CELEX: 62012CJ0327
Članci 101., 102. i 106. UFEU‑a
Javni poduzetnici i poduzetnici kojima države članice dodjeljuju posebna ili isključiva prava
Poduzetnici kojima je povjereno pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa
Pojmovi
Tijela zadužena za provjeru i potvrđivanje ispunjavaju li poduzetnici koji izvršavaju javne radove uvjete propisane zakonom
Članak 49. UFEU‑a
Sloboda poslovnog nastana
Ograničenje
Opravdanje
Zaštita korisnikâ usluga
Kvaliteta usluga potvrđivanja

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 101., 102. i 106. UFEU‑a.
Zahtjev je upućen u okviru spora između Ministero dello Sviluppo economico (ministarstvo za gospodarski razvoj, u daljnjem tekstu: Ministero) kao i Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Agencija za nadzor postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim uslugama i ugovora o javnoj nabavi robe, u daljnjem tekstu: Autorità) protiv SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA (u daljnjem tekstu: SOA Nazionale Costruttori) u vezi s izjavom Ministero i Autorità o neprimjenjivosti zakonske abrogacije obveznih minimalnih tarifa u provedbi profesionalnih djelatnosti na usluge koje pružaju društva u svojstvu tijelâ za potvrđivanje (Società Organismi di Attestazione, u daljnjem tekstu: SOA).
Pravni okvir
Pravo Unije
Članak 52. stavak 1. podstavak 1. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), propisuje:
„Države članice mogu uvesti ili službene liste odobrenih izvođača radova [poduzetnikâ], dobavljača ili pružatelja usluga ili potvrđivanje od tijela za potvrđivanje osnovanih sukladno javnom ili privatnom pravu.”
Talijansko pravo
Zakonska uredba br. 163 od 12. travnja 2006. o zakoniku o javnoj nabavi radova, usluga i robe za provedbu Direktivâ 2004/17/EZ i 2004/18/EZ (redovni dodatak Službenom listu Republike Italije (GURI) br. 100 od 2. svibnja 2006., u daljnjem tekstu: zakonik), u svom članku 40. propisuje:
„1.   Osobe koje obavljaju javne radove s bilo koje osnove trebaju biti odobrene i skrbiti da je njihova djelatnost obilježena načelima kvalitete, profesionalnosti i lojalnosti. S istim ciljem, proizvodi, procesi, usluge i sustavi kvalitete u poduzeću kojima se koriste te osobe podliježu potvrdi sukladno zakonodavstvu na snazi.
2.   Uredba […] uređuje sustav jedinstvenog odobrenja za sve osobe koje obavljaju, s bilo koje osnove, javne radove u vrijednosti većoj od 150.000 eura s obzirom na vrstu i vrijednost radova. Uredba […] također omogućava periodičnu reviziju kategorija odobrenja i propisivanje eventualno novih kategorija.
3.   Sustav odobrenja provode privatnopravna tijela za potvrđivanje koja je u tu svrhu ovlastio Autorità. Djelatnost potvrđivanja obavlja se poštujući načelo neovisnosti prosuđivanja uz jamstvo odsutnosti svakog poslovnog ili financijskog interesa takve naravi koji bi obuhvaćao pristrana ili diskriminatorna ponašanja. U obavljanju djelatnosti potvrđivanja s obzirom na osobe koje obavljaju javne radove SOA izvršava zadaću koja proizlazi iz javnog prava […] Ako ona izda lažne potvrde, primjenjivi su članci 476. i 479. Kaznenog zakona. Prije izdavanja potvrda SOA provjerava ispunjava li poduzetnik podnositelj zahtjeva sve tražene uvjete. Tijela za potvrđivanje zadužena su za potvrđivanje da odobrene osobe:
a)
raspolažu potvrdom da je njihov sustav kvalitete usklađen s europskim normama […] i nacionalnim propisima na snazi, a koju su izdala tijela akreditirana sukladno europskim normama […]. Akreditirana tijela dužna su upisati potvrdu, predviđenu predmetnom točkom za poduzetnike koji obavljaju javne radove, na službenom listu utvrđenom pri talijanskom tijelu za akreditaciju […]
b)
poštuju opće, tehničko‑organizacijske i ekonomsko‑financijske uvjete propisane odredbama [Unije] primjenjivima na područje odobrenja. Potvrde koje su naručitelji radova izdali poduzetnicima koji obavljaju javne radove čine dio tehničko‑organizacijskih uvjeta. […]
4.   Uredba posebno određuje:
[…]
b)
modalitete i kriterije ovlaštenja te eventualnog opoziva ovlaštenja tijelâ za potvrđivanje kao i subjektivne, organizacijske, financijske i tehničke uvjete koje navedena tijela moraju ispunjavati;
c)
modalitete kojima se potvrđuje da odobrene osobe raspolažu sustavom kvalitete potvrđenim u skladu sa stavkom 3. točkom (a) i da poštuju uvjete propisane stavkom 3. točkom (b) kao i modalitete eventualne godišnje provjere navedenih uvjeta s obzirom na podatke iz računovodstvenih izvješća;
