CELEX: 62008TJ0268
Állami támogatások
Az osztrák hatóságok által a Grazer Wechselseitige csoportnak (GRAWE) a Bank Burgenland privatizációja keretében nyújtott támogatás
A támogatást a közös piaccal összeegyeztethetetlennek minősítő és annak visszatéríttetését elrendelő határozat
A piacgazdasági feltételek mellett működő magánbefektető kritériuma
Az eladóként fellépő állam esetében való alkalmazás
A piaci ár meghatározása

A jogvita előzményei
A Hypo Bank Burgenland AG és az Ausfallhaftung
A Hypo Bank Burgenland AG (a továbbiakban: BB) a privatizációjáig osztrák jog szerinti részvénytársaságként működő regionális bank volt, amelynek székhelye Eisenstadtban, Ausztriában volt. Az eredetileg főként jelzáloghitelek nyújtásából, valamint jelzáloglevelek és önkormányzati kötvények kibocsátásából álló tevékenysége fokozatosan kiterjedt teljes körű banki és pénzügyi szolgáltatások nyújtására. 2005-ben a BB mérlegfőösszege 3,3 milliárd euró volt, és 100%-ban Burgenland tartomány tulajdonában állt.
A Landes-Hypothekenbank Burgenland-Gesetz (az LGBl. 58/1991 sz. burgenlandi jelzálogbank-törvény) LGBl. 63/1998 sz. törvény szerinti változatának 4. §-a szerint Burgenland tartomány az Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch (osztrák polgári törvénykönyv) 1356. §-a értelmében a BB fizetésképtelensége esetén annak összes kötelezettségéért kezesként felelt. E rendelkezések értelmében a bank hitelezői közvetlen igénnyel léphetnek fel a kezessel szemben, amely azonban csak abban az esetben köteles teljesítésre, ha a bank vagyona nem elegendő a hitelezők követeléseinek kielégítésére.
Az állami tulajdonban álló hitelintézetekre alkalmazandó e teljesítési biztosítéki rendszer (a továbbiakban: Ausfallhaftung) és nevezetesen Burgenland tartomány e kötelezettsége a BB és annak jogelődei vonatkozásában 1928 óta gyakorlatilag változatlan formában áll fenn. Az Ausfallhaftung mind időben, mind az összeg tekintetében korlátlan volt. A kezességre vonatkozó, 1991. június 29-én hatályba lépett törvényi szabályozás (Gewährträgerhaftung) értelmében Burgenland tartomány e törvényi kezesség rendelkezésre bocsátásáért kezességi jutalékban részesült. Az Európai Közösségek Bizottsága és az Osztrák Köztársaság közötti azon megegyezésnek megfelelően, amely alapján az E 8/02. sz. támogatásról szóló, 2003. április 30-i C(2003) 1329 végleges bizottsági határozatot (
HL C 175., 8. o.
) elfogadták, az Ausfallhaftungot 2007. április 1-jéig meg kellett szüntetni. Valamennyi olyan kötelezettség vonatkozásában, amelyek 2003. április 2-án fennálltak, az Ausfallhaftung főszabály szerint azok esedékességéig volt érvényben. 2003. április 2-tól2007. április 1-jéig az Ausfallhaftungot új kötelezettségekre is fenn lehetett tartani, amennyiben azok 2017. szeptember 30-ig esedékessé válnak.
A BB szerkezeti átalakításához nyújtott, a Bizottság által 2004-ben engedélyezett támogatások
A BB 1999. évre vonatkozó beszámolójának vizsgálata során a HOWE Bau AG számára nyújtott hitellel összefüggésben megállapított csalás következtében a BB-nek súlyos pénzügyi nehézségekkel kellett szembenéznie. Burgenland tartomány 2000. június 20-án ezért 171 millió euró 5% kamattal növelt összegéről szóló kezességi megállapodást kötött a BB behajthatatlan tartozásainak fedezése érdekében, amelyek e társaság túlzott eladósodásához vezettek volna. Emellett az egy átfogó vizsgálat keretében napvilágra került további kétséges tartozások fedezése érdekében 2000. október 23-án a BB fő hitelezőjével, a Bank Austria Creditanstalt AG-vel keretmegállapodás megkötésére került sor. E megállapodás értelmében a Bank Austria Creditanstalt lemondott a BB-vel szembeni követeléseiről, a felek megállapodtak a jövőbeli nyereségekről, továbbá Burgenland tartomány 189 millió euró értékben kezességet vállalt.
2002. június 18-i levelével, valamint a 2002. július 3-i és szeptember 9-i kiegészítő közleménnyel az Osztrák Köztársaság bejelentette a Bizottságnak a Burgenland tartomány részéről kötött biztosítéki megállapodásokat, és a BB-re vonatkozó szerkezetátalakítási tervet terjesztett elé.
2003. június 26-i levelében a Bizottság közölte az osztrák hatóságokkal a bejelentett állami támogatások vonatkozásában az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról szóló határozatát.
2003. december 19-i levelükkel az osztrák hatóságok közölték, hogy a BB privatizációjának keretében a szóban forgó támogatásokat módosítani kívánják.
2004. január 21-i levelében a Bizottság közölte az Osztrák Köztársasággal az EK 88. cikk (2) bekezdése szerint megindított hivatalos vizsgálati eljárásnak a BB szerkezeti átalakításához nyújtott támogatások tervezett módosításaira történő kiterjesztéséről szóló határozatát.
2004. május 7-én a Bizottság elfogadta az Ausztria által a BB javára nyújtani kívánt C 44/03 (korábbi NN 158/01) sz. állami támogatásról szóló 2005/691/EK határozatot (
HL L 263., 8. o.
; a továbbiakban: 2004. évi határozat). A Bizottság lényegében úgy ítélte meg, hogy a Burgenland tartomány által a BB javára kötött mindkét biztosítéki megállapodás állami támogatásnak minősül, különösen mivel ezen intézkedéseket olyan feltételekkel fogadták el, amelyek egy magánbefektető számára nem lennének elfogadhatók, és ezáltal ezen intézkedések a BB-t versenytársaival szemben mesterséges előnyhöz juttatták. Emellett az említett intézkedések és azoknak a többi tagállambeli jelenlegi és potenciális versenytársakra gyakorolt hatásai torzítják – illetve torzíthatják – a versenyt és érinthetik a tagállamok közötti kereskedelmet. Mindazonáltal a Bizottság az EK 87. cikk (3) bekezdésének a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatással (
HL 1999. C 288., 2. o.
; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 322. o.) összefüggésben értelmezett c) pontja alapján a vitatott szerkezetátalakítási intézkedéseket a közös piaccal összeegyeztethetőnek minősítette. A Bizottság a támogatásban részesülő vállalkozás hosszú távú jövedelmezőségére vonatkozó vizsgálata keretében hangsúlyozta, hogy értékelését az osztrák hatóságok által szolgáltatott információkra és különösen a BB tervezett privatizációjának végrehajtására vonatkozó ütemtervre alapozta.
A BB privatizációja keretében elfogadott vitatott intézkedés
Két, 2003-ban, illetve 2005-ben végrehajtott sikertelen kísérletet követően Burgenland tartomány egy harmadik pályázatot írt ki a BB privatizációjára, amelynek lefolytatásával a londoni (Egyesült Királyság) HSBC plc-vel együttműködésben a düsseldorfi (Németország) HSBC Trinkaus & Burkhardt KGaA befektetési bankot (a továbbiakban együtt: HSBC) bízta meg. Ezen eljárás 2005 októberében kezdődött egy sajtófelhívás közzétételével.
A tizennégy, részvételi szándékát kifejező potenciális ajánlattevőből csak három nyújtott be határidőben teljes indikatív ajánlatot 65 millió, 100 millió, illetve 140 millió euró összegben, és ők vettek részt a pályázat második szakaszában, amely során 2006. február 6-ig kellett kötelező érvényű ajánlatot benyújtani. Két ajánlattevő, nevezetesen a Grazer Wechselseitige Versicherung AG a GW Beteiligungserwerbs- und -verwaltungs-GmbH-val közösen (a továbbiakban: GRAWE), valamint az osztrák SLAV AG és SLAV Finanzbeteiligung GmbH vállalkozások, továbbá az ukrán Ukrpodshipnik és Ilyich részvénytársaságok részvételével működő osztrák–ukrán konzorcium (a továbbiakban: konzorcium) nyújtott be kötelező érvényű ajánlatot. Ezen ajánlatokat ezt követően egyedileg megvizsgálták, és tárgyalásokat folytattak a két ajánlattevővel, amelyek 2006. március 4-én fejeződtek be.
2006. március 5-én Burgenland tartomány a GRAWE-nak ítélte oda a BB-t, habár a GRAWE által ajánlott vételár (100,3 millió euró) a konzorcium által ajánlott vételárnál (155 millió euró) lényegesen alacsonyabb volt. Ez a határozat különösen a HSBC 2006. március 4-i írásbeli ajánlásán alapult, amelyet a burgenlandi tartományi kormány tagjai részére a határozathozatal napján tett szóbeli tájékoztatások egészítettek ki. A HSBC ajánlásában lényegében kifejtette, hogy noha az ajánlott vételár alapján a konzorcium javára kellene dönteni, az egyéb kiválasztási szempontokra, nevezetesen a vételár megfizetésének biztosítottságára, a BB további, az Ausfallhaftung igénybevételének elkerülésével történő irányítására, a tőkeemelésekre és az ügyletek biztonságosságára figyelemmel azt javasolják, hogy a BB-t a GRAWE részére értékesítsék.
A BB átruházása, amelyet a burgenlandi tartományi hatóságok 2006. március 7-én hivatalosan jóváhagytak, 2006. május 12-én történt meg. Az átruházást megelőzően a BB az Ausfallhaftung keretében 700 millió euró értékű értékpapírt bocsátott ki, amelyből a GRAWE egyik leányvállalata 350 millió euró értékű értékpapírt jegyzett. Végül a privatizáció következtében az Ausfallhaftung fenti 3. pontban ismertetett átmeneti alkalmazásának időszaka a privatizációs eljárás befejezésének napján idő előtt befejeződött.
Közigazgatási eljárás
2006. április 4-én a konzorcium részéről panasz érkezett a Bizottsághoz, amely szerint az Osztrák Köztársaság a BB privatizációja során megsértette az állami támogatásokra vonatkozó szabályokat. A panaszos különösen azt kifogásolta, hogy az állítólag tisztességtelen és nem átlátható, valamint a panaszossal szemben hátrányosan megkülönböztető pályázati eljárás nyomán a BB-t nem a legmagasabb árajánlatot tevőnek (azaz a konzorciumnak), hanem a GRAWE-nak adták el.
A Bizottság 2006. április 12-i információkérésére az osztrák hatóságok a 2006. május 15-i és június 1-jei levelükben válaszoltak. Ezt követően 2006. június 27-én találkozóra került sor az Osztrák Köztársaság és a Bizottság képviselőinek részvételével, majd 2006. július 17-én a Bizottság egy második információkérést intézett az osztrák hatóságokhoz, amelyek arra 2006. szeptember 18-án válaszoltak. Időközben a konzorcium is kiegészítő információkat terjesztett a Bizottság elé 2006. április 21-én és június 2-án.
2006. december 21-i levelében a Bizottság közölte az osztrák hatóságokkal a BB GRAWE részére történő átruházása vonatkozásában az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatát. E határozatot 2007. február 8-án tették közzé az
Európai Unió Hivatalos Lapjában
(
HL C 28., 8. o.
).
2007. március 1-jén az Osztrák Köztársaság benyújtotta a Bizottsághoz az ezen eljárást megindító határozattal kapcsolatos észrevételeit. Emellett a Bizottság harmadik érintettek részéről, köztük a GRAWE-tól és a konzorciumtól is észrevételeket és információkat kapott, amelyek vonatkozásában az osztrák hatóságok kifejtették észrevételeiket. Emellett az Osztrák Köztársaság és a Bizottság képviselőinek részvételével több találkozóra is sor került. Végül az osztrák hatóságok több alkalommal is észrevételeket és kiegészítő iratokat küldtek a Bizottságnak.
2008. április 30-án a Bizottság elfogadta az Ausztria által a BB privatizációja céljára nyújtott C 56/06 (korábbi NN 77/06) sz. állami támogatásról szóló 2008/719/EK határozatot (
HL L 239., 32. o.
; a továbbiakban: megtámadott határozat).
A megtámadott határozat
A megtámadott határozatban a Bizottság kifejti különösen, hogy egy privatizációs intézkedésnek az állami támogatásokra vonatkozó szabályok szempontjából történő értékelésekor több olyan alapelvből indul ki, amelyeket az 1993. évi,
a versenypolitikáról szóló 23. jelentésben
(402. és azt követő pontok), valamint a későbbi gyakorlatában határozott meg. Márpedig az e jelentésben az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás fenn nem állásának megállapíthatósága érdekében előírt feltételek a jelen esetben nem teljesültek.
Azon kérdés megítélése érdekében először is, hogy a BB GRAWE részére történő eladása állami támogatásnak minősül-e, a Bizottság mindenekelőtt arra hivatkozik, hogy Burgenland tartomány (amely Ausztria kilenc tartományának egyike) eszközeit alapvetően „tagállamok által vagy állami forrásból nyújtott” eszközöknek kell tekinteni. Emellett a Bizottság megállapítja, hogy a GRAWE nemzetközi szinten működik, így egy esetlegesen állami források terhére nyújtott előny hátrányosan befolyásolná a bankszektorban meglévő versenyt és érintené a közösségen belüli kereskedelmet. Azon kérdést illetően, hogy a GRAWE szelektív előnyben részesült-e, a Bizottság hangsúlyozza, hogy meg kell határozni, hogy Burgenland tartomány úgy viselkedett-e, mint minden más piacgazdasági feltételek mellett működő eladó (ún. private vendor teszt).
Ez utóbbi kérdéssel kapcsolatban a Bizottság, miután emlékeztet arra, hogy Burgenland tartomány a konzorciumtól a GRAWE ajánlatát 54,7 millió euróval meghaladó névértékű ajánlatot kapott, kifejti, hogy egy piacgazdasági feltételek mellett működő gazdasági szereplő két esetben választhatja mégis az alacsonyabb árajánlatot.
Az első eset az, amikor nyilvánvaló, hogy a legmagasabb árajánlatot tevő részére történő eladás nem megvalósítható, ami a jelen esetben először is a konzorcium gazdasági szilárdságán keresztül az ügylet biztonságosságának, másodszor pedig a Finanzmarktaufsicht (osztrák pénzpiaci felügyeleti hatóság, a továbbiakban: FMA) által megkövetelt engedély konzorcium általi meg nem szerzése valószínűségének vizsgálatát teszi szükségessé. Márpedig a Bizottság véleménye szerint nemcsak hogy semmilyen ok nem volt arra, hogy a konzorcium által ajánlott 155 millió eurós vételár finanszírozhatóságában kételkedni kelljen, arra sem volt semmilyen utalás, illetve bizonyíték, hogy az FMA megtiltotta volna a BB konzorcium részére történő eladását.
