CELEX: 62012CJ0285
Dyrektywa 2004/83/WE
Minimalne normy dotyczące warunków przyznania statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej
Osoby kwalifikujące się do ochrony uzupełniającej
Artykuł 15 lit. c)
Poważne zindywidualizowane zagrożenie życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikające z przemocy nieselektywnej w sytuacjach konfliktów zbrojnych
Pojęcie „wewnętrznego konfliktu zbrojnego”
Wykładnia autonomiczna poprzez odniesienie do międzynarodowego prawa humanitarnego
Kryteria oceny

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 15 lit. c) dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony, oraz zawartości [treści] przyznawanej ochrony (
Dz.U. L 304, s. 12
, zwanej dalej „dyrektywą”).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu toczącego się między A. Diakitém, obywatelem gwinejskim, a Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (komisarzem ds. uchodźców i bezpaństwowców, zwanym dalej „Commissaire général”) w przedmiocie odmowy przyznania A. Diakitému ochrony uzupełniającej.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Artykuł 3 wspólny dla czterech konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r., odpowiednio, konwencji (I) o polepszeniu losu rannych i chorych w armiach czynnych; konwencji (II) o polepszeniu losu rannych, chorych i rozbitków sił zbrojnych na morzu; konwencji (III) o traktowaniu jeńców wojennych i konwencji (IV) o ochronie osób cywilnych podczas wojny (zwanych dalej „czterema konwencjami genewskimi”), stanowi:
„Gdyby na terytorium jednej z wysokich umawiających się stron wybuchł konflikt zbrojny nieposiadający charakteru międzynarodowego, każda ze stron w konflikcie będzie obowiązana stosować się przynajmniej do następujących postanowień:
1)
Osoby niebiorące bezpośrednio udziału w działaniach wojennych, włącznie z członkami sił zbrojnych, które złożyły broń, oraz osoby, które stały się niezdolne do walki na skutek choroby, ran, pozbawienia wolności lub z jakiegokolwiek innego powodu, będą we wszelkich okolicznościach traktowane w sposób humanitarny […].
W tym celu są i pozostaną zakazane w stosunku do wyżej wymienionych osób […]:
a)
zamachy na życie i nietykalność cielesną […];
[…]
c)
zamachy na godność osobistą, a w szczególności traktowanie poniżające i upokarzające;
[…]”.
Artykuł 1 Protokołu dodatkowego do konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół II), podpisanego w dniu 8 czerwca 1977 r., stanowi:
„1.   Niniejszy protokół, który rozwija i uzupełnia artykuł 3, wspólny dla [czterech konwencji genewskich], nie zmieniając warunków jego zastosowania, ma zastosowanie do wszystkich konfliktów zbrojnych, które nie są objęte artykułem 1 Protokołu dodatkowego [do czterech konwencji genewskich], dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół I), i które toczą się na terytorium wysokiej umawiającej się strony między jej siłami zbrojnymi a rozłamowymi siłami zbrojnymi lub innymi zorganizowanymi uzbrojonymi grupami, pozostającymi pod odpowiedzialnym dowództwem i sprawującymi taką kontrolę nad częścią jej terytorium, że mogą przeprowadzać ciągłe i spójne operacje wojskowe oraz stosować niniejszy protokół.
2.   Niniejszy protokół nie ma zastosowania do takich wewnętrznych napięć i niepokojów, jak rozruchy, odosobnione i sporadyczne akty przemocy oraz inne działania podobnego rodzaju, które nie są uważane za konflikty zbrojne”.
Prawo Unii
Motywy 5, 6 i 24 dyrektywy zostały sformułowane następująco:
„(5)
Konkluzje [Rady Europejskiej] z Tampere przewidują także, iż zasady dotyczące statusu uchodźcy powinny zostać uzupełnione przez środki dodatkowych form ochrony, oferujących właściwy status jakiejkolwiek osobie potrzebującej takiej ochrony.