d)
opće uvjete […] te tehničko‑organizacijske i ekonomsko‑financijske uvjete propisane stavkom 3. točkom (b) kao i mjere koje se odnose na opseg i vrstu radova […]
e)
kriterije utvrđivanja tarifa primjenjivih na djelatnost potvrđivanja, pod uvjetom nemogućnosti odstupanja od tarifnih minimuma;
f)
modalitete provjere odobrenja; trajanje odobrenja iznosi pet godina, a provjera postojanosti općih uvjeta kao i uvjeta koji se odnose na strukturni kapacitet, a što je potrebno navesti u uredbi, provodi se prije isteka treće godine; trajanje valjanosti općih i posebnih kategorija predmet je revizije propisane stavkom 2.; tarifa provjere postojanosti uvjetâ proporcionalna je tarifi potvrđivanja, bez mogućnosti da premaši tri petine potonje;
f bis)
modalitete koji omogućavaju osiguravanje, u okviru dotičnih ovlasti, usklađenosti nadzora djelatnosti tijelâ za potvrđivanje koristeći se strukturama i resursima već dostupnima u tu svrhu, a da se novi ili akumulirani troškovi ne stave na trošak javnih financija;
g)
novčane kazne i zabranu, koje idu sve do opoziva ovlaštenja, za nepravilnosti i nezakonitosti koje je počinila SOA tijekom izdavanja potvrda kao i u slučaju nepostupanja SOA‑e nastavno na zahtjev Autorità za informacijama i dokumentima u okviru njezine zadaće nadzora, u skladu s kriterijem proporcionalnosti i poštujući načelo kontradiktornosti;
g bis)
novčane kazne propisane člankom 6. stavkom 11. i zabrane, koje idu sve do opoziva potvrde odobrenja, za gospodarske subjekte koji ne odgovaraju na zahtjeve Autorità za informacijama i dokumentima u okviru njezine ovlasti nadzora sustava odobrenja, ili koji izdaju lažne informacije ili akte;
h)
uspostavljanje na regionalnoj osnovi popisâ osoba koje su dobile odobrenje propisano stavkom 3.; te popise sastavlja i pohranjuje Autorità, koja osigurava njihovu javnost posredstvom
Observatoire
.
[…]
6.   Uredba određuje specifične ekonomsko‑financijske i tehničko‑organizacijske uvjete koje moraju ispuniti kandidati za koncesiju za javne radove koji nemaju namjeru izvesti radove pomoću vlastite organizacije poduzeća.
[...]
9.a   SOA je odgovorna za pohranu dokumenata i akata korištenih za izdavanje potvrda, uključujući i vrijeme nakon prestanka djelatnosti potvrđivanja. SOA je također obvezna dati pristup navedenim dokumentima i aktima osobama navedenima u uredbi, uključujući slučaj suspenzije ili opoziva ovlaštenja za obavljanje djelatnosti potvrđivanja; u slučaju nepoštovanja, primjenjuju se upravne novčane kazne predviđene člankom 6. stavkom 11. U svakom slučaju, SOA ostaje obvezana pohranjivati dokumente i akte navedene u prvoj rečenici tijekom deset godina ili tijekom razdoblja navedenog uredbom […]
9.b   SOA ima obvezu obavijestiti Autorità o pokretanju postupka provjere propisanih uvjeta u pogledu određenog poduzetnika i o njegovom rezultatu. SOA ima obvezu objaviti opoziv potvrde odobrenja ako utvrdi da je ona izdana, a da nisu ispunjeni uvjeti propisani uredbom ili ako navedeni uvjeti nisu više ispunjeni; u slučaju nepoštovanja, Autorità objavljuje opoziv SOA‑ina ovlaštenja za potvrđivanje obavljanja djelatnosti.
9.c   Ako su u cilju potvrđivanja podneseni lažna izjava ili lažni dokumenti, SOA obavještava Autorità, koja, ako procijeni da postoji namjera ili gruba nepažnja, razmatrajući važnost i težinu činjenica koje su predmet lažne izjave ili podnošenja lažnih dokumenata, pristupa informatičkoj zabilježbi [...] u cilju isključenja iz postupaka poziva na nadmetanje i podugovaranja [...] na razdoblje od jedne godine, nakon isteka kojeg se briše zabilježba i u svakom slučaju gubi svoj učinak.”
Zakonska uredba br. 223 od 4. srpnja 2006. o hitnim odredbama za gospodarski i društveni oporavak, ograničenje i racionalizaciju javnih troškova te intervencije u području prihoda i borbe protiv utaje poreza (Službeni list Republike Italije (GURI) br. 153 od 4. srpnja 2006., str. 4.), preinačena u zakon, nakon izmjena zakonom br. 248 od 4. kolovoza 2006. (redovni dodatak Službenom listu Republike Italije (GURI) br. 186 od 11. kolovoza 2006., u daljnjem tekstu: zakonska uredba br. 223/2006), ukinula je svojim člankom 2. stavkom 1. točkom (a) odredbe koje su predviđale obvezu primjene utvrđenih ili minimalnih tarifa „u odnosu na slobodna zanimanja ili intelektualne djelatnosti”.
