CELEX: 62011CJ0373
Προδικαστική παραπομπή
Εκτίμηση του κύρους
Κοινή γεωργική πολιτική
Κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003
Πρόσθετη ενίσχυση για συγκεκριμένους τύπους καλλιέργειας και παραγωγής ποιότητας
Περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών
Δυσμενής διάκριση
Άρθρα 32 ΕΚ και 34 ΕΚ

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά το κύρος του άρθρου 69 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 2019/93, (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001, (ΕΚ) 1454/2001, (ΕΚ) 1868/94, (ΕΚ) 1251/1999, (ΕΚ) 1254/1999, (ΕΚ) 1673/2000, (ΕΟΚ) 2358/71 και (ΕΚ) 2529/2001 (
ΕΕ L 270, σ. 1
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Πανελληνίου Συνδέσμου Βιομηχανιών Μεταποίησης Καπνού (στο εξής: Πανελλήνιος Σύνδεσμος) και του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών και του Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων με αντικείμενο πρόσθετες ενισχύσεις στον κλάδο του καπνού.
Το νομικό πλαίσιο
Η νομοθεσία της Ένωσης
Οι αιτιολογικές σκέψεις 24 και 33 του κανονισμού 1782/2003 έχουν ως εξής:
«(24)
Η ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της κοινοτικής γεωργίας και η προώθηση προτύπων για την ποιότητα των τροφίμων και το περιβάλλον συνεπάγεται κατ’ ανάγκη μείωση των θεσμικών τιμών για τα γεωργικά προϊόντα με ταυτόχρονη αύξηση του κόστους παραγωγής για τις κοινοτικές γεωργικές εκμεταλλεύσεις. Προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι αυτοί και να προωθηθεί μια αειφόρος γεωργία που θα είναι περισσότερο προσανατολισμένη προς τις αγορές, απαιτείται να ολοκληρωθεί η μετάβαση από τη στήριξη της παραγωγής στη στήριξη του παραγωγού μέσω της εισαγωγής συστήματος εισοδηματικής ενίσχυσης, αποσυνδεδεμένης από την παραγωγή για κάθε γεωργική εκμετάλλευση. [...]
[...]
(33)
Προκειμένου να εξασφαλισθεί ευελιξία στην αντιμετώπιση ιδιαίτερων καταστάσεων, τα κράτη μέλη θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να καθορίσουν κάποια εξισορρόπηση μεταξύ των ατομικών δικαιωμάτων και των μέσων όρων σε περιφερειακό και εθνικό επίπεδο, καθώς και μεταξύ των υφιστάμενων ενισχύσεων και της ενιαίας ενίσχυσης. Εξάλλου, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι γεωργικές ειδικές συνθήκες του, είναι σκόπιμο να προβλεφθεί η δυνατότητα ενός κράτους μέλους να ζητήσει μεταβατική περίοδο για την εφαρμογή του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης, εξακολουθώντας να τηρεί τα δημοσιονομικά ανώτατα όρια που καθορίζονται για το καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης. Σε περίπτωση σοβαρών στρεβλώσεων του ανταγωνισμού κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου και για να εξασφαλισθεί η τήρηση των διεθνών υποχρεώσεων της Κοινότητας, είναι σκόπιμο να μπορεί να Επιτροπή να λαμβάνει τα απαιτούμενα μέτρα για την αντιμετώπιση των καταστάσεων αυτών.»
Υπό τον Τίτλο III, «Καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης», κεφάλαιο 5, επιγραφόμενο «Περιφερειακή και προαιρετική εφαρμογή», τμήμα 2, το άρθρο 64, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1782/2003 όριζε:
«1.   Τα κράτη μέλη μπορεί να αποφασίσουν μέχρι την 1η Αυγούστου 2004 το αργότερο να εφαρμόσουν, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, το καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης που προβλέπεται στα κεφάλαια 1 ως 4, σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται στο παρόν τμήμα.
2.   Ανάλογα με την επιλογή ενός εκάστου κράτους μέλους, η Επιτροπή καθορίζει, σύμφωνα με τη διαδικασία η οποία αναφέρεται στο άρθρο 144, παράγραφος 2, ένα ανώτατο όριο για κάθε άμεση ενίσχυση για την οποία γίνεται λόγος, αντίστοιχα, στα άρθρα 66, 67, 68 και 69.
Το ανώτατο όριο ισούται προς τη συνιστώσα ενός εκάστου τύπου άμεσης ενίσχυσης εντός των ανωτάτων ορίων που αναφέρονται στο άρθρο 41, πολλαπλασιαζόμενη επί τα ποσοστά των μειώσεων που εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τα άρθρα 66, 67, 68, 68α και 69.
Το συνολικό ποσό των καθορισμένων ανωτάτων ορίων αφαιρείται από τα εθνικά ανώτατα όρια που αναφέρονται στο άρθρο 41 σύμφωνα με τη διαδικασία περί της οποίας το άρθρο 144, παράγραφος 2.»