(6)
Głównym celem niniejszej dyrektywy jest zapewnienie z jednej strony, aby państwa członkowskie stosowały wspólne kryteria dla identyfikacji osób rzeczywiście potrzebujących międzynarodowej ochrony, a z drugiej strony, aby we wszystkich państwach członkowskich był dostępny minimalny poziom świadczeń dla takich osób.
[…]
(24)
Powinny być także określone minimalne normy dla definicji i określenia istoty uzupełniającego statusu ochronnego. Ochrona uzupełniająca powinna być uzupełniająca i dodatkowa wobec ochrony uchodźców przewidzianej w Konwencji [z dnia 28 lipca 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie (
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 189, s. 150, nr 2545) (1954)]”.
Zgodnie z art. 2 lit. e) dyrektywy, do celów jej stosowania „»osoba kwalifikująca się do ochrony uzupełniającej« oznacza obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca, który nie kwalifikuje się jako uchodźca, lecz w odniesieniu do którego istnieją istotne podstawy, aby uznać, iż jeśli taka osoba wróci do swojego kraju pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowca – do państwa poprzedniego miejsca stałego pobytu, może napotkać rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, jak określono w art. 15, […] oraz która jest niezdolna do wykorzystania lub, ze względu na takie ryzyko, nie chce wykorzystać ochrony takiego państwa”.
Artykuł 15 dyrektywy, zatytułowany „Poważna krzywda”, stanowi:
„Poważna krzywda obejmuje:
[…]
c)
poważne i zindywidualizowane zagrożenie życia ludności cywilnej lub poszczególnych osób, wynikające z przemocy o charakterze niedyskryminującym [nieselektywnej], w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych”.
Prawo belgijskie
Artykuł 48/4 loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. o przybyciu na terytorium, pobycie, osiedleniu i wydaleniu obcokrajowców, zwanej dalej „ustawą z dnia 15 grudnia 1980 r.”) stanowi:
„§1.   Status beneficjenta ochrony uzupełniającej jest przyznawany cudzoziemcowi, który nie może zostać uznany za uchodźcę i nie może zostać objęty art. 9b, a w odniesieniu do którego istnieją istotne podstawy, aby uznać, iż jeżeli wróci do swojego państwa pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowca – do państwa poprzedniego miejsca stałego pobytu, to mógłby napotkać rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, o której mowa w § 2, i który nie może lub, ze względu na takie ryzyko, nie chce wykorzystać ochrony tego państwa […].
§2.   Za poważną krzywdę uznaje się:
[…]
c)
poważne indywidualne zagrożenie życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikające z przemocy nieselektywnej w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
W dniu 21 lutego 2008 r. A. Diakité złożył pierwszy wniosek o azyl w Belgii, powołując się na represje i akty przemocy, których doznawałby w swoim kraju pochodzenia z racji uczestnictwa w ruchach protestacyjnych przeciwko miejscowej władzy.
Commissaire général wydał decyzję odmowną w sprawie przyznania A. Diakitému statusu uchodźcy i udzielenia mu ochrony uzupełniającej. Ta podwójna decyzja została utrzymana w mocy przez Conseil du contentieux des étrangers (organ sądowy rozpatrujący sprawy sporne cudzoziemców).
Aboubacar Diakité nie wrócił w międzyczasie do rodzinnego kraju, a w dniu 15 lipca 2010 r. złożył w organach belgijskich drugi wniosek o azyl.
W dniu 22 października 2010 r. Commissaire général wydał nową decyzję odmowną w sprawie przyznania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej. Odmowa przyznania ochrony uzupełniającej została uzasadniona tym, że w Gwinei nie istniała sytuacja nieselektywnej przemocy lub konfliktu zbrojnego w rozumieniu art. 48/4 § 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r.
Ta podwójna decyzja została zaskarżona do Conseil du contentieux des étrangers, który wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r. utrzymał w mocy oba rozstrzygnięcia odmowne Commissaire général.
W skardze kasacyjnej w postępowaniu przed Conseil d’État A. Diakité wysuwa w stosunku do wyroku Conseil du contentieux des étrangers zarzut, iż w wyroku tym oparto się na definicji konfliktu zbrojnego wypracowanej przez Międzynarodowy Trybunał Karny dla byłej Jugosławii i w efekcie stwierdzono, że przesłanka istnienia konfliktu zbrojnego, wymagana w art. 48/4 § 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., nie została spełniona.
