CELEX: 62013CJ0124
Annullationssøgsmål
forordning (EU) nr. 1243/2012
valg af retsgrundlag
artikel 43, stk. 2 og 3, TEUF
politisk afgørelse
langsigtet plan for torskebestande

Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen har med deres stævninger nedlagt påstand om annullation af Rådets forordning (EU) nr. 1243/2012 af 19. december 2012 om ændring af forordning (EF) nr. 1342/2008 om fastlæggelse af en langsigtet plan for torskebestande og for fiskeri efter disse bestande (
EUT L 352, s. 10
, herefter »den anfægtede forordning«).
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 2371/2002
Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20. december 2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik (
EFT L 358, s. 59
, herefter »grundforordningen«) er blevet ophævet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013 af 11. december 2013 om den fælles fiskeripolitik, ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr. 1224/2009 og ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF (
EUT L 354, s. 22
).
Sjette og syvende betragtning til grundforordningen havde følgende ordlyd:
»(6)
Det bliver lettere at opnå den tilstræbte bæredygtige udnyttelse, hvis fiskeriet forvaltes for flere år ad gangen ved hjælp af flerårige forvaltningsplaner for bestandene ved eller inden for sikre biologiske grænser. For bestande uden for sikre biologiske grænser er det en absolut prioritet, at der vedtages flerårige genopretningsplaner. I tråd med den videnskabelige rådgivning kan det blive nødvendigt med væsentlige fiskeriindsatsbegrænsninger for disse bestande.
(7)
I disse flerårige planer bør der opstilles mål for en bæredygtig udnyttelse af de pågældende bestande og fastsættes fangstregler, der regulerer, hvordan den årlige fangstmængde og/eller fiskeriindsatsbegrænsning skal beregnes, ligesom der bør fastsættes andre specifikke forvaltningsforanstaltninger under hensyntagen også til indvirkningen på andre arter.«
Artikel 1 i den nævnte forordning definerede anvendelsesområdet for den fælles fiskeripolitik på følgende måde:
»1.   Den fælles fiskeripolitik omfatter bevarelse, forvaltning og udnyttelse af levende akvatiske ressourcer, akvakultur og forarbejdning og afsætning af fiskevarer og akvakulturprodukter, for så vidt disse aktiviteter udøves på medlemsstaternes område eller i EF-farvande eller af EF-fiskerfartøjer eller, med forbehold af flagstatens primære ansvar, af borgere i medlemsstaterne.
2.   Den fælles fiskeripolitik fastsætter sammenhængende foranstaltninger vedrørende:
a)
bevarelse, forvaltning og udnyttelse af levende akvatiske ressourcer
[...]«
Målene for den fælles fiskeripolitik blev defineret i samme forordnings artikel 2, stk. 1, med følgende ordlyd:
»Den fælles fiskeripolitik skal sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde.
Med henblik herpå anvender EF en forsigtighedstilgang ved at træffe foranstaltninger til at beskytte og bevare de levende akvatiske ressourcer, sikre en bæredygtig udnyttelse af disse ressourcer og begrænse fiskeriets indvirkning på de marine økosystemer mest muligt. EF skal tilstræbe, at fiskeriet efterhånden forvaltes efter økosystembaserede principper. […]«
Grundforordningens artikel 4, der fastsatte de foranstaltningstyper, der skulle træffes for at nå målet om bæredygtighed, fastsatte i stk. 2:
»[…] De kan […] omfatte foranstaltninger for de enkelte bestande eller grupper af bestande til begrænsning af fiskeridødeligheden og fiskeriets indvirkning på miljøet ved:
a)
at der vedtages genopretningsplaner efter artikel 5
b)
at der vedtages forvaltningsplaner efter artikel 6
[...]«
Forordning (EF) nr. 1342/2008
Rådets forordning (EF) nr. 1342/2008 af 18. december 2008 om fastlæggelse af en langsigtet plan for torskebestande og for fiskeri efter disse bestande og om ophævelse af forordning (EF) nr. 423/2004 (
EUT L 348, s. 20
og berigtigelse
EUT 2010 L 231, s. 6
) blev vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union på forslag af Kommissionen og efter høring af Parlamentet på grundlag af artikel 37 EF.
Syvende og niende betragtning til denne forordning har følgende ordlyd:
»(7)
For at sikre, at fiskeridødelighedsmålene nås, og for at bidrage til at reducere udsmid bør også fiskerimuligheder udtrykt som fiskeriindsats fastsættes på niveauer, der er forenelige med den flerårige strategi. […]
[...]
(9)
Fastlæggelse og tildeling af fangstbegrænsninger, fastsættelse af minimums- og forsigtighedsniveauer for bestandene og fiskeridødelighedsniveauet samt den maksimale tilladte fiskeriindsats for hver indsatsgruppe pr. medlemsstat og udelukkelse af visse grupper af fartøjer fra den indsatsordning, der er fastlagt i denne forordning, er foranstaltninger af afgørende betydning i den fælles fiskeripolitik. […]«
Den nævnte forordnings artikel 5 beskriver målet for planen om genopretning af torskebestanden, der består i at sikre »bæredygtig udnyttelse af [disse bestande] på basis af det maksimale bæredygtige udbytte«. I overensstemmelse med denne artikel 5, stk. 2 og 3, skal dette mål nås samtidig med, at der bibeholdes en vis fiskeridødelighed for torsk.
Med henblik på at nå det nævnte mål fastsætter samme forordning i artikel 6-10 specifikke regler vedrørende den årlige fastsættelse af de samlede tilladte fangstmængder (herefter »TAC’er«) og i artikel 11-17 reglerne vedrørende begrænsninger af fiskeriindsatsen.
