CELEX: 62013CJ0124
Ničnostna tožba
Uredba (EU) št. 1243/2012
Izbira pravne podlage
Člen 43(2) in (3) PDEU
Politična odločitev
Dolgoročni načrt za staleže trske

Evropski parlament in Evropska komisija v svojih tožbah predlagata razglasitev ničnosti Uredbe Sveta (EU) št. 1243/2012 z dne 19. decembra 2012 o spremembi Uredbe (ES) št. 1342/2008 o določitvi dolgoročnega načrta za staleže trske in ribištvo, ki izkorišča te staleže (
UL L 352, str. 10
, v nadaljevanju: izpodbijana uredba).
Pravni okvir
Uredba (ES) št. 2371/2002
Uredba Sveta (ES) št. 2371/2002 z dne 20. decembra 2002 o ohranjevanju in trajnostnem izkoriščanju ribolovnih virov v okviru skupne ribiške politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 5, str. 460, v nadaljevanju: osnovna uredba) je bila razveljavljena z Uredbo (EU) št. 1380/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o skupni ribiški politiki in o spremembi uredb Sveta (ES) št. 1954/2003 in (ES) št. 1224/2009 ter razveljavitvi uredb Sveta št. 2371/2002 in (ES) št. 639/2004 ter Sklepa Sveta 2004/585/ES (
UL L 354, str. 22
).
V uvodnih izjavah 6 in 7 osnovne uredbe je bilo navedeno:
„(6)
Cilj trajnostnega izkoriščanja bo učinkoviteje dosežen z večletnim pristopom k upravljanju ribištva, vključno z večletnimi načrti upravljanja staležev, katerih obseg se določi na pragu varnih bioloških mej ali v teh mejah. Za staleže zunaj varnih bioloških meja je treba brezpogojno sprejeti večletne načrte obnovitve. V skladu z znanstvenim mnenjem se lahko za te staleže zahteva precejšnje zmanjšanje ribolovnega napora.
(7)
Ti večletni načrti bi morali vzpostaviti cilje za trajnostno izkoriščanje zadevnih staležev, zajemati pravila o ribolovu, ki določajo način, kako se izračunava letni ulov in/ali meje ribolovnega napora in zagotoviti druge posebne ukrepe glede upravljanja, upoštevajoč tudi učinek na druge vrste.“
Člen 1 navedene uredbe je področje uporabe skupne ribiške politike (v nadaljevanju: SRP) določal tako:
„1.   [SRP] zajema ohranjevanje, upravljanje in izkoriščanje živih vodnih virov, ribogojstvo in predelavo ter trženje ribiških proizvodov in proizvodov iz ribogojstva, kadar se take aktivnosti izvajajo na ozemlju držav članic ali v vodah Skupnosti ali jih izvajajo ribiška plovila Skupnosti ali državljani držav članic, če ne posegajo v primarno odgovornost države zastave.
2.   [SRP] določa jasne ukrepe glede:
(a)
ohranjevanja, upravljanja in izkoriščanja živih vodnih virov,
[…]“
Cilji SRP so bili v členu 2(1) iste uredbe določeni tako:
„[SRP] zagotavlja izkoriščanje živih vodnih virov, ki ustvarja trajnostne gospodarske, okoljske in socialne pogoje.
V ta namen Skupnost uporabi previdnostni pristop pri sprejemanju ukrepov za varovanje in ohranjevanje živih vodnih virov, za zagotavljanje njihovega trajnostnega izkoriščanja in za zmanjšanje vpliva ribolovnih aktivnosti na morski ekosistem. Prizadeva si za postopno izvajanje na ekosistemu temelječega pristopa do upravljanja ribištva. […]“
Člen 4 osnovne uredbe, ki je določal niz ukrepov, ki jih je treba sprejeti za doseganje trajnostnega cilja, je v odstavku 2 določal:
„[V]ključujejo lahko […] ukrepe za vsak stalež ene vrste ali za staleže več vrst, da se omeji ribolovna umrljivost in vpliv ribolovnih aktivnosti na okolje s:
(a)
sprejetjem načrtov obnovitve po členu 5;
(b)
sprejetjem načrtov upravljanja po členu 6;
[…]“
Uredba (ES) št. 1342/2008
Uredbo Sveta (ES) št. 1342/2008 z dne 18. decembra 2008 o določitvi dolgoročnega načrta za staleže trske in ribištvo, ki izkorišča te staleže, ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 423/2004 (
UL L 348, str. 20
, in popravek v
UL 2010, L 231, str. 6
) je Svet Evropske unije sprejel na predlog Komisije in po posvetovanju s Parlamentom na podlagi člena 37 Pogodbe ES.
V uvodnih izjavah 7 in 9 te uredbe je navedeno:
„(7)
Da se zagotovi doseganje ciljev v zvezi s smrtnostjo zaradi ribolova, zavržki pa se čim bolj zmanjšajo, je treba tudi ribolovne možnosti v smislu ribolovnega napora določiti na ravneh, ki so v skladu z večletno strategijo. […]
[…]
(9)
Ukrepi, kot so določitev in razdelitev omejitev ulova, določitev najnižjih in previdnostnih vrednosti staležev in stopenj smrtnosti zaradi ribolova, pa tudi največjega dovoljenega ribolovnega napora za vsako skupino napora s strani države članice in izključitev določenih skupin plovil iz ureditve ribolovnega napora, določenega v tej uredbi, so v okviru [SRP] ključnega pomena. […]“
V členu 5 navedene uredbe je cilj načrta vzpostavitve staležev trske opisan kot zagotavljanje „trajnostnega izkoriščanja [teh] staležev trsk na podlagi največjega trajnostnega donosa“. V skladu s členom 5(2) in (3) je ta cilj treba doseči z ohranjanjem določene stopnje smrtnosti trske.
