CELEX: 62012CJ0327
Členi 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU
Javna podjetja in podjetja, ki jim države članice odobrijo posebne ali izključne pravice
Podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena
Pojmi
Subjekti, zadolženi za preverjanje, ali podjetja, ki izvajajo javna naročila gradenj, izpolnjujejo zakonsko zahtevane pogoje za izdajanje certifikatov o izpolnjevanju teh pogojev
Člen 49 PDEU
Svoboda ustanavljanja
Omejitev
Upravičenost
Varstvo prejemnikov storitev
Kakovost storitev certificiranja

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU.
Predlog je bil vložen v okviru spora med Ministero dello Sviluppo economico (ministrstvo za gospodarski razvoj, v nadaljevanju: Ministero) in Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (organ za nadzor nad javnimi naročili gradenj, storitev in blaga, v nadaljevanju: Autorità) na eni strani in družbo SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA (v nadaljevanju: SOA Nazionale Costruttori) na drugi strani zaradi ugotovitve Ministero in Autorità, da za storitve, ki jih opravljajo družbe za izdajanje certifikatov (Società Organismi di Attestazione, v nadaljevanju: SOA), razveljavitev ureditve obveznih minimalnih tarif pri izvajanju poklicnih dejavnosti z zakonom ne velja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Člen 52(1), prvi pododstavek, Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132) določa:
„Države članice lahko določijo bodisi uradne sezname potrjenih izvajalcev gradenj, dobaviteljev blaga ali izvajalcev storitev bodisi izdajo potrdil s strani certifikacijskih organov, ustanovljenih po javnem ali zasebnem pravu.“
Italijansko pravo
Zakonska uredba št. 163 z dne 12. aprila 2006 o sprejetju zakonika o javnih naročilih gradenj, blaga in storitev v skladu z direktivama 2004/17/ES in 2004/18/ES (redni dodatek h GURI št. 100 z dne 2. maja 2006, v nadaljevanju: zakonik) v členu 40 določa:
„1.   Osebe, ki na katerikoli podlagi izvajajo javna naročila gradenj, morajo biti za to usposobljene in morajo zagotavljati, da se njihova dejavnost izvaja po načelih kakovosti, profesionalnosti in lojalnosti. S tem namenom se mora za produkte, procese, storitve in sisteme za zagotavljanje kakovosti v podjetju, ki jih uporabljajo te osebe, pridobiti certifikat o usposobljenosti v skladu z veljavno zakonodajo.
2.   Uredba […] določa enotni sistem izdaje certifikatov za vse osebe, ki na katerikoli podlagi izvajajo javna naročila gradenj v vrednosti, ki je višja od 150.000 EUR, glede na vrsto in vrednost del. Uredba […] omogoča tudi periodično revizijo kategorij certifikatov in dodajanje morebitnih novih kategorij.
3.   Sistem izdaje dovoljenj izvajajo družbe za izdajanje certifikatov zasebnega prava, ki jih za to pooblasti Autorità. Dejavnost izdaje certifikatov se izvaja na podlagi načela proste presoje, pri čemer se zagotavlja neobstoj kakršnegakoli poslovnega ali finančnega interesa, ki bi lahko povzročil ravnanja, ki niso nepristranska ali ki so diskriminatorna. SOA pri izvajanju dejavnosti certificiranja oseb, ki izvajajo javna naročila gradenj, izvajajo naloge s področja javnega prava […]. V primeru izdaje lažnih certifikatov se zanje uporabljata člena 476 in 479 kazenskega zakonika. SOA pred izdajo certifikata preverijo, da so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih mora izpolnjevati podjetje, ki zanj prosi. Naloga družb za izdajanje certifikatov je potrditi, da usposobljene osebe:
(a)
razpolagajo s certifikatom, ki so ga pooblaščeni subjekti izdali v skladu z evropskimi predpisi, in zagotavljati, da je njihov sistem zagotavljanja kakovosti usklajen z evropskimi predpisi […] ter veljavno nacionalno zakonodajo […]. Pooblaščeni subjekti morajo certifikat iz te točke, izdan podjetju, ki izvaja javna naročila gradenj, vpisati na uradni seznam pri italijanskem akreditacijskem organu […];
(b)
spoštujejo splošne pogoje, tehnično‑organizacijske pogoje in ekonomsko‑finančne pogoje, ki jih določajo predpisi [Unije], ki se uporabljajo za področje certificiranja. Med tehnično‑organizacijske pogoje spadajo tudi certifikati, ki jih naročniki izdajajo podjetjem, ki izvajajo javna naročila gradenj. […]
4.   Z uredbo se določijo zlasti:
[…]
(b)
postopek in merila za izdajo pooblastila in morebitno prenehanje družb za izdajanje certifikatov ter subjektivni, organizacijski, finančni in tehnični pogoji, ki jih morajo te družbe izpolnjevati;
(c)
postopek, po katerem se potrdi, da usposobljene osebe razpolagajo s sistemom za zagotavljanje kakovosti, usklajenim z odstavkom 3(a) tega člena, in spoštujejo pogoje iz odstavka 3(b) tega člena ter postopek morebitnega letnega preverjanja izpolnjevanja teh pogojev glede na podatke iz računovodskih izkazov;
(d)
splošni pogoji […] ter tehnično‑organizacijski in ekonomsko‑finančni pogoji iz odstavka 3(b) tega člena, vključno z ukrepi, ki se nanašajo na obseg in vrsto gradnje […]
(e)
merila za določitev tarife, ki velja za dejavnost certificiranja, pri čemer ni mogoče odstopiti od minimalne tarife;
(f)
način preizkusa usposobljenosti; certifikat velja pet let, preizkus nadaljnjega izpolnjevanja splošnih pogojev in pogojev, ki se nanašajo na strukturno odpornost, ki se opredeli v uredbi, se opravi pred koncem tretjega leta; obdobje veljavnosti splošnih in posebnih kategorij, za katere se v skladu z odstavkom 2 tega člena opravi revizija; tarifa preizkusa nadaljnjega izpolnjevanja pogojev je sorazmerna s tarifo za izdajo certifikata, pri čemer ne sme presegati treh petin te tarife;
(f.
