CELEX: 62010CJ0557
Neizpolnitev obveznosti države
Promet
Razvoj železnic Skupnosti
Direktiva 91/440/EGS
Člen 5(3)
Prevozniki v železniškem prometu
Neodvisnost upravljanja
Odločitve v zvezi z osebjem, premoženjem in nabavo
Člen 7(3)
Dodelitev sredstev upravljavcu infrastrukture
Direktiva 2001/14/ES
Člen 6(1)
Uravnoteženost računovodskih evidenc
Ustrezni pogoji
Nepopoln prenos

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Portugalska republika, s tem ko je naložila, da mora vlada odobriti vse posamične odločitve o pridobitvi ali prenosu kapitalskih deležev, ki ga opravi javno podjetje, ki je prevoznik v železniškem prometu, CP Comboios de Portugal EPE (v nadaljevanju: CP), in ni sprejela nacionalnih ukrepov, potrebnih za uskladitev z obveznostmi glede določitve ustreznih pogojev za zagotovitev uravnoteženja računovodskih evidenc upravljavca železniške infrastrukture Rede Ferroviária Nacional – REFER EP (nacionalno železniško omrežje, v nadaljevanju: REFER), ni izpolnila obveznosti iz člena 5(3) Direktive Sveta 91/440/EGS z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 341), kakor je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2001/12/ES z dne 26. februarja 2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 376, v nadaljevanju: Direktiva 91/440), in člena 7(3) Direktive 91/440 ter člena 6(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 404), kakor je bila nazadnje spremenjena z Direktivo 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 (
UL L 315, str. 44
, v nadaljevanju: Direktiva 2001/14).
Pravni okvir
Pravo Unije
Člen 3 Direktive 91/440 določa:
„V tej direktivi:
—
‚prevoznik v železniškem prometu‘ pomeni vsako zasebno ali javno podjetje, katerega glavna dejavnost je opravljanje prevoznih storitev prevozov blaga in/ali potnikov v železniškem prometu z zahtevo, da prevoznik zagotovi vleko; ta izraz vključuje tudi prevoznike, ki zagotavljajo samo vleko;
– [...]“
Člen 4(1) te direktive z naslovom Neodvisnost upravljanja, ki spada v oddelek II, določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se prevoznikom v železniškem prometu zagotovi neodvisen položaj glede upravljanja, vodenja in notranjega nadzora v upravnih, ekonomskih in računovodskih zadevah, v skladu s katerim bodo imeli zlasti premoženje, proračun in račune ločene od državnih.“
Člen 5(3) te direktive določa:
„V okviru splošnih političnih smernic, ki jih določi država, ter ob upoštevanju nacionalnih načrtov in pogodb (ki so lahko večletni), skupaj z investicijskimi in finančnimi načrti, prevozniki v železniškem prometu zlasti svobodno:
[...]
—
sprejemajo odločitve v zvezi z osebjem, premoženjem in nabavo;
[...]“
Člen 7(3) te direktive določa:
„Države članice lahko ob obveznem upoštevanju členov 73, 87 in 88 Pogodbe upravljavcu železniške infrastrukture dodelijo sredstva, ustrezna glede na njegove naloge, velikost in finančne potrebe, zlasti za kritje novih naložb.“
Člen 6(1) Direktive 2001/14 določa:
„Države članice določijo pogoje, ki po potrebi vključujejo predplačila, za zagotovitev, da računovodska evidenca upravljavca železniške infrastrukture, pod normalnimi pogoji poslovanja in v primernem časovnem obdobju, uravnoteži vsaj prihodke upravljavca železniške infrastrukture od uporabnin, presežke iz drugih komercialnih dejavnosti in državno financiranje na eni strani ter infrastrukturne odhodke na drugi.
Brez poseganja v morebitni dolgoročni cilj, da bi uporabnik pokril stroške infrastrukture za vse načine prevoza na podlagi lojalne in nediskriminatorne konkurence med različnimi načini prevoza, lahko država članica v primeru, ko je železniški prevoz konkurenčen drugim načinom prevoza, v okviru za zaračunavanje uporabnin iz členov 7 in 8 od upravljavca infrastrukture zahteva, da svojo računovodsko evidenco uravnoteži brez državnega financiranja.“
Portugalsko pravo
Z zakonskim odlokom št. 104/97 z dne 29. aprila 1997 (Diário da República I, serija A, št. 99, z dne 29. aprila 1997) je bil ustanovljen REFER. Njegov statut je objavljen v Prilogi I k temu zakonskemu odloku.
