CELEX: 62010CJ0186
Assoziierungsabkommen EWG-Türkei
Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
Stillhalteklausel
Niederlassungsfreiheit
Ablehnung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis eines türkischen Staatsangehörigen, der unter Verstoß gegen die in der Aufenthaltserlaubnis festgesetzten Auflagen eine Geschäftstätigkeit aufgenommen hat
Rechtsmissbrauch

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls, das am 23. November 1970 in
Brüssel unterzeichnet und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 (ABl. L 293, S. 1) im Namen
der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt und bestätigt wurde (im Folgenden: Zusatzprotokoll).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Oguz, einem türkischen Staatsangehörigen, und dem Secretary
of State for the Home Department (Innenminister, im Folgenden: Secretary of State) wegen dessen Entscheidung, die Aufenthaltserlaubnis
des Betroffenen im Vereinigten Königreich in seiner Eigenschaft als Selbständiger nicht zu verlängern.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht
Die Assoziierung EWG–Türkei
Das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei, das von der
Republik Türkei einerseits und den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits am 12. September 1963 in Ankara
unterzeichnet und durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 im Namen der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt
und bestätigt wurde (ABl. 1964, 217, S. 3685, im Folgenden: Assoziierungsabkommen EWG–Türkei), hat nach seinem Art. 2 Abs. 1
zum Ziel, durch die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer sowie die Aufhebung der Beschränkungen der
Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und
Wirtschaftsbeziehungen, auch im Bereich der Arbeitnehmer, zwischen den Vertragsparteien zu fördern, um die Lebensbedingungen
des türkischen Volkes zu verbessern und später den Beitritt der Republik Türkei zur Gemeinschaft zu erleichtern.
Das Zusatzprotokoll, das nach seinem Art. 62 Bestandteil des Assoziierungsabkommens EWG–Türkei ist, legt entsprechend seinem
Art. 1 die Bedingungen, die Einzelheiten und den Zeitplan für die Verwirklichung der in Art. 4 dieses Abkommens vorgesehenen
Übergangsphase fest.
Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls enthält eine Stillhalteklausel mit folgendem Wortlaut:
„Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
einführen.“

Nationales Recht
Das Zuwanderungsgesetz von 1971 (Immigration Act 1971) bestimmt:
„…
3.      Allgemeine Bestimmungen über Regelung und Kontrolle
(1)      Sofern in diesem Gesetz nichts anderes bestimmt ist, gilt Folgendes für Personen, die nicht britische Staatsangehörige sind:
(a)      Diesen Personen ist die Einreise in das Vereinigte Königreich untersagt, es sei denn, ihnen wird gemäß den Bestimmungen dieses
Gesetzes oder gemäß den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Bestimmungen eine Einreiseerlaubnis erteilt;
(b)      die Erlaubnis zur Einreise in das Vereinigte Königreich (oder – falls die betreffenden Personen sich dort bereits aufhalten
– die Erlaubnis zum Aufenthalt im Vereinigten Königreich) kann für einen befristeten oder einen unbefristeten Zeitraum erteilt
werden;
(c)      wird eine befristete Erlaubnis zur Einreise oder zum Aufenthalt im Vereinigten Königreich erteilt, so kann sie mit folgenden
Auflagen versehen werden:
(i)      der Auflage, dass die Beschäftigung oder Tätigkeit der betreffenden Person im Vereinigten Königreich beschränkt wird;
…
(2)      Der Secretary of State legt dem Parlament von Zeit zu Zeit (und so bald wie möglich) die von ihm erlassenen Bestimmungen oder
Änderungen der Bestimmungen über die im Rahmen der Durchführung dieses Gesetzes anzuwendenden Verfahren zur Regelung der Einreise
und des Aufenthalts im Vereinigten Königreich von Personen vor, deren Einreise nach diesem Gesetz erlaubnispflichtig ist,
einschließlich der Bestimmungen über den Zeitraum, für den die betreffende Erlaubnis zu erteilen ist, und die Auflagen, die