a) postopek, s katerim se v okviru pristojnosti posamičnih organov zagotovi usklajen nadzor nad dejavnostmi družb za izdajanje certifikatov z uporabo obstoječih struktur in virov za ta namen, ne da bi bile javne finance obremenjene z novimi ali povečanimi finančnimi bremeni;
(g)
denarne kazni in prepovedi, v najhujših primerih prenehanje pooblastila za nepravilnosti in nezakonitosti, ki jih SOA storijo pri izdaji certifikatov ter za neodzivnost SOA na zahteve po informacijah in predložitvi dokumentov, ki jih Autorità pri opravljanju nadzora naslovi na SOA, v skladu z merilom sorazmernosti in ob spoštovanju načela kontradiktornosti;
(g.
a) denarne kazni iz člena 6(11) in prepovedi, v najhujših primerih prenehanje certifikata, za gospodarske subjekte, ki se ne odzovejo na zahteve po informacijah in predložitvi dokumentov, ki jih Autorità nanje naslovi v okviru pristojnosti za nadzor nad sistemom certificiranja, ali ki navedejo lažne podatke, ali predložijo ponarejene dokumente;
(h)
vzpostavitev deželnih seznamov oseb, ki so pridobile certifikat iz odstavka 3 tega člena; te sezname sestavi in hrani Autorità, ki prek Osservatorio zagotavlja njihovo javnost.
[…]
6.   Z uredbo se določijo posebni ekonomsko‑finančni in tehnično‑organizacijski pogoji, ki jih morajo izpolnjevati kandidati za koncesije za javne gradnje, ki dela ne nameravajo opraviti s svojim lastnim podjetjem.
[…]
9.a   SOA so dolžne hraniti dokumente in akte, ki se uporabljajo pri izdaji certifikatov, tudi po koncu dejavnosti izdaje certifikatov. SOA morajo osebam, navedenim v uredbi, omogočiti dostop tudi do teh dokumentov in aktov, tudi v primeru začasnega odvzema ali prenehanja pooblastila za opravljanje dejavnosti certificiranja; v primeru kršitve se uporabljajo upravne denarne kazni iz člena 6(11). V vsakem primeru morajo SOA dokumente in akte iz prvega stavka tega odstavka hraniti deset let ali obdobje, navedeno v uredbi […].
9.b   SOA morajo Autorità obvestiti o začetku postopka preverjanja izpolnjevanja zahtevanih pogojev v nekem podjetju in o rezultatu tega preverjanja. SOA so dolžne ugotoviti prenehanje veljavnosti certifikata, če ugotovijo, da je bil certifikat izdan, ne da bi bili pogoji, ki jih predpisuje uredba, izpolnjeni, ali če podjetje teh pogojev ne izpolnjuje več; v primeru kršitev Autorità ugotovi, da je pooblastilo SOA za certificiranje prenehalo.
9.c   Če podjetje pri pridobivanju certifikata predloži lažno izjavo ali ponarejene dokumente, SOA o tem obvesti Autorità, ki, če meni, da je podan naklep ali velika malomarnost, ob upoštevanju pomena in teže dejstev, ki so bila predmet lažne izjave ali predložitve ponarejenih dokumentov, to z namenom izključitve podjetja iz postopkov javnega naročanja in kot podizvajalca zaznamuje v informacijskem sistemu […] za eno leto, po preteku katerega se zaznamek izbriše in preneha učinkovati.“
S členom 2(1)(a) Uredbe‑zakona št. 223 z dne 4. julija 2006 o nujnih določbah za ponovni gospodarski in socialni zagon, za omejitev in racionalizacijo javnih izdatkov in za ukrepe na strani prihodkov ter boj proti davčnim utajam (GURI št. 153 z dne 4. julija 2006, str. 4), ki je bila po nekaterih spremembah z zakonom št. 248 z dne 4. avgusta 2006 potrjena v zakon (redni dodatek h GURI št. 186 z dne11. avgusta 2006, v nadaljevanju: uredba‑zakon št. 223/2006), so bile razveljavljene določbe, v katerih je bila določena obveznost uporabe fiksnih in minimalnih tarif „za svobodne poklice in intelektualno dejavnost“.
