CELEX: 62012CJ0367
Ελευθερία εγκαταστάσεως
Δημόσια υγεία
Άρθρο 49 ΣΛΕΕ
Φαρμακεία
Κατάλληλος εφοδιασμός του πληθυσμού σε φάρμακα
Άδεια λειτουργίας
Γεωγραφική κατανομή των φαρμακείων
Θέσπιση περιορισμών βάσει, ιδίως, δημογραφικού κριτηρίου
Ελάχιστη απόσταση μεταξύ των φαρμακείων

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 49 ΣΛΕΕ και των άρθρων 16 και 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο δίκης την οποία κίνησε η S. Sokoll-Seebacher, σχετικά με την ίδρυση φαρμακείου εντός των ορίων του Δήμου Pinsdorf, ο οποίος βρίσκεται στο ομόσπονδο κράτος (Land) της Άνω Αυστρίας.
Το αυστριακό νομικό πλαίσιο
Το άρθρο 10 του νόμου περί φαρμακείων (Apothekengesetz), όπως έχει τροποποιηθεί με τον νόμο που δημοσιεύθηκε στο
BGBl
. I, 41/2006 (στο εξής: ApG), ορίζει τα εξής:
«1.   Άδεια για την ίδρυση και λειτουργία φαρμακείου χορηγείται εφόσον:
1)
εντός του δήμου όπου πρόκειται να ιδρυθεί το φαρμακείο είναι ήδη μονίμως εγκατεστημένος ιατρός και
2)
υφίσταται ανάγκη για την ίδρυση νέου φαρμακείου.
2.   Δεν υφίσταται τέτοια ανάγκη εφόσον:
1)
κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως, υφίσταται ήδη, εντός του δήμου όπου ζητείται η ίδρυση νέου φαρμακείου, φαρμακείο που λειτουργεί εντός ιατρείου ή κτηνιατρείου και εφόσον λιγότερες από δύο θέσεις συμβεβλημένων ιατρών […] (θέσεις πλήρους απασχολήσεως) κατέχονται από ιατρούς γενικής ιατρικής ή εφόσον
2)
η απόσταση μεταξύ του τόπου εγκαταστάσεως του φαρμακείου του οποίου ζητείται η άδεια ιδρύσεως και ο τόπος εγκαταστάσεως του εγγύτερου υφιστάμενου φαρμακείου είναι μικρότερη από 500 μέτρα ή εφόσον
3)
συνεπεία της ιδρύσεως αυτής, ο αριθμός των ατόμων που θα συνεχίσουν να εφοδιάζονται από κάποιο από τα υφιστάμενα στην ευρύτερη περιοχή φαρμακεία μειώνεται σε σημείο που να είναι μικρότερος από 5500.
3.   Επίσης, δεν υφίσταται ανάγκη, κατά την έννοια της ανωτέρω παραγράφου 2, σημείο 1, σε περίπτωση κατά την οποία, κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως, υφίσταται, εντός των ορίων του δήμου όπου ζητείται η ίδρυση φαρμακείου,
1)
φαρμακείο που λειτουργεί εντός ιατρείου ή κτηνιατρείου και
2)
συμβεβλημένο κέντρο υγείας […]
[…]
4.   Τα προς εφοδιασμό άτομα, κατά την έννοια της ανωτέρω παραγράφου 2, σημείο 3, είναι οι μόνιμοι κάτοικοι που διαβιούν σε περίμετρο 4 χιλιομέτρων, απόσταση καλυπτόμενη οδικώς, πέριξ του τόπου εγκαταστάσεως του υφιστάμενου φαρμακείου και οι οποίοι, λόγω των τοπικών συνθηκών, πρέπει να εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται σε φάρμακα από αυτό.
5.   Σε περίπτωση κατά την οποία ο αριθμός των μονίμων κατοίκων, όπως αυτοί ορίσθηκαν στην ανωτέρω παράγραφο 4, είναι μικρότερος των 5500, πρέπει να ληφθούν υπόψη, προκειμένου να διαπιστωθεί αν υφίσταται ανάγκη, τα άτομα που θα εφοδιάζονται σε φάρμακα λόγω του ότι εργάζονται ή κάνουν χρήση υπηρεσιών ή μέσων μεταφοράς εντός της ζώνης αυτής.
6.   Κατ’ εξαίρεση, επιτρέπεται να μην τηρηθεί η απόσταση που διαλαμβάνεται στην ανωτέρω παράγραφο 2, σημείο 2, σε περίπτωση κατά την οποία το επιτάσσουν πιεστικώς τοπικές ιδιαιτερότητες προς το συμφέρον του κατάλληλου εφοδιασμού του πληθυσμού σε φάρμακα.
