CELEX: 62011CJ0626
Odwołanie
Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA)
Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów
Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (rozporządzenie REACH)
Artykuły 57 i 59
Substancje podlegające zezwoleniu
Identyfikacja akrylamidu jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy
Umieszczenie na liście substancji kandydackich
Publikacja listy na stronie internetowej ECHA
Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przed tą publikacją
Dopuszczalność

Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG) (zwana dalej „PPG”) i SNF SAS (zwana dalej „SNF”) wnoszą w odwołaniu o uchylenie postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 21 września 2011 r. w sprawie
T-1/10 PPG i SNF przeciwko ECHA, Zb.Orz. s. II-6573
(zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”), którym Sąd odrzucił jako niedopuszczalną wniesioną przez wnoszące odwołanie skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o identyfikacji akrylamidu (WE nr 201‑173‑7) jako substancji spełniającej kryteria, o których mowa w art. 57 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (
Dz.U. L 396, s. 1
; sprostowanie
Dz.U. 2007, L 136, s. 3
) (zwanego dalej „rozporządzeniem REACH”) zgodnie z art. 59 tego rozporządzenia (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Rozporządzenie REACH
W art. 57 rozporządzenia REACH wymieniono substancje, które mogą zostać włączone do załącznika XIV do tego rozporządzenia zatytułowanego „Wykaz substancji podlegających procedurze udzielania zezwoleń”. W art. 57 lit. a) i b) tego rozporządzenia wskazano substancje spełniające kryteria klasyfikacji jako substancje rakotwórcze i mutagenne, zaliczające się do niektórych klas.
Zgodnie z zatytułowanym „Identyfikacja substancji, o których mowa w art. 57” art. 59 tego rozporządzenia:
„1.   Procedurę określoną w ust. 2–10 niniejszego artykułu stosuje się w celu identyfikacji substancji spełniających kryteria, o których mowa w art. 57, oraz ustalenia kandydackiej listy substancji do ewentualnego włączenia do załącznika XIV [(zwanej dalej »listą substancji kandydackich«)] […].
[…]
3.   Każde państwo członkowskie może sporządzić dokumentację zgodnie z załącznikiem XV dla substancji, które w jego opinii spełniają kryteria określone w art. 57, a następnie przekazać ją [ECHA]. […] [ECHA] udostępnia tę dokumentację pozostałym państwom członkowskim w ciągu 30 dni od daty jej otrzymania.
4.   [ECHA] publikuje na swej stronie internetowej wiadomość o sporządzeniu dla danej substancji dokumentacji zgodnej z załącznikiem XV. [ECHA] wzywa wszelkie strony zainteresowane do wnoszenia do [ECHA] uwag w określonym terminie.
5.   W ciągu 60 dni od rozpowszechnienia inne państwa członkowskie lub [ECHA] mogą wnieść do [ECHA] uwagi dotyczące identyfikacji substancji w dokumentacji w związku z kryteriami określonymi w art. 57.
6.   Jeżeli [ECHA] nie otrzyma lub nie zgłosi żadnych uwag, umieszcza tę substancję na liście, o której mowa w ust. 1 […].
7.   Po zgłoszeniu lub otrzymaniu uwag [ECHA] przekazuje dokumentację komitetowi państw członkowskich w ciągu 15 dni od zakończenia 60‑dniowego okresu, o którym mowa w ust. 5.
8.   Jeżeli w ciągu 30 dni od przekazania komitet państw członkowskich osiągnie jednomyślne porozumienie w zakresie identyfikacji, [ECHA] umieszcza tę substancję na liście, o której mowa w ust. 1 […].
[…]
10.   [ECHA] publikuje na swej stronie internetowej i aktualizuje listę, o której mowa w ust. 1, niezwłocznie po podjęciu decyzji o umieszczeniu na niej substancji”.
Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja
PPG jest europejskim ugrupowaniem interesów gospodarczych reprezentującym interesy spółek zajmujących się produkcją lub przywozem polielektrolitów, poliakrylamidu lub innych polimerów zawierających akrylamid. Do ugrupowania tego należy spółka SNF.
