CELEX: 62013CJ0124
Жалба за отмяна
Регламент (ЕС) № 1243/2012
Избор на правно основание
Член 43, параграфи 2 и 3 ДФЕС
Политическо решение
Дългосрочен план за запасите от атлантическа треска

С жалбите си Европейският парламент и Европейската комисия искат отмяната на Регламент (ЕС) № 1243/2012 на Съвета от 19 декември 2012 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1342/2008 за създаване на дългосрочен план за запасите от атлантическа треска и риболовните стопанства, които експлоатират тези запаси (
OВ L 352, стр. 10
, наричан по-нататък „обжалваният регламент“).
Правна уредба
Регламент (ЕО) № 2371/2002
Регламент (ЕО) № 2371/2002 на Съвета от 20 декември 2002 година относно опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството (
OВ L 358, стр. 59
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 6, стр. 237, наричан по-нататък „основният регламент“) е отменен с Регламент (ЕС) № 1380/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година относно общата политика в областта на рибарството, за изменение на регламенти (ЕО) № 1954/2003 и (ЕО) № 1224/2009 на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕО) № 2371/2002 и (ЕО) № 639/2004 на Съвета и Решение 2004/585/ЕО на Съвета (
OВ L 354, стр. 22
).
Съображения 6 и 7 от основния регламент са формулирани, както следва:
„(6)
Многогодишният подход към управлението на риболова, включващ изготвянето на многогодишни планове за управление на запасите, чийто обем се установява на равнището на разумните биологични граници или в тези граници, ще позволи постигането на целите за устойчива експлоатация. За запасите, чийто обем се движи извън разумните биологични граници, приемането на многогодишни планове за възстановяване представлява абсолютен приоритет. В зависимост от научните становища може да се окаже наложително чувствителното намаляване на риболовното усилие за тези запаси.
(7)
Посочените многогодишни планове трябва да определят цели за постигане на устойчива експлоатация на въпросните запаси, да съдържат правила за експлоатация, определящи начините за изчисляване на границите по отношение годишния улов и/или риболовното усилие и да предвиждат и други специфични мерки за управление, като едновременно с това държат сметка за отражението върху останалите видове“.
Член 1 от посочения регламент определя приложното поле на общата политика в областта на рибарството (ОПР) по следния начин:
„1.   [ОПР] обхваща опазването, управлението и експлоатацията на живите водни ресурси, аквакултурите, както и преработката и пускането на пазара на рибните продукти и продуктите от аквакултури, при условие че те се извършват на територията на държавите членки или в териториалните води на Европейската общност или, без да се засяга основната отговорност на държавата членка, под чийто флаг плават съответните кораби, от граждани на държавите членки.
2.   [ОПР] предвижда последователни мерки за:
a)
опазването, управлението и експлоатацията на живите водни ресурси;
[…]“.
Целите на ОПР са определени в член 2, параграф 1 от същия регламент по следния начин:
„[ОПР] гарантира експлоатация на живите водни ресурси, която създава условия за необходимата устойчивост както в икономически и екологичен план, така и от социална гледна точка.
За тази цел Общността прилага подхода на предпазливостта, като приема мерки, предназначени да [защитят] и опазят живите водни ресурси, да позволят тяхната устойчива експлоатация и да сведат до минимум отражението на риболовната дейност върху морските екосистеми. Тя има за цел постепенното прилагане на подхода на управление на риболова на основата на екосистемите. […]“.
Член 4, параграф 2 от основния регламент, който установява видовете мерки, които трябва да се приемат, за да се постигне устойчивост, предвижда:
„[…] може да става дума за мерки, касаещи отделен запас или група запаси и целящи да ограничат смъртността от риболов и въздействието на риболовните дейности върху околната среда посредством:
a)
приемане на планове за възстановяване на ресурсите в съответствие с член 5;
б)
приемане на планове за управление на ресурсите в съответствие с член 6;
[…]“.
Регламент (ЕО) № 1342/2008
Регламент (ЕО) № 1342/2008 от Съвета от 18 декември 2008 година за създаване на дългосрочен план за запасите от атлантическа треска и риболовните стопанства, които експлоатират тези запаси, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 423/2004 (
OВ L 348, стр. 20
и поправка в
OВ L 231, 2010 г., стр. 6
) е приет на основание член 37 ЕО от Съвета на Европейския съюз по предложение на Комисията и след консултации с Парламента.