Navedena uredba za doseganje tega cilja v členih od 6 do 10 določa posebna pravila o vsakoletni določitvi celotnega dovoljenega ulova (v nadaljevanju: CDU) in v členih od 11 do 17 pravila o omejitvi ribolovnega napora.
Uredba št. 1342/2008 je v različici, ki je veljala, preden je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, v členu 9 določala podrobna pravila o določanju CDU ob nepopolnih podatkih, če pravil o določanju CDU iz členov 7 in 8 ni bilo mogoče uporabiti zaradi pomanjkanja dovolj natančnih in reprezentativnih informacij. V členu 12 je določala tudi način izračuna največjega dovoljenega ribolovnega napora.
Izpodbijana uredba
V uvodnih izjavah od 3 do 5 izpodbijane uredbe je navedeno:
„(3)
Znanstvena ocena učinkovitosti načrta za trsko, ki jo je izvedel Znanstveni, tehnični in gospodarski odbor za ribištvo (STECF), je razkrila številne težave z zasnovo in delovanjem načrta za trsko. STECF o ciljih načrta za trsko ni podvomil, je pa ugotovil, da ti verjetno ne bodo doseženi v časovnem okviru, ki bi bil skladen s sklepi svetovnega vrha o trajnostnem razvoju, ki je bil leta 2002 v Johannesburgu, če ne bodo odpravljene pomanjkljivosti v zasnovi načrta za trsko, ki se med drugim nanašajo na uporabo členov 9 in 12 tega načrta.
(4)
[…] Čeprav je bila uporaba samodejnih letnih znižanj celotnega dovoljenega ulova za 25 % mišljena le v izjemnih okoliščinah, je v letih od 2009 do 2012 postala pravilo. Zato se je celotni dovoljeni ulov za zadevna območja od začetka veljavnosti načrta za trsko znatno zmanjšal, nadaljnja samodejna zmanjšanja pa bi vodila do dejanskega prenehanja ribolova trske na zadevnih območjih. Znanstvena ocena, ki jo je opravil STECF, kaže, da bi bilo v nekaterih primerih za doseganje ciljev načrta za trsko primerneje omogočiti več prilagodljivosti, da se odrazi znanstveno mnenje od primera do primera. Zato je v sklopu takšne prilagodljivosti primerno, da se pod določenimi pogoji dopusti začasna opustitev letnega zmanjšanja celotnega dovoljenega ulova ali določitev alternativne ravni celotnega dovoljenega ulova, ne da bi to ogrozilo cilje načrta za trsko.
(5)
[…] dovoljeni ribolovni napor v obdobju od leta 2009 do 2012 [se je] zmanjšal za 25 % letno na območjih, za katere se je uporabljal člen 9, in znatno zmanjšal na območjih, za katere se je uporabljal člen 8. […] Nadaljnja uporaba samodejnega letnega znižanja napora ne bi pripomogla k doseganju ciljev načrta za trsko, temveč bi imela pomemben gospodarski in družbeni učinek na segmente flote, ki uporabljajo isto orodje, vendar večinoma za ribolov na druge vrste rib. Zato je ustrezno, da se omogoči uporaba bolj prilagodljivega pristopa, s katerim bi lahko začasno ustavili samodejno letno znižanje ribolovnega napora, ne da bi s tem ogrozili doseganje ciljev načrta za trsko.“
V uvodni izjavi 8 izpodbijane uredbe so navedeni razlogi, zakaj je bila ta uredba, ki je spremenila člena 9 in 12 Uredbe št. 1342/2008, sprejeta na podlagi člena 43(3) PDEU, in ne na podlagi člena 43(2) PDEU.
V tej uvodni izjavi je navedeno:
„S spremembama členov 9 in 12 se določijo podrobna specifična pravila za določanje ribolovnih možnosti, izraženih s celotnim dovoljenim ulovom in omejitvami ribolovnega napora. Z njima se prilagodijo trenutno veljavna pravila za določanje ribolovnih možnosti, ne da bi se s tem spremenil cilj načrta za trsko. Zato so to ukrepi za določitev in dodelitev celotnega dovoljenega ulova in omejitev ribolovnega napora in se ne bi smeli šteti za določbe o skupni ureditvi trgov z ribiškimi proizvodi ali za druge določbe, potrebne za doseganje ciljev [SRP].“
Člen 1, točka 1, navedene uredbe, ki nadomesti člen 9 Uredbe št. 1342/2008, določa poseben postopek določanja CDU, v skladu s katerim:
„1.   Kadar ni dovolj informacij, da bi se CDU določil v skladu s členom 7, se CDU za staleže trske v Kattegatu, na zahodu Škotske in v Irskem morju določi na raven, navedeno v znanstvenem mnenju. Vendar če je raven, navedena v znanstvenem mnenju, za več kot 20 % višja od CDU v prejšnjem letu, se CDU določi na raven, ki je za 20 % višja od CDU v prejšnjem letu, oziroma če je raven, navedena v znanstvenem mnenju, za več kot 20 % nižja od CDU v prejšnjem letu, se CDU določi na raven, ki je za 20 % nižja od CDU v prejšnjem letu.