W dniu 25 sierpnia 2009 r. Królestwo Niderlandów przekazało ECHA dokumentację, którą opracowało, dotyczącą identyfikacji akrylamidu jako substancji spełniającej kryteria ustanowione w art. 57 lit. a) i b) rozporządzenia REACH.
W dniu 31 sierpnia 2009 r. ECHA opublikowała na swej stronie internetowej opinię wzywającą zainteresowane strony do przedłożenia ich uwag w przedmiocie opracowanej dokumentacji dotyczącej akrylamidu. Wezwała ona również właściwe władze innych państw członkowskich do przedłożenia uwag na ten temat.
Po otrzymaniu uwag na temat tej dokumentacji, w szczególności od PPG i odpowiedzi Królestwa Niderlandów na te uwagi ECHA przekazała rzeczoną dokumentację komitetowi państw członkowskich, który w dniu 27 listopada 2009 r. doszedł do jednomyślnego porozumienia w przedmiocie identyfikacji akrylamidu jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy z takiego powodu, że akrylamid spełnia kryteria, o których mowa w art. 57 lit. a) i b) rozporządzenia REACH.
W dniu 7 grudnia 2009 r. ECHA opublikowała komunikat prasowy, w którym ogłosiła, po pierwsze, że komitet państw członkowskich doszedł do jednomyślnego porozumienia co do identyfikacji akrylamidu i czternastu innych substancji jako substancji wzbudzających szczególnie duże obawy, ponieważ substancje te spełniają kryteria, o których mowa w art. 57 rozporządzenia REACH oraz, po drugie, że lista substancji kandydackich zostanie formalnie uaktualniona w styczniu 2010 r.
W dniu 22 grudnia 2009 r. dyrektor wykonawczy ECHA wydał decyzję ED/68/2009, której wejście w życie zostało przewidziane na dzień 13 stycznia 2010 r., o wpisaniu rzeczonych piętnastu substancji z dniem 13 stycznia 2010 r. na listę substancji kandydackich.
W dniu 30 marca 2010 r. ECHA opublikowała tę listę zawierającą akrylamid na swej stronie internetowej.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie
Z zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 stycznia 2010 r. PPG i SNF wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
W dniu 17 marca 2010 r. ECHA podniosła w oddzielnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu zarzut niedopuszczalności tej skargi. Powołała się ona na trzy zarzuty niedopuszczalności oparte na charakterze spornej decyzji, na twierdzeniu, że decyzja ta nie dotyczy wnoszących odwołanie bezpośrednio, oraz na fakcie, że decyzja ta, która nie jest aktem regulacyjnym w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, nie dotyczy indywidualnie tych wnoszących odwołanie.
W odniesieniu do zarzutu niedopuszczalności opartego na charakterze spornej decyzji ECHA podniosła w istocie, że wnoszący odwołanie, powołując się na jednomyślne porozumienie komitetu państw członkowskich ECHA osiągnięte w dniu 27 listopada 2009 r., zaskarżyli akt przygotowawczy, którego celem nie było wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy zdanie drugie TFUE.
Królestwo Niderlandów, dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania ECHA, poparło podniesione przez ECHA zarzuty niedopuszczalności.
Komisja Europejska, również dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta, poparła argumentację ECHA opartą na charakterze spornej decyzji i na twierdzeniu, że decyzja ta nie dotyczy wnoszących odwołanie bezpośrednio. Ponadto utrzymuje ona, że skarga nie spełniała wymogów ustanowionych w art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem, ponieważ nie jest zrozumiała.
W pierwszej kolejności Sąd zbadał ten ostatni zarzut niedopuszczalności. Przypominając, że interwenient nie jest uprawniony do podniesienia zarzutu niedopuszczalności niepodniesionego przez stronę, którą popiera, zaznaczył on, iż przesłanki dopuszczalności skargi i zawarte w niej zarzuty należą do bezwzględnych przesłanek procesowych, skutkiem czego Sąd może zbadać je z urzędu.