Съображения 7 и 9 от този регламент гласят следното:
„(7)
За да се осигури достигането на целите за смъртност от риболов и да се допринесе за свеждането до минимум на изхвърлянето, е необходимо риболовните възможности под формата на риболовно усилие също да бъдат фиксирани на нива, които да бъдат съвместими с многогодишната стратегия. […]
[…]
(9)
Определянето и разпределянето на ограниченията за улова, фиксирането на минимално и на предпазни равнища на запасите и на равнищата на смъртност от риболов, както и на максимално допустимото риболовно усилие за всяка група за риболовно усилие за държава членка, както и изключването на някои групи кораби от режима на риболовното усилие, определен с настоящия регламент, са мерки от първостепенно значение в рамките на [ОПР] […]“.
Член 5 от посочения регламент описва целта на план за възстановяване на запасите от атлантическа треска, а именно да се осигури „устойчива експлоатация на [тези] запаси […] на основата на максимален устойчив улов“. В съответствие с член 5, параграфи 2 и 3 тази цел трябва да се постигне при поддържане на определена смъртност от риболов за атлантическата треска.
За постигане на посочената цел в членове 6—10 от същия регламент са предвидени специални правила за годишното определяне на общия допустим улов (ОДУ), а в членове 11—17 — правила относно ограничаването на риболовното усилие.
По-специално Регламент № 1342/2008, в редакцията му в сила преди изменението му с обжалвания регламент, предвижда в член 9 подробни правила за определяне на ОДУ при липса на достатъчно данни, когато правилата за определяне на ОДУ, предвидени в членове 7 и 8, не могат да се приложат поради липса на достатъчно точна и представителна информация. В член 12 от Регламента е бил определен методът за изчисляване на максимално допустимото риболовно усилие.
Обжалваният регламент
Съображения 3—5 от обжалвания регламент гласят следното:
„(3)
Научната оценка на изпълнението на плана за атлантическата треска, извършена от Научния, технически и икономически комитет по рибарство (НТИКР), показа редица проблеми, свързани със замисъла и действието му. Без да поставя под въпрос целите на плана за атлантическата треска, НТИКР достига до заключението, че е малко вероятно те да бъдат постигнати в срок, който да е в съответствие със заключенията на проведената в Йоханесбург през 2002 г. Световна среща на високо равнище за устойчивото развитие, освен ако не бъдат отстранени недостатъците в замисъла на плана за атлантическата треска, свързани, inter alia, с прилагането на членове 9 и 12.
(4)
[…] Въпреки че е предвидено автоматичното годишно намаление на ОДУ с 25 % да се прилага само при извънредни обстоятелства, от 2009 г. до 2012 г. то се превърна в правило. В резултат на това след влизането в сила на плана за атлантическата треска се стигна до значително понижение на ОДУ за засегнатите зони, а по-нататъшни автоматични намаления биха довели на практика до прекратяване на риболова на атлантическа треска в тези зони. За да се постигнат целите на плана за атлантическата треска, в научната оценка, извършена от НТИКР, се предлага като по-подходящ вариант в някои случаи да се даде възможност за по-голяма гъвкавост, така че да се вземат предвид научните становища за всеки отделен случай. Поради това като част от тази гъвкавост е целесъобразно при определени условия да се даде възможност за спиране на годишното намаление на ОДУ или за определяне на алтернативно равнище на ОДУ, без да се излага на опасност постигането на целите на плана за атлантическата треска.
(5)
[…] допустимото риболовно усилие е намаляло с 25 % годишно между 2009 г. и 2012 г. в зоните, за които се прилага член 9, и е претърпяло значително намаление в зоните, за които се прилага член 8. […] Ако автоматичните годишни намаления на усилието продължат да се прилагат, това няма да доведе до постигане на целите на плана за атлантическата треска, но ще окаже значително икономическо и социално въздействие върху тези части от флота, които използват същите съоръжения, но извършват улов основно на видове, различни от атлантическа треска. Следователно е целесъобразно да се даде възможност за по-гъвкав подход, който би позволил да се спре автоматичното годишно намаление на риболовното усилие, без да се излага на опасност постигането на целите на плана за атлантическата треска“.
В съображение 8 от обжалвания регламент се посочват причините, поради които този регламент, който изменя членове 9 и 12 от Регламент № 1342/2008, е приет на основание член 43, параграф 3 ДФЕС, а не на основание член 43, параграф 2 ДФЕС.