Uredba predsednika republike št. 207 z dne 5. oktobra 2010 o izvajanju in uporabi zakonske uredbe št. 163 (redni dodatek h GURI št. 288 z dne 10. decembra 2010, v nadaljevanju: predsedniška uredba št. 207/2010), s katero je bila razveljavljena uredba predsednika republike št. 34 z dne 25. januarja 2000, v členu 60, od (2) do (4), določa:
„2.   Vsaka oseba, ki opravlja javna naročila gradenj v vrednosti več kot 150.000 EUR, ki mu jih dodeli naročnik, mora imeti certifikat.
3.   […] Certifikat o usposobljenosti, izdan v skladu s tem naslovom, se šteje za nujen in zadosten dokaz, da so zahteve v zvezi s tehnično in finančno zmogljivostjo za izvajanje javnih naročil gradenj izpolnjene.
4.   Naročniki od ponudnikov ne smejo zahtevati, naj dokazujejo usposobljenost na podlagi meril, postopkov in pogojev, ki so drugačni od teh, ki so navedeni v tem poglavju […]“
Člen 68 uredbe št. 207/2010 določa:
„1.   SOA za opravljanje dejavnosti certificiranja […] potrebujejo pooblastilo, ki jim ga izda Autorità.
2.   SOA vlogi za izdajo pooblastila priloži te dokumente:
(a)
akt o ustanovitvi in statut družbe;
(b)
seznam družbenikov in izjavo o obvladujočih deležih ali povezavah z drugimi podjetji;
(c)
organigram SOA, vključno z življenjepisom v njej zaposlenih oseb;
(d)
izjavo zakonitega zastopnika, podano na način in v obliki, ki jo določa veljavni zakon, da v zvezi s SOA, člani njene uprave, zakonitimi zastopniki, tehničnimi direktorji in zaposlenimi ne obstajajo okoliščine iz člena 64(6) […];
(e)
izpisek iz kazenske evidence za člane uprave, zakonite zastopnike, tehnične direktorje in zaposlene […];
(f)
dokument, v katerem so opisani postopki, ki se bodo v skladu z določbami, ki jih je sprejela Autorità, uporabljali za izvajanje dejavnosti certificiranja;
(g)
zavarovalno polico, sklenjeno z zavarovalnico, ki ima dovoljenje za zavarovanje zadevne odgovornosti, za kritje odgovornosti, ki izhaja iz opravljanja dejavnosti, najmanj vrednosti šestkratnika predvidenega prometa.
[…]“
Člen 70 uredbe št. 207/2010 določa:
„1.   SOA morajo pri opravljanju svoje dejavnosti:
(a)
ravnati skrbno, lojalno in transparentno, pri čemer morajo upoštevati načela iz člena 2 zakonika;
(b)
od oseb, ki želijo pridobiti certifikat, pridobiti potrebne podatke in ravnati tako, da si zagotovijo ustrezne informacije;
(c)
ravnati tako, da sta zagotovljeni nepristranskost in enako obravnavanje;
(d)
zagotoviti in ohranjati neodvisnost, kot to zahtevajo določbe zakonika in tega naslova;
(e)
zagotoviti vire in postopke, vključno z notranjim nadzorom, za zagotavljanje učinkovitosti in lojalnosti;
(f)
preveriti resničnost in vsebino izjav, dokazil in dokumentov […], ki jih predložijo osebe, ki želijo pridobiti certifikat, in preveriti nadaljnje izpolnjevanje pogojev iz člena 78;
(g)
izdati certifikat o usposobljenosti na podlagi dokumentov, ki jih je predložilo podjetje in so bili preverjeni v skladu s točko (f).
2.   V okviru dejavnosti ocenjevanja in preverjanja usposobljenosti SOA pridobijo podatke ekonomsko‑finančne narave, kot so računovodski izkazi, ter informacije o organizacijskih spremembah in spremembah pravne oblike podjetja, tudi iz zbirke podatkov trgovinske, industrijske in obrtne zbornice.
3.   Pri izvajanju javnih nalog SOA ne smejo uporabljati storitev tretjih oseb, ki ne spadajo v njihovo organizacijo. V vsakem primeru so SOA odgovorne za vsako dejavnost, ki se neposredno ali posredno izvaja v njihovem imenu in za njihov račun.
4.   Vsaka izdaja certifikata o usposobljenosti in njegova obnovitev ter vse dodatne dejavnosti revizije ali spreminjanja se plačajo po tarifi, določeni glede na skupen znesek in število splošnih ali posebnih kategorij, za katere se vloži prošnja za certifikat, v skladu s formulami, navedenimi v delu I priloge C. Za stalna združenja se tarifa za vse dejavnosti SOA zniža za 50 %; za podjetja, ki so pridobila certifikat do razreda vrednosti II, se tarifa za vse dejavnosti, ki jih opravijo SOA, zniža za 20 %.
