CELEX: 62011CJ0470
Artículo 49 CE
Restricciones a la libre prestación de servicios
Igualdad de trato
Obligación de transparencia
Juegos de azar
Casinos, salones de juego y bingos
Obligación de que el municipio del lugar de establecimiento conceda una licencia previa
Facultad de apreciación
Menoscabo sustancial de los intereses del Estado y de los habitantes del territorio administrativo de que se trate
Justificaciones
Proporcionalidad

La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 49 CE.
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre SIA Garkalns (en lo sucesivo, «Garkalns»), con domicilio social en Letonia, y el Rīgas dome (Ayuntamiento de Riga), en representación de la Rīgas pilsētas pašvaldības (municipio de Riga; en lo sucesivo, «municipio»), en relación con la negativa de éste a autorizar la apertura, por parte de Garkalns, de un salón de juegos de azar en un centro comercial en Riga.
Marco jurídico
Normativa letona
El artículo 26, apartado 1, del Azartspēļu un izložu likums (Ley de juegos de azar y loterías) establece que, para poder abrir un casino, un salón de juego o un bingo, se necesita una licencia específica. Las licencias se conceden a las sociedades de capital que hayan obtenido una licencia general para la organización de juegos de máquinas tragaperras, ruleta, juegos de cartas y dados o bingo.
Con arreglo al artículo 26, apartado 2, del Azartspēļu un izložu likums, para obtener la licencia específica de apertura de un casino, un salón de juego o un bingo, el organizador de los juegos de azar presentará una solicitud a la izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija (Servicio de inspección y supervisión de las loterías y juegos de azar), a la que se adjuntarán varios documentos, incluido un permiso para la apertura de tal local y la organización de los juegos de azar correspondientes en él expedido por el municipio competente.
El artículo 41, apartado 2, del Azartspēļu un izložu likums prohíbe la organización de juegos de azar:
«1)
en instituciones públicas;
2)
en iglesias y lugares de culto;
3)
en edificios destinados a servicios sanitarios y en centros educativos;
4)
en farmacias, oficinas de correos o entidades de crédito;
5)
en lugares en los que se celebran eventos públicos, durante la duración de éstos, excepto la organización de apuestas;
6)
en zonas en las que se ha autorizado la celebración de mercados con arreglo al procedimiento establecido;
7)
en tiendas, instituciones culturales, estaciones de ferrocarril, estaciones de autobús, aeropuertos y puertos, excepto los salones de juego y salas de apuestas para los que se haya establecido un espacio cerrado al que sólo se pueda acceder desde el exterior del edificio, mediante una entrada separada;
8)
en bares y cafeterías, excepto la organización de apuestas;
9)
en residencias de estudiantes, trabajadores y similares;
10)
en edificios de viviendas cuya entrada exterior coincida con la entrada al local en el que se organizan juegos de azar».
El artículo 42, apartado 3, de dicha Ley precisa que, cuando se prevea organizar juegos de azar en un local al que no son aplicables las restricciones establecidas en el artículo 41, apartado 2, de esta Ley, el Ayuntamiento resolverá sobre la concesión del permiso para organizar juegos de azar en cada caso concreto, examinando si la organización de juegos de azar en el local de que se trata no «genera un menoscabo sustancial de los intereses del Estado y de los de los habitantes del territorio administrativo de que se trate».
Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
Garkalns solicitó al municipio una licencia de apertura de un salón de juego en un centro comercial situado en la ciudad de Riga. Mediante resolución del Ayuntamiento de Riga de 12 de octubre de 2006, el Rīgas dome rechazó expedirle la licencia, al considerar que la apertura menoscabaría sustancialmente los intereses de los habitantes del municipio.
Garkalns interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Administratīvā rajona tiesa (tribunal contencioso-administrativo de primera instancia). Mediante sentencia de 29 de octubre de 2008, dicho tribunal desestimó el recurso.