Το άρθρο 69 του εν λόγω κανονισμού, με τίτλο «Προαιρετική εφαρμογή για συγκεκριμένους τύπους γεωργικών εκμεταλλεύσεων και παραγωγής ποιότητας», όριζε:
«Τα κράτη μέλη δύνανται να παρακρατούν έως και 10 % της συνιστώσας των εθνικών ανωτάτων ορίων που αναφέρονται στο άρθρο 41, το οποίο αντιστοιχεί σε κάθε τομέα που αναφέρεται στο παράρτημα VI. Όσον αφορά τους τομείς των αροτραίων καλλιεργειών, του βοείου κρέατος και των αιγοπροβάτων, η παρακράτηση αυτή λαμβάνεται υπόψη προκειμένου να εφαρμοσθεί το ανώτατο ποσοστό που καθορίζεται αντιστοίχως στα άρθρα 66, 67 και 68.
Στην περίπτωση αυτή και εντός του ανωτάτου ορίου που έχει καθορισθεί δυνάμει του άρθρου 64 παράγραφος 2, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος καταβάλλει, επί ετησίας βάσεως, πρόσθετη ενίσχυση προς τους γεωργούς του ή των τομέων τους οποίους αφορά η παρακράτηση.
Η πρόσθετη ενίσχυση χορηγείται για συγκεκριμένους τύπους γεωργίας που έχουν σημασία για την προστασία ή τη βελτίωση του περιβάλλοντος, ή για τη βελτίωση της ποιότητας και της εμπορίας των γεωργικών προϊόντων, υπό προϋποθέσεις που καθορίζονται από την Επιτροπή σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 144, παράγραφος 2.»
Το άρθρο 48 του κανονισμού (ΕΚ) 795/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης που προβλέπεται στον κανονισμό 1782/2003 (
EE L 141, σ. 1
), όριζε:
«1.   Η πρόσθετη ενίσχυση που προβλέπεται στο άρθρο 69 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 χορηγείται με επιφύλαξη του άρθρου 37 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) 1257/1999 και των κανόνων εφαρμογής του, υπό τους όρους που προβλέπονται στις παραγράφους 2 έως 6 του παρόντος άρθρου.
2.   Η ενίσχυση δίδεται μόνο σε γεωργούς κατά την έννοια του άρθρου 2 παράγραφος α) του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, ανεξάρτητα του κατά πόσο έχουν υποβάλει αίτηση ή όχι στα πλαίσια του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης ή διαθέτουν δικαιώματα ενίσχυσης.
3.   Η έκφραση “στον τομέα ή τους τομείς που αφορά η παρακράτηση” σημαίνει πως η ενίσχυση είναι δυνατόν να ζητηθεί, καταρχάς, από όλους τους γεωργούς που παράγουν, κατά τη στιγμή της υποβολής αίτησης, για την πρόσθετη ενίσχυση και υπό τους όρους που προβλέπονται στο παρόν άρθρο, τα προϊόντα που καλύπτονται από τον τομέα ή τους τομείς που αναφέρονται στο παράρτημα VΙ του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003.
4.   Στην περίπτωση που ενίσχυση καλύπτει τύπους γεωργίας ή μέτρα ποιότητας και εμπορίας για τα οποία δεν προσδιορίζεται συγκεκριμένη παραγωγή ή η παραγωγή δεν καλύπτεται άμεσα από κάποιον τομέα, η ενίσχυση είναι δυνατόν να προβλεφθεί υπό τον όρο ότι η παρακράτηση πραγματοποιείται σε όλους τους τομείς που αναφέρονται στο παράρτημα VΙ του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 και συμμετέχουν στο καθεστώς μόνον οι γεωργοί που ανήκουν σε κάποιον από τους τομείς που αναφέρονται στο εν λόγω παράρτημα.
5.   Στην περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 69 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 σε περιφερειακό επίπεδο, η παρακράτηση υπολογίζεται με βάση το τμήμα των ενισχύσεων των σχετικών τομέων στην εν λόγω περιοχή.
Τα κράτη μέλη καθορίζουν την περιοχή στο κατάλληλο εδαφικό επίπεδο σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια και με τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται ισότιμη μεταχείριση των γεωργών και η αποφυγή στρεβλώσεων της αγοράς και του ανταγωνισμού.
6.   Τα σχετικά κράτη μέλη κοινοποιούν τις λεπτομέρειες της ενίσχυσης που προτίθενται να διαθέσουν και ιδιαίτερα, τους όρους επιλεξιμότητας και τους σχετικούς τομείς μέχρι την 1η Αυγούστου του έτους που προηγείται του πρώτου έτους εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης το αργότερο.
[...]»
Ο κανονισμός 1782/2003 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 73/2009 του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) 1290/2005, (ΕΚ) 247/2006, (ΕΚ) 378/2007 και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 (
ΕΕ L 30, σ. 16
). Ομοίως, ο κανονισμός 795/2004 καταργήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 1120/2009 της Επιτροπής, της 29ης Οκτωβρίου 2009, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης που προβλέπεται στον τίτλο ΙΙΙ του κανονισμού (ΕΚ) 73/2009 (
ΕΕ L 316, σ. 1
).
