CELEX: 62009CJ0337
Odwołanie
Polityka handlowa
Dumping
Przywóz glifosatu pochodzącego z Chin
Rozporządzenie (WE) nr 384/96
Artykuł 2 ust. 7 lit. b) i c)
Status przedsiębiorstwa działającego w warunkach rynkowych
Pojęcie „poważnej ingerencji ze strony państwa” w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze
Akcjonariusz publiczny kontrolujący de facto walne zgromadzenie akcjonariuszy producenta
Zrównanie takiej kontroli z „poważną ingerencją”
Ocena mechanizmu wizowania umów wywozu
Granice kontroli sądowej
Ocena przedstawionych dowodów

Rada Unii Europejskiej w swoim odwołaniu domaga się uchylenia wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie
T-498/04 Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-1969
(zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd ten stwierdził nieważność art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1683/2004 z dnia 24 września 2004 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz glifosatu pochodzącego z Chińskiej Republiki Ludowej (
Dz.U. L 303, s. 1
, zwanego dalej „spornym rozporządzeniem”) w zakresie, w jakim dotyczy ono spółki Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd (zwanej dalej „Xinanchem”).
Ramy prawne
W celu stwierdzenia istnienia dumpingu rozporządzenie Rady (WE) nr 384/96 z dnia 22 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony przed dumpingowym przywozem z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (
Dz.U. 1996, L 56, s. 1
), zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 461/2004 z dnia 8 marca 2004 r. (
Dz.U. L 77, s. 12
, zwane dalej „rozporządzeniem podstawowym”), w art. 2 ust. 1–6 przewiduje ogólne zasady dotyczące metody ustalenia kwoty zwanej „wartością normalną”.
Artykuł 2 ust. 7 lit. a) rozporządzenia podstawowego przewiduje szczególną zasadę dotyczącą metody ustalenia owej wartości normalnej dla przywozu z krajów nieposiadających gospodarki rynkowej. Wartość normalną co do zasady określa się w oparciu o cenę lub wartość skonstruowaną w warunkach gospodarki rynkowej państwa trzeciego (metoda zwana metodą „państwa analogicznego”).
Zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. b) rozporządzenia podstawowego ogólne zasady przewidziane w art. 2 ust. 1–6 mają jednak zastosowanie do niektórych krajów o gospodarce nierynkowej, wśród których znajduje się Chińska Republika Ludowa, w wypadku wykazania, na podstawie właściwie uzasadnionych wniosków przedstawianych przez jednego lub wielu producentów objętych postępowaniem antydumpingowym, że warunki gospodarki rynkowej przeważają w stosunku do tego producenta lub producentów pod względem produkcji i sprzedaży podobnego, odnośnego towaru.
Kryteria i procedury umożliwiające ustalenie, czy spełnione są warunki gospodarki rynkowej, są określone w art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego. Przepis ten przewiduje:
„Wniosek na mocy [ust. 7] lit. b) składa się w formie pisemnej oraz zawiera [powinien on zawierać] wystarczające dowody, że producent działa w warunkach gospodarki rynkowej, to jest w takich warunkach, gdzie:
—
decyzje przedsiębiorstw dotyczące cen, kosztów i nakładów, włączając na przykład surowce, koszty technologii i pracy, produkcję, sprzedaż i inwestycje, podejmowane są w odpowiedzi na sygnały rynkowe odzwierciedlające podaż i popyt oraz bez poważnej ingerencji w tym zakresie ze strony państwa, a koszty ważniejszych nakładów właściwie odzwierciedlają wartości rynkowe,
—
przedsiębiorstwa posiadają jeden zestaw podstawowej dokumentacji księgowej, która jest niezależnie kontrolowana zgodnie z międzynarodowymi standardami księgowości oraz jest stosowana pod każdym względem,
—
koszty produkcji i sytuacja finansowa przedsiębiorstw nie podlegają znaczącym wahaniom, wynikającym z przejścia od byłego nierynkowego systemu gospodarki, w szczególności w odniesieniu do amortyzacji środków trwałych, innych odpisów, wymiany barterowej oraz płatności poprzez rekompensatę długów,
—
rozpatrywane przedsiębiorstwa podlegają przepisom ustawowym dotyczącym upadłości i własności, które gwarantują pewność i stabilność prawną działania tych przedsiębiorstw,
oraz
—
przeliczenie kursów walutowych dokonywane jest według kursów rynkowych.
[…]”.
Przepisy zawarte w art. 2 ust. 7 lit. b) i c) rozporządzenia podstawowego zostały wprowadzone przez art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 905/98 z dnia 27 kwietnia 1998 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 384/96 (
Dz.U. L 128, s. 18
). Przed tą zmianą wartość normalna dla przywozów z krajów o gospodarce nierynkowej była zawsze obliczana według metody kraju analogicznego. Z motywu piątego rozporządzenia nr 905/98 wynika, że wskazana zmiana została wprowadzona „w celu uwzględnienia zmienionych warunków gospodarczych w Rosji i Chińskiej Republice Ludowej”. Motyw czwarty tego rozporządzenia stanowi w tym względzie, że „proces reform w Rosji i Chińskiej Republice Ludowej w sposób zasadniczy zmienił ich gospodarki, jak również doprowadził do powstania przedsiębiorstw, w stosunku do których przeważają warunki gospodarki rynkowej” oraz że „obydwa powyższe kraje w wyniku tego procesu odeszły od okoliczności gospodarczych, które stanowiły podstawę wykorzystywania metody państwa analogicznego”.
Artykuł 9 rozporządzenia podstawowego dotyczy nałożenia ostatecznych opłat oraz zakończenia postępowania bez ustanowienia środków. Artykuł 9 ust. 5 stanowi:
„Cło antydumpingowe nakłada się w odpowiedniej wysokości dla każdego przypadku, w sposób niedyskryminujący, na przywóz towarów ze wszystkich źródeł, co do którego stwierdzono, że jest dumpingowy i powoduje szkodę […]. Rozporządzenie nakładające cło określa wysokość cła dla każdego dostawcy lub, jeżeli jest to niewykonalne oraz ogólnie, w przypadku zastosowania art. 2 ust. 7 lit. a), dla danego państwa dostawcy.
W przypadku gdy stosuje się art. 2 ust. 7 lit. a), ustala się jednakże indywidualne cło dla eksporterów, którzy mogą udowodnić, na podstawie należycie uzasadnionych roszczeń, że:
a)
w przypadku przedsiębiorstw będących całkowicie lub częściowo własnością spółek zagranicznych lub wspólnych przedsiębiorstw, eksporterzy mają swobodę wycofywania do kraju kapitału i zysków;
b)
ceny eksportowe i wywożone ilości oraz warunki sprzedaży są swobodnie ustalane;
c)
większość udziałów znajduje się w posiadaniu osób prywatnych i że urzędnicy państwowi znajdujący się w zarządzie lub zajmujący kluczowe stanowiska kierownicze są w mniejszości lub że spółka jest wystarczająco niezależna od interwencji państwa;
d)
operacje wymiany są dokonywane po kursie rynkowym; oraz
e)
interwencja państwa nie pozwala na obejście środków antydumpingowych, jeżeli indywidualni eksporterzy korzystają z różnych stawek celnych”.
Okoliczności powstania sporu
Xinanchem jest spółką prawa chińskiego, notowaną na giełdzie w Szanghaju (Chiny), która produkuje i sprzedaje na rynku chińskim i światowym między innymi glifosat, podstawowy herbicyd chemiczny szeroko używany przez rolników na całym świecie.
Rozporządzeniem (WE) nr 368/98 z dnia 16 lutego 1998 r. (
Dz.U. L 47, s. 1
) Rada ustanowiła ostateczne cło antydumpingowe na przywozy glifosatu pochodzącego z Chin. Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1086/2000 z dnia 22 maja 2000 r. (
Dz.U. L 124, s. 1
) oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 163/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. (
Dz.U. L 30, s. 1
).
W dniu 18 listopada 2002 r., po opublikowaniu ogłoszenia o przyszłym wygaśnięciu określonych środków antydumpingowych (
Dz.U. C 120, s. 3
) zastosowanych względem przywozu glifosatu pochodzącego z Chińskiej Republiki Ludowej, do Komisji Wspólnot Europejskich został złożony wniosek o dokonanie przeglądu tych środków zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego pochodzący od Europejskiego Stowarzyszenia Glifosatu (European Glyphosate Association, zwanego dalej „EGA”). W dniu 15 lutego 2003 r. Komisja opublikowała ogłoszenie o jednoczesnym wszczęciu przeglądu tymczasowego oraz przeglądu wygaśnięcia środków antydumpingowych stosowanych do przywozu glifosatu z Chińskiej Republiki Ludowej (
Dz.U. C 36, s. 18
) na podstawie art. 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia podstawowego.