W tym kontekście Conseil d’État stoi na stanowisku, że w świetle wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie
C-465/07 Elgafaji, Zb.Orz. s. I-921
, nie można wykluczyć, że jak utrzymuje A. Diakité, pojęcie konfliktu zbrojnego w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy mogłoby również być interpretowane w sposób autonomiczny i przybrać znaczenie specyficzne w stosunku do tego, jakie wynika z orzecznictwa Międzynarodowego Trybunału Karnego dla byłej Jugosławii.
W tych okolicznościach Conseil d’État postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 15 lit. c) dyrektywy […] należy interpretować w ten sposób, że ten przepis przyznaje ochronę jedynie w sytuacji »wewnętrznego konfliktu zbrojnego« w znaczeniu nadanym w międzynarodowym prawie humanitarnym, a w szczególności w odniesieniu do art. 3 wspólnego dla czterech konwencji genewskich […]?
Jeżeli pojęcie wewnętrznego konfliktu zbrojnego, o którym mowa w art. 15 lit. c) dyrektywy […], należy interpretować w sposób autonomiczny względem art. 3 wspólnego dla czterech konwencji genewskich […], jakie są w tym przypadku kryteria służące ocenie istnienia takiego »wewnętrznego konfliktu zbrojnego«?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni art. 15 lit. c) dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że istnienie wewnętrznego konfliktu zbrojnego podlega ocenie w oparciu o kryteria ustalone w międzynarodowym prawie humanitarnym, a jeśli nie, to jakich kryteriów użyć do oceny istnienia takiego konfliktu celem określenia, czy obywatelowi państwa trzeciego czy bezpaństwowcowi przysługuje ochrona uzupełniająca.
W tym względzie należy przypomnieć, że trzy rodzaje poważnej krzywdy zdefiniowane w art. 15 dyrektywy ustalają przesłanki, jakie winny być spełnione, by można było uznać, iż dana osoba może korzystać z ochrony uzupełniającej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 2 lit. e) tej dyrektywy istnieją ważne podstawy, aby uznać, iż jeśli wnioskujący o ochronę wróci do swojego kraju pochodzenia, to może być tam narażony na rzeczywiste ryzyko doznania takiej krzywdy (ww. wyrok w sprawie Elgafaji, pkt 31).
Zagrożenie zdefiniowane w art. 15 lit. c) dyrektywy polega na poważnym, zindywidualizowanym zagrożeniu życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikającym z przemocy nieselektywnej w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych.
W tym względzie należy stwierdzić, że prawodawca Unii użył wyrażenia „międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych”, które różni się od pojęć leżących u podstaw międzynarodowego prawa humanitarnego, gdyż prawo to dokonuje rozróżnienia na „międzynarodowe konflikty zbrojne” oraz „niemiędzynarodowe konflikty zbrojne”.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zamiarem prawodawcy Unii było przyznanie ochrony uzupełniającej danym osobom nie tylko w wypadku międzynarodowych konfliktów zbrojnych czy niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych, zdefiniowanych w międzynarodowym prawie humanitarnym, lecz również w wypadku wewnętrznych konfliktów zbrojnych, przy założeniu, że konflikty te cechują się nieselektywną przemocą. W tym względzie nie jest konieczne wystąpienie wszystkich kryteriów, do których odnoszą się art. 3 wspólny dla czterech konwencji genewskich i art. 1 ust. 1 protokołu dodatkowego II z dnia 8 czerwca 1977 r., który rozwija i uzupełnia ten przepis.
Ponadto należy stwierdzić, że międzynarodowe prawo humanitarne reguluje przebieg międzynarodowych i niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych, co oznacza, że wystąpienie takiego konfliktu stanowi przesłankę stosowania ustanowionych norm (wyrok izby odwoławczej Międzynarodowego Trybunału Karnego dla byłej Jugosławii z dnia 2 października 1995 r. w sprawie o sygn. nr IT‑94‑1‑AR72 Prokurator przeciwko Duskowi Tadicowi zwanemu „Dule”, pkt 67).
