CELEX: 62012CJ0367
Sloboda poslovnog nastana
Javno zdravlje
Članak 49. UFEU‑a
Ljekarne
Odgovarajuća opskrba stanovništva lijekovima
Odobrenje za rad
Područna raspodjela ljekarni
Uvođenje ograničenja koja se u osnovi temelje na demografskom kriteriju
Minimalna udaljenost između ljekarni

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 49. UFEU‑a kao i članaka 16. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Zahtjev je podnesen u okviru postupka koji je pokrenula S. Sokoll‑Seebacher glede otvaranja nove ljekarne na području općine Pinsdorf, koja se nalazi u saveznoj državi Gornja Austrija.
Austrijski pravni okvir
Članak 10. Zakona o ljekarnama (Apothekengesetz), kako je izmijenjen zakonom objavljenim u BGBl. I, 41/2006 (u daljnjem tekstu: ApG), određuje:
„1.   Odobrenje za osnivanje ljekarne izdaje se:
1)
ako u općini u kojoj bi se osnovala ljekarna, liječnik ima stalno sjedište i
2)
ako postoji potreba za osnivanjem nove ljekarne.
2.   Takva potreba ne postoji:
1)
ako na datum podnošenja zahtjeva na području općine u kojoj se predviđa da će biti stalna poslovna jedinica postoji liječnička zaliha lijekova i ako manje od dva radna mjesta ugovornih liječnika […] (radna mjesta s punim radnim vremenom) popunjavaju liječnici opće medicine ili
2)
ako je udaljenost između predviđene stalne poslovne jedinice nove ljekarne i stalne poslovne jedinice najbliže postojeće ljekarne manja od 500 metara ili
3)
ako se broj osoba koje i dalje treba opskrbljivati poslovna jedinica jedne od postojećih ljekarni iz okolice zbog tog osnivanja smanji i bude manji od 5.500.
3.   Potreba, u smislu gore navedenog stavka 2. točke 1., ne postoji ako na datum podnošenja zahtjeva na području općine u kojoj se predviđa stalna poslovna jedinica ljekarne postoji:
1)
liječnička zaliha lijekova i
2)
grupna ugovorna liječnička praksa […].
[…]
4.   Osobe koje treba opskrbljivati, u smislu gore navedenog stavka 2. točke 3., stalni su stanovnici čije je prebivalište od mjesta stalne poslovne jedinice postojeće ljekarne udaljeno manje od 4 kilometra cestom i koji će se, zbog lokalnih uvjeta, i dalje opskrbljivati kod te stalne poslovne jedinice.
5.   Ako je broj stalnih stanovnika, kako je određen u gore navedenom stavku 4., manji od 5.500, prilikom provjere postojanja potrebe valja uzeti u obzir osobe koje treba opskrbljivati zbog zaposlenja, pristupa uslugama ili korištenja prijevoznih sredstava na tom području.
6.   Udaljenost iz gore navedenog stavka 2. točke 2. u iznimnim se slučajevima ne mora poštovati ako se to zbog lokalnih uvjeta nužno zahtijeva u interesu odgovarajuće opskrbe stanovništva lijekovima.
7.   Austrijska ljekarnička komora mora dati stručno mišljenje o pitanju potrebe za osnivanjem nove ljekarne. […]
[…]“
Članak 47. stavak 2. ApG‑a, koji se odnosi na „razdoblje isključenja“, propisuje:
„Okružna upravna tijela zahtjev za odobrenje podnositelja moraju odbiti bez daljnjeg postupka ako je prethodni zahtjev nekog drugog podnositelja za osnivanje nove ljekarne na istom mjestu odbijen zbog nepostojanja jedne od materijalnih pretpostavki navedenih u članku 10., ako nisu protekle dvije godine od dostave posljednje odluke donesene u tom predmetu i ako nema bitne izmjene u lokalnim uvjetima na temelju kojih je donesena prva odluka. […]“
Glavni postupak i prethodna pitanja
Prefekt okruga Gmunden (Bezirkshauptmann von Gmunden) je odlukom od 29. prosinca 2011. odbio zahtjev S. Sokoll‑Seebacher za odobrenje osnivanja ljekarne na području općine Pinsdorf zbog toga što ne postoji takva potreba u smislu članka 10. ApG‑a.