Navnlig fastsatte artikel 9 i forordning nr. 1342/2008 i den version, der var gældende inden ændringen ved den anfægtede forordning, detaljerede regler for fastsættelse af TAC’er på grundlag af utilstrækkelige data, såfremt reglerne for fastsættelse af TAC’er i artikel 7 og 8 ikke kunne finde anvendelse, fordi der manglede oplysninger, som var tilstrækkeligt præcise og repræsentative. Den nævnte forordning definerede endvidere i artikel 12 beregningsmåden for den maksimale tilladte fiskeriindsats.
Den anfægtede forordning
Tredje til femte betragtning til den anfægtede forordning er affattet således:
»(3)
Den videnskabelige evaluering af resultaterne af torskeplanen, der er foretaget af Den Videnskabelige, Tekniske og Økonomiske Komité for Fiskeri (STECF), har påvist en række problemer med torskeplanens udformning og funktion. Uden at anfægte torskeplanens mål konkluderede STECF, at disse mål sandsynligvis ikke vil kunne nås inden for en tidsramme, der ville være i overensstemmelse med konklusionerne fra verdenstopmødet om bæredygtig udvikling i Johannesburg i 2002, medmindre de mangler i udformningen af torskeplanen, der bl.a. vedrører anvendelsen af dens artikel 9 og 12, bliver rettet.
(4)
[…] Selv om det kun var hensigten at anvende de automatiske årlige TAC-reduktioner på 25% under ekstraordinære omstændigheder, er det fra 2009 til 2012 blevet reglen. Siden torskeplanens ikrafttræden er TAC’erne for de pågældende områder således blevet væsentligt reduceret, og yderligere automatiske nedskæringer vil føre til en reel lukning af torskefiskeriet i de berørte områder. Den videnskabelige vurdering, som STECF har gennemført, tyder på, at det med henblik på at nå torskeplanens mål vil være mere hensigtsmæssigt i visse tilfælde at give mere fleksibilitet til at afspejle den videnskabelige rådgivning fra sag til sag. Som led i denne fleksibilitet er det derfor hensigtsmæssigt på visse betingelser at tillade suspension af den årlige reduktion af TAC’en eller fastsættelse af et alternativt TAC-niveau uden at bringe torskeplanens mål i fare.
(5)
[...] den tilladte fiskeriindsats [er] blevet reduceret med 25% årligt fra 2009 til 2012 i de områder, hvor artikel 9 har fundet anvendelse, og betydeligt reduceret i de områder, hvor artikel 8 har fundet anvendelse. […] Den fortsatte anvendelse af de automatiske årlige reduktioner i indsatsen vil ikke føre til opnåelse af torskeplanens mål, men få omfattende økonomiske og sociale konsekvenser for de flådesegmenter, der benytter samme redskaber, men hovedsagelig fisker efter andre arter end torsk. Det er derfor hensigtsmæssigt at give mulighed for en mere fleksibel tilgang, der tillader suspension af den automatiske årlige reduktion af fiskeriindsatsen uden at bringe torskeplanens mål i fare.«
I ottende betragtning til den anfægtede forordning anføres grundene til, at denne forordning, der ændrer artikel 9 og 12 i forordning nr. 1342/2008, er blevet vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF og ikke på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF.
Ordlyden af den nævnte betragtning er som følger:
»Ændringer til artikel 9 og 12 fastsætter detaljerede specifikke regler med henblik på fastsættelse af fiskerimuligheder udtrykt i TAC og begrænsninger af fiskeriindsatsen. De tilpasser de gældende regler for fastsættelse af fiskerimuligheder uden at ændre formålet med torskeplanen. Der er således tale om foranstaltninger vedrørende fastsættelse og fordeling af TAC’er og begrænsninger af fiskeriindsatsen, og de må hverken betragtes som bestemmelser om fastsættelse af den fælles ordning for markederne for fiskevarer eller som øvrige bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles fiskeripolitik.«
Den nævnte forordnings artikel 1, nr. 1), der erstatter artikel 9 i forordning nr. 1342/2008, fastsætter en særlig procedure for fastsættelse af TAC’er:
»1.   Hvis der ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger til, at TAC’erne kan fastsættes efter artikel 7, fastsættes TAC’erne for torskebestande i Kattegat, farvandene vest for Skotland og Det Irske Hav på grundlag af videnskabelig rådgivning. Hvis niveauet ifølge den videnskabelige rådgivning ligger mere end 20% højere end TAC’erne for året før, fastsættes TAC’erne dog 20% højere end for året før, og hvis niveauet ifølge den videnskabelige rådgivning ligger mere end 20% lavere end TAC’erne for året før, fastsættes TAC’erne 20% lavere end for året før.
2.   Uanset stk. 1 kan Rådet, når der ifølge den videnskabelige rådgivning ikke bør være direkte fiskeri, og:
a)
bifangster bør minimeres eller reduceres til det lavest mulige niveau, og/eller
b)
torskefangster bør reduceres til det lavest mulige niveau,
vedtage ikke at foretage en årlig tilpasning af TAC’en i det eller de efterfølgende år, på betingelse af, at den fastsatte TAC kun gælder for bifangst.
3.   Hvis der ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger til, at TAC’erne kan fastsættes efter artikel 8, fastsættes TAC’erne for torskebestande i Nordsøen, Skagerrak og den østlige del af Den Engelske Kanal ved at anvende denne artikels stk. 1 og 2 på tilsvarende vis, medmindre konsultationer med Norge fører til et andet TAC-niveau.
