CELEX: 62010CJ0071
Ympäristötiedon julkinen saatavuus
Direktiivi 2003/4/EY
4 artikla
Tiedonsaantioikeuden poikkeukset
Tiedonsaantipyyntö, jossa on kyse useista mainitun direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa suojatuista eduista

Ennakkoratkaisupyyntö koskee ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003
annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY (EUVL L 41, s. 26) 4 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Office of Communications ja Information Commissioner ja jossa on kyse
pyynnöstä saada tietoa matkapuhelinverkon tukiasemien täsmällisestä sijainnista Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus
Direktiivin 2003/4 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Ympäristötiedon entistä laajemmalla julkisella saatavuudella ja tällaisen tiedon levittämisellä edistetään osaltaan tietoisuuden
lisääntymistä ympäristökysymyksistä, vapaata keskustelua ja yleisön aktiivisempaa osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon
sekä viime kädessä parempaa ympäristöä.”
Direktiivin johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”On tarpeen varmistaa, että kaikilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on oikeus saada viranomaisten omassa
tai viranomaista varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa tarvitsematta ilmoittaa, että asia koskee näiden etua.”
Direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Oikeus saada tietoa merkitsee, että tiedon ilmaiseminen olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä
ympäristötietoa koskeva pyyntö tietyissä ja selvästi määritellyissä tapauksissa. Epäämisperusteita olisi tulkittava suppeasti
siten, että tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. Epäämisen perustelut
olisi toimitettava pyynnön esittäjälle tässä direktiivissä säädetyssä määräajassa.”
Direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaiset velvoitetaan tämän direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan pyydettäessä
saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava
pyyntönsä.”
Direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos:
a)      pyydetty tieto ei ole sen viranomaisen omassa hallussa tai toisen hallussa sitä viranomaista varten, jolle pyyntö esitetään.
Jos kyseinen viranomainen tällöin tietää, että tieto on muun viranomaisen omassa tai sitä varten toisen hallussa, sen on mahdollisimman
pian toimitettava pyyntö edelleen kyseiselle muulle viranomaiselle ja ilmoitettava tästä pyynnön esittäjälle tai ilmoitettava
pyynnön esittäjälle se viranomainen, jonka puoleen sen mielestä on mahdollista kääntyä kyseisen tiedon saamiseksi;
b)      pyyntö on ilmeisen kohtuuton tai se on esitetty liian yleisessä muodossa;
c)      pyyntö on 3 artiklan 3 kohta huomioon ottaen muotoiltu liian yleisesti;
d)      pyyntö koskee valmisteilla olevaa aineistoa tai keskeneräisiä asiakirjoja ja tietoja;
e)      pyyntö koskee sisäisiä asiakirjoja, jolloin on otettava huomioon se, miten tiedon ilmaiseminen palvelisi yleistä etua.
Jos pyyntö evätään sillä perusteella, että pyyntö koskee valmisteilla olevaa aineistoa, viranomaisen on tietoja pyytäneen
henkilön pyynnöstä ilmoitettava aineistoa valmistelevan elimen nimi sekä aineiston arvioitu valmistumisaika.
2.      Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:
a)      viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuteen, jos salassapidosta on laissa säädetty;
b)      kansainvälisiin suhteisiin, yleiseen turvallisuuteen tai kansalliseen puolustukseen;
c)      tuomioistuinkäsittelyyn, henkilön mahdollisuuteen saada oikeudenmukainen oikeudenkäynti tai viranomaisen mahdollisuuteen suorittaa
rikosoikeudellinen tai kurinpidollinen tutkinta;
d)      kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuteen, jos kansallisessa tai yhteisön lainsäädännössä säädetään tällaisesta
salassapidosta oikeutetun taloudellisen edun suojelemiseksi, mukaan lukien tilasto- ja verosalaisuuden säilyttämistä koskeva
yleinen etu;
e)      teollis- ja tekijänoikeuksiin;
f)      henkilötietojen ja/tai luonnollista henkilöä koskevien tiedostojen luottamuksellisuuteen, jos kyseinen henkilö ei ole antanut
suostumustaan tiedon ilmaisemiseen ja jos tällaisesta salassapidosta säädetään kansallisessa tai yhteisön lainsäädännössä;
g)      sellaisen henkilön etuun tai suojaan, joka on toimittanut pyydetyn tiedon vapaaehtoisesti ilman oikeudellista velvollisuutta
ja ilman, että häntä olisi voitu oikeudellisesti velvoittaa siihen, jollei tämä henkilö ole antanut suostumustaan kyseisen
tiedon luovuttamiseen;
h)      sellaisen ympäristön suojeluun, johon tieto liittyy, kuten harvinaisten lajien olinpaikat.