Mediante sentencia de 13 de abril de 2010, la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal administrativo regional) desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.
En efecto, la Administratīvā apgabaltiesa consideró que la organización de juegos de azar en el local elegido menoscabaría sustancialmente no sólo los intereses de los habitantes de ese territorio administrativo, sino también los intereses de los habitantes de otros territorios administrativos, ya que el centro comercial está ubicado en una vía principal. De este modo, el salón de juego estaría situado, de un lado, en las inmediaciones de un complejo residencial, y, de otro, a unos 500 metros de distancia de un centro de enseñanza secundaria. Por tanto, según dicho tribunal, la denegación por parte del municipio estaba motivada por el deseo de impedir que el público se sintiera tentado a favorecer la participación en juegos de azar frente al resto de posibilidades de ocio.
Garkalns interpuso un recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente contra la sentencia de la Administratīvā apgabaltiesa. Alega, entre otras cuestiones, que ese tribunal interpretó incorrectamente el artículo 42, apartado 3, del Azartspēļu un izložu likums.
En apoyo de su recurso de casación, Garkalns, remitiéndose a la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de junio de 2010, Sporting Exchange (
C-203/08, Rec. p. I-4695
, apartados 50 y 51), asevera que, si bien un Estado miembro puede determinar el grado de protección necesario en el ámbito de los juegos de azar, la facultad de apreciación de que dispone no puede vulnerar la libre prestación de servicios. A su juicio, de este modo la facultad de autorizar la organización de juegos de azar debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano.
El Rīgas dome solicita la desestimación del recurso de casación y afirma que la resolución controvertida se basa en la práctica de no expedir licencias, a fin de reducir el número de salones de juego en Riga.
El tribunal remitente considera que el texto impreciso del artículo 42, apartado 3, del Azartspēļu un izložu likums puede vulnerar el principio de igualdad de trato y de la obligación de transparencia que se deriva de éste, pero se pregunta si dicha disposición es necesaria para conceder a los municipios un cierto margen de flexibilidad para aplicar el procedimiento de organización de juegos de azar y planificar el desarrollo territorial y social del municipio, lo que no sería posible si la Ley estableciera criterios más estrictos.
En estas circunstancias, el Augstākās tiesas Senāts decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse el artículo 49 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y la obligación de transparencia vinculada a éste en el sentido de que es compatible con las restricciones admisibles a la libre prestación de servicios el uso en una ley promulgada públicamente con carácter previo de un concepto jurídico indeterminado como el “menoscabo sustancial de los intereses del Estado y de los habitantes del territorio administrativo de que se trate”, que ha de concretarse en cada aplicación individual mediante pautas interpretativas, pero que al mismo tiempo permite una cierta flexibilidad al evaluar el menoscabo de la libertad?»
Sobre la cuestión prejudicial
Sobre la admisibilidad
El Gobierno letón niega la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial, debido a que todos los elementos del litigio principal se circunscriben a un solo Estado miembro. Según dicho Gobierno, a falta de elementos transfronterizos, la cuestión planteada es hipotética y no tiene vínculo alguno con el Derecho de la Unión.
A este respecto, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (sentencia de 10 de marzo de 2009, Hartlauer,
C-169/07, Rec. p. I-1721
, apartado 24).
De ello se desprende que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véase, en particular, la sentencia de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez,
C-570/07 y C-571/07, Rec. p. I-4629
, apartado 36).
Ahora bien, éste no es el caso en relación con el presente procedimiento. En efecto, la resolución de remisión describe de modo suficiente el marco jurídico y fáctico del litigio principal, y las indicaciones aportadas por el tribunal remitente permiten determinar el alcance de la cuestión planteada.