Η ελληνική νομοθεσία
Για τη μεταφορά των κανονισμών 1782/2003 και 795/2004 στην εσωτερική έννομη τάξη εκδόθηκαν δύο κοινές υπουργικές αποφάσεις του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών και του Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, και συγκεκριμένα η κοινή υπουργική απόφαση 292464 της 9ης Αυγούστου 2005 (ΦΕΚ Bʹ 1122), για τη θέσπιση γενικών πρόσθετων διοικητικών μέτρων εφαρμογής και για τον καθορισμό του τρόπου υπολογισμού του αριθμού και της αξίας των δικαιωμάτων των δικαιούχων της ενιαίας ενισχύσεως, και η κοινή υπουργική απόφαση 49143 της 8ης Αυγούστου 2006 (ΦΕΚ Βʹ 1333), για τον καθορισμό των μέτρων υλοποιήσεως (μέθοδος πληρωμής, ποσά, δικαιολογητικά πληρωμής) του μέτρου της πρόσθετης ενισχύσεως (ποιοτικό παρακράτημα) στον κλάδο του καπνού.
Κατά το άρθρο 16 και το παράρτημα I της κοινής υπουργικής αποφάσεως 292464, της 9ης Αυγούστου 2005, το ποσοστό της πρόσθετης ενισχύσεως για τον καπνό ορίστηκε σε 2 %.
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
Στις 13 Νοεμβρίου 2006, ο Πανελλήνιος Σύνδεσμος Βιομηχανιών Μεταποίησης Καπνού άσκησε ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας αίτηση ακυρώσεως της κοινής υπουργικής αποφάσεως 49143, της 8ης Αυγούστου 2006. Στο πλαίσιο της δίκης αυτής, ο Πανελλήνιος Σύνδεσμος αμφισβήτησε και τη νομιμότητα της κοινής υπουργικής αποφάσεως 292464, της 9ης Αυγούστου 2005.
Κατά τον Πανελλήνιο Σύνδεσμο, οι δύο αυτές αποφάσεις δεν είναι σύννομες, διότι αποτελούν μέτρα εκτελέσεως του κανονισμού 1782/2003, το άρθρο 69 του οποίου είναι αντίθετο προς το δίκαιο της Ένωσης.
Το αιτούν δικαστήριο κρίνει ότι το περιθώριο εκτιμήσεως που καταλείπει ο εν λόγω κανονισμός στις εθνικές αρχές όσον αφορά την εφαρμογή του συντελεί σε μια διαφοροποιημένη εφαρμογή ανάλογα με τις ανάγκες κάθε περιοχής και ότι η δυνατότητα των κρατών μελών να καθορίζουν διαφορετικά ποσοστά παρακρατήσεως δεν συνιστά δυσμενή διάκριση.
Ωστόσο, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν η εν λόγω διαφοροποιημένη εφαρμογή, ιδίως λόγω της εφαρμογής του ποσοστού παρακρατήσεως και, συνεπώς, των πρόσθετων ενισχύσεων, προκαλεί στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό μεταξύ των παραγωγών του ίδιου προϊόντος σε διαφορετικά κράτη μέλη και έχει αρνητικές συνέπειες για το εισόδημα των παραγωγών διαφορετικών περιοχών.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσισε να αναστείλει την εκδίκαση της υποθέσεως και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Η διάταξη του άρθρου 69 του κανονισμού 1782/2003, που έχει την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη να καθορίζουν διαφορετικά ποσοστά παρακρατήσεως για την παροχή πρόσθετης ενίσχυσης στους παραγωγούς εντός του ορίου του 10 % της συνιστώσας των εθνικών ανωτάτων ορίων που αναφέρονται στο άρθρο 41, τηρώντας τα κριτήρια που ορίζονται στο τρίτο εδάφιο του άρθρου αυτού, συνάδει, επιτρέποντας τη διαφοροποίηση αυτή ως προς το ποσοστό παρακρατήσεως, προς τις διατάξεις των άρθρων 2, 32 και 34 ΕΚ και προς τους σκοπούς της εξασφαλίσεως ενός σταθερού εισοδήματος στους παραγωγούς και της διατηρήσεως των γεωργικών περιοχών;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Με το ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί, κατ’ ουσίαν, εάν το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003 συνάδει προς τις διατάξεις των άρθρων 32 ΕΚ, και 34 ΕΚ, καθώς και προς τους σκοπούς της εξασφαλίσεως σταθερού εισοδήματος στους παραγωγούς και της διατηρήσεως των γεωργικών περιοχών, κατά το μέτρο που η εφαρμογή του θέτει τους παραγωγούς για τους οποίους το κράτος μέλος ορίζει χαμηλό ποσοστό παρακρατήσεως σε δυσμενέστερη θέση σε σχέση με τους παραγωγούς άλλων κρατών μελών, όπου το εν λόγω ποσοστό είναι υψηλότερο, και συνεπάγεται δυσμενείς διακρίσεις, καθώς και στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ παραγωγών του ίδιου προϊόντος που είναι εγκατεστημένοι σε διαφορετικά κράτη μέλη.
Επισημαίνεται, καταρχάς, ότι η κατάργηση των κανονισμών 1782/2003 και 795/2004 δεν ασκεί επιρροή στο αντικείμενο της διαφοράς, διότι το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003 παρέμεινε σε ισχύ έως τον Ιούνιο του 2010.
Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 24, σκοπός του κανονισμού 1782/2003 είναι η μετάβαση από τη στήριξη της παραγωγής στη στήριξη του παραγωγού, διά της σταδιακής μειώσεως των άμεσων ενισχύσεων και της εισαγωγής συστήματος εισοδηματικής ενισχύσεως, αποσυνδεδεμένης από την παραγωγή, δηλαδή της ενιαίας ενισχύσεως η οποία καθορίζεται βάσει προγενέστερων δικαιωμάτων κατά τη διάρκεια μιας περιόδου αναφοράς, ώστε οι γεωργοί της Ευρωπαϊκής Ένωσης να είναι ανταγωνιστικότεροι.
Επιπλέον, η θέσπιση του καθεστώτος της ενιαίας ενισχύσεως εντάσσεται στη νέα κοινή γεωργική πολιτική (στο εξής: ΚΓΠ), ένας από τους κύριους σκοπούς της οποίας είναι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 3 των προτάσεών του, ο εξορθολογισμός και η απλοποίηση των κανόνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η επίτευξη μεγαλύτερης αποκέντρωσης κατά την εφαρμογή της πολιτικής, διά της παροχής περισσότερων αρμοδιοτήτων στα κράτη μέλη και στις περιφέρειες.
Το άρθρο 64 του κανονισμού 1782/2003 προέβλεπε, στο πλαίσιο της μερικής εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενισχύσεως, τη δυνατότητα των κρατών μελών να αποφασίσουν «μέχρι την 1η Αυγούστου 2004 το αργότερο» να εφαρμόσουν σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο το καθεστώς ενιαίας ενισχύσεως υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις.
Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 69 του εν λόγω κανονισμού παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να παρακρατούν έως το 10 % της συνιστώσας των εθνικών ανωτάτων ορίων για κάθε προϊόν, ώστε να καταβάλλουν πρόσθετη ενίσχυση για συγκεκριμένους τύπους γεωργίας που έχουν σημασία για την προστασία ή τη βελτίωση του περιβάλλοντος, ή για τη βελτίωση της ποιότητας και της εμπορίας των γεωργικών προϊόντων.
Επί της παραβάσεως του άρθρου 34 ΕΚ
Ως προς το ζήτημα αυτό, πρέπει να εξεταστεί εάν το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003 είναι αντίθετο προς το άρθρο 34 ΕΚ, επειδή, αφενός, εισάγει δυσμενείς διακρίσεις μεταξύ παραγωγών και, αφετέρου, προκαλεί στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ παραγωγών του ίδιου προϊόντος, εγκατεστημένων σε διαφορετικά κράτη μέλη.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ, το οποίο απαγορεύει κάθε δυσμενή διάκριση στο πλαίσιο της ΚΓΠ, δεν αποτελεί παρά ειδική έκφραση της γενικής αρχής της ισότητας, η οποία επιτάσσει να μην επιφυλάσσεται σε όμοιες καταστάσεις διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις όμοια μεταχείριση, εκτός αν η διαφοροποίηση δικαιολογείται αντικειμενικά (απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009,
C-33/08, Agrana Zucker, Συλλογή 2009, σ. I-5035
, σκέψη 46).
Διαπιστώνεται, πρώτον, ότι το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003 δεν καθορίζει διαφορετικές προϋποθέσεις για τα κράτη μέλη ή τους παραγωγούς, αλλ’ απλώς παρέχει στα κράτη μέλη, υπό τους ίδιους όρους και προϋποθέσεις, ένα περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά την καταβολή πρόσθετων ενισχύσεων στο πλαίσιο της μεταρρυθμίσεως της ΚΓΠ.
Δεύτερον, υπενθυμίζεται ότι, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, η οποία καθιερώνεται με το άρθρο 5, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητά της, η Ένωση ενεργεί μόνον εάν και στον βαθμό που οι σκοποί της προβλεπόμενης δράσης είναι αδύνατο να υλοποιηθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη, αλλά δύνανται, λόγω των διαστάσεων ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να υλοποιηθούν καλύτερα σε ενωσιακό επίπεδο (βλ., συναφώς, απόφαση της 8ης Ιουνίου 2010,
C-58/08, Vodafone κ.λπ., Συλλογή 2010, σ. I-4999
, σκέψη 72).
Περαιτέρω, κατά πάγια νομολογία, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν κανόνες δικαίου για τη ρύθμιση καταστάσεως διεπόμενης από το δίκαιο της Ένωσης, εφόσον το εν λόγω δίκαιο τους παρέχει ρητώς τέτοια εξουσία (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 11ης Νοεμβρίου 1992,
C-251/91, Teulie, Συλλογή 1992, σ. I-5599
, σκέψη 13, και της 27ης Νοεμβρίου 1997,
C-356/95, Witt, Συλλογή 1997, σ. I-6589
, σκέψη 39).
Τέλος, διαπιστώνεται ότι, στο πλαίσιο της ΚΓΠ, η οποία συνιστά συντρέχουσα αρμοδιότητα της Ένωσης και των κρατών μελών, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, ΣΛΕΕ, τα κράτη μέλη διαθέτουν νομοθετική εξουσία, διά της οποίας δύνανται, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, να ασκούν την αρμοδιότητά τους κατά το μέτρο που η Ένωση δεν έχει ασκήσει τη δική της.
Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο μετά τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, η οποία, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο, ενισχύει την αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων, ώστε να λαμβάνονται περισσότερο υπόψη οι ιδιαιτερότητες κάθε κράτους μέλους ή περιφέρειας, καθώς και η κατάσταση της αγοράς διαφόρων προϊόντων και των εμπλεκόμενων παραγωγών, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 33, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, ΕΚ.
Κατά συνέπεια το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης μπορούσε να παράσχει στα κράτη μέλη ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό των ποσοστών παρακρατήσεως, ώστε αυτά να έχουν, κατά τα αναφερόμενα στην αιτιολογική σκέψη 33 του κανονισμού 1782/2003, αφενός, τη δυνατότητα να επιτυγχάνουν εξισορρόπηση μεταξύ δικαιωμάτων σε ατομικές πληρωμές και μέσων όρων σε περιφερειακό και εθνικό επίπεδο, καθώς και μεταξύ των υφιστάμενων ενισχύσεων και της ενιαίας ενισχύσεως, και, αφετέρου, την απαιτούμενη ευελιξία για την αντιμετώπιση ιδιαίτερων καταστάσεων.
Τρίτον, επισημαίνεται ότι η δυνατότητα που έχει παρασχεθεί στα κράτη μέλη, αφενός, είναι αυστηρά οριοθετημένη και υπόκειται σε πλείονες προϋποθέσεις ουσιαστικής και διαδικαστικής φύσεως, και, αφετέρου, αποτελεί προσωρινό μέτρο που αποσκοπεί στη διευκόλυνση της μεταβάσεως στο καθεστώς της ενιαίας ενισχύσεως.
Συγκεκριμένα, αφενός, η επιτρεπόμενη κατά το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003 διαφοροποίηση είναι περιορισμένη, διότι στο πλαίσιο της σταδιακής μειώσεως των άμεσων πληρωμών, τα κράτη μέλη μπορούν να παρακρατούν μόνον έως το 10 % της συνισταμένης των εθνικών ανώτατων ορίων σε κάθε κλάδο, προκειμένου να καταβάλλουν πρόσθετη ενίσχυση.
Αφετέρου, το εν λόγω άρθρο 69 προβλέπει ότι η πρόσθετη ενίσχυση καταβάλλεται μόνο για συγκεκριμένους τύπους γεωργίας που έχουν σημασία για την προστασία ή τη βελτίωση του περιβάλλοντος, ή για τη βελτίωση της ποιότητας και της εμπορίας των γεωργικών προϊόντων, και με την επιφύλαξη της τηρήσεως των προϋποθέσεων που έχει καθορίσει η Επιτροπή, όπως ορίζει το άρθρο 69, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 1782/2003. Εξάλλου, μετά από εμπεριστατωμένη εξέταση κάθε κλάδου προϊόντος, ο νομοθέτης της Ένωσης θέσπισε, με τα άρθρα 66 έως 68 του κανονισμού 1782/2003, ειδικούς κανόνες ανάλογα με τα χαρακτηριστικά τους.
Τέταρτον, όπως προκύπτει από το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003, το συνολικό ύψος των πληρωμών προς τους γεωργούς ενός συγκεκριμένου κλάδου παραμένει σε κάθε κράτος μέλος ουσιαστικά στο ίδιο επίπεδο, ανεξαρτήτως της τυχόν αποφάσεως των εθνικών αρχών να θεσπίσουν πρόσθετες ενισχύσεις και, σε περίπτωση που τούτο συμβεί, ανεξαρτήτως του ύψους της παρακρατήσεως που θα καθοριστεί προς τούτο.
Επιπλέον, ο καθορισμός διαφορετικών ποσοστών παρακρατήσεως δεν συνεπάγεται οπωσδήποτε χορήγηση υψηλότερων ή χαμηλότερων πρόσθετων ενισχύσεων, διότι οι ενισχύσεις αυτές καταβάλλονται μόνο στους γεωργούς που πληρούν τις ειδικώς προβλεπόμενες προϋποθέσεις και κριτήρια.
Πέμπτον, υπενθυμίζεται ότι η θέσπιση μέτρου στο πλαίσιο κοινής οργάνωσης αγοράς ενδέχεται να έχει διαφορετικό αντίκτυπο επί ορισμένων παραγωγών, ανάλογα με τον ατομικό προσανατολισμό της παραγωγής τους ή τις τοπικές συνθήκες, πλην όμως δεν μπορεί να θεωρηθεί ως δυσμενής διάκριση απαγορευόμενη από τη Συνθήκη EK, εφόσον το μέτρο στηρίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, προσαρμοσμένα στις ανάγκες της όλης λειτουργίας της κοινής οργάνωσης αγοράς (αποφάσεις της 9ης Ιουλίου 1985,
C-179/84, Bozzetti, Συλλογή 1985, σ. I-2301
, σκέψη 34, καθώς και της 14ης Μαΐου 2009,
C-34/08, Azienda Agricola Disarò Antonio κ.λπ., Συλλογή 2009, σ. I-4023
, σκέψη 69).