Člen 12 tega zakonskega odloka v skladu z naslovom določa predmet in področje uporabe tega statuta:
„Vlada spremlja prihodnji razvoj podjetja za zagotavljanje njegovega ekonomskega in finančnega ravnotežja ter za odplačevanje dolgov, najetih za gradnjo, namestitev in prenovo železniške infrastrukture, na način, ki ne posega v izvajanje ustreznih politik posodabljanja železnic.“
V zakonskem odloku št. 270/2003 z dne 28. oktobra 2003 (Diário da República I, serija A, št. 250, z dne 28. oktobra 2003) so opredeljeni pogoji za opravljanje prevoznih storitev v železniškem prometu in upravljanje železniške infrastrukture. Ta zakonski odlok ureja zlasti uravnoteženost računovodskih evidenc upravljavca infrastrukture v skladu z določbami iz njegovega člena 63, ki določa:
„1.   Računovodske evidence upravljavca infrastrukture morajo zagotavljati ravnotežje med:
a)
prihodki od uporabnin za infrastrukturo, presežki iz drugih komercialnih dejavnosti in državnim financiranjem, ki po potrebi vključuje predplačila, na eni strani in
b)
stroški javne storitve upravljanja in vzdrževanja infrastrukture na drugi strani.
2.   Brez poseganja v morebitni dolgoročni cilj, da bi uporabnik postopoma pokril stroške infrastrukture za vse načine prevoza na podlagi lojalne in nediskriminatorne konkurence med različnimi načini prevoza, mora upravljavec infrastrukture doseči ravnotežje iz odstavka 1 brez finančne pomoči države in ob upoštevanju strukture zaračunavanja uporabnin, določene v tem poglavju, če lahko železniški prevoz konkurira drugim načinom prevoza, zlasti če pri drugih načinih prevoza obstaja enakovredna raven internalizacije okoljskih stroškov.
3.   Za ravnotežje iz odstavka 1 in za oceno morebitnih nadomestil, ki jih mora država plačati za javno storitev upravljanja infrastrukture, je treba določiti postopek za porazdelitev stroškov, v katerem je pregledno prikazano, da se upoštevajo samo stroški, nastali pri upravljanju, vzdrževanju, ohranjanju in zagotavljanju infrastrukture.
[...]
7.   Za namene odstavka 1(b) tega člena se finančni in izredni stroški ne štejejo za stroške javne storitve upravljanja infrastrukture.
8.   Izredne stroške zaradi naravnih nesreč mora nadomestiti država.“
Ureditev državnega konkurenčnega sektorja in javnih podjetij na Portugalskem je bila spremenjena z zakonskim odlokom št. 300/2007 z dne 23. avgusta 2007 (Diário da República 1
a
, serija A, št. 162, z dne 23. avgusta 2007).
Člen 10 tega zakonskega odloka določa:
„1.   Pravice države kot delničarke se izvajajo po generalnem direktoratu za zakladništvo in finance pod vodstvom ministra za finance, ki lahko pooblastilo ob upoštevanju smernic iz naslednjega člena in po predhodnem posvetovanju prenese s skupnim odlokom ministrov, pristojnih za ta sektor.
[...]
3.   Pravice iz zgornjih pododstavkov se lahko izvajajo posredno, po kapitalskih družbah, ki so izključno v javni lasti.“
Člen 37(1) tega zakonskega odloka, ki se nanaša na ustanovitev družb in pridobitev ali prenos kapitalskih deležev, določa:
„1. [U]deležbo države ali drugih državnih organov in javnih podjetij pri ustanovitvi družb ter pridobitvi ali prenosu kapitalskih deležev morata odobriti minister za finance in pristojni minister [...]
[...]“
Z zakonskim odlokom 137-A/2009 z dne 12. junija 2009 (Diário da República 1, št. 112, dodatek z dne 12. junija 2009) sta bila določena poslovna dejavnost in pravna ureditev, ki se uporablja za CP. Ta zakonski odlok v Prilogi I določa statut tega podjetja.
Člen 2 tega zakonskega odloka določa:
„Pravni značaj
[CP] je podjetje v konkurenčnem javnem sektorju, ki ima pravno osebnost, je upravno in finančno neodvisno ter ima svoje premoženje, ki je pod skrbništvom in nadzorom članov vlade, pristojnih za finance in promet.“
Člen 1(1) statuta podjetja CP z naslovom Firma in sedež določa:
„[CP] je podjetje v konkurenčnem javnem sektorju, ki ima pravno osebnost, je upravno in finančno neodvisno ter ima svoje premoženje; ima pravno sposobnost, ki pokriva vse pravice in obveznosti, potrebne ali ustrezne za izvajanje poslovne dejavnosti.“
Poslovna dejavnost podjetja CP je opredeljena v členu 2 statuta. Ta določba se glasi:
„1.   Glavna poslovna dejavnost [CP] je zagotavljanje storitev prevozov blaga in potnikov v železniškem prometu na progah ter odsekih in delih prog, ki sestavljajo ali bodo sestavljali nacionalno železniško omrežje.
