CELEX: 62009CJ0376
Inadempimento di uno Stato
Regolamento (CE) n. 2037/2000
Artt. 4, n. 4, sub v), e 16
Obbligo di eliminare i sistemi di protezione antincendio e gli estintori contenenti halon per usi non critici a bordo delle navi
Eccezioni
Usi critici di halon 1301 e 2402

Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, non avendo proceduto all’eliminazione
dei sistemi di protezione antincendio e degli estintori contenenti halon per usi non critici a bordo delle navi, né al recupero
di tali halon, la Repubblica di Malta è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 4, n. 4, sub v),
e 16 del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 29 giugno 2000, n. 2037, sulle sostanze che riducono lo strato
di ozono (GU L 244, pag. 1), come modificato dalla decisione della Commissione 3 marzo 2004, 2004/232/CE (GU L 71, pag. 28;
in prosieguo: il «regolamento n. 2037/2000»).

Contesto normativo

Il regolamento n. 2037/2000
Il regolamento n. 2037/2000 intende attuare gli impegni internazionali derivanti dalla convenzione di Vienna per la protezione
dello strato di ozono, firmata il 22 marzo 1985, e dal protocollo di Montreal relativo a sostanze che riducono lo strato di
ozono, adottato il 16 settembre 1987, entrambi approvati dalla Comunità economica europea con decisione del Consiglio 14 ottobre
1988, 88/540/CEE (GU L 297, pag. 8).
Conformemente al suo art. 1, tale regolamento si applica, tra l’altro, all’uso di halon.
L’art. 4, n. 1, lett. c), del medesimo regolamento dispone che, «[f]atto salvo il disposto dei paragrafi 4 e 5, sono vietati
l’immissione sul mercato e l’uso [di] (…) halon».
L’art. 4, n. 4, sub v), del citato regolamento prevede quanto segue:
«Ad eccezione degli usi elencati nell’allegato VII, i sistemi di protezione antincendio e gli estintori contenenti halon sono
eliminati entro il 31 dicembre 2003 e gli halon recuperati a norma dell’articolo 16».
Ai sensi dell’art. 16, n. 1, del regolamento n. 2037/2000:
«Le sostanze contenute in:
(…)
–        sistemi di protezione antincendio ed estintori,
sono recuperate per essere distrutte con tecnologie approvate dalle parti o ogni altra tecnologia di distruzione accettabile
dal punto di vista ambientale, oppure per essere riciclate o rigenerate nel corso delle operazioni di manutenzione e riparazione
delle apparecchiature o prima che tali apparecchiature siano smantellate o eliminate».
L’art. 20, n. 3, di tale regolamento dispone che «[l]e autorità competenti degli Stati membri svolgono le indagini che la
Commissione ritiene necessarie in forza del presente regolamento. Gli Stati membri effettuano inoltre controlli a campione
sulle importazioni di sostanze controllate e ne comunicano alla Commissione il calendario e i risultati».
L’allegato VII del citato regolamento, relativo agli usi critici di halon, è formulato nel modo seguente:
«Uso di halon 1301:
(…)
–        per l’inertizzazione di spazi occupati in cui potrebbe verificarsi la fuoruscita di liquidi e/o gas infiammabili, nel settore
militare, petrolifero, del gas e petrolchimico e nelle navi mercantili esistenti,
(…)
Uso di halon 2402 esclusivamente nei seguenti paesi: Cipro, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, [Repubblica
ceca], Slovacchia e Slovenia:
(…)
–        per l’inertizzazione di spazi occupati in cui potrebbe verificarsi la fuoruscita di liquidi e/o gas infiammabili, nel settore
militare, petrolifero, del gas e petrolchimico e nelle navi mercantili esistenti,
(…)».
In ordine all’applicazione nel tempo del regolamento n. 2037/2000, nell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica
ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania,
della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della
Repubblica slovacca e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 33; in prosieguo:
l’«Atto di adesione») non è stata prevista alcuna misura transitoria nei confronti della Repubblica di Malta.