in verschiedenen Fällen an die Erlaubnis zu knüpfen sind; …
(3)      Im Fall einer befristeten Erlaubnis zur Einreise oder zum Aufenthalt im Vereinigten Königreich
(a)      kann die betreffende Erlaubnis geändert werden, indem die Befristung verkürzt, verlängert oder aufgehoben wird oder indem
Auflagen hinzugefügt, geändert oder aufgehoben werden; jedoch verlieren sämtliche Auflagen ihre Gültigkeit, wenn die Befristung
aufgehoben wird;
...“
Die Bestimmungen über die Zuwanderungskontrolle nach der Einreise von 1972 (Statement of Immigration Rules for Control after
Entry 1972) (im Folgenden: Zuwanderungsbestimmungen von 1972) sahen vor:
„Teil A.  Änderung der Einreise- oder Aufenthaltserlaubnis
Abschnitt I.  Allgemeine Bestimmungen
…
Allgemeine Erwägungen
…
4.      In den folgenden Nummern sind die Hauptgruppen von Personen aufgeführt, denen eine befristete Einreiseerlaubnis erteilt werden
kann und die eine Änderung ihrer Erlaubnis beantragen können, sowie die Grundsätze, die bei der Behandlung ihrer Anträge oder
bei einer Änderung ihrer Erlaubnis zu befolgen sind. Bei der Entscheidung über diese Angelegenheiten sind alle relevanten
Umstände zu berücksichtigen; der Umstand, dass der Antragsteller die formellen Voraussetzungen dieser Bestimmungen für den
Aufenthalt oder die Verlängerung des Aufenthalts in der geltend gemachten Eigenschaft erfüllt, ist nicht zu seinen Gunsten
maßgebend. Relevant ist beispielsweise, ob die betreffende Person die Befristung und die mit ihrer Einreiseerlaubnis verbundenen
Auflagen erfüllt hat, ob es in Anbetracht ihres Charakters, ihrer Führung oder ihrer Beziehungen unerwünscht ist, ihr den
Aufenthalt zu erlauben, ob sie eine Gefahr für die nationale Sicherheit darstellt oder ob sie, wenn ihr der Aufenthalt für
die von ihr gewünschte Zeit gestattet wird, möglicherweise nicht in ein anderes Land zurückgeschickt werden kann.
…
Unternehmer und selbständig Erwerbstätige
21.      Personen, denen die Einreise als Besucher gestattet wurde, können die Erlaubnis des Ministers für ihre Niederlassung für die
Zwecke der Gründung eines Gewerbes entweder als Selbständige oder als Beteiligte an einem neuen oder bestehenden Unternehmen
beantragen. Solche Anträge sind anhand des entscheidungserheblichen Sachverhalts zu beurteilen. Die Erteilung der Erlaubnis
ist von einer Reihe von Umständen abhängig, zu denen der Nachweis gehört, dass der Antragsteller für das Unternehmen eigenes
Vermögen aufwendet, dessen Höhe seiner Beteiligung an dem Unternehmen entspricht, dass er in der Lage sein wird, seinen Anteil
an allen Verbindlichkeiten zu übernehmen, die das Unternehmen eingeht, und dass sein Anteil am Gewinn für seinen Unterhalt
und denjenigen seiner Familienangehörigen ausreichen wird. Die Beteiligung des Antragstellers am Unternehmen darf kein verschleiertes
Arbeitsverhältnis darstellen, und es muss klar sein, dass er seine Geschäftstätigkeit nicht durch eine Beschäftigung ergänzen
muss, für die eine Arbeitserlaubnis erforderlich ist. …“
Es steht fest, dass es sich bei den Zuwanderungsbestimmungen von 1972, die in Kraft waren, als das Zusatzprotokoll für das
Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland in Kraft trat, d. h. am 1. Januar 1973, um die Vorschriften handelt, die
auf türkische Staatsangehörige anwendbar sind, soweit diese sich auf Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls berufen können, um
in den Genuss der dort vorgesehenen Stillhalteklausel zu kommen. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts sind diese Vorschriften
nämlich hinsichtlich der Behandlung von Anträgen auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung, die von Personen gestellt werden,
die in diesem Mitgliedstaat eine selbständige wirtschaftliche Tätigkeit ausüben möchten, günstiger als die Zuwanderungsbestimmungen
von 2008 (Statement of Immigration Rules 2008), die zur Zeit des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens in Kraft waren.

Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
Herrn Oguz wurde am 27. Oktober 2000 die Erlaubnis erteilt, als Student in das Vereinigte Königreich einzureisen. Seine Aufenthaltserlaubnis
als Student wurde mehrfach verlängert, wobei die letzte Verlängerung am 31. August 2006 ablief. Die Aufenthaltserlaubnis war
jeweils mit der Auflage versehen, dass Herr Oguz „ohne die Zustimmung des Secretary of State for the Home Department keine
selbständige Erwerbstätigkeit aufnimmt“.
Am 18. August 2006 teilte die für die Behandlung von Anträgen auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis im Vereinigten Königreich
zuständige ministerielle Agentur (Work Permits [UK]) der Trade Link Company Limited (im Folgenden: Trade Link) mit, dass sie
deren Antrag auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis für Herrn Oguz stattgegeben habe. In der Folge wurde Herrn Oguz als Inhaber
einer Arbeitserlaubnis eine Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis für die Dauer von fünf Jahren ab dem 29. August 2006
gewährt. Für diese neue Erlaubnis galten dieselben Auflagen, wie sie in der ihm bei seiner Ankunft im Vereinigten Königreich
erteilten Erlaubnis enthalten waren.
Am 16. November 2006 teilte Trade Link Herrn Oguz mit, dass sein Arbeitsverhältnis aus betrieblichen Gründen mit sofortiger
Wirkung gekündigt worden sei. Am 14. November 2007 lehnten die zuständigen Behörden einen neuen Antrag auf Erteilung einer
Arbeitserlaubnis, den Herr Oguz im Hinblick auf die Ausübung der Tätigkeit des Vertriebs‑ und Marketingleiters einer Zeitung
gestellt hatte, mit der Begründung ab, dass die Anforderungen für die fragliche Stelle zu restriktiv formuliert gewesen seien
und möglicherweise gebietsansässige Arbeitnehmer von einer Bewerbung um die Stelle abgehalten hätten.
Am 20. März 2008 beantragte Herr Oguz auf der Grundlage der Zuwanderungsbestimmungen von 1972 eine neue Aufenthaltserlaubnis
im Vereinigten Königreich als selbständig Erwerbstätiger.
Dieser Antrag, in dem auf die Ausübung einer Tätigkeit als Berater für Finanzdienstleistungen und Marketing abgestellt wurde,
ließ erkennen, dass Herr Oguz zu diesem Zeitpunkt bereits eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübte. Später bestätigte er,
dass er seine Geschäftstätigkeit im Februar 2008 aufgenommen und diese seit März 2008 ausgeübt habe. Am 2. September 2008
teilte er indessen den zuständigen Behörden mit, dass er die Ausübung seiner selbständigen Erwerbstätigkeit am 11. August
2008 eingestellt habe und diese erst wieder aufnehmen werde, wenn eine Entscheidung über seinen Antrag getroffen worden sei.
Der Antrag von Herrn Oguz wurde mit Entscheidung des Secretary of State vom 21. Oktober 2008 auf der Grundlage der Zuwanderungsbestimmungen
von 2008 abgelehnt. Außerdem wurde die Dauer seiner bestehenden Aufenthaltserlaubnis mit der Begründung verkürzt, dass er
die Auflagen, von denen sie abhängig sei, nicht mehr erfülle.