2.   Z odstopanjem od odstavka 1, kadar znanstveno mnenje narekuje, da usmerjenega ribolova ne bi smelo biti in da:
(a)
bi bilo prilov treba kar najbolj zmanjšati ali omejiti na najnižjo možno raven; in/ali
(b)
bi bilo treba ulov trske omejiti na najnižjo možno raven,
lahko Svet odloči, da v naslednjem letu ali v naslednjih letih ne bo uporabil letne prilagoditve CDU, pod pogojem, da se določeni CDU nanaša samo na prilov.
3.   Kadar ni dovolj informacij za določitev CDU v skladu s členom 8, se CDU za staleže trske v Severnem morju, Skagerraku in vzhodnem Rokavskem prelivu določi s smiselno uporabo odstavkov 1 in 2 tega člena, razen če se po posvetovanjih z Norveško določi drugačna raven CDU.
4.   Kadar je v znanstvenem mnenju navedeno, da uporaba pravil iz člena 8(1) do (4) ni primerna za dosego ciljev načrta, lahko Svet brez poseganja v navedene določbe odloči o alternativni ravni CDU.“
Člen 1, točka 2(a) izpodbijane uredbe določa:
„[Člen 12(4) Uredbe (ES) št. 1342/2008] se nadomesti z naslednjim:
‚4.   V primeru združenih skupin napora, katerih odstotni skupni ulov, izračunan v skladu z odstavkom 3(d), je enak ali presega 20 %, se uporablja letna prilagoditev za zadevne skupine napora. Najvišji dovoljeni ribolovni napor zadevnih skupin se izračuna na naslednji način:
(a)
kadar se uporablja člen 7 ali 8, se na osnovo uporabi enaka odstotna prilagoditev, kakor je določeno v navedenih členih za smrtnost zaradi ribolova;
(b)
kadar se uporablja člen 9, se uporabi enaka odstotna prilagoditev ribolovnega napora, kot je prilagoditev celotnega dovoljenega ulova v primerjavi s predhodnim letom.‘“
Člen 1, točka 2(b) izpodbijane uredbe, ki členu 12 Uredbe št. 1342/2008 doda odstavek 6, določa:
„Doda se naslednji odstavek:
‚6.   Z odstopanjem od odstavka 4, kadar se je največji dovoljeni ribolovni napor zmanjšal štiri leta zapored, lahko Svet odloči, da v naslednjem letu ali v naslednjih letih ne bo uporabil letne prilagoditve največjega dovoljenega ribolovnega napora.‘“
Dejansko stanje
Komisija je 12. septembra 2012 vložila Predlog uredbe Parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe št. 1342/2008 [COM(2012) 498 final], katere namen je bil izboljšati in pojasniti določbe zadnjenavedene uredbe.
Ta predlog uredbe je temeljil na členu 43(2) PDEU in je bil osredotočen na nekatere težave v zvezi z izvajanjem načrta za trsko, določenega v Uredbi št. 1342/2008. Ta predlog je predvidel te spremembe:
—
spremembo člena 4 navedene uredbe, v katerem je pojasnjena metoda, ki jo države članice uporabijo za izračun omejitev ribolovnega napora;
—
spremembo člena 9 navedene uredbe, ki se nanaša na postopek za določanje CDU v primerih, ko zaradi pomanjkanja informacij ni mogoče uporabiti pravil iz členov 7 in 8;
—
spremembo člena 11 Uredbe št. 1342/2008, ki se nanaša na poenostavitev postopka izključitve nekaterih plovil iz ureditve ribolovnega napora;
—
spremembo člena 12 te uredbe, ki se nanaša na omejitve ribolovnega napora in temelji na istem cilju prilagodljivega in posamičnega obravnavanja kot cilj spremembe, predlagane za člen 9 navedene uredbe;
—
spremembo člena 12 te uredbe, katere cilj je temu členu dodati nov odstavek 6, ki določa možnost, da Svet odloči, da ne bo uporabil nadaljnjega zmanjšanja največjega dovoljenega ribolovnega napora, če je bila zgornja meja ribolovnega napora zmanjšana že štiri leta zapored;
—
spremembo člena 13 Uredbe št. 1342/2008, katere cilj je odpraviti razlike med jezikovnimi različicami glede razlage pogojev za pridobitev dodatnega ribolovnega napora.
—
spremembo člena 14 te uredbe, katere cilj je okrepiti obveznosti držav članic glede obravnavanja vprašanja visoke ravni zavržkov in zagotoviti učinkovito spremljanje in učinkovit nadzor ukrepov spodbujanja iz členov 11 in 13 navedene uredbe;
—
spremembo člena 32 te uredbe, s katero je bil vstavljen člen o postopku komitologije.
Svet je 19. decembra 2012, ne da bi prevzel vse določbe Predloga uredbe COM(2012) 498 final, z izpodbijano uredbo sprejel le spremembe glede členov 9 in 12 Uredbe št. 1342/2008, pri čemer je kot pravno podlago ohranil člen 43(3) PDEU.
V zapisnik s sestanka Sveta za kmetijstvo in ribištvo, na katerem je bila sprejeta izpodbijana uredba, je bila zabeležena izjava Komisije. Ta izjava se glasi:
Izpodbijana uredba je bila objavljena v
Uradnem listu Evropske unije
21. decembra 2012 in je začela veljati 22. decembra 2012.
Ker sta Parlament in Komisija menila, da je bila navedena uredba sprejeta na napačni pravni podlagi in da bi morala temeljiti na členu 43(2) PDEU, sta vložila ti tožbi, Parlament v zadevi C‑124/13 in Komisija v zadevi C‑125/13.