7.   Πρέπει να διενεργηθεί πραγματογνωμοσύνη από τον Αυστριακό Φαρμακευτικό Σύλλογο σχετικά με το αν παρίσταται ανάγκη ιδρύσεως και λειτουργίας νέου φαρμακείου. […]
[…]»
Το άρθρο 47, παράγραφος 2, του ApG, περί «χρονικού διαστήματος κατά το οποίο δεν επιτρέπεται η υποβολή αιτήσεως», προβλέπει ότι:
«Αίτηση χορηγήσεως αδείας σε υποψήφιο απορρίπτεται από τις διοικητικές αρχές της επαρχίας άνευ άλλου τινός και στην περίπτωση κατά την οποία απορρίφθηκε προηγούμενη αίτηση ετέρου αιτούντος την ίδρυση και λειτουργία φαρμακείου στην ίδια περιοχή, για τον λόγο ότι δεν συνέτρεχε κάποια από τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που διαλαμβάνονται στο άρθρο 10, εφόσον έχουν παρέλθει λιγότερα από δύο έτη από της κοινοποιήσεως της τελευταίας αποφάσεως που εκδόθηκε στην υπόθεση αυτή και δεν έχει επέλθει ουσιώδης μεταβολή των τοπικών συνθηκών στις οποίες στηρίχθηκε το σκεπτικό της πρώτης αποφάσεως. […]»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Με απόφαση της 29ης Δεκεμβρίου 2011, ο έπαρχος Gmunden (Bezirkshauptmann von Gmunden) απέρριψε την αίτηση της S. Sokoll-Seebacher για τη χορήγηση αδείας ιδρύσεως και λειτουργίας φαρμακείου εντός των ορίων του Δήμου Pinsdorf, για τον λόγο ότι ουδόλως υφίστατο τέτοια ανάγκη, κατά την έννοια του άρθρου 10 του ApG.
Η απορριπτική αυτή απόφαση στηρίχθηκε σε έκθεση πραγματογνωμοσύνης του Αυστριακού Φαρμακευτικού Συλλόγου, της 12ης Απριλίου 2011, και στις από 25 Οκτωβρίου 2011 συμπληρωματικές της εκθέσεως αυτής παρατηρήσεις. Κατά τα έγγραφα αυτά, η ίδρυση και λειτουργία νέου φαρμακείου θα είχε ως αποτέλεσμα να μειωθεί το δυναμικό των ατόμων που εφοδιάζονται σε φάρμακα από το φαρμακείο που διαχειρίζεται η A. Zehetner και το οποίο βρίσκεται εντός των ορίων του, όμορου του Δήμου Pinsdorf, Δήμου Altmünster σαφώς κάτω από το όριο των 5500 ατόμων, δεδομένου ότι η πελατεία του φαρμακείου αυτού θα μειωνόταν στα 1513 άτομα.
Η S. Sokoll-Seebacher προσέβαλε την απόφαση αυτή διατεινόμενη ότι, στις συμπληρωματικές της εκθέσεως πραγματογνωμοσύνης παρατηρήσεις, ο Αυστριακός Φαρμακευτικός Σύλλογος έλαβε υπόψη την ύπαρξη απευθείας οδικής συνδέσεως μεταξύ των όμορων Δήμων Pinsdorf και Altmünster η οποία σύμφωνα με το σχέδιο υποδομών του Οργανισμού Αυστριακών Σιδηροδρόμων πρόκειται να καταργηθεί. Κατά την S. Sokoll-Seebacher, όμως, το γεγονός αυτό έπρεπε να ληφθεί υπόψη. Επιπλέον, έπρεπε να ληφθεί υπόψη και το ότι η A. Zehetner, κατά τον χρόνο ιδρύσεως του φαρμακείου της, είχε σαφώς επίγνωση του ότι ο αριθμός όσων εφοδιάζονται από το φαρμακείο της ουδέποτε θα έφθανε τον αριθμό των 5500 ατόμων.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Αντιβαίνει στην κατά το άρθρο 16 του Χάρτη αρχή της νομιμότητας και/ή στην κατά το άρθρο 49 ΣΛΕΕ αρχή της διαφάνειας εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης διάταξη του άρθρου 10, παράγραφος 2, σημείο 3, του ApG, με την οποία δεν καθορίζονται εντός του ιδίου του νόμου, έστω ως προς τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά τους γνωρίσματα, οι ουσιώδεις προϋποθέσεις εφαρμογής του κριτηρίου περί ανάγκης ιδρύσεως φαρμακείου, αλλά καταλείπεται στη νομολογία των εθνικών δικαστηρίων η διευκρίνιση θεμελιωδών σημείων του περιεχομένου του, καθόσον δεν αποκλείει το ενδεχόμενο ορισμένοι ημεδαποί ενδιαφερόμενοι, καθώς και οι ημεδαποί στο σύνολό τους, να αποκτούν καθοριστικής σημασίας ανταγωνιστικό πλεονέκτημα έναντι των υπηκόων άλλων κρατών μελών;
2)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, αντιβαίνει στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ εθνική ρύθμιση, όπως αυτή του άρθρου 10, παράγραφος 2, σημείο 3, του ApG, βάσει της οποίας καθορίζεται ως ουσιώδες κριτήριο για να διακριβωθεί αν υφίσταται ανάγκη ανελαστικό όριο 5500 ατόμων, ως προς το οποίο ο νόμος δεν προβλέπει καμία δυνατότητα παρεκκλίσεως από αυτόν τον βασικό κανόνα, καθόσον στην πράξη δεν διασφαλίζεται, κατά τα φαινόμενα, οπωσδήποτε η επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού κατά τρόπο συνεπή, κατά την έννοια [της αποφάσεως της 1ης Ιουνίου 2010,