4.   Hvis det af den videnskabelige rådgivning fremgår, at anvendelsen af reglerne i artikel 8, stk. 1-4, ikke er hensigtsmæssig til opfyldelse af planens mål, kan Rådet uanset ovennævnte bestemmelser fastsætte et alternativt TAC-niveau.«
Den anfægtede forordnings artikel 1, nr. 2), litra a), er affattet som følger:
»[Artikel 12, stk. 4, i forordning nr. 1342/2008] affattes således:
»4.   For så vidt angår samlede indsatsgrupper, hvis akkumulerede fangst beregnet i henhold til stk. 3, litra d), i procent er lig med eller overstiger 20%, foretages der årlige tilpasninger. Gruppernes maksimale tilladte fiskeriindsats beregnes ud fra en referenceværdi, der fastsættes således:
a)
hvis artikel 7 eller 8 anvendes, ved på referenceværdien at anvende samme procenttilpasning som fastsat i de nævnte artikler for fiskedødelighed
b)
hvis artikel 9 anvendes, ved at anvende samme procenttilpasning af fiskeriindsatsen som for tilpasningen af TAC’en i forhold til året før.««
Den anfægtede forordnings artikel 1, nr. 2), litra b), der tilføjer et stk. 6 til artikel 12 i forordning nr. 1342/2008, er affattet således:
»Følgende stykke tilføjes:
»6.   Uanset stk. 4 kan Rådet, hvis den maksimale tilladte fiskeriindsats er blevet reduceret fire år i træk, vedtage ikke at foretage en årlig tilpasning af den maksimale tilladte fiskeriindsats i det eller de efterfølgende år.««
Sagens baggrund
Den 12. september 2012 fremlagde Kommissionen et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning nr. 1342/2008 (COM(2012) 498 final) med henblik på at forbedre og tydeliggøre sidstnævntes bestemmelser.
Dette forslag til forordning havde hjemmel i artikel 43, stk. 2, TEUF og havde til formål at løse visse vanskelige spørgsmål, der var knyttet til gennemførelsen af torskeplanen i forordning nr. 1342/2008. Følgende ændringer blev foreslået:
—
ændring af den nævnte forordnings artikel 4 med henblik på at tydeliggøre den metode, som medlemsstaterne skal følge for at beregne begrænsningerne af fiskeriindsatsen
—
ændring af samme forordnings artikel 9 om metoden for fastsættelse af TAC’er i tilfælde, hvor der ikke foreligger de oplysninger, der er nødvendige for, at artikel 7 eller 8 kan anvendes
—
ændring af artikel 11 i forordning nr. 1342/2008 om en forenkling af proceduren for udelukkelse af fartøjer fra fiskeriindsatsordningen
—
ændring af forordningens artikel 12 om begrænsninger af fiskeriindsatsen med samme formål om en fleksibel og individuel behandling som det, der forfølges med den foreslåede ændring af den nævnte forordnings artikel 9
—
ændring af samme forordnings artikel 12 med henblik på at tilføje et nyt stk. 6, der giver Rådet beføjelse til at suspendere anvendelsen af yderligere reduktioner af den maksimale tilladte fiskeriindsats, hvis dette maksimum er blevet reduceret fire år i træk
—
ændring af artikel 13 i forordning nr. 1342/2008 med henblik på at rette op på forskelle i fortolkningen mellem forskellige sprogversioner for så vidt angår en af de betingelser, der vedrører tildeling af yderligere fiskeriindsats
—
ændring af forordningens artikel 14 med henblik på at skærpe kravene over for medlemsstaterne om at løse problemet med en høj grad af udsmid og sikre en effektiv overvågning og kontrol af de tilskyndelsesforanstaltninger, der er fastsat i den nævnte forordnings artikel 11 og 13, og
—
ændring af samme forordnings artikel 32, hvorved der indføres en artikel om komitologiproceduren.
Den 19. december 2012 vedtog Rådet ved den anfægtede forordning, der havde hjemmel i artikel 43, stk. 3, TEUF, udelukkende ændringerne vedrørende artikel 9 og 12 i forordning nr. 1342/2008 og uden at omfatte alle bestemmelserne i forslag til forordning COM(2012) 498 final.
En erklæring fra Kommissionen blev optaget i protokollen for det møde i Rådet for »Landbrug og Fiskeri«, hvorunder den anfægtede forordning blev vedtaget. Denne erklæring har følgende ordlyd:
Den anfægtede forordning blev offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
den 21. december 2012 og trådte i kraft den 22. december 2012.
Da Parlamentet og Kommissionen fandt, at den nævnte forordning var blevet vedtaget med et fejlagtigt retsgrundlag, og at den burde være vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF, anlagde disse nærværende søgsmål, henholdsvis sag C-124/13 og sag C-125/13.
Parternes påstande og sagerne for Domstolen
Parlamentet og Kommissionen har for Domstolen nedlagt påstand om, at den anfægtede forordning annulleres, og at Rådet tilpligtes at betale sagernes omkostninger. Kommissionen har endvidere nedlagt påstand om, at virkningerne af denne forordning opretholdes i en rimelig periode efter afsigelsen af nærværende dom, dvs. maksimalt i et år regnet fra den 1. januar i det år, der følger efter afsigelsen af dommen.
Rådet har for Domstolen nedlagt påstand om frifindelse og om, at Parlamentet og Kommissionen tilpligtes at betale sagernes omkostninger. Subsidiært har Rådet nedlagt påstand om, at virkningerne af forordningen, såfremt Domstolen annullerer den, opretholdes i henhold til artikel 264 TEUF.