Uredba br. 207 Predsjednika Republike od 5. listopada 2010. o izvršenju i provedbi zakonske uredbe br. 163 (redovni dodatak Službenom listu Republike Italije (GURI) br. 288 od 10. prosinca 2010., u daljnjem tekstu: predsjednička uredba br. 207/2010), koja je ukinula uredbu Predsjednika Republike br. 34 od 25. siječnja 2000., u svom članku 60. stavcima 2. do 4. propisuje:
„2.   Odobrenje je obvezno za svako obavljanje javnih radova povjereno od naručitelja u vrijednosti većoj od 150.000 eura.
3.   […] potvrda o odobrenju izdana sukladno predmetnom naslovu predstavlja nužan i dostatan uvjet za dokazivanje ispunjenosti traženih zahtjeva u području tehničkog i financijskog kapaciteta u cilju dobivanja javnih radova.
4.   Naručitelji ne mogu tražiti od podnositelja zahtjeva da dokazuju da su kvalificirani u skladu s modalitetima, postupcima i uvjetima različitima od onih predviđenih predmetnim poglavljem […]”
Članak 68. uredbe br. 207/2010 propisuje:
„1.   SOA‑ino obavljanje djelatnosti potvrđivanja kvalifikacija [...] podređeno je ovlaštenju od strane Autorità.
2.   SOA podnosi zahtjev za ovlaštenje popraćen sljedećim dokumentima:
a)
aktom o osnivanju i statutima društva;
b)
popisom dioničara i izjavom o eventualnim situacijama kontrole ili povezanosti između poduzetnikâ;
c)
organigramom SOA‑e, uključujući životopis osoba koje su njezin dio;
d)
izjavom pravnog zastupnika, u skladu s modalitetima i oblicima predviđenima zakonima na snazi, o odsutnosti situacija predviđenih člankom 64. stavkom 6. u odnosu na SOA‑u, njezine administratore, pravne zastupnike ili tehničke direktore i osoblje [...]
e)
izvatkom iz kaznene evidencije za administratore, pravne zastupnike, tehničke direktore i osoblje [...]
f)
dokumentom koji sadrži opis postupaka koji će se, sukladno odredbama utvrđenim od Autorità, koristiti za obavljanje djelatnosti potvrđivanja;
g)
policom osiguranja ugovorenom s društvom za osiguranje koje je ovlašteno za pokrivanje povezanog rizika na koji se obveza odnosi, za pokrivanje uzastopnih odgovornosti za obavljanu djelatnost, čiji je maksimalan iznos minimalno šest puta veći od predviđenog prometa.
[...]”
Članak 70. uredbe br. 207/2010 određuje:
„1.   U obavljanju svoje djelatnosti SOA je dužna:
a)
djelovati predano, lojalno i transparentno u poštovanju načela propisanih člankom 2. zakonika;
b)
pribaviti potrebne informacije od osoba koje se odobravaju i djelovati na način da si osiguraju odgovarajuću informaciju;
c)
djelovati na način da se jamče nepristranost i ravnopravnost postupanja;
d)
osigurati i održavati neovisnost traženu odredbama zakonika i ove glave;
e)
raspolagati resursima i postupcima, uključujući područje internog nadzora, koji su odgovarajući za osiguranje učinkovitosti i lojalnosti;
f)
provjeriti istinitost i sadržaj izjava, potvrda i dokumenata […] koje su podnijele osobe kojima treba biti izdana potvrda kao i postojanost uvjeta predviđenih člankom 78.;
g)
izdati potvrdu o odobrenju sukladno dokumentima koje su podnijeli poduzetnici i koji su provjereni u skladu s točkom (f).
2.   U okviru svoje djelatnosti procjene i provjere odobrenja SOA prikuplja podatke ekonomsko‑financijskog karaktera kao što su računovodstvena izvješća te informacije o organizacijskim izmjenama i promjenama pravne naravi poduzetnika, među ostalim, i iz baze podataka gospodarske, industrijske i obrtničke komore.
3.   U izvršavanju svojih institucionalnih zadaća SOA se ne smije koristiti pružanjem usluga trećih osoba. U svakom slučaju, SOA je odgovorna za svaku izvršenu djelatnost, izravno ili neizravno, u svoje ime i za svoj račun.
4.   Svaka potvrda o odobrenju i svako obnavljanje potvrde kao i sve dodatne djelatnosti revizije ili izmjene podliježu plaćanju naknade utvrđene s obzirom na ukupan iznos i broj općih ili specijaliziranih kategorija za koje je zatraženo odobrenje, sukladno formulama u prilogu C, dijelu I. Za stalne skupine naknada SOA‑i za svaku djelatnost smanjena je za 50 %; za odobrene poduzetnike do razreda za iznos II naknada SOA‑i za svaku djelatnost smanjena je za 20 %.
5.   Iznosi utvrđeni sukladno stavku 4. smatraju se minimalnom naknadom za uslugu. Plaćanje naknade više od dvostrukog iznosa utvrđenog u skladu s kriterijima propisanima člankom 4. ne može biti predviđeno. Svaka je suprotna klauzula ništetna. Naknada treba biti plaćena u cijelosti prije izdavanja potvrde, revizije ili izmjene [iste]; zakašnjenje do šest mjeseci dopušteno je ako je u trenutku izdavanja potvrde uspostavljen izravan nalog za plaćanje na tekućem bankovnom računu i SOA‑i prenesen iznos u cijelosti.