C-570/07 και C-571/07, Blanco Pérez και Chao Gómez, Συλλογή 2010, σ. I-4629
], σκέψεις 98 έως 101;
3)
Σε περίπτωση κατά την οποία και στο δεύτερο ερώτημα προσήκει αρνητική απάντηση: αντιβαίνει στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ και/ή στο άρθρο 47 του Χάρτη εθνική ρύθμιση όπως αυτή του άρθρου 10, παράγραφος 2, σημείο 3, του ApG, από την οποία, βάσει της νομολογίας των ανώτατων εθνικών δικαστηρίων όσον αφορά το ζήτημα της διακριβώσεως της υπάρξεως ανάγκης, απορρέουν περαιτέρω αναλυτικά κριτήρια —όπως είναι η προτεραιότητα στην αίτηση που υποβάλλεται πρώτη χρονικά, το γεγονός ότι λόγω εκκρεμούσας διαδικασίας καθίσταται απαράδεκτη η υποβολή μεταγενέστερων αιτήσεων, το διετές χρονικό διάστημα κατά το οποίο δεν επιτρέπεται η υποβολή αιτήσεως λόγω απορρίψεως της προηγούμενης αιτήσεως, τα κριτήρια καθορισμού του αριθμού των “μονίμων κατοίκων”, αφενός, και των “επισκεπτών”, αφετέρου, καθώς και τα κριτήρια κατανομής της δυνητικής πελατείας σε περίπτωση μερικής συμπτώσεως της περιμέτρου τεσσάρων χιλιομέτρων από την έδρα δύο ή περισσοτέρων φαρμακείων, κ.λπ.—, καθόσον η κατάσταση αυτή δεν καθιστά, κατά κανόνα, προβλέψιμη την εφαρμογή της διατάξεως αυτής εντός εύλογης προθεσμίας, οπότε (βλ. προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψεις 98 έως 101 και 114 έως 125) διαπιστώνεται ότι η εν λόγω διάταξη δεν είναι συγκεκριμένα κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού κατά τρόπο συνεπή και/ή δεν διασφαλίζει στην πράξη την κατάλληλη πρόσβαση στην παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών, καθώς και/ή διότι δύναται να έχει ως συνέπεια διάκριση μεταξύ των ημεδαπών ενδιαφερομένων ή μεταξύ αυτών και των εχόντων την ιθαγένεια άλλων κρατών μελών;»
Επί του παραδεκτού
Πρώτον, η A. Zehetner και η Αυστριακή Κυβέρνηση αμφισβητούν το παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, για τον λόγο ότι η διαφορά της κύριας δίκης δεν ενέχει διασυνοριακά στοιχεία και αφορά αμιγώς εσωτερική υπόθεση.
Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι, μολονότι εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης —που ισχύει αδιακρίτως τόσο στην περίπτωση των Αυστριακών υπηκόων όσο και σε αυτήν των υπηκόων των λοιπών κρατών μελών— δεν εμπίπτει, κατά κανόνα, στις διατάξεις περί θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνει η Συνθήκη ΛΕΕ παρά μόνον εφόσον έχει εφαρμογή σε περιπτώσεις που σχετίζονται με το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών, εντούτοις ουδόλως αποκλείεται το ενδεχόμενο υπήκοοι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη εκτός της Δημοκρατίας της Αυστρίας να ενδιαφέρθηκαν ή να ενδιαφερθούν να εκμεταλλευθούν φαρμακεία στο εν λόγω κράτος μέλος (βλ., σχετικώς, απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2013, C‑159/12 έως C‑161/12, Venturini κ.λπ., σκέψη 25 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Μολονότι, βεβαίως, από τη δικογραφία που διαβιβάσθηκε στο Δικαστήριο προκύπτει ότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης έχει την αυστριακή ιθαγένεια και ότι τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της υποθέσεως της κύριας δίκης έχουν αμιγώς εσωτερικό χαρακτήρα, καθόσον αφορούν ένα μόνον κράτος μέλος και συγκεκριμένα τη Δημοκρατία της Αυστρίας, εντούτοις η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης ρύθμιση δύναται να παράγει αποτελέσματα τα οποία δεν περιορίζονται εντός αυτού του κράτους μέλους.
Επιπλέον, ακόμη και σε περίπτωση αμιγώς εσωτερικής υποθέσεως όπως η επίμαχη εν προκειμένω, στην οποία όλα τα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνον κράτους μέλους, η απάντηση του Δικαστηρίου μπορεί, εντούτοις, να είναι χρήσιμη στο αιτούν δικαστήριο, ιδίως σε περίπτωση κατά την οποία το εθνικό δίκαιο θα του επέβαλε να αναγνωρίσει σε ημεδαπό τα δικαιώματα που θα αντλούσε στην ίδια περίπτωση από το δίκαιο της Ένωσης υπήκοος άλλου κράτους μέλους (προμνημονευθείσα απόφαση Venturini κ.λπ., σκέψη 28 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συνεπώς, η πρώτη αυτή ένσταση απαραδέκτου πρέπει να απορριφθεί.