Посоченото съображение гласи:
„Измененията на членове 9 и 12 установяват подробни специални правила за определяне на възможностите за риболов, които се изразяват в ОДУ и ограничения на риболовното усилие. Те адаптират действащите понастоящем правила за определяне на възможностите за риболов, без да изменят целта на плана за атлантическата треска. Следователно те представляват мерки относно определянето и разпределянето на ОДУ и ограниченията на риболовното усилие и не могат да се разглеждат нито като разпоредби, установяващи общата организация на пазарите на риба и рибни продукти, нито като други разпоредби, необходими за изпълнението на целите на [ОПР]“.
Член 1, точка 1 от посочения регламент, който заменя член 9 от Регламент № 1342/2008, предвижда специална процедура за определяне на ОДУ, съгласно която:
„1.   При липса на достатъчно информация за определяне на ОДУ в съответствие с член 7, ОДУ за запасите от атлантическа треска в Kattegat, в зоната на запад от Шотландия и в Ирландско море се определя на равнището, посочено в научните становища. Ако посоченото в научните становища равнище обаче надвишава с над 20 % ОДУ от предходната година, ОДУ се определя на равнище, което е с 20 % по-високо спрямо ОДУ от предходната година, или ако посоченото в научните становища равнище е с над 20 % по-ниско от ОДУ от предходната година, ОДУ се определя на равнище, което е с 20 % по-ниско спрямо ОДУ от предходната година.
2.   Чрез дерогация от параграф 1, когато в научните становища се посочва, че не следва да е разрешен целеви риболов, както и че:
a)
приловът следва да е сведен до минимум или намален във възможно най-голяма степен; и/или
б)
уловът на атлантическа треска следва да бъде намален във възможно най-голяма степен,
Съветът може да реши да не прилага годишна корекция на ОДУ през следващата година или следващите години, при условие че се определя ОДУ само за прилова.
3.   При липса на достатъчно информация за определяне на ОДУ в съответствие с член 8 ОДУ за запасите от атлантическа треска в Северно море, Skagerrak и източната част на Ламанша се определя чрез прилагането на параграфи 1 и 2 от настоящия член mutatis mutandis, освен ако консултациите с Норвегия не доведат до определяне на друго равнище на ОДУ.
4.   Когато от научните становища личи, че прилагането на установените в член 8, параграфи 1—4 правила не е целесъобразно за постигането на целите на плана, Съветът може, независимо от посочените по-горе разпоредби, да вземе решение за определяне на алтернативно равнище на ОДУ“.
Член 1, точка 2, буква a) от обжалвания регламент има следното съдържание:
„[Член 12, параграф 4 от Регламент № 1342/2008] се изменя, както следва:
„4.   По отношение на сборните групи за риболовно усилие, при които процентът на сбора от уловите, изчислен съгласно параграф 3, буква б), е равен или надвишава 20 %, се прилагат годишни корекции. Максимално допустимото риболовно усилие на съответните групи се изчислява по следния начин:
a)
когато се прилага член 7 или 8 — чрез прилагане към базата на същата процентна корекция като определената в посочените членове корекция за смъртност от риболов;
б)
когато се прилага член 9 — чрез прилагане към базата на същата процентна корекция на риболовното усилие като корекцията на ОДУ в сравнение с предходната година“.
Член 1, точка 2, буква б) от обжалвания регламент, който добавя към член 12 от Регламент № 1342/2008 параграф 6, гласи:
„Добавя се следният параграф:
„6.   Чрез дерогация от параграф 4, когато максимално допустимото риболовно усилие е било намалявано в продължение на четири последователни години, Съветът може да реши да не прилага годишна корекция на максимално допустимото риболовно усилие през следващата година или следващите години“.
Обстоятелства, предхождащи спора
На 12 септември 2012 г. Комисията прави предложение за регламент на Парламента и на Съвета за изменение на Регламент № 1342/2008 (COM(2012) 498 окончателен) с цел подобряване и разясняване на разпоредбите на последния.
