przez nie procedura została całkowicie i skutecznie przeprowadzona i aby aktywa zostały sprzedane po cenie rynkowej, z poszanowaniem zobowiązań podjętych przez Republikę Włoską. W tym zakresie pełnomocnik zobowiązany był do przedstawiania Komisji wyczerpujących sprawozdań (pkt 76–89).
W drugiej kolejności, w pkt 92–151 drugiej zaskarżonej decyzji Komisja dokonała oceny działań dotyczących sprzedaży aktywów. Przedmiotem tej oceny było po pierwsze badanie istnienia pomocy państwa na rzecz nabywców aktywów grupy Alitalia (pkt 92–127), a po drugie ryzyko obejścia obowiązku odzyskania niezgodnej z prawem i ze wspólnym rynkiem pomocy (pkt 128–151).
W pierwszej części tej oceny Komisja potwierdziła, że procedura zarządu nadzwyczajnego nie prowadziła do przyznania pomocy na rzecz nabywców. Stwierdziwszy bowiem w pkt 104 drugiej zaskarżonej decyzji, po przeprowadzeniu otwartego, przejrzystego i niedyskryminującego badania zgłoszonej procedury, że nie była ona wystarczająco przejrzysta, by mogła sama w sobie zagwarantować uzyskanie ceny wolnorynkowej, w pkt 117 tej decyzji Komisja uznała jednak, że taka procedura mogła doprowadzić do sprzedaży po cenie wolnorynkowej, gdyż opierała się ona na niezależnej ocenie dokonanej przez niezależne podmioty. Ponadto w pkt 119, 122 i 126 decyzji Komisja stwierdziła, iż rzeczona procedura nie prowadzi do nałożenia obowiązków z zakresu władzy publicznej na nabywców aktywów grupy Alitalia, które to obowiązki mogłyby podważyć cel sprzedaży po cenie rynkowej, zarówno w odniesieniu do zasobów ludzkich, jak i warunków prowadzenia działalności w dziedzinie transportu lotniczego. W pkt 127 decyzji Komisja doszła zatem do wniosku, że zgłoszony środek powinien doprowadzić do sprzedaży aktywów grupy Alitalia po cenie rynkowej, o ile władze włoskie całkowicie wypełnią podjęte zobowiązania.
W drugiej części swej oceny Komisja uznała – w pkt 137 drugiej zaskarżonej decyzji – że ze względu na zakres sprzedaży aktywów i rozdrobnienie ofert złożonych przez potencjalnych nabywców, procedura wdrożona przez Republikę Włoską nie prowadziła do zachowania ciągłości gospodarczej w relacji między Alitalią a nabywcami jej aktywów. W pkt 138 decyzji Komisja uznała jednak, że w odniesieniu do oferty złożonej przez CAI ryzyko zachowania ciągłości gospodarczej wymagało dokładniejszego zbadania, gdyż oferta ta obejmowała szeroki zakres aktywów. Biorąc pod uwagę brak tożsamości akcjonariuszy CAI i Alitalii, odmienny zakres i mniejszy rozmiar działalności CAI względem działalności Alitalii, własną strategię przemysłową CAI, a także wymóg, by sprzedaż odbyła się po cenie rynkowej, które to czynniki wskazano w pkt 140–145 decyzji, Komisja stwierdziła następnie – w pkt 147–149 tego aktu – że brak jest ciągłości gospodarczej między Alitalią a CAI. W rezultacie w pkt 151–156 omawianej decyzji instytucja ta uznała, że z zastrzeżeniem wypełnienia wszystkich podjętych przez Republikę Włoską zobowiązań, wedle których sprzedaż nastąpi na warunkach rynkowych, zgłoszona procedura nie skutkuje ani obejściem nałożonego w pierwszej zaskarżonej decyzji obowiązku odzyskania pomocy przez Republikę Włoską, ani przyznaniem pomocy państwa na rzecz nabywców Alitalii.
Komisja uznała zatem, że zgłoszony środek, zmieniony podjętymi przez władze włoskie zobowiązaniami, nie stanowi pomocy państwa, o ile zobowiązania te zostaną całkowicie wypełnione.
Postępowanie
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 marca 2009 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 23 lipca i 7 sierpnia 2009 r. Republika Włoska i Alitalia – Compagnia Aerea Italiana (zwana dalej „Alitalia-CAI”) wniosły o dopuszczenie ich do udziału w sprawie w charakterze interwenientów po stronie Komisji.
Postanowieniami z dnia 16 września i 19 października 2009 r. prezes ósmej izby Sądu uwzględnił wnioski o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów złożone przez Republikę Włoską i Alitalię-CAI.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. Alitalia-CAI wniosła o zezwolenie na posługiwanie się językiem włoskim podczas procedury ustnej, zgodnie z art. 35 § 2 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem. Wniosek ten został uwzględniony.
Jako że skład izby Sądu uległ zmianie, sędzia sprawozdawca został przeniesiony do piątej izby, której w konsekwencji została przydzielona niniejsza sprawa.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć procedurę ustną i zadać stronom pewne pytania.
Postanowieniem prezesa piątej izby Sądu z dnia 13 kwietnia 2011 r., po wysłuchaniu stron, postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 77 lit. a) regulaminu postępowania, do czasu wydania przez Trybunał wyroku w sprawie C-83/09 P Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. skarżący wniósł o zastosowanie środków organizacji postępowania na podstawie art. 49 i 64 regulaminu postępowania, polegających na nakazaniu Komisji przedstawienia pewnych dokumentów.
Ponieważ wyrok Trybunału w sprawie
C-83/09 P Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, Zb. Orz. s. I-4441
, ogłoszono w dniu 24 maja 2011 r., postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione. Sąd postanowił zebrać na rozprawie uwagi stron na temat konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z tego wyroku w odniesieniu do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 5 i 6 czerwca 2011 r. Alitalia-CAI i Komisja przedstawiły uwagi na temat wniosku skarżącego o zastosowanie środków organizacji postępowania.
Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Żądania stron
Skarżący wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności części pierwszej zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim w decyzji tej nie nakazano odzyskania pomocy od następców prawnych Alitalii i przyznano Republice Włoskiej dodatkowy termin na wprowadzenie w życie decyzji;
—
stwierdzenie nieważności drugiej zaskarżonej decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
odrzucenie skargi jako częściowo niedopuszczalnej i oddalenie jako częściowo bezzasadnej;
—
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Alitalia-CAI wnosi do Sądu o:
—
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź odrzucenie skargi jako częściowo niedopuszczalnej i oddalenie jako częściowo bezzasadnej;
—
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Republika Włoska wnosi do Sądu o:
—
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej,
—
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Co do prawa
D –
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności drugiej zaskarżonej decyzji
1.
W przedmiocie dopuszczalności
Skarżący utrzymuje, że jest zainteresowaną stroną w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE i że może on wnieść skargę o stwierdzenie nieważności drugiej zaskarżonej decyzji, gdyż jako że jest on konkurentem Alitalii i CAI, jego interesy zostały naruszone poprzez przyznanie pożyczki Alitalii i przeniesienie aktywów tej spółki na CAI. Skarżący wskazuje ponadto, że wnosząc skargę, zmierza on do ochrony swych praw proceduralnych, ponieważ stwierdzenie nieważności drugiej zaskarżonej decyzji skutkowałoby wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego. Skarżący twierdzi wreszcie, że decyzja ta istotnie naruszyła jego pozycję na rynku.
Nie zgłaszając formalnego zarzutu niedopuszczalności, Komisja, wspierana przez Alitalię-CAI, twierdzi, że skarga jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim wnosząc ją, skarżący zmierza do ochrony swych praw proceduralnych, ze względu na swój status skarżącego i konkurenta „spółek uczestniczących w procesie sprzedaży aktywów [grupy] Alitalia”. Instytucja ta utrzymuje natomiast, że w zakresie, w jakim skarżący kwestionuje zasadność drugiej zaskarżonej decyzji, nawet jeśli może on być postrzegany jako „zainteresowana strona” w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE, nie może to wystarczyć do stwierdzenia dopuszczalności skargi, chyba że udowodni on, iż posiada status szczególny, ze względu na który jego pozycja na rynku została istotnie zmieniona wskutek pomocy będącej przedmiotem tej decyzji, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.
Republika Włoska twierdzi, że skarga jest niedopuszczalna w całości, gdyż skarżący nie wykazał, że druga zaskarżona decyzja wywiera bezpośrednie konsekwencje dla jego pozycji konkurencyjnej.
Tytułem wstępu należy przypomnieć, iż chociaż zgodnie z art. 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mającego zastosowanie do Sądu na mocy art. 53 tego aktu, interwenienci nie mogą podnosić żądań, które nie stanowią poparcia dla żądań przedstawionych przez stronę przez nich popieraną, to ponieważ chodzi tu o bezwzględną przeszkodę procesową, dopuszczalność skargi należy zbadać z urzędu, zgodnie z art. 113 regulaminu postępowania (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 24 marca 1993 r. w sprawie
C-313/90 CIRFS i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-1125
, pkt 21–24).
Zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE każda osoba fizyczna i prawna jedynie wówczas może wnieść skargę na decyzję skierowaną do innej osoby, gdy decyzja dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.
W świetle utrwalonego orzecznictwa inne podmioty niż te, które są adresatami decyzji, mogą twierdzić, iż dotyczy ich ona indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE tylko wtedy, gdy decyzja ta dotyczy ich indywidualnie ze względu na określone cechy, które są im właściwe, lub sytuację faktyczną, która wyodrębnia je spośród wszystkich innych osób i w ten sposób indywidualizuje je w sposób analogiczny do adresata tej decyzji (wyroki Trybunału: z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie
25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197, 223
; z dnia 19 maja 1993 r. w sprawie
C-198/91 Cook przeciwko Komisji, Rec. s. I-2487
, pkt 20; z dnia 15 czerwca 1993 r. w sprawie
C-225/91 Matra przeciwko Komisji, Rec. s. I-3203
, pkt 14).
Należy na wstępie przypomnieć, że w art. 4 rozporządzenia nr 659/1999 ustanowiono wstępny etap badania zgłoszonych środków pomocowych, który to etap ma umożliwić Komisji wyrobienie sobie wstępnej opinii na temat zgodności planowanej pomocy ze wspólnym rynkiem. Po zakończeniu tego etapu Komisja stwierdza, że dany środek albo nie stanowi pomocy, albo podlega zakresowi stosowania art. 87 ust. 1 WE. W tym ostatnim wypadku środek ten może nie budzić wątpliwości odnośnie do jego zgodności ze wspólnym rynkiem albo też, przeciwnie, może wątpliwości takie budzić (ww. w pkt 46 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 43).
Jeżeli po dokonaniu badania wstępnego Komisja stwierdzi, że zgłoszony środek, który podlega zakresowi stosowania art. 87 ust. 1 WE, nie budzi wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem, wydaje decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń w oparciu o art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 (ww. w pkt 46 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 44).
Wydając decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń, Komisja stwierdza nie tylko, że dany środek jest zgodny ze wspólnym rynkiem, ale także w sposób dorozumiany odmawia wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE oraz w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 (ww. w pkt 46 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 45).
Jeżeli po badaniu wstępnym Komisja dojdzie do wniosku, że zgłoszony środek budzi wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem, zobowiązana jest na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999 wydać decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE oraz art. 6 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w decyzji takiej wzywa się zainteresowane państwo członkowskie oraz inne zainteresowane strony do złożenia uwag w określonym terminie, który zazwyczaj nie jest dłuższy niż miesiąc (ww. w pkt 46 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 46).
Zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, zależy od tego, czy istnieją wątpliwości co do zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Ponieważ występowanie tego rodzaju wątpliwości powinno skutkować wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym mogą uczestniczyć zainteresowane strony wymienione w art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999, należy uznać, że taka decyzja dotyczy bezpośrednio i indywidualnie każdej zainteresowanej strony w rozumieniu tego ostatniego przepisu. Osoby, na których rzecz ustanowiono gwarancje proceduralne przewidziane w art. 88 ust. 2 WE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, mogą bowiem uzyskać ochronę tych gwarancji jedynie wtedy, gdy mają możliwość zaskarżenia decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń przed sądem Unii (zob. podobnie ww. w pkt 46 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 47).
Wobec tego szczególna właściwość zainteresowanej strony w rozumieniu art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999, powiązana ze szczególnym przedmiotem skargi, wystarcza, by dokonać indywidualizacji dla potrzeb art. 230 akapit czwarty WE skarżącego, który kwestionuje decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń (ww. w pkt 46 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 48).