En el caso, de autos, es pacífico que Garkalns es una empresa letona, creada en Letonia, y que todos los elementos del litigio principal se circunscriben a ese Estado miembro. Sin embargo, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, su respuesta puede ser útil al tribunal remitente aun en tales circunstancias, en particular en el caso de que el Derecho nacional imponga que un nacional goce de los mismos derechos que un nacional de otro Estado miembro derivaría del Derecho de la Unión en la misma situación (véanse, en este sentido, las sentencias Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citada, apartado 39, y de 10 de mayo de 2012, Duomo Gpa y otros, C-357/10 a C-359/10, apartado 28).
Además, si bien una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que es indistintamente aplicable a los nacionales letones y a los nacionales de otros Estados miembros, sólo puede, por lo general, estar comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones relativas a las libertades fundamentales establecidas en el Tratado FUE en la medida en que se aplica a supuestos que guardan relación con los intercambios intracomunitarios, no se puede excluir de ningún modo que explotadores establecidos en Estados miembros distintos de la República de Letonia estén o hayan estado interesados en abrir salones de juego en territorio letón (véase, en este sentido, la sentencia Blanco Pérez y Chao Gómez, antes citada, apartado 40 y jurisprudencia citada).
En estas circunstancias, debe considerarse que procede admitir la petición de decisión prejudicial.
Sobre la identificación de las disposiciones del Derecho de la Unión que precisan de interpretación
El Gobierno letón ha expresado sus dudas acerca de la pertinencia de la referencia en las cuestiones prejudiciales al artículo 49 CE, por considerar que sólo el artículo 43 CE debe aplicarse en situaciones como las que son objeto del litigio principal.
A este respecto, cabe recordar que, como se desprende de reiterada jurisprudencia, las actividades que consisten en permitir a los usuarios participar, a cambio de una remuneración, en un juego que permite ganar dinero constituyen actividades de servicios, en el sentido del artículo 49 CE (sentencia de 8 de septiembre de 2010, Stoß y otros,
C-316/07, C-358/07 a C-360/07, C-409/07 y C-410/07, Rec. p. I-8069
, apartado 56 y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, prestaciones como las controvertidas en el litigio principal pueden estar incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 49 CE, a menos que el artículo 43 CE sea de aplicación.
Por lo que atañe a la delimitación de los respectivos ámbitos de aplicación de los principios de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento, procede determinar si el operador económico está o no establecido en el Estado miembro en el que ofrece el servicio en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard,
C-55/94, Rec. p. I-4165
, apartado 22). Cuando está establecido en el Estado miembro en el que ofrece el servicio, está comprendido dentro del ámbito de aplicación del principio de libertad de establecimiento, tal como se define en el artículo 43 CE. En cambio, cuando el operador económico no se halla establecido en dicho Estado miembro de destino, es un prestador transfronterizo comprendido dentro del ámbito de aplicación del principio de libre prestación de servicios previsto en el artículo 49 CE (véase la sentencia Duomo Gpa y otros, antes citada, apartado 30 y jurisprudencia citada).
En este contexto, el concepto de establecimiento implica que el operador ofrezca sus servicios de manera estable y continua a partir de un establecimiento en el Estado miembro de destino. Por el contrario, son «prestaciones de servicios», en el sentido del artículo 49 CE, todas las prestaciones que no se ofrezcan, de una manera estable y continua, a partir de un establecimiento en el Estado miembro de destino (véase la sentencia Duomo Gpa y otros, antes citada, apartado 31 y jurisprudencia citada).
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende también que ninguna disposición del Tratado CE permite determinar, de manera abstracta, la duración o la frecuencia a partir de la cual la prestación de un servicio o de un determinado tipo de servicio no puede considerarse ya una prestación de servicios, de modo que el concepto de «servicios» en el sentido de dicho Tratado puede cubrir servicios de naturaleza muy distinta, incluidos servicios cuya prestación se extiende a un período prolongado, incluso durante varios años (véase la sentencia Duomo Gpa y otros, antes citada, apartado 32 y jurisprudencia citada).