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 19. april 2013 blev sagerne C-124/13 og C-125/13 forenet med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 11. september 2013 fik Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Polen tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
Om søgsmålene
I sag C-124/13 har Parlamentet fremsat et enkelt anbringende vedrørende en retlig fejl for så vidt angår valget af artikel 43, stk. 3, TEUF som retsgrundlag for den anfægtede forordning.
Dette anbringende er opdelt i to led. Med det første led har Parlamentet gjort gældende, at enhver flerårig plan som den, der er tale om i den foreliggende sag, og som er et instrument til bevaring og styring af fiskebestande, udgør en helhed, der kun indeholder bestemmelser om virkeliggørelsen af den fælles fiskeripolitiks målsætninger for bæredygtighed og bevaring, og som derfor i sin helhed skal vedtages i medfør af artikel 43, stk. 2, TEUF. Med det andet led har Parlamentet gjort gældende, at forslag til forordning COM(2012) 498 final burde have været vedtaget i sin helhed på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF. Ved at opdele dette forslag og med den nævnte forordning alene vedtage visse af de ændringer, som Kommissionen har foreslået, har Rådet valgt en proceduremæssig fremgangsmåde, der tilsidesætter Domstolens praksis vedrørende valg af retsgrundlag for en EU-retsakt.
Kommissionen har fremsat tre anbringender i sag C-125/13. Det første anbringende vedrører en retlig fejl for så vidt angår valget af artikel 43, stk. 3, TEUF som retsgrundlag for den anfægtede forordning. Det andet anbringende vedrører en retlig fejl i forhold til den procedure, som Rådet har fulgt, og som med urette har udelukket både Parlamentet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg fra vedtagelsen af forordningen. Det tredje anbringende vedrører en fordrejning af Kommissionens forslag til forordning, hvorved dennes eksklusive initiativret er blevet tilsidesat.
Parternes argumenter
Ved Parlamentets eneste anbringendes første led og ved Kommissionens første anbringende har disse institutioner gjort gældende, at Rådet har begået en retlig fejl ved at vedtage den anfægtede forordning på grundlag af stk. 3 i artikel 43 TEUF og ikke stk. 2 i denne bestemmelse.
De er af den opfattelse, at stk. 3 i artikel 43 TEUF efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten udgør en undtagelse til anvendelsen af den almindelige lovgivningsprocedure, der er fastsat i denne artikels stk. 2, hvorfor stk. 3 bør fortolkes snævert for så vidt angår dens anvendelsesområde. Det er således alene foranstaltninger, der udtrykkeligt vedrører »fastsættelse og fordeling af [konkrete] fiskerimuligheder«, som kan vedtages på grundlag af det nævnte stk. 3. Derimod skal en retsakt vedtages på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF, såfremt den forfølger et formål, der er omfattet af den fælles fiskeripolitik, og som går ud over den blotte tildeling af fiskekvoter.
I den henseende har sagsøgerne gjort gældende, at den sidstnævnte bestemmelse fastsætter den almindelige lovgivningsprocedure som den sædvanlige procedure for vedtagelse af de bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, mens artikel 43, stk. 3, TEUF er begrænset til at give Rådet en specifik begrænset beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter, der efter deres art ikke er lovgivningsmæssige, vedrørende fastsættelse af TAC’er.
Derfor er det sagsøgernes opfattelse, at udtrykket »foranstaltninger vedrørende […] fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder« i artikel 43, stk. 3, TEUF skal fortolkes således, at Rådet på grundlag af denne bestemmelse ikke kan vedtage de foranstaltninger, der bidrager til at virkeliggøre målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, men kun ikke-lovgivningsmæssige regler eller gennemførelsesretsakter vedrørende fastsættelsen og fordelingen af fiskerimuligheder. Som det nemlig fremgår af grundforordningens artikel 3, litra q), skal »fiskerimuligheder« forstås som »en fastsat ret til at fiske, udtrykt i fangster og/eller fiskeriindsats«.
Dette er ikke tilfældet med den anfægtede forordning. Det fremgår nemlig bl.a. af syvende betragtning til grundforordningen og dennes artikel 5 og 6 samt artikel 5 i forordning nr. 1342/2008, at flerårsplanerne, dvs. genopretnings- og forvaltningsplanerne, forfølger en målsætning om at bevare fiskebestande og således bidrager afgørende til virkeliggørelsen af hovedformålet med den fælles fiskeripolitik, nemlig en bæredygtig udnyttelse af disse bestande.
Eftersom de flerårige planer udgør instrumenter, der gør det muligt at virkeliggøre målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, bør de retsakter, der fastsætter eller ændrer disse planer såsom den anfægtede forordning følgelig anses for »nødvendige« for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles fiskeripolitik som omhandlet i artikel 43, stk. 2, TEUF, og bør derfor vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedure i denne bestemmelse.
Sagsøgerne har tilføjet, at den nævnte forordning ændrer lovgivningsbestemmelser, der er vedtaget på grundlag af artikel 37 EF, som inden ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten udgjorde det almindelige retsgrundlag for vedtagelsen af lovgivningsretsakter på fiskeriområdet. For så vidt som denne bestemmelse er blevet erstattet af artikel 43, stk. 2, TEUF, idet procedurerne er parallelle, bør den almindelige lovgivningsprocedure i den sidstnævnte bestemmelse finde anvendelse med henblik på vedtagelse af alle de lovgivningsmæssige retsakter på området. For så vidt som grundforordningens artikel 20 er blevet gengivet i artikel 43, stk. 3, TEUF, bør denne sidstnævnte bestemmelse ligeledes finde anvendelse i forbindelse med vedtagelse af ikke-lovgivningsmæssige retsakter.