A második eset az, amikor az áron kívüli más tényezők figyelembevétele indokolt, olyan értelemben, hogy csak olyan szempontok vehetők figyelembe, amelyeket a piacgazdasági feltételek mellett működő befektető is figyelembe venne, ami a Bizottság álláspontja szerint kizárja azokat a kockázatokat, amelyek egy esetlegesen hatályban lévő és állami támogatásnak minősítendő garancia fizetésére vonatkozó kötelezettségből erednek, mint amilyen az Ausfallhaftung, amely az egyetlen olyan szempont volt, amelyre az osztrák hatóságok hivatkoztak. A Bizottság kifejti ezzel kapcsolatban, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint annak vizsgálata során, hogy egy piacgazdasági feltételek mellett működő befektető hogyan viselkedett volna, egyrészről az egy vállalkozás eladójaként fellépő állam szerepét, másrészről a rá, mint a közhatalom hordozójára háruló kötelezettségeket nem szabad összekeverni. Márpedig egyetlen piacgazdasági feltételek mellett működő befektető sem fogadta volna el az olyan garanciavállalást, amely a piacgazdasági feltételek mellett működő befektető elvének nem felel meg, és az Ausfallhaftung megszüntetéséről szóló döntés megerősíti, hogy az Ausfallhaftungot nem piaci feltételek mellett nyújtották.
E megfontolásokra tekintettel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az illetékes osztrák hatóság nem úgy viselkedett, mint egy piacgazdasági feltételek mellett működő eladó. A GRAWE részére biztosított gazdasági előny legalább a konzorcium árajánlata és a tényleges vételár közötti különbségnek felel meg.
A Bizottság az Osztrák Köztársaságnak az Ausfallhaftung jelentőségével kapcsolatos érveinek vizsgálata érdekében hozzáteszi, hogy még ha Burgenland tartomány e biztosítékot mint az ajánlatok bírálati szempontját fel is használhatta volna, a GRAWE ajánlata akkor sem lett volna a legjobb ajánlat.
Végül a Bizottság megállapította, hogy a BB GRAWE részére történő eladásából álló állami támogatás nem minősíthető a közös piaccal összeegyeztethetőnek.
A megtámadott határozat rendelkező része a következőképpen szól:
„1. cikk
Az Ausztria által a GRAWE-nak az [EK] 88. cikk (3) bekezdésének rendelkezéseivel ellentétesen, ezáltal jogellenesen nyújtott támogatás nem összeegyeztethető a közös piaccal. A támogatás a pályázat keretében benyújtott két végleges árajánlat közötti különbségnek felel meg, amelyet az e határozat 167–174. [preambulumbekezdésében] meghatározott paramétereknek megfelelően kell kiigazítani.
2. cikk
(1)   Ausztria az 1. cikkben említett támogatást visszafizetteti a kedvezményezettel.
(2)   A visszafizettetés összege magában foglalja azokat a kamatokat, amelyek attól az időponttól, amikortól a támogatás a kedvezményezett rendelkezésére állt, annak tényleges visszafizetéséig fel kell számolni.
(3)   A kamatokat tőkésített kamatként kell kiszámítani a 794/2004/EK rendeletnek megfelelően.
3. cikk
(1)   Az 1. cikkben említett támogatást azonnal és ténylegesen vissza kell fizettetni.
(2)   Ausztria biztosítja, hogy ezt a határozatot a kihirdetését követő négy hónapon belül végrehajtják.
4. cikk
(1)   Ausztria az e határozat kihirdetését követő két hónapon belül közli a Bizottsággal az alábbi információkat:
a)
a kedvezményezettel visszafizettetendő teljes összeg (kamattal együtt), amelyet a Bizottság e határozatában megállapított paraméterekkel összhangban kell kiigazítani, valamint ezen összeg kiszámítási módjának pontos magyarázata, és a tulajdon független szakértő által történő értékelése;
b)
a határozatban foglaltak teljesítése érdekében meghozott, illetve meghozni szándékozott intézkedések részletes leírása;
c)
azok a dokumentumok, amelyekből kitűnik, hogy a kedvezményezettet felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2)   Ausztria tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében tett intézkedéseiről, amíg az 1. cikkben említett támogatás visszafizetése meg nem történt. A Bizottság megkeresésére Ausztria haladéktalanul információkat nyújt be a határozatban foglaltak teljesítése érdekében meghozott, illetve meghozni szándékozott, intézkedésekről. Továbbá Ausztria részletes adatokat szolgáltat azokról a támogatási összegekről és kamatokról, amelyeket a kedvezményezett már visszafizetett.
5. cikk
Ennek a határozatnak az Osztrák Köztársaság a címzettje.”
Az eljárás és a felek kérelmei
A Törvényszék Hivatalához 2008. július 11-én és 15-én benyújtott, T-268/08., illetve T-281/08. sz. alatt nyilvántartásba vett keresetleveleikkel egyfelől Burgenland tartomány, másfelől az Osztrák Köztársaság megindították a jelen keresetet.
A Törvényszék nyolcadik tanácsának elnöke 2009. április 20-i végzésével a felek meghallgatását követően úgy határozott, hogy a T-268/08. és a T-281/08. sz. ügyeket a Törvényszék eljárási szabályzatának 50. cikkével összhangban a szóbeli szakasz lefolytatása és az ítélethozatal céljából egyesíti.
Mivel a Törvényszék tanácsainak összetétele megváltozott, az előadó bírót a hatodik tanácshoz osztották be, következésképpen a jelen ügyet e tanács elé utalták.
A Törvényszék (hatodik tanács) az előadó bíró jelentése alapján úgy határozott, hogy megnyitja a szóbeli szakaszt.
A 2011. május 18-i tárgyaláson a Törvényszék meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a kérdéseire adott válaszait.
Mivel a hatodik tanács egyik bírája nem vehetett részt az eljárásban, a Törvényszék elnöke az eljárási szabályzat 32. cikkének 3. §-a alapján magát jelölte ki a tanács létszámának kiegészítése érdekében.
2011. november 18-i végzésével a Törvényszék (hatodik tanács) új összetételében újból megnyitotta a szóbeli szakaszt, és tájékoztatta a feleket, hogy egy újabb tárgyaláson hallgatják meg őket.
2011. november 23-i, 24-i, illetve 25-i levelük útján a Bizottság és a felperesek arról tájékoztatták a Törvényszéket, hogy lemondanak az újabb meghallgatásról.
Következésképpen a Törvényszék elnöke a szóbeli szakasz befejezéséről határozott.
A T-268/08. sz. ügyben Burgenland tartomány keresetében azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
semmisítse meg a megtámadott határozatot;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A T-281/08. sz. ügyben az Osztrák Köztársaság keresetében azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
semmisítse meg a megtámadott határozatot;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság a T-268/08. és a T-281/08. sz. ügyben azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
a kereseteket mint megalapozatlanokat utasítsa el;
—
a felpereseket kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
Keresetük alátámasztására a felperesek formailag kilenc jogalapra hivatkoznak.
E jogalapokat a következőkre alapítják:
—
a BB piaci árának meghatározása során az EK 87. cikk (1) bekezdésének Bizottság általi téves alkalmazása, mivel a vitatott privatizációs eljárás vonatkozásában tévesen követelte meg pályázati eljárás lefolytatását;
—
az EK 87. cikk (1) bekezdésének alkalmazására vonatkozó korábbi határozathozatali gyakorlat megsértése;
—
az EK 87. cikk (1) bekezdésének téves alkalmazása, mivel a Bizottság nem vette figyelembe a BB-nek a konzorcium részére történő eladása esetén az FMA előtt lefolytatandó engedélyezési eljárás bizonytalan kimenetelét és esetlegesen hosszú időtartamát;
—
az EK 87. cikk (1) bekezdésének téves alkalmazása, mivel Burgenland tartomány jogosult volt az Ausfallhaftungból eredő kockázatok figyelembevételére a GRAWE, illetve a konzorcium által benyújtott ajánlatok összehasonlítása érdekében;
—
a piacgazdasági feltételek mellett működő magáneladó elvének téves alkalmazása az Ausfallhaftunghoz kapcsolódó pénzügyi kockázatok másodlagos vizsgálata keretében;
—
az EK 87. cikk (1) bekezdésének téves alkalmazása a bizonyítási teherre vonatkozó szabályoknak a szóban forgó pályázati eljárás keretében történő megsértése miatt;
—
az EK 87. cikk (1) bekezdésének téves alkalmazása, mivel a konzorcium ajánlata nem szolgálhatja a BB piaci ára meghatározásának alapját;
—
az Ausfallhaftung keretében végzett kiegészítő értékpapír-kibocsátás helytelen értékelése;
—
az EK 87. cikk (1) bekezdésének több szempontból való téves alkalmazása a támogatási elem meghatározásával összefüggésben.
A Törvényszék célszerűnek tartja elsőként a felperesek által felhozott első, második, hatodik és hetedik jogalap vizsgálatát, amelyek mind a vitatott ügylet általános vizsgálatához kapcsolódnak.
A felek tulajdonképpeni érvelése vizsgálatának megkezdése előtt néhány bevezető észrevételt kell tenni az állami támogatás EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti fogalmával, valamint az uniós bíróság által a jelen ügyben végzendő bírósági felülvizsgálat jellegével és terjedelmével kapcsolatban.
Az állami támogatás EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti fogalmával, valamint a bírósági felülvizsgálat jellegével és terjedelmével kapcsolatos bevezető észrevételek
Az EK 87. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy „[h]a e szerződés másként nem rendelkezik, a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak minősítéshez az e rendelkezés szerinti minden feltételnek teljesülnie kell. Először is állami, vagy állami forrásból történő beavatkozásnak kell történnie. Másodszor ennek a beavatkozásnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy érintse a tagállamok közötti kereskedelmet. Harmadszor előnyhöz kell juttatnia a kedvezményezettet azáltal, hogy bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését előnyben részesíti. Negyedrészt torzítania kell a versenyt, vagy azzal kell fenyegetnie (a Bíróság
C-280/00. sz., Altmark Trans és Regierungspräsidium Magdeburg ügyben 2003. július 24-én hozott ítéletének [EBHT 2003., I-7747. o.]
74. és 75. pontja és a Törvényszék
T-34/02. sz. Le Levant 001 és társai kontra Bizottság ügyben 2006. február 22-én hozott ítéletének [EBHT 2006., II-267. o.]
110. pontja).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a felperesek kizárólag a gazdasági előny fennállására vonatkozó feltételt vitatják. Úgy tűnik ugyanis, hogy a jelen kereset alátámasztására felhozott jogalapok lényegében annak bizonyítására irányulnak, hogy a Bizottság tévesen állapította meg a GRAWE javára biztosított előny fennállását, amely előny a Bizottság álláspontja szerint az ez utóbbi által benyújtott árajánlat és a konzorcium árajánlata közötti különbségnek felel meg.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a következetes ítélkezési gyakorlat szerint az áruk vagy szolgáltatások kedvező feltételekkel történő rendelkezésre bocsátása az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősülhet (lásd ebben az értelemben a Bíróság
67/85., 68/85. és 70/85. sz., Van der Kooy és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1988. február 2-án hozott ítéletének [EBHT 1988., 219. o.]
28. és 29. pontját; a
C-126/01. sz. GEMO-ügyben 2003. november 20-án hozott ítéletének [EBHT 2003., I-13769. o.]
29. pontját; a Törvényszék
T-274/01. sz., Valmont kontra Bizottság ügyben 2004. szeptember 16-án hozott ítéletének [EBHT 2004., II-3145. o.]
44. pontját és a
T-53/08. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2010. július 1-jén hozott ítéletének [EBHT 2010., II-3187. o.]
79. pontját).
Abban az esetben, ha ezt az elvet valamely vagyontárgynak egy közjogi szervezet által egy magánjogi jogalany részére történő értékesítésére alkalmazzák, annak az a következménye, hogy tisztázandó különösen, hogy ezen vagyontárgy eladási ára megfelel-e a piaci árnak, azaz rendes piaci körülmények között a szerző fél elérhette volna-e ugyanazt a vételárat (lásd ebben az értelemben a fenti 47. pontban hivatkozott Valmont kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 45. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). E tekintetben a Bizottságnak a piacgazdasági feltételek mellett működő magán gazdasági szereplő kritériumát kell alkalmaznia annak ellenőrzése érdekében, hogy a támogatás feltételezett kedvezményezettje által fizetett ár megfelel-e annak az árnak, amelyet a rendes versenyfeltételek mellett eljáró magán gazdasági szereplő elérhetett volna (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-290/07. P. sz., Bizottság kontra Scott ügyben 2010. szeptember 2-án hozott ítéletének [EBHT 2010., I-7763. o.]
68. pontját és a
C-239/09. sz. Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe ügyben 2010. december 16-án hozott ítéletének [EBHT 2010., I-13083. o.]
34. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Az említett kritérium konkrét alkalmazása a Bizottság részéről általában összetett gazdasági értékelést feltételez (a fent hivatkozott Bizottság kontra Scott ügyben hozott ítélet 68. pontja).
A bírósági felülvizsgálat jellegét és terjedelmét illetően először is emlékeztetni kell arra, hogy az állami támogatás fogalma, amint azt a Szerződés meghatározza, jogi természetű, és azt objektív körülmények alapján kell értelmezni. Emiatt az uniós bíróságnak főszabály szerint – mind az előtte folyamatban lévő jogvita konkrét tényeinek, mind a Bizottság által előterjesztett értékelés szakmai vagy összetett jellegének figyelembevételével – teljes felülvizsgálatot kell gyakorolnia azon kérdés vonatkozásában, hogy valamely intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik-e (lásd a Bíróság
C-83/98. P. sz., Franciaország kontra Ladbroke Racing és Bizottság ügyben 2000. május 16-án hozott ítéletének [EBHT 2000., I-3271. o.]
25. pontját és a
C-487/06. P. sz., British Aggregates kontra Bizottság ügyben 2008. december 22-én hozott ítéletének [EBHT 2008., I-10515. o.]