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
Parlament in Komisija predlagata Sodišču, naj razglasi ničnost izpodbijane uredbe in Svetu naloži plačilo stroškov. Komisija poleg tega Sodišču predlaga, naj ohrani učinke te uredbe v razumnem obdobju po razglasitvi te sodbe, in sicer največ eno celo koledarsko leto po 1. januarju leta, ki sledi razglasitvi te sodbe.
Svet Sodišču predlaga, naj tožbi zavrne ter Parlamentu in Komisiji naloži plačilo stroškov. Svet podredno predlaga, naj Sodišče, če bo izpodbijano uredbo razglasilo za nično, na podlagi člena 264 PDEU ohrani njene učinke.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 19. aprila 2013 sta bili zadevi C‑124/13 in C‑125/13 združeni za pisni in ustni postopek ter izdajo skupne sodbe.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 11. septembra 2013 je bila Kraljevini Španiji, Francoski republiki in Republiki Poljski dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
Tožbi
Parlament v zadevi C‑124/13 navaja le en tožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo prava glede izbire člena 43(3) PDEU kot pravne podlage izpodbijane uredbe.
Ta tožbeni razlog je sestavljen iz dveh delov. Parlament v prvem delu trdi, da vsak večletni načrt – kot je ta iz postopka v glavni stvari – kot orodje za ohranitev in upravljanje staležev rib pomeni celoto, ki vsebuje le določbe za uresničitev ciljev trajnosti in ohranjanje SRP in jih je torej treba v celoti sprejeti na podlagi člena 43(2) PDEU. V drugem delu pa trdi, da bi Predlog uredbe COM(2012) 498 final moral biti sprejet v celoti na podlagi člena 43(2) PDEU. Svet naj bi z delitvijo tega predloga in s tem, da je v okviru te uredbe sprejel le nekatere spremembe, ki jih je predlagala Komisija, izbral postopek, ki je v nasprotju s sodno prakso Sodišča glede izbire pravne podlage pravnega akta Unije.
Komisija v zadevi C‑125/13 navaja tri tožbene razloge. Prvi se nanaša na napačno uporabo prava glede izbire člena 43(3) PDEU kot pravne podlage izpodbijane uredbe. Drugi se nanaša na napačno uporabo prava glede postopka, ki ga je uporabil Svet in ki naj bi napačno izključil Parlament in Evropski ekonomsko-socialni odbor iz postopka sprejemanja te uredbe. Tretji pa se nanaša na izkrivljanje predloga uredbe Komisije, kar je v nasprotju z izključno pravico Komisije do pobude.
Trditve strank
Parlament v prvem delu edinega tožbenega razloga in Komisija v prvem tožbenem razlogu trdita, da je Svet napačno uporabil pravo, ker je izpodbijano uredbo sprejel na podlagi člena 43(3) PDEU namesto na podlagi člena 43(2) PDEU.
Menita, da po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe odstavek 3 člena 43 PDEU pomeni odstopanje od uporabe rednega zakonodajnega postopka, določenega v odstavku 2 tega člena, zato je treba odstavek 3 razlagati ozko glede njegovega področja uporabe. Tako naj bi bilo mogoče na podlagi navedenega odstavka 3 sprejeti le ukrepe, ki so izrecno namenjeni „določitvi in dodelitvi konkretnih ribolovnih možnosti“. Če se z aktom sledi cilju v okviru SRP, ki ni zgolj dodelitev ribolovnih možnosti, bi ga bilo treba sprejeti na podlagi člena 43(2) PDEU.
Tožeči stranki v zvezi s tem navajata, da zadnjenavedena določba določa redni zakonodajni postopek kot običajni postopek odločanja o sprejetju določb, potrebnih za doseganje ciljev SRP, medtem ko člen 43(3) PDEU daje Svetu zgolj posebno pooblastilo, omejeno na sprejetje nezakonodajnih
sui generis
izvedbenih aktov v zvezi z določanjem CDU.
Zato tožeči stranki menita, da je treba besedno zvezo „ukrepi o […] določitvi in dodelitvi ribolovnih možnosti“ iz člena 43(3) PDEU razlagati tako, da Svet na podlagi te določbe ne more sprejeti ukrepov, ki bodo pripomogli k doseganju ciljev SRP, ampak le nezakonodajne uredbe ali izvedbene akte o določitvi in dodelitvi ribolovnih možnosti. Kot je namreč razvidno iz člena 3(q) osnovne uredbe, „‚ribolovna možnost‘ pomeni v količini izraženo zakonito pravico do ribolova, izraženo v ulovu in/ali ribolovnih naporih“.
Vendar pri izpodbijani uredbi ne gre za tak primer. Predvsem iz uvodne izjave 7 ter členov 5 in 6 osnovne uredbe in člena 5 Uredbe št. 1342/2008 naj bi bilo namreč razvidno, da večletni načrti, namreč načrti obnove in upravljanja, sledijo cilju ohranitve staležev rib in tako odločilno prispevajo k uresničevanju glavnega cilja SRP, namreč k trajnostnemu izkoriščanju teh staležev.
Ker so torej večletni načrti instrumenti, ki omogočajo uresničevanje ciljev SRP, bi bilo treba pravne akte, ki določajo ali spreminjajo te načrte, kot na primer izpodbijana uredba, šteti za „potrebne“ za doseganje ciljev SRP v smislu člena 43(2) PDEU in bi jih bilo zato treba sprejeti po rednem zakonodajnem postopku, določenem v tej določbi.