Това предложение за регламент е основано на член 43, параграф 2 ДФЕС и има за цел преодоляването на някои трудности, свързани с прилагането на плана за атлантическата треска, предвиден в Регламент № 1342/2008. Предложението предвижда следните изменения:
—
изменение на член 4 от посочения регламент, уточняващо метода, по който държавите членки трябва да изчисляват ограниченията на риболовното усилие,
—
изменение на член 9 от същия регламент, което се отнася до метода за определяне на ОДУ, когато предвидените в членове 7 и 8 правила за изчисляване по подразбиране не могат да се приложат поради липса на достатъчно данни,
—
изменение на член 11 от Регламент № 1342/2008, което се отнася до опростяването на процедурата за изключване на кораби от режима за регулиране на риболовното усилие,
—
изменение на член 12 от този регламент, което се отнася до ограниченията на риболовното усилие, мотивирано със същата цел за по-гъвкаво и индивидуализирано третиране, като целта, преследвана с предложението за изменение на член 9 от посочения регламент,
—
изменение на член 12 от същия регламент, което има за цел да се добави параграф 6, който дава право на Съвета да не прилага допълнително намаление на максимално допустимото риболовното усилие, когато то е било намалявано в продължение на четири последователни години,
—
изменение на член 13 от Регламент № 1342/2008, което има за цел да се премахнат разликите в тълкуването между текстовете на различните езици, що се отнася до едно от условията, позволяващи предоставянето на допълнително риболовно усилие,
—
изменение на член 14 от този регламент, което има за цел да се подсили задължението на държавите членки да противодействат на високото ниво на изхвърлянията и да се гарантира ефективен контрол и наблюдение на мерките за насърчаване, предвидени в членове 11 и 13 от посочения регламент, и
—
изменение на член 32 от същия регламент, с което се въвежда член относно процедурата на комитет.
На 19 декември 2012 г. Съветът приема не всички разпоредби от предложение за регламент на Комисията COM(2012) 498 окончателен, а само измененията на членове 9 и 12 от Регламент № 1342/2008, приемайки за правно основание на обжалвания регламент член 43, параграф 3 ДФЕС.
В протокола от събранието на Съвета по селско стопанство и рибарство, по време на който е приет обжалваният регламент, е записано изявление на Комисията. Това изявление гласи следното:
Обжалваният регламент е публикуван в
Официален вестник на Европейския съюз
на 21 декември 2012 г. и влиза в сила на 22 декември 2012 г.
Като считат, че посоченият регламент е приет на неправилно правно основание и че е трябвало да бъде приет на основание член 43, параграф 2 ДФЕС, Парламентът (дело C‑124/13) и Комисията (дело C‑125/13) подават настоящите жалби.
Искания на страните и производството пред Съда
Парламентът и Комисията искат от Съда да отмени обжалвания регламент и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски. Комисията иска също да се запазят правните последици на този регламент за разумен период от време след постановяване на настоящото решение, а именно за не повече от една пълна година, считано от 1 януари на годината, следваща постановяване на решението.
Съветът иска от Съда да отхвърли жалбите и да осъди Парламента и Комисията да заплатят съдебните разноски. При условията на евентуалност, ако Съдът отмени посочения регламент, Съветът иска да се запазят правните му последици на основание член 264 ДФЕС.
С определение на председателя на Съда от 19 април 2013 г. делата C‑124/13 и C‑125/13 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производство и на съдебното решение.
С определение на председателя на Съда от 11 септември 2013 г. Кралство Испания, Френската република и Република Полша са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
По жалбите
По дело C‑124/13 Парламентът изтъква едно-единствено основание, изведено от грешка при прилагане на правото, свързана с избора на член 43, параграф 3 ДФЕС за правно основание на обжалвания регламент.
Това правно основание се разделя на две части. В първата част Парламентът поддържа, че като инструмент за запазване и управление на рибните запаси всеки многогодишен план, като разглеждания в настоящия случай, представлява единно цяло, обхващащо само разпоредби, насочени към осъществяването на цели, свързани с устойчивостта и запазването на ОПР, и поради това трябва да бъде приет изцяло на основание член 43, параграф 2 ДФЕС. Във втората част Парламентът поддържа, че предложение за регламент COM(2012) 498 окончателен е трябвало да бъде прието изцяло на основание член 43, параграф 2 ДФЕС. Като е разделил предложението и е приел чрез посочения регламент само някои от предложените от Комисията изменения, Съветът е избрал процедурата, която да следва, в нарушение на практиката на Съда относно избора на правно основание на акт на Съюза.
По дело C‑125/13 Комисията изтъкава три основания. Първото основание е изведено от грешка при прилагане на правото, свързана с избора на член 43, параграф 3 ДФЕС за правно основание на обжалвания регламент. Второто основание е изведено от грешка при прилагане на правото, свързана със следваната от Съвета процедура, която изключвала неправомерно както Парламента, така и Европейския икономически и социален комитет от приемането на посочения регламент. Третото основание е изведено от изопачаване на предложението за регламент на Комисията в нарушение на изключителното ѝ право на инициатива.
Доводи на страните
С първата част от единственото основание на Парламента и с първото основание на Комисията тези институции поддържат, че Съветът е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел обжалвания регламент на основание член 43, параграф 3 ДФЕС, а не на основание член 43, параграф 2 ДФЕС.