111. pontját). Az uniós bíróságnak különösen nem csupán a hivatkozott bizonyítékok tárgyi valószerűségét, megbízhatóságát és koherenciáját kell vizsgálnia, hanem azt is ellenőriznie kell, hogy e bizonyítékok tartalmazzák-e az adott összetett helyzet értékeléséhez figyelembe veendő összes adatot, valamint hogy alátámasztják-e a belőlük levont következtetéseket (lásd a fenti 48. pontban hivatkozott Bizottság kontra Scott ügyben hozott ítélet 65. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Mindazonáltal az uniós bíróság ezen ellenőrzés keretében a Bizottság gazdasági jellegű értékelését nem helyettesítheti a sajátjával. A Bizottság által végzett összetett gazdasági értékelések felett az uniós bíróságok által gyakorolt felülvizsgálat ugyanis olyan korlátozott ellenőrzést jelent, amely szükségképpen annak vizsgálatára szorítkozik, hogy tiszteletben tartották-e az eljárási szabályokat és az indokolási kötelezettséget, a tényállás tárgyi szempontból pontos-e, valamint nem követtek-e el nyilvánvaló mérlegelési hibát, illetve hatáskörrel való visszaélést (lásd a fenti 48. pontban hivatkozott Bizottság kontra Scott ügyben hozott ítélet 66. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a Törvényszék
T-196/04. sz., Ryanair kontra Bizottság ügyben 2008. december 17-én hozott ítéletének [EBHT 2008., II-3643. o.]
41. pontját).
Másodszor meg kell jegyezni, hogy a Bizottság állami támogatások tárgyában hozott határozatának jogszerűségét azon információk alapján kell megítélni, amelyek a határozat meghozatalának időpontjában a Bizottság rendelkezésére állhattak (a Bíróság
234/84. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1986. július 10-én hozott ítéletének [EBHT 1986., 2263. o.]
16. pontja és a
C-276/02. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2004. szeptember 14-én hozott ítéletének [EBHT 2004., I-8091. o.]
31. pontja; a fenti 47. pontban hivatkozott Valmont kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 38. pontja). Ebből különösen az következik, hogy mivel az állami támogatás fogalma olyan objektív helyzetre vonatkozik, amelyet a bizottsági határozat meghozatalának időpontjában értékelnek, az ebben az időpontban elvégzett értékeléseket kell figyelembe venni a bírósági felülvizsgálat során (a Bíróság C-341/06. P. és
C-342/06. P. sz., Chronopost és La Poste kontra UFEX és társai egyesített ügyekben 2008. július 1-jén hozott ítéletének [EBHT 2008., I-4777. o.]
144. pontja).
Az első, a második, a hatodik és a hetedik jogalapról
A felek érvei
Első jogalapjukkal a felperesek lényegében azt állítják, hogy a Bizottság
a versenypolitikáról szóló 23. jelentésre
utalva tévesen állapította meg, hogy valamely közjogi vállalkozás privatizációjának nyílt, átlátható és feltételektől mentes pályázati eljárás útján kell történnie, és hogy a kizárólag egyetlen szakértői vélemény alapján meghatározott piaci ár nem érvényes. A szabályos pályázati eljárás hiányában megvalósított privatizáció nem jelenti azt, hogy állami támogatásról van szó, csak azt, hogy meg kell vizsgálni egyedileg, hogy a szóban forgó eladás nem tartalmaz-e támogatási elemet, amely vizsgálat elvégzéséhez mindenképpen szükséges egy szakértői vélemény. Más szóval
a versenypolitikáról szóló 23. jelentés
a felperesek álláspontja szerint pusztán könnyít az állami támogatás hiányára vonatkozó bizonyítási terhen a pályázati eljárás útján megvalósított privatizációk esetén. Még ha feltételezzük is, hogy az említett jelentés Bizottság által alkalmazott értelmezését kell elfogadni, e jelentés, amely kizárólag a Versenypolitikai Főigazgatóság tevékenységeinek leírását és az adott időszakban elsőbbséget élvező politikai célkitűzéseket tartalmazza, semmiféle jogi kötőerővel nem bír.
A jelen esetben a BB GRAWE részére történő értékesítésére valóban piaci áron került sor. Ez egyértelműen kitűnik a független szakvéleményekből, a BB-nek a HSBC által a harmadik privatizációs eljárás kezdetekor végzett tájékoztató jellegű értékbecsléséből és a második privatizációs kísérlet során az ajánlattevők által benyújtott ajánlatokból (lásd a megtámadott határozat (68) preambulumbekezdését). A szóban forgó értékbecslések szerint, beleértve a konzorcium által elvégzettet is, a BB értéke 44,4 és 75 millió euró között volt. Amint az a Bizottság határozathozatali gyakorlatából, valamint az analógia útján hivatkozott, a hatóságok általi földterület- és épületértékesítés állami támogatási elemeiről szóló 97/C 209/03 bizottsági közleményből (
HL 1997. C 209., 3. o.
; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 143. o.) kitűnik, az ilyen független értékbecsléseket érvényesnek kell tekinteni az értékesítés tárgyát képező vagyontárgy értékének maghatározása vonatkozásában.
A Bizottság, amely a hivatalos vizsgálati eljárás keretében köteles minden szükséges véleményt beszerezni annak érdekében, hogy teljes körű információt kapjon az ügy összes adatára vonatkozóan, azzal, hogy nem támaszkodott a neki felajánlott független értékbecslésekre (lásd a megtámadott határozat (68) preambulumbekezdését), illetve nem kért újabb független szakvéleményt, a rendelkezésére álló iratokat nem vizsgálta meg gondos és elfogulatlan módon a támogatás meglétének, illetve adott esetben összegének meghatározása érdekében.
Végül a felperesek álláspontja szerint az olyan pályázati eljárás lefolytatása, mint amelyet a Bizottság javasol, ellentétes lenne a piacgazdasági feltételek mellett működő magáneladó kritériumával. Hangsúlyozzák, hogy a magánszemélyek általi értékesítések esetében a formális pályázati eljárás lefolytatása nem szokásos, illetve legalábbis annak jelentősége csekély és általában teret enged a kiválasztott ajánlattevőkkel való tárgyalásnak. Egyébiránt a Bizottság a határozathozatali gyakorlatában az állami szerveknek jelentős mérlegelési mozgásteret szokott hagyni a pályázati eljárás megszervezése terén. Következésképpen nincs tapasztalatokon alapuló bizonyíték arra, hogy a pályázati eljárásban benyújtott ajánlatok „jobb megközelítő értéket” (lásd a megtámadott határozat (112) preambulumbekezdését) képviselnek, mint egy szakértői értékbecslés. Emellett mivel a magánvállalkozások általában nem folytatnak le pályázati eljárást, a Bizottság által megkövetelt odaítélési eljárás lefolytatása egyenlőtlen bánásmódot eredményezne a közjogi vállalkozások hátrányára az EK 295. cikkel és az EK 86. cikkel ellentétben.
Második jogalapjukkal a felperesek azzal érvelnek, hogy a megtámadott határozat ellentétes a Bizottság korábbi határozathozatali gyakorlatával, és ezért sérti az egyenlő bánásmód elvét. Eddig olyan esetekben, amikor valamely privatizációs ügylet keretében nem folytattak le pályázati eljárást, vagy azt szabálytalanul folytatták le, a Bizottság a piaci ár meghatározása végett mindig megelégedett szakvélemények igénybevételével. A felperesek emellett hangsúlyozzák, hogy tudomásuk szerint a Bizottság privatizációs ügylet keretében támogatási elem meglétét csak egyelten egy alkalommal állapította meg, mégpedig a Románia által az Automobile Craiova (volt Daewoo România) vállalat részére nyújtott C 46/07 (korábbi NN 59/07) sz. állami támogatásról szóló, 2008. február 27-i 2008/717/EK bizottsági határozat (
HL L 239., 12. o.
) alapját képező ügyben, amelyben a Bizottság, ellentétben a jelen üggyel, a privatizált vállalkozás piaci értékét értékbecslés alapján állapította meg.
Hatodik jogalapjukkal a felperesek lényegében arra hivatkoznak, hogy a Bizottság azzal, hogy az osztrák hatóságoktól megkövetelte annak bizonyítását, hogy a konzorcium nem teljesítette a BB odaítélési feltételeit különösen az ügyletbiztonságosság és az Ausfallhaftung igénybevételének elkerülése szempontjából (lásd különösen a megtámadott határozat (129), (132), (133), (145) és (156) preambulumbekezdését) megsértette a bizonyítási teherre és az ajánlattevőket a pályázati eljárás során terhelő tájékoztatási kötelezettségre vonatkozó szabályokat. Az arra vonatkozó bizonyítékot ugyanis, hogy valamely ajánlattevő megfelel az odaítélési szempontoknak, magának az ajánlattevőnek kell szolgáltatnia a pályázati eljárás során, nem pedig utólag a Bizottságnak. A jelen esetben a konzorcium az előírt határidőn belül nem bizonyította a fizetőképességét és a BB refinanszírozását annak ellenére sem, hogy e kötelezettségére megfelelően figyelmeztették. Az utólagosan előadott bizonyítékokat a többi ajánlattevő tekintetében való hátrányos megkülönböztetés elkerülése érdekében elfogadhatatlannak kell nyilvánítani. A felperesek megjegyzik továbbá, hogy ilyen bizonyítékok hiányában Burgenland tartomány jogosan kételkedhetett a konzorcium fizetőképességében.
Végül a hetedik jogalapjukkal a felperesek lényegében azt állítják, hogy miután a pályázati eljárást szabálytalannak nyilvánították, mivel olyan jogellenes kiválasztási szempontokon alapult, mint az Ausfallhaftung figyelembevétele (lásd a megtámadott határozat (134) és azt követő, valamint (141) és azt követő preambulumbekezdéseit), a konzorcium ajánlati ára nem szolgálhat alapul a BB piaci árának meghatározására (lásd a megtámadott határozat (109)–(114) preambulumbekezdését). Egyébiránt a Bizottság határozathozatali gyakorlatából kitűnik, hogy a Bizottság a támogatási elem megállapítása során nem veszi figyelembe a szabálytalan pályázati eljárások eredményét. A jelen esetben tagadhatatlan, hogy az Ausfallhaftung igénybevétele esetén Burgenland tartomány által viselt nagyobb kockázat miatt a konzorcium túlzott mértékben megnövelte ajánlati árát egyfajta „kockázati díjhoz” hasonlítható kompenzáció gyanánt. A konzorcium által javasolt ajánlati ár túlzott, sőt irreális voltát konkrétan alátámasztja a többi ajánlatban szereplő ajánlati ár összege (lásd a megtámadott határozat (66) preambulumbekezdését), valamint a független értékbecslések (lásd a megtámadott határozat (68) preambulumbekezdését), amelyeket a Bizottságnak figyelembe kellett volna vennie.
A Bizottság vitatja a felperesek által felhozott valamennyi jogalapot.
A Törvényszék álláspontja
Az első jogalap vizsgálata lényegében két kérdés eldöntését teszi szükségessé: az egyik annak meghatározására irányul, hogy a Bizottság
a versenypolitikáról szóló 23. jelentés
alapján valóban előírta-e, hogy a BB piaci ára csak pályázati eljárás útján határozható meg. A második kérdés arra irányul, hogy a Bizottság nyilvánvaló mérlegelési hiba elkövetése nélkül kizárhatta-e a jelen esetben a vitatott intézkedés vizsgálati eljárása során előterjesztett, és a felperesek által az említett ár meghatározása érdekében hivatkozott szakvélemények felhasználását.
A megtámadott határozat egészének olvasatából kitűnik, hogy a felperesek tévesen állítják, hogy a Bizottság „abból indul ki, hogy a privatizációkat nyílt, átlátható és feltételektől mentes pályázati eljárás útján kell végrehajtani”. A Bizottság az értékelésében ugyanis pusztán azt fejtette ki, hogy „egy intézkedés támogatásjogi megítélésekor egy privatizáció keretén belül több alapelvből indul ki, ahogyan azt
a versenypolitikáról szóló 23. jelentésben
[…], valamint a későbbi gyakorlatában meghatározta”.
A
versenypolitikáról szóló 23. jelentés
403. pontjának szövege a következő:
„Az átláthatóság javítása érdekében célszerű emlékeztetni a Bizottságnak a privatizációk tekintetében alkalmazott, az évek során az egyedi esetek vizsgálata alapján kidolgozott általános elveire.
Emlékeztetni kell arra, hogy az [EK] 222. cikk értelmében a közösségi jog nem sértheti a vállalkozások tulajdonjogát. A privatizációkat megkönnyítő támogatások ezért mint ilyenek nem esnek szükségszerűen az állami támogatások közös piaccal való összeegyeztethetetlenségének a 92. cikk (1) bekezdésében kimondott elve alóli eltérés hatálya alá.
Amennyiben a privatizációra a részvények tőzsdei értékesítése útján kerül sor, az általános vélelem az, hogy az ilyen értékesítésre piaci feltételek mellett kerül sor, és az ügylet nem tartalmaz támogatási elemet. Előfordulhat, hogy a részvények kibocsátását megelőzően az adósságot eltörlik vagy csökkentik, ám amíg a kibocsátás értéke meghaladja az adósságcsökkentés értékét, nem kell vélelmezni támogatás nyújtását.
Amennyiben egy társaság privatizációjára nem tőzsdei részvénykibocsátás, hanem közvetlen adásvétel útján (azaz a társaság egészének vagy egy részének más társaság részére történő értékesítésével) kerül sor, a következő feltételeket kell teljesíteni ahhoz, hogy további vizsgálat nélkül vélelmezhető legyen, hogy az ügylet nem tartalmaz támogatási elemet:
—
nyílt, átlátható és feltételektől mentes pályázati eljárást kell lefolytatni úgy, hogy a pályázatban való részvétel ne függjön egyéb cselekménytől, mint amilyen a pályázat tárgyát képező eszközökön kívüli egyéb eszközök megvásárlása, vagy egyes tevékenységek végzése;
—
a társaságot a legmagasabb árat ajánlónak kell eladni;
—
a pályázatra jelentkezőknek rendelkezniük kell az ahhoz szükséges idővel és információkkal, hogy az ajánlatuk kidolgozása érdekében elvégezhessék az egyes vagyontárgyak megfelelő értékelését.
A fent leírt feltételeknek megfelelő részvénykibocsátás vagy pályázati eljárás útján végrehajtott privatizációkat nem kell előzetesen bejelenteni a Bizottságnak azok támogatásjogi vizsgálata érdekében, a tagállamok azonban bejelenthetik azokat, amennyiben a hivatalos engedély által nyújtott kiegészítő jogbiztonságra törekednek. Egyéb esetekben a közvetlen adásvételeket támogatásjogi szempontból meg kell vizsgálni, ezért azokat be kell jelenteni. Ez igaz különösen a következő esetekben:
—
egyetlen vagy több kiválasztott jelentkezővel folytatott tárgyalásokat követő értékesítés;
—
az adósságnak az állam, valamely közjogi vállalkozás vagy egyéb közjogi szervezet általi eltörlését követő értékesítés;
—
az adósság tőkeként vagy tőkeemelésként való jóváírását követő értékesítések;
—
a magánjogi jogalanyok által kötött hasonló ügyletek esetén szokatlan feltételek mellett történő értékesítések.
A szóban forgó részvények vagy eszközök megvásárlására jelentkezők között semmi esetre sem tehető állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés.