5.   Zneski, določeni v skladu z odstavkom 4, so minimalne tarife za opravljene storitve. Plačilo ne sme presegati dvakratnika tarife, določene v skladu z merili, navedenimi v odstavku 4. Vsak drugačen dogovor je ničen. Znesek mora biti v celoti plačan pred izdajo certifikata ali pred njegovo revizijo ali spremembo; največ šestmesečna zamuda pri plačilu je dopustna, če se ob izdaji certifikata izda in SOA predloži pooblastilo za neposreden dvig celotnega zneska s tekočega bančnega računa.
6.   SOA certifikate pošljejo Autorità v petnajstih dneh po njihovi izdaji na način, določen v členu 8(7).
7.   SOA v skladu s členom 40(9b) zakonika v roku desetih dni Autorità obvestijo o začetku postopka preverjanja izpolnjevanja pogojev v podjetju in o rezultatu tega preverjanja.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Ministero in Autorità sta v odločbah z dne 20. septembra 2010 ugotovila, da se člen 2 uredbe‑zakona št. 223/2006 o razveljavitvi obveznih minimalnih tarif pri izvajanju poklicnih dejavnosti ne uporablja za storitve, ki jih ponujajo SOA, ter odločila, da ne bosta ugodila nameri SOA Nazionale Costruttori, da podjetjem ponudi popust na zneske, plačane za izdajo certifikata o usposobljenosti.
Družba SOA Nazionale Costruttori je na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio vložila tožbo na razveljavitev teh odločb.
S sodbo z dne 1. junija 2011 je navedeno sodišče tožbi družbe SOA Nazionale Costruttori ugodilo.
Ministero in Autorità sta zoper to sodbo vložila pritožbo na Consiglio di Stato.
Po mnenju predložitvenega sodišča sklicevanje na „intelektualno“ dejavnost v členu 2(1)(a) uredbe‑zakona št. 223/2006 ne more vključevati dejavnosti SOA, ki nalogo certificiranja opravljajo v javnem interesu. Ta naloga naj bi zajemala izdajo certifikatov o usposobljenosti, ki se štejejo za nujen in zadosten dokaz, da podjetje izpolnjuje zahteve v zvezi s tehnično in finančno zmogljivostjo za izvajanje javnih naročil gradenj.
Poleg tega naj bi bile dejavnosti SOA izključne narave – ker SOA ne morejo opravljati drugih dejavnosti – in naj ne bi bile samostojne, ker so pravno regulirane in jih nadzira Autorità.
Zato predložitveno sodišče meni, da razveljavitev minimalnih tarif iz uredbe‑zakona št. 223/2006 ne more veljati za tarife, ki so določene za certifikacijsko dejavnost SOA.
Vendar pa to sodišče dvomi o usklajenosti upoštevnih nacionalnih določb v zvezi z dejavnostjo certificiranja, ki jo izvajajo SOA, z ureditvijo Unije.
Sprašuje se zlasti, ali glede na določbe PDEU na področjih konkurence in svobode ustanavljanja SOA sodelujejo pri izvajanju javne oblasti in ali je nacionalna ureditev zadevnih minimalnih tarif v skladu s temi določbami.
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali načela [Unije] na področju konkurence ter členi 101 [PDEU], 102 [PDEU] in 106 [PDEU] nasprotujejo uporabi tarif, določenih [s predsedniškima uredbama št. 34 z dne 25. januarja 2000 in št. 207/2010] za dejavnost izdajanja certifikatov, ki jo opravljajo [SOA]?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Dopustnost
Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (v nadaljevanju: Unionsoa) trdi, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, ker je neupošteven za rešitev spora o glavni stvari, saj je predložitveno sodišče že ugotovilo, da je nacionalna zakonodaja o tarifah SOA upravičena.
V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča postavijo v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama, velja domneva upoštevnosti (glej sodbo z dne 30. maja 2013 v zadevi X, C‑651/11, točka 20 in navedena sodna praksa).
Sodišče lahko predlog nacionalnega sodišča zavrne samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (glej zgoraj navedeno sodbo X, točka 21 in navedena sodna praksa).
Vendar je treba ugotoviti, da v obravnavani zadevi iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, ni očitno razvidno, da razlaga prava Unije, za katero prosi predložitveno sodišče, nima nikakršne zveze s predmetom spora ali da je problem, ki ga postavlja to sodišče, hipotetičen.
Predložitveno sodišče, ki obravnava predlog za spremembo sodbe Tribunale amministrativo regionale per il Lazio in ki je sicer zavzelo stališče o možnosti odstopanja od minimalnih tarif za dejavnost certificiranja, ki jo izvajajo SOA, namreč meni, da je rešitev spora o glavni stvari odvisna od odgovora na vprašanje, ali pravo Unije na področju konkurence nasprotuje nacionalni ureditvi, ki SOA nalaga uporabo minimalnih tarif za storitve, ki jih ponujajo. Predložitveno sodišče tako še ni dokončno presodilo o nacionalni ureditvi, ki se uporablja za te tarife.