Те считат, че след влизането в сила на Договора от Лисабон, член 43, параграф 3 ДФЕС предвижда отклонение от предвидената в член 43, параграф 2 ДФЕС обикновена законодателна процедура, поради което параграф 3 трябва да се тълкува стриктно, що се отнася до неговото приложно поле. Така въз основа на посочения параграф 3 можели да се приемат само мерките, които са насочени изрично към „определянето и разпределянето на конкретни възможности за риболов“. Когато обаче даден акт преследвал цел на ОПР, различна от предоставянето на риболовни квоти, той трябвало да бъде приет на основание член 43, параграф 2 ДФЕС.
В това отношение жалбоподателите изтъкват, че съгласно последната разпоредба обикновената законодателна процедура е обичайната процедура за вземане на решения при приемането на необходимите за изпълнението на целите на ОПР разпоредби, а член 43, параграф 3 ДФЕС само предоставя на Съвета специално правомощие, ограничено до приемането на незаконодателни актове за изпълнение sui generis във връзка с определянето на ОДУ.
Поради това жалбоподателите считат, че изразът „мерки за […] определянето и разпределянето на възможностите за риболов“, използван в член 43, параграф 3 ДФЕС, трябва да се тълкува в смисъл, че на основание на тази разпоредба Съветът не може да приема мерки, които имат за цел да допринесат за осъществяването на целите на ОПР, а само незаконодателни регламенти или актове за изпълнение, свързани с определянето и разпределянето на възможностите за риболов. Всъщност, както следва от член 3, буква р) от основния регламент, под „възможности за риболов“ трябвало да се разбира правото на риболов като количество, изразено в улов и/или риболовно усилие“.
Не такъв обаче бил случаят с обжалвания регламент. Всъщност именно от съображение 7, както и от членове 5 и 6 от основния регламент и от член 5 от Регламент № 1342/2008 следвало, че многогодишните планове, а именно плановете за възстановяване и за управление, имат за цел опазването на рибните запаси и следователно допринасят решително за осъществяването на основната цел на ОПР, а именно устойчивата експлоатация на тези запаси.
Следователно, след като многогодишните планове са инструменти за осъществяване на целите на ОПР, правните актове, които установяват или изменят тези планове, като обжалвания регламент, трябвало да се считат за „необходими“ за постигането на целите на ОПР по смисъла на член 43, параграф 2 ДФЕС и поради това да се приемат по реда на обикновената законодателна процедура, предвидена в тази разпоредба.
Жалбоподателите добавят, че посоченият регламент изменя законодателни разпоредби, приети на основание член 37 ЕО, който, преди влизането в сила на Договора от Лисабон, е общото правно основание за приемането на законодателни актове в областта на рибарството. Тъй като обаче тази разпоредба е заменена с член 43, параграф 2 ДФЕС, поради наличието на паралел между процедурите, при приемането на всички законодателни актове в тази област трябвало да се използва обикновената законодателна процедура, предвидена в последната разпоредба. Също така, тъй като член 20 от основния регламент е възпроизведен в член 43, параграф 3 ДФЕС, приемането на незаконодателни актове трябвало да става въз основа на последната разпоредба.
Съветът, подпомаган от Кралство Испания, Френската република и Република Полша, отхвърля доводите на жалбоподателите, като поддържа, че обжалваният регламент представлява именно мярка за определяне и разпределяне на възможностите за риболов и че следователно правилно е приет на основание член 43, параграф 3 ДФЕС.
В това отношение Съветът посочва най-напред, че тълкуването на жалбоподателите относно приложимостта на член 43, параграф 3 ДФЕС не намира никаква обосновка в Договора за функционирането на ЕС. Всъщност член 43, параграфи 2 и 3 ДФЕС, въведен с Договора от Лисабон, заменя една единна разпоредба, а именно член 37 ЕО, служила като правно основание за приемането на редица правни актове в областта на селското стопанство и рибарството. Жалбоподателите не можели да твърдят, единствено на това основание, че във всички случаи, когато преди влизането в сила на Договора от Лисабон е бил използван член 37 ЕО, вече трябва да се използва автоматично член 43, параграф 2 ДФЕС.
Освен това Съветът поддържа, че като са използвали умишлено в член 43, параграф 3 ДФЕС израза „мерки за“ определяне и разпределяне на възможностите за риболов, създателите на Договора за функционирането на ЕС са искали да включат в приложното поле на тази разпоредба мерки, които надхвърлят определянето и разпределянето на възможностите за риболов в тесен смисъл. Едно прекалено стеснително тълкуване, изключващо някои ясно посочени в член 43, параграф 3 ДФЕС мерки от приложното поле на тази разпоредба, обаче щяло да засегне предоставените с тази разпоредба правомощия на Съвета и да наруши основните правила за институционално равновесие, закрепени в член 13, параграф 2 ДЕС, съгласно който „всяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. […]“.
