CELEX: 62010CJ0424
Fri rörlighet för personer
Direktiv 2004/38/GE
Permanent uppehållsrätt
Artikel 16
Begreppet uppehålla sig lagligt
Vistelse grundad på nationell rätt
Vistelse som fullbordats innan den berörde medborgarens ursprungsstat anslöt sig till unionen

Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av den permanenta uppehållsrätt som föreskrivs i artikel 16 i Europaparlamentets
och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig
och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG,
68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, och rättelse
i EUT L 229, s. 35, och i EUT L 197, 2005, s. 34).
Respektive begäran har framställts i två mål mellan å ena sidan Tomasz Ziolkowski respektive Barbara Szeja och hennes två
minderåriga barn, och å andra sidan Land Berlin. Målen gäller Land Berlins beslut att inte utfärda handlingar i vilka det
intygas att de har permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktiv 2004/38.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätten
Skälen 3, 4, 10, 17, 18 och 29 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”(3)      Unionsmedborgarskap bör vara grundläggande status för medborgarna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt att fritt röra
sig och uppehålla sig. Det är därför nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemenskapsinstrument som var för sig
behandlar såväl arbetstagare, egenanställda som studenter och andra inaktiva personer för att förenkla och stärka rätten att
fritt röra sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare.
(4)      För att avhjälpa sektorsuppdelningen och den planlösa hanteringen av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig och för att
göra det lättare att utöva denna rätt krävs en gemensam rättsakt för att delvis ändra rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av
den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen [(EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1,
s. 33), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2434/92 av den 27 juli 1992 (EGT L 245, s. 1; svensk specialutgåva,
område 5, volym 5, s. 160)] och för att upphäva följande rättsakter: Rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om
avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer
[EGT L 257, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 44], rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande
av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och
tillhandahållande av tjänster [EGT L 172, s. 14; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 135], rådets direktiv 90/364/EEG
av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning [EGT L 180, s. 26; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 58], rådets direktiv 90/365/EEG
av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma [EGT L 180,
s. 28; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 60] och rådets direktiv 93/96/EEG av den 29 oktober 1993 om rätt till bosättning
för studerande … [EGT L 317, s. 59].
...
(10)      Personer som utövar sin rätt till fri rörlighet bör emellertid inte bli en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens
sociala biståndssystem under den första tiden av vistelsen. Därför bör unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars uppehållsrätt
under längre tid än tre månader vara underkastad villkor.
…
(17)      Permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare som har valt att bosätta sig varaktigt i en annan medlemsstat skulle stärka känslan
av ett gemensamt unionsmedborgarskap och är en nyckelfaktor för att främja social sammanhållning, som är ett av gemenskapens
grundläggande mål. En permanent uppehållsrätt bör därför föreskrivas för alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar
som har varit stadigvarande bosatta i den mottagande medlemsstaten i enlighet med villkoren i detta direktiv under fem års
tid utan att bli utvisade.
(18)      För att utgöra ett verkligt instrument för integration i den mottagande medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, bör den
permanenta uppehållsrätten när den en gång erhållits inte omfattas av villkor.
…
(29)      Detta direktiv bör inte påverka mer gynnsamma nationella bestämmelser.”
Kapitel I i direktiv 2004/38 har rubriken ”Allmänna bestämmelser”. Artikel 1 däri, med rubriken ”Syfte”, har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs
a)      villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas
territorium,
b)      rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar,
…”
Kapitel III i samma direktiv har rubriken ”Uppehållsrätt” och omfattar artiklarna 6–15.
Artikel 6 har rubriken ”Uppehållsrätt i högst tre månader” och har följande lydelse:
”1.      Unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra
villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass.
2.      Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, som följer med
eller ansluter sig till unionsmedborgaren och som innehar ett giltigt pass.”
Artikel 7 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Uppehållsrätt för längre tid än tre månader”, har följande lydelse:
”1.      Varje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader
om den berörda personen
a)      är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten, eller
b)      för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande
medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande
medlemsstaten, eller
c)      –      är inskriven vid en privat eller statlig institution, som är erkänd eller finansierad av den mottagande medlemsstaten på grundval
av dess lagstiftning eller administrativa praxis, med huvudsyftet att bedriva studier eller genomgå en yrkesutbildning
–      samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten samt avger en försäkran till den behöriga
nationella myndigheten, i form av en förklaring eller på något annat valfritt likvärdigt sätt, om att han har tillräckliga
tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen, så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens
sociala biståndssystem under deras vistelseperiod, eller
d)      är familjemedlem som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare som uppfyller kraven i a, b eller c.