To se odbijanje temeljilo na stručnom mišljenju Austrijske ljekarničke komore od 12. travnja 2011. kao i na dodatnim stajalištima tom mišljenju od 25. listopada 2011. Prema tim dokumentima osnivanje nove ljekarne rezultiralo bi smanjenjem potencijala opskrbe ljekarne kojom upravlja S. Zehetner, koja se nalazi na području općine Altmünster, koja graniči s općinom Pinsdorf, znatno ispod praga od 5.500 osoba – broj njezinih klijenata smanjio bi se na 1.513 osoba.
S. Sokoll‑Seebacher tu je odluku osporila ističući da je, u dodatnim stajalištima tom stručnom mišljenju, Austrijska ljekarnička komora uzela u obzir izravnu cestovnu povezanost između susjednih općina Pinsdorf i Altmünster, koja će se prema infrastrukturnom planu austrijskog željezničkog društva uskoro ukinuti. Prema S. Sokoll‑Seebacher ta se okolnost morala uzeti u obzir. Osim toga, u razmatranje je također trebalo uzeti i to da je S. Zehetner bila potpuno svjesna činjenice da nikad neće dostići broj od 5.500 osoba koje treba opskrbljivati kad je osnivala ljekarnu.
U tim okolnostima Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich odlučio je prekinuti postupak i Sudu postaviti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li nacionalni propis, kakav je članak 10. stavak 2. točka 3. ApG‑a u [predmetu] u glavnom postupku, u skladu s kojim u zakonu nisu određena ni bitna obilježja kriterija potrebe za osnivanjem nove ljekarne, nego je konkretizacija odlučnih dijelova njegova sadržaja prepuštena nacionalnoj sudskoj praksi, protivan načelu zakonitosti iz članka 16. Povelje i/ili načelu transparentnosti iz članka 49. UFEU‑a, s obzirom na to da se ne može isključiti to da zainteresirane nacionalne osobe, pojedinačno ili zajedno, u odnosu na državljane drugih država članica imaju odlučujuću konkurentsku prednost?
2.
U slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje: je li nacionalna odredba, kao što je članak 10. stavak 2. točka 3. ApG‑a, koja kao bitni kriterij za provjeru potrebe određuje strogo ograničenje od 5.500 osoba, za koje, kao osnovno pravilo, u zakonu nije predviđena nikakva mogućnost odstupanja, protivna članku 49. UFEU‑a, s obzirom na to da se čini da se s tim
de facto
ne može (bez daljnjeg) osigurati ostvarenje zadanog cilja na dosljedan način u smislu [presude od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez,
C-570/07 i C-571/07, Zb., str. I-4629.
], točaka 98. do 101.?
3.
U slučaju negativnog odgovora i na drugo pitanje: je li nacionalna odredba, kao što je članak 10. stavak 2. točka 3. ApG‑a, iz koje proizlaze, na temelju sudske prakse nacionalnih vrhovnih sudova u području provjere postojanja potrebe, drugi detaljniji kriteriji – kao što je prvenstvo koje se daje prije podnesenom zahtjevu; prekluzivni učinak postupka u tijeku u pogledu podnositelja koji su zahtjeve podnijeli poslije; razdoblje isključenja od dvije godine u slučaju odbijanja zahtjeva; kriteriji za određivanje broja „stalnih stanovnika“s jedne strane i „posjetitelja“ s druge strane, kao i raspodjela potrošačkog potencijala u slučaju preklapanja dvije ili više ljekarni oko područja od 4 kilometra; itd. – protivna članku 49. UFEU‑a i/ili članku 47. Povelje, s obzirom na to da situacija ne dopušta, u načelu, predvidivu primjenu te odredbe u razumnom roku, zbog čega se (vidjeti gore navedenu presudu Blanco Pérez i Chao Gómez, t. 98. do 101. kao i 114. do 125.) može ustvrditi da se spomenutom odredbom konkretno ne može ostvariti zadani cilj na dosljedan način i/ili da ona,
de facto
, ne osigurava odgovarajuću ljekarničku uslugu i/ili da postoji tendencija diskriminacije između nacionalnih zainteresiranih osoba ili između njih i zainteresiranih osoba iz drugih država članica?“
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
Kao prvo, S. Zehetner i austrijska vlada osporili su dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku zbog toga što glavni postupak ne sadrži prekogranične elemente i odnosi se isključivo na unutarnju situaciju.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da ako odredba nacionalnog prava poput one u predmetu u glavnom postupku – koja se bez razlike primjenjuje na austrijske državljane i na državljane drugih država članica – ne može načelno potpadati pod odredbe o temeljnim slobodama zajamčenima Ugovorom, osim u mjeri u kojoj se primjenjuje na situacije u vezi s razmjenom između država članica, nije isključeno ni da državljani nastanjeni u državama članicama različitima od Republike Austrije jesu ili bi bili zainteresirani za gospodarsko iskorištavanje ljekarni u toj posljednjoj državi članici (vidjeti, u tom smislu, presudu od 5. prosinca 2013., Venturini i dr., C‑159/12 do C‑161/12, t. 25. i navedenu sudsku praksu).