6.   SOA prosljeđuje potvrde Autorità unutar petnaest dana od njihovog izdavanja sukladno modalitetima predviđenima člankom 8. stavkom 7.
7.   SOA obavještava Autorità u roku od deset dana o pokretanju postupka provjere traženih uvjeta u pogledu poduzetnika i o njegovom rezultatu, sukladno članku 40. stavku 9.b zakonika.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
Ministero kao i Autorità odlukama od 20. rujna 2010. proglasili su neprimjenjivim članak 2. zakonske uredbe br. 223/2006 o ukidanju obveznih minimalnih tarifa u obavljanju profesionalnih djelatnosti na usluge koje pruža SOA te su odlučili ne udovoljiti namjeri SOA Nazionale Costruttori da poduzetnicima predloži popust na naplaćene iznose za izdavanje potvrda o odobrenju.
SOA Nazionale Costruttori podnijela je tužbu za poništenje navedenih odluka pred Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
Presudom od 1. lipnja 2011. navedeni sud usvojio je tužbu SOA Nazionale Costruttori.
Ministero i Autorità podnijeli su žalbu na navedenu presudu pred Consiglio di Stato.
Prema sudu koji je uputio zahtjev, upućivanje u članku 2. stavku 1. točki (a) zakonske uredbe br. 223/2006 na „intelektualne” djelatnosti ne može obuhvaćati djelatnosti SOA‑e, koja obavlja javnu zadaću odobravanja. Naime, ta zadaća sastoji se u izdavanju potvrda o odobrenju, što predstavlja nužan i dostatan uvjet za dokazivanje da poduzetnik ispunjava tražene zahtjeve u području tehničkih i financijskih kapaciteta u cilju dobivanja izvođenja javnih radova.
Nadalje, SOA‑ine djelatnosti isključive su naravi, s obzirom na to da ona ne može obavljati druge djelatnosti i nema autonoman karakter jer podliježe pravnim pravilima kao i nadzoru Autorità.
Stoga sud koji je uputio zahtjev procjenjuje da se ukidanje minimalnih tarifa predviđeno zakonskom uredbom br. 223/2006 ne može primjenjivati na tarife utvrđene za SOA‑inu djelatnost potvrđivanja.
Međutim, navedeni sud izražava sumnje u vezi s usklađenosti nacionalnih odredbi relevantnih za SOA‑inu djelatnost potvrđivanja s propisima Unije.
Posebno, on postavlja upit sudjeluje li, u vezi s odredbama UFEU‑a u području tržišnog natjecanja i slobode poslovnog nastana, SOA u izvršavanju javne vlasti i je li nacionalni propis o minimalnim tarifama, o kojemu je riječ, usklađen s navedenim odredbama.
U tim uvjetima, Consiglio di Stato odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Jesu li načela [Unije] u području tržišnog natjecanja i članci 101. [UFEU‑a], 102. [UFEU‑a] i 106. [UFEU‑a] zapreka primjeni tarifa predviđenih uredbama [Predsjednika br. 34 od 25. siječnja 2000. i br. 207/2010] za djelatnost potvrđivanja [SOA‑e]?”
O prethodnom pitanju
O dopuštenosti
Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (u daljnjem tekstu: Unionsoa) tvrdi da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten jer nije relevantan za ishod glavnog postupka, s obzirom na to da je sud koji je uputio zahtjev već utvrdio da je nacionalni propis u području tarifa SOA‑e opravdan.
U tom smislu valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, za pitanja u vezi s tumačenjem prava Unije koja je postavio nacionalni sudac u zakonskom i činjeničnom okviru koji je sam nadležan utvrditi vrijedi pretpostavka relevantnosti (vidjeti presudu od 30. svibnja 2013., X, C‑651/11, t. 20. i navedenu sudsku praksu).
Sud može odbaciti zahtjev koji je postavio nacionalni sud samo kada na očit način proizlazi da traženo tumačenje prava Unije nema nikakav odnos sa stvarnošću ili predmetom glavnog postupka, kada je problem hipotetske naravi ili kada Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su potrebni kako bi se na koristan način odgovorilo na pitanja koja su mu postavljena (vidjeti gore navedenu presudu X, t. 21. i navedenu sudsku praksu).
Nadalje, valja navesti da u predmetnom slučaju iz spisa dostavljenog Sudu ne proizlazi na očit način da tumačenje prava Unije koje je zatražio nacionalni sud nema nikakav odnos s predmetom spora ili da je problem na koji je potonji ukazao hipotetske naravi.
Naime, nacionalni sud, koji postupa nastavno na zahtjev za preinaku presude Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, koji je zauzeo stajalište o mogućnosti odstupanja od minimalnih tarifa za SOA‑inu djelatnost potvrđivanja, smatra da rješavanje glavnog postupka ovisi o pitanju protivi li se pravo Unije u području tržišnog natjecanja nacionalnom propisu koji SOA‑i nameće režim minimalnih tarifa za usluge koje isporučuje. Stoga sud koji je uputio zahtjev još uvijek nije konačno obavio procjenu nacionalnog propisa koji se odnosi na navedene tarife.