Така Съветът отхвърля доводите на жалбоподателите, че когато може да се счете, че определена мярка е необходима за постигане на целите на ОПР, тази мярка задължително трябва да се приеме на основание член 43, параграф 2 ДФЕС. Всъщност параграфи 2 и 3 от член 43 ДФЕС били самостоятелни правни основания, установени от първичното право, така че прибягването до параграф 3 не можело да бъде подчинено на каквото и да било условие, като предварителното приемане на акт на основание на параграф 2.
Предвид това, Съветът изтъква, че прилагането на измененията на член 9 и на член 12, параграфи 4 и 6 от Регламент № 1342/2008, въведени с член 1 от обжалвания регламент, влияе пряко, задължително и автоматично върху определянето и разпределянето на възможностите за риболов. Следователно жалбоподателите не можели да твърдят надлежно, че тези изменения са оказали влияние върху целта на многогодишния план за атлантическата треска, която продължава да е определена в член 5 от Регламент № 1342/2008, който не е изменен. Напротив, както ясно следвало от анализа на целите и съдържанието на обжалвания регламент, посочените изменения имали за цел да адаптират инструментите за постигането на тази цел, а именно правилата за определяне на ОДУ и на ограниченията на риболовното усилие.
Съображения на Съда
С първата част от единственото основание на Парламента и първото основание на Комисията тези институции изтъкват, че като е основал обжалвания регламент на член 43, параграф 3 ДФЕС, а не на член 43, параграф 2 ДФЕС, Съветът е избрал неправилно правно основание.
В това отношение най-напред следва да се припомни, че както следва от текста на член 43, параграф 2 ДФЕС, Парламентът и Съветът трябва да приемат в съответствие с обикновената законодателна процедура „разпоредби[те], необходими за постигането на целите на общата селскостопанска политика и общата политика в областта на рибарството“.
Освен това съгласно член 43, параграф 3 ДФЕС Съветът, по предложение на Комисията, приема мерки за определяне на цените, налозите, помощите и количествените ограничения, както и за определянето и разпределянето на възможностите за риболов.
Трябва да се припомни също, че в решение Парламент и Комисия/Съвет (
C‑103/12 и C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
) Съдът вече се е произнасял по въпроса за приложното поле съответно на параграфи 2 и 3 от член 43 ДФЕС.
По делата, довели до постановяване на това решение, Съдът е следвало да установи дали Съветът може надлежно да приеме на основание член 43, параграф 3 ДФЕС Решение 2012/19/ЕС от 16 декември 2011 година за одобряване от името на Европейския съюз на декларация относно предоставянето на възможности за риболов във водите на ЕС на риболовни кораби, плаващи под знамето на Боливарска република Венецуела в изключителната икономическа зона към брега на Френска Гвиана (
OВ L 6, 2012 г., стр. 8
).
Макар и във фактически и правен контекст, различен от този по настоящото дело, в точка 50 от посоченото съдебно решение Съдът приема по-специално че приемането на разпоредби на основание член 43, параграф 2 ДФЕС задължително изисква да се прецени дали тези разпоредби са „необходими“, за да могат да се постигнат целите, свързани с уредените от Договора за функционирането на ЕС общи политики, така че то предполага политическо решение, което трябва да бъде запазено за законодателя на Съюза. За сметка на това приемането на мерки за определяне и разпределяне на възможностите за риболов в съответствие с член 43, параграф 3 ДФЕС не изисква такава преценка, тъй като подобни мерки имат предимно технически характер и се предполага, че следва да се вземат за изпълнение на разпоредбите, приети въз основа на член 43, параграф 2 ДФЕС.
От това Съдът стига до извода, в точки 78—81 от същото съдебно решение, че Съветът е допуснал грешка, като е приел Решение 2012/19 на основание член 43, параграф 3 ДФЕС. Всъщност, тъй като това решение предоставя на корабите, плаващи под знамето на Венецуела, достъп до водите на Съюза, а не само възможности за риболов, приемането му предполага политическо решение, изискващо използването на обикновената законодателна процедура, предвидена в член 43, параграф 2 ДФЕС.