Iako je iz spisa kojim Sud raspolaže očito da tužitelj u glavnom postupku ima austrijsko državljanstvo i da su svi činjenični elementi spora ograničeni na unutrašnjost jedne države članice, to jest Republike Austrije, propis u glavnom postupku može proizvesti učinke koji nisu ograničeni na tu državu članicu.
Osim toga, čak i u situaciji koja je u potpunosti interne naravi, poput ove u glavnom postupku, u kojoj su svi elementi ograničeni na jednu državu članicu, odgovor bi također mogao biti od koristi sudu koji je uputio zahtjev, posebno u slučaju u kojem mu nacionalno pravo nameće da državljaninu te zemlje omogući uživanje istih onih prava koja bi državljanin druge države članice izveo iz prava Unije u istoj situaciji (gore navedena presuda Venturini i dr., t. 28. i navedena sudska praksa).
Taj prvi prigovor nedopuštenosti stoga treba odbiti.
Kao drugo, S. Zehetner, iako u tom pogledu nije izričito istaknula prigovor nedopuštenosti, izražava sumnje glede pitanja proizlazi li iz zahtjeva za prethodnu odluku veza između navedenih odredaba Unije i nacionalnog zakonodavstva mjerodavnog u glavnom postupku u odgovarajućoj mjeri. Taj je zahtjev teško razumljiv zbog toga što austrijsko pozitivno pravo uzima u obzir samo rudimentarno.
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da potreba za tumačenjem prava Unije koje je korisno nacionalnom sucu zahtijeva da on odredi činjenični i zakonodavni okvir unutar kojeg se nalaze pitanja koja postavlja ili da barem objasni činjenične tvrdnje na kojima se temelje ta pitanja (vidjeti, osobito, presude od 17. veljače 2005., Viacom Outdoor,
C-134/03, Zb., str. I-1167.
, t. 22.; od 6. prosinca 2005., ABNA i dr., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04,
Z
b., str. I‑10423., t. 45. kao i od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, t. 20.).
Sud je također istaknuo da je važno da nacionalni sudac navede jasne razloge koji su ga naveli na to da postavi pitanje o tumačenju prava Unije i objasni zašto je smatrao nužnim upućivanje prethodnih pitanja Sudu. Prema tome, Sud je smatrao da je nužno da nacionalni sudac minimalno obrazloži razloge zbog kojih je izabrao odredbe prava Unije čije tumačenje zahtijeva i vezu između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva mjerodavnog za spor koji se pred njim vodi (vidjeti, osobito, presude od 21. siječnja 2003., Bacardi‑Martini i Cellier des Dauphins,
C-318/00, Zb., str. I-905.
, t. 43. kao i gore navedenu ABNA i dr., t. 46.).