Δεύτερον, η A. Zehetner, χωρίς να εγείρει ρητώς σχετική ένσταση απαραδέκτου, διατυπώνει αμφιβολίες όσον αφορά το ζήτημα αν με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως εκτίθεται δεόντως η σχέση μεταξύ των προβαλλόμενων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης και της εφαρμοστέας στη διαφορά της κύριας δίκης εθνικής νομοθεσίας. Συγκεκριμένα, η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι δυσχερώς κατανοητή λόγω του ότι λαμβάνει στοιχειωδώς και μόνον υπόψη το ισχύον αυστριακό δίκαιο.
Συναφώς, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η ανάγκη ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης κατά τρόπο χρήσιμο για το εθνικό δικαστήριο επιβάλλει να καθορίζει το δικαστήριο αυτό το πραγματικό και κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται τα ερωτήματα που υποβάλλει ή, τουλάχιστον, να διευκρινίζει τα πραγματικά περιστατικά επί των οποίων στηρίζονται τα ερωτήματα αυτά (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 17ης Φεβρουαρίου 2005,
C-134/03, Viacom Outdoor, Συλλογή 2005, σ. I-1167
, σκέψη 22, της 6ης Δεκεμβρίου 2005,
C-453/03, C-11/04, C-12/04 και C-194/04, ABNA κ.λπ., Συλλογή 2005, σ. I-10423
, σκέψη 45, και της 21ης Νοεμβρίου 2013, C‑284/12, Deutsche Lufthansa, σκέψη 20).
Το Δικαστήριο έχει επίσης επισημάνει ότι είναι σημαντικό το εθνικό δικαστήριο να εκθέτει επακριβώς τους λόγους για τους οποίους διερωτάται ως προς την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης και έκρινε αναγκαία την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων στο Δικαστήριο. Συνεπώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι είναι απαραίτητο το εθνικό δικαστήριο να παρέχει έναν ελάχιστο αριθμό διευκρινίσεων όσον αφορά τους λόγους για τους οποίους επέλεξε τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης των οποίων ζητεί την ερμηνεία και τη σχέση που υφίσταται κατά το εν λόγω δικαστήριο μεταξύ των διατάξεων αυτών και της εφαρμοστέας στη διαφορά της οποίας έχει επιληφθεί εθνικής νομοθεσίας (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 21ης Ιανουαρίου 2003,
C-318/00, Bacardi-Martini και Cellier des Dauphins, Συλλογή 2003, σ. I-905
, σκέψη 43, και προμνημονευθείσα απόφαση ABNA κ.λπ., σκέψη 46).
Εν προκειμένω, η παράθεση, στην απόφαση περί προδικαστικής παραπομπής, των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης και η περιγραφή του εφαρμοστέου εθνικού δικαίου κατέστησαν δυνατό στην προσφεύγουσα της κύριας δίκης και στις κυβερνήσεις των κρατών μελών να καταθέσουν γραπτές παρατηρήσεις επί των υποβληθέντων ερωτημάτων. Επιπλέον, η εν λόγω απόφαση εκθέτει τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης των οποίων την ερμηνεία ζητεί το αιτούν δικαστήριο και εξηγεί επαρκώς τη σχέση μεταξύ των διατάξεων αυτών και της εφαρμοστέας στη διαφορά της κύριας δίκης εθνικής νομοθεσίας.
Υπό τις συνθήκες αυτές πρέπει να γίνει δεκτό ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Επί του πρώτου και του δευτέρου ερωτήματος
Με το πρώτο και το δεύτερο ερώτημά του, τα οποία πρέπει να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 16 του Χάρτη και/ή το άρθρο 49 ΣΛΕΕ έχουν την έννοια ότι αντιβαίνει σε αυτά εθνική νομοθετική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, καθόσον, κατά το δικαστήριο αυτό, η εν λόγω ρύθμιση δεν καθορίζει επαρκώς συγκεκριμένα κριτήρια για να διακριβωθεί αν υφίσταται ανάγκη εφοδιασμού σε φάρμακα για την ίδρυση νέου φαρμακείου και, σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως, αν αντιβαίνει η νομοθεσία αυτή στο εν λόγω άρθρο 49 ΣΛΕΕ, ειδικότερα δε στην απαίτηση περί συνεπούς επιδιώξεως του προς επίτευξη σκοπού, καθόσον καθορίζει ως ουσιώδες κριτήριο για να διακριβωθεί ότι υφίσταται τέτοια ανάγκη ανελαστικό όριο, από το οποίο δεν χωρεί παρέκκλιση, όσον αφορά τον αριθμό των «ατόμων που θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται».
Πρέπει, πρώτον, να επισημανθεί ότι το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς την ερμηνεία όχι μόνον του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, περί ελευθερίας εγκαταστάσεως, αλλά και του άρθρου 16 του Χάρτη, περί επιχειρηματικής ελευθερίας.