Ai sensi dell’art. 2 dell’Atto di adesione:
«Dalla data di adesione le disposizioni dei trattati originari e gli atti adottati dalle istituzioni e dalla Banca centrale
europea prima dell’adesione vincolano i nuovi Stati membri e si applicano in tali Stati alle condizioni previste da detti
trattati e dal presente atto».

Procedimento precontenzioso
Con lettera datata 11 novembre 2005 la Commissione ha ricordato alle autorità maltesi la necessità di eliminare i sistemi
di protezione antincendio e gli estintori contenenti halon non destinati a usi critici e ha segnalato che, ai sensi dell’allegato
VII del regolamento n. 2037/2000, gli unici usi di tali sostanze consentiti a bordo delle navi mercantili esistenti erano
l’inertizzazione delle cisterne di petrolio oppure del macchinario collegato al pompaggio automatico delle farine all’interno
o all’esterno della stiva di una nave. Essa ha altresì invitato le citate autorità a compilare e inviare, al più tardi entro
il 31 gennaio 2006, un formulario sull’uso critico di halon a bordo delle navi battenti bandiera maltese.
Non avendo ricevuto alcuna risposta a tale lettera, la Commissione ne ha dedotto che il governo maltese consentiva l’uso non
critico di halon a bordo di navi battenti bandiera maltese. Ritenendo dunque che la Repubblica di Malta fosse venuta meno
agli obblighi ad essa incombenti in forza del combinato disposto degli artt. 4, n. 4, sub v), 16 e 20, n. 3, di tale regolamento
nonché dell’art. 10 CE, con lettera datata 15 dicembre 2006 la Commissione ha intimato a tale Stato membro di presentare le
sue osservazioni.
Nella risposta a tale lettera di diffida, datata 14 maggio 2007, le autorità maltesi hanno indicato che 89 navi battenti bandiera
maltese erano ancora munite di sistemi di protezione antincendio e di estintori contenenti halon. Tuttavia, contestando l’interpretazione
dell’allegato VII del regolamento n. 2037/2000 fornita dalla Commissione e che è stata qualificata come restrittiva da tali
autorità, queste ultime hanno sostenuto che si trattava di «usi critici» ai sensi di tale allegato.
Non essendo persuasa da tale risposta, il 17 ottobre 2008 la Commissione ha inviato a tale Stato membro un parere motivato
invitandolo ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi a detto parere entro due mesi dal ricevimento dello stesso.
Le autorità maltesi hanno risposto con lettera datata 16 luglio 2009, indicando che le navi battenti bandiera maltese che
continuavano a fare uso di halon come agenti estinguenti erano 41. Pur contestando l’interpretazione della nozione di «usi
critici di halon», di cui all’allegato VII del regolamento n. 2037/2000, sostenuta dalla Commissione, la Repubblica di Malta
ha dichiarato che essa ingiungeva a tutti gli armatori le cui navi battenti bandiera maltese erano munite di sistemi di protezione
antincendio contenenti halon di procedere all’eliminazione di tali navi al più tardi entro il 30 giugno 2010.
Non considerando soddisfacente tale risposta, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.

Sul ricorso

Argomenti delle parti
A sostegno del suo ricorso, la Commissione afferma, anzitutto, che la nozione di «usi critici» di halon di cui all’allegato
VII del regolamento n. 2037/2000 deve essere interpretata restrittivamente, in quanto tali usi costituiscono deroghe all’obbligo,
previsto all’art. 4, n. 4, sub v), di tale regolamento, di eliminare i sistemi di protezione antincendio e gli estintori contenenti
halon.