U predmetnom slučaju iznošenje okolnosti spora u glavnom postupku i opis mjerodavnog nacionalnog prava u zahtjevu za prethodnu odluku omogućilo je tužitelju u glavnom postupku i vladama država članica iznošenje pisanih očitovanja na postavljena pitanja. Nadalje, spomenuti zahtjev izlaže odredbe prava Unije čije tumačenje zahtijeva sud koji je uputio zahtjev i dostatno objašnjava vezu između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva mjerodavnog za glavni postupak.
U tim okolnostima zahtjev za prethodnu odluku valja smatrati dopuštenim.
O meritumu
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 16. Povelje i/ili članak 49. UFEU‑a tumačiti u smislu da su im protivni nacionalni propisi, kakvi su oni u glavnom postupku, s obzirom na to da prema tom sudu ti propisi ne postavljaju dovoljno određene kriterije za provjeru postojanja potrebe za opskrbom lijekovima prilikom osnivanja nove ljekarne i, u slučaju negativnog odgovora, jesu li članku 49. UFEU‑a, točnije zahtjevu dosljednosti u ostvarivanju zadanog cilja, protivni takvi propisi s obzirom na to da određuju, kao osnovni kriterij za provjeru takve potrebe, strogo pravilo u pogledu broja „osoba koje i dalje treba opskrbljivati“, od kojeg nisu moguća odstupanja.
Kao prvo, valja primijetiti to da se sud koji je uputio zahtjev pita ne samo o tumačenju članka 49. UFEU‑a, koji se odnosi na slobodu poslovnog nastana, već i o tumačenju članka 16. Povelje koji određuje slobodu poduzetništva.
Članak 16. određuje da se „sloboda poduzetništva priznaje u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom“. Prema tome, kako bi odredio doseg slobode poduzetništva, taj članak Povelje osobito upućuje i na pravo Unije.
To upućivanje treba shvatiti u smislu da članak 16. Povelje upućuje osobito na članak 49. UFEU‑a, koji jamči ostvarivanje temeljne slobode poslovnog nastana.
U tim okolnostima i s obzirom na to da se postavljena pitanja odnose samo na slobodu poslovnog nastana, nacionalne propise u glavnom postupku valja ocijeniti samo u odnosu na članak 49. UFEU‑a.
Kao drugo, valja istaknuti to da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda članak 49. UFEU‑a treba tumačiti u smislu da mu nije u načelu protivno to da država članica usvoji sustav prethodnog odobrenja za osnivanje novih pružatelja zdravstvenih usluga kao što su ljekarne, ako se takav sustav pokaže neophodnim za popunjavanje mogućih praznina u pristupu zdravstvenim uslugama i za izbjegavanje dupliciranja struktura, tako da se osigura zdravstvena opskrba prilagođena potrebama stanovništva, koja pokriva cijelo područje i koja uzima u obzir regije koje su zemljopisno izolirane ili koje su na drugi način u slabijem položaju (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Blanco Pérez i Chao Gómez, točke 70. i 71. i navedenu sudsku praksu).
Sud je tako presudio da su nacionalni propisi koji se temelje na određenim kriterijima za izdavanje odobrenja za osnivanje novih ljekarni, u načelu, prikladni za postizanje cilja osiguranja pouzdane i kvalitetne opskrbe stanovništva lijekovima (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Blanco Pérez i Chao Gómez, t. 94.; rješenja od 17. prosinca 2010., Polisseni, C‑217/09, t. 25. i od 29. rujna 2011., Grisoli, C‑315/08, t. 31.).
Sud je također presudio da u obzir valja uzeti činjenicu da su zdravlje i život osoba na prvom mjestu među dobrima i interesima koji su zaštićeni Ugovorom i da države članice moraju odrediti razinu zaštite koju žele osigurati javnom zdravlju kao i način na koji se ta razina treba postići. Budući da se to među državama članicama razlikuje, valja im priznati diskrecijski prostor (gore navedena presuda Blanco Pérez i Chao Gómez, t. 44. i navedena sudska praksa).