2.      Uppehållsrätten enligt punkt 1 skall även omfatta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat när de följer med
eller ansluter sig till unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten, förutsatt att unionsmedborgaren uppfyller villkoren
i punkt 1 a, 1 b eller 1 c.
3.      Vid tillämpningen av punkt 1 a skall en unionsmedborgare som inte längre är arbetstagare eller egenföretagare behålla sin
ställning som arbetstagare eller egenföretagare i följande fall:
a)      Om personen har drabbats av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall.
b)      Om personen har drabbats av vederbörligen konstaterad ofrivillig arbetslöshet efter mer än ett års anställning och har anmält
sig som arbetssökande vid en behörig arbetsförmedling.
c)      Om personen har drabbats av vederbörligen registrerad ofrivillig arbetslöshet efter att ha fullgjort en anställning som varit
tidsbegränsad till mindre än ett år eller efter att ha blivit ofrivilligt arbetslös under de första tolv månaderna samt har
anmält sig som arbetssökande till en behörig arbetsförmedling. I detta fall skall ställningen som arbetstagare kvarstå under
minst sex månader.
d)      Om personen inleder en yrkesutbildning. Om han eller hon inte är ofrivilligt arbetslös skall ställningen som arbetstagare
kvarstå endast om yrkesutbildningen har ett samband med den tidigare sysselsättningen.
4.      Med avvikelse från punkt 1 d och punkt 2 ovan skall endast maken eller makan, den registrerade partner som avses i artikel 2.2 b
och underhållsberättigade barn ha uppehållsrätt som familjemedlemmar till en unionsmedborgare som uppfyller villkoren i 1 c.
Artikel 3.[1] skall tillämpas på hans eller hennes släktingar i rakt uppstigande led samt på makes/makas eller registrerade
partners/underhållsberättigade släktingar i rakt uppstigande led.”
Artikel 12 i direktiv 2004/38 har rubriken ”Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar om unionsmedborgaren avlider eller
lämnar landet”. Artikel 12.1 och 12.2 har följande lydelse:
”1.      Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall unionsmedborgarens död eller avresa från den mottagande medlemsstaten
inte påverka uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat.
Innan personerna i fråga kan få permanent uppehållsrätt skall de uppfylla villkoren i artikel 7.1 a, 7.1 b, 7.1 c eller 7.1 d.
2.      Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall unionsmedborgarens död inte leda till förlust av uppehållsrätten
för unionsmedborgarens familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat och som har varit bosatta i den mottagande
medlemsstaten som familjemedlemmar i minst ett år före unionsmedborgarens frånfälle.
Innan personerna i fråga förvärvar permanent uppehållsrätt skall det fortfarande vara ett krav för uppehållsrätt att de kan
visa att de är anställda eller egenföretagare eller att de har tillräckliga tillgångar för sig själva och sina familjemedlemmar
för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under sin uppehållsperiod samt har
en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller är medlemmar i en familj som redan är bildad
i den mottagande medlemsstaten av en person som uppfyller dessa villkor. ’Tillräckliga tillgångar’ skall vara sådana som anges
i artikel 8.4.
Den uppehållsrätt som sådana familjemedlemmar har är uteslutande på personlig grund.”
Artikel 13 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring
av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap”, har följande lydelse:
”1.      Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall unionsmedborgarens äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap
eller upplösning av registrerat partnerskap som avses i artikel 2.b inte påverka uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar
som är medborgare i en medlemsstat.
Innan personerna i fråga kan få permanent uppehållsrätt skall de uppfylla kraven i artikel 7.1 a, 7.1 b, 7.1 c eller 7.1 d.
2.      Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning
av registrerat partnerskap som avses i artikel 2.[2]b inte leda till förlust av uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar
som inte är medborgare i en medlemsstat
…
Innan personerna i fråga förvärvar permanent uppehållsrätt skall det fortfarande vara ett krav för uppehållsrätten att de
kan visa att de är anställda eller egenföretagare eller har tillräckliga tillgångar för sig själva och sina familjemedlemmar
för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under sin uppehållsperiod, samt har
en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller att de är medlemmar i en familj som redan är
bildad i den mottagande medlemsstaten av en person som uppfyller dessa krav. ’Tillräckliga tillgångar’ skall vara sådana som
anges i artikel 8.4.
Den uppehållsrätt som sådana familjemedlemmar har är uteslutande på personlig grund.”