Ομοίως, κατά πάγια νομολογία η απαγόρευση διακρίσεων δεν αφορά ενδεχόμενες διαφορές μεταχειρίσεως που μπορούν να προκύψουν μεταξύ των κρατών μελών από υφιστάμενες μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών αποκλίσεις, εφόσον οι νομοθεσίες αυτές εφαρμόζονται σε όλα τα πρόσωπα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής τους (απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009,
C-428/07, Horvath, Συλλογή 2009, σ. I-6355
, σκέψη 55 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Η αρχή αυτή έχει βεβαίως αναπτυχθεί στο πλαίσιο της ερμηνείας διατάξεων του δικαίου της Ένωσης ενόψει της εκτιμήσεως της συμβατότητας της εθνικής νομοθεσίας με την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, πλην όμως δεν μπορεί παρά να ισχύει και όσον αφορά την εκτίμηση του κύρους διατάξεως του δικαίου της Ένωσης με την οποία παρέχεται στα κράτη μέλη εξουσία εκτιμήσεως, στο πλαίσιο της οποίας θεσπίζουν διαφορετικές διατάξεις κατά τα προεκτεθέντα.
Έκτον, η διατήρηση αποτελεσματικού ανταγωνισμού στις αγορές γεωργικών προϊόντων συγκαταλέγεται στους σκοπούς της ΚΓΠ.
Καταρχάς, υπενθυμίζεται συναφώς ότι, όπως διαπιστώθηκε με τις σκέψεις 32 και 33 της παρούσας αποφάσεως, ο καθορισμός διαφορετικού ποσοστού παρακρατήσεως δεν συνεπάγεται οπωσδήποτε την καταβολή υψηλότερων ή χαμηλότερων ποσών.
Ακόμη και αν υποτεθεί ότι ο καθορισμός διαφορετικών ποσοστών παρακρατήσεως από τα κράτη μέλη μπορούσε να οδηγήσει σε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ παραγωγών του ίδιου προϊόντος, εγκατεστημένων σε διαφορετικά κράτη μέλη, πράγμα που δεν διευκρινίστηκε με την απόφαση περί παραπομπής, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, ακόμη και όταν πρόκειται για τους κανόνες της Συνθήκης ΕΚ σχετικά με τον ανταγωνισμό, το άρθρο 36 ΕΚ ορίζει ότι οι σκοποί της ΚΓΠ έχουν προτεραιότητα έναντι των σκοπών της πολιτικής ανταγωνισμού (απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2003,
C-137/00, Milk Marque και National Farmers’ Union, Συλλογή 2003, σ. I-7975
, σκέψη 81).
Εν πάση περιπτώσει, ο νομοθέτης της Ένωσης διαθέτει στον τομέα της ΚΓΠ ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, η οποία αντιστοιχεί προς τις πολιτικές ευθύνες που του αναθέτουν τα άρθρα 34 ΕΚ και 37 ΕΚ και ότι το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα κρίνει ότι μόνον ο προδήλως ακατάλληλος χαρακτήρας ληφθέντος στον τομέα αυτό μέτρου, σε σχέση προς τον σκοπό που το αρμόδιο όργανο επιδιώκει, μπορεί να επηρεάσει τη νομιμότητα αυτού του μέτρου (απόφαση της 2ας Ιουλίου 2009,
C-343/07, Bavaria και Bavaria Italia, Συλλογή 2009, σ. I-5491
, σκέψη 81).
Κατά συνέπεια, ο δικαστικός έλεγχος πρέπει να περιορίζεται στο αν το επίδικο μέτρο ενέχει πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως ή θεσπίστηκε κατά κατάχρηση εξουσίας ή αν η οικεία αρχή υπερέβη προδήλως τα όρια της εξουσίας της εκτιμήσεως (αποφάσεις της 12ης Ιουλίου 2001,
C-189/01, Jippes κ.λπ., Συλλογή 2001, σ. I-5689
, σκέψη 80· της 9ης Σεπτεμβρίου 2004,
C-304/01, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I-7655
, σκέψη 23, και της 23ης Μαρτίου 2006,
C-535/03, Unitymark και North Sea Fishermen’s Organisation, Συλλογή 2006, σ. I-2689
, σκέψη 55).
Συναφώς, προκύπτει, μεταξύ άλλων από τις αιτιολογικές σκέψεις 33 και 34 του κανονισμού 1782/2003, ότι η ενίσχυση που προβλέπεται από το άρθρο 69 καταβάλλεται λαμβανομένων υπόψη των διαρθρωτικών και φυσικών ανισοτήτων μεταξύ των γεωργικών περιοχών. Το στοιχείο αυτό συγκαταλέγεται ρητώς σε αυτά που κατά το άρθρο 33, παράγραφος 2, ΕΚ πρέπει να συνεκτιμώνται κατά τη διαμόρφωση της ΚΓΠ.
Εξάλλου, δεδομένου ότι οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που ενδέχεται να προκύψουν από την εφαρμογή του άρθρου 69 του κανονισμού 1782/2003 είναι στη χειρότερη περίπτωση περιορισμένες, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν στάθμισε ευλόγως τα διάφορα στοιχεία ή σκοπούς που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και ότι, ως εκ τούτου, υπερέβη προδήλως τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει.