U tim uvjetima, valja odgovoriti na pitanje koje je postavio Consiglio di Stato.
O meritumu
Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita treba li odredbe Ugovora u području tržišnog natjecanja i slobode poslovnog nastana tumačiti u smislu da se protive nacionalnom propisu kao što je onaj u glavnom postupku koji SOA‑i nameće režim minimalnih tarifa za usluge potvrđivanja isporučenih poduzetnicima koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima.
O pravu Unije u području tržišnog natjecanja
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, kao prvo valja ispitati jesu li SOA‑e, u okviru svoje djelatnosti potvrđivanja, „poduzetnici” u smislu članaka 101., 102. i 106. UFEU‑a.
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se za potrebe primjene odredbi prava Unije u području tržišnog natjecanja poduzetnikom smatra svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću, neovisno o pravnom statusu tog subjekta i načinu njegovog financiranja (vidjeti presudu od 23. travnja 1991., Höfner i Elser, C‑41/90,
Recueil
, str. I‑1979., t. 21.). Gospodarska je djelatnost svaka djelatnost koja se sastoji od ponude robe ili usluga na danom tržištu (vidjeti presudu od 25. listopada 2001., Ambulanz Glöckner, C‑475/99,
Recueil
, str. I‑8089., t. 19.). Suprotno tome, nemaju gospodarski karakter koji bi opravdavao primjenu pravila tržišnog natjecanja predviđenih Ugovorom djelatnosti koje su povezane s izvršavanjem ovlasti javne vlasti (vidjeti presudu od 12. srpnja 2012., Compass‑Datenbank, C‑138/11, t. 36.).
U predmetnom slučaju talijanski je zakonodavac, provedbom članka 52. stavka 1. Direktive 2004/18, uspostavio režim potvrđivanja koje obavljaju privatna tijela, tj. SOA‑e. Potonji su poduzetnici s ciljem ostvarivanja dobiti koji su zaduženi za isporuku usluga potvrđivanja, a dobivanje odgovarajuće potvrde nužan je uvjet za sudjelovanje zainteresiranih osoba u ugovorima o javnim radovima u uvjetima utvrđenima nacionalnim propisom.
Međutim, djelatnost SOA‑e ima gospodarski karakter. Ona, naime, izdaje potvrde uz novčanu protučinidbu i isključivo na osnovi stvarne potražnje tržišta. Također, ona preuzima financijske rizike povezane s obavljanjem te djelatnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 1998., Komisija/Italija, C‑35/96,
Recueil
, str. I‑3851., t. 37.).
Nacionalni propis predviđa, osobito, da SOA provjerava tehnički i financijski kapacitet poduzetnika podvrgnutih potvrđivanju te istinitost i sadržaj izjava, potvrda i dokumenata koje su podnijele osobe kojima se potvrda izdaje kao i postojanje uvjetâ u vezi s osobnom situacijom kandidata ili podnositelja zahtjeva.
U okviru te provjere, SOA je obvezna proslijediti odgovarajuće informacije Autorità, koja obavlja nadzor pravilnosti djelatnosti potvrđivanja, a sankcije mogu biti primijenjene u pogledu tih društava u slučajevima kršenja njihovih obveza predviđenih nacionalnim propisom na snazi.
Suprotno situaciji o kojoj se radilo u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 26. ožujka 2009., SELEX Sistemi Integrati/Komisija (C‑113/07 P,
Recueil
, str. I‑2207., t. 76.), SOA ne obavlja zadaću standardizacije. Ti poduzetnici ne raspolažu nikakvom ovlašću odlučivanja koja je povezana s izvršavanjem ovlasti javne vlasti.
Kao što proizlazi iz spisa u ovom predmetu, poduzetnici koji obavljaju djelatnost potvrđivanja, tj. SOA, djeluju, kao što navodi nezavisni odvjetnik u točki 57. svog mišljenja, u uvjetima tržišnog natjecanja.
Poduzetnici koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima nisu zakonski obvezani koristiti se uslugama potvrđivanja jedne određene SOA‑e.
U tim uvjetima valja utvrditi da, kao što je Sud priznao svojstvo poduzetnika proizvođaču automobila s obzirom na to da je djelovao na tržištu potvrđivanja automobila izdajući potvrde o usklađenosti koje su potrebne za njihovu registraciju (presuda od 11. studenoga 1986., British Leyland/Komisija, 226/84,
Recueil
, str. 326.), SOA‑e treba smatrati, u okviru njihove djelatnosti potvrđivanja, „poduzetnicima” u smislu članaka 101., 102. i 106. UFEU‑a.
Važno je, kao drugo, provjeriti primjenjuju li se članci 101. i 102. UFEU‑a u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj pravila u vezi s minimalnim tarifama za usluge potvrđivanja utvrđuje država.