От решение Парламент и Комисия/Съвет (
C‑103/12 и C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
) следва, че мерките, които предполагат политическо решение и които са запазени за законодателя на Съюза, тъй като са необходими за постигане на целите на общата селскостопанска политика и общата политика в областта на рибарството, трябва да се приемат на основание член 43, параграф 2 ДФЕС.
Предвид това и за целите на настоящото решение следва да се установи дали приложното поле на член 43, параграф 3 ДФЕС трябва да се ограничи единствено до мерките за определяне и разпределяне на възможностите за риболов.
В това отношение, както поддържа Съветът, съдържанието на правомощията, предоставени на тази институция с член 43, параграф 3 ДФЕС, не трябва да се извежда чрез паралел с правомощията, които са ѝ възложени в областта на изпълнителните мерки с член 291 ДФЕС.
Всъщност, както многократно е посочвал Съдът, правомощието за приемане на актове за изпълнение по правило е предоставено на Комисията, а съгласно член 291, параграф 2 ДФЕС то може да бъде запазено за Съвета само по изключение „в някои специфични и надлежно обосновани случаи“, както и в точно определени случаи, предвидени изрично в тази разпоредба, свързани единствено с общата външна политика и политика на сигурност (вж. в този смисъл решения Парламент/Съвет,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, т.
и цитираната съдебна практика, както и Комисия/Парламент и Съвет,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, т.
).
Поради това, макар да е вярно, че член 43, параграф 3 ДФЕС предоставя на Съвета правомощието да приема по-специално актове за изпълнение в разглежданата област, това не променя факта, че тези актове не трябва чисто и просто да се бъркат с актовете, предвидени в член 291, параграф 2 ДФЕС.
Освен това не може да се приеме доводът на жалбоподателите за използването, поради наличието на паралел между член 37 ЕО и член 43, параграф 2 ДФЕС, на предвидената в последния член обикновена законодателна процедура за всички области, които попадат в обхвата посочения член 37 преди влизането в сила на Договора от Лисабон.
Член 37 ЕО, който преди влизането в сила на Договора от Лисабон служи като правно основание за приемането на редица актове в областта на селското стопанство и рибарството, дава право на Съвета да приеме с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията и след обикновена консултация с Парламента актове, целящи да гарантират по-специално прилагането на ОПР.
Същият този член обаче вече е заменен с член 43, параграфи 2 и 3 ДФЕС. Следователно направеният от Комисията паралел между член 37 ЕО и член 43, параграф 2 ДФЕС трябва да се прецени, като се вземе предвид съотношението между последната разпоредба и член 43, параграф 3 ДФЕС.
В това отношение следва да се посочи, че параграфи 2 и 3 от член 43 ДФЕС преследват различни цели и всеки от тях има специфично приложно поле, така че могат да послужат като отделно основание за приемане на определени мерки в рамките на ОПР, като в случаите, когато приема актове на основание член 43, параграф 3 ДФЕС, Съветът трябва да действа в рамките на своите правомощия, както и евентуално на правната рамка, установена в приложение на член 43, параграф 2 ДФЕС.
От гореизложеното следва, че в приложното поле на член 43, параграф 3 ДФЕС могат да попаднат мерки, които не се свеждат само до определяне и разпределяне на възможностите за риболов, стига тези мерки да не предполагат политическо решение, което трябва да бъде запазено за законодателя на Съюза, тъй като тези мерки са необходими за постигане на целите на общата селскостопанска политика и общата политика в областта на рибарството.
Именно в светлината на тези съображения трябва да се установи дали Съветът основателно е избрал член 43, параграф 3 ДФЕС за правно основание за приемането на обжалвания регламент.
В случая, както следва от предложение за регламент COM(2012) 498 окончателен, обжалваният регламент има за цел да измени Регламент № 1342/2008, за да се подобрят и разяснят разпоредбите на последния.
При тези обстоятелства, преди да се разгледа съдържанието на измененията, направени с обжалвания регламент, трябва да се припомни правният контекст, в който се вписва Регламент № 1342/2008.
Както посочва генералният адвокат в точка 70 от заключението си, основната цел на ОПР е да се позволи устойчивата експлоатация на живите водни ресурси, като се потърси баланс между екологичните, икономическите и социалните аспекти.
В това отношение съгласно член 2, параграф 1, втора алинея от основния регламент Съюзът прилага подхода на предпазливостта, като приема, в рамките на многогодишни планове, специални мерки, предназначени да защитят и опазят живите водни ресурси, да позволят тяхната устойчива експлоатация и да сведат до минимум отражението на риболовната дейност върху морските екосистеми.