Edellä 1 ja 2 kohdassa mainittuja epäämisperusteita on tulkittava suppeasti, ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon
ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Kussakin yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava
epäämisellä saavutettaviin etuihin. Jäsenvaltiot eivät voi 2 kohdan a, d, f, g ja h alakohdan osalta säätää, että pyyntö voidaan
evätä, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin.
Jäsenvaltioiden on näissä puitteissa ja f alakohdan soveltamiseksi varmistettava, että yksilöiden suojelusta henkilötietojen
käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24 päivänä lokakuuta 1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston
direktiivin 95/46/EY [(EYVL L 281, s. 31)] vaatimuksia noudatetaan.”

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Riippumaton asiantuntijaryhmä laati Department of Healthin pyynnöstä tutkimuksen matkapuhelimiin liittyvistä riskeistä. Ryhmän
”Mobile Phones and Health” (Matkapuhelimet ja terveys) -nimisessä raportissa todettiin, että tukiasemien sijainti ja kyseisten
asemien lupamenettelyt ovat yleiseen etuun liittyviä kysymyksiä.
Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus perusti sitten Sitefinder-nimisen internetsivuston, jota Office of Communications on hoitanut
vuoden 2003 lopusta alkaen, tiedon tarjoamiseksi matkapuhelinten tukiasemien sijainnista Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Kyseinen
internetsivusto koostuu matkapuhelinoperaattoreiden omista tietokannoistaan vapaaehtoisesti toimittamista tiedoista. Sivuston
avulla kuka tahansa yksityishenkilö voi etsiä karttaruudulta tietoa sillä sijaitsevista tukiasemista syöttämällä postinumeron
ja kaupungin nimen tai kadunnimen.
Sitefinder-internetsivusto näyttää kunkin tukiaseman likimääräisen sijainnin karttaruudulla muttei tukiaseman täsmällistä
sijaintia metrin tarkkuudella eikä myöskään sitä, onko tukiasema rakennettu katutasolle vai piilotettu rakennelman tai rakennuksen
sisälle tai sen päälle.
Health Protection Scotlandin (Skotlannin terveydenhoitoviranomainen), joka on National Health Servicen (kansallinen terveydenhuoltojärjestelmä)
osa, tiedonhallintapäällikkö (Information Manager) pyysi 11.1.2005 Office of Communicationsilta kunkin tukiaseman maantieteelliset
koordinaatit ilmeisesti epidemiologisia tarkoituksia varten.
Office of Communications epäsi tiedonhallintapäällikön alkuperäisen pyynnön ja myös hänen oikaisuvaatimuksensa kahdella epäämisperusteella.
Ensinnäkin Office of Communications väitti, että kyseisten tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti yleiseen turvallisuuteen
direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, sillä kyseisten paikkojen sijainnin ilmaisemiseen
olisi sisältynyt myös niiden paikkojen sijainnit, joita käytetään poliisin ja hätäpalvelujen radioverkon tarjoamiseen, joten
ilmaiseminen voisi hyödyttää rikollisia. Toiseksi Office of Communications vetosi siihen, että kyseisten tietojen ilmaiseminen
vaikuttaisi haitallisesti tiedot toimittaneiden matkapuhelinoperaattoreiden teollis- ja tekijänoikeuksiin.
Health Protection Scotlandin virkamies saattoi silloin asian Information Commissionerin käsiteltäväksi. Tämä määräsi Office
of Communicationsin ilmaisemaan tiedot. Office of Communications haki sitten ratkaisuun muutosta Information Tribunalilta.
Information Tribunal totesi ensimmäisestä epäämisperusteesta, että yleiseen turvallisuuteen voisi vaikuttaa haitallisesti
se, jos osa matkapuhelinverkosta lakkaisi toimimasta rikollisen toiminnan seurauksena. Se kuitenkin katsoi, että kun yleisön
saatavilla jo olevan tiedon määrä otettiin huomioon, vaikutus yleiseen turvallisuuteen ei ollut merkittävä eikä ollut suurempi
kuin kyseisten tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu ilmeni asiantuntijaraportin
suosituksista, ympäristötiedon levittämisen yleisestä tärkeydestä ja siitä, että oli erityisen tärkeää ilmaista kyseinen epidemiologisia
tarkoituksia koskeva erityinen tieto yleisölle – olipa kyse yksityishenkilöistä tai sellaisen ryhmän jäsenistä, jota asia
koskee.
Information Tribunal katsoi toisesta epäämisperusteesta, että matkapuhelinoperaattoreilla on tietokantaoikeuksia niihin kaikkiin
Office of Communicationsille toimitettuihin tietoihin, joiden pohjalta Sitefinder-internetsivusto perustettiin. Kyseinen tuomioistuin
kuitenkin totesi, ettei tällaisiin teollis- ja tekijänoikeuksiin kohdistuva haitallinen vaikutus voinut olla merkittävämpi
kuin kyseisten tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu.