Zgodnie z art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999 przez zainteresowaną stronę należy rozumieć między innymi każdą osobę, przedsiębiorstwo lub związek przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, czyli w szczególności przedsiębiorstwa będące konkurentami beneficjenta tej pomocy. Innymi słowy, mamy tu do czynienia z nieokreślonym zbiorem adresatów (zob. ww. w pkt 46 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
Gdy bowiem skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, kwestionuje on głównie fakt, że decyzja podjęta przez Komisję w przedmiocie spornej pomocy została wydana bez wszczęcia przez tę instytucję formalnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie – z naruszeniem przysługujących mu uprawnień proceduralnych. Aby wniesiona przez skarżącego skarga o stwierdzenie nieważności została uwzględniona, może on podnieść wszelkie zarzuty wykazujące, że ocena informacji i danych, jakimi dysponuje Komisja, podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem. Wykorzystanie takich argumentów nie prowadzi przy tym do zmiany przedmiotu sporu ani do zmiany przesłanek dopuszczalności (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie
C-319/07 P 3F przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. I-5963
, pkt 35). Przeciwnie, istnienie wątpliwości co do tej zgodności stanowi właśnie dowód, jaki powinien zostać przeprowadzony, aby wykazać, że Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 (ww. w pkt 46 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Kronoply i Kronotex, pkt 59).
W świetle tych właśnie rozważań należy zbadać, czy skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności drugiej zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że druga zaskarżona decyzja jest decyzją wydaną po zakończeniu wstępnej fazy badania na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, w której Komisja stwierdziła, że zgłoszony środek nie jest objęty zakresem zastosowania art. 87 ust. 1 WE, wobec czego nie stanowi pomocy. Należy również stwierdzić, że w decyzji tej Komisja odmówiła w sposób dorozumiany wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 61–64 i 66 powyżej, dotyczącego decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, mocą której Komisja postanowiła nie wnosić zarzutów, należy stwierdzić, że każda zainteresowana strona winna być traktowana jako podmiot, którego decyzja stwierdzająca brak pomocy po zakończeniu wstępnej fazy badania dotyczy bezpośrednio i indywidualnie. Nawet jeśli decyzję taką wydano na podstawie art. 4 ust. 2, osoby, na których rzecz ustanowiono gwarancje proceduralne przewidziane w art. 88 ust. 2 WE i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, mogą bowiem uzyskać ochronę tych gwarancji jedynie wtedy, gdy mają możliwość zaskarżenia decyzji stwierdzającej brak pomocy po zakończeniu wstępnej fazy badania. Ponadto, jeśli chodzi o decyzje skutkujące brakiem wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, legitymacja procesowa do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności nie może zależeć od podstawy prawnej, na której decyzje te są wydawane.
Należy zatem zbadać, czy skarżący wykazał w wymagany prawem sposób, że jest on w niniejszej sprawie zainteresowaną stroną.
W tym względzie skarżący wskazuje, że jest on obecny w 22 włoskich portach lotniczych i że jego działalność pokrywa się z działalnością spółki Alitalia-CAI w przypadku 29 „połączeń krajowych i międzynarodowych” takich jak Rzym–Wenecja i Rzym–Madryt. Co więcej, pomimo że nie operuje on z tych samych portów lotniczych, to jednak utrzymuje, że oferuje loty z i do tych samych miast co Alitalia-CAI. Skarżący twierdzi ponadto, że ponieważ jest on konkurentem Alitalii i CAI, przeniesienie aktywów grupy Alitalia do CAI wywrze wpływ na jego interesy, gdyż transakcja ta umożliwia CAI wznowienie działalności Alitalii w zakresie lotniczych przewozów pasażerskich na niezwykle korzystnych warunkach, a tym samym uniknięcie wycofania się Alitalii z rynku.
Okoliczności te nie są kwestionowane przez Komisję i dowodzą one w wymagany prawem sposób istnienia stosunku konkurencji z Alitalią na włoskim rynku międzynarodowych lotniczych przewozów pasażerskich.
Ponadto argument interwenientów, że ponieważ skarżący jest niskokosztowym przedsiębiorstwem lotniczym (low-cost), trudno jest wyobrazić sobie, że znajduje się on w szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby mu przejęcie połączeń wykonywanych przez tradycyjnego przewoźnika lotniczego takiego jak Alitalia, nie jest w stanie podważyć faktu, że podmioty te są konkurentami na włoskim i międzynarodowym rynku lotniczych przewozów pasażerskich. Z orzecznictwa wynika bowiem, że dla celów zbadania dopuszczalności skargi wystarczy stwierdzić, że skarżący jest konkurentem beneficjenta pomocy państwa, o której donosi, ponieważ oba przedsiębiorstwa świadczą bezpośrednio lub pośrednio stałe usługi w zakresie przewozu lotniczego osób, z lub do włoskich portów lotniczych, w szczególności portów regionalnych (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie
T-395/04 Air One przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-1343
, pkt 38).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżący jest zainteresowaną stroną, jako przedsiębiorstwo będące konkurentem beneficjenta domniemanej pomocy państwa – bez względu na to, czy, jak twierdzi, beneficjentem tym okaże się Alitalia czy CAI – którego interesy mogą zostać naruszone poprzez przyznanie tej pomocy. Ten szczególny status zainteresowanej strony, związany ze szczególnym przedmiotem skargi, opisanym w pkt 68 powyżej, wystarczy, by dokonać jego indywidualizacji, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 64 powyżej. W zakresie, w jakim niniejsza skarga skierowana jest przeciwko drugiej zaskarżonej decyzji, jest ona zatem dopuszczalna, przy czym nie zachodzi potrzeba badania argumentów skarżącego, w ramach których podnosi on, że zgłoszony środek spowodował istotne naruszenie jego pozycji konkurencyjnej.
2.
W przedmiocie celu kontroli Sądu
Jeśli chodzi o cel kontroli, którą Sąd winien sprawować, należy wyjaśnić, że w sytuacji gdy skarżący dąży do ochrony praw proceduralnych, które wywodzi z art. 88 ust. 2 WE, może on powołać się na dowolną podstawę nieważności wymienioną w art. 230 akapit drugi WE, o ile zmierza ona do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a w końcu do wszczęcia przez Komisję postępowania, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE. Na tym etapie prowadzonego przez Komisję postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa zadaniem Sądu nie jest zaś wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia pomocy lub jej zgodności ze wspólnym rynkiem (wyrok Sądu z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie
T-388/03 Deutsche Post i DHL International przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-199
, pkt 66).
Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Trybunału pojęcie pomocy państwa określone w traktacie ma charakter prawny i powinno być interpretowane według elementów obiektywnych. Z tego powodu sąd Unii powinien zasadniczo przeprowadzić pełną kontrolę w kwestii ustalenia, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 87 ust. 1 WE, biorąc pod uwagę zarówno konkretne okoliczności rozpatrywanej przezeń sprawy, jak i techniczny lub złożony charakter ocen przeprowadzonych przez Komisję (wyrok Trybunału z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie
C-487/06 P British Aggregates przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. I-10515
, pkt 111).
Jest tak tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli Komisja nie może uzyskać przekonania w następstwie pierwszego badania w ramach procedury przewidzianej w art. 88 ust. 3 WE, że dany środek wprowadzony przez państwo albo nie stanowi „pomocy” w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, albo – jeżeli jest zakwalifikowany jako pomoc – jest zgodny z traktatem, lub jeżeli procedura ta nie pozwoliła jej na przezwyciężenie trudności spowodowanych oceną zgodności rozpatrywanego środka, instytucja ta ma obowiązek wszczęcia procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2 WE, „nie dysponując w tym kontekście zakresem uznania”. Obowiązek ten jest potwierdzony ponadto przez przepisy art. 4 ust. 4 w związku z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 (ww. w pkt 75 wyrok w sprawie British Aggregates przeciwko Komisji, pkt 113).
W tym względzie należy też przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem pojęcie poważnych trudności ma obiektywny charakter. Istnienie takich trudności powinno być oceniane zarówno w świetle okoliczności wydania zaskarżonego aktu, jak i jego treści w sposób obiektywny, przy czym należy zestawić motywy decyzji z danymi, jakimi Komisja dysponowała w momencie, gdy wypowiadała się na temat zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem (wyrok Sądu z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie
T-73/98 Prayon-Rupel przeciwko Komisji, Rec. s. II-867
, pkt 47; zob. podobnie wyrok z dnia 18 września 1995 r. w sprawie
T-49/93 SIDE przeciwko Komisji, Rec. s. II-2501
, pkt 60). Na stronie skarżącej spoczywa ciężar dowodu istnienia poważnych trudności; może ona przedstawić ten dowód, powołując się na spójne wskazówki dotyczące, po pierwsze, okoliczności i czasu trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego, a po drugie, treści zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie
T-36/06 Bundesverband deutscher Banken przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-537
, pkt 127).
O ile Komisji nie przysługują uprawnienia dyskrecjonalne w kwestii decyzji o wszczęciu wstępnego postępowania wyjaśniającego, gdy stwierdza istnienie takich trudności, o tyle dysponuje ona pewnym zakresem uznania w ustalaniu i ocenie okoliczności sprawy w celu określenia, czy stwarzają one poważne trudności. Zgodnie z celem art. 88 ust. 3 WE oraz spoczywającym na niej obowiązkiem dobrej administracji Komisja może w szczególności nawiązać dialog z państwem zgłaszającym pomoc lub z osobami trzecimi w celu przezwyciężenia w trakcie wstępnej fazy badania ewentualnie napotkanych trudności (ww. w pkt 77 wyroki: w sprawie Prayon-Rupel przeciwko Komisji, pkt 45; w sprawie Bundesverband deutscher Banken przeciwko Komisji, pkt 126). Uprawnienie to zakłada, że Komisja może dostosować swoje stanowisko do wyników nawiązanego dialogu, przy czym to dostosowanie nie powinno być koniecznie interpretowane a priori jako wskazujące na istnienie poważnych trudności (wyrok Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie
T-95/03 Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid i Federación Catalana de Estaciones de Servicio przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-4739
, pkt 139).
Z orzecznictwa wynika też, że niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnej fazy postępowania wyjaśniającego stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności (zob. wyrok Sądu z dnia 9 września 2010 r. w sprawie
T-359/04 British Aggregates i in. przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-4227
, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponieważ druga zaskarżona decyzja została wydana bez wszczęcia etapu formalnego postępowania wyjaśniającego, Komisja mogła wydać ją zgodnie z prawem tylko w przypadku, gdy w trakcie badania wstępnego nie napotkała żadnych poważnych trudności. Gdyby bowiem takie trudności się pojawiły, można stwierdzić nieważność decyzji na tej już tylko podstawie, że nie zostało przeprowadzone kontradyktoryjne i pogłębione badanie przewidziane przez traktat WE, nawet jeśli nie wykazano, że ocena merytoryczna dokonana przez Komisję zawierała błędne ustalenia co do prawa bądź co do okoliczności faktycznych (zob. podobnie ww. w pkt 79 wyrok w sprawie British Aggregates i in. przeciwko Komisji, pkt 58).
Wynika z tego, że należy zbadać całość podniesionych przez skarżącego przeciwko drugiej zaskarżonej decyzji argumentów, aby ocenić kwestię, czy pozwalają one na uznanie, że Komisja napotkała poważne trudności, z racji których powinna była wszcząć przewidziane w art. 88 ust. 2 WE formalne postępowanie wyjaśniające (zob. podobnie wyroki Sądu: z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie
T-158/99 Thermenhotel Stoiser Franz i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1
, pkt 91; z dnia 20 września 2007 r. w sprawie T-375/03 Fachvereinigung Mineralfaserindustrie przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 67, 77).
3.
Co do istoty
Skarżący podnosi siedem zarzutów na poparcie części skargi, która dotyczy stwierdzenia nieważności drugiej zaskarżonej decyzji.
Zarzut pierwszy dotyczy braku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, pomimo poważnych trudności, jakie według skarżącego napotkała Komisja. Należy ponadto zaznaczyć, że w ramach zarzutu pierwszego skarżący wymienia dziesięć błędów, którymi obarczone jest badanie Komisji. Wskazuje on, że ten określany przezeń mianem „niewyczerpującego” wykaz luk i braków, którymi dotknięta jest druga zaskarżona decyzja, świadczy o tym, że zakres i stopień złożoności badania przeprowadzonego przez Komisję uzasadniały wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego. W zakresie, w jakim sygnalizowane błędy czy luki mają związek z innymi zarzutami podniesionymi w niniejszej skardze, trzeba będzie zbadać je przy okazji oceny każdego z nich.