Minden olyan adásvételi szerződés megkötése előtt, amelyet olyan feltételek mellett alkudtak ki, amelyek nem tekinthetők rendes kereskedelmi feltételeknek, független tanácsadók szakvéleményét kell beszerezni. Az érzékeny ágazatokban (műszálak, textilek, gépjárműipar stb.) véghezvitt privatizációkat minden esetben előzetesen be kell jelenteni a Bizottságnak.”
Amint a felperesek maguk is elismerik, az e jelentésben kifejtett iránymutatások kizárólag annak pontosítására irányulnak, hogy mely esetekben vélelmezhető, hogy a tagállamok által tervezett privatizációs intézkedések nem tartalmaznak támogatási elemet, ami miatt azokat nem kell bejelenteni, csak ha a nemzeti hatóságok meg kívánnak bizonyosodni az ügylet jogszerűségéről.
Ezekből az iránymutatásokból nem következik az sem, hogy a Bizottság minden esetben megköveteli a nyílt, átlátható és feltételektől mentes pályázati eljárás lefolytatását. Azok csupán azt jelzik, hogy amennyiben ilyen eljárás lefolytatására kerül sor, annak meg kell felelnie bizonyos feltételeknek annak érdekében, hogy vélelmezhető legyen, hogy a szóban forgó privatizáció megfelel az állami támogatásokra vonatkozó uniós jogi rendelkezéseknek.
Az említett jelentés továbbá nem tartalmaz a jelen ügyben releváns arra vonatkozó információt sem, hogy a privatizálni kívánt szerv piaci árának meghatározása érdekében benyújtott szakvélemények elfogadhatók-e. E tekintetben a szakvéleményekre való egyetlen utalás az, hogy „[m]inden olyan adásvételi szerződés megkötése előtt, amelyet olyan feltételek mellett alkudtak ki, amelyek nem tekinthetők rendes kereskedelmi feltételeknek, független tanácsadók szakvéleményét kell beszerezni”. Márpedig ez utóbbi feltevés a jelen esetben nem áll fenn, mivel a Bizottság a BB privatizációja érdekében lefolytatott pályázati eljárás keretében kifejezetten kizárta, hogy sajátos kereskedelmi feltételek mellett kötött adásvételről lenne szó (lásd ebben az értelemben a megtámadott határozat (111) és (112) preambulumbekezdését).
Ezen megfontolások összességéből következik, hogy a felperesek azon állítása, miszerint a Bizottság a magán gazdasági szereplőkkel és a közjogi jogi személyekkel szembeni egyenlő bánásmód elvének megsértésével
a versenypolitikáról szóló 23. jelentés
alapján előírta, hogy valamely vállalkozás privatizáció céljából történő értékesítése esetén csakis pályázati eljárás útján határozható meg a piaci ár, teljességgel megalapozatlan.
Mindezen okok miatt nem szükséges állást foglalni
a versenypolitikáról szóló 23. jelentés
jogi hatályával kapcsolatban, amely – mint ahogyan fentebb kifejtésre került – az átláthatóság és az egyértelműség kedvéért pusztán emlékeztette a tagállamokat a Bizottság által a vállalkozások privatizációja keretében elfogadott intézkedések vizsgálata során követett általános iránymutatásokra.
Az első jogalap keretében ezért csak azt kell megállapítani, hogy a Bizottság nem vétett-e nyilvánvaló mérlegelési hibát azzal, hogy nem vette figyelembe a felperesek által a jelen ügyben a BB piaci árának meghatározása érdekében hivatkozott különböző szakvéleményeket.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy valamely vállalkozás piaci ára, amely általában a kereslet és a kínálat függvényében alakul, azon legmagasabb árnak felel meg, amelyet egy rendes versenyfeltételek mellett eljáró magánbefektető fizetne érte (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-277/00. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29-én hozott ítéletének [EBHT 2004., I-3925. o.]
80. pontját, valamint a fenti 48. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Amennyiben valamely közjogi szerv egy tulajdonában álló vállalkozást el kíván adni, és ennek érdekében nyílt, átlátható és feltételektől mentes pályázati eljárást folytat le, vélelmezhető tehát, hogy a piaci ár megfelel a legmagasabb árajánlatnak, meg kell azonban győződni arról először is, hogy ezen ajánlat ajánlati kötöttséget eredményez-e, és hihető-e, másodszor pedig, hogy az áron kívüli egyéb gazdasági szempontok, mint az ajánlatokban szereplő mérlegen kívüli kockázatok figyelembevétele indokolt-e. Ennélfogva a Bizottság nem követ el nyilvánvaló étékelési hibát annak megállapításával, hogy a támogatási elem megléte megítélhető a piaci ár alapján, amely maga főszabály szerint a pályázati eljárásban benyújtott konkrét ajánlatok függvénye.
Ilyen körülmények között nem kifogásolható a Bizottsággal szemben, hogy nem vette figyelembe a megtámadott határozat (68) preambulumbekezdésében említett független szakvéleményeket, amelyek a felperes által előadott azon érvet támasztanák alá, miszerint a GRAWE által a BB megvásárlásáért ajánlott ár megfelel a piaci árnak.
A BB piaci árának meghatározása érdekében ilyen szakvélemények igénybevételének ugyanis csak akkor lenne értelme, ha annak értékesítésére nem folytattak volna le pályázati eljárást, vagy esetleg amennyiben megállapítást nyerne, hogy a lefolytatott pályázati eljárás nem volt nyílt, átlátható és feltételektől mentes. E tekintetben vitathatatlan, hogy a valamely vállalkozás privatizációja érdekében lefolytatott pályázati eljárás keretében érvényesen és ténylegesen benyújtott ajánlatok főszabály szerint az említett vállalkozás piaci árát jobban megközelítő értéket jelentenek, mint a független szakvélemények. Az ilyen szakvélemények ugyanis, függetlenül a kidolgozásukhoz választott módszertől és szempontoktól, prospektív vizsgálaton alapulnak, és ennélfogva a szóban forgó vállalkozás piaci árának kevésbé megbízható megállapításához vezetnek, mint amely a szabályszerűen lefolytatott pályázati eljárás keretében ténylegesen és érvényesen benyújtott ajánlatokból következik.
Ugyanezen okokból nem kifogásolható a Bizottsággal szemben, hogy nem tartotta szükségesnek utólagos szakvélemény független szakértő általi kidolgozását, továbbá az sem, hogy elmulasztotta az általa elbírálandó intézkedések gondos és pártatlan vizsgálatára vonatkozó kötelezettségének teljesítését. Amint az a megtámadott határozat (112) és (113) preambulumbekezdéséből egyértelműen kitűnik, a Bizottság abból a megállapításból indult ki, hogy a BB megvásárlására vonatkozó kötelező érvényű ajánlatok megléte esetén a független szakvélemények mint olyanok, bárki legyen is szerzőjük, és bármi legyen is elkészítésük időpontja, vagy azok választott elemzési módszere, irrelevánsak annak megállapítása szempontjából, hogy a GRAWE által a BB megvásárlásáért fizetett ár megfelel-e a piaci árnak. Egyébiránt a felperesek nem bizonyították, hogy a Bizottság nem vett figyelembe valamennyi, a közigazgatási eljárás során különösen az osztrák hatóságok által elé terjesztett információt és értékbecslést.
Következésképpen az első jogalapot el kell utasítani.
Az első jogalaphoz szorosan kapcsolódó második jogalappal a felperesek azt kívánják bizonyítani, hogy a megtámadott határozat eltér a Bizottság addig követett határozathozatali gyakorlatától, amennyiben a Bizottság első alkalommal követelte meg a tulajdonában álló vállalkozást privatizálni kívánó tagállamtól, hogy nyílt, átlátható és feltételektől mentes pályázati eljárást folytasson le.
E tekintetben a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az állami támogatás fogalmát jogi jellegénél fogva objektív szempontok alapján kell értelmezni (lásd a fenti 47. pontban hivatkozott Valmont kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 37. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Valamely intézkedés állami támogatásnak minősítése ezért nem függhet a Bizottság szubjektív értékelésétől, és azt a Bizottság minden korábbi esetleges közigazgatási gyakorlatától függetlenül kell megítélni (lásd ebben az értelemben analógia útján a Bíróság C-57/00. P. és
C-61/00. P. sz., Freistaat Sachsen és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2003. szeptember 30-án hozott ítéletének [EBHT 2003., I-9975. o.]
52. és 53. pontját, valamint a Törvényszék
T-171/02. sz., Regione autonoma della Sardegna kontra Bizottság ügyben 2005. június 15-én hozott ítéletének [EBHT 2005., II-2123. o.]
177. pontját).
Ilyen körülmények között a felperesek nem hivatkozhatnak az egyenlő bánásmód elvének megsértésére a korábbi határozathozatali gyakorlat alapján. Mivel a Bizottságnak minden egyes ügy körülményeit egyedileg kell elemeznie, nem kötik korábbi határozatai.
Mindenesetre a felperesek, akik általános megállapításokat tesznek utalva arra, hogy a Bizottság korábban mindig „átengedte” a privatizációkat, nem mutatták be, hogy az általuk hivatkozott határozatok alapjául szolgáló körülmények és az e határozatokat alátámasztó jogi megfontolások mennyiben hasonlóak a jelen ügyet jellemzőkhöz. Nem bizonyították különösen, hogy e határozatok valamelyike olyan helyzetre vonatkozott volna, amelyben – csakúgy mint a jelen esetben – megállapítást nyert, hogy az értékesíteni kívánt áru vagy szerv piaci ára érvényesen megállapításra került egy nyílt, átlátható és feltételektől mentes pályázati eljárásban.
A fenti megfontolásokból következik, hogy a második jogalapnak semmilyen esetben sem lehet helyt adni.
A hatodik jogalapot illetően, amelyet a felperesek arra alapítanak, hogy a Bizottság megsértette a bizonyítási teherre és az ajánlattevőket a valamely vállalkozás privatizációja érdekében lefolytatott pályázati eljárás során terhelő tájékoztatási kötelezettségre vonatkozó szabályokat, mindenekelőtt úgy tűnik, hogy a felperesek érvelésükben összekeverik egyfelől az ajánlattevőket valamennyi pályázati eljárásban terhelő tájékoztatási kötelezettséget, másfelől a Bizottságot a feltételezett támogatási intézkedések tekintetében terhelő, gondos és pártatlan vizsgálat követelményét.
Az ajánlattevőket a pályázati eljárásokban terhelő tájékoztatási kötelezettséget illetően a felperesek lényegében arra hivatkoznak, hogy a konzorciumnak bizonyítania kellett volna fizetőképességét, valamint hogy az FMA a BB konzorcium általi megvásárlását jóváhagyta volna.
Márpedig, amint a Bizottság joggal megállapította, a konzorcium semmilyen bizonyítékot nem tudott bemutatni az FMA előtti engedélyezési eljárás várható kimenetelével kapcsolatban arra az esetre, ha Burgenland tartomány az említett konzorcium ajánlatát fogadja el. Végül, mivel a konzorcium által ajánlott vételár jóval magasabb volt, mint a GRAWE által ajánlott, és ezért nem zárható ki az ez utóbbi számára nyújtott előny megléte, éppen hogy az illetékes hatóságoknak kellett volna komoly bizonyítékokkal alátámasztaniuk, hogy az FMA általi vizsgálat a BB konzorcium részére történő átruházásának megtiltásához vezetett volna, amit e hatóságok nem tettek meg.
A konzorcium fizetőképességére vonatkozó bizonyítékot illetően úgy tűnik, hogy a hivatalos vizsgálati eljárásban résztvevő egyik fél sem vonta kétségbe a konzorcium arra vonatkozó képességét, hogy előteremtse az általa megjelölt ajánlati ár összegét. Egyébiránt az iratokból kitűnik, hogy az ajánlattevőknek az általuk megjelölt ajánlati ár megfizetésére vonatkozó pénzügyi kapacitásának igazolását főszabály szerint a pályázati eljárás korai ún. „Due diligence” szakaszában kell elbírálni, ami a felperesek álláspontja szerint a kötelező érvényű és elfogadható ajánlatot benyújtó ajánlattevők mérlegének, valamint tárgyi és emberi erőforrásainak vizsgálatát jelenti. Márpedig meg kell állapítani, hogy a konzorcium ajánlatát csak az ezen eljárás során lefolytatott tárgyalások végső szakaszában utasították el, mivel – amint a megtámadott határozat (53) preambulumbekezdéséből kitűnik – „Ausztria abból indult ki, hogy a konzorcium, ahogyan azt a tárgyalások során jelezték, egy pénzügyileg erős üzleti partnert hoz majd magával”.
A felperesek által hivatkozott egyéb szempontok a konzorciumnak a BB megvásárlása esetén felmerülő esetleges likviditási problémák kezelésére való képességével kapcsolatban (lásd a megtámadott határozatnak „A BB refinanszírozása az eladását követően” alcímet viselő (78) és (79) preambulumbekezdését) amellett, hogy csak abban az esetben relevánsak, ha az Ausfallhaftungot figyelembe kell venni, amely eset lentebb kerül megvizsgálásra (lásd a lenti 149. és azt követő pontokat), mindenesetre szintén nem megalapozottak. A megtámadott határozatból ugyanis kitűnik, hogy a konzorcium egyáltalán nem zárta ki a betétek kivételének és a bankközi megállapodások felmondásának kockázatát (még ha azt alacsonyabbra is becsülte, mint a Bizottság), és garanciaként különböző bankok szándéknyilatkozatait is benyújtotta (lásd a megtámadott határozat (78) preambulumbekezdését). Ilyen körülmények között nem állítható, hogy a konzorcium semmilyen biztosítékot nem nyújtott fizetőképessége alátámasztására.
Emellett meg kell jegyezni, hogy a Törvényszék által a tárgyaláson feltett arra vonatkozó kérdésre, hogy kétségeik vannak-e, és ha igen, mennyiben, a konzorcium arra vonatkozó képességével kapcsolatban, hogy megfizesse a BB 155 millió eurós vételárát, a felperesek előadták, hogy egyáltalán nem vonják kétségbe azt, hogy a konzorcium képes megfizetni az említett árat.
E megfontolásokra tekintettel a hatodik jogalapot el kell utasítani.
Végül a hetedik jogalapot illetően, amelyet arra alapítottak, hogy a konzorcium által ajánlott ár nem szolgálhat a piaci ár meghatározásának alapjául, emlékeztetni kell arra, hogy – amint az első jogalap vizsgálatából is kitűnik (lásd különösen a fenti 70. pontot) – amennyiben valamely közjogi szerv egy tulajdonában álló vállalkozást el kíván adni, és ennek érdekében nyílt, átlátható és feltételektől mentes pályázati eljárást folytat le, vélelmezhető, hogy a piaci ár megfelel a legmagasabb árajánlatnak, meg kell azonban győződni arról először is, hogy ezen ajánlat ajánlati kötöttséget eredményez-e, és hihető-e, másodszor pedig, hogy az áron kívüli egyéb gazdasági szempontok, mint az ajánlatokban szereplő mérlegen kívüli kockázatok figyelembevétele indokolt-e.