Artikel 14 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Bibehållen uppehållsrätt”, har följande lydelse:
”1.      Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha uppehållsrätt enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning för
den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem.
2.      Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 så länge de uppfyller villkoren
i dessa artiklar.
I särskilda fall då det finns rimliga tvivel på huruvida en unionsmedborgare eller dennes familjemedlemmar uppfyller kraven
i artiklarna 7, 12 och 13 får medlemsstaterna kontrollera att dessa krav är uppfyllda. Denna kontroll skall inte genomföras
systematiskt.
3.      En utvisningsåtgärd skall inte vara den automatiska följden av att unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar har anlitat
det sociala biståndssystemet i den mottagande medlemsstaten.
4.      Genom undantag från punkterna 1 och 2 och utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i kapitel VI får en utvisningsåtgärd
under inga förhållanden vidtas mot unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar
a)      om unionsmedborgarna är anställda eller egenföretagare, eller
b)      om unionsmedborgarna har kommit till den mottagande medlemsstatens territorium för att söka arbete. I detta fall kan unionsmedborgarna
och deras familjemedlemmar inte utvisas så länge unionsmedborgarna kan styrka att de fortfarande söker arbete och att de verkligen
har möjlighet att få anställning.”
Kapitel IV i direktiv 2004/38, med rubriken ”Permanent uppehållsrätt”, innefattar artikel 16 som har rubriken ”Allmän regel
för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar”. I artikeln föreskrivs följande:
”1.      Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall
ha permanent uppehållsrätt där. Denna rätt skall inte vara underkastad villkoren i kapitel III.
2.      Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som lagligt
har uppehållit sig tillsammans med unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten under en period av fem på varandra följande
år.
3.      Stadigvarande uppehåll skall inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller
av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader
av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering
på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredje land.
4.      När uppehållsrätt väl har förvärvats skall den endast kunna gå förlorad genom bortovaro från den mottagande medlemsstaten
i mer än två på varandra följande år.”
I kapitel IV återfinns även artikel 18 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Förvärv av permanent uppehållsrätt för vissa familjemedlemmar
som inte är medborgare i en medlemsstat”. Artikel 18 har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 17 skall unionsmedborgares familjemedlemmar som avses i artikel 12.2 och artikel 13.2
som uppfyller villkoren däri förvärva permanent uppehållsrätt efter lagligt uppehåll under fem på varandra följande år i den
mottagande medlemsstaten.”
Artikel 37 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”Bestämmelserna i detta direktiv skall inte påverka lagar eller andra författningar i medlemsstaterna som är mer förmånliga
för de personer som omfattas av detta direktiv.”

Nationell rätt
Under rubriken ”Rätt till inresa och uppehåll” föreskrivs följande i 2 § punkterna 1 och 2 i lagen om fri rörlighet för unionsmedborgare
(Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern) av den 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950), i dess lydelse enligt
lagen om införlivande av Europeiska unionens direktiv om uppehållsrätt och asyl (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher
Richtlinien der Europäischen Union) av den 19 augusti 2007 (BGBl. 2007 I, s. 1970) (nedan kallad FreizügG/EU):
”1)      Unionsmedborgare som åtnjuter fri rörlighet och deras familjemedlemmar har rätt till inresa och uppehåll i enlighet med denna
lag.
2)      Följande personer åtnjuter fri rörlighet i enlighet med gemenskapsrätten:
…
5.      Icke yrkesverksamma unionsmedborgare under de förutsättningar som anges i 4 §.
…”
I 4 § FreizügG/EU, med rubriken ”Icke yrkesverksamma personer som åtnjuter fri rörlighet”, föreskrivs följande:
”Icke yrkesverksamma unionsmedborgare, deras familjemedlemmar och partner, som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren,
åtnjuter den rätt som följer av 2 § punkt 1 om de har en tillräcklig sjukförsäkring och tillräckliga tillgångar …”
4a § FreizügG/EU har rubriken ”Permanent uppehållsrätt”. I 4a § punkt 1 föreskrivs följande:
”Unionsmedborgare, deras familjemedlemmar och partner, som under en fortlöpande period av fem år har uppehållit sig lagligt
i Tyskland, har oberoende av de villkor som uppställs i 2 § punkt 2 rätt till inresa och uppehåll (permanent uppehållsrätt).”
I 5 § punkt 6 FreizügG/EU föreskrivs följande:
”Unionsmedborgaren ska på begäran omedelbart erhålla en handling i vilken det intygas att vederbörande har permanent uppehållsrätt.”