[...]
3.   [CP] lahko kot pomožne dejavnosti opravlja naslednje dejavnosti […]
4.   [CP] lahko pri izvajanju poslovne dejavnosti, opredeljene v prejšnji točki:
a)
v skladu z zakonom ustanovi družbe in pridobi kapitalske deleže;
[...]“
CP ima na podlagi člena 9 tega statuta te pristojnosti:
„1.   Upravni odbor izvaja polna pooblastila za vodenje in upravljanje v skladu z zakonom in statutom.
2.   Upravni odbor zlasti:
[...]
1)
odloča o ustanovitvi družb in pridobitvi ali prenosu kapitalskih deležev v skladu z zakonom;
[...]“
Člen 21 spada v poglavje IV tega statuta z naslovom Skrbništvo. Ta člen z naslovom Smernice upravljanja določa:
„1.   Vlada v skladu z zakonom določi splošne cilje, ki jih mora uresničevati [CP], ter zagotavlja njihovo skladnost s celovitimi in sektorskimi politikami, opredeljenimi v zakonodaji.
2.   Vlada spremlja razvoj položaja podjetja, da zagotavlja ustrezno raven zadovoljitve kolektivnih potreb, ohranja ekonomsko in finančno ravnovesje podjetja ter zagotavlja izvajanje ustreznih politik za posodobitev železniškega omrežja.“
Predhodni postopek
Komisija je portugalske organe v pisnem opominu z dne 26. januarja 2008 opozorila, da dvomi o združljivosti nacionalne zakonodaje, s katero sta med drugim preneseni direktivi 91/440 in 2001/14, s pravom Unije. Portugalski organi so v odgovoru na pisni opomin navedli informacije in argumente, da portugalska zakonodaja omenjeni direktivi spoštuje.
Komisija je portugalskim organom z dopisom z dne 9. oktobra 2009 poslala obrazloženo mnenje, v katerem je menila, da Portugalska republika ni izpolnila obveznosti iz členov 5(3) in 7(3) Direktive 91/440 ter iz člena 6(1) Direktive 2001/14.
Portugalski organi so na obrazloženo mnenje odgovorili z dopisom z dne 14. decembra 2009 in predložili različna pojasnila.
Ker Komisija ni bila zadovoljna z odgovorom portugalskih organov, se je odločila, da vloži to tožbo.
Tožba
Predlog za prekinitev odločanja
Portugalska vlada je primarno predložila argumente, s katerimi izpodbija zatrjevano neizpolnitev obveznosti, in Sodišču podredno predlagala, naj prekine odločanje do 31. decembra 2011, ko bi morali začeti veljati zakonodajni in pogodbeni ukrepi, ki bi po njenem mnenju okrepili neodvisnost upravljanja prevoznika v železniškem prometu od države in spremenili ureditev zaračunavanja uporabnin za železniško infrastrukturo.
Spomniti je treba, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in Sodišče ne sme upoštevati poznejših sprememb (glej zlasti sodbi z dne 27. septembra 2007 v zadevi Komisija proti Franciji,
C-9/07, ZOdl., str. 121
točka 8; in z dne 18. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Španiji,
C-48/10, ZOdl., str. 151
).
Argumente portugalske vlade je treba torej preučiti glede na položaj ob poteku roka, ki je bil določen v obrazloženem mnenju, in zavrniti argumente, ki se nanašajo na poznejši razvoj nacionalne zakonodaje.
Zato je treba predlog za prekinitev odločanja zavrniti.
Prvi očitek: kršitev člena 5(3) Direktive 91/440
Trditve strank
Komisija trdi, da je portugalska zakonodaja, ki določa, da je podjetje CP pod skrbništvom in nadzorom članov vlade, v nasprotju s členom 5(3) Direktive 91/440.
Komisija se opira zlasti na dejstvo, da portugalska država na podlagi nacionalne zakonodaje nalaga, da mora vlada odobriti vse posamične odločitve o pridobitvi ali prenosu kapitalskih deležev, ki ga opravi podjetje CP.