Essa osserva che, conformemente al tenore letterale di tale allegato VII, in particolare del terzo trattino riguardante gli
usi critici di halon 1301 e del terzo trattino riguardante gli usi critici di halon 2402, gli unici usi critici consentiti
di tali halon, in navi mercantili esistenti, sono quelli previsti «per l’inertizzazione di spazi occupati in cui potrebbe
verificarsi la fuoruscita di liquidi e/o gas infiammabili». Nella prassi, tali disposizioni riguarderebbero solo due casi
particolari, vale a dire l’inertizzazione delle navi cisterna per il trasporto del petrolio oppure del macchinario collegato
al pompaggio automatico delle farine all’interno o all’esterno della stiva di una nave.
La Commissione ritiene poi che occorra effettuare una distinzione tra i sistemi di inertizzazione e i sistemi di estinzione,
giacché i sistemi ad halon installati nella maggior parte delle navi mercantili rientrano in tale seconda categoria. Il termine
«inertizzazione» corrisponderebbe, infatti, alla «liberazione anticipata di halon come reazione rispetto ad un rischio di
incendio o di esplosione in uno spazio occupato potenzialmente infiammabile e pericoloso, con una concentrazione tale che
l’atmosfera del luogo non sia più in grado di sopportare la combustione».
Con riferimento alle navi mercantili esistenti potrebbe dunque essere considerato come critico, ai sensi dell’allegato VII
del regolamento n. 2037/2000, soltanto l’uso di halon 1301 e 2402 in un sistema di protezione antincendio concepito per inertizzare
spazi occupati in cui potrebbe verificarsi la fuoruscita di liquidi e/o gas infiammabili, vale a dire il loro uso in un sistema
concepito per liberare l’halon prima dell’inizio di una combustione o della sopravvenienza di un’esplosione in un’atmosfera
altrimenti infiammabile o esplosiva, al fine di prevenirle. Di conseguenza, l’interpretazione della citata nozione di usi
critici, sostenuta dalla Repubblica di Malta, sarebbe in contrasto con il tenore letterale di tale allegato.
La Commissione aggiunge che, durante il procedimento precontenzioso, le stesse autorità maltesi avrebbero ammesso che le navi
di cui trattasi utilizzano l’halon per l’estinzione degli incendi. In ogni caso, la Repubblica di Malta non avrebbe fornito
alcuna informazione relativa alla finalità dell’uso di halon in tali navi. Di conseguenza, poiché l’halon non è normalmente
installato sulle navi mercantili a fini di inertizzazione, a tali navi non si applicherebbero le deroghe relative alle navi
mercantili di cui all’allegato VII del regolamento n. 2037/2000.
Infine, per confutare l’argomento della Repubblica di Malta relativo al principio della tutela del legittimo affidamento di
cui dovrebbero beneficiare i proprietari delle navi in questione, la Commissione afferma che nel caso di specie non si è configurata
alcuna violazione di tale principio, poiché tale istituzione non solo non ha mai avallato la tesi sostenuta dalla Repubblica
di Malta, ma ha inoltre riaffermato regolarmente la propria posizione in merito all’interpretazione da dare a tale allegato
relativamente agli usi critici di halon nelle navi mercantili. Del resto, per quanto riguarda l’onere finanziario che grava
sui proprietari e sui noleggiatori delle navi mercantili in esame, la Commissione afferma che l’eliminazione degli impianti
contenenti halon in tali navi mercantili sarebbe dovuta avvenire anteriormente al 1° maggio 2004 e che difficoltà di applicazione
emerse in sede di attuazione di un atto dell’Unione non possono consentire a uno Stato membro di dispensarsi unilateralmente
dall’osservanza dei propri obblighi. A tal riguardo, essa richiama la sentenza 7 febbraio 1979, causa 128/78, Commissione/Regno
Unito (Racc. pag. 419).