Diese ablehnende Entscheidung wurde darauf gestützt, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens unter Verstoß gegen die Auflagen
seiner früheren Aufenthaltserlaubnis als Inhaber einer Arbeitserlaubnis eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt und dem
Secretary of State die Beendigung der Tätigkeit bei Trade Link nicht mitgeteilt habe. Solche Verstöße kämen einem betrügerischen
bzw. missbräuchlichen Verhalten gleich, so dass ihm der Vorteil der Stillhalteklausel gemäß Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
zu versagen sei.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens legte am 4. November 2008 beim Asylum and Immigration Tribunal (Asyl- und Zuwanderungsgericht)
Beschwerde gegen diese Entscheidung ein. Mit Entscheidung vom 19. Januar 2009 wies der Immigration Judge (Richter für Zuwanderungssachen)
diese Beschwerde zurück. Er stellte fest, dass Herr Oguz sich nicht betrügerisch verhalten habe und dass der Secretary of
State am 1. Juni 2007 von der Beendigung seines Arbeitsverhältnisses mit Trade Link informiert worden sei. Nichtsdestoweniger
habe Herr Oguz durch die Aufnahme und die Ausübung seiner Geschäftstätigkeit gegen die Auflagen seiner Aufenthaltserlaubnis
als Inhaber einer Arbeitserlaubnis verstoßen und sei daher nicht berechtigt, sich auf die Stillhalteklausel zu berufen.
Herr Oguz beantragte in Bezug auf diese Entscheidung eine erneute Überprüfung. Mit Entscheidung vom 26. Juni 2009 kam der
Senior Immigration Judge (Vorsitzende Richter für Zuwanderungssachen) zu dem Ergebnis, dass der Immigration Judge keinen Rechtsfehler
begangen habe und die Zurückweisung der Beschwerde von Herrn Oguz demnach zu Recht erfolgt sei.
Am 11. November 2009 wurde ein Rechtsmittel von Herrn Oguz beim Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) zugelassen.
Das Centre for Advice on Individual Rights in Europe, eine karitative Einrichtung mit dem Zweck, Informationen und Beratung
im Bereich der Menschenrechte zu erteilen, wurde als Streithelfer im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht zugelassen.
Dieses Gericht fragt sich, ob die vom Gerichtshof im Urteil vom 27. September 2001, Kondova (C‑235/99, Slg. 2001, I‑6427),
dargelegten Gründe auf einen Sachverhalt wie den des Ausgangsrechtsstreits übertragen werden können. Daher hat der Court of
Appeal (England & Wales) (Civil Division) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung
vorzulegen:
Ist ein türkischer Staatsangehöriger, der eine Aufenthaltserlaubnis im Vereinigten Königreich besitzt mit der Auflage, dass
ihm eine selbständige Erwerbstätigkeit untersagt ist, und der unter Verstoß gegen diese Auflage eine selbständige Tätigkeit
aufnimmt und anschließend bei den nationalen Behörden eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage der von
ihm nunmehr gegründeten Geschäftstätigkeit beantragt, berechtigt, sich auf den Vorteil aus Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
zu berufen?

Zur Vorlagefrage
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls dahin gehend auszulegen ist,
dass sich ein türkischer Staatsangehöriger, dessen Aufenthaltserlaubnis in einem Mitgliedstaat unter der Auflage steht, dass
ihm eine selbständige Erwerbstätigkeit untersagt ist, der aber trotzdem unter Verstoß gegen diese Auflage eine selbständige
Tätigkeit aufnimmt und anschließend bei den nationalen Behörden eine Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage
der von ihm zwischenzeitlich aufgenommenen Geschäftstätigkeit beantragt, auf diese Vorschrift berufen kann.
Aus den beim Gerichtshof eingereichten Akten geht hervor, dass der Antrag von Herrn Oguz auf Erteilung einer neuen Aufenthaltserlaubnis
als Selbständiger auf der Grundlage der Zuwanderungsbestimmungen von 2008 unmittelbar abgelehnt würde, wenn er sich nicht
auf die in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls vorgesehene Stillhalteklausel berufen kann. Bei einer eventuellen Anwendung
dieser Stillhalteklausel wären die zuständigen Behörden hingegen verpflichtet, den Antrag des Klägers des Ausgangsverfahrens
nach den Zuwanderungsbestimmungen von 1972 zu beurteilen.
Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls steht von dem Zeitpunkt an, zu dem der Rechtsakt, dessen Bestandteil diese Bestimmung
ist, im Aufnahmemitgliedstaat in Kraft getreten ist, neuen Beschränkungen der Ausübung der Niederlassungsfreiheit oder der
Dienstleistungsfreiheit einschließlich solchen entgegen, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen
für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet des fraglichen Mitgliedstaats betreffen, die dort
von diesen wirtschaftlichen Freiheiten Gebrauch machen wollen (vgl. Urteile vom 20. September 2007, Tum und Dari, C‑16/05,
Slg. 2007, I‑7415, Randnr. 69, und vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande, C‑92/07, Slg. 2010, I-0000, Randnr. 47).
Nach ständiger Rechtsprechung hat diese Vorschrift in den Mitgliedstaaten unmittelbare Wirkung, so dass sich türkische Staatsangehörige,
auf die sie anwendbar ist, vor den nationalen Gerichten auf die Rechte, die sie ihnen verleiht, berufen können, um die Anwendung
entgegenstehender Vorschriften des innerstaatlichen Rechts auszuschließen. Diese Bestimmung enthält nämlich eine klare, präzise
und nicht an Bedingungen geknüpfte, eindeutige Stillhalteklausel, die eine Verpflichtung der Vertragsparteien begründet, die
rechtlich eine reine Unterlassungspflicht ist (vgl. Urteile vom 11. Mai 2000, Savas, C‑37/98, Slg. 2000, I‑2927, Randnrn.
46 bis 54, und vom 19. Februar 2009, Soysal und Savatli, C‑228/06, Slg. 2009, I‑1031, Randnr. 45).
Herrn Oguz wird das Recht, sich vor den nationalen Gerichten auf Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zu berufen, um in den
Genuss der Anwendung der Zuwanderungsbestimmungen von 1972 zu kommen, vom Secretary of State mit der Begründung abgesprochen,
dass ein auf eine selbständige Erwerbstätigkeit gestützter Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach einem Verstoß
gegen eine mit dem Aufenthalt verbundene Auflage, wonach dem Betroffenen die Ausübung gerade dieser Tätigkeit untersagt gewesen
sei, rechtsmissbräuchlich sei. Ein solcher Missbrauch verwehre es dem Betroffenen, sich auf die Anwendung der Stillhalteklausel
zu berufen.
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht hervor, dass die betrügerische oder missbräuchliche Berufung auf die Normen des
Unionsrechts nicht gestattet ist und dass die nationalen Gerichte in jedem Einzelfall dem missbräuchlichen oder betrügerischen
Verhalten der Betroffenen auf der Grundlage objektiver Kriterien Rechnung tragen können, um ihnen gegebenenfalls die Berufung
auf das einschlägige Unionsrecht zu verwehren. Bei der Beurteilung eines solchen Verhaltens haben diese Gerichte aber die
Ziele der fraglichen unionsrechtlichen Bestimmungen zu beachten (vgl. Urteile vom 9. März 1999, Centros, C‑212/97, Slg. 1999,
I‑1459, Randnr. 25, und vom 21. November 2002, X und Y, C‑436/00, Slg. 2002, I‑10829, Randnr. 42).
Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls gewährt einem türkischen Staatsangehörigen kein materielles Recht, hier also kein Niederlassungsrecht,
das weiterhin vom nationalen Recht geregelt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil Soysal und Savatli, Randnr. 47).