Tožeči stranki dodajata, da navedena uredba spreminja zakonske predpise, sprejete na podlagi člena 37 ES, ki je bil pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe splošna pravna podlaga za sprejetje zakonodajnih aktov na področju ribolova. Ker pa je bila ta določba nadomeščena s členom 43(2) PDEU, bi bilo treba, ob upoštevanju vzporednosti postopkov, za sprejetje vseh zakonodajnih aktov na tem področju uporabiti redni zakonodajni postopek, določen s to zadnjenavedeno določbo. Ker je bil člen 20 osnovne uredbe povzet v členu 43(3) PDEU, bi bilo treba tudi za sprejetje nezakonodajnih aktov uporabiti zadnjenavedeno določbo.
Svet, ki ga podpirajo Kraljevina Španija, Francoska republika in Republika Poljska, zavrača trditve tožečih strank s trditvijo, da je izpodbijana uredba ukrep za določanje in dodelitev ribolovnih možnosti in da je torej pravilno, da temelji na členu 43(3) PDEU.
Svet v zvezi s tem najprej poudarja, da razlaga tožečih strank glede uporabe člena 43(3) PDEU nima nobene utemeljitve v PDEU. Odstavka 2 in 3 člena 43 PDEU, ki sta bila vnesena z Lizbonsko pogodbo, sta namreč nadomestila eno samo določbo, namreč člen 37 ES, ki je bil pravna podlaga za sprejetje več pravnih aktov na področjih kmetijstva in ribištva. Tožeči stranki prav zaradi tega ne moreta trditi, da bi bilo treba v vsakem primeru, v katerem bi bil pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe uporabljen člen 37 ES, zdaj samodejno uporabiti člen 43(2) PDEU.
Svet poleg tega trdi, da so avtorji PDEU, s tem da so v členu 43(3) PDEU namerno uporabili besedno zvezo „ukrepi o“ določitvi in dodelitvi ribolovnih možnosti, želeli na področje uporabe te določbe vključiti ukrepe, ki presegajo zgolj določitev in dodelitev ribolovnih možnosti v ožjem smislu. Pretirano ozka razlaga, ki bi nekatere ukrepe, ki so jasno opredeljeni v členu 43(3), izključila s področja uporabe tega člena, pa bi pomenila poseganje v pooblastila, ki jih Svetu podeljuje ta člen, in ne bi upoštevala temeljnih pravil o institucionalnem ravnovesju iz člena 13(2) PEU, v skladu s katerim „vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi […]“.
Svet zato zavrača trditve tožečih strank, da je treba ukrep, če ga je mogoče šteti za potreben za doseganje ciljev SRP, nujno sprejeti na podlagi člena 43(2) PDEU. Odstavka 2 in 3 člena 43 PDEU naj bi bila namreč samostojni pravni podlagi, določeni s primarnim pravom, tako da za uporabo tega odstavka 3 ne sme veljati noben pogoj, kot je predhodno sprejetje akta na podlagi navedenega odstavka 2.
Svet s tem trdi, da uporaba sprememb členov 9 ter 12(4) in (6) Uredbe št. 1342/2008, uvedenih s členom 1 izpodbijane uredbe, neposredno, zavezujoče in samodejno vpliva na postopek določitve in dodelitve ribolovnih možnosti. Tožeči stranki torej ne moreta veljavno trditi, da so te spremembe vplivale na cilj večletnega načrta za trsko, ki je še vedno določen v členu 5 Uredbe št. 1342/2008, ki ni bil spremenjen. Nasprotno, cilj navedenih sprememb, kot naj bi očitno izhajalo iz analize ciljev in vsebine izpodbijane uredbe, naj bi bila prilagoditev načinov uresničevanja tega cilja, namreč pravil določitve CDU in omejitev ribolovnega napora.
Presoja Sodišča
S prvim delom edinega tožbenega razloga Parlamenta in s prvim tožbenim razlogom Komisije ti instituciji navajata, da je Svet izbral napačno pravno podlago, s tem da je izpodbijano uredbo oprl na člen 43(3) PDEU in ne na člen 43(2) PDEU.
V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da Parlament in Svet, kot je razvidno iz člena 43(2) PDEU, po rednem zakonodajnem postopku določita „določbe, potrebne za doseganje ciljev skupne kmetijske in ribiške politike“.
Poleg tega v skladu s členom 43(3) PDEU Svet na predlog Komisije sprejme ukrepe o določitvi cen, prelevmanov, pomoči in količinskih omejitev ter o določitvi in dodelitvi ribolovnih možnosti.
Prav tako je treba poudariti, da se je Sodišče že izreklo glede področij uporabe odstavkov 2 in 3 člena 43 PDEU v sodbi Parlament in Komisija/Svet (
C‑103/12 in C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
).
V zadevah, v katerih je bila izdana ta sodba, je bilo Sodišče naprošeno, naj preveri, ali je Svet na podlagi člena 43(3) PDEU lahko veljavno sprejel Sklep 2012/19/EU z dne 16. decembra 2011 o odobritvi Izjave o odobritvi ribolovnih možnosti v vodah EU za ribiška plovila, ki plujejo pod zastavo Bolivarske republike Venezuele v izključni ekonomski coni ob obali Francoske Gvajane, v imenu Evropske unije (
UL 2012, L 6, str. 8
).
Sodišče je, čeprav v dejanskem in pravnem okviru, ki je se razlikuje od tega v tej zadevi, v točki 50 navedene sodbe med drugim ugotovilo, da sprejetje ukrepov, določenih v členu 43(2) PDEU, nujno vključuje presojo „potrebe“ po teh določbah za omogočanje doseganja ciljev skupnih politik, urejenih s PDEU, tako da zahteva politično odločitev, ki mora biti pridržana zakonodajalcu Unije. Za sprejetje ukrepov o določitvi in dodelitvi ribolovnih možnosti v skladu s členom 43(3) PDEU pa taka presoja ni potrebna, saj so taki ukrepi večinoma tehnični in naj bi se sprejemali za izvajanje določb, sprejetih na podlagi člena 43(2) PDEU.