Zarzut drugi dotyczy braku kompetencji Komisji do wydania warunkowej decyzji o braku pomocy po przeprowadzeniu samego badania wstępnego. W ramach tego zarzutu skarżący podnosi również pewne argumenty, które nie dotyczą kompetencji Komisji do wydania drugiej zaskarżonej decyzji, lecz które wymagają oceny co do istoty, a mianowicie argumenty dotyczące rzekomo nierealistycznego charakteru zobowiązań podjętych przez Republikę Włoską, zgodnie z którymi sprzedaż aktywów grupy Alitalia zostałaby przeprowadzona po cenie rynkowej.
Zarzut trzeci, który składa się z trzech części, dotyczy oczywistego błędu w ocenie okoliczności domniemanego zaniechania zbadania przez Komisję wszystkich istotnych cech spornych środków przy uwzględnieniu ich kontekstu, a także naruszenia przez Komisję obowiązku uzasadnienia polegającego na braku uzasadnienia tego zaniechania.
Zarzut czwarty, który składa się z dwóch części, dotyczy naruszenia prawa polegającego na tym, że Komisja nie wzięła ponoć pod uwagę rozwiązań innych niż sprzedaż aktywów grupy Alitalia, a także naruszenia przez Komisję obowiązku uzasadnienia polegającego na braku uzasadnienia tego zaniechania.
Zarzut piąty, który składa się z pięciu części, dotyczy braku zastosowania względem sprzedaży aktywów kryterium inwestora prywatnego działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej.
Zarzut szósty dotyczy błędnej identyfikacji podmiotu zobowiązanego do zwrotu pomocy.
Zarzut siódmy dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia w szczególności w odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego w ramach zarzutów trzeciego i czwartego kwestii niekompletności badania Komisji, a mianowicie, po pierwsze, braku zbadania wszystkich cech środków w ich kontekście, a po drugie braku zbadania rozwiązań innych niż sprzedaż aktywów.
W celu przeanalizowania przedstawionych wyżej zarzutów należy podzielić je na trzy kategorie, rozróżniając je w zależności od tego, czy mają na celu stwierdzenie braku kompetencji Komisji do wydania drugiej zaskarżonej decyzji, naruszenia obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, czy też naruszenia obowiązku uzasadnienia.
W pierwszej kolejności należy zatem przeanalizować zarzut drugi, dotyczący braku kompetencji Komisji do wydania drugiej zaskarżonej decyzji, a następnie, kolejno, zarzuty dotyczące naruszenia obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego – czyli dwie pierwsze części zarzutu trzeciego, pierwszą część zarzutu czwartego, zarzut piąty, zarzut szósty, zarzut pierwszy, a także podniesione w ramach zarzutu drugiego argumenty dotyczące nierealistycznego charakteru zobowiązań podjętych przez władze włoskie – a wreszcie zarzuty dotyczące naruszenia obowiązku uzasadnienia – czyli zarzut siódmy, części drugą i trzecią zarzutu trzeciego i drugą część zarzutu czwartego.
a) W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego braku kompetencji Komisji do wydania decyzji warunkowej po przeprowadzeniu badania wstępnego
Skarżący kwestionuje podstawę prawną wydania drugiej zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, który nie pozwala Komisji na wydanie „warunkowej” decyzji o braku pomocy po przeprowadzeniu samego dochodzenia wstępnego, ale jedynie po zakończeniu formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999, w związku ze stwierdzeniem zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Skarżący podnosi ponadto, że w świetle rozstrzygnięcia drugiej zaskarżonej decyzji stwierdzenie braku pomocy zależy od zdarzenia niepewnego, a mianowicie wypełnienia zobowiązań dotyczących postępowania władz włoskich, podobnych do warunków, jakie wynikają z decyzji podejmowanych przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 4 rzeczonego rozporządzenia. Skarżący wskazuje wreszcie, że zgodnie z orzecznictwem brak kompetencji instytucji, która przyjęła zaskarżony akt, stanowi bezwzględną podstawę stwierdzenia nieważności, którą sąd Unii powinien podnieść z urzędu.
Należy przede wszystkim przypomnieć, że po zakończeniu wstępnej fazy badania i zgodnie z art. 4 ust. 2–4 rozporządzenia nr 659/1999 Komisja może wydać trzy rodzaje decyzji. Może ona uznać, że zgłoszony środek nie stanowi pomocy albo nawet jeśli stanowi on pomoc, kwestia jego zgodności ze wspólnym rynkiem nie budzi wątpliwości (decyzja taka zwana jest „decyzją o niewnoszeniu zarzutów”), albo też może ona uznać, że dany środek budzi wątpliwości i podjąć decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Należy ponadto zaznaczyć, że Komisja może wydać decyzję pozytywną na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 (stwierdzającą w stosownym wypadku, po wprowadzeniu modyfikacji przez dane państwo członkowskie, że środek jest zgodny ze wspólnym rynkiem) oraz załączyć do niej warunki, na jakich dana pomoc może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, i może ustanowić obowiązki, umożliwiające monitorowanie zgodności z decyzją, zgodnie z art. 7 ust. 4 tego rozporządzenia.
Tak więc należy stwierdzić, że w odróżnieniu od decyzji podejmowanych po zakończeniu wstępnej fazy badania, takich jak druga zaskarżona decyzja, art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999 dotyczy decyzji pozytywnych, w których Komisja stwierdza istnienie pomocy na podstawie art. 87 ust. 1 WE, uznając ją następnie za zgodną ze wspólnym rynkiem. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ Komisja doszła do wniosku, że z uwagi na zobowiązania podjęte przez władze włoskie zgłoszony środek nie stanowi pomocy państwa, a zatem nie jest objęty zakresem zastosowania art. 87 ust. 1 WE.
Oznacza to, że drugiej zaskarżonej decyzji nie można uznać za decyzję warunkową w rozumieniu art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999, nakładającą na państwo członkowskie warunki lub obowiązki, ani za decyzję zobowiązującą do wprowadzenia zmian do zgłoszonego projektu, ale – jak stwierdziła Komisja – należy ją uznać za decyzję uwzględniającą zobowiązania do określonego postępowania podjęte przez państwo na etapie notyfikacji spornego środka, w celu wyjaśnienia pewnych kwestii. Zobowiązania te stanowią zatem integralną część zgłoszonego środka, co wynika zresztą z rozstrzygnięcia drugiej zaskarżonej decyzji.
Wbrew stanowisku skarżącego Komisja posiada zatem kompetencje do wydania, na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, decyzji takiej jak druga zaskarżona decyzja, w której stwierdzono brak pomocy i jednocześnie uznano zobowiązania podjęte przez państwo członkowskie.
Zarzut drugi należy w konsekwencji oddalić jako bezzasadny.
b) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego
W odniesieniu do tej kategorii zarzutów należy w niniejszej sprawie ustalić, w świetle argumentów przedstawionych w ramach każdego z zarzutów, czy przeprowadzone przez Komisję badanie pozwalało na wyeliminowanie poważnych trudności w takim stopniu, aby instytucja ta mogła zasadnie podjąć decyzję o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego. W tym względzie należy przeanalizować kolejno argumenty przedstawione w ramach zarzutu trzeciego, argumenty przedstawione w ramach zarzutu czwartego, argumenty wytoczone w ramach zarzutu piątego, argumenty podniesione w ramach zarzutu szóstego, a w ostatniej kolejności argumenty zawarte w zarzucie pierwszym, w ramach którego przeanalizowane zostaną także argumenty skarżącego zawarte w zarzucie drugim, niedotyczące kwestii kompetencji, lecz nierealistycznego jakoby charakteru zobowiązań podjętych przez władze włoskie.
W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu trzeciego, dotyczącego niezbadania przez Komisję wszystkich istotnych cech środków przy uwzględnieniu ich kontekstu
Zarzut drugi dzieli się na trzy części. Części pierwsza i druga dotyczą oczywistego błędu w ocenie polegającego na zaniechaniu zbadania całej procedury zarządu nadzwyczajnego i okoliczności wprowadzenia przez Komisję poprawek do tej procedury. Część trzecia dotyczy naruszenia ciążącego na Komisji obowiązku uzasadnienia polegającego na braku uzasadnienia rzeczonego zaniechania.
Należy przeanalizować wszystkie argumenty przedstawione w ramach dwóch pierwszych części zarzutu trzeciego.
W ramach części pierwszej skarżący podnosi, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, jako że nie zbadała, czy procedura zarządu nadzwyczajnego, odbiegająca od ogólnych uregulowań prawnych w dziedzinie upadłości, sama w sobie doprowadziła do przyznania pomocy, lecz poprzestała na zbadaniu pewnych modyfikacji tej procedury wprowadzonych dekretem z mocą ustawy nr 134. W ramach części drugiej skarżący utrzymuje, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, postanawiając odstąpić od zbadania okoliczności towarzyszących wprowadzeniu poprawek do procedury zarządu nadzwyczajnego, a w szczególności środków umożliwiających uwolnienie Alitalii i CAI od kosztów personelu związanych z bezrobociem i zabezpieczeniem społecznym, które zdaniem skarżącego były integralną częścią planu sprzedaży aktywów grupy Alitalia i stanowiły warunek wyrażenia zgody na realizację tego planu, postawiony przez związki zawodowe i CAI.
Tytułem wstępu należy zaznaczyć, w odniesieniu do badania przeprowadzanego przez Komisję w trakcie fazy badania wstępnego, że instytucja ta ma obowiązek przeanalizować wszystkie okoliczności faktyczne i aspekty prawne, na jakie zwróciły jej uwagę osoby, przedsiębiorstwa bądź stowarzyszenia, których interesy mogą zostać naruszone poprzez przyznanie pomocy (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie
C-367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I-1719
, pkt 51). To właśnie w świetle informacji dostarczonych przez zainteresowane państwo, jak również informacji pochodzących od ewentualnych skarżących, instytucja ta powinna zatem sformułować swą ocenę w ramach badania wstępnego przeprowadzanego na podstawie art. 88 ust. 3 traktatu (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 3 maja 2001 r. w sprawie
C-204/97 Portugalia przeciwko Komisji, Rec. s. I-3175
, pkt 35).
Należy również przypomnieć, że zgodność z prawem decyzji w sprawie pomocy państwa powinna być oceniana przez sąd Unii w świetle informacji, którymi Komisja mogła dysponować w momencie jej wydania (wyroki Trybunału: z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie
C-390/06 Nuova Agricast, Zb. Orz. s. I-2577
, pkt 54; z dnia 2 września 2010 r. w sprawie
C-290/07 P Komisja przeciwko Scott, Zb. Orz. s. I-7763
, pkt 91).
Należy ponadto przypomnieć, że Komisja nie musi z urzędu badać ani domyślać się, o jakich okolicznościach powinna była zostać poinformowana w postępowaniu administracyjnym (zob. podobnie ww. w pkt 102 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 60).
Co się tyczy argumentów podniesionych w ramach pierwszej części zarzutu, należy stwierdzić, iż – jak wskazano w pkt 33 i 34 powyżej – Komisja po pierwsze zbadała ramy prawne dotyczące procedury zarządu nadzwyczajnego i rolę różnych podmiotów uczestniczących w tej procedurze, a po drugie oceniła środek sprzedaży aktywów zainicjowany zaproszeniem do składania ofert i mający postać postępowania negocjacyjnego, w świetle odstępstwa od przepisów ogólnych wprowadzonego dekretem z mocą ustawy nr 134.
Z pkt 39 drugiej zaskarżonej decyzji przede wszystkim wynika bowiem, że Komisja zbadała, czy ekspertyza przeprowadzona zgodnie z dekretem z mocą ustawy nr 134 była niezależna, mając na uwadze rozdrobnienie akcjonariatu przedsiębiorstwa, któremu została powierzona, pomiędzy kilka instytucji finansowych (większość kapitału znajdowała się w posiadaniu podmiotów zagranicznych), tak aby żaden z akcjonariuszy nie wszedł w posiadanie pakietu akcji wystarczającego do wywierania wpływu na decyzję w przedmiocie oceny.
Ponadto, chociaż druga zaskarżona decyzja nie odnosi się szczegółowo do przeprowadzonej przez niezależnego eksperta oceny zgodności ceny sprzedaży aktywów z ceną rynkową, to jednak zawiera ona elementy pozwalające uznać, że sprzedaż powinna zostać przeprowadzona po cenie rynkowej. Należy również zaznaczyć, że władze włoskie podjęły zobowiązania w celu objęcia kontrolą działań różnych podmiotów uczestniczących w procedurze sprzedaży aktywów, co Komisja uwzględniła w drugiej zaskarżonej decyzji, tak aby zapewnić, że ocena ofert nie doprowadzi do przyjęcia ceny niższej od ceny rynkowej.
Co więcej, sam fakt, że Komisja nie dysponowała sprawozdaniami ekspertów w chwili wydania drugiej zaskarżonej decyzji, nie wystarcza do wykazania, że instytucja ta nie przeprowadziła pełnej bądź wystarczającej analizy procedury zarządu nadzwyczajnego, zwłaszcza że sprawozdania te nie były dla niej przeznaczone. W niniejszej sprawie rzeczone sprawozdania zostały przekazane w dniach 5 i 7 listopada 2008 r. komisarzowi nadzwyczajnemu, którego zadaniem było przedłożenie sprawozdania końcowego pełnomocnikowi powołanemu do kontroli tej transakcji. Rzeczony pełnomocnik był także zobowiązany w szczególności do dokonania weryfikacji ocen dokonanych przez niezależnych ekspertów.