La Repubblica di Malta contesta, anzitutto, l’interpretazione della nozione di «usi critici di halon», ai sensi dell’allegato
VII del regolamento n. 2037/2000, sostenuta dalla Commissione. Essa sostiene che tale uso riguarda le sale macchine contenenti
motori a combustione, caldaie a nafta o unità e generatori alimentati a nafta, le camere delle pompe da carico e gli altri
scomparti analoghi su navi costruite anteriormente al 1° ottobre 1994. Nel caso di specie, l’uso di halon in tali «spazi»
a bordo delle navi in questione rientrerebbe nella nozione di «usi critici» ai sensi di tale allegato.
Tale Stato membro ritiene che la Commissione fornisca un’interpretazione di tale nozione che è in contrasto con l’esatto tenore
letterale delle disposizioni pertinenti di detto allegato, le quali sarebbero formulate in termini estensivi, riguardando
«l’inertizzazione di spazi occupati in cui potrebbe verificarsi la fuoruscita di liquidi e/o gas infiammabili, (…) nelle navi
mercantili esistenti», senza ulteriori riserve.
La Repubblica di Malta sostiene poi che la distinzione tra i termini «estinzione» e «inertizzazione», operata dalla Commissione
nell’ambito del regolamento n. 2037/2000, è infondata e artificiosa. Il processo di estinzione sarebbe essenzialmente compreso
nel processo di inertizzazione, in particolare quando viene usato lo stesso agente. Spesso, infatti, la linea di demarcazione
tra processi di inertizzazione e di estinzione sarebbe incerta, poiché l’uso di halon 1301 e 2402 per contrastare le deflagrazioni
in una zona precisa produrrebbe automaticamente l’effetto di inertizzare le zone adiacenti evitando nuove combustioni e/o
possibili esplosioni. Pertanto, quando vengono usati siffatti halon, l’inertizzazione sarebbe la normale conseguenza del processo
di estinzione. Secondo la Repubblica di Malta, gli halon 1301 e 2402 sono noti, nel settore della protezione antincendio,
per la loro efficacia tanto nell’estinzione quanto nell’inertizzazione, ed è proprio tale natura polivalente a conferire loro
tale attrattiva e a renderli relativamente insostituibili come agenti di protezione antincendio.
Infine, la Repubblica di Malta sostiene che l’allegato VII del regolamento n. 2037/2000 ha creato un legittimo affidamento
in capo ai proprietari di navi, il quale può essere violato dall’interpretazione soggettiva di tale disposizione fornita dalla
Commissione, in particolare dal fatto che tale interpretazione restringe l’ambito di applicazione di tale disposizione ed
è in contrasto con il tenore letterale nonché con lo spirito della stessa. Peraltro, tale interpretazione sarebbe altresì
in contrasto con il principio di certezza del diritto.
In ogni caso, tale Stato membro afferma che il numero di navi battenti bandiera maltese munite ancora di sistemi di protezione
antincendio contenenti halon è in diminuzione. La maggior parte di tali navi starebbero giungendo al termine del loro ciclo
di vita, fermo restando che in alcuni casi si tratta di petroliere monoscafo che devono essere eliminate al più tardi entro
la fine del 2010, conformemente alle disposizioni applicabili della convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento
causato da navi, firmata a Londra il 2 novembre 1973, come completata dal protocollo del 17 febbraio 1978, e del regolamento
(CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 18 febbraio 2002, n. 417, sull’introduzione accelerata delle norme in materia
di doppio scafo o di tecnologia equivalente per le petroliere monoscafo e che abroga il regolamento (CE) n. 2978/94 del Consiglio
(GU L 64, pag. 1). Pertanto, la richiesta rivolta ai proprietari di tali navi di eliminare detti sistemi genererebbe in capo
ad essi un onere eccessivamente gravoso e sproporzionato.

Giudizio della Corte
Occorre anzitutto rilevare che, ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. c), del regolamento n. 2037/2000, fatto salvo il disposto
dei nn. 4 e 5 di tale articolo, sono vietati l’immissione sul mercato e l’uso di halon.