Επομένως, από την εξέταση του άρθρου 69 του κανονισμού 1782/2003 υπό το πρίσμα του άρθρου 34 ΕΚ δεν προέκυψαν στοιχεία που να θίγουν το κύρος του.
Επί της παραβάσεως του άρθρου 32 ΕΚ
Το αιτούν δικαστήριο παραθέτει την επιχειρηματολογία του αιτούντος της κύριας δίκης, κατά την οποία το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003 είναι αντίθετο στο άρθρο 32 ΕΚ, διότι το να επιτραπεί στα κράτη μέλη να καθορίζουν ελεύθερα, χωρίς κριτήρια και προϋποθέσεις, το ποσοστό παρακρατήσεως από το εθνικό ανώτατο ποσό, το οποίο θα μπορούν να διαθέτουν προς στήριξη ενός προϊόντος το οποίο, όπως ο ακατέργαστος καπνός, αποτελεί αντικείμενο κοινής οργάνωσης της αγοράς, ισοδυναμεί με κατάργηση της κοινής οργάνωσης της αγοράς για το προϊόν αυτό.
Διαπιστώνεται ότι το περιθώριο εκτιμήσεως που έχει παραχωρηθεί στα κράτη μέλη για τον καθορισμό του ποσοστού παρακρατήσεως επί του εθνικού ανώτατου ποσού των ενισχύσεων που προορίζονται για τον συγκεκριμένο κλάδο, προκειμένου να χορηγήσουν πρόσθετη ενίσχυση, ουδόλως καταργεί τον κοινό χαρακτήρα της γεωργικής πολιτικής, αλλά αντιστοιχεί απλώς στη δυνατότητα που έχει παρασχεθεί στις εθνικές αρχές να θεσπίζουν ορισμένους κανόνες που ο νομοθέτης της Ένωσης έχει κρίνει πρόσφορους στο πλαίσιο της καθιέρωσης του καθεστώτος της ενιαίας ενισχύσεως.
Συγκεκριμένα, η εν λόγω πρόσθετη ενίσχυση, η οποία έχει προσωρινό χαρακτήρα και περιορίζεται στο 10 % της συνιστώσας των εθνικών ανωτάτων ορίων, αποσκοπεί, αφενός, στο να παρακινήσει τους γεωργούς να τηρούν ορισμένες υποχρεώσεις προς βελτίωση της ποιότητας των προϊόντων τους και προς προστασία του περιβάλλοντος, ως αντιστάθμισμα για την ομαλότερη προσαρμογή τους στις νέες επιταγές της ΚΓΠ, και, αφετέρου, στο να μετριάσει τον αντίκτυπο που θα έχει σε ορισμένους κλάδους προϊόντων η μετάβαση από το καθεστώς των άμεσων πληρωμών στο καθεστώς της ενιαίας ενισχύσεως.
Η ευχέρεια που παρέχεται στα κράτη μέλη να καθορίζουν τα ποσοστά παρακρατήσεως στο πλέον κατάλληλο ύψος, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, καθώς και της καταστάσεως της αγοράς των διαφόρων προϊόντων και της καταστάσεως των οικείων παραγωγών, είναι δικαιολογημένη βάσει του άρθρου 33, παράγραφος 2, ΕΚ, το οποίο επιτάσσει, στο πλαίσιο της εκπονήσεως της ΚΓΠ και των ειδικών μεθόδων εφαρμογής της, να λαμβάνονται υπόψη ο ιδιαίτερος χαρακτήρας της γεωργικής δραστηριότητας, που απορρέει από την κοινωνική δομή της γεωργίας και τις διαρθρωτικές και φυσικές ανισότητες μεταξύ των διαφόρων γεωργικών περιοχών, καθώς και η ανάγκη βαθμιαίας εφαρμογής των καταλλήλων προσαρμογών.
Εξάλλου, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 29 έως 31 της παρούσας αποφάσεως, η δυνατότητα που έχει παρασχεθεί από τον νομοθέτη της Ένωσης στις εθνικές αρχές υπόκειται σε πλείονες προϋποθέσεις ουσιαστικής και διαδικαστικής φύσεως, οι οποίες καθορίζονται είτε απευθείας με το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003 είτε με κανονισμό που εκδίδεται από την Επιτροπή με τη διαδικασία του άρθρου 144, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού.
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή καθόρισε λεπτομερώς τις προϋποθέσεις αυτές με τον κανονισμό 795/2004, το άρθρο 48 του οποίου προβλέπει σημαντικές εγγυήσεις, καθώς υποχρεώνει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν τις αποφάσεις τους βάσει αντικειμενικών κριτηρίων και να ενεργούν «με τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται ισότιμη μεταχείριση των γεωργών και η αποφυγή στρεβλώσεων της αγοράς και του ανταγωνισμού». Επιπλέον, οι διατάξεις αυτές παρέχουν στην Επιτροπή την εξουσία να εποπτεύει εκ του σύνεγγυς τον τρόπο με τον οποίον οι αρχές των κρατών μελών καταβάλλουν τις πρόσθετες ενισχύσεις, επιβάλλοντας στις εν λόγω αρχές υποχρεώσεις κοινοποιήσεως.