Koska Health Protection Scotlandin virkamiehen pyytämän ympäristötiedon ilmaisemisen epäämiseen ei ollut perustetta, Information
Tribunal määräsi tiedot ilmaistaviksi.
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) pysytti Information Tribunalin ratkaisun
ja huomautti, että tietojen ilmaisemiseen on yleinen velvollisuus. High Courtin mukaan tämän velvollisuuden poikkeukset ovat
tarkasti rajattuja, ja direktiivin 2003/4 sanamuoto antaa ymmärtää, että ne on tutkittava ”poikkeus poikkeukselta”, mikä on
myös direktiivin tarkoituksen mukaista.
Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) päätyi muutoksenhaussa kuitenkin vastakkaiseen päätelmään. Sen mukaan viittaukset
”poikkeukseen” on ymmärrettävä siten, että niillä tarkoitetaan ”yhtä tai useaa poikkeusta”, ja direktiivin 2003/4 säännösten
sanamuoto tukee tällaista päätelmää.
Supreme Court of the United Kingdom, joka tutkii Court of Appealin ratkaisuista tehdyt valitukset, katsoo, että sen käsiteltävänä
olevan asian ratkaisemiseksi on tarpeen tietää, miten unionin tuomioistuin tulkitsee mainitun direktiivin niitä säännöksiä,
joihin tässä asiassa on vedottu.
Näin ollen Supreme Court of the United Kingdom on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan
ennakkoratkaisukysymyksen:
”Kun viranomaisella on hallussaan [direktiivissä 2003/4] tarkoitettua ympäristötietoa, jonka ilmaisemisesta aiheutuisi haitallisia
vaikutuksia erillisiin etuihin, joita useilla direktiivin poikkeuksilla suojataan (tässä tapauksessa 4 artiklan 2 kohdan b
alakohdassa suojatut yleiseen turvallisuuteen liittyvät edut ja 4 artiklan 2 kohdan e alakohdassa suojatut teollis- ja tekijänoikeuksiin
liittyvät edut), mutta jonka ilmaisemisesta ei poikkeuksia erikseen tarkasteltaessa aiheutuisi vaikutuksia, jotka olisivat
merkittävämpiä kuin tiedon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu, edellyttääkö direktiivi sitä, että näitä kahdella eri poikkeuksella
suojattuja erillisiä etuja tarkastellaan tämän jälkeen yhdessä ja verrataan yhdessä tiedon ilmaisemiseen liittyvään yleiseen
etuun?”

Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti sitä, että kun viranomaisella on hallussaan
ympäristötietoa tai kun tällaista tietoa pidetään hallussa viranomaista varten, voiko viranomainen silloin, kun se vertaa
tiedon ilmaisemiseen liittyviä yleisiä etuja tiedon ilmaisemisen epäämiseen liittyviin etuihin arvioidessaan pyyntöä saattaa
kyseinen tieto luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön käyttöön, ottaa huomioon kumulatiivisesti useita direktiivin 2003/4
4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja epäämisperusteita vai onko sen tehtävä tällainen vertailu tutkimalla kerrallaan vain yhtä
kyseisistä eduista.
On muistutettava, että – kuten direktiivin 2003/4 rakenteesta ja erityisesti sen 4 artiklan 2 kohdan toisesta alakohdasta
sekä sen johdanto-osan 16 perustelukappaleesta ilmenee – oikeus saada tietoa merkitsee, että tiedon ilmaisemisen olisi oltava
pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö vain tietyissä ja selvästi määritellyissä
tapauksissa. Epäämisperusteita olisi siis tulkittava suppeasti siten, että tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua verrataan
ilmaisemisen epäämisellä saavutettavaan etuun.
On todettava, että kyseisen 4 artiklan 2 kohdan alun mukaan ”jäsenvaltiot voivat säätää” tiedon ilmaisemista yleisölle koskevan
pääsäännön poikkeuksista. Mikäli jäsenvaltio säätää tällaisista poikkeuksista kyseisen säännöksen mukaisesti, sille ei säännöksessä
aseteta velvollisuutta tutkia epäämisperusteita millään erityisellä tavalla.
Tässä yhteydessä on huomattava ensinnäkin, että kyseisen 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisen virkkeen mukaan ”kussakin
yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin”. Kuten
julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksessaan, kyseisellä virkkeellä on oma tehtävänsä, joka on riippumaton saman alakohdan
ensimmäisestä virkkeestä. Kyseisen toisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä nimittäin jo ilmaistaan velvollisuus verrata
kunkin epäämisperusteen painoarvoa etuun, joka tiedon ilmaisemisella olisi yleisölle. Jos mainitussa toisessa virkkeessä olisi
vain kyse tämän velvollisuuden määrittämisestä, siinä vain toistettaisiin turhaan saman alakohdan ensimmäisen virkkeen sisältö.