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Tomasz Ziolkowski är polsk medborgare och anlände till Tyskland i september 1989. Han beviljades uppehållstillstånd av humanitära
skäl för perioden juli 1991 till april 2006.
Barbara Szeja är polsk medborgare och anlände till Tyskland år 1988. Hon beviljades uppehållstillstånd av humanitära skäl
för perioden maj 1990 till oktober 2005. Hennes barn föddes i Tyskland år 1994 respektive år 1996 och beviljades uppehållstillstånd
motsvarande det deras mor beviljats. Barnens far är en turkisk medborgare som inte lever tillsammans med dem. Han och Barbara
Szeja har dock gemensam vårdnad om barnen.
År 2005 ansökte Tomasz Ziolkowski, Barbara Szeja och hennes barn hos Land Berlin om förlängning av sina uppehållstillstånd,
alternativt att de skulle tilldelas permanent uppehållsrätt med stöd av unionsrätten. Barbara Szejas och hennes barns ansökan
avslogs. Tomasz Ziolkowskis uppehållstillstånd förlängdes till och med april 2006. Hans nya ansökan om förlängning avslogs
därefter. Samtliga berörda informerades om att eventuella åtgärder för att utvisa dem till deras ursprungsmedlemsstat skulle
vidtas, såvida de inte lämnade Tyskland inom en viss tid efter det att Land Berlins avslagsbeslut blivit definitiva.
Enligt Land Berlin var det inte möjligt att förlänga klagandenas uppehållstillstånd, eftersom de inte kunde försörja sig.
Att erkänna en permanent uppehållsrätt enligt unionsrätten var inte heller möjligt då de inte var yrkesverksamma och inte
heller kunde bevisa att de kunde försörja sig.
Klagandena i de nationella målen väckte talan vid Verwaltungsgericht (förvaltningsdomstol), som biföll dessa. Verwaltungsgericht
ansåg att unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under fem år i den mottagande medlemsstaten ska tillerkännas permanent
uppehållsrätt enligt unionsrätten, utan att det härvid behöver kontrolleras huruvida vederbörande har tillräckliga tillgångar.
Land Berlin överklagade Verwaltungsgerichts domar till Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (förvaltningsdomstol i högre
instans för delstaterna Berlin och Brandenburg), som ändrade dem genom domar av den 28 april 2009.
För att förvärva permanent uppehållsrätt enligt unionsrätten är det enligt nämnda domar endast de perioder som en unionsmedborgare
fullbordat från och med den tidpunkt då vederbörandes ursprungsmedlemsstat blev medlem av Europeiska unionen som kan beaktas.
För att ett sådant förvärv ska kunna ske är det dessutom endast vistelser som skett med stöd av 2 § punkt 2 FreizügG/EU som
kan anses lagliga. Den bestämmelsen motsvarar artikel 7 i direktiv 2004/38. Vid den tidpunkt då klagandenas ursprungsstat
anslöt sig till unionen, det vill säga den 1 maj 2004, var klagandena i de nationella målen inte arbetstagare och förfogade
inte heller över tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig och inte vara en belastning för den mottagande medlemsstatens
sociala biståndssystem. Enligt samma domstol uppfyllde de därför inte de villkor som föreskrivs i 2 § punkt 2 FreizügG/EU
och hade således inte förvärvat en permanent uppehållsrätt enligt 4a § i denna lag.
Klagandena i de nationella målen överklagade då domarna från Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg till den hänskjutande
domstolen.
Den hänskjutande domstolen delar appellationsdomstolens uppfattning att klagandena i de nationella målen inte uppehållit sig
i Tyskland i enlighet med villkoren i unionsrätten utan enbart med stöd av nationell rätt. Nämnda domstol anser emellertid
att även om en sådan vistelse inte gör det möjligt att förvärva permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktiv 2004/38,
är den emellertid ändå skyldig att begära förhandsavgörande från EU-domstolen innan den avgör målet.
Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht att vilandeförklara målen och att ställa följande tolkningsfrågor, som
har samma lydelse i mål C‑424/10 respektive C‑425/10, till domstolen:
”1)      Ska första meningen i artikel 16.1 i direktiv [2004/38] tolkas på så sätt att en unionsmedborgare, som sedan mer än fem år
enbart på grundval av nationell rätt uppehåller sig lagligt i en medlemsstat men som under denna tid inte har uppfyllt villkoren
i artikel 7.1 i direktivet, ska ha en permanent uppehållsrätt i denna medlemsstat?