U tom pogledu valja podsjetiti da, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, iako se članci 101. i 102. UFEU‑a odnose samo na djelovanje poduzetnikâ te ne obuhvaćaju zakonske ili podzakonske mjere država članica,predmetni članci, u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a koji uspostavlja obvezu suradnje između Europske unije i država članica, ipak nameću potonjima da ne donose ili ne ostavljaju na snazi mjere, čak i zakonske ili podzakonske naravi, koje mogu ukloniti koristan učinak pravilâ o tržišnom natjecanju primjenjivih na poduzetnike (vidjeti presude od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr., C‑94/04 i C‑202/04,
Recueil
, str. I‑11421., t. 46. kao i od 1. srpnja 2010., Sbarigia, C‑393/08,
Recueil
, str. I‑6337., t. 31.).
Postoji kršenje članaka 101. ili 102. UFEU‑a, u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, kada država članica nameće ili potiče zaključenje ugovorâ protivnih članku 101. UFEU‑a ili jača učinke takvih ugovora, ili kada vlastitom propisu oduzima njegov državni karakter delegirajući privatnim subjektima odgovornost donošenja odlukâ intervencije u gospodarskom interesu, ili također kada nameće ili potiče zloporabe dominantnog položaja (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Cipolla i dr., t. 47.).
Nijedan element spisa kojim raspolaže Sud ne upućuje na zaključak da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku ima takve učinke. Nadalje, očito je da država članica o kojoj je riječ nije privatnim subjektima delegirala odgovornost donošenja odlukâ intervencije koje imaju gospodarski interes.
S obzirom na navedeno, valja ispitati, kao treće, primjenjuje li se ovdje članak 106. UFEU‑a, stavak 1. tog članka, koji zabranjuje državama članicama, u odnosu na poduzetnike kojima se dodjeljuju posebna ili isključiva prava, donositi ili ostaviti na snazi mjere koje su u suprotnosti s pravilima Ugovora, osobito onima predviđenima u člancima 101. i 102. UFEU‑a.
Državna mjera može se smatrati kao da dodjeljuje isključivo ili posebno pravo u smislu članka 106. stavka 1. UFEU‑a kada dodjeljuje zaštitu ograničenom broju poduzetnika i kada je takve naravi da bitno utječe na mogućnost drugih poduzetnika da izvršavaju gospodarsku djelatnost o kojoj je riječ na istom području u bitno istovjetnim uvjetima (vidjeti gore navedenu presudu Ambulanz Glöckner, t. 24.).
U predmetnom slučaju činjenica da su zadaci povezani s potvrđivanjem bili povjereni svim SOA‑ama i samo njima ne može se smatrati kao da im se dodjeljuju posebna ili isključiva prava. Naime, sve SOA‑e raspolažu istim pravima i istim ovlastima u okviru tržišta koje je relevantno za usluge potvrđivanja, nikakva prednost tržišnog natjecanja nije stvorena u korist određenih poduzetnika aktivnih na tom tržištu, a na štetu drugih poduzetnika koji isporučuju iste usluge. Nadalje, proizlazi da ovlaštenje stvaranja novih SOA‑a nije rezervirano na ograničen broj tijela, već se izdaje svakom tijelu koje ispunjava uvjete na koje se podsjeća u točki 7. predmetne presude.
Stoga se SOA‑e ne može smatrati poduzetnicima kojima je dotična država članica dodijelila posebna ili isključiva prava u smislu članka 106. stavka 1. UFEU‑a.
Imajući u vidu prethodna razmatranja, valja utvrditi da članke 101., 102. i 106. UFEU‑a treba tumačiti u smislu da se ne protive nacionalnom propisu kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku koji nameće SOA‑ama režim minimalnih tarifa za usluge potvrđivanja koje se isporučuju poduzetnicima koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima.
O slobodi nastana
Valja podsjetiti da se članak 49. UFEU‑a protivi ograničavanjima slobode poslovnog nastana. Ta odredba zabranjuje svaku nacionalnu mjeru koja državljanima Unije može ometati ili učiniti manje privlačnim izvršavanje slobode poslovnog nastana zajamčene Ugovorom. Pojam ograničavanja obuhvaća mjere koje poduzima država članica koje, iako se istovjetno primjenjuju, utječu na pristup tržištu poduzetnikâ drugih država članica i na taj način sprečavaju trgovinu unutar Zajednice (vidjeti presude od 28. travnja 2009., Komisija/Italija, C‑518/06,
Recueil
, str. I‑3491., t. 63. i 64. kao i od 7. ožujka 2013., DKV Belgium, C 577/11, t. 31. do 33.).
U predmetnom slučaju iz spisa dostavljenog Sudu proizlazi da su svi elementi spora u glavnom postupku ograničeni unutar jedne države članice, i to Republike Italije. Stoga kao prvo valja provjeriti je li Sud u dotičnom predmetu nadležan za donošenje odluke o odredbi Ugovora u vezi sa slobodom poslovnog nastana, tj. člankom 49. UFEU‑a (presuda od 11. ožujka 2010., Attanasio Group, C‑384/08,
Recueil
, str. I‑2055., t. 22.).