Toiseksi on huomattava, että kun verrataan kyseessä olevia etuja keskenään, useat erilliset edut voivat kumulatiivisesti puoltaa
tiedon ilmaisemista.
Direktiivin 2003/4 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa nimittäin mainitaan eri syyt, joiden takia tiedon ilmaiseminen
on perusteltua ja joina ovat erityisesti ”tietoisuuden lisääntyminen ympäristökysymyksistä, vapaa keskustelu ja yleisön aktiivisempi
osallistuminen ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sekä – – parempi ympäristö”.
Tämän seurauksena direktiivin 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisessa virkkeessä olevaa ”tiedon ilmaisemiseen liittyvän
yleisen edun” käsitettä on pidettävä sellaisena kattavana käsitteenä, joka sisältää useita perusteita ympäristötiedon ilmaisemiseen.
Siten on katsottava, että kyseisen 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisen virkkeen tarkoituksena on kahden kattavan käsitteen
keskinäinen vertailu, jonka avulla toimivaltainen viranomainen voi arvioida kumulatiivisesti tiedon ilmaisemisen epäämisperusteita
kyseisen vertailun yhteydessä.
Edellä esitettyä analyysiä ei kumoa se, että kyseisessä 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisessa virkkeessä korostetaan
velvollisuutta verrata kyseessä olevia etuja keskenään ”kussakin yksittäistapauksessa”. Kyse nimittäin on sen korostamisesta,
ettei tällaista vertailua ole tehtävä esimerkiksi kansallisen lainsäätäjän antamassa yleisesti sovellettavassa toimessa vaan
arvioitaessa tosiasiallisesti ja erityisesti kutakin toimivaltaisten viranomaisten käsiteltäväksi saatettua tilannetta direktiivin
2003/4 nojalla esitetyn ympäristötiedon saamista koskevan pyynnön yhteydessä (ks. vastaavasti asia C-266/09, Stichting Natuur
en Milieu ym., tuomio 16.12.2010, 55–58 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Lisäksi se, että kyseiset edut mainitaan direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdassa erikseen, ei ole esteenä sille, että näitä
poikkeuksia tiedon ilmaisemisen pääsäännöstä sovelletaan yhdessä, koska tiedon ilmaisemisen epäämiseen liittyvät edut voivat
joskus olla toistensa kanssa päällekkäisiä samassa tilanteessa tai samassa tapauksessa.
On korostettava vielä, että kun tiedon ilmaisemisen epäämiseen liittyvät erilaiset edut kuuluvat, kuten pääasiassa, direktiivin
2003/4 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen epäämisperusteiden soveltamisalaan, näiden etujen ottaminen huomioon kumulatiivisesti
verrattaessa niitä tiedon ilmaisemiseen liittyviin yleisiin etuihin ei tarkoita, että käyttöön otettaisiin uusi poikkeamisperuste
kyseisessä säännöksessä jo mainittujen perusteiden lisäksi. Jos kyseisten etujen vertaaminen tiedon ilmaisemiseen liittyviin
yleisiin etuihin johtaisi tiedon ilmaisemisen epäämiseen, olisi katsottava, että tällainen pyydetyn tiedon saamisen rajoittaminen
on oikeasuhteista ja siis perusteltua sen kokonaisedun kannalta, jota tiedon ilmaisemisen epäämiseen liittyvät edut yhdessä
ilmentävät.
Esitettyyn kysymykseen on siis vastattava, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että kun viranomaisella
on hallussaan ympäristötietoa tai kun tällaista tietoa pidetään hallussa viranomaista varten, viranomainen voi silloin, kun
se vertaa tiedon ilmaisemiseen liittyviä yleisiä etuja tiedon ilmaisemisen epäämiseen liittyviin etuihin arvioidessaan pyyntöä
saattaa kyseinen tieto luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön käyttöön, ottaa huomioon kumulatiivisesti useita kyseisessä
säännöksessä tarkoitettuja epäämisperusteita.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin
ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY 4 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että kun viranomaisella on hallussaan ympäristötietoa
tai kun tällaista tietoa pidetään hallussa viranomaista varten, viranomainen voi silloin, kun se vertaa tiedon ilmaisemiseen
liittyviä yleisiä etuja tiedon ilmaisemisen epäämiseen liittyviin etuihin arvioidessaan pyyntöä saattaa kyseinen tieto luonnollisen
henkilön tai oikeushenkilön käyttöön, ottaa huomioon kumulatiivisesti useita kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja epäämisperusteita.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: englanti.