Το εν λόγω άρθρο 16, όμως, ορίζει ότι «[η] επιχειρηματική ελευθερία αναγνωρίζεται σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές». Επομένως, προκειμένου να καθορισθεί το περιεχόμενο της επιχειρηματικής ελευθερίας, το άρθρο αυτό του Χάρτη παραπέμπει μεταξύ άλλων στο δίκαιο της Ένωσης.
Η παραπομπή αυτή έχει την έννοια ότι το άρθρο 16 του Χάρτη παραπέμπει, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ, βάσει του οποίου κατοχυρώνεται η άσκηση της θεμελιώδους ελευθερίας εγκαταστάσεως.
Υπό τις συνθήκες αυτές και δεδομένου ότι τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν αποκλειστικώς την ελευθερία εγκαταστάσεως, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική ρύθμιση πρέπει να εξετασθεί με γνώμονα μόνον το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
Πρέπει να υπομνησθεί, δεύτερον, ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 49 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι δεν αποκλείει, καταρχήν, τη δυνατότητα κράτους μέλους να θεσπίσει καθεστώς που προβλέπει τη χορήγηση προηγούμενης αδείας για την εγκατάσταση νέων παρόχων υπηρεσιών υγειονομικής περιθάλψεως, όπως στην περίπτωση των φαρμακείων, εφόσον αποδεικνύεται ότι το καθεστώς αυτό είναι απαραίτητο για την κάλυψη ενδεχομένων ελλείψεων όσον αφορά την πρόσβαση στις υπηρεσίες υγείας και για να αποφευχθεί η δημιουργία μονάδων που επιτελούν την ίδια λειτουργία με ήδη υφιστάμενες, έτσι ώστε να διασφαλίζεται υγειονομική κάλυψη προσαρμοσμένη στις ανάγκες του πληθυσμού, καλύπτουσα το σύνολο της επικράτειας και λαμβάνουσα υπόψη τις γεωγραφικά απομονωμένες ή κατ’ άλλο τρόπο προβληματικές περιοχές (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψεις 70 και 71 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι εθνική ρύθμιση θέτουσα ορισμένα κριτήρια από τα οποία εξαρτάται η χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείων είναι καταρχήν κατάλληλη για την επίτευξη του σκοπού που έγκειται στον ασφαλή και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμό του πληθυσμού σε φάρμακα (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 94, διατάξεις της 17ης Δεκεμβρίου 2010, C‑217/09, Polisseni, σκέψη 25, και της 29ης Σεπτεμβρίου 2011, C‑315/08, Grisoli, σκέψη 31).
Το Δικαστήριο έχει επίσης αποφανθεί ότι πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι, μεταξύ των αγαθών και των συμφερόντων που προστατεύονται βάσει της Συνθήκης, η υγεία και η ανθρώπινη ζωή κατέχουν την πρώτη θέση, απόκειται δε στα κράτη μέλη να καθορίζουν το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που προτίθενται να διασφαλίζουν και τον τρόπο με τον οποίο πρέπει αυτό να επιτευχθεί. Δεδομένου ότι το επίπεδο αυτό προστασίας μπορεί να διαφοροποιείται μεταξύ κρατών μελών, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν συναφώς περιθώριο εκτιμήσεως (προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 44 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Ειδικότερα, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, καθεστώς που προβλέπει τη χορήγηση προηγούμενης διοικητικής αδείας δεν νομιμοποιεί συμπεριφορά εισάγουσα διακρίσεις εκ μέρους των εθνικών αρχών, η οποία δύναται να καταστήσει τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, ιδίως δε τις σχετικές με θεμελιώδη ελευθερία όπως είναι η ελευθερία εγκαταστάσεως, άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας. Επομένως, για να δικαιολογείται καθεστώς προηγουμένης διοικητικής αδείας, μολονότι παρεκκλίνει από θεμελιώδη ελευθερία, πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά, έτσι ώστε να διασφαλίζεται η καταλληλότητά του όσον αφορά τον έλεγχο της ασκήσεως της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών (απόφαση της 10ης Μαρτίου 2009,
C-169/07, Hartlauer, Συλλογή 2009, σ. I-1721
, σκέψη 64 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επισημαίνεται ότι, στην υπόθεση της κύριας δίκης, η επίμαχη εθνική νομοθεσία εξαρτά τη χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου από την ύπαρξη «ανάγκης» η οποία τεκμαίρεται εκτός κι αν συντρέχει τουλάχιστον μία από τις συγκεκριμένες περιστάσεις που ειδικώς προβλέπει η νομοθεσία αυτή
Ειδικότερα, κατά την εν λόγω νομοθεσία, λαμβάνονται υπόψη, για να διαπιστωθεί ότι δεν υφίσταται ανάγκη ιδρύσεως φαρμακείου, ο αριθμός των παρεχόντων υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως που είναι εγκατεστημένοι στην οικεία περιοχή κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως, η απόσταση μεταξύ του υπό ίδρυση φαρμακείου και του εγγύτερου υπάρχοντος, καθώς και ο αριθμός των «ατόμων που θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται» από κάποιο από τα υπάρχοντα φαρμακεία. Ο αριθμός αυτός καθορίζεται σε σχέση με περίμετρο υπολογιζόμενη βάσει του τόπου εγκαταστάσεως του υπάρχοντος φαρμακείου, περιλαμβάνει δε, πρωτίστως, το σύνολο των μόνιμων κατοίκων της καθορισθείσας κατά τον τρόπο αυτό περιοχής και, επικουρικώς, το σύνολο των ατόμων που έχουν ορισμένους δεσμούς με την περιοχή αυτή, οι οποίοι επίσης καθορίζονται επακριβώς βάσει της νομοθεσίας αυτής.