V teh okoliščinah je treba na vprašanje, ki ga je zastavilo Consiglio di Stato, odgovoriti.
Vsebinska obravnava
Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba določbe Pogodbe na področju konkurence in svobode ustanavljanja razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je ureditev v postopku v glavni stvari, ki SOA nalaga uporabo minimalnih tarif za storitve certificiranja, ki jih ponujajo podjetjem, ki želijo sodelovati v postopkih oddaje javnih naročil gradenj.
Pravo Unije na področju konkurence
Da bi se lahko odgovorilo na to vprašanje, je treba, na prvem mestu, preizkusiti, ali so SOA, ko opravljajo dejavnost certificiranja, „podjetja“ v smislu členov 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU.
V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je za uporabo določb prava Unije na področju konkurence podjetje vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na pravno obliko tega subjekta in način financiranja (glej sodbo z dne 23. aprila 1991 v zadevi Höfner in Elser,
C-41/90, Recueil, str. I-1979
, točka 21). Gospodarska dejavnost je vsaka dejavnost ponujanja blaga ali storitev na nekem trgu (glej sodbo z dne 25. oktobra 2001 v zadevi Ambulanz Glöckner,
C-475/99, Recueil, str. I-8089
, točka 19). Nasprotno pa dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem nalog javne oblasti, niso gospodarska dejavnost, ki bi upravičevala uporabo pravil konkurence, ki jih določa Pogodba (glej sodbo z dne 12. julija 2012 v zadevi Compass‑Datenbank, C‑138/11, točka 36).
V obravnavanem primeru je italijanski zakonodajalec na podlagi člena 52(1) Direktive 2004/18 vzpostavil sistem certificiranja, ki ga opravljajo zasebni subjekti, to so SOA. SOA so podjetja, ki opravljajo pridobitno dejavnost in so zadolžena za ponujanje storitev certificiranja, pri čemer je pridobitev ustreznega certifikata nujni pogoj, da lahko zainteresirane osebe pod pogoji, ki so določeni v nacionalni zakonodaji, sodelujejo pri javnih naročilih gradenj.
Dejavnosti SOA so torej gospodarske narave. SOA namreč certifikate izdajajo za plačilo in izključno na podlagi dejanskega povpraševanja na trgu. Poleg tega nosijo finančno tveganje, ki izhaja iz opravljanja te dejavnosti (v tem smislu glej sodbo z dne 18. junija 1998 v zadevi Komisija proti Italiji,
C-35/96, ZOdl., str. I-3851
, točka 37).
Nacionalna zakonodaja med drugim določa, da SOA preverjajo tehnično in finančno zmogljivost certificiranih podjetij, resničnost in vsebino izjav, dokazil in dokumentov, ki jih predložijo osebe, ki želijo pridobiti certifikat, in nadaljnje izpolnjevanje pogojev, ki se nanašajo na osebni položaj kandidata ali ponudnika.
V okviru tega preverjanja morajo SOA upoštevne podatke posredovati Autorità, ki izvaja nadzor nad pravilnostjo opravljanja dejavnosti certificiranja, pri čemer je mogoče tem družbam, če kršijo obveznosti, ki jih določa veljavna nacionalna zakonodaja, naložiti kazni.
V nasprotju s položajem iz sodbe z dne 26. marca 2009 v zadevi SELEX Sistemi Integrati proti Komisiji (
C-113/07 P, ZOdl., str. I-2207
, točka 76) SOA ne opravljajo nalog standardizacije. Ta podjetja nimajo nobenega pooblastila za odločanje, ki bi bilo povezano z izvajanjem nalog javne oblasti.
Kot izhaja iz spisa v tej zadevi, podjetja, ki opravljajo dejavnost certificiranja, se pravi SOA, delujejo – kot je generalni pravobranilec navedel v točki 57 sklepnih predlogov – v konkurenčnih razmerah.
Podjetij, ki želijo sodelovati pri postopkih oddaje javnih naročil gradenj, zakon ne zavezuje, da bi morala uporabiti storitve certificiranja kake točno določene SOA.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je treba, tako kot je Sodišče priznalo lastnost podjetja proizvajalcu avtomobilov, v delu, v katerem je deloval na trgu certificiranja avtomobilov, tako da je izdajal certifikate o usklajenosti, ki so potrebni za njihovo registracijo (sodba z dne 11. novembra 1986 v zadevi British Leyland proti Komisiji,
226/84, Recueil, str. 3263
), tudi SOA, ko opravljajo dejavnost certificiranja, šteti za „podjetja“ v smislu členov 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU.
Na drugem mestu je treba preveriti, ali se člena 101 PDEU in 102 PDEU uporabljata v položaju, kakršen je v postopku v glavni stvari, ko pravila o minimalnih tarifah za storitve certificiranja določa država.