Z pkt 62 drugiej zaskarżonej decyzji wynika wreszcie, że Komisja dysponowała ofertą CAI przekazaną przez władze włoskie w dniu 3 listopada 2008 r., która to oferta została przeanalizowana w pkt 58–69 decyzji. Komisja wypowiedziała się jednak wyłącznie na temat kwestii niezależności oceny oferty CAI dokonanej przez niezależnego eksperta, a nie na temat wyników tej oceny. Wyniki te miały zostać przekazane komisarzowi nadzwyczajnemu, do którego należała ostateczna decyzja w przedmiocie zbycia aktywów. Z drugiej zaskarżonej decyzji wynika także, że wnioski ze sprawozdań dotyczących oferty CAI powinny były w każdym razie zostać potwierdzone przez pełnomocnika ds. kontroli transakcji sprzedaży aktywów, który miał zostać wyznaczony przez władze włoskie w celu skontrolowania, czy wypełnione zostały zobowiązania podjęte przez te władze, w szczególności zaś zobowiązanie do przeprowadzenia sprzedaży aktywów po cenie rynkowej. Pełnomocnik ten zobowiązany był wreszcie do przedkładania Komisji szczegółowych sprawozdań okresowych na temat prawidłowości przebiegu zgłoszonej transakcji i wypełniania zobowiązań przez Republikę Włoską, a także do przedłożenia – w ciągu dwóch tygodni od jego powołania – szczegółowego sprawozdania w przedmiocie zgodności oferty CAI z ceną rynkową. Zgodnie z pkt 157 decyzji, na wypadek niewypełnienia postanowień tego aktu przez władze włoskie, Komisja zastrzegła sobie prawo do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 88 ust. 2 WE.
Wobec powyższego, co się tyczy procedury zarządu nadzwyczajnego, Komisji nie można zarzucać, że w ramach wstępnej fazy badania nie dokonała pełnej ani wystarczającej analizy uregulowań wprowadzających odstępstwa od przepisów ogólnych w dziedzinie upadłości.
Co się tyczy argumentów przedstawionych w ramach drugiej części zarzutu, należy stwierdzić, po pierwsze – w odniesieniu do zmniejszenia obciążeń i innych korzyści przyznanych rzekomo CAI na mocy włoskich uregulowań w dziedzinie bezrobocia i zabezpieczenia społecznego – że, jak wynika z pkt 73 drugiej zaskarżonej decyzji, władze włoskie potwierdziły Komisji, że personel Alitalii nie korzystał z żadnego prawa do zatrudnienia w spółce CAI, która mogła swobodnie zdecydować, czy przejmie aktywa wraz z odpowiednim personelem, czy też bez niego, zgodnie z pkt 119 decyzji. Trudno jest zatem wyobrazić sobie, na czym polegało złagodzenie obciążenia CAI w postaci finansowania świadczeń z tytułu utraty pracy przyznawanych zwalnianym pracownikom Alitalii, przewidzianych w dekrecie z mocą ustawy nr 134.
Ponadto z pkt 68 i 120 drugiej zaskarżonej decyzji wynika, że jeśli CAI miałaby zatrudnić personel niezbędny do prowadzenia działalności operacyjnej, biorąc pod uwagę kompetencje konieczne do eksploatacji nabytych aktywów, to rekrutacja zostałaby przeprowadzona na nowych warunkach ustalonych wyłącznie przez CAI.
Po drugie, twierdzenie skarżącego, że Komisja powinna była zbadać środki wprowadzone dekretem z mocą ustawy nr 134, gdyż stanowiły one ponoć integralną część planu sprzedaży aktywów grupy Alitalia i były postawionym przez związki zawodowe i CAI warunkiem akceptacji tego planu, nie może zostać uwzględnione w świetle pkt 73 i 74 drugiej zaskarżonej decyzji. Ze wskazanych punktów decyzji wynika bowiem, że władze włoskie poinformowały Komisję, że personel Alitalii korzysta ze środków zabezpieczenia na wypadek utraty zatrudnienia przewidzianych w obowiązujących przepisach krajowych i że dyrektywa Rady 2001/23/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części przedsiębiorstw lub zakładów (
Dz.U. L 82, s. 16
) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż procedura sprzedaży aktywów grupy Alitalia nie stanowi zbycia podmiotu gospodarczego mającego zachować swą tożsamość. Ponadto władze włoskie oświadczyły Komisji, że w każdym razie przepisy dotyczące ochrony praw pracowniczych nie mają zastosowania w ramach procedury całkowitej likwidacji grupy Alitalia.
Należy wreszcie przypomnieć, że chociaż negocjacje ze związkami zawodowymi i spółką CAI nie były jeszcze zakończone w chwili złożenia przez tę spółkę pierwszej oferty wstępnej, to jednak w dniu 25 września 2008 r. ponownie złożyła ona ofertę na tych samych warunkach (zob. pkt 15, 17, 20 powyżej). Tak więc nic nie wskazuje na to, że ostateczna oferta CAI uwzględniała żądania organizacji związkowych ani że kwestionowane przez skarżącego środki socjalne były integralną częścią planu nabycia aktywów grupy Alitalia.
Wynika stąd, że, jeśli chodzi o okoliczności towarzyszące wprowadzeniu poprawek do procedury zarządu nadzwyczajnego, Komisji nie można zarzucać, iż w ramach wstępnej fazy badania nie przeprowadziła pełnej czy też wystarczającej analizy kwestii zmniejszenia obciążeń i innych korzyści przyznanych jakoby spółce CAI przez przepisy prawa włoskiego, ponieważ środki te nie miały znaczenia dla kwestii, czy nabywcy aktywów grupy Alitalia mogła zostać przyznana korzyść.
Ponieważ argumenty przedstawione w ramach pierwszej i drugiej części omawianego zarzutu nie umożliwiają zatem wykazania, że w ramach wstępnej fazy badania nie przeprowadziła pełnej czy też wystarczającej analizy, należy stwierdzić, iż skarżący nie dostarczył wskazówek świadczących o istnieniu poważnych trudności w tym względzie. W konsekwencji argumenty te należy oddalić jako bezzasadne.
Podniesiony w ramach trzeciej części zarzutu argument dotyczący naruszenia przez Komisję obowiązku uzasadnienia polegającego na tym, że instytucja ta nie uzasadniła, dlaczego w fazie wstępnej badania nie przeprowadziła wystarczającej analizy, zostanie natomiast zbadany w ramach zarzutu siódmego.
W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu czwartego, dotyczącego nierozważenia rozwiązań innych niż sprzedaż aktywów grupy Alitalia
Zarzut czwarty składa się z dwóch części, z których pierwsza dotyczy popełnienia przez Komisję oczywistego błędu w ocenie polegającego na tym, że zbadała ona, czy istniały rozwiązania inne niż sprzedaż aktywów, a druga – naruszenia przez Komisję obowiązku uzasadnienia polegającego na braku uzasadnienia tego zaniechania.
W ramach części pierwszej zarzutu skarżący utrzymuje, że Komisja powinna była – zgodnie z orzecznictwem i własną praktyką – zbadać w świetle kryterium inwestora prywatnego działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej rozwiązania inne niż sprzedaż aktywów, takie jak likwidacja sądowa czy dokapitalizowanie połączone z restrukturyzacją Alitalii lub sprzedażą aktywów, tak aby ustalić, czy w podobnych okolicznościach inwestor taki zdecydowałby się na tego rodzaju sprzedaż aktywów czy też wybrałby inne rozwiązanie. Uznając, że dla stwierdzenia, iż procedura zarządu nadzwyczajnego nie prowadzi do przyznania pomocy państwa na rzecz nabywców Alitalii, wystarczy, aby sprzedaż przeprowadzono po cenie rynkowej, bez zbadania rozwiązań innych niż sprzedaż aktywów, Komisja nie przeprowadziła pełnej ani wystarczającej analizy i popełniła oczywisty błąd w ocenie.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż pomimo faktu, że druga zaskarżona decyzja nie zawiera wyraźnego odniesienia do zasady inwestora prywatnego, Komisja zastosowała tę zasadę w niniejszej sprawie, uznając, że sprzedaż aktywów przeprowadzono po cenie rynkowej. Co więcej, Komisja kilkakrotnie podkreśliła, że celem tej transakcji winna być maksymalizacja wartości aktywów w interesie wierzycieli Alitalii, co oznacza, że instytucja ta podjęła starania, aby upewnić się, że postępowanie władz publicznych stwarza perspektywy rentowności w dłuższym okresie. Ponadto zawarte w pkt 126 decyzji stwierdzenie Komisji, że zgłoszona procedura nie prowadzi do nałożenia na nabywców aktywów obowiązków z zakresu władzy publicznej, które to obowiązki mogłyby podważyć cel sprzedaży po cenie rynkowej, świadczy o tym, że Komisja uwzględniła zasadniczo zachowanie inwestora prywatnego przy ocenie postępowania władz włoskich i w celu upewnienia się, że władze te nie zmierzają do realizacji celów polityki gospodarczej, które byłyby niezgodne ze wspólnym rynkiem.
W świetle rozważań dotyczących pierwszej części zarzutu trzeciego (zob. pkt 107–110 powyżej), Komisja doszła do przekonania, że sprzedaż aktywów zostanie przeprowadzona po cenie rynkowej. Wbrew stanowisku skarżącego Komisja nie musiała zatem analizować rozwiązań innych niż procedura, którą wybrały władze włoskie.
Ponadto, ponieważ w ramach swej oferty CAI zaproponowała nabycie grupy aktywów, a działalność w zakresie lotniczych przewozów pasażerskich obejmowała właściwe i niezbędne do jej prowadzenia sloty lotniskowe Alitalii, porównywanie wpływów z takiej sprzedaży z ewentualnymi wpływami ze sprzedaży odrębnych aktywów lub rzeczonych slotów, nie miało w niniejszej sprawie znaczenia.
Wobec powyższego nie można zarzucać Komisji, że w ramach wstępnej fazy badania nie przeprowadziła pełnej czy też wystarczającej analizy scenariuszy innych niż sprzedaż aktywów, jako że skarżący nie dostarczył żadnych dowodów istnienia w tym zakresie poważnych trudności. Oznacza to, że argumenty przedstawione w ramach pierwszej części omawianego zarzutu należy oddalić jako bezzasadne.
W ramach części drugiej skarżący utrzymuje, że rezygnując ze zbadania rozwiązań innych niż sprzedaż aktywów i nie przedstawiając żadnego wyjaśnienia tego zaniechania, Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek uzasadnienia. Tę część zarzutu należy przeanalizować w ramach zarzutu siódmego.
W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu piątego, dotyczącego braku zastosowania do sprzedaży aktywów kryterium inwestora prywatnego działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej
Zarzut piąty składa się z pięciu części, z których pierwsza dotyczy braku zbadania warunku ciągłości funkcjonowania i naruszenia obowiązku uzasadnienia w tym względzie, druga – braku zbadania dorozumianego warunku narodowości nabywcy i naruszenia obowiązku uzasadnienia w tym względzie, trzecia – niewzięcia pod uwagę wskazówek świadczących o niemożności uzyskania ceny rynkowej i naruszenia obowiązku uzasadnienia w tym względzie, czwarta – niewzięcia pod uwagę okoliczności świadczących o istnieniu pomocy państwa, zaś piąta – braku informacji na temat właściwej podstawy oszacowania ceny rynkowej.
W pierwszej kolejności należy zbadać łącznie argumenty przedstawione w ramach pierwszej i piątej części zarzutu, następnie argumenty podniesione w ramach części drugiej, a w ostatniej kolejności – łącznie argumenty przedstawione w ramach części trzeciej i czwartej.
– W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach pierwszej i piątej części zarzutu
W ramach części pierwszej skarżący utrzymuje, że Komisja nie zbadała konsekwencji wymogu ciągłości funkcjonowania, wprowadzonego w dekrecie z mocą ustawy nr 134 i wspomnianego w zaproszeniu do składania ofert, rodzącego obowiązek świadczenia usług publicznych, których koszty winny zostać ocenione w świetle kryteriów sformułowanych w wyroku Trybunału z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie
C-280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, Rec. s. I-7747
, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Altmark”. Skarżący twierdzi, że jeśli Komisja przyjęła bez zastrzeżeń warunki postawione oferentom, nie zbadawszy, czy miały one wpływ na cenę ofertową, to dopuściła się ona zaniedbania, które może świadczyć o napotkaniu przez nią poważnych trudności. Skarżący podnosi ponadto, że brak zbadania przez Komisję powagi zagrożenia utraty slotów lotniskowych ze względu na ich niewykorzystywanie, zasygnalizowanego przez władze włoskie w celu uzasadnienia wymogu ciągłości funkcjonowania, stanowi oczywisty błąd w ocenie. Wreszcie brak wyjaśnienia, dlaczego badanie takie nie zostało przeprowadzone, oznacza, że druga zaskarżona decyzja dotknięta jest w tym względzie brakiem uzasadnienia.
W ramach części piątej skarżący podnosi, że Komisja powinna była ustanowić szczegółowe kryteria ustalenia ceny, po której sprzedane miały zostać aktywa grupy Alitalia, i zażądać przynajmniej, aby cena zaoferowana przez CAI uwzględniała po pierwsze pożyczkę w kwocie 300 mln EUR przyznaną Alitalii przez Republikę Włoską, a także inne otrzymane przez to przedsiębiorstwo formy pomocy, a po drugie koszt wywiązania się z obowiązku zapewnienia ciągłości funkcjonowania. Okoliczność, że Komisja nie udzieliła wskazówek co do podstawy, na której należało oszacować cenę rynkową, stanowi zdaniem skarżącego oczywisty błąd w ocenie, którego skutkiem było zaniżenie ceny aktywów grupy Alitalia.
Na wstępie należy przypomnieć, że kwestia, czy Komisja błędnie zastosowała kryterium inwestora prywatnego, nie ma związku z kwestią, czy zaistniały poważne trudności wymagające wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Badanie, czy zaistniały poważne trudności, nie zmierza bowiem do wyjaśnienia, czy Komisja prawidłowo zastosowała art. 87 WE, ale do wykazania, czy w dniu wydania drugiej zaskarżonej decyzji dysponowała ona informacjami wystarczającymi dla dokonania oceny zgodności spornego środka ze wspólnym rynkiem (zob. podobnie ww. w pkt 77 wyrok w sprawie Bundesverband deutscher Banken przeciwko Komisji, pkt 129).
Okoliczność, że dokonana przez Komisję ocena jest zdaniem skarżącego błędna i że w ramach tej oceny nie odniesiono się do pewnych podniesionych przezeń zarzutów, nie oznacza, że instytucja ta nie mogła zająć stanowiska w przedmiocie rozpatrywanego środka na podstawie informacji, którymi dysponowała, i że powinna w tej sytuacji wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające po to, by ukończyć prowadzone dochodzenie (zob. podobnie ww. w pkt 77 wyrok w sprawie Bundesverband deutscher Banken przeciwko Komisji, pkt 130).