Ομοίως, το άρθρο 64, παράγραφος 3, του κανονισμού 1782/2003 υποχρεώνει την Επιτροπή να υποβάλει στο Συμβούλιο εντός συγκεκριμένης προθεσμίας «έκθεση […] συνοδευόμενη, εφόσον χρειασθεί, από σχετικές προτάσεις, με αντικείμενο τις πιθανές συνέπειες, από άποψη αγοράς και διαρθρωτικών εξελίξεων, της εφαρμογής από τα κράτη μέλη», ιδίως της δυνατότητας επιλογής που προβλέπεται στο άρθρο 69 του ίδιου κανονισμού.
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι από την εξέταση του άρθρου 69 του κανονισμού 1782/2003 υπό το πρίσμα του άρθρου 32 ΕΚ δεν προέκυψε κανένα στοιχείο που να θίγει το κύρος του άρθρου αυτού.
Αντίθεση προς τους σκοπούς της εξασφαλίσεως σταθερού εισοδήματος στους παραγωγούς και της διατηρήσεως των γεωργικών περιοχών
Το αιτούν δικαστήριο ερωτά εάν το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003 είναι αντίθετο προς τους «σκοπούς της εξασφαλίσεως ενός σταθερού εισοδήματος στους παραγωγούς» και της «διατηρήσεως των γεωργικών περιοχών», επειδή, λόγω της εφαρμογής του, οι παραγωγοί δεν εξασφαλίζουν σταθερό εισόδημα και ενδέχεται να αναγκαστούν να εγκαταλείψουν την καλλιέργεια του καπνού.
Όσον αφορά την εξασφάλιση σταθερού εισοδήματος, τονίζεται ότι, όπως επισημαίνει το Συμβούλιο, ο σκοπός αυτός δεν συγκαταλέγεται στους σκοπούς της ΚΓΠ, οι οποίοι απαριθμούνται στο άρθρο 33 ΕΚ, κατά το οποίο η ΚΓΠ αποσκοπεί στο να «εξασφαλίζει κατ’ αυτό τον τρόπο ένα δίκαιο βιοτικό επίπεδο στον γεωργικό πληθυσμό, ιδίως με την αύξηση του ατομικού εισοδήματος των εργαζομένων στη γεωργία» και «να σταθεροποιεί τις αγορές».
Εξάλλου, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 60 των προτάσεών του, οι Συνθήκες δεν επιβάλλουν τη διατήρηση ενός δίκαιου βιοτικού επιπέδου διά της πάγιας καλλιέργειας του ίδιου προϊόντος.
Επιπλέον, όπως προαναφέρθηκε στη σκέψη 32 της παρούσας αποφάσεως, το άρθρο 69 του κανονισμού 1782/2003 δεν μεταβάλλει το συνολικό ποσό της ενισχύσεως που μπορεί να καταβληθεί στους παραγωγούς ενός συγκεκριμένου προϊόντος, όπως ο καπνός, αλλ’ απλώς επιτρέπει τον περιορισμένο επιμερισμό του ποσού της ενισχύσεως σε άμεσες πληρωμές και, ενδεχομένως, πρόσθετες ενισχύσεις.
Ομοίως, ο σκοπός της σταθεροποιήσεως των αγορών, για τον οποίον γίνεται λόγος στο άρθρο 33, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, ΕΚ, δεν σημαίνει ότι η παραγωγή πρέπει να είναι παγίως σταθερή, δεδομένου ότι, αντιθέτως, ένας από τους σκοπούς της μεταρρυθμίσεως της ΚΓΠ είναι να καταστεί ο γεωργικός τομέας ανταγωνιστικότερος και περισσότερο προσανατολισμένος στην αγορά.
Όσον αφορά τη συμβατότητα με τον σκοπό της διατηρήσεως των γεωργικών περιοχών, επισημαίνεται ότι στις αιτιολογικές σκέψεις 3 και 21 του κανονισμού 1782/2003 τονίζεται ακριβώς η ανάγκη αποτροπής της εγκαταλείψεως των γεωργικών γαιών και διατηρήσεως των γεωργικών περιοχών. Το αιτούν δικαστήριο δεν εκθέτει κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι το προβλεπόμενο από το άρθρο 69 του εν λόγω κανονισμού μέτρο είναι αντίθετο προς τους σκοπούς αυτούς. Αντιθέτως, τα κράτη μέλη, λόγω του περιθωρίου εκτιμήσεως που τους έχει παραχωρηθεί όσον αφορά το ποσοστό παρακρατήσεως, έχουν τη δυνατότητα να συνδέουν το δικαίωμα πρόσθετης ενισχύσεως με την τήρηση των προϋποθέσεων που συντείνουν στην επίτευξη των σκοπών αυτών.
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων συνάγεται ότι από την εξέταση του πρώτου ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος του άρθρου 69 του κανονισμού 1782/2003.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πέμπτο τμήμα) αποφαίνεται:

Από την εξέταση του προδικαστικού ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος του άρθρου 69 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 2019/93, (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001, (ΕΚ) 1454/2001, (ΕΚ) 1868/94, (ΕΚ) 1251/1999, (ΕΚ) 1254/1999, (ΕΚ) 1673/2000, (ΕΟΚ) 2358/71 και (ΕΚ) 2529/2001.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ελληνική.