Rådet har, støttet af Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Polen, afvist sagsøgernes argumenter og anført, at den anfægtede forordning udgør en foranstaltning vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder, og at de derfor med rette har retsgrundlag i artikel 43, stk. 3, TEUF.
I den henseende har Rådet indledningsvis anført, at sagsøgernes fortolkning af anvendelsen af artikel 43, stk. 3, TEUF ikke har grundlag i EUF-traktaten. Stk. 2 og 3 i artikel 43 TEUF, der blev indført ved Lissabontraktaten, har nemlig erstattet en enkelt bestemmelse, artikel 37 EF, der udgjorde retsgrundlaget for vedtagelse af en lang række retsakter på området for landbrug og fiskeri. Alene af den grund kan sagsøgerne ikke antage, at artikel 43, stk. 2, TEUF nu automatisk skal finde anvendelse i alle de tilfælde, hvor artikel 37 EF blev anvendt inden ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten.
Rådet har endvidere gjort gældende, at ophavsmændene til EUF-traktaten, da de i artikel 43, stk. 3, TEUF bevidst anvendte udtrykket »foranstaltninger vedrørende« fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder, ønskede at integrere de foranstaltninger, der går ud over fastsættelsen og fordelingen af fiskerimuligheder i streng betydning, i denne bestemmelses anvendelsesområde. En overdrevent streng fortolkning, hvorved visse foranstaltninger, der klart er identificeret i artikel 43, stk. 3, TEUF, udelukkes fra denne bestemmelses anvendelsesområde, krænker de prærogativer, som Rådet er blevet tillagt ved denne bestemmelse, og overholder ikke de grundlæggende regler om den institutionelle ligevægt i artikel 13, stk. 2, TEU, hvorefter »hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse. […]«.
Rådet har således afvist sagsøgernes argumenter, hvorefter en foranstaltning, når den kan anses for at være nødvendig for virkeliggørelsen af målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, nødvendigvis skal vedtages i medfør af artikel 43, stk. 2, TEUF. Stk. 2 og 3 i artikel 43 TEUF udgør nemlig selvstændige retsgrundlag, der er fastsat i den primære ret, således at anvendelsen af dette stk. 3 ikke er underlagt nogen betingelse såsom en forudgående vedtagelse af en retsakt i henhold til det nævnte stk. 2.
Rådet har derefter gjort gældende, at en anvendelse af ændringerne af artikel 9 og 12, stk. 4 og 6, i forordning nr. 1342/2008, der er indført ved den anfægtede forordnings artikel 1, berører fastsættelsen og fordelingen af fiskerimulighederne på en direkte, begrænsende og automatisk måde. Sagsøgerne kan derfor ikke med gyldighed hævde, at disse ændringer har haft en indvirkning på målet for den flerårige torskeplan, der stadig er defineret i artikel 5 i forordning nr. 1342/2008, som ikke er blevet ændret. Derimod har de nævnte ændringer, hvilket klart fremgår af en analyse af formålene med og indholdet af den anfægtede forordning, til formål at tilpasse de midler, der gør det muligt at virkeliggøre dette mål, nemlig reglerne for fastsættelse af TAC’erne og begrænsninger af fiskeriindsatsen.
Domstolens bemærkninger
Med det første led i Parlamentets eneste anbringende og Kommissionens første anbringende har disse institutioner gjort gældende, at Rådet har valgt et fejlagtigt retsgrundlag ved at basere den anfægtede forordning på artikel 43, stk. 3, TEUF og ikke artikel 43, stk. 2, TEUF.
Det bemærkes indledningsvis, at Parlamentet og Rådet, således som det fremgår af ordlyden af artikel 43, stk. 2, TEUF, er forpligtet til i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure at vedtage de »bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik«.
Endvidere vedtager Rådet i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF på forslag af Kommissionen foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser, afgifter, støtte og kvantitative begrænsninger samt vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder.
Det bemærkes endvidere, at Domstolen allerede har fastslået anvendelsesområderne for henholdsvis stk. 2 og 3 i artikel 43 TEUF i dom Parlamentet og Kommissionen mod Rådet (
C-103/12 og C-165/12
,
EU:C:2014:2400
).
I de sager, der gav anledning til denne dom, skulle Domstolen undersøge, om Rådet på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF gyldigt kunne vedtage afgørelse 2012/19/EU af 16. december 2011 om godkendelse på Den Europæiske Unions vegne af erklæringen om tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til fiskerfartøjer, der fører Den Bolivariske Republik Venezuelas flag, i den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst (
EUT 2012 L 6, s. 8
).
Selv om der forelå en anden faktisk og juridisk kontekst end i den nærværende sag, tog Domstolen i den nævnte doms præmis 50 bl.a. i betragtning, at vedtagelsen af bestemmelser i henhold til artikel 43, stk. 2, TEUF, nødvendigvis forudsætter, at det vurderes, om disse bestemmelser er »nødvendige« for at kunne virkeliggøre målsætningerne for de fælles politikker, der er reguleret ved EUF-traktaten, således at denne vedtagelse indebærer en politisk afgørelse, der skal være forbeholdt EU-lovgiver. Vedtagelsen af foranstaltninger vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF kræver derimod ikke en sådan vurdering, idet sådanne foranstaltninger fortrinsvis er af teknisk karakter og skal træffes med henblik på at gennemføre de bestemmelser, der er blevet vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF.