W niniejszej sprawie, jak twierdzi Komisja, sprzedaż aktywów grupy Alitalia nie była źródłem żadnego zagadnienia, które dotyczyłoby pojęcia obowiązku świadczenia usług publicznych, a kryterium ciągłości funkcjonowania było po prostu jednym z kryteriów oceny ofert. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że w ramach zgłoszonej procedury podmiot przejmujący działalność w dziedzinie lotniczych przewozów pasażerskich został obciążony obowiązkami z zakresu świadczenia usług publicznych.
Należy również stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w pkt 118 drugiej zaskarżonej decyzji Komisja wykluczyła istnienie obowiązków z zakresu władzy publicznej związanych z procedurą sprzedaży aktywów, a w szczególności zbadała, czy warunki takie nie zostały nałożone na nabywców, jak twierdzili skarżący.
W tym względzie, co się tyczy w szczególności warunków dotyczących prowadzenia działalności w zakresie przewozów lotniczych, z pkt 123–125 drugiej zaskarżonej decyzji wynika, że wbrew stanowisku skarżącego Komisja zbadała wpływ na cenę aktywów warunku zapewnienia ciągłości tych usług w średnim okresie. Uzyskała ona bowiem od władz włoskich wyjaśnienia, wedle których ciągłość, o której mowa w dekrecie z mocą ustawy nr 134 i w zaproszeniu do składania ofert, nie odpowiada obowiązkom z zakresu świadczenia usług publicznych w rozumieniu prawa Unii Europejskiej.
Ponadto należy stwierdzić, że skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób konieczność zapewnienia w średnim okresie ciągłości usług w zakresie przewozów lotniczych, którą mocą dekretu z mocą ustawy nr 134 władze włoskie uczyniły warunkiem, jaki musiały spełniać oferty, skutkowała spadkiem ceny aktywów grupy Alitalia poniżej ceny rynkowej. Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, z pkt 71 i 102 drugiej zaskarżonej decyzji wynika, że przy ocenie ofert przez komisarza nadzwyczajnego kryterium ciągłości funkcjonowania było kryterium drugorzędnym względem kryterium ceny. Co więcej, wedle wyjaśnień przedstawionych Komisji przez władze włoskie decydującym kryterium zastosowanym przez niezależnego eksperta było kryterium ceny, skoro zarówno dekret z mocą ustawy nr 134, jak i zaproszenie do składania ofert przewidywały, że cena sprzedaży aktywów nie może być niższa niż cena rynkowa ustalona przez niezależnego eksperta. Gwarantowało to jeszcze silniej pojęte przez władze włoskie zobowiązanie, o którym mowa w pkt 71 i 72 decyzji, wedle którego ocena ofert nie mogła w żadnym wypadku doprowadzić do ustalenia ceny niższej niż cena rynkowa, przy czym komisarz nadzwyczajny mógł upewnić się co do tej kwestii, zasięgając opinii konsultanta finansowego.
Wobec powyższego zdolność do zapewnienia ciągłości funkcjonowania przez składające oferty podmioty gospodarcze nie mogła uwolnić ich od pierwszorzędnego obowiązku, jakim było złożenie oferty równej lub wyższej niż cena rynkowa, gdyż w innym wypadku oferta nie zostałaby przyjęta.
Tak samo za bezskuteczny trzeba uznać argument skarżącego, że zawarty w zaproszeniu do składania ofert warunek zapewnienia ciągłości funkcjonowania skutkował zniechęceniem potencjalnych oferentów do uczestnictwa w postępowaniu przetargowym, co przekładało się na zmniejszenie ceny rynkowej. Jak wynika bowiem z pkt 53 drugiej zaskarżonej decyzji, komisarz nadzwyczajny otrzymał 60 ofert w odpowiedzi na zaproszenie do składania ofert opublikowane w dniu 23 września 2008 r. Co więcej, zgodnie z pkt 45 decyzji niektóre spośród ofert, a w szczególności oferta CAI, zostały złożone jeszcze przed opublikowaniem rzeczonego zaproszenia, co świadczy o tym, że umieszczenie w nim warunku zapewnienia ciągłości funkcjonowania nie miało decydującego znaczenia dla treści ofert.
W każdym razie okoliczność, że konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług w zakresie przewozów lotniczych umieszczono w zaproszeniu do składania ofert pośród wymogów, które winny spełniać otrzymywane oferty, nie musi wcale oznaczać istnienia obowiązku świadczenia usług publicznych po stronie podmiotu, którego oferta została przyjęta. Nawet jeśli obowiązek taki został nałożony, to ze skargi nie wynika, że cena aktywów grupy Alitalia zawierała stosowne wynagrodzenie i że było ono wyższe niż koszt netto wykonywania obowiązku świadczenia usług publicznych, w której to sytuacji doszłoby do przyznania korzyści gospodarczej usługodawcy w rozumieniu ww. w pkt 127 wyroku w sprawie Altmark. Z powyższych rozważań wcale nie wynika zatem, że w celu oszacowania ceny Komisja powinna była uwzględnić kryteria sformułowane w tym wyroku.
Ponadto należy zaznaczyć, że okoliczności przywołane przez skarżącego na poparcie twierdzenia, że Komisja popełniła błąd w zakresie oszacowania ceny aktywów grupy Alitalia, nie miały znaczenia dla badania Komisji. Zarówno sytuacja finansowa Alitalii, jak również cel oraz znaczenie ofert były bowiem różne.
Jeśli chodzi o ofertę zakupu Alitalii złożoną przez Air France-KLM w kwietniu 2008 r., należy zauważyć, że ofertę tę złożono przed ogłoszeniem niewypłacalności Alitalii i że dotyczyła ona nabycia wszystkich aktywów Alitalii nie w drodze ich sprzedaży, lecz w drodze sprzedaży akcji. Co więcej, wobec wycofania tej oferty Komisja nie mogła wziąć jej pod uwagę, jako że nie była ona definitywna. Co się tyczy oferty CAI, należy przypomnieć, iż została ona złożona w ramach procedury zarządu nadzwyczajnego, którym objęto Alitalię, i że dotyczyła ona nabycia jedynie części aktywów tej spółki. W tych okolicznościach za bezskuteczny należy uznać argument skarżącego, że zaoferowana przez CAI cena sprzedaży powinna zawierać kwotę pożyczki. Kwota pożyczki nie ma bowiem żadnego wpływu na cenę sprzedaży aktywów grupy Alitalia, gdyż tylko część z nich została zbyta na rzecz CAI po cenie rynkowej. Wreszcie, co się tyczy złożonej w styczniu 2009 r. oferty nabycia 25% udziałów Alitalii-CAI, należy stwierdzić, że całkowita wartość tej spółki uległa zwiększeniu w wyniku sprzedaży aktywów grupy Alitalia, w szczególności ze względu na nabycie przez tę spółkę innego przedsiębiorstwa lotniczego i że w każdym razie Komisja nie mogła wziąć pod uwagę tej oferty, gdyż została ona złożona po dacie wydania drugiej zaskarżonej decyzji.
Skarżący podnosi wreszcie, że nawet jeśli Alitalia zaprzestałaby prowadzenia działalności w trakcie postępowania upadłościowego, i tak nie straciłaby swych slotów lotniskowych, zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (
Dz.U. L 14, s. 1
). Według skarżącego Komisja popełniła zatem oczywisty błąd w ocenie i naruszyła obowiązek uzasadnienia ze względu na fakt, że bez zastrzeżeń przyjęła ryzyko utraty przez Alitalię slotów lotniskowych, jako uzasadnienie konieczności zapewnienia ciągłości funkcjonowania przez nabywcę aktywów grupy Alitalia.
Należy stwierdzić, że z pkt 125 drugiej zaskarżonej decyzji nie wynika, że Komisja bezwarunkowo przyjęła jakiekolwiek uzasadnienie kryterium ciągłości funkcjonowania ryzykiem utraty slotów lotniskowych Alitalii. W punkcie tym Komisja wskazała bowiem zasadniczo, że wartość wystarczająco dużego zespołu aktywów obejmuje goodwill, którego częścią są sloty lotniskowe niezbędne do świadczenia usług. Stwierdzenie to oznacza, że Komisja uwzględniła kryterium ciągłości funkcjonowania w trosce o maksymalizowanie wartości zbywanych aktywów po to, by uzyskać możliwie najwyższą cenę sprzedaży w interesie wierzycieli Alitalii, a nie w celu zapewnienia ciągłości świadczenia usług publicznych. Argument skarżącego nie znajduje zatem żadnej podstawy w drugiej zaskarżonej decyzji.
Skarżący nie wykazał w każdym razie, w jakim zakresie analiza taka była konieczna do umożliwienia Komisji oceny zgodności warunku ciągłości funkcjonowania z kryterium inwestora prywatnego działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej, a więc nie przedstawił dowodu istnienia poważnych trudności. Oznacza to, że Komisji nie można zarzucać żadnego braku uzasadnienia w tym względzie.
W tych okolicznościach argumenty przedstawione w ramach pierwszej i piątej części zarzutu piątego należy oddalić jako bezzasadne.
– W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach drugiej części zarzutu
W ramach drugiej części zarzutu skarżący utrzymuje, że dorozumianym warunkiem sprzedaży aktywów grupy Alitalia było to, aby nabywca był pochodzenia włoskiego, co skutkowało obniżeniem ceny sprzedaży poniżej ceny rynkowej i zniechęciło konkurentów do składania ofert. Fakt, że Komisja nie zbadała tego elementu i nie wyciągnęła z takiego badania konsekwencji, oznacza, że dopuściła się ona oczywistego błędu w ocenie. Ponadto brak przedstawienia przez Komisję jakiegokolwiek wyjaśnienia w tym względzie stanowi brak uzasadnienia.
W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że Komisja zbadała, czy zaproszenie do składania ofert nie zawierało żadnej klauzuli dyskryminującej ze względu na narodowość oferentów. Komisja uznała ponadto, że zaproszenie to zostało rozpowszechnione na szeroką skalę i ogłoszone zarówno w kraju, jak i za granicą. Jak stwierdzono w pkt 136 powyżej, w drugiej zaskarżonej decyzji Komisja wskazała po pierwsze, że od chwili powołania komisarza nadzwyczajnego i przed opublikowaniem rzeczonego zaproszenia postanowił on nawiązać kontakty z głównymi międzynarodowymi przedsiębiorstwami lotniczymi, a po drugie, że do rąk komisarza nadzwyczajnego wpłynęło sześćdziesiąt ofert pochodzących od podmiotów włoskich i zagranicznych.
Ponadto Komisja zbadała rolę banku wybranego w celu promowania oferty nabycia Alitalii w ramach procedury sprzedaży aktywów tej spółki i stwierdziła, w przypisie 34 w drugiej zaskarżonej decyzji, że zaprzestał on pełnienia roli doradcy właściwego ministra z chwilą objęcia Alitalii zarządem nadzwyczajnym, a mianowicie z dniem 29 sierpnia 2008 r. Z drugiej zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby – poza zadaniami, które bank ten realizował przed ustanowieniem rzeczonego zarządu – uczestniczył on w wycenie aktywów Alitalii, ani by mógł faworyzować ofertę CAI ze szkodą dla innych oferentów. Należy również przypomnieć, że władze włoskie zobowiązały się do nieingerowania w działania komisarza nadzwyczajnego.
Tak więc argumenty skarżącego zmierzające do wykazania istnienia domniemanego konfliktu interesów między bankiem, któremu powierzono promowanie oferty nabycia Alitalii, a CAI, nieścisłości w zaproszeniu do składania ofert i krótkich terminów składania ofert oddziałujących na korzyść CAI, nie mogą zostać uwzględnione. W odniesieniu do kwestii niedyskryminującego charakteru procedury sprzedaży aktywów należy bowiem stwierdzić, że ponieważ argumenty sformułowane w ramach drugiej części zarzutu piątego nie pozwalają wykazać, że badanie przeprowadzone przez Komisję w trakcie dochodzenia wstępnego było niepełne bądź niewystarczające, ani że instytucja ta nie wyciągnęła konsekwencji z analizy warunków sprzedaży aktywów grupy Alitalia, skarżący nie zdołał udowodnić istnienia w tym względzie poważnych trudności. Ponadto skarżący nie może podnosić, że druga zaskarżona decyzja dotknięta jest brakiem uzasadnienia w tym zakresie. Argumenty przedstawione w ramach drugiej części zarzutu piątego należy zatem oddalić jako bezzasadne.
– W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach trzeciej i czwartej części zarzutu
W ramach trzeciej części zarzutu skarżący podnosi, że ponieważ procedura sprzedaży aktywów nie była otwarta, przejrzysta ani niedyskryminująca, nie była ona w stanie zagwarantować sprzedaży po cenie rynkowej. Utrzymuje on, że w każdym razie inne gwarancje niezależnej wyceny, takie jak uczestnictwo niezależnego eksperta i pełnomocnika ds. kontroli transakcji, nie były w stanie zapewnić, aby cena uiszczona przez nabywcę odpowiadała cenie rynkowej. Skarżący twierdzi także, że brak wyciągnięcia przez Komisję prawidłowych konsekwencji z faktu niemożności uzyskania ceny rynkowej w tych warunkach stanowi oczywisty błąd w ocenie. Nieprzedstawienie wyjaśnień dotyczących tej kwestii stanowi ponadto brak uzasadnienia.
W ramach czwartej części zarzutu skarżący podnosi, że władze włoskie zmniejszyły cenę, za jaką CAI mogłaby nabyć Alitalię, umarzając niektóre długi i czyniąc swą ofertę bardziej atrakcyjną dla przedstawicieli związków zawodowych. Nie biorąc pod uwagę tych okoliczności faktycznych, o których Komisja wiedziała, i nie uznając, że doprowadziły one do przyznania pomocy państwa na rzecz CAI, instytucja ta dopuściła się oczywistego błędu w ocenie.
Jak przypomniano przy okazji analizy argumentów przedstawionych na poparcie zarzutu trzeciego, Komisja uznała, że procedura sprzedaży aktywów w trybie negocjacji, uzupełniona zaproszeniem do składania ofert nie była sama w sobie wystarczająco przejrzysta, by zagwarantować, że aktywa zostaną zbyte po cenie rynkowej. W konsekwencji Komisja zbadała, czy oferta została poddana niezależnej ocenie, by upewnić się, że zaproponowana cena nie była niższa od ceny rynkowej. Ponadto, jak stwierdzono w pkt 107–109 powyżej, wycena aktywów przez niezależnego eksperta, poparta przeprowadzoną przez niezależnego doradcę finansowego analizą wartości ekonomicznej ofert względem aktywów, i ostateczna interwencja pełnomocnika ds. kontroli transakcji stanowiły wystarczające gwarancje niezależności, które umożliwiały doprowadzenie do sprzedaży aktywów po cenie rynkowej.