Sodišče je v točkah od 78 do 81 navedene sodbe na podlagi tega odločilo, da je Svet storil napako, ker je Sklep 2012/19 sprejel na podlagi člena 43(3) PDEU. Ker je ta sklep ribiškim plovilom, ki plujejo pod zastavo Venezuele, dovolil dostop do voda Unije, in ne zgolj možnost ribolova, se namreč za njegovo sprejetje zahteva politična odločitev, ki jo je treba sprejeti na podlagi rednega zakonodajnega postopka iz člena 43(2) PDEU.
Iz sodbe Parlament in Komisija/Svet (
C‑103/12 in C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
) je razvidno, da morajo ukrepi, ki vključujejo politično izbiro, ki jo lahko sprejme le zakonodajalec Unije, ker so ti ukrepi nujni za doseganje ciljev skupne kmetijske in ribiške politike, temeljiti na členu 43(2) PDEU.
Ob upoštevanju navedenega in za namene teh zadev je treba preveriti, ali mora biti področje uporabe odstavka 3 člena 43 PDEU omejeno le na ukrepe, katerih cilj je določitev in dodelitev ribolovnih možnosti.
V zvezi s tem, kot zatrjuje Svet, vsebine pooblastil, ki jih ima ta institucija na podlagi odstavka 3, ni treba vzporedno presojati z vidika pristojnosti, ki jih ima na področju izvedbenih ukrepov na podlagi člena 291 PDEU.
Kot je namreč Sodišče sicer že večkrat poudarilo, so pooblastila za sprejetje takih izvedbenih aktov na splošno prenesena na Komisijo in so v skladu s členom 291(2) PDEU le izjemoma lahko pridržana Svetu v „ustrezno utemeljenih posebnih primerih“ in v primerih, ki so izrecno določeni s to določbo in se nanašajo zgolj na skupno zunanjo in varnostno politiko (glej v tem smislu sodbi Parlament/Svet,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, točka
in navedena sodna praksa, in Komisija/Parlament in Svet,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, točka
).
Čeprav je res, da člen 43(3) PDEU Svetu daje pooblastila za sprejetje med drugim izvedbenih aktov na zadevnem področju, pa teh aktov ni mogoče preprosto enačiti s tistimi iz člena 291(2) PDEU.
Poleg tega ni mogoče sprejeti trditve tožečih strank glede vzporedne uporabe člena 37 ES in člena 43(2) PDEU za redni zakonodajni postopek, določen v zadnjenavedeni določbi, za celotno področje, za katero je pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe veljal ta člen 37.
Zadnjenavedeni člen, ki se je pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe uporabljal kot pravna podlaga za sprejetje niza pravnih aktov na področjih kmetijstva in ribištva, je pooblaščal Svet, ki odloča s kvalificirano večino, da akte za zagotovitev izvajanja zlasti SRP sprejme na predlog Komisije in zgolj po posvetovanju s Parlamentom.
Vendar je ta člen zdaj nadomeščen s členom 43(2) in (3) PDEU. Zato je treba vzporednost med členom 37 ES in členom 43(2) PDEU, ki jo navaja Komisija, presojati ob upoštevanju razmerja med zadnjenavedeno določbo in členom 43(3) PDEU.
V zvezi s tem je treba poudariti, da odstavka 2 in 3 člena 43 PDEU uresničujeta različne cilje in imata vsak svoje posebno področje uporabe, tako da ju je mogoče uporabiti ločeno za podlago sprejetja ukrepov, določenih v okviru SRP, pri čemer velja, da mora Svet, kadar sprejme akte na podlagi člena 43(3) PDEU, ukrepati v okviru meja svojih pristojnosti ter, kjer je primerno, v pravnem okviru, ki je že določen na podlagi člena 43(2) PDEU.
Iz navedenega je razvidno, da področje uporabe odstavka 3 člena 43 PDEU lahko vključuje ukrepe, ki niso omejeni na določitev in dodelitev ribolovnih možnosti, ker ti ukrepi ne vključujejo politične izbire, ki je pridržana zakonodajalcu Unije, ker so ti ukrepi nujni za doseganje ciljev skupne kmetijske in ribiške politike.
Ali je Svet člen 43(3) PDEU utemeljeno uporabil kot pravno podlago za sprejetje izpodbijane uredbe, je torej treba preveriti ob upoštevanju teh ugotovitev.
V obravnavani zadevi je cilj izpodbijane uredbe, kot je razvidno iz Predloga uredbe COM(2012) 498 final, spremeniti Uredbo št. 1342/2008 zaradi izboljšanja in pojasnitve njenih določb.
V teh okoliščinah je treba pred preučitvijo vsebine sprememb na podlagi izpodbijane uredbe opozoriti na pravni okvir, v katerega spada Uredba št. 1342/2008.
Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 70 sklepnih predlogov, je poglavitni namen SRP omogočiti trajnostno izkoriščanje živih vodnih virov ob uravnoteženem upoštevanju okoljskih, gospodarskih in socialnih vidikov.
Unija zato v skladu s členom 2(1), drugi pododstavek, osnovne uredbe uporabi previdnostni pristop pri sprejemanju, v okviru večletnih načrtov, ukrepov za varovanje in ohranjanje živih vodnih virov, za zagotavljanje njihovega trajnostnega izkoriščanja in za zmanjšanje vpliva ribolovnih aktivnosti na morski ekosistem.