Konkretnije, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da sustav prethodnog upravnog odobrenja ne bi mogao ozakoniti diskrecijsko postupanje nacionalnih tijela koje odredbama prava Unije, osobito onima koje se odnose na temeljnu slobodu kao što je sloboda poslovnog nastana, može oduzeti koristan učinak. Isto tako, kako bi sustav prethodnog upravnog odobrenja bio opravdan, treba se temeljiti na objektivnim, nediskriminirajućim te unaprijed poznatim kriterijima koji osiguravaju da je izvršavanje diskrecijske ovlasti nacionalnih tijela dovoljno ograničeno, iako on odstupa od takve temeljne slobode (presuda od 10. ožujka 2009., Hartlauer,
C-169/07, Zb., str. I-1721.
, t. 64. i navedena sudska praksa).
Valja istaknuti to da nacionalni propisi u pitanju u glavnom postupku podvrgavaju izdavanje odobrenja za osnivanje ljekarne postojanju „potrebe“ za koju se pretpostavlja da postoji osim ako se tomu ne protivi najmanje jedna od različitih konkretnih okolnosti koje ti propisi određuju.
Točnije, prema tim propisima se u svrhu utvrđivanja nepostojanja potrebe za osnivanjem nove ljekarne u obzir uzimaju broj pružatelja zdravstvenih usluga u predmetnom području na datum podnošenja zahtjeva, udaljenost između ljekarne koju se namjerava osnovati i najbliže postojeće ljekarne i broj „osoba koje i dalje treba opskrbljivati“ jedna od postojećih ljekarni. Taj se broj određuje u odnosu na područje koje se računa od mjesta gdje se nalazi postojeća ljekarna i obuhvaća ponajprije sve stalne stanovnike koji prebivaju u tako određenom području te podredno sve osobe koje imaju veze s tim područjem, koje su kao takve također određene tim propisima.
Među tim kriterijima oni koji se odnose na broj pružatelja zdravstvenih usluga ili broj stalnih stanovnika koji prebivaju u različitim područjima ili na različitoj udaljenosti između ljekarna predstavljaju objektivne podatke koji, u načelu, ne stvaraju poteškoće pri tumačenju ili ocjeni.
Suprotno tome, u pogledu kriterija koji se odnosi na veze koje osobe imaju s predmetnim područjima valja istaknuti to da on uistinu nije posve jasan. Međutim, s jedne strane, takav kriterij ne predstavlja osnovni kriterij za određivanje broja „osoba koje i dalje treba opskrbljivati“ jer dolazi u obzir tek podredno i, s druge strane, različite relevantne veze određene su na objektivan način i mogu se provjeriti pomoću, osobito, statističkih podataka.
U tim okolnostima valja ustvrditi da su kriteriji predviđeni nacionalnim propisima kakvi su oni u glavnom postupku dovoljno objektivni.
Nadalje, iz zahtjeva za prethodnu odluku ne proizlazi da se drugi kriteriji, osim onih koji su izričito predviđeni nacionalnim propisima o kojima je riječ u glavnom postupku, koji prema tome nisu unaprijed poznati gospodarskim subjektima, također mogu uzeti u obzir u svrhu utvrđivanja nepostojanja potrebe za osnivanjem nove ljekarne.
U tom pogledu okolnost da su kriteriji navedeni u članku 10. ApG‑a bili određeni nacionalnom sudskom praksom ne može, kao takva, spriječiti zainteresirane gospodarske subjekte da se unaprijed upoznaju s njima.
Konačno, u pogledu spisa kojima raspolaže Sud, ni iz čega se ne može zaključiti da se kriterije koje navode spomenuti propisi može smatrati diskriminirajućima.
U tom pogledu valja osobito istaknuti da se u situaciji koja je određena u točki 28. ove presude pretpostavlja potreba za osnivanjem nove ljekarne. Prema tome, različiti podnositelji zahtjeva koji žele osnovati novu ljekarnu ne moraju dokazivati postoji li doista takva potreba u njihovom slučaju.
Posljedično, ishod postupka izdavanja odobrenja u načelu ne ovisi o činjenici da su samo neki podnositelji zahtjeva, državljani Austrije ili državljani drugih država članica, ovisno o slučaju, raspolagali informacijama kojima se može dokazati postojanje takve potrebe, što bi ih stavilo u povoljniji položaj u odnosu na konkurente koji ne bi raspolagali tim informacijama.