Ennélfogva a Bizottság nem követ el nyilvánvaló étékelési hibát annak megállapításával, hogy a támogatási elem megléte megítélhető a piaci ár alapján, amely maga főszabály szerint a pályázati eljárásban benyújtott konkrét ajánlatok függvénye.
Egyébiránt a piacgazdasági feltételek mellett működő magáneladó szempontjából azon szubjektív vagy stratégiai jellegű indokok, amelyek miatt valamely ajánlattevő egy bizonyos összegű ajánlatot nyújt be, nem meghatározók. A piacgazdasági feltételek mellett működő magáneladó főszabály szerint a legmagasabb ajánlati árat választaná függetlenül azon okoktól, amelyek a potenciális vásárlókat egy bizonyos összegű ajánlat tételére indították. Következésképpen a felperesek azon állítását, miszerint a konzorcium által tett árajánlat összege túlzó, el kell utasítani.
A felperesek azon érvelését illetően, miszerint a Bizottság nem veheti figyelembe az általa szabálytalannak ítélt pályázati eljárások eredményét, elegendő emlékeztetni arra, hogy noha a hivatalos vizsgálati eljárás megindításakor kétségei voltak a pályázati eljárás szabályszerűségével kapcsolatban különösen az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód elve tiszteletben tartásának tekintetében (lásd e vonatkozásban a megtámadott határozat (42) preambulumbekezdését), a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy a pályázati eljárás feltételeivel kapcsolatos hiányosságok nem befolyásolták a ténylegesen benyújtott ajánlatokban megjelölt ajánlati árak összegét, és ennélfogva a legmagasabb összegű árajánlat a piaci árat megfelelően tükröző értéket jelent (lásd a megtámadott határozat (143) preambulumbekezdését).
Egyébiránt a második jogalap keretében kifejtett megfontolásokat folytatva meg kell állapítani, hogy a Bizottság állítólagosan következetes határozathozatali gyakorlatára való utalás sem támasztja alá a felperesek álláspontját. Nevezetesen a Franciaország által a Stardust Marine vállalkozás részére nyújtott támogatásokról szóló, 1999. szeptember 8-i 2000/513/EK bizottsági határozat (
HL L 206., 6. o.
) és az Olaszország által a Centrale del Latte di Roma részére nyújtott támogatásokról szóló, 2000. április 11-i 2000/628/EK bizottsági határozat (
HL L 265., 15. o.
) alapját képező ügyek vonatkozásában, amelyekre a felperesek utalnak, elegendő megjegyezni, hogy azok olyan helyzeteket érintenek, ahol éppen hogy nem folytattak le nyílt, átlátható és feltételektől mentes pályázati eljárást.
Következésképpen a hetedik jogalapot is el kell utasítani.
A harmadik, az EK 87. cikk (1) bekezdésének azáltal történő téves alkalmazására alapított jogalapról, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a BB-nek a konzorcium részére történő eladása esetén az FMA előtt lefolytatandó engedélyezési eljárás bizonytalan kimenetelét és esetlegesen hosszú időtartamát
A felek érvei
A felperesek azt kifogásolják a Bizottsággal szemben, hogy a piacgazdasági feltételek mellett működő magáneladó kritériumának alkalmazása keretében nem vizsgálta meg teljes körűen az ügylet biztonságosságát. Lényegében azt róják a Bizottság terhére, hogy a BB megvásárlására benyújtott ajánlatok elbírálása és összehasonlítása során nem vette kellően figyelembe a BB-nek a konzorcium részére történő eladása esetén az FMA előtti engedélyezési eljárás bizonytalan kimenetelét és lehetséges időtartamát. Márpedig egy magáneladó éppen ezen okok miatt a GRAWE ajánlatát választotta volna, amely jóllehet alacsonyabb összegű volt, mint a konzorciumé, 2006. március 31-ig érvényes volt, és a megtámadott határozat (68) preambulumbekezdésében hivatkozott szakvéleményekre és a BB privatizációjára tett korábbi kísérletekből leszűrt tapasztalatokra tekintettel különösen előnyös volt.
A felperesek álláspontja szerint a Bizottság azon állítása, miszerint a felügyeleti hatóság vizsgálati eljárásának időtartama nem igazolhatja valamely ajánlattevő pályázati eljárásból való kizárását, mivel ez teret engedne a külföldi ajánlattevőkkel szembeni hátrányos megkülönböztetésnek (lásd a megtámadott határozat (130) preambulumbekezdését), figyelmen kívül hagyja a magáneladóként fellépő, és a pénzpiaci szabályozóhatósági jogkörében eljáró állam szerepe között teendő megkülönböztetést. E tekintetben az FMA függetlenségére, valamint a tevékenységére vonatkozó szabályokra tekintettel az osztrák hatóságok nem szerezhetnek információkat az engedélyezési eljárás kimeneteléről. Emellett a Bizottság kifogása olyan kérdést érint, amely nem az állami támogatások jogához tartozik (hanem inkább a letelepedés szabadsága és a tőkemozgás szabadságának kérdéskörébe), és figyelmen kívül hagyja a szövetségi állam és a tartományok közötti hatáskörmegosztást.
A felperesek hozzáteszik, hogy a jelen esetben Burgenland tartomány eljárása, amely elsőként a vásárló kiválasztására irányult, majd csak ezt követően terjedt ki a szükséges engedélyek beszerzésére, nem csak hogy megfelel a magáneladó kritériumának, hanem a Bizottság határozathozatali gyakorlatában is elismert eljárási mód.
A felperesek arra hivatkoznak, hogy – amint az többek között a HSBC tanácsadójának 2008. március 3-i, a Bizottságnak 2008. március 5-én megküldött leveléből kitűnik – a jelen esetben számos körülmény szól amellett, hogy a BB-nek a konzorcium részére történő értékesítése nem engedélyezhető.
Először is hangsúlyozzák, hogy a konzorcium tagjai, különösen az Active Bank és az Ukrpodshipnik nem rendelkezik egyetlen nemzetközileg elismert hitelminősítő intézet által kibocsátott minősítéssel sem, holott – amint a Bizottság is megemlíti több közleményében és határozatában – ez az európai bankszektorban, illetve tőkepiacon való tevékenység gyakorlásának elengedhetetlen feltétele.
A felperesek előadják továbbá, hogy a konzorcium által benyújtott, a fizetőképességére vonatkozó elemzés hiányában a hitelminősítő intézetek azon gyakorlatára hagyatkoztak, miszerint valamely vállalkozás főszabály szerint nem kaphat kedvezőbb minősítést, mint a letelepedési helye szerinti állam, jelen esetben Ukrajna, amelynek a legmagasabb minősítése a „BB” („sub investment grade”).
A felperesek emellett a konzorcium által benyújtott üzleti terv (business plan) hiányosságaira (lásd az osztrák hatóságok 2007. március 1-jei levelét), ez utóbbi európai bankszektorban szerzett tapasztalatának hiányára, és az említett konzorcium azon szándékára utalnak, hogy a BB vonatkozásában új kereskedelmi politikát alkalmazzon, amely idővel – amint az a HSBC megjegyzéseiből is kitűnik – a BB saját tőkéjének jelentős csökkenéséhez és ennélfogva Burgenland tartomány Ausfallhaftung címén történő beavatkozásához vezethet. A felperesek kifejtik, hogy e szempontokat az FMA-nak szintén figyelembe kellett volna vennie, mivel a Bankwesengesetz (BWG, a bankrendszerről szóló szövetségi törvény) 5. §-a (1) bekezdésének 3. pontja alapján értékelnie kell, hogy a konzorcium biztosítja-e a BB gazdaságilag szilárd és gondos irányítását annak átvétele után, aminek vizsgálatát a Bizottság az EK 253. cikk szerinti indokolási kötelezettségének megsértésével elmulasztotta.
A BB-nek a konzorcium részére történő értékesítése esetén az FMA engedélyezésére vonatkozó pesszimista várakozásokat többek között a Nemzetközi Valutaalap időszakos jelentéseiben az ukrán bankszektor strukturális és funkcionális hiányosságaival kapcsolatban található információk is alátámasztják. E jelentésekre az osztrák hatóságok a hivatalos vizsgálati eljárás során kifejezetten hivatkoztak, és azok emellett nyilvánosak. Válaszukban a felperesek megemlítik, hogy az ukrán bankszektorban tapasztalható legutóbbi fejlemények szintén megerősítik a tényállás idején kifejtett kétségeiket.
A felperesek álláspontja szerint azt is figyelembe kell venni, hogy a BB-nek a konzorcium részére történő értékesítése esetén az FMA ellenőrzési kötelezettségének teljesítését az FMA és az ukrán hatóságok között az ukrán nemzeti bankkal kötött egyezmény útján biztosított intézményi együttműködés hiánya is nehezítette volna.
A felperesek megemlítik továbbá, hogy Burgenland tartomány nemcsak a saját értékelésére hagyatkozott, hanem informális úton felvette a kapcsolatot az FMA-val is annak érdekében, hogy meggyőződjön az e hatóság által a konzorcium részére adandó engedélyre vonatkozó várakozásai helyességéről. Az FMA által nyújtott információk szerint a BB-nek a konzorcium részére történő értékesítésére vonatkozó engedélyezési eljárás eredménye teljes mértékben nyitott, ám a legvalószínűbb az, hogy ez az eljárás a BB-nek a konzorcium részére történő értékesítése esetén az engedély megtagadásához vezetett volna. Márpedig ezen értékesítés bizonytalansága és nagyobb időigénye Burgenland tartomány mint magáneladó részére nem volt elfogadható. Ebből az következett, hogy – amint az Osztrák Köztársaság 2006. június 1-jei levelében jelezte – Burgenland tartomány abból indult ki, hogy „az FMA a bank konzorcium részére történő értékesítését nem engedélyezte, illetve valószínűleg nem is engedélyezhette volna”. A Landesgericht Eisenstadt (eisenstadti regionális bíróság, Ausztria) ideiglenes intézkedés iránti kérelem tárgyában hozott 2006. május 26-i végzésében tett megállapítások is megerősítik ezt a körülményt. A felperesek kifejtették, hogy az illetékes hatóságok és az FMA között folytatott megbeszélésekből kitűnik, hogy a BB GRAWE részére történő értékesítése esetén az engedélyezés tárgyában néhány héten belüli határozathozatalra lehetett számítani. Az FMA ezzel szemben utalt arra, hogy a BB-nek a konzorcium részére történő értékesítése esetén ez az eljárás valószínűleg hat hónapot vagy legrosszabb esetben akár egy évet is igénybe vett volna. Kétségtelen, hogy az FMA előtti engedélyezési eljárás a konzorcium részére történő értékesítés esetén jelentősen hosszabb lett volna, és annak kimenetele is sokkal kiszámíthatatlanabb lett volna.
Végül a felperesek hangsúlyozzák, hogy a Bizottság helytelenül alkalmazta a magáneladó kritériumát, amikor a BB GRAWE részére történő értékesítése vonatkozásában megkövetelte annak bizonyítását, hogy a konzorcium részére történő értékesítés nyilvánvalóan nem lett volna megvalósítható, illetve hogy az FMA biztosan megtiltotta volna a konzorcium részére való értékesítést. Amint a HSBC tanácsadója egyértelműen kifejtette a 2006. májusi észrevételeiben, egy ésszerűen eljáró magáneladó a legnagyobb valószínűséggel megvalósítható ajánlatban szereplő elvárható vételár maximalizálására törekedett volna. Márpedig, mivel a GRAWE által ajánlott elvárható vételár jóval magasabb volt, mint a konzorciumé, Burgenland tartomány GRAWE javára hozott határozata indokolt, tekintve, hogy a GRAWE által ajánlott, névértéken alacsonyabb vételárat messzemenően kompenzálta az ügylet nagyobb biztonságossága. Más szóval a Bizottság valószínűség-elemzésébe nem számította bele azt, hogy a konzorcium részére történő értékesítés FMA általi engedélyezése csak 50%-os valószínűségű.
A válaszban a felperesek hangsúlyozzák, hogy a Bizottság álláspontja ellentmondásos Burgenland tartománynak az FMA előtti eljárás eredményével kapcsolatban rendelkezésére álló információkat illetően: amellett, hogy elismeri, hogy ezen eljárás eredménye előre nem becsülhető meg teljes pontossággal, a Bizottság beadványainak más részeiben elvárja, hogy a BB-nek a legmagasabb árajánlatot tevő részére történő értékesítése engedélyezésének megtagadását tegyék nyilvánvalóvá.
A Bizottság vitatja a felperesek kifogásait.
A Törvényszék álláspontja
A jelen jogalap a megtámadott határozat (121) preambulumbekezdésének végén említett, a privatizációs eljárás keretében az illetékes pénzügyi felügyeleti hatóságtól, nevezetesen az FMA-tól beszerzendő engedély problémakörével kapcsolatos. A felperesek ugyanis azt állítják, hogy a BB-nek a konzorcium részére történő értékesítése esetén az engedélyezési eljárás bizonytalan kimenetele és hosszúsága igazolja, hogy a BB-t végül a GRAWE részére adták el annak ellenére, hogy az ez utóbbi által ajánlott vételár alacsonyabb volt.
E tekintetben a felek egyetértenek a megtámadott határozat (120) preambulumbekezdésében említett azon körülményben, hogy a piacgazdasági feltételek mellett eljáró eladó is választhatja az alacsonyabb árajánlatot, amennyiben egyértelmű, hogy a legmagasabb árajánlatot tevő számára történő értékesítés nem megvalósítható. Közelebbről hangsúlyozni kell, hogy ellentétben azzal, amit a felperesek sugalltak, a Bizottság a megtámadott határozat (125) preambulumbekezdésében egyértelműen elismerte, hogy a piacgazdasági feltételek mellett eljáró eladó nem választott volna olyan vásárlót, aki minden valószínűség szerint nem kapta volna meg az illetékes hatóságok engedélyét.
A Törvényszéknek kell tehát meghatároznia, hogy a Bizottság vétett-e nyilvánvaló mérlegelési hibát annak megállapításával, hogy a felperesek által annak bizonyítására előadott körülmények, hogy először is a BB konzorcium részére történő értékesítésének FMA általi engedélyezése bizonytalan volt, és másodszor, hogy a BB konzorcium részére történő értékesítése esetén az FMA előtti engedélyezési eljárás hosszabb lett volna, a piacgazdasági feltételek mellett eljáró magán gazdasági szereplő kritériumára tekintettel nem igazolja a BB GRAWE részére történő eladásáról hozott döntést.
Először is az engedélyezési eljárás tulajdonképpeni terjedelmét illetően az iratokból kitűnik, hogy a BWG tényállás idején alkalmazandó változata 20. §-ának (3) bekezdése értelmében a valamely osztrák hitelintézetben befolyásoló részesedés szerzése bejelentés- és engedélyköteles.