Domstolen udledte heraf i samme doms præmis 78-81, at Rådet havde begået en fejl, da det vedtog afgørelse 2012/19 på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF. For så vidt som denne afgørelse gav fartøjer, der bærer venezuelansk flag, adgang til Unionens farvande og ikke blot fiskerimuligheder, indebar vedtagelsen af afgørelsen nemlig en politisk afgørelse, der krævede anvendelse af den almindelige lovgivningsprocedure i artikel 43, stk. 2, TEUF.
Det fremgår af dom Parlamentet og Kommissionen mod Rådet (
C-103/12 og C-165/12
,
EU:C:2014:2400
), at foranstaltninger, der indebærer et politisk valg, som er forbeholdt EU-lovgiver, skal være baseret på artikel 43, stk. 2, TEUF, idet disse foranstaltninger er nødvendige for virkeliggørelsen af målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik.
Det er herefter med henblik på nærværende sager vigtigt at undersøge, om anvendelsesområdet for stk. 3 i artikel 43 TEUF skal begrænses til alene at omfatte de foranstaltninger, der har til formål at fastsætte og fordele fiskerimuligheder.
I den henseende skal Rådets prærogativer i henhold til det nævnte stk. 3 som anført af denne institution ikke vurderes på grundlag af en parallelitet i forhold til de kompetencer, der er tildelt Rådet på området for gennemførelsesforanstaltninger i henhold til artikel 291 TEUF.
Således som Domstolen nemlig flere gange har fastslået, tildeles beføjelsen til at vedtage sådanne gennemførelsesretsakter almindeligvis Kommissionen, og i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF tildeles Rådet kun undtagelsesvis en sådan beføjelse »i specifikke behørigt begrundede tilfælde« og i de i denne bestemmelse udtrykkeligt fastsatte tilfælde, der alene vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (jf. i denne retning domme Parlamentet mod Rådet,
C-133/06
,
EU:C:2008:257
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og Kommissionen mod Parlamentet og Rådet,
C-88/14
,
EU:C:2015:499
, præmis
).
Selv om det således er rigtigt, at artikel 43, stk. 3, TEUF tildeler Rådet en beføjelse til at vedtage bl.a. gennemførelsesretsakter på det pågældende område, er det ikke desto mindre tilfældet, at disse retsakter ikke uden videre forveksles med dem, der er fastsat i artikel 291, stk. 2, TEUF.
På samme måde kan sagsøgernes argument for så vidt angår anvendelsen – ved en parallelitet mellem artikel 37 EF og artikel 43, stk. 2, TEUF – af den almindelige lovgivningsprocedure, der er fastsat i den sidstnævnte bestemmelse, for hele det område, der inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse, var omfattet af denne artikel 37, ikke tiltrædes.
Den sidstnævnte artikel, der inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse udgjorde retsgrundlaget for vedtagelsen af en række retsakter på landbrugs- og fiskeriområdet, tildelte Rådet en beføjelse til med kvalificeret flertal at vedtage retsakter med henblik på at sikre gennemførelsen bl.a. af den fælles fiskeripolitik på forslag af Kommissionen og efter høring af Parlamentet.
Imidlertid er denne artikel nu blevet erstattet af artikel 43, stk. 2 og 3, TEUF. Følgelig skal den parallel, som Kommissionen har draget mellem artikel 37 EF og artikel 43, stk. 2, TEUF, bedømmes under hensyn til forbindelsen mellem den sidstnævnte bestemmelse og artikel 43, stk. 3, TEUF.
I den henseende bemærkes, at stk. 2 og 3 i artikel 43 TEUF forfølger forskellige formål, og hver især har et specifikt anvendelsesområde, hvorfor de kan anvendes separat som retsgrundlag for vedtagelse af bestemte foranstaltninger inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik, idet det forudsættes, at Rådet, når det vedtager retsakter på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF, skal handle inden for grænserne af sine beføjelser og i givet fald inden for den retlige ramme, der allerede er fastsat i henhold til artikel 43, stk. 2, TEUF.
Det følger af det ovenstående, at anvendelsesområdet for stk. 3 i artikel 43 TEUF kan omfatte foranstaltninger, der ikke er begrænset til fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder, for så vidt som disse foranstaltninger ikke indebærer et politisk valg, som er forbeholdt EU-lovgiver, fordi de er nødvendige for virkeliggørelsen af målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik.
I lyset af disse betragtninger skal det undersøges, om Rådet med rette anvendte artikel 43, stk. 3, TEUF som retsgrundlag for vedtagelsen af den anfægtede forordning.
I det foreliggende tilfælde har den anfægtede forordning, som det fremgår af forslag til forordning COM(2012) 498 final, til formål at ændre forordning nr. 1342/2008 med henblik på at forbedre og tydeliggøre sidstnævntes bestemmelser.
På det grundlag og inden en undersøgelse af indholdet af de ændringer, der indføres med den anfægtede forordning, skal Domstolen minde om den retlige kontekst, som forordning nr. 1342/2008 indgår i.
Som generaladvokaten har anført i punkt 70 i forslaget til afgørelse, er det overordnede formål med den fælles fiskeripolitik muliggørelsen af en bæredygtig udnyttelse af de levende akvatiske ressourcer under hensyn til de økonomiske, miljømæssige og sociale forhold.
Med henblik herpå og i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 1, andet afsnit, anvender Unionen en forsigtighedstilgang ved at træffe specifikke foranstaltninger inden for rammerne af flerårige planer til at beskytte og bevare de levende akvatiske ressourcer, sikre en bæredygtig udnyttelse af disse ressourcer og begrænse fiskeriets indvirkning på de marine økosystemer.