Μεταξύ των κριτηρίων αυτών, τα σχετικά με τον αριθμό των παρεχόντων υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως και των μονίμων κατοίκων διαφόρων περιοχών ή των ατόμων που κατοικούν μεταξύ των φαρμακείων αποτελούν αντικειμενικά στοιχεία τα οποία δεν προκαλούν, καταρχήν, ερμηνευτικές δυσχέρειες ή δυσχέρειες όσον αφορά την εκτίμησή τους.
Αντιθέτως, όσον αφορά το κριτήριο σχετικά με τους δεσμούς που διατηρούν τα άτομα με την οικεία περιοχή, επισημαίνεται ότι αυτό, βεβαίως, δεν στερείται εντελώς αμφισημίας. Ωστόσο, αφενός μεν ένα τέτοιο κριτήριο δεν είναι το κύριο για τον καθορισμό των «ατόμων που θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται» [από συγκεκριμένο φαρμακείο], δεδομένου ότι χρησιμοποιείται επικουρικώς μόνον, αφετέρου δε οι διάφοροι κρίσιμοι δεσμοί καθορίζονται αντικειμενικώς και μπορούν να διακριβωθούν βάσει, ιδίως, στατιστικών στοιχείων.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κριτήρια που προβλέπει εθνική νομοθεσία, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, είναι αρκούντως αντικειμενικά.
Εξάλλου, από την απόφαση περί παραπομπής δεν προκύπτει ότι άλλα κριτήρια, πέραν αυτών τα οποία προβλέπει ρητώς η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική νομοθεσία και τα οποία, ως εκ τούτου, δεν είναι γνωστά εκ των προτέρων στις επιχειρήσεις, ενδέχεται να λαμβάνονται υπόψη για να γίνει δεκτό ότι δεν υφίσταται ανάγκη ιδρύσεως νέου φαρμακείου.
Συναφώς, το γεγονός ότι τα κριτήρια τα οποία προβλέπονται στο άρθρο 10 του ApG διευκρινίσθηκαν από τη νομολογία των εθνικών δικαστηρίων δεν παρακωλύει αφεαυτού τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις να λάβουν εκ των προτέρων γνώση των κριτηρίων αυτών.
Τέλος, λαμβανομένης υπόψη της διαβιβασθείσας στο Δικαστήριο δικογραφίας, ουδόλως διαπιστώνεται ότι τα κριτήρια που θέτει η νομοθεσία αυτή μπορούν να χαρακτηρισθούν ως εισάγοντα διάκριση.
Συναφώς, επισημαίνεται, μεταξύ άλλων, ότι σε περίπτωση όπως η εκτιθέμενη στη σκέψη 28 της παρούσας αποφάσεως η ανάγκη για την ίδρυση φαρμακείου τεκμαίρεται ότι υπάρχει. Ως εκ τούτου, δεν απόκειται στους διάφορους αιτούντες την ίδρυση φαρμακείου να αποδείξουν ότι πράγματι υφίσταται τέτοια ανάγκη εν προκειμένω.
Συνεπώς, η έκβαση της διαδικασίας χορηγήσεως αδείας δεν εξαρτάται, καταρχήν, από το ότι ορισμένοι μόνον αιτούντες, ημεδαποί ή υπήκοοι άλλων κρατών μελών, διαθέτουν, ενδεχομένως, στοιχεία δυνάμενα να αποδείξουν την ύπαρξη τέτοιας ανάγκης, κάτι που θα τους περιήγαγε σε προνομιούχο θέση έναντι των ανταγωνιστών που δεν διαθέτουν τέτοια στοιχεία.
Ως εκ τούτου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης στηρίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, γνωστά εκ των προτέρων και μη εισάγοντα διάκριση, κατάλληλα να διασφαλίσουν τον έλεγχο της ασκήσεως της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν συναφώς οι αρμόδιες εθνικές αρχές.
Τρίτον, πρέπει να επισημανθεί ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η εθνική νομοθεσία είναι κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού μόνον εφόσον επιδιώκει πράγματι την επίτευξή του με συνέπεια και συστηματικότητα (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα απόφαση Hartlauer, σκέψη 55, απόφαση της 19ης Μαΐου 2009,
C-171/07 και C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ., Συλλογή 2009, σ. I-4171
, σκέψη 42, προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 94, και απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2013, C‑539/11, Ottica New Line di Accardi Vincenzo, σκέψη 47).