2)      Ska den tid under vilken unionsmedborgaren vistas i den mottagande medlemsstaten före vederbörandes ursprungsstats anslutning
till unionen räknas med i den lagliga vistelse som avses i artikel 16.1 i direktiv [2004/38]”
Domstolens ordförande beslutade den 6 oktober 2010 att förena målen C‑424/10 och C‑425/10 vad gäller det skriftliga och muntliga
förfarandet samt domen.

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 16.1 i direktiv 2004/38 ska
tolkas så, att en unionsmedborgare som uppehållit sig i mer än fem år i den mottagande medlemsstaten enbart med stöd av denna
stats nationella rätt ska anses ha förvärvat en permanent uppehållsrätt enligt denna bestämmelse, då vederbörande, under sin
vistelse, inte uppfyllde villkoren i artikel 7.1 i samma direktiv.
Yttranden som inkommit till domstolen
Enligt klagandena i de nationella målen krävs det inte enligt artikel 16.1 i direktiv 2004/38 att unionsmedborgaren uppfyller
villkoren i artikel 7.1 i direktivet. För att kunna hävda förvärv av permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 är det tillräckligt
att styrka en laglig vistelse, även enligt den mottagande medlemsstatens lagstiftning. Det saknar härvid relevans att den
berörde anlitat det sociala biståndssystemet eller att utlänningsmyndigheten, under denna vistelse, med fog konstaterat att
han eller hon förlorat sin rätt till fri rörlighet.
Samtliga medlemsstater som inkommit med yttranden liksom Europeiska kommissionen anser, i likhet med den hänskjutande domstolen,
att förvärv av en permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktiv 2004/38 kräver att den berörda unionsmedborgaren
uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i enlighet med de villkor som föreskrivs i artikel 7.1 i direktivet.
Om vistelsen inte uppfyller dessa villkor kan den berörde följaktligen inte anses ha ”uppehållit sig lagligt” i den mening
som avses i artikel 16.1.
Domstolens svar
Enligt artikel 16.1 första meningen i direktiv 2004/38 ska unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande
period av fem år i den mottagande medlemsstaten ha permanent uppehållsrätt där.
Domstolen erinrar inledningsvis om att det enligt domstolens fasta praxis följer av såväl kravet på en enhetlig tillämpning
av unionsrätten som av likhetsprincipen att en bestämmelse i unionsrätten som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning
till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma dess innebörd och tillämpningsområde normalt ska ges en självständig
och enhetlig tolkning inom hela unionen (dom av den 19 september 2000 i mål C‑287/98, Linster, REG 2000, s. I‑6917, punkt 43,
och av den 18 oktober 2011 i mål C‑34/10, Brüstle, REU 2011, s. I‑0000, punkt 25).
Ordalydelsen i nämnda bestämmelse i direktiv 2004/38 ger förvisso inte någon ledning om hur begreppet ”har uppehållit sig
lagligt” i den mottagande medlemsstaten ska förstås. I direktivet hänvisas det inte heller till nationell rätt såvitt gäller
innebörden av detta begrepp. Härav följer således att detta vid tillämpningen av direktivet ska anses utgöra ett självständigt
unionsrättsligt begrepp som ska tolkas enhetligt i samtliga medlemsstater.
Det ska vidare erinras om att fastställandet av betydelsen av och räckvidden för sådana uttryck som inte definierats i unionsrätten
ska ske bland annat med beaktande av det sammanhang i vilket de används och de mål som eftersträvas med det regelverk de ingår
i (se, bland annat, dom av den 10 mars 2005 i mål C‑336/03, easyCar, REG 2005, s. I‑1947, punkt 21, av den 22 december 2008
i mål C‑549/07, Wallentin-Hermann, REG 2008, s. I‑11061, punkt 17, och av den 29 juli 2010 i mål C‑151/09, UGT‑FSP, REU 2010,
s. I‑0000, punkt 39, samt domen i det ovannämnda målet Brüstle, punkt 31).
Vad för det första gäller syftet med direktiv 2004/38 så erinras det i skäl 1 i detta om att unionsmedborgarskapet ger varje
unionsmedborgare en primär, individuell rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, med förbehåll
för de begränsningar och villkor som fastställs i fördraget och genom de åtgärder som antas för att genomföra detta (se dom
av den 7 oktober 2010 i mål C‑162/09, Lassal, REU 2010, s. I‑0000, punkt 29, och av den 5 maj 2011 i mål C‑434/09, McCarthy,
REU 2011, s. I‑0000, punkt 27).