Oznacza to, że argumenty podniesione w ramach trzeciej części omawianego zarzutu należy oddalić jako bezzasadne, gdyż skarżący nie wykazał istnienia oznak poważnych trudności, a w tych okolicznościach Komisji nie można zarzucać naruszenia obowiązku uzasadnienia.
W odniesieniu do czwartej części zarzutu należy zaznaczyć, że CAI przejęła tylko część personelu Alitalii, który zatrudniła na całkowicie nowych warunkach i na podstawie całkowicie nowych umów o pracę, i że środki socjalne, o których wspomina skarżący, nie miały zastosowania do personelu przejętego przez CAI.
Dlatego argumenty podniesione w ramach czwartej części zarzutu piątego należy oddalić. Należy zatem stwierdzić, że ponieważ argumenty przedstawione w ramach zarzutu piątego nie pozwalają wykazać, że badanie przeprowadzone przez Komisję w trakcie wstępnego postępowania wyjaśniającego było niepełne bądź niewystarczające, skarżący nie zdołał udowodnić istnienia poważnych trudności w tym względzie. W konsekwencji zarzut piąty należy oddalić w całości.
W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu szóstego, dotyczącego błędnej identyfikacji strony zobowiązanej do zwrotu pomocy
Skarżący podnosi zasadniczo, że Komisja nie zbadała wszystkich wymaganych w orzecznictwie kryteriów przy ocenie ciągłości gospodarczej między Alitalią a CAI, w szczególności zaś ceny, po której nastąpiła sprzedaż aktywów, tożsamości akcjonariuszy zbywanego podmiotu oraz jego nabywcy, momentu, przedmiotu, a także ekonomicznej logiki przekazania aktywów. Utrzymuje on, że przeprowadzając swą analizę, Komisja skupiła się wyłącznie na kryterium celu sprzedaży aktywów, pomijając pozostałe kryteria.
Co się tyczy obowiązku odzyskania pomocy wypłaconej spółce przeżywającej trudności, należy przypomnieć, iż z orzecznictwa wynika, że może on być rozszerzony na nową spółkę, której dawna spółka przekazała określone aktywa, w przypadku gdy przekazanie to umożliwia stwierdzenie ciągłości gospodarczej pomiędzy obydwoma spółkami. W celu stwierdzenia istnienia ciągłości gospodarczej można uwzględnić następujące czynniki: przedmiot przekazania (aktywa i pasywa, utrzymanie siły roboczej, aktywa zgrupowane), cenę przekazania, tożsamość akcjonariuszy lub właścicieli przedsiębiorstwa przejmującego i przedsiębiorstwa przejmowanego, moment dokonania przejęcia (po wszczęciu dochodzenia, postępowania lub po wydaniu ostatecznej decyzji), a także ekonomiczną logikę operacji przejęcia (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 13 września 2010 r. w sprawach połączonych
T-415/05, T-416/05 i T-423/05 Grecja i in. przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-4749
, pkt 135).
Na wstępie należy stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzi skarżący, przywołane orzecznictwo nie nakazuje Komisji uwzględnienia wszystkich wymienionych wyżej okoliczności, o czym świadczy posłużenie się wyrażeniem „można uwzględnić”. Oznacza to, że Komisja nie była zobowiązana do zbadania, w szczególności i oprócz innych kryteriów, momentu, w którym miało miejsce przekazanie aktywów grupy Alitalia spółce CAI, jako że należy on do okoliczności, które „można” uwzględnić w celu wykluczenia ciągłości gospodarczej między tymi dwoma podmiotami.
Z analizy drugiej zaskarżonej decyzji wynika w każdym razie, że Komisja doszła do wniosku, iż między Alitalią a CAI nie istnieje ciągłość na podstawie zarówno przedmiotu i ceny przekazania aktywów, jak i braku tożsamości akcjonariuszy i ekonomicznej logiki operacji przejęcia. W niniejszej sprawie Komisja zbadała kwestię ciągłości między Alitalią a CAI w pkt 128–151 zaskarżonej decyzji. W pkt 132 decyzji Komisja podkreśliła najpierw, że zgłoszony środek, zmieniony zobowiązaniami podjętymi przez władze włoskie, powinien doprowadzić do sprzedaży aktywów grupy Alitalia po cenie rynkowej. Następnie Komisja zbadała, czy istnieje ciągłość czerpania korzyści konkurencyjnej, której źródłem była pożyczka w kwocie 300 mln EUR, między Alitalią a nabywcami aktywów będących przedmiotem procedury sprzedaży aktywów.
W pkt 135 drugiej zaskarżonej decyzji Komisja podkreśliła w tym względzie, co się tyczy przedmiotu sprzedaży aktywów, że w zaproszeniu do składania ofert aktywa te nie zostały przedstawione jako aktywa zgrupowane, wobec czego nie odpowiadały one jednolitym jednostkom gospodarczym, czego konsekwencją mogło być ograniczenie liczby potencjalnych nabywców. W pkt 136 decyzji instytucja ta stwierdziła, że wprost przeciwnie, wobec pozyskania bardzo różnych i odnoszących się do różnych aktywów ofert, pod koniec procedury sprzedaży aktywów działalność Alitalii została rozdzielona między liczne podmioty i zorganizowana w różny sposób. Tak więc w pkt 137 tej decyzji Komisja uznała, że z uwagi na zakres sprzedaży aktywów i rozdrobnienie ofert potencjalnych nabywców procedura sprzedaży udziałów przeprowadzona przez Republikę Włoską nie prowadziła do zachowania ciągłości gospodarczej między Alitalią a CAI.
Co się tyczy akcjonariuszy Alitalii i CAI, w pkt 140 drugiej zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że nie były to podmioty tożsame. Komisja opisała CAI jako konsorcjum inwestorów prywatnych innych niż akcjonariusze Alitalii i stwierdziła, że zamiana akcji tych drugich na akcje nowej spółki była możliwa tylko na podstawie uregulowań prawnych dotyczących naprawy przedsiębiorstw w ramach postępowania układowego, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.
Komisja stwierdziła dalej, w pkt 141 drugiej zaskarżonej decyzji, że CAI przejęła tylko niektóre aktywa związane z działalnością Alitalii w zakresie przewozów pasażerskich, że realizowała ona własną strategię gospodarczą i że nie doszło do automatycznej cesji umów o pracę pomiędzy Alitalią a CAI. W pkt 142 decyzji Komisja zwróciła również uwagę, że CAI nie kontynuowała działalności Alitalii, gdyż władze włoskie zobowiązały się do tego, aby po zakończeniu procesu sprzedaży aktywów zakres tej działalności nie przekraczał 69% zdolności przewozowej Alitalii wyrażonej jako liczba pasażerów przewożonych na kilometr, która została obliczona w dniu zgłoszenia. Co więcej, jak wynika z pkt 13–49 decyzji, sprzedaż aktywów grupy Alitalia na rzecz CAI miała na celu maksymalizację wartości aktywów Alitalii przed jej likwidacją, w interesie wierzycieli.
Z powyższych rozważań wynika, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – podstawą ustaleń Komisji nie był zasadniczo przedmiot przejęcia. Jak wynika bowiem z pkt 160 powyżej, Komisja zbadała i zaakceptowała ekonomiczną logikę operacji. Ponadto przez cały okres badania Komisja wyjaśniała powody, dla których uznała, że pomiędzy Alitalią a CAI nie istnieje ciągłość gospodarcza. W pkt 130–132 drugiej zaskarżonej decyzji uznała ona zatem, że na nabywcę aktywów grupy Alitalia nie mogła zostać przeniesiona żadna nienależna korzyść, ponieważ zrobiono wszystko, by zapewnić, aby aktywa zostały sprzedane po cenie nie niższej niż cena rynkowa. W konsekwencji należy stwierdzić – w świetle rozważań przedstawionych powyżej i zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 155 – że Komisja przeprowadziła wystarczającą i pełną analizę oraz że skarżący nie udowodnił istnienia poważnych trudności w tym względzie.
Skoro zatem zajęcie przez Komisję stanowiska w przedmiocie momentu przejęcia aktywów nie wydaje się konieczne w niniejszej sprawie, instytucji tej nie można zarzucać braku uzasadnienia w tym zakresie.
Wobec powyższego argumenty przedstawione w ramach zarzutu szóstego należy oddalić jako bezzasadne.
W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu pierwszego, dotyczącego braku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego
Skarżący podnosi, że rezygnując z wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, Komisja wydała decyzję niekompletną, wobec czego należy stwierdzić jej nieważność. Skarżący twierdzi w tym względzie, że chociaż trwający od dnia 14 października 2008 r. do dnia 12 listopada 2008 r. okres poświęcony badaniu wstępnemu poprzedzającemu wydanie drugiej zaskarżonej decyzji nie był wyjątkowo długi, to jednak Komisja mogła wykryć poważne trudności. W replice skarżący wskazuje nadto, że ponieważ faza wstępna badania rozpoczęła się analizą okoliczności faktycznych w kwietniu 2008 r., była ona prawie cztery razy dłuższa niż maksymalny okres dwóch miesięcy przewidziany w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999 na przeprowadzenie badania wstępnego.
Skarżący przedstawił również niewyczerpujący wykaz błędów popełnionych przez Komisję, który ma dowodzić, że stopień złożoności badania, jakie wymagane było w niniejszej sprawie, uzasadniał wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego.
Skarżący utrzymuje ponadto, że ze względu na kontekst polityczny sprawy podjęte przez władze włoskie zobowiązania, wedle których sprzedaż aktywów grupy Alitalia miała nastąpić po cenie rynkowej, były nierealistyczne i że w każdym razie zostały one nałożone w zbyt późnym stadium procedury, po zaistnieniu nieodwracalnych zdarzeń, które miały ich dotyczyć.
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do argumentów skarżącego dotyczących czasu trwania wstępnej fazy badania, należy zaznaczyć – jak podnosi Komisja – że skarżący sam przeczy sobie w swych pismach. Podczas gdy w skardze utrzymuje on bowiem, że czas trwania tej fazy, krótszy niż jeden miesiąc, nie był wyjątkowo długi, w replice stwierdza, że faza ta trwała prawie cztery razy dłużej niż maksymalny termin dwóch miesięcy przewidziany w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999.
W tym względzie należy przypomnieć, że termin dwóch miesięcy przewidziany w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999 dla ukończenia badania wstępnego dotyczy okresu od pełnego zgłoszenia środka do wydania decyzji na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4, czyli w niniejszej sprawie okresu od dnia 14 października 2008 r. do dnia 12 listopada 2008 r. Tak więc skarżący błędnie bierze pod uwagę także rozpoczęty w kwietniu 2008 r. okres poprzedzający datę zgłoszenia procedury sprzedaży aktywów przez władze włoskie, w trakcie którego Komisja kontaktowała się z tymi władzami.
Dlatego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że czas trwania wstępnej fazy badania był krótszy niż okres przewidziany w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999, a więc był on całkowicie rozsądny. Rzeczony czas trwania nie może zatem świadczyć o istnieniu poważnych trudności, na jakie mogła napotkać Komisja w trakcie badania wstępnego, ale raczej odzwierciedla fakt, że z badaniem zgłoszonego środka nie wiązała się w niniejszej sprawie żadna szczególna trudność (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawach połączonych
T-568/08 i T-573/08 M6 przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-3397
, pkt 142).
W drugiej kolejności należy zaznaczyć, że argumenty skarżącego dotyczące nierealistycznego charakteru zobowiązań zawartych w drugiej zaskarżonej decyzji nie mogą zostać uwzględnione. Należy bowiem przypomnieć, po pierwsze, że opublikowane w dniu 23 września 2008 r. zaproszenie do składania ofert przewidywało, że kryteria, jakie winny spełniać oferty, muszą być zgodne z wymogami mających zastosowanie przepisów prawa włoskiego, a w szczególności, że cena sprzedaży aktywów nie może być niższa od ustalonej przez niezależnego eksperta ceny rynkowej. Po drugie, ekspert ten powinien był przeanalizować oferty w celu upewnienia się – głównie na podstawie zaproponowanej ceny i bez względu na inne kryteria, jakie złożone oferty mogły spełniać – że zaoferowana cena sprzedaży aktywów była wyższa od ceny rynkowej lub równa tej cenie. Po trzecie, w chwili wydania drugiej zaskarżonej decyzji sprzedaż aktywów nie była jeszcze zatwierdzona przez komitet ds. nadzoru, a ostateczna decyzja komisarza nadzwyczajnego nie została jeszcze podjęta. Zgodnie z procedurą zarządu nadzwyczajnego ten ostatni powinien najpierw uzyskać zgodę na omawianą sprzedaż ze strony komitetu ds. nadzoru oraz właściwego ministra. Tak więc podjętego przez władze włoskie zobowiązania, wedle którego właściwy minister nie powinien ingerować w działania komisarza nadzwyczajnego, nie można na tym etapie postępowania uznać za spóźnione.
Ponadto uczyniona w drugiej zaskarżonej decyzji wzmianka o tych zobowiązaniach nie może stanowić wskazówki co do istnienia poważnych trudności, na jakie napotkała Komisja. Zobowiązania te dowodzą bowiem, że Komisja podjęła niezbędne starania zarówno w celu skontrolowania, czy zobowiązania te zostały dotrzymane przez pełnomocnika ds. kontroli transakcji, jak i wyciągnięcia stosownych konsekwencji w wypadku ich niewypełnienia. W każdym razie argumenty skarżącego dotyczące nieadekwatności zobowiązań są bezskuteczne ze względu na fakt, że Komisja zastrzegła sobie prawo wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie omawianego środka w wypadku nieprzestrzegania postanowień drugiej zaskarżonej decyzji, a w szczególności zobowiązań podjętych przez władze włoskie i sformalizowanych w tej decyzji.
W trzeciej i ostatniej kolejności, w odniesieniu do dziesięciu zarzuconych przez skarżącego błędów, które mają świadczyć o istnieniu poważnych trudności, należy zaznaczyć, iż w rzeczywistości odpowiadają one argumentom podniesionym w ramach zarzutów trzeciego, czwartego i piątego, w ramach których zostały one zbadane. Dlatego nie zachodzi konieczność ich odrębnego badania w ramach obecnie rozpatrywanego zarzutu.