De las consideraciones anteriores se desprende que una disposición como la controvertida en el litigio principal puede, en principio, estar incluida en el ámbito de aplicación tanto del artículo 43 CE como del 49 CE.
En todo caso, es preciso recordar que, en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 267 TFUE, basado en una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, toda apreciación de los hechos del litigio principal es competencia del juez nacional (sentencia Stoß y otros, antes citada, apartado 62 y jurisprudencia citada).
En consecuencia, corresponderá al tribunal remitente determinar, a la luz de las circunstancias concretas del caso de autos, si la situación controvertida en el litigio principal se rige por el artículo 43 CE o por el 49 CE.
Toda vez que el tribunal remitente formuló la cuestión prejudicial basándose en el artículo 49 CE, procede examinarla a la luz de dicho artículo.
Sobre el fondo
Mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si el artículo 49 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, que confiere a los municipios una amplia facultad de apreciación al permitirles denegar una licencia de apertura de un casino, un salón de juego o un bingo basándose en un «menoscabo sustancial de los intereses del Estado y de los habitantes del territorio administrativo de que se trate».
Con carácter previo, cabe recordar que una norma de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe el ejercicio de actividades en el sector de los juegos de azar sin una licencia previa de las autoridades administrativas, constituye una restricción de la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 49 CE (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros,
C-338/04, C-359/04 y C-360/04, Rec. p. I-1891
, apartado 42).
En el caso de autos, debe sin embargo examinarse si tal restricción puede admitirse en virtud de las medidas excepcionales, por motivos de orden público, de seguridad pública y de salud pública, expresamente previstas por los artículos 45 CE y 46 CE, aplicables en esta materia con arreglo al artículo 55 CE, o si puede considerarse justificada por razones imperiosas de interés general, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International,
C-42/07, Rec. p. I-7633
, apartado 55, y el auto de 28 de octubre de 2010, Bejan, C-102/10, apartado 44).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado en numerosas ocasiones que la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros. A falta de armonización en la materia, corresponde a cada Estado miembro apreciar en estos ámbitos, conforme a su propia escala de valores, las exigencias que supone la protección de los intereses afectados (sentencia Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, antes citada, apartado 57 y jurisprudencia citada).
Sin embargo, las restricciones que impongan los Estados miembros deben cumplir los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con su proporcionalidad y aplicarse de manera no discriminatoria. De este modo, una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática (véase, en este sentido, la sentencia Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, antes citada, apartados 59 a 61 y jurisprudencia citada).
Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, en este ámbito concreto, las autoridades nacionales gozan de una facultad de apreciación suficiente para determinar las exigencias que implica la protección de los consumidores y del orden social y, por otro lado, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en su jurisprudencia, corresponde a cada Estado miembro apreciar si, en el marco de los objetivos legítimos que persigue, es preciso prohibir total o parcialmente las actividades relativas al juego y a las apuestas, o sólo limitarlas, previendo a tal efecto modalidades de control más o menos estrictas (véanse, en este sentido, las sentencias Stoß y otros, antes citada, apartado 76, y de 8 de septiembre de 2010, Carmen Media Group,
C-46/08, Rec. p. I-8149
, apartado 46).
A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, las restricciones de las actividades de juego pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general, como la protección de los consumidores y la prevención del fraude y de la incitación a los ciudadanos al gasto excesivo en juego (véase, en este sentido, la sentencia Carmen Media Group, antes citada, apartado 55 y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, es pacífico que el objetivo perseguido por la normativa nacional controvertida, en concreto la protección de los intereses de los habitantes de la zona y de los consumidores potenciales de los riesgos vinculados a los juegos de azar, puede constituir una razón imperiosa de interés general capaz de justificar la restricción de la libre prestación de servicios controvertida.
En estas circunstancias, debe comprobarse si la restricción de la libre prestación de servicios impuesta por la normativa nacional controvertida en el litigio principal puede garantizar el cumplimiento del objetivo de proteger a los consumidores de los riesgos vinculados a los juegos de azar y si no va más allá de lo necesario para cumplirlo.