Sąd nie uwzględnił zarzutu niedopuszczalności, uznając, w pkt 34 zaskarżonego postanowienia, że wynika w sposób wystarczający pod względem prawnym ze skargi, iż przedmiotem sporu jest akt ECHA, będący rezultatem postępowania określonego w art. 59 rozporządzenia REACH o identyfikacji akrylamidu jako substancji spełniającej kryteria zawarte w art. 57 wspomnianego rozporządzenia, którego treść została określona przez jednomyślne porozumienie komitetu państw członkowskich ECHA w dniu 27 listopada 2009 r. i który miał zostać wykonany poprzez umieszczenie akrylamidu na liście substancji kandydackich opublikowanej na stronie internetowej ECHA, które było przewidziane na dzień 13 stycznia 2010 r., a ostatecznie miało miejsce w dniu 30 marca 2010 r.
W drugiej kolejności w odniesieniu do podniesionego przez ECHA zarzutu niedopuszczalności opartego na charakterze spornej decyzji, Sąd uznał w pkt 41 zaskarżonego postanowienia, że nie jest konieczne orzekanie w przedmiocie argumentacji dotyczącej podnoszonego przygotowawczego charakteru rzeczonego jednomyślnego porozumienia, skoro sporna decyzja nie miała na celu wywołania skutków prawnych wobec osób trzecich w chwili, gdy powinna być oceniana dopuszczalność skargi, a mianowicie w chwili wniesienia skargi.
W tym względzie Sąd uznał w pkt 45 zaskarżonego postanowienia, że skarga została wniesiona po dojściu do jednomyślnego porozumienia przez komitet państw członkowskich co do identyfikacji akrylamidu jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy i po wydaniu decyzji przez dyrektora wykonawczego ECHA o umieszczeniu tej substancji na liście substancji kandydackich, lecz przed dniem 13 stycznia 2010 r., będącym dniem przewidzianym na wejście w życie tej decyzji oraz na umieszczenie akrylamidu na wspomnianej liście.
W pkt 49 zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł z jednej strony, że akt o identyfikacji substancji jako wzbudzającej szczególnie duże obawy nie ma na celu wywołania skutków prawnych wobec osób trzecich przed umieszczeniem tej substancji na liście substancji kandydackich i że obowiązki prawne wynikające z tego aktu mogą spoczywać na zainteresowanych osobach jedynie od momentu publikacji i uaktualnienia tej listy obejmującej tę substancję, na stronie internetowej ECHA zgodnie z art. 59 ust. 10 rozporządzenia REACH. Z drugiej strony Sąd orzekł, że termin do wniesienia skargi na wspomniany akt, na mocy art. 263 akapit szósty TFUE, może rozpocząć swój bieg dopiero od dnia tej publikacji.
W konsekwencji Sąd odrzucił wniesioną do niego skargę jako niedopuszczalną, bez badania pozostałych zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez ECHA.
Żądania stron
Wnoszące odwołanie wnoszą do Trybunału o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności spornej decyzji lub, tytułem żądania ewentualnego, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania przez niego orzeczenia w przedmiocie ich skargi oraz obciążenie ECHA kosztami postępowania w obydwu instancjach.
ECHA oraz Królestwo Niderlandów i Komisja popierające ECHA w pierwszej instancji zwracają się do Trybunału o uznanie odwołania za bezzasadne i obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
Argumentacja stron
Wnoszący odwołanie podnoszą jeden zarzut oparty na naruszeniu prawa przez Sąd w wykładni i zastosowaniu rozporządzenia REACH w zakresie, w jakim Sąd orzekł, że identyfikacja, zgodnie z art. 59 ust. 8 tego rozporządzenia, substancji jako wzbudzającej szczególnie duże obawy przez komitet państw członkowskich ECHA nie stanowi decyzji mającej na celu wywarcie skutków prawnych wobec osób trzecich przed publikacją listy substancji kandydackich zawierającej tę substancję.
Wnoszący odwołanie podnoszą, że wbrew ustaleniom Sądu zawartym w pkt 47 zaskarżonego postanowienia, z różnych odesłań do „identyfikacji” i do „umieszczenia” w przepisach rozporządzenia REACH szczegółowo określających obowiązki informacyjne wynika, iż prawodawca Unii zamierzał ustanowić takie obowiązki wynikające z identyfikacji danej substancji na etapie poprzedzającym umieszczenie tej substancji na liście substancji kandydackich.