Argumenty przedstawione w ramach zarzutu pierwszego należy zatem oddalić jako bezzasadne.
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał istnienia poważnych trudności. Oznacza to, że Komisja nie była zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie procedury sprzedaży aktywów, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 80 powyżej.
c) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia obowiązku uzasadnienia
Skarżący twierdzi, że Komisja odstąpiła od swej „utrwalonej praktyki decyzyjnej” w dziedzinie pomocy państwa, w szczególności w odniesieniu do analizy wszystkich istotnych cech badanego środka i jego kontekstu, a także rozwiązań innych niż sprzedaż aktywów, w świetle kryterium inwestora prywatnego działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej. Na Komisji ciążył zatem zaostrzony obowiązek uzasadnienia. Ponadto skarżący podnosi, że druga zaskarżona decyzja zawiera pewne niepoparte wyjaśnieniami wnioski, dotyczące w szczególności kwestii niezależności eksperta oraz pewności, że sprzedaż aktywów nastąpi po cenie rynkowej, wobec czego nie istnieje możliwość zapoznania się z tokiem rozumowania Komisji.
Należy przypomnieć, iż argument dotyczący braku uzasadnienia drugiej zaskarżonej decyzji w odniesieniu do braku analizy wszystkich istotnych cech zgłoszonego środka i jego kontekstu pokrywa się z trzecią częścią zarzutu trzeciego. Podobnie argument dotyczący braku uzasadnienia drugiej zaskarżonej decyzji w odniesieniu do metod naprawczych stanowiących rozwiązania alternatywne względem sprzedaży aktywów pokrywa się z drugą częścią zarzutu czwartego. Dlatego, jak wskazano w pkt 89, 117 i 124 powyżej, części te zostaną zbadane w ramach rozpatrywanego zarzutu.
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji, która wydała akt, w sposób umożliwiający zainteresowanym zaznajomienie się z podstawą podjętego rozstrzygnięcia, a właściwemu sądowi dokonanie jego kontroli (ww. w pkt 102 wyrok Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 63; wyrok Trybunału z dnia 22 marca 2001 r. w sprawie
C-17/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-2481
, pkt 35).
Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne podmioty, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie jest wymagane, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie
C-350/88 Delacre i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-395
, pkt 16; ww. w pkt 177 wyrok w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 36).
W szczególności Komisja nie musi zajmować stanowiska wobec wszystkich argumentów zainteresowanych stron, wystarczy bowiem przedstawienie faktów i względów prawnych o zasadniczym znaczeniu dla decyzji (zob. ww. w pkt 77 wyrok w sprawie Bundesverband deutscher Banken przeciwko Komisji, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeśli chodzi natomiast o decyzję Komisji stwierdzającą nieistnienie zarzucanej przez składającego skargę pomocy państwa, to Komisja zobowiązana jest podać składającemu skargę w sposób wystarczający przyczyny, dla których przedstawione w złożonej do niej skardze okoliczności faktyczne i prawne nie były wystarczające do wykazania wystąpienia pomocy państwa. Jednakże Komisja nie jest zobowiązana do zajmowania stanowiska w kwestiach, które w oczywisty sposób nie mają związku z przedmiotem sprawy, nie mają znaczenia bądź są wyraźnie drugorzędne (zob. podobnie ww. w pkt 102 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 64).
Należy bowiem przypomnieć, że jeśli chodzi po pierwsze o charakter omawianego tu aktu, druga zaskarżona decyzja została wydana w ramach wstępnego etapu badania pomocy przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE, którego jedynym celem jest umożliwienie Komisji wyrobienia sobie pierwszej opinii na temat częściowej lub całkowitej zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem, bez konieczności wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w ust. 2 tego postanowienia, które z kolei ma na celu umożliwienie Komisji zebrania wszelkich informacji o całości danych dotyczących danej pomocy (wyrok Trybunału z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie
C-333/07 Regie Networks, Zb. Orz. s. I-10807
, pkt 64).
Decyzja taka, która jest wydawana w krótkim terminie, powinna zawierać jedynie powody, dla których Komisja uważa, iż nie stoi w obliczu poważnych trudności w zakresie oceny zgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem (ww. w pkt 58 wyrok w sprawie Matra przeciwko Komisji, pkt 48; ww. w pkt 181 wyrok w sprawie Regie Networks, pkt 65).
W niniejszej sprawie, co się tyczy kontekstu i okoliczności, w których wydana została druga zaskarżona decyzja, z analizy pierwszej części zarzutu trzeciego (zob. pkt 105 i 110 powyżej) wynika, że Komisja zbadała rolę różnych podmiotów uczestniczących w procedurze zarządu nadzwyczajnego i upewniła się, że zgłoszony środek gwarantuje sprzedaż aktywów po cenie rynkowej. Ponadto w ramach analizy drugiej części tego zarzutu uznano, że Komisja nie musiała badać kwestii, które nie miały znaczenia dla jej oceny, takich jak zmniejszenie obciążeń i inne korzyści przyznane rzekomo CAI przez przepisy włoskie, wobec wejścia w życie dekretu z mocą ustawy nr 134.
Podobnie z analizy zarzutu czwartego wynika, że ponieważ Komisja upewniła się, że sprzedaż miała zostać przeprowadzona po cenie rynkowej, instytucja ta nie musiała wcale badać rozwiązań innych niż sądowe postępowanie likwidacyjne.
Dlatego należy stwierdzić, że – w szczególności w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 179 powyżej – obowiązek uzasadnienia nie oznacza, że w drugiej zaskarżonej decyzji Komisja powinna była przedstawić kwestie inne niż fakty i względy prawne o zasadniczym znaczeniu dla decyzji. Takie uzasadnienie wystarczy, by umożliwić skarżącemu zaznajomienie się z podstawą rozstrzygnięcia drugiej zaskarżonej decyzji, a Sądowi – dokonanie kontroli jego zgodności z prawem na podstawie art. 253 WE.
Co się tyczy rzekomo nieuzasadnionych wniosków, do których doszła Komisja, należy stwierdzić, że w pkt 39 drugiej zaskarżonej decyzji Komisja wskazała powody, dla których uznała, że ekspertyza przeprowadzona zgodnie z dekretem z mocą ustawy nr 134 była niezależna. Nie można zatem uwzględnić argumentu skarżącego dotyczącego braku uzasadnienia drugiej zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do kwestii uczestnictwa niektórych akcjonariuszy eksperta także w kapitale CAI.
Wreszcie w odniesieniu do argumentu skarżącego, wedle którego w drugiej zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, iż okoliczność, że jeden z akcjonariuszy CAI posiadał także udziały w spółce będącej niezabezpieczonym wierzycielem Alitalii, nie miała żadnego wpływu na cenę zaproponowaną przez CAI, wystarczy zaznaczyć, że Komisja nie oparła się na tym twierdzeniu w celu sformułowania wniosku, że cena zaproponowana w tej ofercie była zgodna z ceną rynkową, wobec czego nie musiało ono wcale być poparte dowodami.
Wobec powyższego omawiany zarzut należy oddalić. Należy także oddalić trzecią część zarzutu trzeciego i drugą część zarzutu czwartego.
W tych okolicznościach skargę o stwierdzenie nieważności drugiej zaskarżonej decyzji należy oddalić w całości, bez konieczności stosowania środków organizacji postępowania, których domaga się skarżący.
E –
W przedmiocie stwierdzenia nieważności części pierwszej zaskarżonej decyzji
Skarżący zmierza także do stwierdzenia nieważności części pierwszej zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nie nakazano w niej odzyskania pomocy od nabywców aktywów grupy Alitalia, a konkretnie od CAI, i przyznano Republice Włoskiej dodatkowy czteromiesięczny termin na wykonanie tej decyzji i odzyskanie pożyczki w wysokości 300 mln EUR.
Skarżący podnosi zasadniczo, że Komisja naruszyła zasadę dobrej administracji i art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, przyznając Republice Włoskiej dodatkowe cztery miesiące na odzyskanie od Alitalii udzielonej pożyczki i rezygnując z nakazania zawieszenia pomocy na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 659/1999. Ponadto utrzymuje on, że Komisja powinna była nakazać odzyskanie pomocy od CAI, a nie od Alitalii.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Alitalia-CAI i Republika Włoska twierdzą – choć nie podnoszą formalnego zarzutu niedopuszczalności – że skarga wymierzona przeciwko pierwszej zaskarżonej decyzji jest niedopuszczalna. Alitalia-CAI podnosi w tym względzie zasadniczo, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu pierwszej zaskarżonej decyzji. Republika Włoska utrzymuje natomiast, że decyzja ta nie dotyczy skarżącego indywidualnie.
W świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 56 powyżej kwestię dopuszczalności skargi należy zbadać z urzędu, zgodnie z art. 113 regulaminu postępowania.
W odniesieniu do, po pierwsze, indywidualnego oddziaływania pierwszej zaskarżonej decyzji na skarżącego należy przypomnieć, że w dziedzinie kontroli pomocy państwa decyzja kończąca postępowanie przewidziane w art. 88 ust. 2 WE dotyczy indywidualnie przedsiębiorstw, które wniosły do Komisji skargę powodującą wszczęcie tego postępowania i które – poprzez przedstawienie swoich uwag – zdeterminowały przebieg postępowania, jeśli ich pozycja na rynku uległa istotnej zmianie wskutek zastosowania środka będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wynika stąd jednak, że przedsiębiorstwo nie może wykazać w inny sposób, powołując się na konkretne okoliczności indywidualizujące je w taki sam sposób jak adresata decyzji, że dotyczy go ona indywidualnie (wyrok Sądu z dnia 15 września 1998 r. w sprawie
T-11/95 BP Chemicals przeciwko Komisji, Rec. s. II-3235
, pkt 72).
W niniejszej sprawie skarżący podnosi po pierwsze, że składał skargi i przedstawił uwagi w trakcie dochodzenia, które doprowadziło do wydania pierwszej zaskarżonej decyzji, a po drugie, że jego pozycja na rynku uległa istotnemu naruszeniu w wyniku przyznania pożyczki, a także wydania pierwszej zaskarżonej decyzji, ponieważ w decyzji tej Komisja przyznała władzom włoskim termin czterech miesięcy na odzyskanie rzeczonej pożyczki. Skarżący powołuje się ponadto na swą skargę wniesioną do Komisji w dniu 29 kwietnia 2008 r., w której podniósł on, że pożyczka oznaczała, iż w dalszym ciągu znajdował się on w sytuacji mniej korzystnej niż Alitalia, gdyż uniemożliwiała mu ona ekspansję na krajowym rynku włoskim i rozwój połączeń z włoskich lotnisk, a także, że utracił on pewną liczbę pasażerów oraz część przychodów ze względu na fakt, że w wyniku otrzymania pożyczki Alitalia była w stanie oferować ceny niższe od kosztów. Skarżący utrzymuje wreszcie, że jego interes w stwierdzeniu nieważności części decyzji polega na tym, że zmierza on do zapobiegnięcia w przyszłości popełnianiu przez Komisję podobnych naruszeń.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarżący odegrał aktywną rolę w postępowaniu poprzedzającym wydanie pierwszej zaskarżonej decyzji, składał bowiem skargi, w których donosił o przyznaniu pożyczki Alitalii i jej późniejszej konwersji na kapitał własny i które to skargi leżały u podstaw dochodzenia Komisji, a także że wysłuchano jego uwag w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto uwagi przedstawione przez skarżącego miały wpływ na przebieg postępowania dotyczącego tej pożyczki, skoro Komisja wydała decyzję uznającą, że stanowi ona pomoc przyznaną bezprawnie i niezgodną ze wspólnym rynkiem i że należy ją odzyskać od jej beneficjenta.
Należy jednak stwierdzić, iż skarżący nie wykazał, że okoliczność nakazania niezwłocznego odzyskania pomocy od Alitalii zamiast od CAI skutkowała istotnym naruszeniem jego pozycji konkurencyjnej. Skarżący nie wykazał też, że termin przyznany przez Komisję Republice Włoskiej, który umożliwił rzekomo obejście obowiązku zwrotu przez beneficjenta, naruszył jego interesy. Wreszcie skarżący nie wykazał również, jaki wpływ na jego sytuację miała okoliczność, że Komisja nie nakazała zawieszenia pomocy, co umożliwiło Alitalii konwersję pożyczki na kapitał własny.
Wynika stąd, że skarżący nie wykazał, że pierwsza zaskarżona decyzja dotyczy go indywidualnie.
Tymczasem należy przypomnieć, że przesłanki dopuszczalności skargi mają charakter kumulatywny. Tak więc bez potrzeby badania interesu prawnego po stronie skarżącego należy uznać skargę za niedopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczy ona stwierdzenia nieważności pierwszej zaskarżonej decyzji, ze względu na brak indywidualnego oddziaływania (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 18 grudnia 2003 r. w sprawie
T-326/99 Olivieri przeciwko Komisji i EMEA, Rec. s. II-6053
, pkt 66).
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponadto zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
Ponieważ skarżący przegrał niniejszą sprawę, należy obciążyć go jego własnymi kosztami, a także kosztami poniesionymi przez Komisję i spółkę Alitalia-CAI.
Zgodnie z art. 87 § 4 regulaminu postępowania Republika Włoska pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (piąta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Ryanair Ltd pokrywa własne koszty, a także koszty poniesione przez Komisję Europejską i przedsiębiorstwo Alitalia – Compagnia Aerea Italiana SpA.