Συναφώς, απόκειται εν τέλει στο εθνικό δικαστήριο, που είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης και να ερμηνεύσει την εθνική νομοθεσία, να κρίνει αν και σε ποιο βαθμό η εν λόγω νομοθεσία πληροί τις απαιτήσεις αυτές. Πάντως, το Δικαστήριο, καλούμενο να δώσει χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, είναι αρμόδιο να παράσχει, με βάση τη δικογραφία της κύριας δίκης και τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις που του υποβλήθηκαν, στοιχεία που θα καταστήσουν δυνατό στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί επί της υποθέσεως (βλ. προμνημονευθείσα απόφαση Ottica New Line di Accardi Vincenzo, σκέψεις 48 και 49 καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Προς τούτο, πρέπει να υπομνησθεί ότι τυχόν ομοιόμορφη εφαρμογή, στο σύνολο της οικείας γεωγραφικής περιοχής, προϋποθέσεων σχετικών με τη δημογραφική πυκνότητα και την ελάχιστη απόσταση μεταξύ των φαρμακείων, οι οποίες καθορίζονται βάσει της εθνικής ρυθμίσεως για την ίδρυση φαρμακείου, ενέχει τον κίνδυνο, σε ορισμένες περιπτώσεις, να μη διασφαλίζει τη δέουσα πρόσβαση στην παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών σε περιοχές με ορισμένες δημογραφικές ιδιαιτερότητες (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 96).
Όσον αφορά, ειδικότερα, τις σχετικές με τη δημογραφική πυκνότητα προϋποθέσεις, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η ομοιόμορφη εφαρμογή των προϋποθέσεων αυτών, χωρίς δυνατότητα παρεκκλίσεως, θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα, σε ορισμένες αγροτικές περιοχές, ο πληθυσμός των οποίων είναι κατά κανόνα διασκορπισμένος και ολιγάριθμος, ορισμένοι ενδιαφερόμενοι κάτοικοι να βρεθούν πέραν εύλογης αποστάσεως από φαρμακείο, στερούμενοι κατ’ αυτόν τον τρόπο της δέουσας προσβάσεως στην παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 97).
Όσον αφορά τη διαφορά της υποθέσεως της κύριας δίκης, το άρθρο 10 του ApG ορίζει ότι δεν υφίστανται ανάγκη δικαιολογούσα την ίδρυση φαρμακείου σε περίπτωση κατά την οποία, συνεπεία της ιδρύσεως αυτής, ο αριθμός των «ατόμων που θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται» από τον τόπο λειτουργίας ενός εκ των υφιστάμενων στην ευρύτερη περιοχή φαρμακείων, δηλαδή ο αριθμός των ατόμων που κατοικούν μονίμως εντός περιμέτρου 4 χιλιομέτρων, οδικώς, από τον εν λόγω τόπο, μειώνεται κάτω από το όριο των 5500. Ωστόσο, εφόσον ο αριθμός των κατοίκων αυτών είναι μικρότερος των 5500, πρέπει, βάσει του ιδίου νόμου, να ληφθούν υπόψη, προκειμένου να διαπιστωθεί αν υφίσταται ανάγκη, τα άτομα που πρόκειται να εφοδιάζονται σε φάρμακα λόγω του ότι εργάζονται ή κάνουν χρήση υπηρεσιών ή μέσων μεταφοράς εντός της ζώνης εφοδιασμού από το φαρμακείο αυτό (στο εξής: επισκέπτες).
Για να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, πρέπει να επισημανθούν δύο στοιχεία τα οποία μπορούν να εκτεθούν ως ακολούθως.
Αφενός, υπάρχουν άτομα που διαμένουν εκτός της περιμέτρου των 4 χιλιομέτρων, οδικώς, από τον τόπο λειτουργίας του εγγύτερου φαρμακείου και τα οποία δεν λαμβάνονται υπόψη, ως μόνιμοι κάτοικοι, ούτε στη ζώνη εφοδιασμού ούτε σε κάποια άλλη υπάρχουσα. Τα άτομα αυτά, βεβαίως, μπορούν να ληφθούν υπόψη ως «επισκέπτες» μίας ή πλειόνων περιοχών, πλην όμως η πρόσβασή τους στην παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών εξαρτάται, επομένως, από περιστάσεις που δεν τους διασφαλίζουν, καταρχήν, μόνιμη και διαρκή πρόσβαση στην περίθαλψη αυτή, δεδομένου ότι εξαρτάται αποκλειστικά από την εργασία τους ή από τη χρήση μέσων μεταφοράς στη συγκεκριμένη περιοχή. Ως εκ τούτου, η πρόσβαση ορισμένων ατόμων, ιδίως δε αυτών που διαμένουν σε αγροτικές περιοχές, σε φάρμακα μπορεί να αποδειχθεί απρόσφορη, δεδομένου επίσης ότι εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης ουδόλως προβλέπει μέγιστη απόσταση μεταξύ του τόπου κατοικίας προσώπου και του εγγύτερου του τόπου αυτού φαρμακείου.
Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο στην περίπτωση ατόμων της κατηγορίας που διαλαμβάνεται στην προηγούμενη σκέψη, καθόσον, επιπροσθέτως, ορισμένα εξ αυτών είναι, προσωρινά ή παρατεταμένα, μειωμένης κινητικότητας, όπως είναι οι ηλικιωμένοι, τα άτομα με αναπηρία και οι ασθενείς. Πράγματι, αφενός μεν η κατάσταση της υγείας τους ενδέχεται να επιτάσσει την άμεση ή συχνή χορήγηση φαρμάκων, αφετέρου δε οι δεσμοί τους με τις διάφορες περιοχές είναι, λόγω της καταστάσεως της υγείας τους, ελάχιστοι, ενδεχομένως και ανύπαρκτοι.
Αφετέρου, σε περίπτωση κατά την οποία η ίδρυση φαρμακείου ζητείται προς το συμφέρον του συνόλου των κατοίκων της περιοχής που θα αποτελέσει τη μελλοντική ζώνη εφοδιασμού από το νέο φαρμακείο, και εκτός της περιμέτρου των 4 χιλιομέτρων, η ίδρυση αυτή θα έχει κατ’ ανάγκη ως συνέπεια τη μείωση, ενδεχομένως και κάτω από το όριο των 5500 ατόμων, του αριθμού των μονίμων κατοίκων των περιοχών εφοδιασμού από τα υπάρχοντα φαρμακεία οι οποίοι θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται σε φάρμακα. Αυτό θα συμβεί ιδίως σε αγροτικές περιοχές όπου η πυκνότητα πληθυσμού είναι κατά κανόνα μικρή.
Από την εθνική νομοθεσία, όμως, φαίνεται να προκύπτει, στοιχείο του οποίου η διακρίβωση απόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο, ότι, για να γίνει δεκτή υπό τέτοιες συνθήκες αίτηση χορηγήσεως αδείας για την ίδρυση φαρμακείου, θα πρέπει ο αριθμός των «επισκεπτών» να επαρκεί για να αντισταθμίσει τη σχετική μείωση του αριθμού των κατοίκων «που θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται» στις περιοχές τις οποίες αφορά η νέα αυτή ίδρυση. Επομένως, η απόφαση που θα ληφθεί επί της αιτήσεως αυτής δεν θα εξαρτάται, στην πράξη, από την εκτίμηση περί της προσβασιμότητας στην παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών εντός της υπό εξέταση περιοχής, αλλά από το αν οι περιοχές που αφορά η ίδρυση αυτή μπορούν να δεχθούν «επισκέπτες» και σε ποιον αριθμό.
Εντούτοις, σε αγροτικές περιοχές, απομονωμένες και με λίγους «επισκέπτες», υφίσταται κίνδυνος ο αριθμός των «ατόμων που θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται» να μη φθάνει το όριο του οποίου η τήρηση απαιτείται απαρέγκλιτα και, κατά συνέπεια, η ανάγκη που δικαιολογεί την ίδρυση φαρμακείου να θεωρείται ανεπαρκής προς τούτο.
Ως εκ τούτου, η εφαρμογή του κριτηρίου σχετικά με τον αριθμό των «ατόμων που θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται» ενέχει τον κίνδυνο να μη διασφαλίζει την ισότιμη και κατάλληλη πρόσβαση στην παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών ορισμένων ατόμων που κατοικούν σε αγροτικές και απομονωμένες περιοχές ευρισκόμενες εκτός της ζώνης εφοδιασμού από τα υπάρχοντα φαρμακεία, ιδίως όσον αφορά τα άτομα μειωμένης κινητικότητας.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, στα δύο πρώτα ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, ειδικότερα δε η απαίτηση περί συνεπούς επιδιώξεως του προς επίτευξη σκοπού, έχει την έννοια ότι αντιβαίνει σ’ αυτήν νομοθεσία κράτους μέλους, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία καθορίζει ως ουσιώδες κριτήριο για να διακριβωθεί αν υφίσταται ανάγκη ιδρύσεως φαρμακείου ανελαστικό όριο «ατόμων που θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται», καθόσον οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν έχουν τη δυνατότητα παρεκκλίσεως από το όριο αυτό προκειμένου να λάβουν υπόψη τοπικές ιδιαιτερότητες.
Επί του τρίτου ερωτήματος
Λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως που δόθηκε στα δύο πρώτα ερωτήματα, παρέλκει η απάντηση στο τρίτο ερώτημα.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, ειδικότερα δε η απαίτηση περί συνεπούς επιδιώξεως του προς επίτευξη σκοπού, έχει την έννοια ότι αντιβαίνει σ’ αυτήν νομοθεσία κράτους μέλους, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία καθορίζει ως ουσιώδες κριτήριο για να διακριβωθεί αν υφίσταται ανάγκη ιδρύσεως φαρμακείου ανελαστικό όριο «ατόμων που θα εξακολουθήσουν να εφοδιάζονται», καθόσον οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν έχουν τη δυνατότητα παρεκκλίσεως από το όριο αυτό προκειμένου να λάβουν υπόψη τοπικές ιδιαιτερότητες.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.