Naime, nacionalni propis kao što je onaj u glavnom postupku, koji se istovjetno primjenjuje na talijanske državljane i na državljane drugih država članica, ne može se, kao opće pravilo, odnositi na odredbe u vezi s temeljnim slobodama jamčenima Ugovorom osim u mjeri u kojoj se primjenjuje na situacije koje imaju poveznicu s razmjenama između država članica (vidjeti gore navedenu presudu Attanasio Group, t. 23. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, u predmetnom slučaju nikako ne može biti isključeno da su poduzetnici osnovani u drugim državama članicama osim Republike Italije bili ili jesu zainteresirani za obavljanje djelatnosti potvrđivanja u potonjoj državi članici (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Attanasio Group, t. 24.).
Osim toga, čak i u situaciji u kojoj se svi elementi ograničavaju unutar jedne države članice, odgovor može svejedno biti koristan sudu koji je uputio zahtjev, posebno u slučaju kada mu nacionalno pravo nalaže da omogući nacionalnom državljaninu uživanje istih prava poput onih koja bi imao državljanin druge države članice na temelju prava Unije u istoj situaciji (vidjeti presudu od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07,
Recueil
, str. I‑4629., t. 39.).
U odnosu na članak 51. UFEU‑a, na temelju kojeg su djelatnosti koje su povezane s izvršavanjem javnih ovlasti izuzete od primjene odredbi iz Ugovora u području slobode poslovnog nastana, važno je navesti da to odstupanje nije primjenjivo u glavnom postupku.
Naime, navedeno odstupanje ograničeno je samo na djelatnosti koje, uzete same po sebi, predstavljaju izravnu i specifičnu povezanost s izvršavanjem javnih ovlasti (presuda od 24. svibnja 2011., Komisija/Belgija, C‑47/08,
Recueil
, str. I‑4105., t. 85. i navedena sudska praksa).
S obzirom na razmatranja navedena u točkama 28. do 35. predmetne presude, ne može se smatrati da djelatnosti potvrđivanja SOA‑e predstavljaju izravnu i specifičnu povezanost s izvršavanjem javnih ovlasti.
Naime, kao što je naveo nezavisni odvjetnik u točkama 47. i 48. svog mišljenja, odluke o potvrđivanju ili nepotvrđivanju tehničkog nadzora, koje u biti jedino uzimaju u obzir rezultate tehničkog ispitivanja, ne ulaze u polje primjene odstupanja predviđenog člankom 51. UFEU‑a s obzirom na to da su, s jedne strane, lišene autonomije odlučivanja svojstvene izvršavanju ovlasti javne vlasti i, s druge strane, donesene su u okviru izravnog državnog nadzora (vidjeti analogijom presudu od 22. listopada 2009., Komisija/Portugal, C‑438/08,
Recueil
, str. I‑10219., t. 41. i 45.). Također, pomoćna i pripremna uloga dodijeljena privatnim tijelima prema nadzornom tijelu ne može se smatrati kao izravna i specifična povezanost s izvršavanjem javnih ovlasti u smislu članka 51. UFEU‑a (vidjeti presudu od 29. studenoga 2007., Komisija/Njemačka, C‑404/05,
Recueil
, str. I‑10239., t. 44.).
U predmetnom slučaju SOA‑ina provjera tehničkih i financijskih kapaciteta poduzetnika podvrgnutih potvrđivanju te istinitosti i sadržaja izjava, potvrda i dokumenata koje su podnijele osobe kojima se potvrda izdaje kao i postojanosti uvjetâ u vezi s osobnom situacijom kandidata ili podnositelja zahtjeva ne može se smatrati djelatnošću koja proizlazi iz autonomije odlučivanja svojstvene izvršavanju prerogativa javne vlasti. Ta je provjera u potpunosti utvrđena nacionalnim zakonodavnim okvirom. Nadalje, ona se provodi pod izravnim državnim nadzorom i ima za svrhu olakšati zadatak vlasti koje odlučuju u području sklapanja ugovora o javnim radovima, njezin cilj jest omogućavanje potonjima ispunjenje njihove zadaće uz točno i detaljno poznavanje kako tehničkih tako i financijskih mogućnosti podnositeljâ zahtjeva.
Stoga je potrebno procijeniti nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku s obzirom na članak 49. UFEU‑a.
– O postojanju ograničavanja slobode poslovnog nastana
Osporena nacionalna pravila u okviru glavnog postupka zabranjuju poduzetnicima koji isporučuju usluge potvrđivanja odstupanje od minimalnih tarifa predviđenih talijanskim pravom. Kao što navodi nezavisni odvjetnik u točki 51. svojeg mišljenja, navedena pravila mogu učiniti manje privlačnim izvršavanje slobode poslovnog nastana na tržištu navedenih usluga poduzetnicima osnovanima u drugim državama članicama osim Republike Italije.
Naime, navedena zabrana lišava poduzetnike koji su osnovani u drugoj državi članici osim Republike Italije i ispunjavaju uvjete predviđene talijanskim propisima mogućnosti da pruže, tražeći niže honorare od onih koje je utvrdio talijanski zakonodavac, učinkovitiju konkurenciju poduzetnicima sa sjedištem u dotičnoj državi članici i na taj način imaju veće mogućnosti za pridobivanje klijentele od poduzetnika sa sjedištem u drugoj državi članici (vidjeti analogijom presude od 5. listopada 2004. CaixaBank France, C‑442/02,
Recueil
, str. I‑8961., t. 13. kao i gore navedenu Cipolla i dr., t. 59.).