A befolyásoló részesedés szerzésének vizsgálata az alkalmasság és jóhírnév vizsgálatára irányuló teszt („Fit & Proper”) alapján történik, amelyet a BWG 5. §-ának (1) bekezdése határoz meg. Amint az különösen a megtámadott határozatnak a felek által nem vitatott (125) és (126) preambulumbekezdéséből kitűnik, az FMA a BWG 20.§-a alapján valamely bank vevőjét csak akkor vetheti alá a képesítésekre és tapasztalatra vonatkozó szempontok szerinti vizsgálatnak, ha a szerződő felek kötelező érvényű adásvételi szerződést kötnek. Ennélfogva az FMA a gyakorlatban nem végezheti el egynél több potenciális vevő párhuzamos értékelését. Ez utóbbi hatóság emellett megerősítette a Bizottság számára, hogy a befolyásoló részesedésszerzés vizsgálatát csak akkor kezdi el, ha a két szerződő fél konkrét és egyértelműen kifejezett szándéka az adásvétel létrejötte. A jelen esetben Burgenland tartománynak ezért véglegesen döntenie kellett valamelyik vételi ajánlat mellett ahhoz, hogy a részesedésszerzés engedélyezésére irányuló eljárás megkezdődhessen az FMA előtt. Emellett a maguk az osztrák hatóságok által szolgáltatott információk szerint az FMA-t mint független közigazgatási hatóságot titoktartási és pártatlansági kötelezettség terheli. Ezért nem adhat előrejelzéseket egy megkezdett engedélyezési eljárás kimenetelével kapcsolatban.
Egyébiránt a felek egyetértenek abban, hogy az FMA a bejelentést követő három hónapon belül tilthatja meg a részesedésszerzést, ennek hiányában a részesedésszerzést engedélyezettnek kell tekinteni. Amennyiben az FMA úgy véli, hogy vizsgálatához a számára nyitva álló három hónapnál több időre van szüksége, először a három hónapos határidő lejárta előtt meg kell tiltania a részesedésszerzést. E tilalom azonban nincs hatással az FMA-nak a befolyásoló részesedés szerzéssel kapcsolatos végleges határozatára.
Másodszor, ami a felperesek által külön előadott érveket illeti, azok lényegében elsődlegesen felügyeleti hatóságok által az Ukrajnából származó gazdasági szereplőkkel szemben tanúsított, illetve általában tanúsítandó elővigyázatos, sőt ellenséges magatartással kapcsolatos általános megfontolásokból, másodlagosan a konzorcium tagjainak helyzetével kapcsolatos megállapításokból, és harmadszor maga az FMA által szolgáltatott információkból állnak.
Ami elsőként a felügyeleti hatóságok által az Ukrajnában letelepedett természetes vagy jogi személyekkel szemben tanúsított valóban igen elővigyázatos magatartással – amint azt alátámasztja a Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (a német pénzügyi szolgáltatókat felügyelő szövetségi hivatal) határozatának példája, amely egy tizenhárom hónapos eljárás eredményeképpen megtagadta a NordFinanz Bank AG-nak egy ukrán cégcsoport általi megvásárlását, vagy az 1994-ben a konzorcium egyik tagjának jogelődjétől (SLAV) a bankengedély megadásának megtagadása –, illetve általában tanúsítandó (figyelemmel különösen a pénzügyi szektorbeli részesedésszerzések és részesedésnövelések prudenciális értékelésére vonatkozó eljárási szabályok és értékelési kritériumok európai szintű harmonizációjára) elővigyázatos magatartással kapcsolatos általános megfontolásokat illeti, azok a jelen ügy szempontjából se nem relevánsak, se nem meggyőzőek érdemileg.
Ezek a körülmények mindenekelőtt nem alkalmasak arra, hogy bármilyen következtetést lehessen belőlük levonni az FMA előtti engedélyezési eljárás konkrét eredményével kapcsolatban, amennyiben Burgenland tartománya a BB-nek a konzorcium részére történő értékesítése mellett döntött volna. A jelen esetben nem azt kellett eldönteni, hogy az ukrán bankszektorban működő szervezetek kellően szigorú, azaz az uniós tagállamokban alkalmazandó kötelezettségekkel és felügyelettel egyenértékű kötelezettségek és felügyelet hatálya alá tartoznak-e. Amint azt a Bizottság egyértelműen kifejtette anélkül, hogy a felperesek azt vitatták volna, az FMA által a hitelintézetekben való részesedésszerzések vonatkozásában végzett vizsgálat annak meghatározására irányul, hogy a potenciális részesedésszerzők a BWG 20. §-ában foglalt képesítésekkel és tapasztalattal kapcsolatos szempontok alapján képesek-e biztosítani az érintett hitelintézet megbízható és átlátható irányítását.
Egyébiránt meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben különösen a válaszban előadott egyes megfontolások a világszinten bekövetkezett pénzügyi válság következtében kialakult új gyakorlatokra vonatkoznak. Márpedig, amint a fenti 51. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik, a Bizottság állami támogatások tárgyában hozott határozatának jogszerűségét azon információk alapján kell megítélni, amelyek a határozat meghozatalának időpontjában a Bizottság rendelkezésére állhattak.
Következésképpen nem vehetők figyelembe a határozathozatalt követően bekövetkezett fejlemények, amelyekről a Bizottságnak természetüknél fogva nem lehetett tudomása. Így mint elfogadhatatlanokat el kell utasítani az először is a pénzügyi felügyeleti szervek és szabályozó hatóságok által a pénzügyi válság következtében tanúsítandó elővigyázatosságra, és másodszor az alkalmazandó jog ebből következő esetleges módosításaira alapított érveket.
Emellett a felperesek érvelése elhallgatja azt, hogy a konzorciumnak a BB megvásárlása vonatkozásában kifejezett szándéka úgy is értelmezhető, hogy hitelintézetet kívánt alapítani Ausztriában. E tekintetben, noha a konzorcium egyik tagjának, nevezetesen az Active Banknak az integrálását ugyan megemlítik a felperesek, azt azonban nem bizonyították, hogy azt csak a BB-nek a konzorcium részére történő esetleges értékesítését követően tervezték. E körülmény továbbá nem tartozik az FMA előtti vizsgálati eljárás szakaszában figyelembe veendő körülmények közé.
Ezen általános megfontolások nem térnek ki továbbá arra a körülményre, hogy az FMA-nak, amint a felperesek kereseteikben hangsúlyozzák, minden hitelintézetben való részesedésszerzés iránti kérelmet meg kell vizsgálnia előítéletek nélkül. Az, hogy a konzorcium egyes tagjai eredetileg Ukrajnában letelepedett vállalkozások, önmagában nem indokolja, hogy az FMA negatív eredményre jusson az engedélyezési eljárásában.
Másodszor a felperesek által a konzorciummal kapcsolatban előadott körülmények, nevezetesen a valamely nemzetközileg elismert hitelminősítő intézet által kibocsátott minősítés hiánya, az üzleti tervének állítólagos hiányosságai, tapasztalatlansága vagy a BB vonatkozásában folytatni kívánt kereskedelempolitikája sem releváns az FMA előtti engedélyezési eljárás sikeres kimenetelére vonatkozó esélyének értékelése tekintetében.
A felperesek először is nem fejtették ki, hogy e körülményeket figyelembe vette volna-e az FMA az értékelése során, és ha igen, mennyiben.
Ezt követően – amint a Bizottság hangsúlyozta – a felperesek a konzorcium üzleti tervének állítólagos hiányosságaira, tapasztalatlanságára vagy a BB vonatkozásában folytatni kívánt kereskedelempolitikájára alapított érvelésükkel valójában a BB, azaz az eladni kívánt szervezet üzleti jövőjével kapcsolatos aggodalmaikat fejezik ki, amelyek elvileg nem jelentősek egy piacgazdasági alapon működő eladó számára.
Harmadszor a felperesek lényegében azt állítják, hogy az FMA-val folytatott informális megbeszélésekből az következik, hogy a GRAWE részére történő étékesítés esetén a BB eladását követő néhány héten belül az engedély tárgyában határozathozatalra lehetett számítani, míg a konzorcium részére történő értékesítés esetén hat hónapos, vagy akár egyéves engedélyezési eljárás volt várható. Ezek a 2006. január 31-i találkozón nyújtott információk 2006. március 2-án megerősítésre kerültek. Burgenland tartomány tehát, miután tájékoztatták arról, hogy az engedélyezési eljárás kimenetele teljesen nyitott, „abból indult ki, hogy az FMA a bank konzorcium részére történő értékesítését nem engedélyezte, illetve valószínűleg nem is engedélyezhette volna”, amely ok miatt a BB GRAWE részére történő értékesítése mellett döntött.
Márpedig, amint a Bizottság a megtámadott határozat (127) preambulumbekezdésében megállapította, az FMA azzal, hogy informális úton jelezte, hogy az engedélyezési eljárás kimenetele nyitott volt, nem foglalt állást ezen eljárás negatív vagy pozitív eredménye mellett. A Bizottság nem tévedett az osztrák hatóságok által nyújtott információk értelmével kapcsolatban.
Harmadszor az FMA előtti engedélyezési eljárás valószínűsített hosszának figyelembevételét illetően mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az FMA előtti eljárás valószínűsíthetően hosszabb időtartama nem képezhette akadályát a BB konzorcium részére történő értékesítésének.
E tekintetben a Bizottság a következőképpen indokolta álláspontját (lásd a megtámadott határozat (130) preambulumbekezdését):
„Az FMA eljárásának hossza – a GRAWE esetében kevesebb, mint három hónap, de a konzorcium esetében akár egy év – önmagában nem elegendő, hogy a konzorciumot vevőként kizárják. Ausztria előadta, hogy a BB tartós bizonytalanságban szenvedett volna, ami végső soron a bankot nehézségek közé sodorhatta volna. A Bizottság ezt az érvelést sem elviekben, sem a konkrét esetben nem tudja elfogadni. Elviekben ez ugyanis valamennyi Európai Unión kívüli, [vagy akár] esetlegesen egy másik tagállamból érkező pályázó diszkriminációjával érne fel, mivel ugyanezt az érvelést elő lehetne adni az FMA által nem ismert pályázók, azaz valamennyi, nem osztrák vállalkozás vonatkozásában. Ami a konkrét esetet érinti, azt állapítja meg a Bizottság, hogy a BB az eladás időpontjában nem szenvedett nehézségekben. Mivel az eladást már 2003 óta szorgalmazták, nem elég világos, hogy mi indokolta a nagy sietséget. Az ezzel összefüggésben előadott érv, miszerint a GRAWE ajánlata határidőhöz kötött volt, szintén nem elfogadható, mivel egyébként is számos lehetőség nyílt arra [helyesen: mivel ellenkező esetben számos lehetőség nyílna arra], hogy a pályázati eljárásra diszkriminatív módon hatást gyakoroljanak.
Meg kell állapítani, hogy a Bizottság csatlakozott az osztrák hatóságok azon értékeléséhez, miszerint a BB konzorcium számára történő értékesítése esetén akár egy évig tartó engedélyezési eljárásra is számítani kellett (még ha számára a hat hónapos időtartam valószínűbbnek tűnt is), míg a BB GRAWE részére történő értékesítése esetén ez az időtartam csak három hónap lett volna (lásd a megtámadott határozat (130) preambulumbekezdését).
Azzal azonban, hogy ez a körülmény indokolttá tette a konzorcium eljárásból való kizárását, két okból nem értett egyet: az első elvi jellegű ok az, hogy ez magában hordozná a valamennyi nem osztrák ajánlattevővel szembeni hátrányos megkülönböztetés elfogadásának kockázatát, a második, kifejezetten a jelen ügyhöz kapcsolódó ok pedig azon a megállapításon alapszik, miszerint a BB az átruházásának idején nem küzdött nehézségekkel, és ezért nem volt sürgős a BB GRAWE részére történő eladása.
Márpedig, amint a felperesek hangsúlyozták, az FMA előtti engedélyezési eljárás időtartama figyelembevételének mellőzése melletti első ok, nevezetesen a más országokban letelepedett ajánlattevőkkel szembeni hátrányos megkülönböztetés kockázata figyelmen kívül hagyja az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett előnyt meghatározása keretében az államot gazdasági tevékenységet folytató vállalkozásként terhelő kötelezettségek, illetve az államot a közhatalom gyakorlójaként terhelő kötelezettségek közötti alapvető különbségtételt (lásd ebben az értelemben a fenti 50. pontban hivatkozott Ryanair kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 84. pontját).
A jelen esetben, noha az állam piacgazdasági feltételek mellett működő magán gazdasági szereplőként jár el a BB értékesítésére vonatkozó döntések meghozatalakor, a pénzügyi szektorban működő szervezetekben való részesedésszerzések és részesedésnövelések prudenciális értékeléséért felelős hatóságként közhatalmi jogosítványait gyakorolja. Így nem kifogásolható Burgenland tartománnyal szemben, hogy az FMA azt a tájékoztatást adta részére, hogy a GRAWE esetében, amelyet e hatóság már ismert, az engedély tárgyában néhány hét alatt határozathozatal volt várható, míg a konzorcium esetében, amelyet az FMA még nem ismert – és ezért alaposabb vizsgálat tárgyát kellett volna képeznie – a BB privatizációs eljárásának engedélyezésére vonatkozó eljárás valószínűleg több hónapot vett volna igénybe.
Ennélfogva a Bizottság helytelenül hivatkozott az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód megsértése kockázatának fennállására azon álláspontja alátámasztására, hogy a BB konzorcium részére történő értékesítése esetén az FMA előtti engedélyezési eljárás várhatóan hosszabb időtartama nem tekinthető az ezen értékesítés akadályát képező körülménynek. Ellentmondás van ugyanis aközött, hogy a Bizottság egyfelől Burgenland tartomány magatartását a piacgazdasági feltételek mellett működő magán gazdasági szereplő szempontjából vizsgálja, és másfelől a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésére vonatkozó kockázatra hivatkozik vele szemben az engedélyezési eljárás időtartamában a BB GRAWE részére, illetve a konzorcium részére történő értékesítése esetén fennálló különbség miatt.