O ile celem międzynarodowego prawa humanitarnego jest przede wszystkim zapewnienie ochrony ludności cywilnej w strefach konfliktu poprzez ograniczenie wobec osób i dóbr negatywnych skutków wojny, o tyle w odróżnieniu od art. 2 lit. e) dyrektywy w związku z jej art. 15 lit. c) nie przewiduje ono przyznania ochrony międzynarodowej określonym cywilom poza strefami konfliktu i terytoriami stron konfliktu. Definicje pojęcia konfliktu zbrojnego ustanowione w międzynarodowym prawie humanitarnym nie mają zatem na celu określenia sytuacji, w których taka ochrona byłaby konieczna i powinna zostać przyznana przez właściwe organy państw członkowskich.
Należy podkreślić, że jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 66 i 67 opinii, międzynarodowe prawo humanitarne oraz system ochrony uzupełniającej przewidziany przez dyrektywę realizują różne cele i wprowadzają wyraźnie odrębne mechanizmy ochrony.
Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 70 opinii, określone naruszenia międzynarodowego prawa humanitarnego prowadzą do indywidualnej odpowiedzialności karnej. Stąd też międzynarodowe prawo humanitarne jest bardzo ściśle powiązane z międzynarodowym prawem karnym, podczas gdy taka relacja jest obca przewidzianemu w dyrektywie mechanizmowi ochrony uzupełniającej.
Tym samym, pod rygorem naruszenia obszarów właściwych każdemu z tych dwóch systemów zdefiniowanych, odpowiednio, w międzynarodowym prawie humanitarnym i w art. 2 lit. e) dyrektywy w związku z jej art. 15 lit. c), możliwość korzystania z tego ostatniego systemu nie może być uzależniona od tego, czy przesłanki stosowania pierwszego systemu zostały spełnione.
W rezultacie w braku w dyrektywie jakiejkolwiek definicji pojęcia wewnętrznego konfliktu zbrojnego określenie znaczenia i zakresu tego wyrażenia należy ustalić, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, poprzez odwołanie się do jego zwyczajowego znaczenia w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym zostało ono użyte, i celów uregulowania, którego jest częścią (wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie
C-549/07 Wallentin-Hermann, Zb.Orz. s. I-11061
, pkt 17; z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie C‑119/12 Probst, pkt 20).
Zgodnie ze swym zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym pojęcie wewnętrznego konfliktu zbrojnego dotyczy sytuacji, w której dochodzi do starć pomiędzy siłami porządkowymi państwa a jedną lub kilkoma uzbrojonymi grupami lub w której dochodzi do starć pomiędzy dwiema lub kilkoma uzbrojonymi grupami.
W tym względzie należy zauważyć, że o ile we wniosku Komisji, który legł u podstaw wydania dyrektywy [COM(2001) 510 wersja ostateczna], zawarta w art. 15 lit. c) dyrektywy definicja poważnej krzywdy przewidywała, że mogło dochodzić do zagrożenia życia, bezpieczeństwa czy wolności wnioskodawcy albo w konflikcie zbrojnym, albo w systematycznych czy rozpowszechnionych naruszeniach praw człowieka, o tyle prawodawca Unii ostatecznie postanowił ograniczyć tę definicję do zagrożenia życia ludności cywilnej lub poszczególnych osób, wynikającego z przemocy nieselektywnej, w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych.
Ponadto należy przypomnieć, że istnienie wewnętrznego konfliktu zbrojnego będzie mogło prowadzić do przyznania ochrony uzupełniającej tylko wtedy, gdy starcia pomiędzy siłami porządkowymi państwa a jedną lub kilkoma uzbrojonymi grupami czy pomiędzy dwiema lub kilkoma uzbrojonymi grupami zostaną wyjątkowo uznane za takie, które stwarzają poważne i zindywidualizowane zagrożenia dla życia lub nietykalności cielesnej wnioskującego o przyznanie ochrony uzupełniającej w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy, ponieważ stopień przemocy nieselektywnej, którą się cechują, osiągnie poziom na tyle wysoki, że zaistnieją poważne i udowodnione podstawy, aby uznać, iż jeśli osoba cywilna wróci do omawianego państwa lub regionu, to może narazić się na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy ze względu na sam fakt przebywania na tym obszarze (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Elgafaji, pkt 43).