V zvezi s tem je treba spomniti, da – kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča – čeprav se člena 101 PDEU in 102 PDEU nanašata le na ravnanje podjetij, in ne na zakonodajo ali druge predpise, ki jih sprejmejo države članice, pa ta člena v povezavi s členom 4(3) PEU, ki določa dolžnost sodelovanja med Evropsko unijo in državami članicami, te zavezujeta k temu, da ne sprejmejo ali ne ohranjajo v veljavi ukrepov – čeprav gre za zakone ali druge predpise – ki bi lahko izničili polni učinek pravil konkurence, ki veljajo za podjetja (glej sodbi z dne 5. decembra 2006 v združenih zadevah Cipolla in drugi,
C-94/04 in C-202/04, ZOdl., str. I-11421
, točka 46, in z dne 1. julija 2010 v zadevi Sbarigia,
C-393/08, ZOdl., str. I-6337
, točka 31).
Za kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU v povezavi s členom 4(3) PEU gre, če država članica predpiše ali spodbuja sklepanje sporazumov, ki so v nasprotju s členom 101 PDEU, ali krepi učinke takih sporazumov, če svojim predpisom odvzame naravo državnega ukrepa s prenosom pristojnosti za sprejem odločitev, s katerimi se posega v gospodarsko sfero, na zasebne subjekte ali če predpiše ali spodbuja zlorabe prevladujočega položaja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Cipolla in drugi, točka 47).
Iz dokumentov iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, ni razvidno, da bi imela nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari take učinke. Poleg tega je očitno, da zadevna država članica na zasebne subjekte ni prenesla pristojnosti za sprejem odločitev, s katerimi se posega v gospodarsko sfero.
V teh okoliščinah je treba preizkusiti, na tretjem mestu, ali je treba v obravnavanem primeru uporabiti člen 106 PDEU, glede na to da odstavek 1 tega člena državam članicam prepoveduje, da bi glede podjetij, ki so jim odobrile posebne ali izključne pravice, sprejele ali ohranile v veljavi ukrepe, ki so v nasprotju s pravili iz Pogodb, med drugim s členoma 101 PDEU in 102 PDEU.
Za državni ukrep se šteje, da dodeljuje izključno ali posebno pravico v smislu člena 106(1) PDEU, če dodeljuje varstvo omejenemu številu podjetij in bistveno vpliva na zmožnost drugih podjetij za opravljanje zadevne gospodarske dejavnosti na istem ozemlju pod v bistvenem enakimi pogoji (glej zgoraj navedeno sodbo Ambulanz Glöckner, točka 24).
V obravnavanem primeru iz dejstva, da so bile naloge, ki so povezane s certificiranjem, zaupane vsem SOA in samo njim, ni mogoče sklepati, da so jim bile dodeljene posebne ali izključne pravice. Vse SOA imajo namreč na upoštevnem trgu storitev certificiranja enake pravice in pristojnosti, tako da nobeno od podjetij, ki deluje na tem trgu, nima konkurenčne prednosti na škodo drugih podjetij, ki opravljajo enake storitve. Poleg tega je treba ugotoviti, da izdaja pooblastila za ustanovitev nove SOA ni pridržana omejenemu krogu podjetij, temveč se izda vsakemu subjektu, ki izpolni pogoje, navedene v točki 7 te sodbe.
Zato SOA ni mogoče šteti za podjetja, ki jim je zadevna država članica podelila posebne ali izključne pravice v smislu člena 106(1) PDEU.
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je treba člene 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je ureditev v postopku v glavni stvari, ki SOA nalaga uporabo sistema minimalnih tarif za storitve certificiranja, ki jih ponujajo podjetjem, ki želijo sodelovati v postopkih oddaje javnih naročil gradenj.
Svoboda ustanavljanja
Treba je spomniti, da člen 49 PDEU nasprotuje omejitvam svobode ustanavljanja. Ta določba prepoveduje vse nacionalne ukrepe, ki bi lahko državljane Unije ovirali pri izvrševanju svobode ustanavljanja, ki je zagotovljena s Pogodbo, ali ki bi bili za izvrševanje svobode ustanavljanja manj privlačni. Pojem omejitve vključuje ukrepe države članice, ki čeprav veljajo brez razlikovanja, vplivajo na dostop podjetij iz drugih držav članic do trga in tako ovirajo trgovino v Skupnosti (glej sodbi z dne 28. aprila 2009 v zadevi Komisija proti Italiji,
C-518/06, ZOdl., str. I-3491
, točki 63 in 64, in z dne 7. marca 2013 v zadevi DKV Belgium, C‑577/11, točke od 31 do 33).
V obravnavanem primeru iz spisa, ki je bil predložen sodišču, izhaja, da se vsi elementi spora o glavni stvari nanašajo na eno samo državo članico, to je na Italijansko republiko. Zato je treba najprej preveriti, ali je Sodišče v tej zadevi pristojno za odločanje o določbi Pogodbe, ki se nanaša na svobodo ustanavljanja, to je člen 49 PDEU (sodba z dne 11. marca 2010 v zadevi Attanasio Group,
C-384/08, ZOdl., str. I-2055
, točka 22).