Även om det är riktigt att ändamålet med direktiv 2004/38 är att underlätta och stärka utövandet av en primär, individuell
rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, som alla unionsmedborgare ges direkt, så gäller
icke desto mindre att dess syfte rör villkoren för utövandet av denna rätt och den permanenta uppehållsrätten, vilket också
framgår av dess artikel 1 a och b. Den permanenta uppehållsrätten infördes för första gången i unionens rättsordning genom
detta direktiv, förutom vad gäller arbetstagare som upphört att arbeta i den mottagande medlemsstaten samt deras familjemedlemmar.
Det följer av skälen 3 och 4 i direktiv 2004/38 att direktivets syfte är att avhjälpa sektorsuppdelningen och den planlösa
hanteringen av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig, för att göra det lättare att utöva denna rätt. Detta ska ske genom
att en enda rättsakt utarbetas som kodifierar och ser över de unionsinstrument som gällde före direktivet.
Vad sedan gäller det allmänna sammanhang som direktiv 2004/38 ingår i, så föreskrivs i direktivet ett system där uppehållsrätten
i den mottagande medlemsstaten förvärvas gradvis. Systemet återupptar huvudsakligen de etapper och villkor som föreskrivs
i de olika unionsrättsliga instrument och i den rättspraxis som gällde innan direktivet trädde i kraft och som utmynnar i
en permanent uppehållsrätt.
För vistelser upp till tre månader begränsas de villkor och formaliteter som ska uppfyllas för uppehållsrätt enligt artikel 6
i direktiv 2004/38 till krav på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. Enligt artikel 14.1 i direktivet bibehålls
uppehållsrätten så länge unionsmedborgaren och dennes familjemedlemmar inte blir en orimlig belastning för den mottagande
medlemsstatens sociala biståndssystem.
För vistelser som överstiger tre månader krävs för uppehållsrätt att villkoren i artikel 7.1 i direktiv 2004/38 är uppfyllda.
Enligt artikel 14.2 i direktivet bibehålls uppehållsrätten för unionsmedborgaren och dennes familjemedlemmar så länge de uppfyller
villkoren. Det följer av i synnerhet skäl 10 i samma direktiv att villkoren syftar till att undvika att personerna blir en
orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem.
Det följer av artikel 16.1 i direktiv 2004/38 att unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period
av fem år i den mottagande medlemsstaten ska ha permanent uppehållsrätt där och att denna rätt inte är underkastad villkoren
i föregående punkt. När den permanenta uppehållsrätten en gång erhållits bör den enligt skäl 18 i direktivet inte omfattas
av något annat villkor, och detta för att den ska utgöra ett verkligt instrument för integration i samhället i den mottagande
medlemsstaten.
Vad slutligen beträffar det särskilda sammanhanget för direktiv 2004/38, såvitt avser den permanenta uppehållsrätten, ska
det påpekas att enligt skäl 17 i direktivet bör en permanent uppehållsrätt föreskrivas för alla unionsmedborgare och deras
familjemedlemmar som har varit stadigvarande bosatta i den mottagande medlemsstaten ”i enlighet med villkoren i detta direktiv”
under en fortlöpande period av fem år utan att bli utvisade.
Under det lagstiftningsförfarande som ledde fram till att direktiv 2004/38 antogs infördes denna precisering i skäl 17 genom
gemensam ståndpunkt (EG) nr 6/2004 som antogs av Europeiska unionens råd den 5 december 2003 (EUT C 54 E, 2004, s. 12). Enligt
meddelande till parlamentet av den 30 december 2003 (SEK(2003) 1293 slutlig) infördes preciseringen ”för att klargöra innebörden
av begreppet uppehålla sig lagligen” i den mening som avses i artikel 16.1 i nämnda direktiv.
Artikel 18 i direktiv 2004/38 återfinns i samma kapitel som artikel 16 och avser förvärv av permanent uppehållsrätt för unionsmedborgares
familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat. I artikel 18 föreskrivs att om unionsmedborgaren avlider eller avreser,
vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap ska nämnda familjemedlemmar,
i likhet med vad som stadgas i artikel 16.1, ha uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande
medlemsstaten för att få permanent uppehållsrätt. Det hänvisas härvid till artiklarna 12.2 och 13.2 i samma direktiv. Enligt
andra stycket i dessa bestämmelser krävs bland annat att personerna i fråga, innan de kan få permanent uppehållsrätt, själva
kan visa att de uppfyller samma krav som dem i artikel 7.1 a, b eller d i direktivet.