Die in dieser Vorschrift enthaltene Stillhalteklausel ist nämlich darauf gerichtet, günstige Bedingungen für die schrittweise
Verwirklichung des Niederlassungsrechts zu schaffen, indem den innerstaatlichen Stellen das absolute Verbot, durch eine Verschärfung
der zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden Bedingungen neue Hindernisse für die Ausübung dieser Freiheit einzuführen, auferlegt
wird, um ihre schrittweise Herstellung zwischen den Mitgliedstaaten und der Republik Türkei nicht zu erschweren (vgl. Urteile
Tum und Dari, Randnr. 61, und vom 9. Dezember 2010, Toprak und Oguz, C‑300/09 und C‑301/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung
veröffentlicht, Randnr. 53).
Eine Stillhalteklausel, wie sie in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls enthalten ist, hat nicht die Wirkung einer materiell-rechtlichen
Vorschrift, die das maßgebliche materielle Recht unanwendbar macht und an dessen Stelle tritt, sondern stellt eine gleichsam
verfahrensrechtliche Vorschrift dar, die in zeitlicher Hinsicht festlegt, nach welchen Bestimmungen der Regelung eines Mitgliedstaats
die Situation eines türkischen Staatsangehörigen zu beurteilen ist, der in diesem Mitgliedstaat von der Niederlassungsfreiheit
Gebrauch machen will (Urteil Tum und Dari, Randnr. 55).
Mit dieser Stillhalteklausel wird somit im Ausgangsverfahren lediglich festgelegt, anhand welcher Bestimmungen der Zuwanderungsregelung
des Vereinigten Königreichs die nationalen Behörden über den Antrag von Herrn Oguz auf Erteilung einer neuen Aufenthaltserlaubnis
in seiner Eigenschaft als Selbständiger zu entscheiden haben, ohne der inhaltlichen Beurteilung dieses Antrags in irgendeiner
Weise vorzugreifen.
In seinen schriftlichen Erklärungen trägt der Kläger des Ausgangsverfahrens vor, dass ein eventuelles missbräuchliches Verhalten
seinerseits auch noch in einem späteren Stadium im Rahmen der einschlägigen Vorschriften des nationalen Rechts berücksichtigt
werden könne, nämlich im Stadium der Anwendung der Zuwanderungsbestimmungen von 1972. In der mündlichen Verhandlung hat die
Regierung des Vereinigten Königreichs bestätigt, dass in Nr. 4 dieser Bestimmungen ein Mechanismus vorgesehen sei, mit dem
Rechtsmissbräuche geahndet werden könnten.
Die Stillhalteklausel hindert die Mitgliedstaaten somit nicht daran, missbräuchliches Verhalten bei der Zuwanderung im Rahmen
des nationalen Rechts zu ahnden.
Demnach ist die Stillhalteklausel so zu verstehen, dass sie in einem Stadium vor der inhaltlichen Beurteilung der Rechtssache
– auch in Bezug auf das eventuelle Vorliegen eines dem Betroffenen anzulastenden Rechtsmissbrauchs – zum Tragen kommt.
Insoweit hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass es für die Anwendung der Stillhalteklausel nicht darauf ankommt, ob
sich ein türkischer Staatsangehöriger zu dem Zeitpunkt, zu dem er einen Antrag auf Niederlassung im Gebiet eines Mitgliedstaats
stellt, rechtmäßig in diesem Staat aufhält oder nicht (vgl. Urteil Tum und Dari, Randnr. 59).
Nach dieser Rechtsprechung ist demzufolge der Umstand, dass eine Person wie Herr Oguz die Auflagen, denen seine Aufenthaltserlaubnis
unterlag, nicht beachtet hat, für die Anwendung von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls ohne Bedeutung.
Das vorlegende Gericht möchte außerdem wissen, ob die vom Gerichtshof im Urteil Kondova angestellten Erwägungen auf den Ausgangsrechtsstreit
Anwendung finden.