W tym względzie Trybunał uściślił, że im bardziej wnioskodawca ewentualnie jest w stanie wykazać, że dana sytuacja konkretnie go dotyczy ze względu na okoliczności właściwe jego sytuacji osobistej, tym niższy będzie poziom przemocy nieselektywnej wymagany w celu skorzystania z ochrony uzupełniającej (ww. wyrok w sprawie Elgafaji, pkt 39).
W tym kontekście podczas rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej nie jest konieczne przeprowadzanie konkretnej oceny natężenia tych starć w celu ustalenia, bez względu na ocenę wynikającego stąd poziomu przemocy, czy została spełniona przesłanka dotycząca istnienia konfliktu zbrojnego.
Ponadto z motywów 5, 6 i 24 dyrektywy wynika, że minimalne kryteria przyznania ochrony uzupełniającej powinny umożliwić uzupełnienie ochrony uchodźców wprowadzonej konwencją dotyczącą statusu uchodźców, podpisaną w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r., poprzez identyfikację osób rzeczywiście potrzebujących międzynarodowej ochrony i udzielenie im właściwego statusu.
W rezultacie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 92 opinii, stwierdzenie istnienia konfliktu zbrojnego nie powinno zależeć od określonego stopnia organizacji zwalczających się sił zbrojnych czy od długiego utrzymywania się konfliktu, jeśli stopień ten i czas trwania wystarczą, by starcia, do których dochodzi pomiędzy tymi siłami zbrojnymi, wywoływały poziom przemocy określony w pkt 30 niniejszego wyroku, stwarzając w ten sposób rzeczywistą potrzebę ochrony międzynarodowej wnioskodawcy, który jest faktycznie narażony na ryzyko poważnego i zindywidualizowanego zagrożenia życia lub nietykalności cielesnej.
Z tego wynika, że na postawione pytanie trzeba odpowiedzieć następująco: wykładni art. 15 lit. c) dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że do celów stosowania tego przepisu przyjmuje się wystąpienie wewnętrznego konfliktu zbrojnego w sytuacji, gdy dochodzi do starć pomiędzy siłami porządkowymi państwa a jedną lub kilkoma uzbrojonymi grupami lub gdy dochodzi do starć pomiędzy dwiema lub kilkoma uzbrojonymi grupami, przy czym nie jest konieczne, by konflikt ten mógł być zakwalifikowany jako niemiędzynarodowy konflikt zbrojny w rozumieniu międzynarodowego prawa humanitarnego i by natężenie starć zbrojnych, poziom organizacji ścierających się sił zbrojnych czy czas trwania konfliktu stanowiły przedmiot oceny odrębnej od oceny poziomu przemocy szerzącej się na danym terytorium.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

Wykładni art. 15 lit. c) dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony, oraz zawartości [treści] przyznawanej ochrony, należy dokonywać w ten sposób, że do celów stosowania tego przepisu przyjmuje się wystąpienie wewnętrznego konfliktu zbrojnego w sytuacji, gdy dochodzi do starć pomiędzy siłami porządkowymi państwa a jedną lub kilkoma uzbrojonymi grupami lub gdy dochodzi do starć pomiędzy dwiema lub kilkoma uzbrojonymi grupami, przy czym nie jest konieczne, by konflikt ten mógł być zakwalifikowany jako niemiędzynarodowy konflikt zbrojny w rozumieniu międzynarodowego prawa humanitarnego i by natężenie starć zbrojnych, poziom organizacji ścierających się sił zbrojnych czy czas trwania konfliktu stanowiły przedmiot oceny odrębnej od oceny poziomu przemocy szerzącej się na danym terytorium.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.