Ez a hiba ugyanakkor csak abban az esetben teszi érvénytelenné a megtámadott határozatot, ha a Bizottság álláspontja alátámasztására egyetlen érvényes indokot sem hozott volna fel. A következetes ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis egy téves indok nem igazolja a jogi aktus megsemmisítését, amennyiben elegendő más indok létezik annak megalapozására (lásd a Bíróság C-321/09. P. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2011. április 7-én hozott ítéletének [az EBHT-ban nem tették közzé] 61. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Márpedig a Bizottság által ebben az összefüggésben előadott második indok, amely kifejezetten a jelen ügyhöz kapcsolódik, és amely szerint nem állt fenn rendkívüli sürgősség, amely a BB-nek a konzorcium helyett a GRAWE részére történő eladását indokolta volna, nem kifogásolható. Igaz, hogy a tényállás ismertetéséből kitűnik, hogy a Burgenland tartomány által a BB eladására tett lépések 2003-ig nyúlnak vissza, és hogy – amint a felperesek előadják – Burgenland tartomány éppen a BB kivételesen hosszú és költséges privatizációs eljárása miatt nem akart elveszíteni egy újabb lehetőséget a BB eladására. Nem zárható ki továbbá az sem, hogy az FMA előtti engedélyezési eljárás kimenetelével kapcsolatos kétségeire tekintettel döntött úgy, hogy inkább a határozott idejű ajánlati kötöttséget tartalmazó ajánlatot benyújtó GRAWE részére értékesíti a BB-t. Ugyanakkor Burgenland tartománynak konkrét bizonyítékokkal kellett volna alátámasztania, hogy a BB konzorcium részére történő értékesítése esetén az FMA előtti eljárás időtartama súlyosan veszélyeztette volna a privatizáció végrehajtásának esélyeit, amit elmulasztott megtenni.
A fenti megfontolásokból következik, hogy a Bizottság nem követett el nyilvánvaló mérlegelési hibát, amikor megállapította, hogy – a BB konzorcium részére történő értékesítéséről hozott döntés esetén – sem az FMA előtti eljárás bizonytalan kimenetele, sem annak minden bizonnyal hosszabb időtartama nem indokolta a konzorcium potenciális vevők köréből való kizárását.
Negyedszer a felperesek azon érve, miszerint a Bizottság túlzott szigort tanúsított a piacgazdasági feltételek mellett eljáró magánbefektető kritériumának alkalmazása során, amikor megkövetelte a jelen esetben, hogy „nyilvánvaló[vá kell tenni], hogy a legmagasabb ajánlatot tevő részére az eladást nem lehet végrehajtani” (lásd a megtámadott határozat (120) preambulumbekezdését), szintén nem fogadható el.
A megtámadott határozat indokolásának az ügylet biztonságosságára vonatkozó része egészének olvasatából egyértelműen az következik, hogy a választott megfogalmazás csak nyelvi pontatlanság eredménye, mivel a Bizottság alaposan megvizsgálta az osztrák hatóságok által az FMA előtti engedélyezési eljárás bizonytalan kimenetelének és várható időtartamának bizonyítására előadott érveket. Így a Bizottság egyértelműen elismerte, hogy „[n]em vitás, hogy egy piaci alapon működő eladó nem döntene olyan vevő mellett, aki az FMA (vagy más, az eljárásban érintett hatóság) szükséges engedélyét minden valószínűség szerint nem kapná meg” (a megtámadott határozat (125) preambulumbekezdése).
Ennélfogva a Bizottság a jelen esetben nem tagadta meg Burgenland tartománytól egy bizonyos „előrelátás” alkalmazását. A Bizottság egyszerűen azt állapította meg, hogy semmi nem bizonyította, illetve nem utalt arra, hogy az FMA megtiltotta volna a konzorcium részére történő értékesítést (a megtámadott határozat (133) preambulumbekezdése).
Ezen túlmenően a felperesek nem bizonyították, hogyan jutottak arra a megállapításra, hogy 50%-os valószínűsége volt annak, hogy a BB konzorcium részére történő értékesítése nem megvalósítható (és ebből következően 50%-os esélye volt annak, hogy megvalósítható).
Végül az FMA előtti engedélyezési eljárás figyelembevételével kapcsolatos indokolási kötelezettség tiszteletben tartását illetően emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 253. cikkben előírt indokolásnak igazodnia kell a szóban forgó jogi aktus természetéhez, és világosan és egyértelműen ki kell fejtenie a jogi aktust megalkotó intézmény érvelését úgy, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és a bíróság felülvizsgálatot gyakorolhasson. Az indokolási kötelezettséget az adott ügy körülményei alapján kell értékelni, többek között a jogi aktus tartalma, a felhozott indokok jellege, csakúgy, mint a címzetteknek vagy egyéb, a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett személyeknek a magyarázatokhoz fűződő érdekei alapján. Az indokolásnak nem kell megjelölnie az összes vonatkozó ténybeli és jogi elemet, mivel azt, hogy egy jogi aktus indokolása megfelel-e az EK 253. cikkben felsorolt követelményeknek, nemcsak a szövege, hanem a háttere, valamint az érintett témára vonatkozó jogszabályok összessége alapján kell megítélni (lásd a fenti 51. pontban hivatkozott Chronopost és La Poste kontra UFEX és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 88. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
A jelen esetben meg kell állapítani, hogy a felperesek a megtámadott határozat (125)–(133) preambulumbekezdésében kifejtett részletes magyarázatra tekintettel megismerhették azon indokokat, amelyek miatt a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy egy piacgazdasági feltételek mellett működő magáneladó nem zárta volna ki, hogy a konzorcium megvásárolja a BB-t az FMA előtti engedélyezési eljárás következményei alapján. Egyébiránt, amint a jelen jogalap vizsgálatából kitűnik, a Törvényszék ugyanezen magyarázatok alapján képes volt felülvizsgálati jogkörét gyakorolni.
A fenti megfontolásokra tekintettel a harmadik jogalapot is el kell utasítani.
A negyedik, az EK 87. cikk (1) bekezdésének abból származó téves alkalmazására alapított jogalapról, hogy Burgenland tartomány jogosult volt az Ausfallhaftungból eredő pénzügyi kockázatok figyelembevételére
A felek érvei
A felperesek úgy vélik, hogy ellentétben a Bizottság állításával, egy magáneladó szükségképpen figyelembe vette volna az Ausfallhaftungból eredő kockázatokat. A Bizottság által a közjog szerinti eladók és a magánjog szerinti eladók között tett különbség rendkívül mesterséges és formalista, amennyiben nem nyújt reális képet a piacgazdasági feltételek mellett működő gazdasági szereplők magatartásáról.
Először is azzal érvelnek, hogy noha a Gröditzer Stahlwerke ügyben (a Bíróság
C-334/99. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2003. január 28-án hozott ítéletének [EBHT 2003., I-1139. o.]
136. és azt követő pontjai), a Stardust Marine ügyben (a Bíróság
C-482/99. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 2002. május 16-án hozott ítélete [EBHT 2002., I-4397. o.]
) és a BP Chemicals ügyben (a Törvényszék
T-11/95. sz., BP Chemicals kontra Bizottság ügyben 1998. szeptember 15-én hozott ítélete [EBHT 1998., II-3235. o.]
) valóban található utalás arra, hogy az állam részvényesként vagy közhatalmi szervként vállalt-e kötelezettséget, ezen ügyek tényállása egyértelműen különbözik a jelen ügy tényállásától.
A jelen esetben Burgenland tartomány a BB vonatkozásában nem közhatalmi szervként lépett fel, és az Ausfallhaftungot nem közhatalmi jogosítványai keretében hagyta volna jóvá. A felperesek hangsúlyozzák különösen, hogy ez a biztosíték az osztrák magánjog egy rendelkezésén, nevezetesen az Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuchnak az Ausfallbürgschaftra (nemfizetés esetére vállalt kezesség) vonatkozó 1356. §-án alapul. Az Ausfallhaftung egy „polgári jogi biztosítéki nyilatkozat”, ami különbözik a német tartományok által nyújtott állami garanciától (Anstaltslast et Gewährträgerhaftung), amellyel Burgenland tartomány javítja a bank gazdasági helyzetét, és amely csak a tartomány mint tulajdonos érdekeit védi. Ez az elemzés megfelel továbbá az Oberste Gerichtshof (osztrák legfelsőbb bíróság) ítélkezési gyakorlatának, amely a 2006. április 4-i ítéletében kimondta, hogy „az Ausfallhaftung a saját tőke feltöltésének szerepét tölti be”, és „emiatt a saját tőke finanszírozására szolgáló eszköznek minősül”. Az, hogy Burgenland tartományt törvény kötelezi az Ausfallhaftung biztosítására, pusztán a szóban forgó kötelezettségvállalás kellő mértékű nyilvánosságra hozatala szükségességének eredménye.
Másodszor a felperesek előadják, hogy a Bizottság elismerte, hogy az osztrák bankok számára biztosított Ausfallhaftung létező állami támogatásnak minősül, és ennélfogva jogszerű az átmeneti határidő lejártáig. Annak joghatásait nem kellett volna figyelembe venni a vitatott privatizációs intézkedés értékelése keretében. A Bizottság álláspontja e tekintetben ellentmondásos, és korlátozza a tartományok azon lehetőségét, hogy privatizáljanak valamely bankot, amennyiben nem képesek egyidejűleg minimalizálni az Ausfallhaftung címén történő beavatkozás kockázatát.
Harmadszor a felperesek megítélése szerint az Ausfallhaftung figyelembevételének mellőzését a Bizottság nem koherens módon fejtette ki a megtámadott határozatban. A Bizottság nem tagadhatja meg a BB GRAWE részére történő értékesítéséről hozott határozat vizsgálatának szakaszában az Ausfallhaftung következményeinek értékelését úgy, hogy ugyanakkor figyelembe veszi az e garancia címén fizetendő összeget a támogatási elem kiszámításánál (lásd a megtámadott határozat (170) preambulumbekezdését).
Negyedszer a felperesek úgy vélik, hogy a Bizottság álláspontja akadályozza a privatizációt, és ellentmondásban áll a 2004. évi határozattal, amely a szerkezetátalakítási támogatások nyújtását a BB privatizációjához kötötte.
Végül ötödször a felperesek hangsúlyozzák, hogy Burgenland tartomány erősen csökkentette az Ausfallhaftung versenytorzító hatását a BB-nek a GRAWE, azaz egy jó minősítésű és minimális kockázatot jelentő vállalkozás részére történő értékesítéséről hozott határozattal. Egyébiránt Burgenland tartomány ezen intézkedését a 2004. évi határozat szerinti, szerkezetátalakításhoz nyújtott támogatásokkal kapcsolatban jóváhagyott hasznos intézkedések között kívánta elfogadni.
A Bizottság ezen kifogások mindegyikét vitatja.
A Törvényszék álláspontja
A Bizottság a megtámadott határozatban (lásd különösen a (21) preambulumbekezdéshez fűzött 9. lábjegyzetet) az Ausfallhaftungot úgy írta le, mint olyan jogi biztosítékkal kapcsolatos szabályozás, amely értelmében a szóban forgó hitelintézet fizetésképtelensége vagy felszámolása esetén az állami vagy regionális szerv köteles beavatkozni. E biztosíték alapján a bankok hitelezői közvetlen igénnyel léphetnek fel a kezességet vállaló állami szervvel szemben a hitelintézet fizetésképtelensége vagy felszámolása esetén, amennyiben az említett hitelintézet vagyona nem elegendő a követeléseik kielégítésére. Az Ausfallhaftung e leírását a felperesek alakszerűen nem vitatták.
A Bizottságnak az Ausfallhaftungra vonatkozó hasznos intézkedésekkel kapcsolatos javaslatából kitűnik, hogy az Osztrák Köztársaság vállalta e biztosítéknak egy átmeneti időszakot követő megszüntetését. Konkrétan, amint a fenti 3. pontból kitűnik, a 2003. április 2-ig vállalt kötelezettségeket az Ausfallhaftung azok esedékességéig fedezi. Az átmeneti időszak alatt, amely – feltéve, hogy a pénzintézeteket nem privatizálják már korábban – 2007. április 1-jéig tartott, az Ausfallhaftungot új kötelezettségekre is fenn lehetett tartani, amennyiben azok 2017. szeptember 30-ig esedékessé válnak.
Ebből következik, hogy noha a BB-t privatizálják, Burgenland tartománynak továbbra is garanciát kell vállalnia egyfelől a 2003. április 2. előtt vállalt kötelezettségek (függetlenül e kötelezettségek esedékességének időpontjától), másfelől pedig a privatizáció időpontjában lejáró átmeneti időszak alatt vállalt kötelezettségek teljesítéséért, amennyiben e kötelezettségek 2017. szeptember 30-ig esedékessé válnak.
A felperesek ebben az összefüggésben állítják azt, hogy a Bizottságnak a vételi ajánlatok értékelése keretében szükségszerűen figyelembe kellett vennie az Ausfallhaftungot, amely az értékesítés időpontjában a BB mintegy 3,1 milliárd euró összegű tartozása vonatkozásában volt érvényben. Mivel a Burgenland tartomány által nyújtott garancia a BB által a privatizációt követően elszenvedett veszteségekre is alkalmazható, joga volt megbizonyosodni arról, hogy az említett vásárló a vételár egyszerű kifizetését meghaladó komoly biztosítékot nyújt, és megfelelő fizetőképességgel rendelkezik a BB-vel szembeni felszámolási vagy csődeljárás indítására vonatkozó minden kockázat kizárása érdekében. Végül az osztrák hatóságok azt állították, hogy a bank GRAWE részére a konzorcium által ajánlottnál jóval alacsonyabb áron történő eladását kellően indokolta az Ausfallhaftung címén biztosítandó garancia igénybevételének kisebb kockázata.
Márpedig a Bizottság álláspontja szerint a korábban létező támogatásnak minősített Ausfallhaftung nem vehető figyelembe olyan esetekben, amikor egy adott ügyletet, mint a jelen esetben is, a piacgazdasági feltételek mellett eljáró magán gazdasági szereplő elvének fényében kell megvizsgálni. A felhozott érv azon alapszik, hogy ilyen garanciát, amelyet korábban támogatásnak minősítettek, természeténél fogva nem vállalna egy magáneladó. A Bizottság ezért a megtámadott határozatban az Ausfallhaftung figyelembevételét a következők szerint elutasította:
„(135)
A Bizottság véleménye szerint Burgenland tartománynak az Ausfallhaftungot nem lett volna szabad számításba vennie. Ha az Ausfallhaftungot figyelembe veszik, akkor – amint azt már az eljárás megindításáról szóló határozatban is kifejtették – Burgenland tartomány szerepében összekeveredne az állami támogatás nyújtójának és a bank eladójának személye.
[…]
(137)
[…] Ausztria álláspontját egyetlen olyan precedens sem támasztja alá, amelyben egy piaci alapon működő beruházó egy állami támogatásként besorolt felelősséget [helyesen: garanciát] figyelembe vett volna.
Ex hypotesi
egyetlen piaci alapon működő beruházó sem vállalt volna olyan felelősséget [helyesen: garanciát], amely a piaci alapon működő beruházó alapelvének nem felelt volna meg, és az Ausfallhaftung megszüntetéséről szóló döntést [helyesen: döntés] megerősíti, hogy az Ausfallhaftungot nem piaci feltételek mellett nyújtották. Az Európai Bíróság úgy rendelkezett, hogy azok a felelősségek [helyesen: garanciák], amelyeket jogosulatlan [helyesen: jogellenes] támogatásként értékelnek, a várható felszámolási költségek elszámolásánál [helyesen: kiszámításánál] nem vehetők figyelembe. Ez fordítva azonban nem jelenti azt, hogy egy fennálló [helyesen: létező] támogatást figyelembe lehet venni. A Bizottság véleménye szerint nem releváns, hogy egy jogellenes vagy egy létező támogatásról van szó. Amíg az intézkedést állami támogatásként kell besorolni, egy piaci alapon működő beruházó sem járult volna hozzá [helyesen: sem lenne arra jogosult], és így az intézkedést nem vette volna [helyesen: venné] figyelembe.”