Načeloma mora biti namreč nacionalna ureditev, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki se enako uporablja za italijanske državljane in za državljane drugih držav članic, v skladu z določbami v zvezi s temeljnimi svoboščinami, ki jih zagotavlja Pogodba, le kadar se ta ureditev uporablja za položaje, ki so povezani s trgovino med državami članicami (glej zgoraj navedeno sodbo Attanasio Group, točka 23 in navedena sodna praksa).
Vendar pa v obravnavanem primeru ni mogoče izključiti, da so bila ali so podjetja s sedežem v drugih državah članicah, ki niso Italijanska republika, zainteresirana za opravljanje dejavnosti certificiranja v tej državi članici (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Attanasio Group, točka 24).
Poleg tega je lahko tudi v položaju, ko se vsi elementi nanašajo na eno samo državo članico, odgovor koristen za predložitveno sodišče, zlasti če mu nacionalno pravo nalaga, da mora lastnemu državljanu zagotoviti enake pravice, kot jih ima državljan druge države članice, ki se nahaja v enakem položaju, na podlagi prava Unije (glej sodbo z dne 1. junija 2010 v združenih zadevah Blanco Pérez in Chao Gómez,
C-570/07 in C-571/07, ZOdl., str. I-4629
, točka 39).
V zvezi s členom 51 PDEU, v skladu s katerim se določbe Pogodbe, ki se nanašajo na svobodo ustanavljanja, ne uporabljajo za dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem javne oblasti, je treba ugotoviti, da ta izjema za postopek v glavni stvari ni upoštevna.
Ta izjema je namreč omejena le na dejavnosti, ki so same po sebi v neposredni in posebni povezavi z izvajanjem javne oblasti (sodba z dne 24. maja 2011 v zadevi Komisija proti Belgiji,
C-47/08, ZOdl., str. I-4105
, točka 85 in navedena sodna praksa).
Glede na ugotovitve iz točk od 28 do 35 te sodbe ni mogoče trditi, da imajo dejavnosti certificiranja SOA neposredno in posebno zvezo z izvajanjem javne oblasti.
Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točkah 47 in 48 sklepnih predlogov, na področje uporabe izjeme iz člena 51 PDEU ne spada odločitev, ali bo tehnični pregled potrjen ali ne, ki v bistvu vsebuje le ugotovitev o rezultatih tehničnega preizkusa, saj, prvič, to ni samostojno odločanje, ki je značilno za izvrševanje pristojnosti javne oblasti, in, drugič, se ta odločitev sprejme v okviru neposrednega državnega nadzora (glej po analogiji sodbo z dne 22. oktobra 2009 v zadevi Komisija proti Portugalski,
C-438/08, ZOdl., str. I-10219
, točki 41 in 45). Prav tako pomožne in pripravljalne vloge, ki je bila na zasebne organe prenesena glede na nadzorni organ oblasti, ni mogoče šteti za neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu člena 51 PDEU (glej sodbo z dne 29. novembra 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji,
C-404/05, ZOdl., str. I-10239
, točka 44).
V obravnavanem primeru tega, da SOA preverjajo tehnično in finančno zmogljivost podjetij, ki so v postopku certificiranja, resničnost in vsebino izjav, dokazil in dokumentov, ki jih predložijo osebe, ki želijo pridobiti certifikat, in nadaljnje izpolnjevanje pogojev, ki se nanašajo na osebni položaj kandidata ali ponudnika, ni mogoče šteti za dejavnost, pri kateri gre za samostojno odločanje, ki je značilno za izvrševanje nalog javne oblasti. To preverjanje v celoti urejajo nacionalni predpisi. Poleg tega se opravlja pod neposrednim državnim nadzorom, njegov namen pa je pomagati naročnikom na področju javnih naročil gradenj pri opravljanju njihove naloge, tako da se slednjim omogoči, da to nalogo opravijo na podlagi točnega in podrobnega poznavanja tehnične in finančne zmogljivosti ponudnikov.
Zato je treba nacionalno ureditev iz postopka v glavni stvari presoditi glede na člen 49 PDEU.
– Obstoj omejitve svobode ustanavljanja
Nacionalna pravila, na katera se nanaša spor o glavni stvari, podjetjem, ki opravljajo storitve certificiranja, prepovedujejo odstopanja od minimalnih tarif, ki so določene v italijanskem pravu. Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 51 sklepnih predlogov, lahko ta pravila povzročijo, da je za podjetja iz držav članic, ki niso Italijanska republika, izvrševanje svobode ustanavljanja na trgu teh storitev manj privlačno.
Navedena prepoved namreč podjetjem iz držav članic, ki nimajo sedeža v Italijanski republiki in izpolnjujejo zahteve, določene v italijanski ureditvi, onemogoča, da bi s tem, da bi zahtevala plačilo, ki je nižje od plačila, ki ga je določil italijanski zakonodajalec, učinkoviteje konkurirala podjetjem s sedežem v zadevni državi članici, ki imajo zato pri pridobivanju strank več možnosti kot podjetja s sedežem v drugi državi članici (glej po analogiji sodbo z dne 5. oktobra 2004 v zadevi CaixaBank France,
C-442/02, ZOdl., str. I-8961
, točka 13, in zgoraj navedeno sodbo Cipolla in drugi, točka 59).