Natančneje, po eni strani člen 5 navedene uredbe določa, da Svet prioritetno sprejme večletne načrte obnovitve za ribištva, ki izkoriščajo staleže zunaj varnih bioloških meja, s ciljem zagotoviti obnovitev zalog, da bodo znova v varnih bioloških mejah.
Po drugi strani pa člen 6 iste uredbe pooblašča Svet, da sprejme večletne načrte upravljanja za vzdrževanje staležev znotraj varnih bioloških meja, če so te meje dosežene.
Uredba št. 1342/2008 spada v ta pravni okvir. Sprejeta je na podlagi člena 37 ES in določa niz posebnih ohranitvenih ukrepov za podporo trajnostnemu upravljanju nekaterih staležev trske.
V skladu s členom 5 navedene uredbe je cilj načrta vzpostavitve staležev trske zagotoviti trajnostno izkoriščanja staležev trsk na podlagi največjega trajnostnega donosa, z ohranjanjem določene stopnje smrtnosti za zadevne ribolove.
Členi od 6 do 10 Uredbe št. 1342/2008 za doseganje tega cilja določajo pravila o postopku za določanje letnega CDU, členi od 11 do 17 te uredbe pa določajo pravila o omejitvah letnega ribolovnega napora.
Za namene teh zadev je treba še opozoriti, prvič, da člen 9 navedene uredbe določa poseben postopek določanja CDU za primere, ko splošnih pravil o določanju CDU iz členov 7 in 8 ni mogoče uporabiti zaradi pomanjkanja dovolj natančnih in reprezentativnih informacij. Drugič, člen 12 iste uredbe določa podrobna pravila za dodelitev ribolovnega napora na državo članico.
Kot je razvidno iz uvodne izjave 3 izpodbijane uredbe, je znanstvena ocena učinkovitosti načrta za trsko, ki jo je izvedel Znanstveni, tehnični in gospodarski odbor za ribištvo, razkrila številne težave z zasnovo in delovanjem tega načrta za trsko. Ta odbor je ugotovil, da cilji navedenega načrta verjetno ne bodo doseženi v časovnem okviru, ki bi bil skladen s sklepi svetovnega vrha o trajnostnem razvoju, ki je bil leta 2002 v Johannesburgu, če ne bodo odpravljene pomanjkljivosti v zasnovi navedenega načrta, ki se med drugim nanašajo na uporabo členov 9 in 12 Uredbe št. 1342/2008.
Iz uvodne izjave 4 izpodbijane uredbe je zlasti glede navedenega člena 9 razvidno, da je uporaba samodejnega znižanja CDU za 25 %, določenega v istem členu med letom 2009 in letom 2012, povzročila, da se je CDU za zadevna območja od začetka veljavnosti načrta za trsko znatno zmanjšal, nadaljnja samodejna zmanjšanja pa bi vodila do dejanskega prenehanja ribolova trske na navedenih območjih.
Izpodbijana uredba je torej znatno spremenila poseben postopek letne določitve CDU za staleže trske, določen v členu 9 Uredbe št. 1342/2008, s tem da je v nekaterih primerih, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 izpodbijane uredbe, omogočila več prilagodljivosti pri določitvi in dodelitvi ribolovnih možnosti, da se odrazi znanstveno mnenje od primera do primera. Ta mehanizem nadomestijo samodejna zmanjšanja CDU, ki so bila z Uredbo št. 1342/2008 prvotno določena za primer pomanjkanja dovolj natančnih in reprezentativnih informacij, če ni mogoče uporabiti splošnih pravil določitve CDU.
Kar zadeva člen 12 Uredbe št. 1342/2008, je v uvodni izjavi 5 izpodbijane uredbe poudarjeno veliko zmanjšanje ribolovnega napora, dovoljenega v obdobju med letom 2009 in letom 2012 na zadevnih območjih. V skladu s to uvodno izjavo nadaljnja uporaba samodejnega letnega zmanjšanja ribolovnega napora ne bi pripomogla k doseganju ciljev načrta za trsko, temveč bi imela negativen gospodarski in družbeni učinek na segmente flote, ki uporabljajo glavno orodje za ulov trske, vendar večinoma za ribolov na druge vrste rib.
Zato so bila pravila o omejitvah ribolovnega napora temeljito spremenjena, med drugim z uvedbo postopka, ki odstopa od postopka za določitev ribolovnega napora ob nepopolnih podatkih, določenega v členu 12(4) Uredbe št. 1342/2008.
Poleg tega je treba poudariti, da člen 9(2) Uredbe št. 1342/2008, kot je bil nadomeščen s členom 1, točka 1, izpodbijane uredbe, ter člen 12(6) Uredbe št. 1342/2008, kot je bil uveden s členom 1, točka 2(b), izpodbijane uredbe, dajeta Svetu pooblastilo za odločanje o začasni ustavitvi letne prilagoditve CDU ali omejitev ribolovnega napora v primerih, navedenih v teh določbah.
Čeprav je res, da – kot je Svet poudaril v uvodni izjavi 8 izpodbijane uredbe, da bi upravičil uporabo člena 43(3) PDEU kot pravno podlago te uredbe – spremembe členov 9 in 12 Uredbe št. 1342/2008, ki izhajajo iz člena 1 izpodbijane uredbe, ne vplivajo na cilj večletnega načrta obnovitve staležev trske, ki je določen v členu 5 Uredbe št. 1342/2008, samo ta okoliščina ne zadostuje za ugotovitev, da bi te spremembe lahko bile veljavno sprejete na podlagi te določbe PDEU.