U tim uvjetima, nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku treba smatrati ograničavanjem slobode poslovnog nastana.
– O opravdanju ograničavanja slobode poslovnog nastana
Ograničavanje slobode poslovnog nastana može biti dopušteno ako se pokaže da služi važnim razlozima u općem interesu, da je prikladno za jamčenje ostvarenja postavljenog cilja i da ne nadilazi ono što je nužno za njegovo ostvarenje (vidjeti gore navedenu presudu DKV Belgium, t. 38.).
Unionsoa i talijanska vlada smatraju da je svrha nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku jamčiti neovisnost SOA‑e kao i kvalitetu usluga potvrđivanja koje potonja isporučuje. Naime, tržišno natjecanje između SOA‑a na području tarifa dogovorenih s njihovim klijentima i mogućnost utvrđivanja tih tarifa na vrlo niskoj razini moglo bi ugroziti njihovu neovisnost u odnosu na navedene klijente i negativno utjecati na kvalitetu usluga potvrđivanja.
U tom pogledu valja podsjetiti da opći interes povezan sa zaštitom korisnika usluga može opravdati ograničavanje slobode poslovnog nastana (vidjeti presudu od 30. ožujka 2006., Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03,
Recueil
, str. I‑2941., t. 38.).
U predmetnom slučaju, s jedne strane, SOA‑e su zadužene za potvrđivanje poduzetnikâ, a dobivanje odgovarajuće potvrde jest nužan uvjet sudjelovanja zainteresiranih poduzetnika u sklapanju ugovorâ o javnim radovima. U tom kontekstu, talijansko zakonodavstvo jamči odsutnost svakog gospodarskog ili financijskog interesa koji bi mogao prouzročiti pristrano ili diskriminatorno ponašanje SOA‑e prema navedenim poduzetnicima.
S druge strane, kao što proizlazi iz odluke o upućivanju zahtjeva, SOA ne može obavljati druge djelatnosti osim potvrđivanja. Nadalje, ona je obvezna, sukladno nacionalnim propisima, raspolagati resursima i postupcima koji mogu osigurati učinkovitost i lojalnost isporuke njezinih usluga.
Posebno je važno, upravo radi zaštite korisnikâ usluga, da je SOA neovisna o pojedinačnim interesima svojih klijenata. Određeno ograničenje mogućnosti pregovaranja cijena usluga s klijentima može ojačati njezinu neovisnost.
U tim uvjetima valja ustvrditi da, kao što navodi u bitnome nezavisni odvjetnik u točki 58. svog mišljenja, utvrđenje minimalnih tarifa za isporuku takvih usluga ima za cilj, u načelu, osigurati dobru kvalitetu potonjih te je prikladno kao jamstvo ostvarenja cilja zaštite korisnikâ navedenih usluga.
U tom smislu važno je ipak naglasiti da nacionalni režim o kojemu je riječ u glavnom postupku u vezi s tarifama i osobito načinom izračuna minimalnih tarifa treba biti proporcionalan s obzirom na ostvarenje cilja navedenog u prethodnoj točki.
U predmetnom slučaju talijanski propis predviđa podvrgavanje svake potvrde o odobrenju i svake obnove potvrde kao i svih dodatnih djelatnosti revizije ili izmjene plaćanju minimalne tarife utvrđene s obzirom na ukupan iznos i broj općih ili specijaliziranih kategorija za koje je zatraženo odobrenje.
Za procjenu prelazi li navedeni propis ono što je nužno za ostvarenje cilja navedenog u točki 65. predmetne presude nadležan je sud koji je uputio zahtjev. U tu svrhu mora uzeti u obzir, osobito, način izračuna minimalnih tarifa, posebno s obzirom na broj kategorija radova za koje se izdaje potvrda.
Uzimajući u obzir navedeno, valja ustvrditi da nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, koji nameće SOA‑i minimalne tarife za usluge potvrđivanja koje isporučuje poduzetnicima koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima, predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a, no takav je propis prikladan kao jamstvo ostvarenja cilja zaštite korisnikâ navedenih usluga. Za procjenu prelazi li navedeni nacionalni propis ono što je nužno za ostvarenje tog cilja, uzimajući u obzir osobito način izračuna minimalnih tarifa, posebno s obzirom na broj kategorija radova za koje se izdaje potvrda, nadležan je sud koji je uputio zahtjev.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

Članke 101., 102. i 106. UFEU‑a treba tumačiti na način da se ne protive nacionalnom propisu kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku koji nameće društvima u svojstvu tijela za potvrđivanje (Società Organismi di Attestazione) režim minimalnih tarifa za usluge potvrđivanja koje se isporučuju poduzetnicima koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima.

Takav nacionalni propis predstavlja ograničavanje slobode poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a, no prikladan je kao jamstvo ostvarenja cilja zaštite korisnikâ navedenih usluga. Za procjenu prelazi li navedeni nacionalni propis ono što je nužno za ostvarenje tog cilja, uzimajući u obzir osobito način izračuna minimalnih tarifa, posebno s obzirom na broj kategorija radova za koje se izdaje potvrda, nadležan je sud koji je uputio zahtjev.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski