CELEX: 62010CJ0606
Κανονισμός (EΚ) 562/2006
Κοινοτικός κώδικας σχετικά με το καθεστώς διελεύσεως προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων Σένγκεν)
Άρθρο 13
Πολίτες τρίτων χωρών που έχουν προσωρινό τίτλο διαμονής
Εθνική ρύθμιση απαγορεύουσα την επιστροφή των πολιτών αυτών στο έδαφος του κράτους μέλους που εξέδωσε τον προσωρινό τίτλο διαμονής ελλείψει θεωρήσεως επανόδου
Έννοια της θεωρήσεως επανόδου
Προγενέστερη διοικητική πρακτική που επέτρεπε την επάνοδο χωρίς θεώρηση επανόδου
Ανάγκη λήψεως μεταβατικών μέτρων
Δεν υφίσταται

H αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, και 13 του κανονισμού (EΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (
ΕΕ L 105, σ. 1
), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (EΚ) 81/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Ιανουαρίου 2009 (
ΕΕ L 35, σ. 56
, στο εξής: κανονισμός 562/2006).
Η υπό κρίση αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (στο εξής: ANAFΕ) και του ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration (Υπουργού Εσωτερικών, Υπερπόντιων Εδαφών, Τοπικής Αυτοδιοίκησης και Μετανάστευσης) με αντικείμενο εγκύκλιο του Υπουργού Μετανάστευσης, Κοινωνικής Ένταξης, Εθνικής Ταυτότητας και Αλληλέγγυας Ανάπτυξης, της 21ης Σεπτεμβρίου 2009, περί των προϋποθέσεων εισόδου στον χώρο Σένγκεν πολιτών τρίτων χωρών οι οποίοι διαθέτουν προσωρινές άδειες διαμονής (APS) και αποδείξεις παραλαβής αιτήσεως για χορήγηση τίτλου διαμονής που έχουν εκδοθεί από τις γαλλικές αρχές (στο εξής: εγκύκλιος της 21ης Σεπτεμβρίου 2009).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Σύμφωνα με την πρώτη, τη δεύτερη, την τρίτη, την τέταρτη, την πέμπτη και την έκτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 562/2006:
«(1)
Η θέσπιση μέτρων κατά το άρθρο 62, παράγραφος 1, της Συνθήκης [ΕΚ], προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι δεν θα υπάρχει συνοριακός έλεγχος των προσώπων που διέρχονται εσωτερικά σύνορα, αποτελεί συστατικό στοιχείο του στόχου της Ένωσης για τη δημιουργία χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, όπως καθορίζει το άρθρο 14 της Συνθήκης.
(2)
Σύμφωνα με το άρθρο 61 της Συνθήκης, η δημιουργία χώρου ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων πρέπει να πλαισιώνεται από συνοδευτικά μέτρα. Η κοινή πολιτική σχετικά με τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων, την οποία προβλέπει το άρθρο 62, παράγραφος 2, της Συνθήκης, ανήκει στα μέτρα αυτά.
(3)
Η θέσπιση κοινών μέτρων για τη διέλευση προσώπων από τα εσωτερικά σύνορα και τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις διατάξεις του κεκτημένου Σένγκεν που ενσωματώθηκε στην Ευρωπαϊκή Ένωση και, κυρίως, τις αντίστοιχες διατάξεις της σύμβασης εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν, της 14ης Ιουνίου 1985, μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών της Οικονομικής Ένωσης Μπενελούξ, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα [(
ΕΕ 2000, L 239, σ. 19
, που υπεγράφη στο Σένγκεν (Λουξεμβούργο) στις 19 Ιουνίου 1990 (στο εξής: ΣΕΣΣ) καθώς και του κοινού εγχειριδίου [για τα εξωτερικά σύνορα (
ΕΕ 2002, C 313, σ. 97
)].
[...]
(6)
Ο έλεγχος των συνόρων δεν γίνεται μόνο προς το συμφέρον των κρατών μελών στα εξωτερικά σύνορα των οποίων ασκείται αλλά προς το συμφέρον όλων των κρατών μελών που έχουν καταργήσει τον έλεγχο στα εσωτερικά τους σύνορα. Ο έλεγχος θα πρέπει να συμβάλλει στην καταπολέμηση της λαθρομετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων, καθώς και στην πρόληψη κάθε απειλής κατά της εσωτερικής ασφάλειας, της δημόσιας τάξης, της δημόσιας υγείας και των διεθνών σχέσεων των κρατών μελών.»
Το άρθρο 2 του κανονισμού 562/2006 έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
[...]
15)
“τίτλος διαμονής”:
α)
κάθε τίτλος διαμονής εκδιδόμενος από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τον ενιαίο τύπο που καθορίζεται από τον κανονισμό (ΕΚ) […] 1030/2002 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, για την καθιέρωση αδειών διαμονής ενιαίου τύπου για τους υπηκόους τρίτων χωρών [
ΕΕ L 157, σ. 1
]·
β)
κάθε άλλο έγγραφο χορηγούμενο από κράτος μέλος σε υπηκόους τρίτης χώρας με το οποίο τους επιτρέπεται η διαμονή ή η επανείσοδος στο έδαφός του, εκτός των προσωρινών αδειών που χορηγούνται μέχρις ότου εξετασθεί η πρώτη αίτηση τίτλου διαμονής κατά το στοιχείο αʹ ή αίτηση ασύλου·
[...]».
Το άρθρο 3 του κανονισμού 562/2006, τιτλοφορούμενο «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται στα πρόσωπα που διέρχονται τα εσωτερικά ή εξωτερικά σύνορα κράτους μέλους, υπό την επιφύλαξη:
α)
των δικαιωμάτων των προσώπων που απολαύουν του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας,
β)
των δικαιωμάτων των προσφύγων και των αιτούντων διεθνή προστασία, κυρίως όσον αφορά την μη επαναπροώθηση.»
Το άρθρο 5 του εν λόγω κανονισμού, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισόδου για τους υπηκόους τρίτων χωρών, έχει ως εξής:
«1.   Για διαμονή μικρότερη του τριμήνου ανά εξάμηνο, οι υπήκοοι τρίτων χωρών οφείλουν να πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις εισόδου:
α)
να διαθέτουν έγκυρο ταξιδιωτικό έγγραφο ή έγγραφα που επιτρέπουν τη διέλευση των συνόρων·
β)
να διαθέτουν έγκυρη θεώρηση, εφόσον απαιτείται σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) […] 539/2001 του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2001, περί του καταλόγου τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών, και του καταλόγου των τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυτή […], εκτός εάν διαθέτουν έγκυρο τίτλο διαμονής·
γ)
να αιτιολογούν τον σκοπό και τις συνθήκες της προβλεπόμενης διαμονής, να διαθέτουν δε επαρκή μέσα διαβίωσης, τόσο για την προβλεπόμενη περίοδο διαμονής όσο και για την επιστροφή στη χώρα προέλευσης ή τη διέλευση προς τρίτη χώρα στην οποία η είσοδός τους είναι εξασφαλισμένη, ή μπορούν να εξασφαλίσουν νομίμως τα μέσα αυτά·
δ)
δεν είναι καταχωρισμένοι στο SIS [σύστημα πληροφοριών Σένγκεν] ως ανεπιθύμητοι·
ε)
δεν θεωρούνται απειλή για τη δημόσια τάξη, την εσωτερική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία ή τις διεθνείς σχέσεις ενός εκ των κρατών μελών, ιδίως δε δεν είναι καταχωρισμένοι ως ανεπιθύμητοι στις εθνικές βάσεις δεδομένων των κρατών μελών για τους ίδιους λόγους.
[…]
4.   Κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις της παραγράφου 1,
α)
Στους υπηκόους τρίτης χώρας οι οποίοι δεν πληρούν όλες τις προϋποθέσεις εισόδου της παραγράφου 1 αλλά διαθέτουν τίτλο διαμονής ή θεώρηση επανόδου που έχει εκδοθεί από κράτος μέλος, ή έχουν και τα δύο αυτά έγγραφα, επιτρέπεται η είσοδος στις επικράτειες των άλλων κρατών μελών, για σκοπούς διέλευσης προκειμένου να μπορέσουν να φθάσουν στο έδαφος του κράτους μέλους το οποίο χορήγησε τον τίτλο διαμονής ή τη θεώρηση επανόδου, εκτός εάν οι υπήκοοι αυτοί έχουν καταχωριστεί στον εθνικό πίνακα ανεπιθύμητων του κράτους μέλους τα εξωτερικά σύνορα του οποίου επιδιώκουν να διέλθουν και η καταχώριση συνοδεύεται από οδηγίες για άρνηση εισόδου ή διέλευσης·
β)
Στους υπηκόους τρίτης χώρας οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις της παραγράφου 1, εκτός από το στοιχείο βʹ, και παρουσιάζονται στα σύνορα μπορεί να επιτραπεί η είσοδος στις επικράτειες των κρατών μελών, εάν εκδοθεί θεώρηση στα σύνορα σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) […] 415/2003 του Συμβουλίου, της 27ης Φεβρουαρίου 2003, σχετικά με τη χορήγηση θεωρήσεων στα σύνορα, συμπεριλαμβανομένης της χορήγησης των εν λόγω θεωρήσεων σε διερχόμενους ναυτικούς [
ΕΕ L 64, σ. 1
].
[...]
γ)
Στους υπηκόους τρίτης χώρας οι οποίοι δεν πληρούν μία ή περισσότερες από τις προϋποθέσεις της παραγράφου 1 μπορεί να επιτραπεί από κράτος μέλος η είσοδος στο έδαφός του για λόγους ανθρωπιστικούς ή εθνικού συμφέροντος ή λόγω διεθνών υποχρεώσεων. Εφόσον ο εν λόγω υπήκοος τρίτης χώρας είναι καταχωρισμένος ως ανεπιθύμητος σύμφωνα με την παράγραφο 1, στοιχείο δʹ, το κράτος μέλος που επιτρέπει την είσοδο του προσώπου αυτού στο έδαφός του ενημερώνει σχετικά τα λοιπά κράτη μέλη.»
Το άρθρο 13 του ίδιου κανονισμού, παράγραφος 1, με τίτλο «Άρνηση εισόδου», ορίζει:
«Η είσοδος στο έδαφος των κρατών μελών απαγορεύεται στους υπηκόους τρίτων χωρών που δεν πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων εισόδου, όπως καθορίζονται με το άρθρο 5, παράγραφος 1, και δεν υπάγονται στις κατηγορίες προσώπων του άρθρου 5, παράγραφος 4. Τα ανωτέρω ισχύουν με την επιφύλαξη της εφαρμογής των ειδικών διατάξεων σχετικά με το δικαίωμα ασύλου και τη διεθνή προστασία ή την έκδοση θεωρήσεων μακράς διαρκείας.»
Δυνάμει του άρθρου 40, ο κανονισμός 562/2006, που είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα στα κράτη μέλη, τέθηκε σε ισχύ στις 13 Οκτωβρίου 2006.
Ο κανονισμός (EΚ) 810/2009, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων) (
ΕΕ L 243, σ. 1
), προβλέπει στο άρθρο του 2, υπό τον τίτλο «Ορισμοί»:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
[...]
2)
“θεώρηση” νοείται η εξουσιοδότηση που χορηγείται από κράτος μέλος ενόψει:
α)
διέλευσης από ή πρόθεση διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, που δεν υπερβαίνει σε διάρκεια τους τρεις μήνες ανά εξάμηνη περίοδο από την ημερομηνία της πρώτης εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών, ή
β)
διέλευσης μέσω των διεθνών ζωνών διέλευσης των αερολιμένων των κρατών μελών·
[...]
4)
“θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος” νοείται η θεώρηση που ισχύει για το έδαφος ενός ή περισσότερων κρατών μελών αλλά όχι όλων των κρατών μελών·
[...]».
Το άρθρο 25 του εν λόγω κανονισμού, υπό τον τίτλο «Χορήγηση θεώρησης περιορισμένης εδαφικής ισχύος», ορίζει στις παραγράφους του 1 έως 3:
«1.   Θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος χορηγείται κατ’ εξαίρεση στις ακόλουθες περιπτώσεις:
α)
όταν το κράτος μέλος θεωρεί ότι επιβάλλεται για ανθρωπιστικούς λόγους, για λόγους εθνικού συμφέροντος ή για λόγους διεθνών υποχρεώσεων:
i)
να παρεκκλίνει από την αρχή ότι πρέπει να πληρούνται οι όροι εισόδου που θεσπίζονται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ, γʹ, δʹ και εʹ του [κανονισμού 562/2006],
ii)
να χορηγήσει θεώρηση, παρά την αντίρρηση του κράτους μέλους με το οποίο διενεργήθηκε διαβούλευση σύμφωνα με το άρθρο 22 για τη χορήγηση ενιαίας θεώρησης, ή
iii)
να χορηγήσει θεώρηση για λόγους επείγουσας ανάγκης, μολονότι δεν διενεργήθηκε προηγούμενη διαβούλευση σύμφωνα με το άρθρο 22,
ή
β)
όταν για λόγους οι οποίοι θεωρούνται αιτιολογημένοι από το προξενείο χορηγείται νέα θεώρηση για διαμονή κατά τη διάρκεια της ίδιας εξάμηνης περιόδου σε αιτούντα ο οποίος, διαρκούντος του εξαμήνου αυτού, χρησιμοποίησε ήδη ομοιόμορφη θεώρηση ή θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος που επιτρέπει τρίμηνη διαμονή.
2.   Η θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος ισχύει για το έδαφος του κράτους μέλους που τη χορηγεί. Μπορεί να ισχύει κατ’ εξαίρεση για το έδαφος περισσοτέρων του ενός κρατών μελών, αρκεί να συναινέσει καθένα από αυτά τα κράτη μέλη.
3.   Εάν ο αιτών διαθέτει ταξιδιωτικό έγγραφο που δεν αναγνωρίζεται από ένα ή περισσότερα κράτη μέλη, αναγνωρίζεται όμως από κάποια εξ αυτών, του χορηγείται θεώρηση που ισχύει για το έδαφος των κρατών μελών που αναγνωρίζουν το ταξιδιωτικό έγγραφο. Εάν το κράτος μέλος που χορηγεί τη θεώρηση δεν αναγνωρίζει το ταξιδιωτικό έγγραφο του αιτούντος, η θεώρηση που χορηγείται ισχύει μόνο για το εν λόγω κράτος μέλος.»
Το γαλλικό δίκαιο
Το άρθρο L. 311-4 του κώδικα εισόδου και διαμονής αλλοδαπών και δικαιώματος ασύλου προβλέπει τα εξής:
«Η κατοχή αποδείξεως παραλαβής αιτήσεως εκδόσεως ή ανανεώσεως αδείας διαμονής, αποδείξεως παραλαβής αιτήσεως ασύλου ή προσωρινής αδείας διαμονής επιτρέπει την παρουσία του αλλοδαπού στη Γαλλία, χωρίς να προδικάζει την οριστική απόφαση που θα ληφθεί όσον αφορά το δικαίωμά του διαμονής […]».
Η εγκύκλιος της 21ης Σεπτεμβρίου 2009 ορίζει, μεταξύ άλλων:
«Ο [κανονισμός 562/2006] [...] επιβάλλει, κατ’ εφαρμογή των άρθρων του [5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ], 7 και 13, να ελέγχεται ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις εισόδου στον χώρο Σένγκεν πολιτών τρίτων χωρών που υπέχουν υποχρέωση θεωρήσεως. Οι προϋπόθεσεις αυτές είναι η κατοχή θεωρήσεως ή έγκυρου “τίτλου διαμονής”.
Ο ορισμός της έννοιας του τίτλου διαμονής στο άρθρο 2, [σημείο] 15, του [κανονισμού 562/2006] καταδεικνύει ότι η έννοια αυτή καλύπτει το σύνολο των τίτλων που επιτρέπουν τη διαμονή στο έδαφος κράτους μέλους καθώς και την επιστροφή στην επικράτειά του, εξαιρουμένων των προσωρινών τίτλων που χορηγούνται ενόσω εξετάζεται η πρώτη αίτηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου.
Το Conseil d’État έκρινε, εξάλλου, [...] ότι αλλοδαπός κάτοχος τίτλου που του επιτρέπει —την προσωρινή έστω— διαμονή στη Γαλλία μπορεί να εγκαταλείψει το εθνικό έδαφος και να επιστρέψει σε αυτήν, εφόσον ο τίτλος του δεν έχει λήξει, χωρίς να υποχρεούται να υποβάλει αίτηση για τη χορήγηση θεωρήσεως.
Από τον συνδυασμό των διατάξεων του [κανονισμού 562/2006] και της νομολογίας του Conseil d’État προκύπτει ότι:
1)
επιτρέπουν στον κάτοχό τους την ελεύθερη επάνοδο στον χώρο Σένγκεν:
α)
το σύνολο των προσωρινών αδειών διαμονής (εξαιρουμένων μόνον των αδειών διαμονής που εκδίδονται στο πλαίσιο εξετάσεως αιτήσεως ασύλου)·
β)
οι αποδείξεις παραλαβής αιτήσεως περί
ανανεώσεως
τίτλου διαμονής.
Τα στοιχεία αυτά έχουν αποτελέσει αντικείμενο κοινοποιήσεως της Γαλλίας προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 34 του [κανονισμού 562/2006], η οποία αποσκοπούσε στην ενημέρωση των λοιπών κρατών του χώρου Σένγκεν.
2)
δεν επιτρέπουν στον κάτοχό τους να επιστρέψει ελεύθερα στον χώρο Σένγκεν, κατ’ εφαρμογή της εξαιρέσεως που προβλέπει το άρθρο 2, [σημείο] 15, του [κανονισμού 562/2006]:
α)
οι άδειες διαμονής που εκδίδονται στο πλαίσιο εξετάσεως αιτήσεως ασύλου·
β)
αποδείξεις παραλαβής της
πρώτης αιτήσεως
για χορήγηση τίτλου διαμονής ή αιτήσεως για χορήγηση ασύλου.
Οι πολίτες τρίτων χωρών που υπέχουν υποχρέωση θεωρήσεως και έχουν εγκαταλείψει το γαλλικό έδαφος διαθέτοντας είτε προσωρινή άδεια διαμονής που εκδόθηκε στο πλαίσιο εξετάσεως αιτήσεως ασύλου είτε απόδειξη παραλαβής αιτήσεως που εκδόθηκε στο ίδιο πλαίσιο, είτε ακόμη απόδειξη παραλαβής της πρώτης αιτήσεως τίτλου διαμονής μπορούν επομένως να επιστρέψουν στον χώρο Σένγκεν μόνον εφόσον διαθέτουν θεώρηση.
Ο κανόνας στον τομέα αυτό είναι η κατοχή θεωρήσεως επανόδου.
Ο κανόνας αυτός, όμως, δεν αποκλείει, σε ορισμένες εξαιρετικές περιπτώσεις, την αξιολόγηση από την αστυνομική αρχή εξατομικευμένων περιπτώσεων, προκειμένου να εκδώσει, προς διευκόλυνση των πολιτών, αστυνομική θεώρηση επανόδου [...]. Οι εξαιρετικές περιπτώσεις χορηγήσεως της θεωρήσεως αυτής μπορούν να αφορούν, υπό τον όρο προσκομίσεως των κατάλληλων δικαιολογητικών, περιπτώσεις ανωτέρας βίας, όσους ταξιδεύουν για επαγγελματικούς λόγους, τους ασκούμενους, τις οφειλόμενες σε ανθρωπιστικούς λόγους περιπτώσεις, τους φοιτητές κατά τη διάρκεια των σχολικών ή πανεπιστημιακών διακοπών.
Επιβάλλεται, εντούτοις, η υπόμνηση ότι, με την εξαίρεση της αστυνομικής θεωρήσεως επανόδου που χορηγείται σε αλλοδαπούς ανηλίκους, η οποία αποτέλεσε και το αντικείμενο κοινοποίησεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ([
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
] της 1ης Μαρτίου 2008), η εκδοθείσα από τις αστυνομικές αρχές θεώρηση επανόδου επιτρέπει καταρχήν τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων του χώρου Σένγκεν μόνον από ένα σημείο εισόδου στο γαλλικό έδαφος.
[...]»
Με την εν λόγω εγκύκλιο κλήθηκαν οι νομάρχες να «επιστήσουν στους πολίτες των τρίτων χωρών την προσοχή, σε περίπτωση που οι υπηρεσίες [αυτών] τους χορηγούν τίτλο που συγκαταλέγεται στους εμπίπτοντες στην εξαίρεση του άρθρου 2, [σκέψη 15], του [κανονισμού 562/2006] (απόδειξη παραλαβής αιτήσεως ασύλου ή της πρώτης αιτήσεως τίτλου διαμονής, [προσωρινή άδεια διαμονής] ο οποίος χορηγήθηκε ενόσω εξεταζόταν αίτηση ασύλου), επί του γεγονότος ότι τα έγγραφα αυτά δεν επιτρέπουν την εκ νέου είσοδο στον χώρο Σένγκεν και ότι σε περίπτωση εξόδου από το έδαφος, η επιστροφή των ενδιαφερομένων εξαρτάται από την κτήση, κατά τα γενικώς ισχύοντα, θεωρήσεως από τις προξενικές αρχές».
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Στις 28 Σεπτεμβρίου 2009 η ANAFΕ άσκησε αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Conseil d’État με αίτημα την ακύρωση της από 21 Σεπτεμβρίου 2009 εγκυκλίου, καθόσον αυτή δεν επιτρέπει, ιδίως στους νομάρχες, να απαγορεύουν την επάνοδο στο γαλλικό έδαφος των κατόχων αποδείξεων παραλαβής της πρώτης αιτήσεως για χορήγηση τίτλου διαμονής και αιτήσεως ασύλου.
Με την αίτηση ακυρώσεως, η ANAFΕ ισχυρίζεται ότι η προαναφερθείσα εγκύκλιος δεν συνιστά απλώς ερμηνεία του κανονισμού 562/2006, αλλά προσθέτει νέες διατάξεις. Εξάλλου, η αιτούσα ένωση διατείνεται ότι η συγκεκριμένη εγκύκλιος προσβάλλει τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, καθόσον είναι αμέσως εφαρμοστέα και στερεί από τους πολίτες τρίτων χωρών που εγκατέλειψαν το γαλλικό έδαφος το δικαίωμα επανόδου στη Γαλλία, χωρίς να ζητήσουν θεώρηση, όπως θα μπορούσαν ευλόγως να πιστεύουν βάσει της προγενέστερης διοικητικής πρακτικής.
Το Conseil d’État επισημαίνει καταρχάς, αφενός, ότι οι προϋποθέσεις του άρθρου 5 του κανονισμού 562/2006 τυγχάνουν ρητώς εφαρμογής στην περίπτωση εισόδου στο σύνολο του εδάφους των κρατών μελών και όχι στην περίπτωση επανόδου στο έδαφος μόνον του κράτους μέλους που εξέδωσε την προσωρινή άδεια διαμονής ενόψει διαμονής μη υπερβαίνουσας τους τρεις μήνες, αλλά και ότι, αφετέρου, πλείονες διατάξεις του ίδιου κανονισμού, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται ιδίως το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, επιτρέπουν την έκδοση αδειών εισόδου ισχυουσών αποκλειστικώς για το έδαφος του κράτους μέλους που τις εκδίδει.
Το Conseil d’État ζητεί εν συνεχεία να διευκρινισθεί αν η απαγόρευση του άρθρου 13 του εν λόγω κανονισμού ισχύει και όταν η επάνοδος στο έδαφος του κράτους μέλους που εξέδωσε τον προσωρινό τίτλο διαμονής δεν προϋποθέτει είσοδο, διέλευση και διαμονή στο έδαφος άλλων κρατών μελών. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο συγκεκριμένο ερώτημα, ερωτά υπό ποιες προϋπόθεσεις μπορεί κράτος μέλος να χορηγήσει θεώρηση επανόδου σε πολίτη τρίτης χώρας, και ιδίως αν τέτοιου είδους θεώρηση μπορεί να περιορίζει την είσοδο στο εθνικό έδαφος από ορισμένα μόνο σημεία.
Τέλος, το Conseil d’État ερωτά κατά πόσον ο κανονισμός 562/2006 αποκλείει οποιαδήποτε δυνατότητα των πολιτών τρίτων χωρών να εισέρχονται στο έδαφος των κρατών μελών, στην περίπτωση που αυτοί διαθέτουν μόνο προσωρινό τίτλο διαμονής εκδοθέντα ενόσω εξετάζεται η πρώτη αίτηση για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου, σε αντίθεση με όσα επέτρεπαν οι ρήτρες της ΣΕΣΣ, όπως αυτή είχε πριν την τροποποίησή της από τον ίδιο κανονισμό, περίπτωση στην οποία τίθεται το ζήτημα αν οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης επιβάλλουν την πρόβλεψη μεταβατικών μέτρων για τους πολίτες τρίτων χωρών οι οποίοι εγκατέλειψαν το έδαφος των κρατών αυτών, έχοντας προσωρινό μόνο τίτλο διαμονής, και οι οποίοι επιθυμούν να επιστρέψουν μετά την έναρξη ισχύος του εν λόγω κανονισμού.
Δεδομένου ότι διατηρούσε αμφιβολίες όσον αφορά την ερμηνεία του κανονισμού 562/2006, και ιδίως των άρθρων του 13 και 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, το Conseil d’État αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Ισχύει το άρθρο 13 του κανονισμού [562/2006] στην περίπτωση που πολίτης τρίτης χώρας επιστρέφει στο έδαφος του κράτους μέλους που εξέδωσε τον προσωρινό τίτλο διαμονής, όταν η επιστροφή στο έδαφος αυτό δεν προϋποθέτει ούτε είσοδο ούτε διέλευση ούτε διαμονή στο έδαφος άλλων κρατών μελών;
2)
Υπό ποιες προϋποθέσεις μπορεί κράτος μέλος να χορηγήσει “θεώρηση επανόδου” σε πολίτη τρίτης χώρας, κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του ίδιου κανονισμού; Ειδικότερα, μπορεί τέτοιου είδους θεώρηση να περιορίζει την είσοδο [στο εθνικό έδαφος από ορισμένα μόνο σημεία];
3)
Στον βαθμό που ο κανονισμός [562/2006] αποκλείει οποιαδήποτε δυνατότητα εισόδου των πολιτών τρίτων χωρών να εισέρχονται στο έδαφος των κρατών μελών στην περίπτωση που αυτοί διαθέτουν μόνον προσωρινό τίτλο διαμονής εκδοθέντα ενόσω εξετάζεται η πρώτη αίτηση για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου, σε αντίθεση με όσα επέτρεπαν οι ρήτρες της [ΣΕΣΣ], όπως είχε πριν την τροποποίησή της με τον κανονισμό [562/2006], επέβαλλαν οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης τη λήψη μεταβατικών μέτρων για τους πολίτες τρίτων χωρών οι οποίοι εγκατέλειψαν το έδαφος των κρατών αυτών, έχοντας προσωρινό μόνον τίτλο διαμονής που εκδόθηκε ενόσω εξετάζεται η πρώτη αίτηση για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου, και οι οποίοι επιθυμούν να επιστρέψουν μετά την έναρξη ισχύος του κανονισμού [562/2006];»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσία να διευκρινιστεί αν οι κανόνες σχετικά με την άρνηση εισόδου των πολιτών τρίτων χωρών τους οποίους προβλέπει το άρθρο 13 του κανονισμού 562/2006 τυγχάνουν εφαρμογής και στους έχοντες υποχρέωση λήψεως θεωρήσεως πολίτες τρίτων χωρών οι οποίοι επιθυμούν να επιστρέψουν στο έδαφος του κράτους μέλους που τους χορήγησε προσωρινό τίτλο διαμονής, σε περίπτωση που είναι δυνατό να επιστρέψουν στο έδαφός του, χωρίς να εισέλθουν στο έδαφος άλλων κρατών μελών.
Κατά την ANAFΕ, οι διατάξεις των άρθρων 5 και 13 του κανονισμού 562/2006 έχουν την έννοια ότι η είσοδος στο έδαφος κράτους μέλους βάσει προσωρινού τίτλου διαμονής μπορεί να μην επιτραπεί μόνο στην περίπτωση που πολίτης τρίτης χώρας ζητεί να εισέλθει με σκοπό τη σύντομη διαμονή του και μόνον αν ο πολίτης τρίτης χώρας ζητεί την είσοδο ενόψει σύντομης διαμονής και αν η αίτηση υποβάλλεται στα σύνορα κράτους μέλους διαφορετικού από αυτό που εξέδωσε τον τίτλο διαμονής, κάτοχος του οποίου είναι ο ενδιαφερόμενος.
Αντιθέτως, κατά τη Γαλλική και Βελγική Κυβέρνηση καθώς και κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το άρθρο 13 του κανονισμού 562/2006 τυγχάνει εφαρμογής και στους πολίτες τρίτων χωρών των οποίων η επάνοδος στο έδαφος του κράτους μέλους που τους χορήγησε προσωρινό τίτλο διαμονής δεν προϋποθέτει ούτε είσοδο ούτε διέλευση ούτε διαμονή στο έδαφος άλλων κρατών μελών.
Όπως προκύπτει από το άρθρο 1 του κανονισμού 562/2006, «αντικείμενο και αρχές» του κανονισμού αυτού είναι να αναπτυχθεί η Ένωση ως κοινός χώρος ελεύθερης κυκλοφορίας χωρίς εσωτερικά σύνορα και να θεσπισθούν οι διατάξεις που εφαρμόζονται στον έλεγχο των ατόμων που διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών της Ένωσης.
Κατά την έκτη αιτιολογική σκέψη του ίδιου κανονισμού, «[ο] έλεγχος των συνόρων δεν γίνεται μόνο προς το συμφέρον των κρατών μελών στα εξωτερικά σύνορα των οποίων ασκείται, αλλά προς το συμφέρον όλων των κρατών μελών που έχουν καταργήσει τον έλεγχο στα εσωτερικά τους σύνορα».
Ο εν λόγω κανονισμός εντάσσεται στο γενικότερο πλαίσιο ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων σε συνδυασμό με κατάλληλα μέτρα όσον αφορά τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, το άσυλο, τη μετανάστευση και την πρόληψη και καταστολή της εγκληματικότητας (άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ). Στο άρθρο 67, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ διευκρινίζεται ότι η Ένωση «εξασφαλίζει την απουσία ελέγχων των προσώπων στα εσωτερικά σύνορα και αναπτύσσει κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης και του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, η οποία βασίζεται στην αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών και είναι δίκαιη έναντι των υπηκόων τρίτων χωρών».
Ο μηχανισμός τον οποίο προέβλεψε η συμφωνία Σένγκεν βασίζεται, συνεπώς, στην τήρηση των εναρμονισμένων κανόνων ελέγχου στα εξωτερικά σύνορα και, εν προκειμένω, στην αυστηρή τήρηση των προϋποθέσεων εισόδου πολιτών τρίτων χωρών στο έδαφος των μετεχόντων στην εν λόγω συμφωνία κρατών, τις οποίες θέτει ο κανονισμός 562/2006. Κάθε κράτος μέλος του οποίου το έδαφος ανήκει στον χώρο Σένγκεν πρέπει πράγματι να διασφαλίζει την αποτελεσματικότητα και την αυστηρότητα των ελέγχων που πραγματοποιεί οποιοδήποτε άλλο κράτος του χώρου αυτού. Τους έλεγχους αυτούς διευκολύνει ένα σύνολο κανόνων που καθιστούν δυνατή, μεταξύ άλλων, την αναγνώριση των θεωρήσεων και των λοιπών τίτλων διαμονής μικρής διάρκειας.
Το άρθρο 5 του κανονισμού 562/2006 διέπει τις προϋποθέσεις εισόδου των πολιτών τρίτων χωρών. Από τις διατάξεις του εν λόγω άρθρου 5, παράγραφοι 1, στοιχείο βʹ, και 4, στοιχείο αʹ, προκύπτει ότι η κατοχή τίτλου διαμονής που χορηγεί κράτος μέλος σε πολίτη τρίτης χώρας του παρέχει τη δυνατότητα να εισέλθει και να κυκλοφορεί στον χώρο Σένγκεν, να εγκαταλείψει τον χώρο αυτό και να επιστρέψει σε αυτόν, χωρίς να απαιτείται κάποια διαδικασία για τη χορήγηση θεωρήσεως.
Επιβάλλεται η επισήμανση ότι η έννοια του τίτλου διαμονής ορίζεται στο άρθρο 2, σημείο 15, του κανονισμού 562/2006 και ότι ο προσωρινός τίτλος διαμονής που εκδίδεται ενόσω διαρκεί η εξέταση της πρώτης αιτήσεως τίτλου διαμονής ή η εξέταση της αιτήσεως ασύλου ρητώς δεν λογίζεται ως τίτλος διαμονής κατά τα οριζόμενα στο εν λόγω σημείο 15, στοιχείο βʹ.
Οι συνοριακοί έλεγχοι στα εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν και η άρνηση εισόδου στα εξωτερικά αυτά σύνορα ρυθμίζονται στα άρθρα 6 έως 13 του κανονισμού 562/2006.
Σε σχέση με την άρνηση εισόδου, το άρθρο 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του κανονισμού 562/2006 θέτει τον γενικό κανόνα ότι δεν επιτρέπεται η είσοδος στον χώρο Σένγκεν στους πολίτες τρίτων χωρών που δεν πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων εισόδου, όπως καθορίζονται με το άρθρο 5, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού και δεν υπάγονται στις κατηγορίες ατόμων της παραγράφου 4 του άρθρου αυτού. Δυνάμει της δεύτερης περιόδου της εν λόγω παραγράφου 1, η διάταξη αυτή ισχύει με την επιφύλαξη της εφαρμογής των ειδικών διατάξεων σχετικά με το δικαίωμα ασύλου και τη διεθνή προστασία ή τη χορήγηση θεωρήσεων μακράς διαρκείας.
Το άρθρο 13, παράγραφοι 2 έως 6, του κανονισμού 562/2006 ορίζει τις περαιτέρω λεπτομέρειες της αρνήσεως εισόδου.
Αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η ANAFΕ, το άρθρο 13 του κανονισμού 562/2006 δεν έχει την έννοια ότι η είσοδος στον χώρο Σένγκεν πολίτη τρίτης χώρας που διαθέτει έγγραφο διαμονής το οποίο δεν αντιστοιχεί σε τίτλο διαμονής κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 15, του ίδιου κανονισμού μπορεί να μην επιτρέπεται μόνο στην περίπτωση που το ενδιαφερόμενο πρόσωπο ζητεί να εισέλθει με σκοπό τη σύντομη διαμονή του εμφανιζόμενο στα σύνορα άλλου κράτους μέλους από αυτό το οποίο εξέδωσε τον εν λόγω τίτλο.
Συγκεκριμένα, κατά το άρθρο του 3, ο εν λόγω κανονισμός εφαρμόζεται σε οποιονδήποτε διέρχεται τα εσωτερικά ή εξωτερικά σύνορα κράτους μέλους του χώρου Σένγκεν.
Επομένως, οι διέποντες την άρνηση εισόδου κανόνες του άρθρου 13 του κανονισμού 562/2006 εφαρμόζονται σε οποιονδήποτε πολίτη τρίτης χώρας επιθυμεί να εισέλθει σε κράτος μέλος διερχόμενο τα εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν.
Συνεπώς, καθόσον ο εν λόγω κανονισμός κατήργησε τους ελέγχους ατόμων στα εσωτερικά σύνορα και μετέθεσε τους συνοριακούς ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα του εν λόγω χώρου, οι διατάξεις περί αρνήσεως εισόδου στα εξωτερικά σύνορα έχουν κατ’ αρχήν εφαρμογή σε ολόκληρη τη διασυνοριακή κυκλοφορία ατόμων, έστω και αν η είσοδος μέσω των εξωτερικών συνόρων του χώρου Σένγκεν ενός κράτους μέλους γίνεται αποκλειστικά με σκοπό την διαμονή σε αυτό το κράτος μέλος.
Επομένως, την εφαρμογή του άρθρου 13 του κανονισμού 562/2006 δεν εμποδίζει ούτε το γεγονός ότι ο πολίτης τρίτης χώρας επιχειρεί βάσει προσωρινού τίτλου διαμονής ενός κράτους μέλους να επιστρέψει μέσω των εξωτερικών συνόρων του χώρου Σένγκεν σε αυτό το κράτος μέλος, χωρίς να σκοπεύει να εισέλθει στο σύνολο του χώρου Σένγκεν.
Η εν λόγω ερμηνεία επιρρωννύεται από το γεγονός ότι στο άρθρο 13, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 562/2006, το οποίο προβλέπει τη δυνατότητα εισόδου σε κράτος μέλος βάσει διατάξεων σχετικών με το δικαίωμα ασύλου ή βάσει εθνικής θεωρήσεως μακράς διαμονής, γίνεται μνεία αυτών των τρόπων εισόδου διά των εξωτερικών συνόρων του χώρου Σένγκεν κράτους μέλους με σκοπό την κατά κύριο λόγο και για μακρά χρονική διάρκεια διαμονή σε αυτό το κράτος μέλος.
Όσον αφορά τη διάρκεια της διαμονής, αυτή επίσης είναι άνευ σημασίας όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 13 του κανονισμού 562/2006. Την ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνει η παραπομπή που κάνει το άρθρο 13, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 562/2006, στο άρθρο 5 του ίδιου κανονισμού. Συγκεκριμένα, μολονότι το εν λόγω άρθρο 13 παραπέμπει στις προϋποθέσεις εισόδου που προβλέπει το άρθρο 5, παράγραφος 1, οι οποίες αφορούν διαμονή μικρότερη του τριμήνου ανά εξάμηνο, η διάταξη αυτή παραπέμπει επίσης στις κατηγορίες ατόμων που προβλέπει η παράγραφος 4 του ίδιου άρθρου 5, ήτοι στα άτομα που διαθέτουν τίτλο διαμονής ή θεώρηση επανόδου. Οι κάτοχοι τίτλου διαμονής ή θεωρήσεως επανόδου που επιθυμούν να επιστρέψουν σε κράτος μέλος για διάρκεια μεγαλύτερη των τριών μηνών εμπίπτουν συνεπώς στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω άρθρου 13.
Από τις προεκτεθείσες εκτιμήσεις προκύπτει ότι ο πολίτης τρίτης χώρας που έχει έγγραφο διαμονής το οποίο καλύπτει προσωρινά τη διαμονή του στο έδαφος κράτους μέλους εν αναμονή της αποφάσεως επί της αιτήσεως αδείας διαμονής ή αιτήσεως ασύλου και ο οποίος εγκαταλείπει το έδαφος του κράτους μέλους στο οποίο υπέβαλε αίτηση άδειας διαμονής ή ασύλου δεν μπορεί να επιστρέψει σε αυτό επικαλούμενος απλώς το έγγραφο προσωρινής διαμονής. Συνεπώς, σε περίπτωση που ο πολίτης αυτός εμφανιστεί στα σύνορα του χώρου Σένγκεν, οι επιφορτισμένες με τον έλεγχο των συνόρων αρχές πρέπει να μην του επιτρέψουν την είσοδο στο έδαφος αυτό, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 13 του κανονισμού 562/2006, εκτός και αν εμπίπτει στις εξαιρέσεις που προβλέπει το άρθρο 5, παράγραφος 4, του κανονισμού αυτού.
Σκόπιμο είναι, συναφώς, να υπενθυμιστεί ότι κατά το άρθρο του 3, στοιχείο βʹ, ο κανονισμός 562/2006 εφαρμόζεται υπό την επιφύλαξη των δικαιωμάτων των προσφύγων και των αιτούντων διεθνή προστασία, ιδίως όσον αφορά τη μη επαναπροώθηση. Επομένως, όπως επισήμανε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι έλεγχοι αυτοί πρέπει να πραγματοποιούνται με την επιφύλαξη της εφαρμογής διατάξεων προστατευτικών των αιτούντων άσυλο, κυρίως όσον αφορά την αρχή της μη επαναπροωθήσεως.
Συνεπώς, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι οι κανόνες περί αρνήσεως εισόδου πολιτών τρίτων χωρών τυγχάνουν εφαρμογής και επί πολιτών τρίτων χωρών που υπέχουν υποχρέωση θεωρήσεως και επιθυμούν να εισέλθουν μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν εκ νέου στο κράτος μέλος που τους χορήγησε προσωρινό τίτλο διαμονής, χωρίς να εισέλθουν στο έδαφος άλλου κράτους μέλους.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
Με το δεύτερο ερώτημά του το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί υπό ποιες προϋποθέσεις ένα κράτος μέλος μπορεί να χορηγήσει θέωρηση επανόδου κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006 και, ιδίως, αν μια τέτοια θεώρηση επανόδου μπορεί να περιορίζει την είσοδο στον χώρο Σένγκεν από ορισμένα μόνο σημεία εισόδου του εδάφους του κράτους μέλους που τη χορήγησε.
Με το ερώτημα αυτό το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει στη διάταξη της εγκυκλίου της 21ης Σεπτεμβρίου 2009, κατά την οποία η αστυνομική θεώρηση επανόδου δεν επιτρέπει καταρχήν παρά επάνοδο από τα εξωτερικά γαλλικά σύνορα του χώρου Σένγκεν.
Κατά την Επιτροπή, η θεώρηση επανόδου εκδίδεται βάσει των προϋποθέσεων που ορίζουν τα κράτη μέλη. Στον βαθμό, εντούτοις, που, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006, η θέωρηση επανόδου πρέπει να επιτρέπει την επιστροφή στο κράτος μέλος που την εξέδωσε, είτε απευθείας είτε μέσω του εδάφους άλλων κρατών μελών, η θεώρηση αυτή δεν μπορεί να περιορίζει την επάνοδο στον χώρο Σένγκεν από ορισμένα μόνον σημεία του εθνικού εδάφους. Η ANAFΕ υποστηρίζει κατ’ ουσίαν την ίδια θέση.
Η Γαλλική Κυβέρνηση, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, συμμερίστηκε τη θέση που υποστήριξε η Επιτροπή. Ελλείψει οποιουδήποτε ορισμού της θεωρήσεως επανόδου στον κανονισμό 562/2006, στον κώδικα θεωρήσεων ή το κεφάλαιο 3 της ΣΕΣΣ σχετικά με τις θεωρήσεις, οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της θεωρήσεως επανόδου εμπίπτουν στην εθνική νομοθεσία των κρατών μελών. Τέτοιου είδους θεώρηση δεν μπορεί να περιορίζει την είσοδο από ορισμένα σημεία μόνο του εθνικού εδάφους του κράτους μέλους που εξέδωσε τη θεώρηση επανόδου.
Επιβάλλεται η επισήμανση ότι το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006 παρέχει στους πολίτες τρίτων χωρών οι οποίοι δεν πληρούν όλες τις προϋποθέσεις προκειμένου να εισέλθουν στον χώρο Σένγκεν, πλην όμως κατέχουν τίτλο διαμονής εκδοθέντα από κράτος μέλος, θεώρηση επανόδου ή δικαίωμα εισόδου στα λοιπά κράτη μέλη με σκοπό τη διέλευση και τον προορισμό προς αυτό το κράτος μέλος το οποίο εξέδωσε τον τίτλο διαμονής ή τη θεώρηση επανόδου.
Η έννοια της θεωρήσεως επανόδου δεν ορίζεται στον εν λόγω κανονισμό.
Η έννοια αυτή καλύπτει έγγραφο το οποίο χορηγεί κράτος μέλος σε άτομο που δεν είναι ακόμη κάτοχος τίτλου διαμονής, αλλά στο οποίο έχει επιτραπεί προσωρινώς να παραμείνει στο έδαφος του κράτους αυτού και το οποίο πρέπει να το εγκαταλείψει για κάποιον λόγο. Το έγγραφο αυτό παρέχει στον κάτοχό του τη δυνατότητα να επιστρέψει στο έδαφος του κράτους που το εξέδωσε.
Από τους εννοιολογικούς ορισμούς του άρθρου 2 του κώδικα θεωρήσεων μπορεί επίσης να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η θεώρηση επανόδου κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006 δεν αποτελεί «θεώρηση» κατά την έννοια του εν λόγω κώδικα.
Πράγματι, κατά το άρθρο 2, σημείο 2, του κώδικα θεωρήσεων, ως θεώρηση νοείται η άδεια που χορηγείται από κράτος μέλος ενόψει διελεύσεως από το έδαφος των κρατών μελών ή προθέσεως διαμονής στο εν λόγω έδαφος, ανώτατης διάρκειας τριών μηνών ανά εξάμηνη περίοδο από την ημερομηνία πρώτης εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών ή ενόψει διελεύσεως μέσω των διεθνών ζωνών διελεύσεως των αερολιμένων των κρατών μελών. Όμως, το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006 αφορά ακριβώς τις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο πολίτης τρίτης χώρας δεν διαθέτει θεώρηση κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 2, σημείο 2.
Ομοίως η «θεώρηση επανόδου» κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006 δεν συνιστά «θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος», όπως ορίζεται στο άρθρο 2, σημείο 4, του κώδικα θεωρήσεων. Αν ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την πρόθεση να προσδώσει τέτοια σημασία στη θεώρηση επανόδου, θα είχε χρησιμοποιήσει τον όρο «θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος» στο εν λόγω άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, καθώς η συγκεκριμένη κατηγορία θεωρήσεων διεπόταν ήδη από το άρθρο 16 της ΣΕΣΣ και προβλεπόταν ρητώς στο σημείο 2, υπό τον τίτλο «Ορισμός και είδη θεωρήσεων», της κοινής προξενικής εγκυκλίου προς τις διπλωματικές και έμμισθες προξενικές αρχές των συμβαλλόμενων μερών της Σύμβασης Σένγκεν (
ΕΕ 2002, C 313, σ. 1
), η οποία εγκρίθηκε στο πλαίσιο της συνεργασίας Σένγκεν.
Ως εκ τούτου, η θεώρηση επανόδου κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006 αποτελεί άδεια κράτους μέλους η οποία παρέχει τη δυνατότητα σε πολίτη τρίτης χώρας ο οποίος δεν διαθέτει ούτε τίτλο διαμονής ούτε θεώρηση ή θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος, κατά την έννοια του κώδικα θεωρήσεων, να εγκαταλείψει το κράτος μέλος αυτό για συγκεκριμένο λόγο και, εν συνεχεία, να επανέλθει στο ίδιο το κράτος μέλος.
Μολονότι οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση μιας τέτοιας εθνικής αδείας επανόδου δεν ορίζονται κατά τρόπο συγκεκριμένο στον κανονισμό 562/2006, εντούτοις, από το γράμμα του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού αυτού, προκύπτει, όπως διατείνεται τόσο η Γαλλική Κυβέρνηση όσο και η Επιτροπή, ότι η θεώρηση επανόδου πρέπει να παρέχει στους πολίτες τρίτης χώρας τη δυνατότητα να εισέρχονται στο έδαφος άλλων κρατών μελών, για σκοπούς διελεύσεως, προκειμένου να μπορέσουν να μεταβούν στο έδαφος του κράτους μέλους το οποίο χορήγησε τέτοιου είδους θεώρηση επανόδου.
Επομένως, στην περίπτωση όσων διαθέτουν θεώρηση επανόδου κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006, η είσοδος από τα εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν δεν μπορεί να περιορίζεται σε ορισμένα μόνο σημεία του εθνικού εδάφους του κράτους μέλους που εξέδωσε την εν λόγω θεώρηση.
Η διάταξη του κανονισμού 562/2006 που προβλέπει περιορισμένη είσοδο από ορισμένα μόνο σημεία του εθνικού εδάφους κράτους μέλους είναι το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, κατά το οποίο στους υπηκόους τρίτης χώρας οι οποίοι δεν πληρούν μία ή περισσότερες από τις προϋποθέσεις της παραγράφου 1 μπορεί να επιτραπεί από κράτος μέλος η είσοδος στο έδαφός του για λόγους ανθρωπιστικούς ή εθνικού συμφέροντος ή λόγω διεθνών υποχρεώσεων.
Συνεπώς, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006 έχει την έννοια ότι κράτος μέλος που χορηγεί σε πολίτη τρίτης χώρας θεώρηση επανόδου κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως δεν μπορεί να περιορίσει την από ορισμένα μόνο σημεία του εθνικού εδάφους είσοδο στον χώρο Σένγκεν.
Επί του τρίτου ερωτήματος
Με το τρίτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί, κατ’ ουσίαν, αν από τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης απορρέει η υποχρέωση λήψεως μεταβατικών μέτρων για πολίτες τρίτων χωρών που εξήλθαν από το έδαφος κράτους μέλους διαθέτοντας απλώς προσωρινό τίτλο διαμονής, ο οποίος τους χορηγήθηκε ενόσω εξεταζόταν η πρώτη αίτηση για χορήγηση τίτλου διαμονής ή αιτήσεως ασύλου, οι οποίοι είχαν την πρόθεση να επιστρέψουν στο έδαφος αυτό μετά την έναρξη της ισχύος του κανονισμού 562/2006.
Το ερώτημα αυτό τίθεται καθόσον, όπως προκύπτει από την απάντηση στο πρώτο ερώτημα, ο κανονισμός 562/2006 απαγορεύει την επάνοδο στο έδαφος των κρατών μελών των υπεχόντων υποχρέωση θεωρήσεως πολιτών τρίτων χωρών που διαθέτουν απλώς προσωρινό τίτλο διαμονής ο οποίος χορηγήθηκε ενόσω εξεταζόταν η πρώτη αίτηση για χορήγηση τίτλου διαμονής ή αιτήσεως ασύλου.
Από τη διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου προκύπτει ότι πριν από την υπουργική εγκύκλιο της 21ης Σεπτεμβρίου 2009 είχε παγιωθεί στη Γαλλία διοικητική πρακτική δυνάμει της οποίας οι υπέχοντες υποχρέωση θεωρήσεως πολίτες τρίτων χωρών οι οποίοι διέθεταν απλώς προσωρινό τίτλο διαμονής, εκδοθέντα ενόσω διαρκούσε η εξέταση της πρώτης αιτήσεως για χορήγηση τίτλου διαμονής ή αιτήσεως ασύλου, μπορούσαν να εγκαταλείψουν το γαλλικό έδαφος και να επανέλθουν εκ νέου σε αυτό μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν, υπό την προϋπόθεση ότι δεν είχε λήξει η ισχύς του τίτλου αυτού. Σκοπός της υπουργικής εγκυκλίου ήταν να τερματίσει την πρακτική αυτή, χωρίς να προβλέψει κάποια μεταβατική περίοδο και, ως εκ τούτου, οι υπέχοντες υποχρέωση θεωρήσεως πολίτες τρίτων χωρών οι οποίοι είχαν εγκαταλείψει το γαλλικό έδαφος πριν από την υπουργική εγκύκλιο έχοντας τέτοιο προσωρινό τίτλο διαμονής δεν μπορούσαν πλέον να επιστρέψουν στον χώρο Σένγκεν χωρίς θέωρηση ή άλλο τίτλο παρέχοντα το δικαίωμα εισόδου στο έδαφος αυτό.
Η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι από τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν απορρέει υποχρέωση λήψεως μεταβατικών μέτρων για πολίτες τρίτων χωρών που εξήλθαν από το έδαφος κράτους μέλους έχοντας στην κατοχή τους προσωρινό απλώς τίτλο διαμονής και οι οποίοι είχαν την πρόθεση να επιστρέψουν μετά τη θέση σε ισχύ του κανονισμού 562/2006.
Η Βελγική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι ο κανονισμός 562/2006 δεν τροποποίησε κατ’ ουσίαν τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης όσον αφορά την είσοδο πολιτών τρίτων χωρών οι οποίοι διαθέτουν μόνον προσωρινό τίτλο διαμονής που χορηγήθηκε ενόσω εξεταζόταν η πρώτη αίτηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου. Η συμφωνία Σένγκεν δεν επέτρεψε ποτέ τη διέλευση από τα εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν ούτε την ελεύθερη κυκλοφορία στο πλαίσιο αυτού δυνάμει προσωρινού τίτλου διαμονής χορηγηθέντος ενόσω εξεταζόταν η πρώτη αίτηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου. Επομένως, η έναρξη ισχύος του εν λόγου κανονισμού δεν άλλαξε τίποτε συναφώς. Κατά την Επιτροπή, συνάγεται ότι τα ζητήματα που σχετίζονται με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης προ της εγκυκλίου της 21ης Σεπτεμβρίου 2009 και/ή με την εφαρμογή της εν λόγω εγκυκλίου πρέπει να επιλύονται βάσει του εθνικού δικαίου.
Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο τρίτο ερώτημα, πρέπει να υπογραμμιστεί, καταρχάς, ότι η απαγόρευση επανόδου που προβλέπει η εν λόγω εγκύκλιος συνάδει προς τις υποχρέωσεις των κρατών μελών που απορρέουν από τον κανονισμό 562/2006.
Ειδικότερα, όπως συνάγεται ήδη από τις σκέψεις 27 και 28 της παρούσας αποφάσεως, από τις συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 5, παράγραφος 1, 2, σκέψη 15, στοιχείο βʹ, και 5, παράγραφος 4, του ίδιου κανονισμού προκύπτει ότι προσωρινοί τίτλοι διαμονής που εκδίδονται ενόσω διαρκεί η εξέταση της πρώτης αιτήσεως τίτλου διαμονής ή η εξέταση αιτήσεως ασύλου δεν μπορούν να χρησιμοποιούνται για την είσοδο στον χώρο Σένγκεν.
Συνεπώς, η υπουργική εγκύκλιος της 21ης Σεπτεμβρίου 2009 ορθώς διευκρινίζει ότι δεν είναι δυνατή η ελεύθερη επάνοδος στη Γαλλία μέσω των εξωτερικών συνόρων του χώρου Σένγκεν των υπεχόντων υποχρέωση θεωρήσεως πολιτών τρίτων χωρών οι οποίοι εγκατέλειψαν το γαλλικό έδαφος έχοντας μόνον έναν τέτοιο προσωρινό τίτλο διαμονής. Καθόσον, κατά το άρθρο του 40, πρώτο εδάφιο, ο κανονισμός 562/2006 άρχισε να ισχύει στις 13 Οκτωβρίου 2006, η εγκύκλιος αυτή αποσαφηνίζει την ισχύουσα νομική κατάσταση, συμπεριλαμβανομένης και της υφιστάμενης στη Γαλλία, από την ημερομηνία αυτή.
Περαιτέρω, λαμβανομένης υπόψη της διατυπώσεως του τρίτου ερωτήματος, επισημαίνεται, όσον αφορά τις εφαρμοστέες στην υπόθεση της κύριας δίκης διατάξεις, ότι ο κανονισμός 562/2006 δεν επέφερε καμία τροποποίηση σε σχέση με τις διατάξεις της ΣΕΣΣ.
Ειδικότερα, όπως υπογράμμισαν η Γαλλική και η Βελγική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή, οι προσωρινοί τίτλοι διαμονής ήδη δεν ενέπιπταν στην έννοια των τίτλων διαμονής δυνάμει του άρθρου 1 της συμφωνίας Σένγκεν.
Τέλος, το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, σημείο ii), του κανονισμού 1030/2002 ομοίως αποκλείει από την υπαγωγή στην έννοια των τίτλων διαμονής τους τίτλους που χορηγούνται ενώ εκκρεμεί εξέταση αιτήσεως προς χορήγηση ασύλου ή άδειας διαμονής.
Όπως επισήμανε η Επιτροπή με τις γραπτές παρατηρήσεις της, ο λόγος αποκλεισμού των προσωρινών τίτλων ή των προσωρινών αδειών διαμονής έγκειται στο γεγονός ότι η χορήγηση προσωρινού τίτλου ή προσωρινής άδειας υποδηλώνει ότι δεν έχει ελεγχθεί ακόμη αν πληρούνται οι προϋποθέσεις εισόδου στο έδαφος του χώρου Σένγκεν ή αναγνωρίσεως της ιδιότητας του πρόσφυγα και ότι, επομένως, δεν επιτρέπεται οι κάτοχοι τέτοιου είδους εγγράφων να κυκλοφορούν στον χώρο αυτό και ότι δεν απαλλάσσονται από την υποχρέωση θεωρήσεως σε περίπτωση επανόδου σε αυτόν.
Επισημαίνεται ακόμη ότι ο κανονισμός 562/2006 δεν στερεί εντελώς όσους διαθέτουν προσωρινό τίτλο διαμονής που εκδόθηκε στο πλαίσιο αιτήσεως ασύλου ή πρώτης αιτήσεως για τη χορήγηση τίτλου διαμονής από τη δυνατότητα να επανέλθουν απευθείας στο έδαφος του κράτους μέλους που του χορήγησε τον εν λόγω τίτλο. Συγκεκριμένα, τέτοιου είδους πιθανότητα υφίσταται εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του ίδιου κανονισμού.
Όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 55 των προτάσεών της, δεν μπορεί ευλόγως να γίνεται επίκληση του γεγονότος ότι υπέχοντες υποχρέωση θεωρήσεως πολίτες τρίτων χωρών εγκατέλειψαν το γαλλικό έδαφος μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν πριν από την έκδοση της υπουργικής εγκυκλίου της 21ης Σεπτεμβρίου 2009, πιστεύοντας ότι μπορούν να επανέλθουν στη Γαλλία χωρίς θεώρηση βάσει της προγενέστερης διοικητικής πρακτικής, η οποία ήταν αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης, προκειμένου να αμφισβητηθούν οι κρίσιμες διατάξεις του κανονισμού 562/2006, ερμηνευόμενες υπό το πρίσμα των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Καταρχάς, επιβάλλεται, συναφώς, η υπόμνηση ότι κατά το άρθρο 288, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ οι κανονισμοί είναι δεσμευτικοί ως προς όλα τα μέρη τους και ισχύουν άμεσα στα κράτη μέλη.
Για να υπάρχει δυνατότητα άμεσης εφαρμογής κανονισμού, απαιτείται η έναρξη της ισχύος του και η εφαρμογή του υπέρ ή σε βάρος υποκειμένων δικαίου να επέρχονται χωρίς να απαιτείται κανένα μέτρο περί εισδοχής του στο εθνικό δίκαιο (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 10ης Οκτωβρίου 1973,
34/73, Variola, Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 657
, σκέψη 10, και της 14ης Ιουλίου 2011, C-4/10 και C-27/10, Bureau national interprofessionnel du Cognac, Συλλογή 2011, σ. . I-6131, σκέψη 66), εκτός αν ο οικείος κανονισμός αναθέτει στα κράτη μέλη τη λήψη των αναγκαίων νομοθετικών, κανονιστικών, διοικητικών και οικονομικών μέτρων, προκειμένου οι διατάξεις του κανονισμού αυτού να μπορέσουν να εφαρμοστούν αποτελεσματικά (βλ., κατ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1978,
31/78, Bussone, Συλλογή τόμος 1978, σ. 775
, σκέψη 32).
Επιπλέον, δυνάμει της αρχής της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης, οι διατάξεις της Συνθήκης και οι πράξεις των θεσμικών οργάνων που εφαρμόζονται απευθείας έχουν ως αποτέλεσμα, στις σχέσεις τους με το εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών, να καθιστούν αυτοδικαίως ανεφάρμοστη, απλώς και μόνο με τη θέση τους σε ισχύ, κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας (αποφάσεις της 9ης Μαρτίου 1978,
106/77, Simmenthal, Συλλογή τόμος 1978, σ. 239
, σκέψη 17, της 19ης Ιουνίου 1990,
C-213/89, Factortame κ.λπ., Συλλογή 1990, σ. I-2433
, σκέψη 18, καθώς και της 8ης Σεπτεμβρίου 2010,
C-409/06, Winner Wetten, Συλλογή 2010, σ. I-8015
, σκέψη 53).
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το εθνικό δικαστήριο στο οποίο έχει ανατεθεί να εφαρμόζει, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του, τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης έχει υποχρέωση να διασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητα των κανόνων αυτών, αφήνοντας εν ανάγκη αυτεπαγγέλτως ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Simmenthal, σκέψεις 21 έως 24, και απόφαση της 18ης Ιουλίου 2007,
C-119/05, Lucchini, Συλλογή 2007, σ. I-6199
, σκέψη 61).
Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι, αφενός, υπόκεινται σ’ αυτή την υποχρέωση αναγνωρίσεως της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης όλα τα όργανα της Διοικήσεως, συμπεριλαμβανομένων των οργάνων της αυτοδιοικήσεως, έναντι των οποίων οι ιδιώτες δικαιούνται να επικαλούνται τέτοιους κανόνες του δικαίου της Ένωσης και, αφετέρου, ότι μεταξύ των αντιθέτων προς τους κανόνες αυτούς διατάξεων του εσωτερικού δικαίου μπορεί να περιλαμβάνονται είτε νομοθετικές είτε διοικητικές διατάξεις (βλ. απόφαση της 29ης Απριλίου 1999,
C-224/97, Ciola, Συλλογή 1999, σ. I-2517
, σκέψεις 30 και 31 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Περαιτέρω, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι η αρχή της ασφαλείας δικαίου, που συνιστά γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, επιβάλλει όπως η νομοθεσία της Ένωσης είναι σαφής, η δε εφαρμογή της προβλέψιμη για κάθε ενδιαφερόμενο (διάταξη της 8ης Νοεμβρίου 2007, C-421/06, Fratelli Martini και Cargill, σκέψη 56· υπ’ αυτή την έννοια, βλ. απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011,
C-194/09P, Alcoa Trasformazioni κατά Επιτροπής, Συλλογή 2011, σ. I-6311
, σκέψη 71 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Οι διατάξεις του κανονισμού 562/2006 σχετικά με τις προϋποθέσεις επανόδου σε κράτος μέλος του χώρου Σένγκεν βάσει προσωρινών τίτλων διαμονής χορηγούμενων ενόσω εξετάζεται η πρώτη αίτηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου πληρούν τις επιταγές βεβαιότητας και προβλεψιμότητας. Ειδικότερα, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 28 της παρούσας αποφάσεως, από τον συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 5, παράγραφος 1, 2, σημείο 15, στοιχείο βʹ, και 5, παράγραφος 4, του κανονισμού 562/2006, προκύπτει ότι τέτοιου είδους προσωρινός τίτλος διαμονής δεν παρέχει το δικαίωμα επανόδου στον χώρο Σένγκεν. Εξάλλου, υπογραμμίζεται ότι ο εν λόγω κανονισμός δημοσιεύθηκε στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
στις 13 Απριλίου 2006, ήτοι έξι μήνες πριν τη θέση του σε ισχύ, οπότε ήταν διασφαλισμένη η προβλεψιμότητα των εφαρμοστέων από την εν λόγω ημερομηνία κανόνων.
Όσον αφορά την προστασία της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, επισημαίνεται ότι δεν επιτρέπεται η επίκλησή της κατά κανονιστικής ρυθμίσεως της Ένωσης, παρά μόνον εφόσον η ίδια η Ένωση, ήτοι θεσμικό όργανο αυτής, διαμόρφωσε μια κατάσταση που μπορούσε να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στους διοικουμένους (βλ., επ’ αυτού, αποφάσεις της 15ης Φεβρουαρίου 1996,
C-63/93, Duff κ.λπ., Συλλογή 1996, σ. I-569
, σκέψη 20, καθώς και της 6ης Μαρτίου 2003,
C-14/01, Niemann, Συλλογή 2003, σ. I-2279
, σκέψη 56).
Στην υπό κρίση υπόθεση, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι δεν υπάρχει τέτοιου είδους προγενέστερη συμπεριφορά των οργάνων της Ένωσης που να μπορεί να δημιουργήσει στους πολίτες τρίτων χωρών τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ότι μπορούν να επανέλθουν στον χώρο Σένγκεν χωρίς να έχουν θεώρηση επανόδου. Πάντως, αν γινόταν δεκτό ότι οι υπέχοντες υποχρέωση θεωρήσεως πολίτες τρίτων χωρών είχαν τέτοιου είδους εμπιστοσύνη, αυτό θα οφειλόταν στην ύπαρξη γαλλικής διοικητικής πρακτικής αντίθετης προς το δίκαιο της Ένωσης.
Μια τέτοια αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης εθνική διοικητική πρακτική δεν μπορεί να δημιουργήσει στους πολίτες τρίτων χωρών τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ότι θα εξακολουθήσουν να ωφελούνται από μια αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης πρακτική.
Ειδικότερα, κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, πρακτική κράτους μέλους που αντιβαίνει προς κανονιστική ρύθμιση της Ένωσης δεν συνεπάγεται τη γένεση δικαιολογημένης εμπιστοσύνης υπέρ του επωφελουμένου από τη δημιουργημένη με τον τρόπο αυτό κατάσταση ιδιώτη (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 1982,
5/82, Maizena, Συλλογή 1982, σ. 4601
, σκέψη 22, καθώς και της 1ης Απριλίου 1993,
C-31/91 έως C-44/91, Lageder κ.λπ., Συλλογή 1993, σ. I-1761
, σκέψη 34). Συνεπώς, η αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης συμπεριφορά εθνικής αρχής επιφορτισμένης με την εφαρμογή του δικαίου αυτού δεν μπορεί να θεμελιώσει την ύπαρξη δικαιολογημένης εμπιστοσύνης εκ μέρους ιδιώτη ότι αυτός θα τύχει μεταχειρίσεως αντίθετης προς το δίκαιο της Ένωσης (βλ. απόφαση της 7ης Απριλίου 2011,
C-153/10, Sony Supply Chain Solutions (Europe), Συλλογή 2011, σ. -2775
, σκέψη 47 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επομένως, από τις προεκτεθείσες εκτιμήσεις προκύπτει ότι από την εξέταση του τρίτου ερωτήματος δεν προέκυψαν στοιχεία από τα οποία να μπορεί να συναχθεί προσβολή των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στο πλαίσιο της θέσεως σε ισχύ του κανονισμού 562/2006.
Στο τρίτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν επέβαλλαν τη λήψη μεταβατικών μέτρων για όσους πολίτες τρίτων χωρών εγκατέλειψαν το έδαφος των κρατών αυτών, έχοντας προσωρινό μόνο τίτλο διαμονής που εκδόθηκε ενόσω εξεταζόταν η πρώτη αίτηση για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου, οι οποίοι επιθυμούσαν να επιστρέψουν μετά τη θέση σε ισχύ του κανονισμού 562/2006.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Οι κανόνες περί αρνήσεως εισόδου πολιτών τρίτων χωρών που προβλέπει το άρθρο 13 του κανονισμού (ΕΚ) 562/2006, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (EΚ) 81/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Ιανουαρίου 2009, τυγχάνουν εφαρμογής και επί πολιτών τρίτων χωρών που υπέχουν σε υποχρέωση θεωρήσεως και επιθυμούν να εισέλθουν μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν εκ νέου στο κράτος μέλος που τους χορήγησε προσωρινό τίτλο διαμονής, χωρίς να εισέλθουν στο έδαφος άλλου κράτους μέλους.

2)
Το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 562/2006 έχει την έννοια ότι κράτος μέλος που χορηγεί σε πολίτη τρίτης χώρας θεώρηση επανόδου κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως δεν μπορεί να περιορίσει την είσοδο στον χώρο Σένγκεν από ορισμένα μόνο σημεία του εθνικού εδάφους.

3)
Οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν επέβαλλαν τη λήψη μεταβατικών μέτρων για όσους πολίτες τρίτων χωρών εγκατέλειψαν το έδαφος των κρατών αυτών, έχοντας προσωρινό μόνο τίτλο διαμονής που εκδόθηκε ενόσω εξεταζόταν η πρώτη αίτηση για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου, οι οποίοι επιθυμούσαν να επιστρέψουν μετά τη θέση σε ισχύ του κανονισμού 562/2006.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.