In diesem Urteil, das das Europa-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren
Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Bulgarien andererseits betraf, das im Namen der Gemeinschaft mit dem Beschluss
94/908/EGKS, EG, Euratom des Rates und der Kommission vom 19. Dezember 1994 (ABl. L 358, S. 1) geschlossen und genehmigt wurde
(im Folgenden: Assoziierungsabkommen EG–Bulgarien), hat der Gerichtshof ausgeführt, dass es, wenn es bulgarischen Staatsangehörigen
erlaubt wäre, im Aufnahmemitgliedstaat ungeachtet eines früheren Verstoßes gegen das nationale Zuwanderungsrecht jederzeit
einen Niederlassungsantrag zu stellen, geradezu dazu verführen könnte, zunächst rechtswidrig im Gebiet des Aufnahmemitgliedstaats
zu verbleiben und sich der nationalen Kontrollregelung erst dann zu unterwerfen, wenn die dort vorgesehenen materiellen Anforderungen
erfüllt sind (Urteil Kondova, Randnr. 77).
Der Gerichtshof hat ferner hervorgehoben, dass eine solche Auslegung Art. 59 Abs. 1 des Assoziierungsabkommens EG–Bulgarien
wirkungslos machen und Missbräuche erlauben könnte, indem sie Verstöße gegen das nationale Recht über die Einreise und den
Aufenthalt von Ausländern billigte (Urteil Kondova, Randnr. 79).
Auf der Grundlage dieser Erwägungen hat der Gerichtshof den Schluss gezogen, dass ein bulgarischer Staatsangehöriger, der
beabsichtigt, in einem Mitgliedstaat eine unselbständige oder selbständige Erwerbstätigkeit auszuüben, und der die entsprechenden
Kontrollen der nationalen Behörden dadurch vereitelt, dass er wahrheitswidrig erklärt, sich zu Zwecken einer Saisonarbeit
in diesen Staat zu begeben, nicht in den Schutzbereich dieses Assoziierungsabkommens fällt (Urteil Kondova, Randnr. 80).
Unter Berufung auf diese Rechtsprechung trägt die Regierung des Vereinigten Königreichs vor, dass die in Art. 41 Abs. 1 des
Zusatzprotokolls vorgesehene Stillhalteklausel so auszulegen sei, dass sie nicht zur missbräuchlichen Umgehung eines nationalen
Systems der vorherigen Kontrolle herangezogen werden könne. Entsprechend den Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil Kondova
könnten sich türkische Staatsangehörige, wenn sie im Aufnahmemitgliedstaat jederzeit einen Antrag auf Niederlassung stellen
könnten, auf den Kundenkreis und den Geschäftsbetrieb, den sie jeweils während eines rechtswidrigen Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat
möglicherweise aufgebaut hätten, oder auf finanzielle Mittel berufen, die sie dort – gegebenenfalls auch durch Ausübung einer
unselbständigen Tätigkeit – zusammengetragen hätten, und sich so gegenüber den nationalen Behörden als Selbständige darstellen,
die nunmehr eine gewinnbringende Tätigkeit ausübten oder ausüben könnten und deren Rechte in Anwendung des Assoziierungsabkommens
EWG–Türkei anzuerkennen seien.
Diesem Argument kann nicht gefolgt werden.
Zunächst ist hervorzuheben, dass der Sachverhalt des Rechtsstreits, in dem das Urteil Kondova ergangen ist, gegenüber dem
des vorliegenden Ausgangsverfahrens erhebliche Unterschiede aufweist.