Además, a fin de respetar el principio de igualdad de trato y de la obligación de transparencia que se deriva de éste, un régimen de autorización de los juegos de azar debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de modo que establezcan los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades con el fin de que ésta no pueda utilizarse de manera arbitraria (véase, en este sentido, la sentencia Sporting Exchange, antes citada, apartado 50).
Por otro lado, para permitir un control de la imparcialidad de los procedimientos de autorización, es necesario que las autoridades competentes basen cada una de sus decisiones en un razonamiento accesible al público, indicando de manera precisa los motivos por los cuales, en su caso, se denegó una autorización.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales asegurarse, especialmente a la vista de las disposiciones concretas de desarrollo de la normativa restrictiva en cuestión, que ésta responda verdaderamente al afán de reducir las oportunidades de juego y de limitar las actividades en este ámbito de forma coherente y sistemática (véase, en este sentido, la sentencia Carmen Media Group, antes citada, apartado 65 y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, no se discute que, como se deduce de la resolución de remisión, al permitir denegar una licencia de apertura de un salón de juegos de azar basándose en un menoscabo sustancial de los intereses del Estado y de los habitantes del territorio administrativo de que se trate, la norma nacional controvertida en el litigio principal confiere a las autoridades administrativas una amplia facultad de apreciación, en particular de la naturaleza de los intereses que desea proteger.
Una facultad de apreciación, como la controvertida en el litigio principal, podría estar justificada si la propia norma nacional tuviera por objeto responder realmente a la necesidad de reducir las ocasiones de juego y de limitar las actividades en este ámbito de manera coherente y sistemática o garantizar la tranquilidad de los habitantes de la zona, o incluso, de manera general, el orden público, reconociendo a tal efecto a los municipios una cierta laxitud en la aplicación del régimen relativo a la organización de juegos de azar.
En consecuencia, al objeto de apreciar la proporcionalidad de la norma nacional controvertida, incumbe al tribunal remitente comprobar en particular que el Estado ejerce un control estricto sobre las actividades vinculadas a los juegos de azar, que la negativa de los municipios a autorizar la apertura de nuevos establecimientos de este tipo persigue realmente el objetivo alegado de proteger a los consumidores y que el criterio del «menoscabo sustancial de los intereses del Estado y de los habitantes del territorio administrativo de que se trate» se aplica sin discriminación.
Habida cuenta de lo que antecede, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 49 CE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una norma de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que confiere a los municipios una amplia facultad de apreciación al permitirles denegar una licencia de apertura de un casino, de un salón de juegos o de un bingo basándose en un «menoscabo sustancial de los intereses del Estado y de los habitantes del territorio administrativo de que se trate», siempre que dicha norma tenga realmente por objeto reducir las ocasiones de juego y limitar las actividades en este ámbito de manera coherente y sistemática o garantizar el orden público, y siempre que la facultad de apreciación de los municipios competentes se ejerza de manera transparente, permitiendo un control de la imparcialidad de los procedimientos de concesión de licencias, lo que corresponde comprobar al tribunal remitente.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

El artículo 49 CE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una norma de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que confiere a los municipios una amplia facultad de apreciación al permitirles denegar una licencia de apertura de un casino, de un salón de juegos o de un bingo basándose en un «menoscabo sustancial de los intereses del Estado y de los habitantes del territorio administrativo de que se trate», siempre que dicha norma tenga realmente por objeto reducir las ocasiones de juego y limitar las actividades en este ámbito de manera coherente y sistemática o garantizar el orden público, y siempre que la facultad de apreciación de los municipios competentes se ejerza de manera transparente, permitiendo un control de la imparcialidad de los procedimientos de concesión de licencias, lo que corresponde comprobar al tribunal remitente.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: letón.