Även om en unionsmedborgares dödsfall eller avresa, eller äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning
av registrerat partnerskap, enligt artiklarna 12.1 och 13.1 i direktiv 2004/38 inte påverkar uppehållsrätten för dennes familjemedlemmar
som är medborgare i en medlemsstat, ska de senare på samma sätt själva visa att de uppfyller villkoren i artikel 7.1 i direktivet
innan de kan få permanent uppehållsrätt.
Härav följer att begreppet uppehålla sig lagligt, som följer av uttrycket ”har uppehållit sig lagligt” i artikel 16.1 i direktiv 2004/38,
ska förstås som en vistelse som uppfyller villkoren i detta direktiv, bland annat dem som föreskrivs i artikel 7.1 häri.
En vistelse som överensstämmer med en medlemsstats lagstiftning men som inte uppfyller villkoren i artikel 7.1 i direktiv 2004/38
kan följaktligen inte anses ”laglig” i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet.
En motsatt tolkning kan inte med framgång göras gällande med stöd av artikel 37 i direktiv 2004/38. Enligt artikel 37 ska
bestämmelserna i detta direktiv inte påverka lagar eller andra författningar i medlemsstaterna som är mer förmånliga för de
personer som omfattas av detta direktiv.
Det finns anledning att understryka att det faktum att bestämmelserna inte påverkar nationella bestämmelser som är mer förmånliga
än dem som föreskrivs i direktiv 2004/38 såvitt gäller unionsmedborgares uppehållsrätt inte på något vis innebär att dessa
bestämmelser ska integreras i det system som genomförs genom direktivet.
I artikel 37 i direktiv 2004/38 föreskrivs endast att direktivet inte hindrar att det i medlemsstaternas rättsordningar införs
ett system som är mer förmånligt än det som inrättas genom direktivets bestämmelser. Det ankommer emellertid på varje medlemsstat
att besluta inte enbart om ett sådant system ska införas utan även vilka villkor och verkningar systemet ska ha, i synnerhet
vad gäller rättsverkningarna av en uppehållsrätt som beviljas enbart med stöd av nationell rätt.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 16.1 i direktiv 2004/38 ska tolkas
så, att en unionsmedborgare som uppehållit sig i mer än fem år i den mottagande medlemsstaten enbart med stöd av denna stats
nationella rätt inte kan anses ha förvärvat en permanent uppehållsrätt enligt denna bestämmelse då vederbörande, under sin
vistelse, inte uppfyllde villkoren i artikel 7.1 i samma direktiv.

Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i om den tid som en tredjelandsmedborgare hade uppehållit
sig i en medlemsstat innan detta tredjeland anslöt sig till unionen, i avsaknad av specifika bestämmelser i anslutningsakten,
ska beaktas med avseende på förvärv av en permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktiv 2004/38.
Yttranden som inkommit till domstolen
Irland och kommissionen anser att det saknas anledning att besvara den hänskjutande domstolens andra fråga, eftersom det är
utrett att klagandena i de nationella målen aldrig uppfyllt villkoren i artikel 7.1 i direktiv 2004/38, inte heller under
de vistelser som föregick deras ursprungsstats anslutning till unionen.
Den tyska regeringen och Förenade kungarikets regering anser att de vistelser som föregick den berörda medborgarens ursprungsstats
anslutning till unionen inte kan beaktas med avseende på förvärv av permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktiv 2004/38.
För sådan uppehållsrätt krävs nämligen att den sökande har uppehållit sig i landet i egenskap av unionsmedborgare. Innan Republiken
Polen anslöt sig till unionen var klagandena i de nationella målen inte unionsmedborgare och åtnjöt följaktligen inte de rättigheter
som ges i unionsrättsliga instrument.
Den grekiska regeringen anser däremot att det följer av ordalydelse, syfte och systematik i artikel 16.1 i direktiv 2004/38
att nämnda bestämmelse ska tillämpas oberoende av vid vilken tidpunkt den berörde medborgarens ursprungsstat anslöt sig till
unionen. De vistelser som skett före anslutningen ska därför beaktas, förutsatt att de uppfyller villkoren i direktivet.