V teh okoliščina je treba šteti, da nacionalna ureditev, kakršna je v postopku v glavni stvari, pomeni omejitev svobode ustanavljanja.
– Utemeljitev omejitve svobode ustanavljanja
Omejitev svobode ustanavljanja je dopustna, če ustreza nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za uresničitev zastavljenega cilja in če ne presega tega, kar je potrebno za njegovo doseganje (glej zgoraj navedeno sodbo DKV Belgium, točka 38).
Unionsoa in italijanska vlada menita, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari zagotavlja neodvisnost SOA in kakovost certifikacijskih storitev, ki jih ti subjekti opravljajo. Konkurenca med SOA na področju tarif, ki bi jih SOA izpogajale s svojimi strankami, in možnost določanja zelo nizkih tarif naj bi namreč ogrožali njihovo neodvisnost od teh strank in negativno vplivali na kakovost storitev certificiranja.
Glede tega je treba spomniti, da lahko javni interes, ki je vezan na varstvo prejemnikov storitev, upraviči omejitev svobode ustanavljanja (glej sodbo z dne 30. marca 2006 v zadevi Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
C-451/03, ZOdl., str. I-2941
, točka 38).
V obravnavanem primeru SOA, prvič, izvajajo naloge certificiranja podjetij, pri čemer je pridobitev ustreznega certifikata nujni pogoj za sodelovanje zainteresiranih podjetij pri javnih naročilih gradenj. Pri tem se želi z italijansko zakonodajo zagotoviti neobstoj kakršnegakoli poslovnega ali finančnega interesa, ki bi lahko povzročil, da bi SOA ta podjetja obravnavala pristransko ali diskriminatorno.
Drugič, SOA, kot izhaja iz predložitvene odločbe, poleg dejavnosti certificiranja ne morejo opravljati drugih dejavnosti. Poleg tega morajo v skladu z nacionalno zakonodajo zagotoviti vire in postopke za zagotavljanje učinkovitosti in lojalnosti opravljanja svojih storitev.
Z vidika varstva uporabnikov storitev je posebno pomembno, da so SOA neodvisne od posamičnih interesov svojih strank. Omejitev možnosti pogajanja o ceni storitev s svojimi strankami lahko to neodvisnost okrepi.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, kot je generalni pravobranilec v bistvu ugotovil v točki 58 sklepnih predlogov, da je določitev minimalnih tarif za opravljanje takih storitev načeloma namenjena zagotavljanju kakovosti teh storitev in da se z njo zagotavlja doseganje cilja varstva uporabnikov teh storitev.
V zvezi s tem pa je treba vseeno poudariti, da mora biti nacionalni sistem tarif iz postopka v glavni stvari in še zlasti način izračuna minimalnih tarif sorazmeren glede na cilj, ki se želi doseči, to je cilj, naveden v prejšnji točki.
V obravnavanem primeru italijanska ureditev določa, da se za vsako izdajo certifikata o usposobljenosti in njegovo obnovitev ter vse dodatne dejavnosti revizije ali spreminjanja plača minimalna tarifa, ki je določena glede na skupen znesek in število splošnih ali posebnih kategorij, za katere se vloži prošnja za certifikat.
Za presojo, ali ta ureditev ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje cilja, navedenega v točki 65 te sodbe, je pristojno predložitveno sodišče. Pri tem mora upoštevati zlasti način izračuna minimalnih tarif, posebno glede na število kategorij gradenj, za katere se izdaja certifikat.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da nacionalna ureditev, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki SOA nalaga uporabo minimalnih tarif za storitve certificiranja, ki jih ponujajo podjetjem, ki želijo sodelovati v postopkih oddaje javnih naročil gradenj, pomeni omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU, vendar se s tako ureditvijo zagotavlja doseganje cilja varstva uporabnikov navedenih storitev. Za presojo, ali ta nacionalna ureditev ne presega tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja, pri kateri je treba upoštevati zlasti način izračuna minimalnih tarif, med drugim glede na število kategorij gradenj, za katere se izdaja certifikat, je pristojno predložitveno sodišče.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Člene 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna je ureditev v postopku v glavni stvari, ki družbam za izdajanje certifikatov (Società Organismi di Attestazione) nalaga uporabo sistema minimalnih tarif za storitve certificiranja, ki jih ponujajo podjetjem, ki želijo sodelovati v postopkih oddaje javnih naročil gradenj.

Taka nacionalna ureditev pomeni omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU, vendar se z njo zagotavlja doseganje cilja varstva uporabnikov navedenih storitev. Za presojo, ali ta nacionalna ureditev ne presega tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja, pri kateri je treba upoštevati zlasti način izračuna minimalnih tarif, med drugim glede na število kategorij gradenj, za katere se izdaja certifikat, je pristojno predložitveno sodišče.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.