ECHA, popierana przez Królestwo Niderlandów, przypomina, że w wypadku aktów wydawanych w postępowaniu wymagającym szeregu etapów, aktami zaskarżalnymi są tylko środki określające ostatecznie stanowisko instytucji lub danego organu po zakończeniu owego postępowania. ECHA twierdzi, że w niniejszej sprawie umieszczenie akrylamidu na liście substancji kandydackich, jaka została opublikowana w dniu 30 marca 2010 r., jest aktem mogącym wywierać skutki prawne, podczas gdy porozumienie osiągnięte przez komitet państw członkowskich jest aktem przygotowawczym, który samoistnie nie wprowadza żadnego obowiązku prawnego.
Zdaniem Komisji okoliczność, że jednomyślne porozumienie komitetu państw członkowskich nie pozostawia żadnego zakresu uznania w odniesieniu do umieszczenia danej substancji na liście substancji kandydackich, nie oznacza, że porozumienie to jest zaskarżalnym aktem ostatecznym lub że może zastąpić decyzję ECHA wydaną na mocy art. 59 ust. 8 rozporządzenia REACH.
Komisja utrzymuje, że żaden przepis tego rozporządzenia nie wskazuje, iż istnieje rozróżnienie pomiędzy identyfikacją danej substancji i jej umieszczeniem na liście substancji kandydackich. Przeciwnie, z art. 59 wspomnianego rozporządzenia wynika, że substancje są identyfikowane jako substancje wzbudzające szczególnie duże obawy tylko do celów umieszczenia ich na tej liście.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy zaznaczyć, że bezsporne jest, iż przedmiotem skargi złożonej przez PPG i SNF był akt ECHA opisany przez Sąd w pkt 34 zaskarżonego postanowienia, a mianowicie akt będący wynikiem postępowania określonego w art. 59 rozporządzenia REACH, o identyfikacji akrylamidu jako substancji spełniającej kryteria określone w art. 57 tego rozporządzenia.
Jak wskazał Sąd w tym postanowieniu, akt taki może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na mocy art. 263 akapit pierwszy zdanie drugie TFUE, jako że został wydany przez jednostkę organizacyjną Unii Europejskiej, w tym wypadku ECHA i jego celem jest wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich. Szereg przepisów rozporządzenia REACH, takich jak przepisy przytoczone w szczególności w pkt 42 wspomnianego rozporządzenia, wprowadza bowiem obowiązki informacyjne wynikające z aktu będącego wynikiem procedury określonej w art. 59 tego rozporządzenia.
Sąd również słusznie orzekł w pkt 49 zaskarżonego postanowienia, że obowiązki prawne wynikające z aktu identyfikacji substancji jako wzbudzającej szczególnie duże obawy, będące rezultatem procedury określonej w art. 59 tego rozporządzenia, mogą spoczywać na zainteresowanych osobach jedynie od momentu publikacji listy substancji kandydackich obejmującej tę substancję, ponieważ taką publikację przewidziano w art. 59 ust. 10.
Jeżeli bowiem publikacja aktu jest przewidziana przepisami Unii, dopiero od momentu tej publikacji wspomniane osoby powinny mieć możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań (zob. podobnie wyrok z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie
C-345/06 Heinrich, Zb.Orz. s. I-1659
, pkt 44).
W związku z powyższym w celu przyznania zainteresowanym osobom wystarczającej ilości czasu do zaskarżenia opublikowanego aktu Unii, przy pełnej znajomości faktów, termin na wniesienie skargi na taki akt rozpoczyna bieg, zgodnie z art. 263 akapit szósty TFUE, dopiero od daty publikacji aktu.
Jednak wbrew temu, co Sąd uznał w zaskarżonym postanowieniu, nie wynika z tego, że skarżący nie może zaskarżyć wydanego przez Unię aktu przed jego publikacją.