Dels fastsætter den nævnte forordnings artikel 5, at Rådet som en prioritet vedtager flerårige genopretningsplaner for fiskeri efter bestande, der er uden for sikre biologiske grænser, for at disse bestande kan genoprettes og nå et niveau inden for disse grænser.
Dels giver samme forordnings artikel 6 Rådet en beføjelse til at vedtage flerårige forvaltningsplaner med henblik på at holde bestandene inden for sikre biologiske grænser, når disse grænser er nået.
Forordning nr. 1342/2008 indgår i denne retlige ramme. Den er vedtaget på grundlag af artikel 37 EF og fastsætter en bred vifte af specifikke bevaringsforanstaltninger for at understøtte en bæredygtig forvaltning af visse torskebestande.
Ifølge den nævnte forordnings artikel 5 er målet for planen om genopretning at sikre en bæredygtig udnyttelse af torskebestanden på basis af det maksimale bæredygtige udbytte, idet der bibeholdes en vis fiskeridødelighed for de pågældende fisk.
Med henblik på at nå målet fastsætter artikel 6-10 i forordning nr. 1342/2008 regler vedrørende metoden for den årlige fastsættelse af TAC’er, og forordningens artikel 11-17 fastsætter regler om begrænsninger af den årlige fiskeriindsats.
Navnlig for så vidt angår de nærværende sager fastsætter den nævnte forordnings artikel 9 den særlige procedure for fastsættelse af TAC’er, når de almindelige regler for fastsættelse af TAC’er i artikel 7 og 8 ikke kan finde anvendelse, fordi der mangler oplysninger, som er tilstrækkeligt præcise og repræsentative. Endvidere fastsætter samme forordnings artikel 12 detaljerede regler for fordelingen af fiskeriindsatsen pr. medlemsstat.
Som det fremgår af tredje betragtning til den anfægtede forordning, har den videnskabelige evaluering af resultaterne af torskeplanen, der er foretaget af Den Videnskabelige, Tekniske og Økonomiske Komité for Fiskeri, påvist en række problemer med denne plans udformning og funktion. Denne komité konkluderede, at målene i den nævnte plan sandsynligvis ikke vil kunne nås inden for en tidsramme, der ville være i overensstemmelse med konklusionerne fra verdenstopmødet om bæredygtig udvikling i Johannesburg i 2002, medmindre de mangler i udformningen af torskeplanen, der bl.a. vedrører anvendelsen af artikel 9 og 12 i forordning nr. 1342/2008, bliver rettet.
Navnlig for så vidt angår den nævnte artikel 9 fremgår det af fjerde betragtning til den anfægtede forordning, at anvendelsen i årene 2009 til 2012 af de automatiske TAC-reduktioner på 25% som fastsat i samme artikel har haft den konsekvens, at TAC’erne for de pågældende områder siden torskeplanens ikrafttræden er blevet væsentligt reduceret, og at yderligere automatiske nedskæringer vil føre til en reel lukning af torskefiskeriet i de nævnte områder.
Den anfægtede forordning har derfor mærkbart ændret den særlige procedure for den årlige fastsættelse af TAC’er for torskebestanden som fastsat i artikel 9 i forordning nr. 1342/2008, idet den i visse tilfælde, som det fremgår af fjerde betragtning til den anfægtede forordning, tillader en større fleksibilitet ved fastsættelsen og fordelingen af fiskerimuligheder med henblik på at afspejle den videnskabelige rådgivning fra sag til sag. Denne mekanisme erstatter de automatiske reduktioner af TAC’erne, der oprindeligt var fastsat i forordning nr. 1342/2008 for tilfælde, hvor der manglede tilstrækkeligt præcise og repræsentative oplysninger, og hvor de almindelige regler for fastsættelse af TAC’er ikke kan finde anvendelse.
For så vidt angår artikel 12 i forordning nr. 1342/2008 fremgår det endvidere af femte betragtning til den anfægtede forordning, at den tilladte fiskeriindsats blev stærkt reduceret i årene mellem 2009 og 2012 i de berørte områder. Ifølge denne betragtning vil den fortsatte anvendelse af de automatiske årlige reduktioner i fiskeriindsatsen ikke føre til opnåelse af torskeplanens mål, men få omfattende økonomiske og sociale konsekvenser for de flådesegmenter, der benytter de vigtigste fangstredskaber til torskefiskeri, men som hovedsagelig fisker efter andre arter end torsk.
Følgelig har reglerne om begrænsninger af fiskeriindsatsen været genstand for en væsentlig ændring bl.a. på grund af indførelsen af en undtagelsesprocedure til den, der vedrører fastsættelsen af fiskeriindsatsen på grundlag af utilstrækkelige data, og som er fastsat i artikel 12, stk. 4, i forordning nr. 1342/2008.
Det skal endvidere påpeges, at artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1342/2008 som erstattet af den anfægtede forordnings artikel 1, nr. 1), og artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 1342/2008, som indført ved den anfægtede forordnings artikel 1, nr. 2), litra b), tildeler Rådet en beføjelse til at træffe afgørelse om at suspendere den årlige tilpasning af TAC’erne eller begrænsningerne af fiskeriindsatsen i de tilfælde, der er omfattet af disse bestemmelser.
Selv om det er korrekt, således som Rådet har bemærket i ottende betragtning til den anfægtede forordning med henblik på at begrunde anvendelsen af artikel 43, stk. 3, TEUF som retsgrundlag for denne forordning, at de ændringer af artikel 9 og 12 i forordning nr. 1342/2008, der følger af den anfægtede forordnings artikel 1, ikke berører målet for den flerårige plan for genopretning af torskebestanden, der er fastsat i artikel 5 i forordning nr. 1342/2008, er den omstændighed ikke i sig selv tilstrækkelig til at antage, at disse ændringer gyldigt kan vedtages på grundlag af den nævnte bestemmelse i EUF-traktaten.