Iz toga slijedi da za nacionalne propise kakvi su oni u glavnom postupku treba smatrati da se temelje na objektivnim, nediskriminirajućim i unaprijed poznatim kriterijima koji dovoljno ograničavaju izvršavanje diskrecijske ovlasti kojom u tom pogledu raspolažu nadležna nacionalna tijela.
Kao treće, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nacionalni propis ne može jamčiti ostvarenje predviđenog cilja osim ako istinski ne osigurava njegovo ostvarenje i to na sustavan i dosljedan način (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Hartlauer, t. 55.; presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr.,
C-171/07 i C-172/07, Zb., str. I-4171.
, t. 42.; gore navedenu presudu Blanco Pérez i Chao Gómez, t. 94. kao i presudu od 26. rujna 2013., Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C‑539/11, t. 47.).
U tom je pogledu samo nacionalni sudac, kao jedina osoba kompetentna ocijeniti činjenice u glavnom postupku i protumačiti nacionalno zakonodavstvo, nadležan utvrditi odgovara li i u kojoj mjeri taj propis tim zahtjevima. Međutim, Sud, koji je pozvan dati nacionalnom sucu koristan odgovor, nadležan je da mu da naznake na temelju spisa glavnog postupka, kao i na temelju usmenih i pisanih očitovanja koja su mu podnesena, a kako bi nacionalnom sudu omogućio da donese svoju odluku (vidjeti gore navedenu presudu Ottica New Line di Accardi Vincenzo, t. 48. i 49. i navedenu sudsku praksu).
U tu svrhu valja podsjetiti na to da ujednačena primjena pretpostavki vezanih za gustoću stanovništva i minimalnu udaljenost između ljekarni na cijelom predmetnom području, koje su određene nacionalnim propisima u svrhu osnivanja nove ljekarne, u određenim okolnostima može ugroziti osiguranje odgovarajućeg pristupa ljekarničkim uslugama u područjima koja obilježavaju određene zemljopisne posebnosti (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Blanco Pérez i Chao Gómez, t. 96.).
Konkretnije, kad je riječ o pretpostavkama povezanima s gustoćom stanovništva, Sud je utvrdio da ujednačena primjena tih pretpostavki, bez mogućeg odstupanja, u određenim ruralnim područjima u kojima je stanovništvo općenito raspršeno i manje brojno, može dovesti do toga da se određeni zainteresirani stanovnici nađu izvan razumne udaljenosti od ljekarne i zato budu lišeni odgovarajućeg pristupa ljekarničkoj usluzi (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Blanco Pérez i Chao Gómez, t. 97.).
Što se tiče glavnog postupka, članak 10. ApG‑a propisuje da potreba koja opravdava osnivanje nove ljekarne ne postoji ako se broj „osoba koje i dalje treba opskrbljivati“ na mjestu stalne poslovne jedinice jedne od postojećih ljekarni u okolici, to jest broj stalnih stanovnika u području unutar 4 kilometra cestom od te stalne poslovne jedinice, smanji te bude manji od 5.500 kao posljedica tog osnivanja. Međutim, ako je broj stanovnika manji od 5.500, prilikom provjere postojanja potrebe valja na temelju istog zakona u obzir uzeti osobe koje treba opskrbljivati zbog zaposlenja, pristupa uslugama ili korištenja prijevoznih sredstava na tom području (u daljnjem tekstu: posjetitelji).
Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, valja istaknuti dva elementa koji se mogu navesti na sljedeći način.
S jedne strane, postoje osobe koje prebivaju izvan područja od 4 kilometra cestom od najbliže stalne poslovne jedinice ljekarne koje se prema tome ne uzimaju u obzir ni u njezinom području opskrbe ni u nekom drugom postojećem području. Jasno je da se te osobe mogu uzeti u obzir kao „posjetitelji“ u jednom ili više područja, ali njihov pristup ljekarničkim uslugama ovisi o okolnostima koje im u načelu ne osiguravaju stalan i neprekidan pristup tim uslugama jer se on temelji samo na zaposlenju ili korištenju prijevoznih sredstava na tom području. Iz toga proizlazi da je za određene osobe, osobito za one koje prebivaju u ruralnim područjima, pristup lijekovima neodgovarajući s obzirom na to da nacionalni propis kakav je onaj u glavnom postupku ne predviđa bilo kakvu maksimalnu udaljenost između prebivališta osobe i njoj najbliže ljekarne.