W tym względzie Sąd orzekł już w pkt 8 wyroku z dnia 19 września 1985 r. w sprawach połączonych
172/83 i 226/83 Hoogovens Groep przeciwko Komisji, Rec. s. 2831
, że art. 33 akapit trzeci traktatu EWWiS, który przewiduje notyfikację i publikację jako formalności, od których rozpoczyna bieg termin na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zabrania skarżącemu wniesienia skargi do Trybunału tak szybko, jak kwestionowana decyzja została przyjęta, bez potrzeby oczekiwania na jej notyfikację lub publikację, skutkiem czego jedna ze skarg leżących u podstaw wspomnianego wyroku jest dopuszczalna pomimo faktu, że została wniesiona do sekretariatu Trybunału, zanim decyzja ta została opublikowana.
Żaden przepis zawarty w art. 263 akapit szósty TFUE, który odpowiada art. 33 akapit trzeci traktatu EWWiS, nie stoi zatem na przeszkodzie temu, by orzecznictwo to mogło być zastosowane w niniejszej sprawie.
Przeciwnie, jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 55 opinii, o ile z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż aktami lub decyzjami, które mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE, są środki wywołujące wiążące skutki prawne mogące naruszyć interesy skarżącego poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej (zob. wyrok z dnia 12 września 2006 r. w sprawie
C-131/03 P Reynolds Tobacco i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-7795
, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle w artykule tym nie sprecyzowano, że wniesienie takiego środka odwoławczego jest uzależnione od publikacji lub notyfikacji tych środków.
Ponadto wniesienie skargi na akt Unii przed jego publikacją i od chwili gdy akt ten został wydany, nie narusza w żaden sposób celu terminu do wniesienia skargi, który, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, polega na zagwarantowaniu pewności prawa poprzez zapobieganie nieograniczonemu kwestionowaniu aktów Unii wywołujących skutki prawne (zob. wyroki: z dnia 22 października 2002 r. w sprawie
C-241/01 National Farmers’ Union, Rec. s. I-9079
, pkt 34; a także z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawach połączonych od C‑478/11 P do C‑482/11 P Gbagbo i in. przeciwko Radzie, pkt 62).
Dlatego, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 56 swojej opinii, jeśli publikacja aktu powoduje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi, po upływie którego akt ten staje się ostateczny, nie stanowi ona warunku przyznania prawa do wniesienia skargi na przedmiotowy akt.
W niniejszej sprawie Sąd uznał w pkt 45 zaskarżonego postanowienia, że skarga wszczynająca postępowanie została wniesiona zarówno po dojściu do jednomyślnego porozumienia przez komitet państw członkowskich co do tej identyfikacji, jak i po wydaniu decyzji przez dyrektora wykonawczego ECHA w dniu 22 grudnia 2009 r., która stanowi decyzję. Z powyższego wynika, że w chwili wniesienia skargi, a mianowicie w dniu 4 stycznia 2010 r., sporna decyzja została ostatecznie wydana.
Sąd niesłusznie zatem orzekł, że wspomniana skarga jest niedopuszczalna, ze względu na to, że została wniesiona przed dniem publikacji spornej decyzji przez umieszczenie akrylamidu na liście substancji kandydackich na stronie internetowej ECHA, pierwotnie przewidziane na dzień 13 stycznia 2010 r., lecz ostatecznie mające miejsce w dniu 30 marca 2010 r.
Stąd też należy uwzględnić jeden zarzut podniesiony przez wnoszące odwołanie, a zatem uwzględnić ich odwołanie i uchylić zaskarżone postanowienie.
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
Ponieważ w niniejszym przypadku stan sporu nie pozwala na rozstrzygnięcie, niniejszą sprawę należy skierować do ponownego rozpoznania przez Sąd, stanowiąc jednocześnie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zostanie wydane w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Postanowienie Sądu Unii Europejskiej z dnia 21 września 2011 r. w sprawie T‑1/10 PPG i SNF przeciwko ECHA zostaje uchylone.

2)
Niniejsza sprawa zostaje skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd Unii Europejskiej.

3)
Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.