I den forbindelse skal det som anført i denne doms præmis 59 undersøges, om vedtagelsen af den anfægtede forordning har indebåret et politisk valg, som er forbeholdt EU-lovgiver, fordi de omhandlede ændringer er nødvendige for virkeliggørelsen af målsætningerne for den fælles fiskeripolitik, hvilket ville kræve en vedtagelse på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF.
I det foreliggende tilfælde er de ændringer af artikel 9 og 12 i forordning nr. 1342/2008, der blev indført ved den anfægtede forordning og beskrevet i denne doms præmis 70-76, i modsætning til, hvad Rådet har anført, ikke begrænset til alene at sørge for fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder under særlige omstændigheder og på et årligt grundlag, men har til formål at tilpasse den almindelige ordning for fastsættelse af TAC’er og begrænsningerne af fiskeriindsatsen med henblik på at fjerne de mangler, der er en følge af anvendelsen af de tidligere regler om automatisk reduktion, som bragte gennemførelsen af målene for den flerårige plan for genopretning af torskebestanden i fare.
De nævnte ændringer definerer således den retlige ramme, inden for hvilken fiskerimulighederne fastsættes og fordeles. Ændringerne er derfor et resultat af et politisk valg, der har en langsigtet indvirkning på den flerårige plan for genopretning af torskebestanden.
Det følger heraf, at de pågældende ændringer udgør de nødvendige bestemmelser for virkeliggørelsen af målsætningerne for den fælles fiskeripolitik. Dermed burde vedtagelsen af disse ændringer have været foretaget efter lovgivningsproceduren i artikel 43, stk. 2, TEUF.
Henset til de ovenstående betragtninger skal der gives medhold i Parlamentets eneste anbringendes første led og Kommissionens første anbringende.
Den anfægtede forordning skal derfor annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge de andre anbringender, som Parlamentet og Kommissionen har gjort gældende til støtte for søgsmålet.
Om påstanden om opretholdelse af virkningerne af den anfægtede forordning
Rådet og Kommissionen, støttet af Kongeriget Spanien og Den Franske Republik, har for Domstolen nedlagt påstand om, at virkningerne af den anfægtede forordning, såfremt Domstolen annullerer den, opretholdes. Kommissionen har i den forbindelse præciseret, at virkningerne bør opretholdes i en rimelig periode, der ikke bør overstige 12 måneder regnet fra den 1. januar i det år, der følger efter datoen for afsigelsen af nærværende dom.
Domstolen kan i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF, såfremt den skønner det nødvendigt, angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.
I denne henseende fremgår det af Domstolens retspraksis, at virkningerne af en sådan retsakt kan opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af en annullation heraf vil kunne få alvorlige negative konsekvenser for de berørte personer, og når den anfægtede retsakts lovlighed ikke anfægtes på grund af dens formål eller indhold, men på grund af ophavsmandens inkompetence eller tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. Disse grunde omfatter navnlig fejl, der er begået med hensyn til den anfægtede retsakts retsgrundlag (jf. dom Parlamentet og Kommissionen mod Rådet,
C-103/12 og C-165/12
,
EU:C:2014:2400
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde bemærkes, at den anfægtede forordning i overensstemmelse med dennes artikel 2 trådte i kraft dagen efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
, der fandt sted den 21. december 2012.
For så vidt som den nævnte forordning forfølger et formål om at sikre bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik, vil en annullation af den med umiddelbar virkning kunne have alvorlige negative konsekvenser for gennemførelsen af denne politik og for de berørte erhvervsdrivende.
Under disse omstændigheder foreligger der vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn, der kan begrunde, at Domstolen tager anmodningen om opretholdelse af den anfægtede forordnings virkninger til følge. Det bemærkes endvidere, at hverken Parlamentet eller Kommissionen har anfægtet denne forordnings lovlighed på grund af dens formål eller indhold, således at der ikke i den henseende foreligger en hindring for, at Domstolen træffer afgørelse om en sådan opretholdelse.
Følgelig skal den anfægtede forordnings virkninger opretholdes indtil ikrafttrædelsen inden for en rimelig frist, der ikke må overstige 12 måneder regnet fra den 1. januar i det år, der følger efter datoen for afsigelsen af nærværende dom, af en ny forordning med et passende retsgrundlag, dvs. artikel 43, stk. 2, TEUF.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet og Kommissionen har nedlagt påstand herom, og Rådet har tabt sagerne, bør det pålægges Rådet at betale sagernes omkostninger. I medfør af samme reglements artikel 140, stk. 1, pålægges Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Polen, der er indtrådt i nærværende sager, at bære deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Rådets forordning (EU) nr. 1243/2012 af 19. december 2012 om ændring af forordning (EF) nr. 1342/2008 om fastlæggelse af en langsigtet plan for torskebestande og for fiskeri efter disse bestande annulleres.

2)
Virkningerne af forordning nr. 1243/2012 opretholdes indtil ikrafttrædelsen inden for en rimelig frist, der ikke må overstige 12 måneder regnet fra den 1. januar i det år, der følger efter datoen for afsigelsen af nærværende dom, af en ny forordning med et passende retsgrundlag, dvs. artikel 43, stk. 2, TEUF.

3)
Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.

4)
Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Republikken Polen bærer deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*
)   Processprog: engelsk.