Zaradi zahteve po predhodni vladni odobritvi nekaterih vrst dejanj naj prevoznikov v železniškem prometu ne bi bilo mogoče šteti za neodvisne ali samostojne glede na državo in naj zato ne bi bili svobodni pri vodenju svojih dejavnosti v skladu z zahtevami prava Unije.
Iz člena 5(3) Direktive 91/440 naj bi bilo namreč jasno razvidno, da država ne sme vplivati na posamične odločitve o prenosu ali pridobitvi premoženja. Čeprav ta člen določa, da se morajo take odločitve sprejemati v okviru splošnih političnih smernic, ki jih določi država, lahko te smernice določajo le merila, ki jih je treba upoštevati pri odločanju.
Komisija tudi meni, da poseganje vlade v upravljanje podjetja CP presega izvajanje delničarskih pravic, ker država kot delničarka posreduje prek nadzora ministrov za finance in promet na podlagi ločenega sklopa pravil, ki veljajo za ves javni sektor.
Portugalska vlada se ne strinja z ugotovitvami Komisije. Trdi, da zahteva, da minister odobri pridobitev ali odsvojitev kapitalskih deležev, velja za vse vrste javnih podjetij. Taka zahteva naj bi bila povezana z vlogo države kot lastnice kapitala. Portugalska vlada dodaja, da posvetovanje o nakupu ali prodaji kapitalskih deležev poteka v organih družbe, tako da je zagotovljena neodvisnost upravljanja prevoznika v železniškem prometu v skladu z zahtevami iz člena 5(3) Direktive 91/440.
Presoja Sodišča
Treba je ugotoviti, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 28 sklepnih predlogov, da direktivi 91/440 in 2001/14 ne nalagata privatizacije železnic. Nasprotno, člen 3 Direktive 91/440 določa, da je „prevoznik v železniškem prometu“„vsako zasebno ali javno podjetje“. Zato lahko prvotni izvajalec v železniškem sektorju ostane javen.
Vendar je v oddelku II Direktive 91/440 z naslovom Neodvisnost upravljanja v členu 4(1) določeno, da se prevoznikom v železniškem prometu „zagotovi neodvisen položaj, v skladu s katerim bodo imeli zlasti premoženje, proračun in račune ločene od državnih“.
Komisija Portugalski republiki v bistvu očita ureditev, v skladu s katero minister za promet predhodno odobri vse nakupe ali prenose delnic, ki jih izvede CP, ker je ta ohranil popolnoma javen status, kot je razvidno iz člena 37(1) zakonskega odloka 300/2007. Ker prevozniki v železniškem prometu potrebujejo to predhodno odobritev, da lahko izvedejo nekatera dejanja, jih ni mogoče šteti za neodvisne in samostojne v odnosu do države, tako da svojih dejavnosti ne upravljajo svobodno.
Komisija meni, da iz člena 5(3) Direktive 91/440 jasno izhaja, da država ne sme vplivati na posamične odločitve o prenosu ali pridobitvi premoženja. Ta določba med drugim določa, da prevozniki v železniškem prometu zlasti svobodno sprejemajo odločitve v zvezi z osebjem, premoženjem in nabavo.
V zvezi s tem tretja uvodna izjava Direktive 91/440 in uvodna izjava 8 Direktive 2001/12 o spremembi Direktive 91/440 določata, da je treba prevoznikom v železniškem prometu zagotoviti neodvisen položaj in svobodo pri urejanju njihovih notranjih zadev.
Kot je torej generalni pravobranilec poudaril v točki 33 sklepnih predlogov, čeprav je res, da člen 5(3) Direktive 91/440 državam članicam omogoča, da določijo splošne politične smernice, pa je res tudi, da država – da bi bil cilj neodvisnega upravljanja prevoznikov v železniškem prometu izpolnjen – ne sme vplivati na posamične odločitve o prenosu ali pridobitvi premoženja.
Poleg tega je portugalska zakonodaja s tem, da zahteva vladno odobritev za vse posamične odločitve o pridobitvi ali prenosu kapitalskih deležev družb, CP podvrgla zunanjemu političnemu nadzoru, ki nikakor ne ustreza načinom ter sredstvom delovanja in nadzora, ki so na voljo delničarjem delniške družbe zasebnega prava.
Treba je torej ugotoviti, da je portugalska država v postopkih notranjega odločanja prevoznikov v železniškem prometu ohranila bistveno vlogo, ki ni združljiva s svobodnim odločanjem prevoznika v železniškem prometu o premoženju, ki ga upravlja.