V ta namen je treba, kot je bilo poudarjeno v točki 59 te sodbe, preveriti, ali sprejetje izpodbijane uredbe ni vključevalo politične izbire, ki je pridržana zakonodajalcu Unije, ker so zadevne spremembe nujne za doseganje ciljev SRP, kar bi zahtevalo, da se to sprejetje izvede na podlagi člena 43(2) PDEU.
V obravnavanih zadevah spremembe členov 9 in 12 Uredbe št. 1342/2008, ki so bile uvedene z izpodbijano uredbo in opisane v točkah od 70 do 76 te sodbe, niso omejene, v nasprotju s trditvami Sveta, zgolj na to, da se vzpostavi učinkovita določitev in dodelitev ribolovnih možnosti v posebnih okoliščinah in na letni osnovi, ampak je njihov cilj prilagoditi splošen mehanizem določanja CDU in omejitev ribolovnega napora, da se odpravijo napake, ki izhajajo iz uporabe prejšnjih pravil samodejnega zmanjšanja, ki so onemogočala uresničevanje ciljev večletnega načrta obnove staležev trske.
Navedene spremembe zato določajo pravni okvir, v katerem so določene in dodeljene ribolovne možnosti. Izhajajo torej iz politične izbire, ki ima dolgoročni vpliv na večletni načrt obnove staležev trske.
Iz tega je razvidno, da zadevne spremembe pomenijo določbe, ki so potrebne za doseganje ciljev SRP. Zato bi sprejetje teh sprememb moralo biti urejeno z rednim zakonodajnim postopkom, določenim v členu 43(2) PDEU.
Glede na navedene ugotovitve je treba ugoditi prvemu delu edinega tožbenega razloga Parlamenta in prvemu tožbenemu razlogu Komisije.
Zato je treba izpodbijano uredbo razglasiti za nično, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge, ki sta jih Parlament in Komisija navedla v tožbi.
Predlog za začasno ohranitev učinkov izpodbijane uredbe
Svet in Komisija, ki ju podpirata Kraljevina Španija in Francoska republika, predlagata Sodišču, naj, če bo razglasilo ničnost izpodbijane uredbe, ohrani njene učinke. Komisija v zvezi s tem navaja, da bi ti učinki morali biti ohranjeni v razumnem obdobju, in sicer največ dvanajst mesecev po 1. januarju leta, ki sledi razglasitvi te sodbe.
Sodišče lahko v skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU, če meni, da je to potrebno, določi tiste njene učinke, ki jih je treba šteti za dokončne.
V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je mogoče iz razlogov pravne varnosti ohraniti učinke takega akta, med drugim če bi takojšnje posledice ničnosti tega akta povzročile resne negativne posledice za zadevne osebe, zakonitost izpodbijanega akta pa se ne izpodbija iz razlogov v zvezi z njegovim ciljem ali vsebino, temveč zaradi nepristojnosti avtorja tega akta ali bistvene kršitve postopka. Ti razlogi vključujejo zlasti napake v zvezi s pravno podlago izpodbijanega akta (glej sodbo Parlament in Komisija/Svet,
C‑103/12 in C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi je treba poudariti, da je izpodbijana uredba v skladu z njenim členom 2 začela veljati dan po njeni objavi v
Uradnem listu Evropske unije
21. decembra 2012.
Ker pa navedena uredba izpolnjuje cilj zagotavljanja ohranjevanja in trajnostnega izkoriščanja ribolovnih virov v okviru SRP, bi razglasitev njene ničnosti s takojšnjim učinkom lahko povzročila resne negativne posledice za uresničevanje te politike in za zadevne gospodarske subjekte.
V teh okoliščinah obstajajo utemeljeni razlogi pravne varnosti, ki upravičujejo, da Sodišče sprejme predlog za ohranitev učinkov izpodbijane uredbe. Poleg tega je treba poudariti, da niti Parlament niti Komisija nista izpodbijala zakonitosti te uredbe iz razlogov v zvezi z njenim ciljem ali vsebino, tako da v zvezi s tem ni ovir, da bi Sodišče odredilo tako ohranitev.
Zato je treba učinke te uredbe ohraniti do začetka veljavnosti – v razumnem obdobju, in sicer največ dvanajst mesecev po 1. januarju leta, ki sledi razglasitvi te sodbe – nove uredbe, ki bo temeljila na ustrezni pravni podlagi, to je na členu 43(2) PDEU.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Parlament in Svet sta predlagala, naj se Svetu naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 140(1) tega poslovnika Kraljevina Španija, Francoska republika in Republika Poljska, ki so intervenirale v teh postopkih, nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Uredba Sveta (EU) št. 1243/2012 z dne 19. decembra 2012 o spremembi Uredbe (ES) št. 1342/2008 o določitvi dolgoročnega načrta za staleže trske in ribištvo, ki izkorišča te staleže, se razglasi za nično.

2.
Učinki Uredbe št. 1243/2012 se ohranijo do začetka veljavnosti – v razumnem obdobju, in sicer največ dvanajst mesecev po 1. januarju leta, ki sledi razglasitvi te sodbe – nove uredbe, ki bo temeljila na ustrezni pravni podlagi, to je na členu 43(2) PDEU.

3.
Svetu Evropske unije se naloži plačilo stroškov.

4.
Kraljevina Španija, Francoska republika in Republika Poljska nosijo svoje stroške.

Podpisi
(
*
)   Jezik postopka: angleščina.