A Bizottság ezen álláspontját el kell fogadni.
Az ítélkezési gyakorlatból ugyanis az következik, hogy a magánbefektető kritériumának alkalmazása során különbséget kell tenni az állam kötelezettségei között, aszerint hogy a társaság részvényeseként, vagy pedig a közhatalom gyakorlójaként jár-e el (a Bíróság
C-278/92-C-280/92. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 1994. szeptember 14-én hozott ítéletének [EBHT 1994., I-4103. o.]
22. pontja).
Így a Bíróság a fenti 142. pontban hivatkozott Németország kontra Bizottság ügyben 2003. január 28-án hozott ítéletének alapjául szolgáló ügyben (133–141. pont) kizárta hogy az olyan kölcsönöket és garanciákat, amelyeket egy magánbefektető sohasem nyújtana ugyanilyen feltételekkel, és amelyeket jogellenes állami támogatásnak kellene minősíteni, figyelembe lehessen venni azon kérdés vizsgálatakor, hogy a Gröditzer Stahlwerke felszámolása drágább lett volna-e, mint annak veszteséges privatizációja.
A felperesek helytelenül hivatkoznak arra, hogy ez az ügy nem releváns, mivel jogellenes állami támogatást, nem pedig létező támogatást érint. A magán gazdasági szereplő kritériumának alkalmazása keretében a meghatározó az, hogy a szóban forgó intézkedéseket egy rövidebb vagy hosszabb távon nyereségszerzésre törekvő, piacgazdasági feltételek mellett működő magán gazdasági szereplő is megtette volna-e. A vitatott kötelezettségvállalások lehetséges minősítésétől függetlenül továbbá az alapvető kérdés az, hogy az említett kötelezettségvállalások olyanok-e, mint amelyeket egy piacgazdasági feltételek mellett működő magán gazdasági szereplő is elvállalt volna.
Ennélfogva, még ha feltételezzük is, hogy a C (2003) 1329 végleges határozat kötelező jellege ellenére az osztrák hatóságok a jelen eljárás keretében vitathatnák az Ausfallhaftungnak az e határozatban elfogadott állami támogatásként való minősítését, az Ausfallhaftung rendszerének fentebb leírt jellemzőire tekintettel meg kell állapítani, hogy ez utóbbit nem rendes piaci feltételek mellett alkalmazták, és ennélfogva az nem vehető figyelembe az említett hatóságok magatartásának a piacgazdasági feltételek mellett működő magánbefektető szempontjából történő értékelése keretében.
A fenti megfontolásokra tekintettel nem kifogásolható a Bizottsággal szemben, hogy a BB megvásárlására a konzorcium, illetve a GRAWE által benyújtott ajánlatok értékelése keretében elutasította az Ausfallhaftung figyelembevételét.
Következésképpen a negyedik jogalapot el kell utasítani.
A piacgazdasági feltételek mellett működő magáneladó elvének az Ausfallhaftunghoz kapcsolódó kockázatok másodlagos vizsgálata keretében történő téves alkalmazására alapított ötödik jogalapról
A jelen jogalappal a felperesek lényegében azt állítják, hogy a Burgenland tartomány által a BB konzorcium részére történő eladása esetén viselendő pénzügyi kockázatok másodlagos vizsgálata téves volt. Azt hangsúlyozzák különösen, hogy az Ausfallhaftung alkalmazásából eredő pénzveszteség mértékének értékelése téves és nem elégségesen indokolt feltevéseken alapul. Emellett a Bizottság helytelenül járt el, amikor a BB felszámolása esetének mérlegelésekor nem vett figyelembe azt a független szakvéleményt, amelyre Burgenland tartomány támaszkodhatott volna.
Emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság a teljesség kedvéért megvizsgálta a felpereseknek az Ausfallhaftung figyelembevételével kapcsolatos érveit (lásd a megtámadott határozat (144)–(157) preambulumbekezdését). E vizsgálat eredményeképpen arra a következtetésre jutott, hogy még akkor sem a GRAWE ajánlata a legjobb ajánlat, ha az Osztrák Köztársaság álláspontját követve figyelembe vesszük az Ausfallhaftungot.
Márpedig, mivel el kell fogadni a Bizottság által kifejtett azon fő érvet, amely szerint az Ausfallhaftungot nem lehetett figyelembe venni a BB vételi ajánlatának értékelése során (lásd a negyedik jogalapot), nem kell megvizsgálni a jelen jogalap megalapozottságát, amely kizárólag a másodlagosan előadott érvek vitatására irányul, és amely ezért jellegénél fogva alkalmatlan a Bizottság által elfogadott végleges megoldás megkérdőjelezésére. A következetes ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis egy téves indok nem igazolja a jogi aktus megsemmisítését, amennyiben az csak mellékes indok, és elegendő más indok létezik annak megalapozására (lásd a fenti 131. pontban hivatkozott Görögország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 61. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
A jelen jogalapot ezért hatástalannak kell nyilvánítani.
Az Ausfallhaftung keretében végzett értékpapír-kibocsátás helytelen értékelésére alapított nyolcadik jogalapról
A felek érvei
A felperesek álláspontja szerint a Bizottság tévesen állapította meg, hogy az értékesítés lezárása előtti napon a mintegy 380 millió euró értékű kiegészítő kötvény GRAWE részére történő kibocsátása folytán ez utóbbi előnyben részesült. A Bizottság többek között nem vette figyelembe, hogy amint több tanúvallomásból és az osztrák hatóságok által közölt értékpapír-kibocsátási ütemtervből kitűnik, az új értékpapír-kibocsátást mindkét ajánlattevő részére bejelentették, és az egyszerre szolgálta mindkettőjük érdekét. Emellett a Bizottság nem hasonlította össze a két ajánlattevő által az új értékpapír-kibocsátás következtében elérhető előnyt, figyelembe véve kockázati profiljukat és minősítésüket. Azzal érvelnek különösen, hogy mivel a GRAWE nagyon jó minősítéssel rendelkezett, az Ausfallhaftungból származó előnye igen alacsony lett volna. A konzorcium azonban azt nagymértékben kihasználta volna, ami a vételárat nagyban kompenzálta volna. A Bizottság ezt egyáltalán nem vette figyelembe a két ajánlati ár összehasonlításakor, ami a tényállás megállapítását érintő nyilvánvaló hiba.
Emellett a felperesek úgy vélik, hogy amennyiben a mintegy 380 millió euró értékű kiegészítő kötvény kibocsátását kizárólag a GRAWE számára tették volna hozzáférhetővé, kitűnő kockázati profiljára tekintettel az ez utóbbi részére ebből származó előny minimális lett volna.
A Bizottság valamennyi kifogást vitatja.
A Törvényszék álláspontja
Emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (171) preambulumbekezdésében a következőket állapította meg:
„Az állami felelősség [helyesen: garancia] keretén belül biztosított 380 millió EUR értékű kiegészítő kölcsönök kiadása [helyesen: kiegészítő értékpapír-kibocsátás] sem az eljárási levélben, sem pedig a GRAWE-val kötött szerződés tervezetében nem szerepelt. A Bizottság megítélése szerint ez a megállapodás lényeges szerepet játszott az eladási eljárás folyamán, és a konzorciummal kötött szerződéstervezetbe bele kellett volna venni. Ezenkívül a konzorcium megerősítette, hogy az ajánlatában a kiegészítő kölcsönök kiadását [helyesen: a kiegészítő értékpapír-kibocsátást] nem vette figyelembe. A Bizottság véleménye szerint ezért az az előny, amellyel a GRAWE-t további 380 millió EUR rendelkezésre bocsátásával kedvezőbb refinanszírozási helyzetbe hozták, kiigazítást igényel a konzorcium ajánlata és a tényleges vételár közötti különbözeti összeg növelése formájában. A számítás alapjául azok a kamatok szolgálnak, amelyeket a BB az eladás befejezését követő refinanszírozási költségekhez viszonyítva a 380 millió EUR értékű kiegészítő kölcsönökért [helyesen: értékpapírok után] fizet.”
A felperesek a jelen jogalap keretében e megállapításokat vitatják. Lényegében arra hivatkoznak, hogy a GRAWE által a 380 millió euró értékű kiegészítő értékpapír-kibocsátás következtében elért előny teljes összegével történő felfelé való kiigazítás figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy az értékpapír-kibocsátás a konzorciumnak is kedvezett.
Márpedig, amint a megtámadott határozat (148) és (171) preambulumbekezdéséből kitűnik, a Bizottság a felszámolás eshetőségének másodlagosan történő vizsgálata keretében, amelyet az osztrák hatóságok javasoltak a konzorcium részére történő értékesítés esetére, nem tagadta meg a kiegészítő értékpapír-kibocsátás figyelembevételét, a GRAWE részére biztosított előny összegének értékelése során pusztán azt jelezte, hogy a konzorcium által benyújtott ajánlat valójában nem vette figyelembe a kiegészítő értékpapír-kibocsátást. Ebben az összefüggésben a Bizottság arra alapozta megállapítását egyfelől, hogy a 380 millió euró értékű kiegészítő értékpapír-kibocsátás sem az eljárási levélben, sem pedig a konzorciummal kötendő szerződés tervezetében nem szerepelt, és másfelől, hogy ez utóbbi megerősítette, hogy valóban nem vette figyelembe e kibocsátást.
A felperesek azon érvelésüket, miszerint még azt feltételezve is, hogy a kiegészítő értékpapír-kibocsátást kizárólag a GRAWE számára tették hozzáférhetővé, ez utóbbi nem részesült semmilyen kiegészítő előnyben a konzorciuménál magasabb pénzügyi minősítésére és kedvezőbb kockázati profiljára tekintettel, semmilyen meggyőző érvvel nem támasztották alá, és ezért azt el kell utasítani.
Még ha feltételezzük is, hogy a felperesek e jogalap keretében valójában a Burgenland tartomány által az Ausfallhaftung alapján viselt pénzügyi kockázatra utalnak, emlékeztetni kell arra, hogy – amint a negyedik jogalap vizsgálatából kitűnik (lásd a fenti 158. pontot) – e garancia nem olyan körülmény, amelyet a vitatott intézkedésnek a piacgazdasági feltételek mellett működő magánbefektető szempontjából történő értékelése keretében figyelembe kell venni. Emellett, amint azt a Bizottság is hangsúlyozta, a támogatás összegének meghatározása keretében nem azt kellett meghatározni, hogy mekkora lett volna a BB által a konzorcium részére történő értékesítés esetén esetlegesen elérhető előny, hanem azt, hogy mekkora volt a GRAWE részére ténylegesen és objektíven nyújtott előny.
A nyolcadik jogalapot tehát el kell utasítani.
Az EK 87. cikk (1) bekezdésének a támogatási elem meghatározásával összefüggésben több szempontból való téves alkalmazására alapított kilencedik jogalapról
A felek érvei
A felperesek azt kifogásolják a Bizottsággal szemben, hogy anélkül állapította meg állami támogatás fennállását, hogy kétséget kizáróan bizonyította volna, hogy a GRAWE előnyben részesült. Ez az EK 87. cikk (1) bekezdése téves alkalmazásának minősül, mivel a Bizottság nem tesz kellően különbséget a támogatás fennállása és a támogatási elem jelentősége között. Azt is kifogásolják továbbá, hogy a Bizottság a megtámadott határozat (156) preambulumbekezdésében a GRAWE és a konzorcium ajánlatának összehasonlítása során nem vette figyelembe annak a kockázatát, hogy a konzorcium nem fizeti meg a vételárat, ami a tényállás megállapítását érintő nyilvánvaló hiba. Végül azt róják fel a Bizottságnak, hogy a megtámadott határozat (174) preambulumbekezdésének második mondatában megkövetelte azon előny figyelembevételét, amely a görgetett adóalap-veszteségből származhat, miközben a konzorcium javára végrehajtandó ügylet adójogi előnyeit nem vizsgálta.
A Bizottság vitatja a felperesek érveinek megalapozottságát.
A Törvényszék álláspontja
Érvelésükkel a felperesek azt kifogásolják, hogy a Bizottság úgy állapította meg az előny létezését, hogy nem bizonyosodott meg arról, hogy a megtámadott határozat (167)–(174) preambulumbekezdésében hivatkozott kiigazítások, amelyek a két benyújtott ajánlat közötti különbségek és a GRAWE által a 380 millió euró összegű kiegészítő értékpapír-kibocsátással elért előny figyelembevételére irányulnak, negatív támogatás megállapítására vezetnének.
Márpedig, amennyiben a felszámolás eshetősége tekintetében kifejtett másodlagos érvelést el kell utasítani, és úgy kell tekinteni, hogy a Bizottság nem követett el nyilvánvaló mérlegelési hibát, amikor úgy ítélte meg, hogy kizárólag a GRAWE által a 380 millió euró összegű kiegészítő értékpapír-kibocsátással elért előny vehető figyelembe (lásd a fenti 168–171. pontot), a felperesek nem bizonyították, hogy az említett kiigazítások semlegesítenék a GRAWE által a BB privatizációja útján elért pénzügyi előnyt.
A visszatéríttetendő támogatás eredeti összege ugyanis elvileg a konzorcium által ajánlott vételár és a GRAWE által ténylegesen fizetett vételár közötti 54,7 millió eurós különbségből ered, amely összeget ki kell igazítani azon különböző elemek alapján, amelyeket a GRAWE, illetve a konzorcium ténylegesen figyelembe vett a BB megvásárlására irányuló ajánlata benyújtásakor. A megtámadott határozat azonban csak két lefelé történő kiigazításról rendelkezik, nevezetesen az előtörlesztési díj összege közötti különbségből eredő 2,1 millió euróról (lásd a megtámadott határozat (168) preambulumbekezdését), és négy ingatlantársaság Burgenland tartomány részére történő átruházásából eredő később meghatározandó összegről (lásd a megtámadott határozat (18) és (172) preambulumbekezdését).
Meg kell tehát állapítani, hogy a kilencedik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Az eddigiek összességéből következik, hogy a jelen kereseteket el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §-a alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel az Osztrák Köztársaság és Burgenland tartomány pervesztes lett, ezért a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell őket a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (hatodik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a kereseteket elutasítja.

2)
A Törvényszék az Osztrák Köztársaságot és a Land Burgenlandot kötelezi a költségek viselésére.

Jaeger
Wahl
Soldevila Fragoso
Kihirdetve Luxembourgban, a 2012. február 28-i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.