To je osobito slučaj kad je riječ o osobama koje potpadaju pod kategoriju osoba obuhvaćenu prethodnom točkom, kad su, dodatno, neke od njih privremeno ili dulje vrijeme smanjeno pokretljive, kao što su starije osobe, osobe s invaliditetom ili bolesne osobe. Njihovo zdravstveno stanje s jedne strane može zahtijevati hitnu ili učestalu primjenu lijekova, a njihove veze s različitim mjestima su s druge strane vrlo slabe i ponekad nepostojeće, s obzirom na njihovo zdravstveno stanje.
Nasuprot tome, kad se osnivanje nove ljekarne traži u interesu svih osoba koje prebivaju na području koje čini buduće područje opskrbe nove ljekarne, i izvan područja od 4 kilometra, ono nužno dovodi do smanjenja, u nekim slučajevima ispod praga od 5.500 osoba, broja stalnih stanovnika koji prebivaju u područjima opskrbe postojećih ljekarni koje i dalje treba opskrbljivati. To će osobito biti slučaj u ruralnim regijama koje su općenito slabo naseljene.
Čini se da iz nacionalnih propisa proizlazi to da broj „posjetitelja“treba biti dovoljan da nadoknadi smanjenje broja stanovnika koje „i dalje treba opskrbljivati“ u područjima na koja se odnosi to osnivanje kako bi se uspjelo sa zahtjevom za dobivanje odobrenja za osnivanje nove ljekarne u tim okolnostima, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri. Prema tome, odluka o tom zahtjevu u stvarnosti ne ovisi o ocjeni dostupnosti ljekarničkih usluga u novom području, već o tome mogu li područja obuhvaćena tim osnivanjem prihvatiti „posjetitelje“ i koji je njihov broj.
Međutim u ruralnim regijama, izoliranima i slabo „posjećenima“, postoji opasnost da broj „osoba koje i dalje treba opskrbljivati“ neće doseći strogo zahtijevano ograničenje i da se zbog toga potreba koja opravdava osnivanje nove ljekarne može smatrati nedovoljnom.
Iz toga slijedi da u primjeni kriterija vezanoga za „broj osoba koje i dalje treba opskrbljivati“ postoji opasnost da se neće moći osigurati jednak i odgovarajući pristup ljekarničkim uslugama određenim osobama koje prebivaju u ruralnim i izoliranim regijama koje se nalaze izvan područja opskrbe postojećih ljekarni, osobito u pogledu osoba sa smanjenom pokretljivošću.
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, članak 49. UFEU‑a, osobito zahtjev dosljednosti u ostvarivanju zadanog cilja, treba tumačiti u smislu da su mu protivni propisi države članice kakvi su oni u glavnom postupku, koji kao osnovni kriterij za provjeru postojanja potrebe za osnivanjem nove ljekarne određuju strogo pravilo „broj osoba koje i dalje treba opskrbljivati“, u mjeri u kojoj nacionalna nadležna tijela nemaju mogućnost odstupanja od tog ograničenja kako bi se u obzir uzeli lokalni uvjeti.
Treće pitanje
Uzimajući u obzir odgovor na prva dva pitanja, nije potrebno odgovoriti na treće pitanje.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

Članak 49. UFEU‑a, osobito zahtjev dosljednosti u ostvarivanju zadanog cilja, treba tumačiti u smislu da su mu protivni propisi države članice kakvi su oni u glavnom postupku, koji kao osnovni kriterij za provjeru postojanja potrebe za osnivanjem nove ljekarne određuju strogo pravilo „broj osoba koje i dalje treba opskrbljivati“, u mjeri u kojoj nacionalna nadležna tijela nemaju mogućnost odstupanja od tog ograničenja kako bi se u obzir uzeli lokalni uvjeti.

Potpisi
(
*1
)	* Jezik postupka: njemački