Čeprav je sicer res, da je Portugalska republika na podlagi predloga zakona, ki ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, še ni bil sprejet, črtala pogoj predhodne odobritve, je treba opozoriti, da iz sodne prakse, navedene v točki 24 te sodbe, izhaja, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in Sodišče poznejših sprememb ne sme upoštevati.
V takih okoliščinah je treba prvi očitek Komisije zavrniti kot neutemeljen.
Drugi očitek Komisije: kršitev člena 7(3) Direktive 91/440 in člena 6(1) Direktive 2001/14
Trditve strank
Komisija opozarja, da člen 7(3) Direktive 91/440 in člen 6(1) Direktive 2001/14 državam članicam nalagata, da morajo določiti ustrezne pogoje za zagotovitev uravnoteženja računovodskih evidenc upravljavca železniške infrastrukture. Vendar meni, da na Portugalskem prihodki od uporabnin, državno financiranje in presežki iz drugih komercialnih dejavnosti ne zadoščajo za uravnoteženje računovodskih evidenc upravljavca infrastrukture javnega podjetja REFER.
Po trditvah Komisije se kljub nacionalnim zakonskim določbam, ki portugalski državi nalagajo, da mora spremljati razvoj podjetja, ki upravlja železniško infrastrukturo, da bi ohranila njegovo ekonomsko in finančno ravnotežje, in razvoj finančnega položaja upravljavca infrastrukture, stanje finančnega neravnotežja REFER, ni izboljšalo.
Portugalska vlada potrjuje, da se je z večletnimi pogodbami z REFER zavezala določiti raven javnih storitev na področju upravljanja infrastrukture in ustrezno denarno nadomestilo. Tako bi lahko dosegli ravnotežje računovodskih evidenc podjetja REFER, ki bi opredelilo nekatere ravni operativne in tehnične kakovosti, državni organi pa bi se zavezali, da bodo dodelili zneske, ki ustrezajo obsegu potrebnih naložb in vrsti javne storitve.
Portugalska vlada navaja, da je sklepanje pogodb za javne storitve s podjetjema CP in REFER predvideno ob upoštevanju, prvič, jasne opredelitve obveznosti javne storitve, drugič, potrebe po racionalizaciji oziroma zniževanju stroškov obratovanja, in tretjič, nujnega postopnega in vse večjega zbliževanja zadevne javne storitve ter s tem povezanega javnega denarnega nadomestila.
Nazadnje, portugalska vlada trdi, da je uvedla postopek za sprejetje zakonskih ukrepov, katerih namen je po eni strani okrepiti neodvisnost upravljanja prevoznika v železniškem prometu v odnosu do države ter po drugi strani z ustreznimi ukrepi spodbujati uravnoteženje računovodskih evidenc upravljavca infrastrukture, zlasti tako, da se spremeni ureditev zaračunavanja uporabnin za železniško infrastrukturo ter da se s pogodbo s podjetjem REFER določijo pravice in obveznosti glede gradnje, vzdrževanja in financiranja infrastrukture.
Presoja Sodišča
Treba je ugotoviti, da Portugalska republika ne ugovarja temu, da ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ni sprejela ukrepov, potrebnih za uskladitev z obveznostmi iz člena 7(3) Direktive 91/440 in člena 6(1) Direktive 2001/14, ki državam članicam nalagata, naj določijo ustrezne pogoje za zagotovitev uravnoteženja računovodskih evidenc upravljavca železniške infrastrukture.
Kot je bilo že ugotovljeno v točkah 24 in 25 te sodbe, mora Sodišče presojati dejansko stanje glede na položaj ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.
V takih okoliščinah je treba drugi očitek Komisije zavrniti kot utemeljen.
Stroški
V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Portugalski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1.
Portugalska republika, s tem ko je naložila, da mora vlada odobriti vse posamične odločitve o pridobitvi ali prenosu kapitalskih deležev, ki ga opravi javno podjetje, ki je prevoznik v železniškem prometu, CP Comboios de Portugal EPE, in ni sprejela nacionalnih ukrepov, potrebnih za uskladitev z obveznostmi glede določitve ustreznih pogojev za zagotovitev uravnoteženja računovodskih evidenc upravljavca železniške infrastrukture Rede Ferroviária Nacional – REFER EP, ni izpolnila obveznosti iz člena 5(3) Direktive Sveta 91/440/EGS z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2001/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001, in člena 7(3) Direktive 91/440, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2001/12/ES, ter člena 6(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007.

2.
Portugalski republiki se naloži plačilo stroškov.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: portugalščina.