Im Gegensatz zu Herrn Oguz, dem es gesetzmäßig gestattet wurde, in das Vereinigte Königreich einzureisen und sich dort aufzuhalten,
und der sich erst dann in einer Situation befand, die nicht im Einklang mit den in den nationalen Rechtsvorschriften festgesetzten
Anforderungen stand, als er acht Jahre nach seiner Einreise in diesen Mitgliedstaat eine Geschäftstätigkeit aufnahm, hatte
nämlich Frau Kondova eingeräumt, dass sie im Hinblick auf ihre Einreise in das Vereinigte Königreich sowohl den für die Prüfung
von Anträgen auf Erteilung einer Erlaubnis zur Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Staates zuständigen Beamten, der ihr in
Bulgarien ihr Visum erteilt hatte, als auch den Beamten des Zuwanderungsdienstes, der sie bei ihrer Ankunft im Vereinigten
Königreich befragt hatte, bewusst getäuscht hatte.
Daher stand fest, dass Frau Kondova mit diesem Verhalten gegen die Vorschriften über die Ersteinreise von Drittstaatsangehörigen
in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats, für die dieser Staat zuständig war, verstoßen hatte.
Im Übrigen war in der Rechtssache Kondova auch der rechtliche Rahmen ein anderer. Im Gegensatz zu Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
war Art. 45 Abs. 1 des Assoziierungsabkommens EG–Bulgarien die materiell-rechtliche Vorschrift, auf deren Grundlage ein Antrag
auf Niederlassung in der Sache zu beurteilen war und deren Verletzung Frau Kondova vorgeworfen wurde. Nach dieser letztgenannten
Vorschrift durfte jeder Mitgliedstaat die in seinem Hoheitsgebiet niedergelassenen bulgarischen Staatsangehörigen nicht weniger
günstig behandeln als seine eigenen Staatsangehörigen. Angesichts dieser Erwägungen und des Umstands, dass in Art. 45 Abs. 1
des Assoziierungsabkommens EG–Bulgarien keine Stillhalteklausel enthalten ist, ist davon auszugehen, dass diese Vorschrift
anderer Natur ist als Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls.
Unter diesen Umständen ist es, wie die Generalanwältin in den Nrn. 58 und 59 ihrer Schlussanträge dargelegt hat, nicht überraschend,
dass der Gerichtshof im Urteil Kondova akzeptiert hat, dass die Inanspruchnahme dieses materiellen Rechts wegen eines Rechtsmissbrauchs
verweigert wird. Der in jenem Urteil gezogene Schluss lässt sich nicht auf eine Stillhalteklausel wie die in Art. 41 Abs. 1
des Zusatzprotokolls vorgesehene übertragen, da mit dieser Klausel weder ein materielles Niederlassungsrecht noch eine Gleichbehandlung
mit den Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedstaats geschaffen wird.
Nach alledem ist auf die vorgelegte Frage zu antworten, dass Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls dahin gehend auszulegen ist,
dass sich ein türkischer Staatsangehöriger, dessen Aufenthaltserlaubnis in einem Mitgliedstaat unter der Auflage steht, dass
ihm eine selbständige Erwerbstätigkeit untersagt ist, der aber trotzdem unter Verstoß gegen diese Auflage eine selbständige
Tätigkeit aufnimmt und anschließend bei den nationalen Behörden eine Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage
der von ihm zwischenzeitlich aufgenommenen Geschäftstätigkeit beantragt, auf diese Vorschrift berufen kann.

Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls, das am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichnet und durch die Verordnung (EWG) Nr.
2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 im Namen der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt und bestätigt wurde, ist dahin gehend
auszulegen, dass sich ein türkischer Staatsangehöriger, dessen Aufenthaltserlaubnis in einem Mitgliedstaat unter der Auflage
steht, dass ihm eine selbständige Erwerbstätigkeit untersagt ist, der aber trotzdem unter Verstoß gegen diese Auflage eine
selbständige Tätigkeit aufnimmt und anschließend bei den nationalen Behörden eine Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis
auf der Grundlage der von ihm zwischenzeitlich aufgenommenen Geschäftstätigkeit beantragt, auf diese Vorschrift berufen kann.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Englisch.