Domstolens svar
Domstolen vill inledningsvis anmärka att en ny medlemsstats anslutningsakt i huvudsak grundas på principen att bestämmelserna
i unionsrätten omedelbart och i sin helhet ska tillämpas på denna stat, varvid undantag endast är tillåtna om de uttryckligen
föreskrivs i övergångsbestämmelser (se dom av den 28 april 2009 i mål C‑420/07, Apostolides, REG 2009, s. I‑3571, punkt 33
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller artikel 6 i EEG‑fördraget (sedermera artikel 6 i EG‑fördraget och därefter artikel 12 EG i ändrad lydelse) samt
artiklarna 48 och 51 i EG‑fördraget (sedermera artiklarna 39 EG respektive 42 EG i ändrade lydelser) har domstolen redan konstaterat
att då akten om villkoren för en medlemsstats anslutning inte innehåller några övergångsbestämmelser beträffande tillämpningen
av dessa artiklar, ska de anses vara omedelbart tillämpliga och bindande för denna medlemsstat från den tidpunkt då den blev
medlem i unionen. Alltsedan denna tidpunkt kan nämnda bestämmelser åberopas av medborgare från alla medlemsstater och kan
tillämpas på aktuella och framtida verkningar av situationer som uppkom före nämnda stats anslutning till Europeiska unionen
(dom av den 2 oktober 1997 i mål C‑122/96, Saldanha och MTS, REG 1997, s. I‑5325, punkt 14, av den 30 november 2000 i mål C‑195/98,
Österreichischer Gewerkschaftsbund, REG 2000, s. I‑10497, punkt 55, och av den 18 april 2002 i mål C‑290/00, Duchon, REG 2002,
s. I‑3567, punkt 44).
Domstolen har även slagit fast att bestämmelserna om unionsmedborgarskap är tillämpliga från det att de trädde i kraft. De
ska därför tillämpas på aktuella verkningar av situationer som uppkom tidigare (se dom av den 11 juli 2002 i mål C‑224/98,
D’Hoop, REG 2002, s. I‑6191, punkt 25, och domen i det ovannämnda målet Lassal, punkt 39).
I förevarande fall finns det inga övergångsbestämmelser avseende tillämpning på Republiken Polen av unionsrättsliga bestämmelser
om den fria rörligheten för människor i akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns,
Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens
och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen
(EUT L 236, 2003, s. 33), med undantag för vissa övergångsbestämmelser avseende fri rörlighet för arbetstagare och friheten
att tillhandahålla tjänster. Dessa undantag återfinns i aktens bilagor.
Bestämmelserna i artikel 16.1 i direktiv 2004/38 kan följaktligen åberopas av unionsmedborgare och tillämpas på aktuella verkningar
av situationer som uppkom före Republiken Polens anslutning till unionen.
Det är visserligen korrekt att vistelser som en medborgare i en annan medlemsstat fullbordat på den mottagande medlemsstatens
territorium innan den förstnämnda staten anslöt sig till unionen endast reglerades av den nationella rätten i den mottagande
medlemsstaten och inte av unionsrätten.
Under förutsättning att den berörda personen kan styrka att vistelserna skett i enlighet med de villkor som föreskrivs i artikel 7.1
i direktiv 2004/38, leder den omständigheten att sådana vistelser beaktas från och med den tidpunkt då den berörda medlemsstaten
anslöt sig till unionen emellertid inte till att artikel 16 i direktiv 2004/38 ges retroaktiv verkan utan endast till att
situationer som uppkommit före den tidpunkt då direktivet införlivades ges aktuella verkningar (se domen i det ovannämnda
målet Lassal, punkt 38).
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den andra frågan besvaras enligt följande. Den tid som en tredjelandsmedborgare uppehållit
sig i en medlemsstat innan detta tredjeland anslöt sig till unionen ska, i avsaknad av specifika bestämmelser i anslutningsakten,
beaktas med avseende på förvärv av en permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktiv 2004/38, förutsatt att vistelsen
skett i enlighet med de villkor som föreskrivs i artikel 7.1 i direktivet.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Artikel 16.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars
rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68
och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG
och 93/96/EEG ska tolkas så, att en unionsmedborgare som uppehållit sig i mer än fem år i den mottagande medlemsstaten enbart
med stöd av denna stats nationella rätt inte kan anses ha förvärvat en permanent uppehållsrätt enligt denna bestämmelse då
vederbörande, under sin vistelse, inte uppfyllde villkoren i artikel 7.1 i samma direktiv.
2)
Den tid som en tredjelandsmedborgare uppehållit sig i en medlemsstat innan detta tredjeland anslöt sig till unionen ska, i
avsaknad av specifika bestämmelser i anslutningsakten, beaktas med avseende på förvärv av en permanent uppehållsrätt enligt
artikel 16.1 i direktiv 2004/38, förutsatt att vistelsen skett i enlighet med de villkor som föreskrivs i artikel 7.1 i direktivet.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: tyska.