3)
Republika Włoska pokrywa własne koszty.

Papasavvas
Vadapalas
O’Higgins
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 28 marca 2012 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

A – Postępowanie administracyjne

B – Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE

C – Zaskarżone decyzje

1. Decyzja dotycząca pożyczki przyznanej Alitalii

2. Decyzja dotycząca sprzedaży aktywów Alitalii

Postępowanie

Żądania stron

Co do prawa

D – W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności drugiej zaskarżonej decyzji

1. W przedmiocie dopuszczalności

2. W przedmiocie celu kontroli Sądu

3. Co do istoty

a) W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego braku kompetencji Komisji do wydania decyzji warunkowej po przeprowadzeniu badania wstępnego

b) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego

W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu trzeciego, dotyczącego niezbadania przez Komisję wszystkich istotnych cech środków przy uwzględnieniu ich kontekstu

W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu czwartego, dotyczącego nierozważenia rozwiązań innych niż sprzedaż aktywów grupy Alitalia

W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu piątego, dotyczącego braku zastosowania do sprzedaży aktywów kryterium inwestora prywatnego działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej

– W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach pierwszej i piątej części zarzutu

– W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach drugiej części zarzutu

– W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach trzeciej i czwartej części zarzutu

W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu szóstego, dotyczącego błędnej identyfikacji strony zobowiązanej do zwrotu pomocy

W przedmiocie argumentów przedstawionych w ramach zarzutu pierwszego, dotyczącego braku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego

c) W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia obowiązku uzasadnienia

E – W przedmiocie stwierdzenia nieważności części pierwszej zaskarżonej decyzji

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.