W dniu 4 kwietnia 2003 r., po wszczęciu postępowania, Xinanchem przekazała Komisji wypełniony kwestionariusz przeznaczony dla producentów domagających się przyznania statusu przedsiębiorstwa działającego w warunkach gospodarki rynkowej (zwanego dalej „SPR”), wnosząc o przyznanie jej tego statusu na podstawie art. 2 ust. 7 lit. b) rozporządzenia podstawowego. Ponadto, w dniu 30 kwietnia 2003 r. spółka ta przekazała również Komisji wypełniony kwestionariusz przeznaczony dla producentów-eksporterów glifosatu w Chinach. Następnie odpowiedziała na kilka dodatkowych pytań tej instytucji i odpowiedziała na uwagi EGA, w których stowarzyszenie to opowiedziało się przeciwko przyznaniu rzeczonego statusu Xinanchem. Ponadto w dniach 2–4 września 2003 r. Komisja dokonała kontroli na miejscu w siedzibie owej spółki.
W dniu 5 grudnia 2003 r. Komisja zakomunikowała Xinanchem zamiar odrzucenia wniosku o przyznanie SPR. W dniach 16 i 23 grudnia 2003 r. spółka ta przedstawiła swoje uwagi odnośnie do tego komunikatu. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2004 r. Komisja potwierdziła swoją decyzję o odmowie przyznania rzeczonego statusu owej spółce. W dniu 7 kwietnia 2004 r. Komisja poinformowała ją o istotnych okolicznościach i wnioskach, na których oparła się, proponując zastosowanie ostatecznych środków antydumpingowych. Xinanchem przedstawiła uwagi w przedmiocie tego zawiadomienia w dniu 19 kwietnia 2004 r.
W dniu 24 września 2004 r. na wniosek Komisji Rada przyjęła sporne rozporządzenie. W odniesieniu do wniosku o przyznanie SPR złożonego przez Xinanchem motywy 13–17 wskazanego rozporządzenia stanowią:
„(13)
Mimo iż większość udziałów przedsiębiorstwa była w posiadaniu osób prywatnych, to z powodu dużego rozdrobnienia udziałów niebędących własnością państwa, a także wskutek tego, iż największy pakiet udziałów należał do państwa, przedsiębiorstwo to uznano za będące pod kontrolą państwa. Co więcej, zarząd przedsiębiorstwa został powołany przez udziałowców państwowych, a większość członków zarządu była albo urzędnikami państwowymi, albo przedstawicielami przedsiębiorstw państwowych. Z tego powodu uznano, iż przedsiębiorstwo to znajduje się pod znaczącą kontrolą i wpływem państwa.
(14)
Ponadto ustalono, że rząd powierzył Chińskiej Izbie Handlowej Importerów i Eksporterów Metali, Minerałów i Chemikaliów prawo zatwierdzania umów i weryfikowania cen eksportowych do odprawy celnej. System ten dotyczył również ustalenia minimalnej ceny wywozu glifosatu oraz pozwolił izbie handlowej na wstrzymanie wywozu, który nie respektował tychże cen.
(15)
Po zasięgnięciu opinii Komitetu Doradczego zdecydowano więc nie przyznawać [Xinanchem] [SPR], z uwagi na to, iż nie spełnia [ona] wszystkich kryteriów określonych w art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego.
(16)
Ponieważ [Xinanchem] nie przyznano [SPR], przedsiębiorstwo to ubiegało się o objęcie go traktowaniem indywidualnym, tzn. określenie indywidualnego marginesu dumpingu na podstawie indywidualnych cen eksportowych. Komisja dokonała weryfikacji, czy przedsiębiorstwo to do ustalania swej ceny eksportowej posiada wymagany, zarówno rzeczywisty, jak i prawny, stopień niezależności od państwa [chińskiego].
(17)
W tym zakresie ustalono, iż [Xinanchem] podlega znaczącej kontroli państwa, jeśli chodzi o ustalanie cen eksportowych dla omawianego produktu, jak wyjaśniono powyżej w motywie 14. Dlatego też stwierdzono ostatecznie, że [Xinanchem] nie spełnia wymogów objęcia [jej] traktowaniem indywidualnym, określonym w art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego”.
Ze względu na to, że wniosek o przyznanie SPR został odrzucony, wartość normalna została ustalona zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. a) rozporządzenia podstawowego na podstawie danych uzyskanych od producentów z kraju trzeciego o gospodarce rynkowej, to znaczy z Federacyjnej Republiki Brazylii. Na mocy art. 1 spornego rozporządzenia zostało zatem ustanowione ostateczne cło antydumpingowe w wysokości 29,9% na przywóz glifosatu pochodzącego z Chin.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 grudnia 2004 r. Xinanchem wniosła skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia w zakresie, w jakim owo rozporządzenie jej dotyczy. W postępowaniu przed Sądem w charakterze interwenientów wzięły udział, z jednej strony Stowarzyszenie Użytkowników i Dystrybutorów Chemikaliów Rolniczych w Europie (zwane dalej „Audace”) popierające żądania powyższej spółki, a z drugiej strony Komisja popierająca żądania Rady.
W zaskarżonym wyroku Sąd uznał pierwszy zarzut podniesiony przez Xinanchem, oparty na tym, że instytucje Unii Europejskiej poprzez odmowę przyznania jej SPR naruszyły art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego. W związku z tym stwierdził nieważność art. 1 spornego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczy ono tej spółki, bez rozpatrywania pozostałych zarzutów podniesionych przez nią na poparcie jej skargi.
W pkt 38 i 39 zaskarżonego wyroku Sąd przede wszystkim uznał za bezsporne, iż odmówiono Xinanchem przyznania SPR wyłącznie z tego powodu, że nie wykazała ona, iż spełnia przesłanki ustanowione w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego. Dodał on, że Komisja stwierdziła, iż zostały spełnione pozostałe kryteria wymienione w tiret od drugiego do piątego wskazanego przepisu oraz że ponadto Komisja nie wniosła żadnego sprzeciwu w odniesieniu do ostatniego warunku zawartego w rzeczonym tiret pierwszym, zgodnie z którym ważniejsze nakłady powinny odzwierciedlać wartości rynkowe.
Następnie Trybunał w pierwszej części analizy przeprowadzonej w pkt 43–109 zaskarżonego wyroku zbadał zarzuty dotyczące podstaw odmowy wymienionych w motywie 13 spornego rozporządzenia, tj. dotyczące kontroli wykonywanej przez państwo wobec Xinanchem, a także dotyczące powoływania i składu zarządu tej spółki.
W tym kontekście w pkt 80–82 zaskarżonego wyroku stwierdził on, że Rada i Komisja ograniczyły się do stwierdzenia istnienia kontroli państwowej na podstawie rozważań dotyczących rozdziału akcjonariatu rzeczonej spółki, bez wypowiadania się co do kwestii, jak owa kontrola była lub mogła być sprawowana w praktyce, oraz że należało zbadać, czy stwierdzenie takiej kontroli oznacza w sposób nieodzowny istnienie „poważnej ingerencji ze strony państwa” w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego.
W tym względzie w pkt 84 i 85 zaskarżonego wyroku Sąd zauważył, że z treści tego przepisu wyraźnie wynika, iż istnienie poważnej ingerencji ze strony państwa powinno być oceniane z punktu widzenia sposobu, w jaki podejmowane są „decyzje przedsiębiorstw dotyczące cen, kosztów i nakładów”. W rzeczywistości bowiem przepis ten wymaga ze strony zainteresowanego producenta wykazania, że decyzje zostały podjęte, po pierwsze, „w odpowiedzi na sygnały rynkowe” oraz po drugie, „bez poważnej ingerencji w tym zakresie ze strony państwa”. W związku z tym zachowanie państwa, które nie ma na celu wpływu na owe decyzje, nie może stanowić „poważnej ingerencji” w rozumieniu rzeczonego przepisu. Ponadto z uwagi na brzmienie tego przepisu, na jego cel i kontekst pojęcie „poważnej ingerencji ze strony państwa” nie może być utożsamiane z każdym wpływem na działalność danego przedsiębiorstwa lub z każdym uczestnictwem w procesie decyzyjnym, lecz powinna być rozumiana jako takie działanie organów publicznych, które może uczynić decyzje tego przedsiębiorstwa niezgodnymi z warunkami gospodarki rynkowej.
W pkt 88 rzeczonego wyroku Sąd wywnioskował z tego, że omawiane warunki zmierzają do zbadania, czy odnośne decyzje zainteresowanych producentów-eksporterów kierują się czysto handlowymi względami, właściwymi przedsiębiorstwu działającemu w warunkach gospodarki rynkowej, czy też zostały one zakłócone innymi względami, właściwymi dla gospodarek państwowych.
W pkt 89 i 90 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził ponadto, że w celu interpretacji i zastosowania art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego, należy uwzględnić okoliczność, iż państwa, których ten przepis dotyczy, nie są uważane za państwa posiadające gospodarkę rynkową, pomimo przeprowadzonych w nich reform, oraz że Rada i Komisja w ocenie dowodów przedstawionych przez producenta z takiego kraju mają prawo uwzględnić okoliczność, że dane przedsiębiorstwo jest kontrolowane przez państwo.
W pkt 91 i 92 zaskarżonego wyroku Sąd dodał, że kontrola państwowa, która została stwierdzona w niniejszej sprawie, jako taka nie jest jednak niezgodna z podejmowaniem decyzji handlowych przez zainteresowane przedsiębiorstwo zgodnie z warunkami gospodarki rynkowej. Tymczasem stanowisko bronione przez Radę, poprzez utożsamienie kontroli państwowej z „poważną ingerencją ze strony państwa” zasadniczo prowadzi do wyłączenia możliwości przyznania SPR spółkom kontrolowanym przez państwo, niezależnie od konkretnego kontekstu, w którym one działają, czy od przedstawionych przez nie w tym względzie dowodów.
W tym kontekście w pkt 93 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że twierdzenia Rady dotyczące w szczególności powoływania i składu zarządu Xinanchem nie pozwalają, z punktu widzenia akt sprawy, na podanie w wątpliwość okoliczności, że kontrola sprawowana przez państwo nad ową spółką pozostaje w granicach normalnych mechanizmów rynkowych.
W pkt 97 zaskarżonego wyroku Sąd wywnioskował z tego, że skoro kryterium kontroli państwowej nie jest wyraźnie zawarte wśród kryteriów wymienionych w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego, i skoro taka kontrola sama w sobie nie jest wystarczająca do wykazania istnienia „poważnej ingerencji ze strony państwa” w rozumieniu tego przepisu, stanowisko Rady jest sprzeczne z systemem, który sama ustanowiła. Po przypomnieniu, w pkt 99 tegoż wyroku, że ciężar dowodu spoczywa na producencie, Sąd podkreślił, iż Xinanchem dostarczyła różne dowody, które jednak zostały uznane za pozbawione znaczenia z powodu tego stanowiska. W pkt 102 rzeczonego wyroku uznał on, że w tych warunkach okoliczności wymienione w motywie 13 spornego rozporządzenia nie pozwalają na uzasadnienie wniosku, do jakiego doszła Rada.
W konsekwencji w pkt 109 zaskarżonego wyroku Sąd uwzględnił zarzuty Xinanchem dotyczące oceny dokonanej przez Radę co do kontroli sprawowanej przez państwo nad tą spółką, a także co do mianowania i składu jej zarządu. Nie wypowiedział się natomiast w przedmiocie pytania, czy dowody dostarczone przez rzeczoną spółkę są wystarczające dla uznania, że warunek ustanowiony w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego został spełniony, ponieważ taka ocena została zastrzeżona na rzecz Rady i Komisji.
Wreszcie w drugiej części analizy dokonanej w pkt 110–159 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał zarzuty dotyczące podstaw odmowy wymienionych w motywach 14 i 17 spornego rozporządzenia, tj. tych dotyczących ustalenia ceny eksportowej.
Po oddaleniu w pkt 114–120 zaskarżonego wyroku pierwszego z tych zarzutów opartego na tym, że Rada dokonała błędnej interpretacji art. 2 ust. 7 lit. b) i c) rozporządzenia podstawowego, uznając, iż sprzedaż wywozowa ma znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie SPR, Sąd zbadał drugi zarzut oparty na tym, że ocena Rady dotycząca ustalania cen eksportowych rzeczonej spółki dotknięta jest oczywistym błędem.
W pkt 137 zaskarżonego wyroku Sąd przede wszystkim przypomniał, że do Xinanchem należy udowodnienie, iż sprzedaż wywozowa odpowiadała zachowaniu przedsiębiorstwa działającego w warunkach gospodarki rynkowej, a w szczególności, że posiadała ona swobodę w decydowaniu o cenach eksportowych, z uwzględnieniem względów czysto handlowych i bez poważnej ingerencji ze strony państwa. W pkt 139 wskazanego wyroku stwierdził on następnie, że instytucje uznały jednak, iż za pośrednictwem mechanizmu wizowania umów wywozu przez chińską izbę handlową importerów i eksporterów metali, minerałów i chemikaliów (zwaną dalej „CCCMC”) państwo kontrolowało ową spółkę w znaczący sposób. Wreszcie w pkt 140 tegoż wyroku Sąd doszedł do wniosku, że należało zbadać, czy z uwagi na dowody przedstawione przez rzeczoną spółkę w trakcie dochodzenia instytucje mogły stwierdzić bez popełnienia oczywistego błędu w ocenie, że przyczyna dotycząca wspomnianego mechanizmu pozwalała na stwierdzenie, że spółka nie wykazała, iż spełniła ten warunek.
W tym zakresie Sąd, po pierwsze, stwierdził, w pkt 141 zaskarżonego wyroku, że z oświadczeń Xinanchem potwierdzonych przez broszurę CCCMC i pismo EGA wynika, iż sporny system został ustanowiony z inicjatywy producentów glifosatu, członków CCCMC, która jest podmiotem pozarządowym, w celu umożliwienia im dostosowania się do przepisów antydumpingowych i do chronienia ich w ten sposób przed powództwami w tym zakresie. To z tego punktu widzenia rząd chiński przyjął środki przyznające CCCMC prawo wizowania umów i kontroli cen eksportowych w celach oclenia.
Po drugie, stwierdził on, w pkt 142 rzeczonego wyroku, że z owych dowodów i dokumentu CCCMC wynika, iż cena była ustalona przez samych członków grupy producentów glifosatu.
Po trzecie, w pkt 143–150 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że Xinanchem przedstawiła szereg dowodów – wśród których znajdowały się oświadczenia jej samej i CCCMC, jak również faktury i umowy sprzedaży wywozowej – wykazujących, że sporna cena nie była wiążąca w trakcie dochodzenia oraz że spółka ta miała swobodę w ustalaniu cen eksportowych na niższym poziomie niż przyjęty przez członków wspomnianej grupy.
W pkt 151 zaskarżonego wyroku Sąd wywnioskował z tego, że powyższe dowody mogą wykazywać, iż mechanizm wizowania umów wywozu nie był narzucony przez państwo, że ceny były ustalane przez samych producentów glifosatu, członków CCCMC oraz że nie spowodował on rzeczywistego ograniczenia w odniesieniu do działalności wywozowej Xinanchem. W związku z tym uznał on, iż bez zakwestionowania wartości dowodowej i wystarczającego charakteru tych dowodów instytucje nie mogły dojść do wniosku, bez dopuszczenia się oczywistego błędu w ocenie, że za pomocą spornego mechanizmu państwo kontrolowało w znaczący sposób ceny danego produktu oraz że mechanizm ten stanowił „poważną ingerencję ze strony państwa” w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego.
Następnie w pkt 152–159 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że owe dowody i oświadczenia nie zostały podważone przez instytucje i uznał, że ocena tych ostatnich dotycząca roli CCCMC nie była wystarczająca, w świetle dowodów przedstawionych przez Xinanchem podczas postępowania, do uzasadnienia odmowy przyznania SPR. Uznał on zatem zarzut oparty na oczywistym błędzie w ocenie popełnionym przez Radę w zakresie, w jakim dotyczy on ustalania cen eksportowych rzeczonej spółki.
Wreszcie w pkt 160 rzeczonego wyroku Sąd uznał, że jeżeli chodzi o argument Rady, zgodnie z którym w celu wygrania sprawy Xinanchem powinna była wykazać, iż to ogólny wniosek co do istnienia poważnej ingerencji ze strony państwa obarczony był oczywistym błędem w ustaleniach, Sąd stwierdził, że przyczyny wyrażone w motywach 13, 14 i 17 spornego rozporządzenia, nawet rozpatrywane łącznie, nie mogą uzasadniać odmowy przyznania SPR. Po przypomnieniu swojego wniosku, według którego w swojej analizie instytucje nie uwzględniły wszystkich istotnych okoliczności przywołanych przez rzeczoną spółkę, Sąd stwierdził, że popełnione w ten sposób błędy stwierdzone powyżej dotyczą również ogólnego wniosku Rady.
Rozwój wydarzeń w toku postępowania przed Trybunałem
Na wniosek EGA w dniu 29 września 2009 r. Komisja wszczęła przegląd wygaśnięcia spornego rozporządzenia, wzywając do współpracy wszystkich zainteresowanych eksporterów-producentów, wśród których znajdowała się Xinanchem. Uznając, że w świetle skutków zaskarżonego wyroku nie była ona zobowiązana do uczestniczenia w tym przeglądzie, w dniu 30 grudnia 2009 r. spółka ta złożyła do Trybunału wniosek o zastosowanie środków tymczasowych mający na celu uzyskanie, aby skutki zaskarżonego wyroku nie zostały zawieszone w oczekiwaniu na zakończenie postępowania w sprawie jego zaskarżenia wniesionego przez Radę.
W dniu 11 lutego 2010 r. Rada przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 126/2010 (
Dz.U. L 40, s. 1
) przedłużające zawieszenie ostatecznego cła antydumpingowego nałożonego rozporządzeniem nr 1683/2004. Przedłużenie to było wynikiem decyzji Komisji 2009/383/WE z dnia 14 maja 2009 r. zawieszającej ostateczne cła antydumpingowe nałożone rozporządzeniem nr 1683/2004 (
Dz.U. L 120, s. 20
), która zawiesiła ostateczne cło antydumpingowe nałożone rozporządzeniem nr 1683/2004 na okres dziewięciu miesięcy.
W dniu 13 grudnia 2010 r. Rada przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 1187/2010 w sprawie zakończenia postępowania antydumpingowego dotyczącego przywozu glifosatu pochodzącego z Chińskiej Republiki Ludowej (
Dz.U. L 332, s. 31
), które z chwilą jego wejścia w życie w dniu 17 grudnia 2010 r. uchyliło środki antydumpingowe dotyczące tych przywozów i zakończyło postępowanie w ich sprawie.
Postanowieniem z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie C-337/09 P-R Rada przeciwko Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group prezes Trybunału uznał, że ze względu na przyjęcie rozporządzenia nr 1187/2010 nie ma potrzeby orzekać w przedmiocie środków tymczasowych.
Żądania stron
Rada i Komisja wnoszą do Trybunału:
—
tytułem żądania głównego – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej przez Xinanchem w celu stwierdzenia nieważności spornego rozporządzenia,
—
tytułem żądania ewentualnego – o przekazanie sprawy Sądowi celem ponownego rozpoznania, oraz
—
o obciążenie Xinanchem kosztami postępowania w dwóch instancjach.
Xinanchem wnosi do Trybunału:
—
tytułem żądania głównego – o odrzucenie odwołania w całości jako niedopuszczalnego albo, tytułem żądania ewentualnego – oddalenie go jako bezzasadnego,
—
tytułem dalszego żądania ewentualnego, jeżeli Trybunał postanowi uwzględnić odwołanie w całości lub w części – o potwierdzenie orzeczenia Sądu, zgodnie z którym instytucje naruszyły prawa do obrony w postępowaniu oraz o stwierdzenie na tej podstawie nieważności art. 1 spornego rozporządzenia w zakresie, w jakim jej dotyczy, oraz
—
o obciążenie Rady kosztami postępowania.
Audace wnosi do Trybunału o oddalenie pierwszego zarzutu odwołania i o obciążenie Rady kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
Na poparcie swojego odwołania Rada powołuje trzy zarzuty skierowane przeciwko ocenie dokonanej przez Sąd, odpowiednio, podstaw odmowy przedstawionych w motywie 13 spornego rozporządzenia, a więc skutku udziału państwa w kapitale Xinanchem, podstaw odmowy przedstawionych w motywach 14 i 17 owego rozporządzenia, a więc mechanizmu wizowania umów wywozu przez CCCMC, jak również argumentu Rady, zgodnie z którym nie było wystarczające podważenie tych podstaw oddzielnie.
W przedmiocie dopuszczalności
W przedmiocie skutków przyjęcia rozporządzenia nr 1187/2010
Po wezwaniu przez Trybunał, pismem z dnia 25 stycznia 2011 r. Rada wyjaśniła, że oparła swoje odwołanie na dwóch podstawach. Po pierwsze, cofnięcie odwołania skutkowałoby tym, że sporne rozporządzenie w zakresie, w jakim dotyczy Xinanchem, zostałoby unieważnione ex tunc, podczas gdyby odwołanie zostało uwzględnione, to rozporządzenie byłoby w pełni ważne do chwili jego uchylenia rozporządzeniem nr 1187/2010. Po drugie, zaskarżony wyrok dotyczył ważnych kwestii zasadniczych w odniesieniu do wykładni art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego, o skutkach wykraczających poza niniejszą sprawę.
W następstwie ogłoszenia ww. postanowienia w sprawie Rada przeciwko Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. Xinanchem zwróciła się do Trybunału z wnioskiem o stwierdzenie, że nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie odwołania. Uważa ona, że takie stwierdzenie narzuca się w szczególności w świetle pkt 44 owego postanowienia, zgodnie z którym interes w rozstrzygnięciu kwestii prawnych, które mogłyby powstać w przyszłości w sprawach podobnych do tej, która doprowadziła do złożenia wniosku w przedmiocie środków tymczasowych, nie wystarcza do uzasadnienia utrzymania tego wniosku.
Należy przypomnieć w tym zakresie, że Trybunał może orzec o niedopuszczalności odwołania, jeżeli zdarzenie mające miejsce po wydaniu wyroku Sądu pozbawia ten wyrok szkodliwego skutku dla wnoszącego odwołanie. Istnienie interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie zakłada bowiem, iż w razie jego uwzględnienia przyniesie ono korzyść stronie, która je wniosła (zob. wyrok z dnia 19 października 1995 r. w sprawie
C-19/93 P Rendo i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-3319
, pkt 13; postanowienia: z dnia 25 stycznia 2001 r. w sprawie
C-111/99 P Lech-Stahlwerke przeciwko Komisji, Rec. s. I-727
, pkt 18; z dnia 8 kwietnia 2008 r. w sprawie
C-503/07 P Saint-Gobain Glass Deutschland przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-2217
, pkt 48).
Należy jednak stwierdzić, że przyjęcie rozporządzenia nr 1187/2010 w żaden sposób nie usunęło skutków, jakie zaskarżony wyrok powoduje względem Rady.
Zaskarżony wyrok stwierdził bowiem nieważność spornego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczyło ono Xinanchem, ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że o ile wyrok ten nie zostanie uchylony przez Trybunał, powyższe rozporządzenie nigdy nie wywarło skutków wobec tej spółki. Natomiast rozporządzenie nr 1187/2010 uchyliło sporne rozporządzenie dopiero z chwilą jego wejścia w życie, tj. od dnia 17 grudnia 2010 r.
W konsekwencji, gdyby Trybunał miał uwzględnić odwołanie Rady i oddalić skargę o stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia wniesioną do Sądu przez Xinanchem, wynikałoby stąd, że wywiera ono pełne skutki w porządku prawnym Unii, jeśli chodzi o okres między datą jego przyjęcia – dniem 24 września 2004 r. – a datą jego uchylenia, ze skutkiem od dnia 17 grudnia 2010 r. Jest zatem bezsporne, że odwołanie poprzez jego wynik może jeszcze przynieść korzyść Radzie.
Sytuacja ta różni się zatem fundamentalnie od sytuacji, która doprowadziła do wydania ww. postanowienia w sprawie Rada przeciwko Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, które charakteryzowało się tym, że względy powołane przez Xinanchem na poparcie jej wniosku w przedmiocie środków tymczasowych przestały istnieć od chwili wejścia w życie rozporządzenia nr 1187/2010, tak że wniosek ten od tamtej pory był uzasadniony wyłącznie interesem w rozstrzygnięciu podniesionych kwestii prawnych, które mogłyby powstać w przyszłości w podobnych sprawach oraz przez hipotetyczne ryzyko, że w przyszłości Komisja mogłaby postanowić o ponownym otwarciu postępowania antydumpingowego dotyczącego przywozów glifosatu pochodzącego z Chin (zob. pkt 39–48 rzeczonego postanowienia).
Należy jeszcze dodać, że nie wydaje się również, by przyjęcie rozporządzenia nr 1187/2010 doprowadziło do zakończenia sporu między stronami i by w związku z tym odwołanie stało się bezprzedmiotowe z powodu zakończenia tego sporu (zob. analogicznie w szczególności postanowienie z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie
C-498/01 P OHIM przeciwko Zapf Creation, Zb.Orz. s. I-11349
, pkt 12; wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie
C-27/09 P Francja przeciwko People’s Mojahedin Organization of Iran, Zb.Orz. s. I-13427
, pkt 48).
Rada nadal bowiem twierdzi, że odmowa przyznania Xinanchem SPR była uzasadniona oraz że sporne rozporządzenie powinno było mieć zastosowanie do tej spółki do daty jego uchylenia.
Z powyższego wynika, że odwołanie nie stało się niedopuszczalne ze względu na przyjęcie rozporządzenia nr 1187/2010.
W przedmiocie innych podniesionych zarzutów niedopuszczalności
Xinanchem twierdzi, że odwołanie jest niedopuszczalne na tej podstawie, że Rada podważa ustalenia faktyczne i oceny dotyczące dowodów dokonane przez Sąd, nie wskazując błędu co do prawa, jakiego ten ostatni miał się dopuścić.
Należy przypomnieć w tym względzie, że z art. 256 TFUE i z art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, iż jedynie Sąd jest właściwy do dokonywania, po pierwsze, ustaleń faktycznych, a po drugie, oceny tych okoliczności faktycznych. Jedynie w sytuacji gdy nieprawidłowość ustaleń dokonanych przez Sąd wynika z akt sprawy, które zostały mu przedłożone, lub w wypadku wypaczenia dowodów dopuszczonych na poparcie tych faktów, to ustalenie i ocena okoliczności faktycznych stanowią pytania prawne poddane kontroli Trybunału w ramach odwołania. Natomiast Trybunał jest uprawniony na podstawie art. 256 TFUE do kontroli kwalifikacji prawnej tych okoliczności i skutków prawnych, które wywiódł z nich Sąd (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie
C-440/07 P Komisja przeciwko Schneider Electric, Zb.Orz. s. I-6413
, pkt 103, 104; a także z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie
C-352/09 P ThyssenKrupp Nirosta przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-2359
, pkt 179, 180 i przytoczone tam orzecznictwo).
Poprzez pierwszy zarzut odwołania Rada zarzuca Sądowi, że błędnie zinterpretował art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego i na podstawie tej interpretacji błędnie zakwalifikował fakty, które zostały podniesione w spornym rozporządzeniu, w szczególności okoliczność, iż Xinanchem de facto była kontrolowana przez państwo, jako niewystarczające samo w sobie, aby stwierdzić istnienie „poważnej ingerencji […] ze strony państwa” w rozumieniu tego przepisu, a zatem, aby odmówić tej spółce przyznania SPR, bez uwzględnienia przedstawionych przez nią dowodów.
Zarzut ten nie dotyczy zatem ustalenia okoliczności faktycznych lub oceny dowodów przez Sąd, lecz interpretacji przepisu prawnego i jego stosowania do okoliczności takich, jakie zostały ustalone przez Radę.
W odniesieniu do zarzutu drugiego powołanego na poparcie odwołania jest on oparty w szczególności na tym, że Sąd, stwierdzając oczywisty błąd Rady i Komisji w ich ocenie mechanizmu wizowania umów wywozu przez CCCMC, nie uwzględnił szerokiego zakresu uprawnień dyskrecjonalnych, jakimi dysponują te instytucje w celu stosowania kryteriów ustanowionych w art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego. Jak stwierdziła rzecznik generalna w pkt 33 opinii, kwestia zasięgu uprawnień dyskrecjonalnych instytucji Unii przy ocenie złożonych stosunków gospodarczych oraz, w tym kontekście, granic kontroli wykonywania takich uprawnień przez sądy Unii, jest zagadnieniem prawnym podlegającym kontroli Trybunału w ramach odwołania.
W odniesieniu do zarzutu trzeciego odwołania należy stwierdzić, że na jego poparcie Rada powołuje te same błędy prawne jakoby popełnione przez Sąd, jak te, które stanowią podstawę zarzutów pierwszego i drugiego. W konsekwencji argumenty przedstawione w pkt 56–58 niniejszego wyroku stosują się również do zarzutu trzeciego.
Ponadto Xinanchem zarzuca niedopuszczalność odwołania na tej podstawie, że Rada zamierzała narzucić własną interpretację art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego taką, jaką zastosowała w postępowaniu administracyjnym i jakiej broniła w postępowaniu przed Sądem, która została jednak skrytykowana przez ten ostatni. Odwołanie stanowi zatem zwykłe powtórzenie argumentów, które zostały już przedstawione Sądowi.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że gdy wnoszący odwołanie kwestionuje wykładnię lub zastosowanie przez Sąd prawa Unii, kwestie prawne rozpatrywane w pierwszej instancji mogą ponownie być rozważane w ramach odwołania. Gdyby bowiem wnoszący odwołanie nie mógł oprzeć odwołania na zarzutach i argumentach podniesionych przed Sądem, postępowanie odwoławcze pozbawione byłoby częściowo sensu (zob. wyroki: z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie
C-425/07 P AEPI przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-3205
, pkt 24; z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie
C-54/09 P Grecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-7537
, pkt 43).
Z powyższego wynika, że odwołanie należy uznać za dopuszczalne.
Co do istoty
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego skutku udziału państwa w kapitale Xinanchem
– Argumentacja uczestników postępowania
Rada i Komisja podnoszą, że Sąd błędnie zinterpretował pojęcie „poważnej ingerencji ze strony państwa” w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego, uznając, iż okoliczność, że rozdział akcji pozwalał akcjonariuszom publicznym na sprawowanie kontroli nad Xinanchem, nie jest równoznaczna z taką ingerencją.
Po pierwsze, taka interpretacja jest sprzeczna z brzmieniem rzeczonego przepisu i eliminuje wymóg braku poważnej ingerencji ze strony państwa jako autonomicznego kryterium. Po drugie, interpretacja ta nie odpowiada zwykłemu znaczeniu terminu „poważny”, który odnosi się do stopnia interwencji państwa, a nie do jego rodzaju lub skutku. Po trzecie, jest ona sprzeczna z wymogiem interpretacji art. 2 ust. 7 lit. b) i c) rozporządzenia podstawowego w sposób ścisły ze względu na jego wyjątkowy charakter. Po czwarte, interpretacja dokonana przez Sąd pomija fakt, że rzeczony przepis należy interpretować w świetle art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz że SPR nie może być przyznany producentowi, który nie spełnia nawet warunków wymaganych do uzyskania indywidualnego traktowania. Po piąte, interpretacja Sądu prowadzi do odwrócenia ciężaru dowodu i nierealnych rezultatów.
Xinanchem i Audace oceniają, że argumenty przywołane przez Radę i Komisję są pozbawione podstaw oraz że Sąd słusznie odrzucił interpretację proponowaną przez te instytucje z tego względu, że prowadzi ona do ustanowienia warunków wykraczających poza te określone w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego.
– Ocena Trybunału
Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. a) rozporządzenia podstawowego w przypadku przywozu z państw nieposiadających gospodarki rynkowej, w drodze wyjątku od zasad określonych w art. 2 ust. 1–6, wartość normalną określa się co do zasady w oparciu o cenę lub wartość skonstruowaną w warunkach gospodarki rynkowej państwa trzeciego. Celem tego przepisu jest bowiem unikanie uwzględniania stosowanych cen i kosztów ponoszonych w państwach nieposiadających gospodarki rynkowej, gdyż czynniki te nie są wynikiem normalnych sił rynkowych (zob. wyroki: z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie
C-26/96 Rotexchemie, Rec. s. I-2817
, pkt 9; z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie C-338/10 GLS, pkt 20).
Niemniej, na mocy art. 2 ust. 7 lit. b) w postępowaniach antydumpingowych dotyczących przywozu między innymi z Chin wartość normalną ustala się zgodnie z art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego, jeżeli zostanie wykazane, na podstawie właściwie uzasadnionych wniosków producenta lub producentów, w stosunku do których toczy się postępowanie, oraz zgodnie z kryteriami i procedurami określonymi w art. 2 ust. 7 lit. c), że warunki gospodarki rynkowej przeważają w przypadku tego producenta lub tych producentów w odniesieniu do produkcji oraz sprzedaży rozpatrywanego produktu podobnego.
Z motywów czwartego i piątego rozporządzenia nr 905/98 wynika, że wprowadzenie do rozporządzenia podstawowego art. 2 ust. 7 lit. b) i c) było uzasadnione tym, iż reformy podjęte m.in. w Chinach w sposób zasadniczy zmieniły gospodarkę tego kraju, jak również doprowadziły do powstania przedsiębiorstw, w stosunku do których przeważają warunki gospodarki rynkowej, tak że powyższy kraj odszedł od okoliczności gospodarczych, które stanowiły podstawę wykorzystywania metody państwa analogicznego.
Jednakże, ponieważ mimo tych reform Chińska Republika Ludowa nadal nie jest krajem o gospodarce rynkowej, do którego wywozów automatycznie stosowałyby się zasady ustanowione w art. 2 ust. 1–6 rozporządzenia podstawowego, na mocy art. 2 ust. 7 lit. c) każdy producent, który zamierza skorzystać z tych zasad, jest zobowiązany dostarczyć wystarczające dowody, określone w tym ostatnim przepisie, że działa w warunkach gospodarki rynkowej.
Do Rady i do Komisji należy ocena, czy dowody dostarczone przez danego producenta są wystarczające, aby wykazać, że kryteria wymienione w rzeczonym art. 2 ust. 7 lit. c) są spełnione, by przyznać mu SPR, a do sądu Unii należy kontrola, czy ocena ta nie jest dotknięta oczywistym błędem [zob. wyrok z dnia 2 lutego 2012 r. w sprawie C-249/10 P Brosmann Footwear (HK) i in. przeciwko Radzie, pkt 32].
Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie odmówiono przyznania SPR Xinanchem wyłącznie na tej podstawie, że nie wykazała ona, iż spełnia kryterium ustanowione w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego, podczas gdy inne kryteria zostały uznane przez Komisję za spełnione.
Na mocy rzeczonego art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze producent powinien dostarczyć wystarczające dowody, aby wykazać, że jego decyzje dotyczące cen, kosztów i nakładów, włączając na przykład surowce, koszty technologii i pracy, produkcję, sprzedaż i inwestycje, podejmowane są w odpowiedzi na sygnały rynkowe odzwierciedlające podaż i popyt oraz bez poważnej ingerencji w tym zakresie ze strony państwa, a koszty ważniejszych nakładów właściwie odzwierciedlają wartości rynkowe.
Przepis ten ustanawia zatem z jednej strony podwójny warunek w stosunku do niektórych decyzji handlowych producenta, a z drugiej strony warunek dotyczący rzeczywistych kosztów ważniejszych nakładów.
Jak bowiem stwierdził Sąd w pkt 39 zaskarżonego wyroku, Komisja nie przedstawiła żadnego sprzeciwu w odniesieniu do warunku, zgodnie z którym ważniejsze nakłady powinny właściwie odzwierciedlać wartości rynkowe. Różnica zdań między stronami dotyczy zatem wyłącznie interpretacji i stosowania rzeczonego podwójnego warunku, na mocy którego producent powinien podejmować decyzje dotyczące cen, kosztów i nakładów w odpowiedzi na sygnały rynkowe oraz bez poważnej ingerencji w tym zakresie ze strony państwa.
Konkretniej, Rada i Komisja podważają dokonaną przez Sąd interpretację drugiego elementu tego podwójnego warunku, podnosząc w istocie, że kontrola państwa, taka jak opisana w motywie 13 spornego rozporządzenia, automatycznie jest utożsamiana z „poważną ingerencją ze strony państwa” w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego. W konsekwencji, wbrew temu, co orzekł Sąd, Rada i Komisja miały powód, aby odmówić Xinanchem przyznania SPR bez uwzględnienia dowodów dostarczonych przez ową spółkę w celu wykazania, że jej decyzje dotyczące cen, kosztów i nakładów były podejmowane w poszanowaniu wspomnianego podwójnego warunku.
W motywie 13 spornego rozporządzenia Rada stwierdziła, że mimo iż większość udziałów w kapitale Xinanchem była w posiadaniu osób prywatnych, to z powodu dużego rozdrobnienia udziałów niebędących własnością państwa, a także wskutek tego, iż największy pakiet udziałów należał do państwa, spółkę tę uznano za będącą pod kontrolą państwa. Ten sam motyw wyjaśnia, że, co więcej, zarząd został powołany przez udziałowców państwowych, a większość członków zarządu była albo urzędnikami państwowymi, albo przedstawicielami przedsiębiorstw państwowych.
W odniesieniu do tego ostatniego twierdzenia Sąd – czemu nie zaprzeczyły ani Rada, ani Komisja – w pkt 94 i 95 zaskarżonego wyroku uznał, iż jeżeli chodzi, po pierwsze, o twierdzenie dotyczące powoływania zarządu, to z akt wynika, że dotyczy ono okoliczności, iż z powodu znacznego rozdrobnienia prywatnych udziałów, pozwalającego akcjonariuszom publicznym na kontrolowanie walnego zgromadzenia, które wybiera członków zarządu, akcjonariusze ci w praktyce decydują o składzie zarządu. Jeżeli chodzi, po drugie, o twierdzenie, według którego większość członków zarządu jest urzędnikami państwowymi lub pochodzi z przedsiębiorstw państwowych, Sąd stwierdził, iż oparte ono jest na tej tylko okoliczności, że Xinanchem jest kontrolowana przez państwo, a w szczególności na okoliczności, że trzech z dziewięciu członków zarządu jest związanych z ową spółką stosunkiem pracy lub umową o świadczenie usług.
Należy więc stwierdzić, że Sąd słusznie orzekł, w szczególności w pkt 98 i 107 zaskarżonego wyroku, iż kontroli państwowej będącej przedmiotem sprawy nie można utożsamiać z „poważną ingerencją ze strony państwa” w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego, a zatem nie można zwolnić Rady i Komisji z obowiązku uwzględnienia dowodów przedstawionych przez danego producenta, dotyczących konkretnego kontekstu faktycznego, prawnego i gospodarczego, w jakim działa.
Z brzmienia art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego wynika bowiem wyraźnie, że przepis ten nie dotyczy ingerencji państwowych wszelkiego rodzaju w przedsiębiorstwach produkcyjnych, lecz wyłącznie tych związanych z decyzjami tych ostatnich dotyczącymi cen, kosztów i nakładów.
Ponadto samo zastosowanie terminu „ingerencja” wskazuje, że nie wystarczy, aby państwo mogło wywierać pewien wpływ na powyższe decyzje, lecz oznacza faktyczną w nie interwencję.
Co więcej, ingerencja w decyzje producenta dotyczące cen, kosztów i nakładów powinna być „poważna”. Jest więc bezsporne, że art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego zezwala, jak zresztą przyznają Rada i Komisja, na pewien stopień interwencji ze strony państwa w te decyzje.
Poważny charakter – lub jego brak – ingerencji państwa w rzeczone decyzje należy oceniać w stosunku do celu tego przepisu, jakim jest zapewnienie, że producent działa w warunkach gospodarki rynkowej, oraz w szczególności, że koszty, którym podlega, i ceny, które stosuje, są wynikiem wolnej gry rynkowej. W konsekwencji ingerencja państwa, która ani poprzez swój charakter, ani skutek nie może czynić decyzji producenta w zakresie cen, kosztów i nakładów niezgodnymi z warunkami gospodarki rynkowej, nie może być uważana za poważną.
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że kontrola państwa, taka jak podnoszona przez wspomniane instytucje, a w szczególności w motywie 13 spornego rozporządzenia, z natury nie jest niezgodna z warunkami gospodarki rynkowej. Ponadto, jeśli okoliczność, że rozdział akcji de facto pozwala akcjonariuszom publicznym, nawet jeśli są mniejszościowi, na sprawowanie kontroli nad walnym zgromadzeniem akcjonariuszy Xinanchem, a zatem na mianowanie zarządu, wprawdzie daje państwu pewien wpływ na tę spółkę, nie wynika z tego jednak, że państwo faktycznie ingeruje, a w dodatku w sposób poważny, w jej decyzje dotyczące cen, kosztów i nakładów. Taka ingerencja nie wynika też automatycznie z okoliczności, że część członków zarządu powyższej spółki jest z nią związana umowami o pracę lub o świadczenie usług.
Należy zresztą stwierdzić, że motyw 13 spornego rozporządzenia nawet nie odnosi się do ingerencji państwa w rzeczone decyzje Xinanchem, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że spółka znajduje się pod znaczącą kontrolą i wpływem państwa.
Ze względu na to, że okoliczności faktyczne przedstawione w rzeczonym motywie 13 nie wykluczają zatem definitywnie, iż Xinanchem podejmuje decyzje dotyczące cen, kosztów i nakładów w odpowiedzi na sygnały rynkowe odzwierciedlające podaż i popyt oraz bez poważnej ingerencji w tym zakresie ze strony państwa, do Rady i Komisji należy ocena, czy dowody przedstawione przez tę spółkę są wystarczające do wykazania, że spełnia ona podwójny warunek ustanowiony w art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego.
Jak stwierdził Sąd w pkt 90 i 98 zaskarżonego wyroku, Rada i Komisja w ramach badania tych dowodów i w świetle szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, jakie w tym zakresie posiadają, mogłyby uwzględnić okoliczność, że Xinanchem podlega kontroli państwa w rozumieniu prawa spółek. W kontekście państwa pozbawionego gospodarki rynkowej okoliczność, że spółka mająca siedzibę w tym państwie jest de facto kontrolowana przez akcjonariuszy publicznych, uzasadnia bowiem poważne wątpliwości co do pytania, czy zarząd tej spółki jest dostatecznie niezależny od państwa, aby móc podejmować decyzje dotyczące cen, kosztów i nakładów w sposób niezależny oraz w odpowiedzi na sygnały rynkowe.
Jak jednak stwierdził Sąd w szczególności w pkt 99, 100 i 107 zaskarżonego wyroku i jak wyraźnie potwierdziła Rada na rozprawie przed Trybunałem, Rada i Komisja ze względu na ich interpretację art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego nie dokonały oceny dowodów dostarczonych przez Xinanchem, pomijając w ten sposób owe dowody.
Przedstawiona powyżej interpretacja rzeczonego przepisu, która w istocie odpowiada interpretacji, na której oparł swoją analizę Sąd, nie została podważona przez argumenty powołane na poparcie pierwszego zarzutu odwołania.
W tym względzie należy stwierdzić, że okoliczność interpretacji rzeczonego art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze w ten sposób, że kontrola państwa, taka, jak została opisana w motywie 13 spornego rozporządzenia, nie utożsamia się automatycznie z „poważną ingerencją ze strony państwa” w rozumieniu tego przepisu, nie skutkuje wyeliminowaniem warunku, zgodnie z którym producent powinien podejmować decyzje dotyczące cen, kosztów i nakładów bez takiej ingerencji.
Nawet jeśli producent podjął bowiem rzeczone decyzje wyłącznie w odpowiedzi na sygnały rynkowe, rzeczony warunek sprzeciwia się przyznaniu mu SPR, w wypadku gdy państwo ingerowało w sposób poważny w wolną grę rynkową. W tym względzie należy przypomnieć, że SPR może być przyznany podmiotowi gospodarczemu wyłącznie wtedy, gdy ponoszone przez niego koszty i stosowane przez niego ceny są wynikiem swobodnej gry podaży i popytu. Nie jest tak, jeśli na przykład państwo ingeruje bezpośrednio w ceny niektórych surowców lub koszty pracy. Nawet gdyby w takich okolicznościach producent kierował się sygnałami rynkowymi w decyzjach dotyczących cen, kosztów i nakładów, poważna ingerencja państwa w tym względzie nie pozwoliłaby uznać, że u takiego producenta przeważają warunki gospodarki rynkowej. Drugi element podwójnego warunku określonego w rzeczonym przepisie strzeże zatem, zarówno dla przedsiębiorstw de facto kontrolowanych przez państwo, jak i dla wszystkich innych producentów, ich autonomii w stosunku do pierwszego elementu tego podwójnego warunku.
Ponadto rzeczona interpretacja w żaden sposób nie odwraca ciężaru dowodu, który przypada – jak przypomniano zarówno w pkt 35 i 99 zaskarżonego wyroku, jak i w pkt 70 i 85 niniejszego wyroku – na producenta. Co więcej, wprawdzie ta interpretacja zmusza Radę i Komisję do uwzględnienia, nawet w sytuacji takiej jak będąca przedmiotem sprawy, dowodów dostarczonych przez tego producenta i zbadania ich z całą starannością wymaganą w celu ustalenia, czy dowody te są wystarczające, aby wykazać, że spełnia on rzeczony podwójny warunek, jednak pozostawia ona nietknięty szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych, jakim dysponują te instytucje w celu oceny omawianych dowodów.
Jak bowiem podniosła rzecznik generalna w pkt 84–88 swojej opinii, podejście powyższych instytucji nie może być też uzasadnione domniemaną koniecznością interpretacji art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego w świetle art. 9 ust. 5 akapit drugi tegoż rozporządzenia w konkretnym wypadku przedsiębiorstwa, którego większość akcji należy do osób fizycznych, niemniej de facto jest kontrolowane przez państwo.
Wreszcie w odniesieniu do argumentu opartego na wyjątkowym charakterze art. 2 ust. 7 lit. b) i c) rozporządzenia podstawowego należy stwierdzić, że wymóg ścisłej wykładni nie może pozwolić instytucjom na interpretowanie i stosowanie tego przepisu w sposób niezgodny z jego brzmieniem i celem.
Z powyższych rozważań wynika, że pierwszy zarzut powołany na poparcie odwołania należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie drugiego zarzutu odwołania, opartego na mechanizmie wizowania umów wywozu
– Argumentacja stron
W drugim zarzucie Rada i Komisja twierdzą, że Sąd przekroczył granice kontroli sądowej, stwierdzając oczywisty błąd popełniony przez te instytucje w ich ocenie mechanizmu wizowania umów wywozu przez CCCMC. Uważają one bowiem, że ich wniosek, zgodnie z którym mechanizm ten przedstawia poważną ingerencję państwa w ustalanie cen eksportowych produktów Xinanchem, nie przekraczał zakresu uprawnień dyskrecjonalnych, jakim dysponują przy stosowaniu kryteriów wymienionych w art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego.
Rada i Komisja podnoszą w szczególności, że wniosek Sądu, zgodnie z którym CCCMC jest podmiotem pozarządowym oraz system cen i cena minimalna zostały ustalone przez jej członków, nie ma znaczenia, a ponadto jest błędny. Żaden dowód nie wykazuje, że spółki będące członkami CCCMC działają w warunkach gospodarki rynkowej. Przeciwnie, okoliczność, że na 39 producentów chińskich tylko dwóch z nich złożyło wniosek o przyznanie SPR, stanowi wskazówkę, że większość tych producentów nie działa w takich warunkach. Należy zatem przypuszczać, że działania CCCMC stanowią działania podmiotu działającego zgodnie z zasadami gospodarki sterowanej państwowo oraz że rzeczony system kontroli cen ustanawia ograniczenie swobody indywidualnych eksporterów, oparte na względach, które nie są względami gospodarki rynkowej. Ponadto to ostatnie stwierdzenie jest poparte faktem, że organy chińskie zezwalają na eksport tylko wtedy, gdy umowa wywozu jest wizowana przez CCCMC.
Ponadto wbrew temu, co orzekł Sąd, Rada i Komisja słusznie uznały, że dowody dostarczone przez Xinanchem w przedmiocie cen eksportowych były pozbawione znaczenia. Dowody te wykazały bowiem tylko, że istniały czynności wywozowe wizowane przez CCCMC, których cena była niższa od ceny minimalnej. Jednakże takie dowody nie są wystarczające, aby zaprzeczyć okoliczności, iż stosowany system umożliwiał CCCMC kontrolę cen eksportowych. W szczególności okoliczność, że niektóre wywozy były realizowane po cenach niższych od ceny minimalnej, nie dawała żadnego wyjaśnienia kwestii, czy odmówiono innych wywozów za takie ceny. Argument, na którym oparł się Sąd, zgodnie z którym instytucje powinny ocenić stosowanie cen, aby móc stwierdzić, czy system taki jak będący przedmiotem niniejszego sporu w rzeczywistości ogranicza możliwości niezależnego ustalenia ceny przez eksporterów, nie tylko prowadzi do odwrócenia ciężaru dowodu, lecz czyni niemożliwym, aby instytucje zwolniły się z tego ciężaru, ponieważ praktycznie nigdy nie będą one mogły dostarczyć dowodu rzeczywistego udziału państwa w procesie ustalania cen.
Xinanchem podnosi, że nawet gdyby drugi zarzut odwołania był dopuszczalny, jest on pozbawiony podstaw.
– Ocena Trybunału
Po zbadaniu w pkt 141–150 zaskarżonego wyroku treści dowodów przedstawionych przez Xinanchem Sąd stwierdził w pkt 151 tegoż wyroku, że mogą one wykazać, iż mechanizm wizowania cen eksportowych nie był narzucony przez państwo, że cena była ustalana przez samych producentów glifosatu będących członkami CCCMC oraz że nie spowodował on rzeczywistego ograniczenia w odniesieniu do działalności wywozowej Xinanchem. W związku z tym, bez podważania wartości dowodowej i wystarczającego charakteru tych dowodów Rada i Komisja nie mogły stwierdzić, bez dopuszczenia się oczywistego błędu w ocenie, że za pomocą spornego mechanizmu państwo kontrolowało w znaczący sposób ceny danego produktu, oraz że mechanizm ten stanowił „poważną ingerencję ze strony państwa” w rozumieniu art. 2 ust. 7 lit. c) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego.
Rada i Komisja nie przywołują żadnego wypaczenia w odniesieniu do rzeczonej kontroli i ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd w pkt 141–151 zaskarżonego wyroku. Ponadto instytucje te nie kwestionują, że – jak stwierdził Sąd w pkt 152–155 rzeczonego wyroku – nie podważyły one wartości dowodowej i wystarczającego charakteru tych dowodów.
Należy ponadto wyjaśnić, że Sąd wcale nie orzekł, iż rzeczone dowody mają wartość dowodową oraz że wykazują w sposób wystarczający, że CCCMC nie narzuciła Xinanchem ceny do stosowania na wywóz glifosatu. Przeciwnie, Sąd wyraźnie uznał w pkt 151–155 zaskarżonego wyroku, że Rada i Komisja mogły podważyć wartość dowodową i wystarczający charakter tych dowodów.
W odniesieniu do argumentu Komisji, zgodnie z którym okoliczność, iż CCCMC mogła odmówić wizowania umów wywozu w wypadku nieprzestrzegania ceny referencyjnej, na pierwszy rzut oka stanowi wystarczający dowód ingerencji w ustalanie cen, należy stwierdzić, że instytucje nie mogą ograniczać swojej oceny do analizy sytuacji takiej, jaka się przedstawia „na pierwszy rzut oka”, jeżeli producent dostarcza dowody, które właśnie mogą ją podważyć.
Ponadto, wbrew temu, co twierdzą Rada i Komisja, Sąd w żaden sposób nie odwrócił ciężaru dowodu, stwierdzając w pkt 157 zaskarżonego wyroku, że instytucje te w niniejszej sprawie przy ocenie mechanizmu wizowania umów wywozu przez CCCMC były zobowiązane do uwzględnienia dowodów przedstawionych przez Xinanchem, mogących wykazać, że ów mechanizm nie spowodował rzeczywistego ograniczenia w odniesieniu do jej działalności wywozowej.
Należy zatem stwierdzić, że wprawdzie nie do Rady i Komisji należy wykazanie, iż mechanizm wizowania umów wywozu przez CCCMC rzeczywiście prowadzi do poważnej ingerencji państwa w decyzje dotyczące cen eksportowych, jednak instytucje te na mocy zasady dobrej administracji są zobowiązane do badania z całą wymaganą starannością i bezstronnością wszystkich istotnych dowodów przy ocenie wpływu tego mechanizmu na decyzje owego producenta dotyczące jego cen eksportowych.
W niniejszej sprawie Sąd nie orzekł, że do tych instytucji należy dostarczenie dowodu, iż rzeczony mechanizm faktycznie ogranicza zdolność Xinanchem do ustalania jej cen eksportowych, lecz wyłącznie, że nie dokonały one oceny dowodów przedstawionych przez Xinanchem z poszanowaniem obowiązku wynikającego z punktu poprzedniego.
W tym kontekście należy stwierdzić, że ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny instytucje muszą dokonać w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej (wyroki: z dnia 27 września 2007 r. w sprawie
C-351/04 Ikea Wholesale, Zb.Orz. s. I-7723
, pkt 40; z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie
C-398/05 AGST Draht- und Biegetechnik, Zb.Orz. s. I-1057
, pkt 33; z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie
C-373/08 Hoesch Metals and Alloys, Zb.Orz. s. I-951
, pkt 61; a także z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawach połączonych C-191/09 P i C-200/09 P Rada i Komisja przeciwko Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP, pkt 63), rzeczone instytucje przy dokonywaniu takiej oceny dysponują szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych oraz że musiały one uwzględnić wszelką dostępną im wskazówkę w celu oceny, czy dowody dostarczone przez Xinanchem były przekonujące i czy były wystarczające, aby rozproszyć obawy, że z powodu rzeczonego mechanizmu spółka ta nie miała swobody ustalania swoich cen eksportowych. Ponadto, jak zresztą stwierdził Sąd w pkt 36 zaskarżonego wyroku, jeżeli istnieją wątpliwości odnośnie do tego, czy zostały spełnione przesłanki ustanowione w art. 2 ust. 7 lit. c) rozporządzenia podstawowego, nie można przyznać SPR.
Jednakże ów szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych nie zwalnia instytucji z obowiązku należnego uwzględniania właściwych dowodów dostarczonych przez producenta. W tym względzie należy przypomnieć, iż Trybunał stwierdził już, że w wypadkach, gdy te instytucje dysponują takim zakresem uprawnień, tym bardziej podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania gwarancji zapewnionych w porządku prawnym Unii w odniesieniu do postępowania administracyjnego (zob. wyroki: z dnia 21 listopada 1991 r. w sprawie
C-269/90 Technische Universität München, Rec. s. I-5469
, pkt 14; z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie
C-405/07 P Niderlandy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-8301
, pkt 56).
Z powyższych rozważań wynika, że zarzut drugi należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego ważności ogólnego wniosku, do którego doszły Rada i Komisja
Poprzez zarzut trzeci Rada odnosi się do pkt 160 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd orzekł, że podstawy odmowy przyznania SPR przedstawione w motywach 13, 14 i 17 spornego rozporządzenia nie mogą, nawet rozpatrywane łącznie, uzasadniać takiej odmowy, jeżeli błędy stwierdzone w odniesieniu do każdej z tych podstaw, uwzględniane z osobna, dotykają również ogólnego wniosku, do jakiego doszły instytucje w tym zakresie. Bez przywoływania konkretnych argumentów Rada ogranicza się do twierdzenia, że to ustalenie Sądu jest obarczone tym samym błędem, jaki obciąża jego wnioski będące przedmiotem zarzutów pierwszego i drugiego odwołania.
Ze względu na to, że zostało stwierdzone, iż żaden z tych dwóch zarzutów nie jest zasadny oraz iż Rada nie przywołała żadnego konkretnego argumentu na poparcie zarzutu trzeciego, należy go również oddalić.
W konsekwencji należy oddalić odwołanie w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 122 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 69 § 2 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 118 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Xinanchem i Audace wniosły o obciążenie Rady kosztami postępowania, a ta ostatnia przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania, w tym także kosztami postępowania w przedmiocie środka tymczasowego.
Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy tego regulaminu Komisja, jako interwenient w pierwszej instancji, pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Odwołanie zostaje oddalone.

2)
Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami postępowania, w tym także kosztami postępowania w przedmiocie środka tymczasowego.

3)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.