Tale articolo, al suo n. 4, sub v), prevede l’obbligo di eliminare i sistemi di protezione antincendio e gli estintori contenenti
halon entro il 31 dicembre 2003, ad eccezione degli usi elencati nell’allegato VII del regolamento n. 2037/2000. Per la Repubblica
di Malta, in assenza di disposizioni in senso contrario nell’Atto di adesione, tale obbligo è entrato in vigore a partire
dalla sua adesione all’Unione europea, il 1° maggio 2004, in forza dell’art. 2 di tale Atto.
Emerge dalla lettura congiunta di tali disposizioni che, a partire da quest’ultima data, per le navi battenti bandiera maltese,
l’uso di tali sistemi ed estintori è consentito soltanto se esso può essere considerato come «uso critico» ai sensi di tale
allegato.
Tale Stato membro non contesta che determinate navi battenti bandiera maltese dispongano di sistemi di estinzione che usano
halon. Tuttavia, esso sostiene che tali usi rientrano nella citata nozione di «uso critico», contestando l’interpretazione
restrittiva che ne dà la Commissione.
A tal riguardo va ricordato che, conformemente alla costante giurisprudenza, nell’ambito di un procedimento per inadempimento,
spetta alla Commissione provare la sussistenza dell’asserito inadempimento e fornire alla Corte gli elementi necessari alla
verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza di tale inadempimento, senza potersi basare su alcuna presunzione (v.,
in particolare, sentenze 12 maggio 2005, causa C‑287/03, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑3761, punto 27, e 10 giugno 2010,
causa C‑37/09, Commissione/Portogallo, punto 28).
Orbene, è giocoforza constatare che l’interpretazione proposta dalla Commissione del terzo trattino relativo all’uso critico,
rispettivamente, di halon 1301 e di halon 2402, di cui all’allegato VII del regolamento n. 2037/2000, si fonda su due affermazioni.
Da un lato, i sistemi ad halon installati nella maggior parte delle navi mercantili sarebbero sistemi di estinzione, e non
di inertizzazione. Dall’altro, rientrerebbero nell’ambito di tali disposizioni solo due ipotesi particolari di uso di sistemi
ad halon a fini di inertizzazione, ossia l’uso nelle navi cisterna per il trasporto del petrolio oppure nel macchinario collegato
al pompaggio automatico delle farine all’interno o all’esterno della stiva di una nave.
Tuttavia, tale interpretazione non si ricava né dalle disposizioni del citato allegato né da alcun’altra disposizione del
regolamento n. 2037/2000. Del resto, i ‘considerando’ di tale regolamento non contengono alcun riferimento alle due ipotesi
menzionate dalla Commissione.
Il terzo trattino riguardante l’uso di halon 1301 e il terzo trattino riguardante l’uso di halon 2402, di cui all’allegato
VII del regolamento n. 2037/2000, sono invece formulati in maniera ampia, riguardando il loro uso «nel settore militare, petrolifero,
del gas e petrolchimico e nelle navi mercantili esistenti».
Inoltre, l’espressione «inertizzazione di spazi occupati» contenuta nelle citate disposizioni indica che l’uso in questione
di tali halon è previsto negli spazi occupati da persone, il che può includere tipi o parti di navi diversi rispetto a quelli
indicati dalla Commissione.
Pertanto, anche ammesso che, come sostiene la Commissione, nella prassi, l’uso di halon sulle navi sia limitato ai due casi
particolari previsti da quest’ultima, nel regolamento n. 2037/2000 nulla consente di dichiarare che l’intenzione del legislatore
dell’Unione sia stata quella di limitare l’uso di halon sulle navi a tali due casi particolari.
Alla luce di quanto sopra, si deve dichiarare che la Commissione non ha dimostrato l’inadempimento contestato alla Repubblica
di Malta.
Il ricorso della Commissione deve essere pertanto respinto.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Repubblica di Malta ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, deve essere condannata alle
spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Commissione europea è condannata alle spese.
Firme
*
Lingua processuale: l’inglese.