По-специално, от една страна, член 5 от посочения регламент предвижда, че Съветът приема приоритетно многогодишни планове за възстановяване за риболовните зони за експлоатация на запаси, чийто обем е извън сигурните биологични граници, за да позволи на тези запаси да се възстановят и да достигнат определено равнище в рамките на тези граници.
От друга страна, член 6 от същия регламент дава право на Съвета да приеме многогодишни планове за управление за поддържане обема на запасите в сигурните биологични граници, когато тези граници бъдат достигнати.
Регламент № 1342/2008 се вписва в тази правна рамка. Приет, на основание член 37 ЕО, той предвижда широк набор от специални мерки за опазване в подкрепа на устойчивото управление на определени запаси от атлантическа треска.
Съгласно член 5 от посочения регламент целта на плана за възстановяване, предвиден от същия регламент, е да се осигури устойчива експлоатация на запасите от атлантическа треска на основата на максимален устойчив улов, при поддържане на определена смъртност от риболов за въпросната риба.
За постигането на тази цел членове 6—10 от Регламент № 1342/2008 предвиждат правила относно метода за годишно определяне на ОДУ, а членове 11—17 от този регламент — правила относно ограниченията на годишното риболовно усилие.
По-специално, и доколкото е от значение за настоящите дела, от една страна, член 9 от посочения регламент установява специална процедура за определяне на ОДУ, когато общите правила за определяне на ОДУ, предвидени в членове 7 и 8, не могат да се приложат поради липса на достатъчно точна и представителна информация. От друга страна, член 12 от същия регламент предвижда подробни правила за разпределяне на риболовно усилие от държавите членки.
Както следва от съображение 3 от обжалвания регламент обаче, научната оценка на изпълнението на плана за атлантическата треска, извършена от Научния, технически и икономически комитет по рибарство, показа редица проблеми, свързани със замисъла и действието му. Този комитет стига до заключението, че е малко вероятно целите на този план да бъдат постигнати в срок, който да е в съответствие със заключенията на проведената в Йоханесбург през 2002 г. световна среща на високо равнище за устойчивото развитие, освен ако не бъдат отстранени недостатъците в замисъла на плана за атлантическата треска, свързани, inter alia, с прилагането на членове 9 и 12 от Регламент № 1342/2008.
Що се отнася по-специално до член 9 от Регламент № 1342/2008, от съображение 4 от обжалвания регламент е видно, че в резултат от прилагането между 2009 г. и 2012 г. на автоматичното намаление с 25 % на ОДУ, предвидено в същия този член, след влизането в сила на плана за атлантическата треска се стигна до значително понижение на ОДУ за засегнатите зони и по-нататъшни автоматични намаления биха довели на практика до прекратяване на риболова на атлантическа треска в тези зони.
Следователно обжалваният регламент променя чувствително предвидената в член 9 от Регламент № 1342/2008 специална процедура за ежегодно определяне на ОДУ за запасите от атлантическа треска, като позволява, в някои случаи, както се посочва в съображение 4 от обжалвания регламент, по-голяма гъвкавост при определяне и разпределяне на възможностите за риболов, така че да се вземат предвид научните становища за всеки отделен случай. Този механизъм заменя автоматичните намаления на ОДУ, предвидени първоначално от Регламент № 1342/2008 за случаите, в които липсва достатъчно точна и представителна информация и в които не могат да се приложат общите правила за определянето на ОДУ.
Що се отнася до член 12 от Регламент № 1342/2008, в съображение 5 от обжалвания регламент се посочва също, че в съответните зони допустимото риболовно усилие е намаляло значително между 2009 г. и 2012 г. Според това съображение, ако автоматичните годишни намаления на риболовното усилие продължат да се прилагат, това няма да доведе до постигане на целите на плана за атлантическата треска, но ще окаже значително икономическо и социално въздействие върху тези части от флота, които използват основните съоръжения за улов на атлантическа треска, но извършват улов основно на видове, различни от атлантическа треска.
Следователно правилата относно ограниченията на риболовното усилие са изменени съществено в резултат по-специално от въвеждането на процедура, която дерогира процедурата за определяне на риболовното усилие при липса на достатъчно данни, предвидена в член 12, параграф 4 от Регламент № 1342/2008.
Освен това трябва да се подчертае, че член 9, параграф 2 от Регламент № 1342/2008, заменен с член 1, точка 1 от обжалвания регламент, както и член 12, параграф 6 от Регламент № 1342/2008, въведен с член 1, точка 2, буква б) от обжалвания регламент, дават право на Съвета да реши да не прави годишна корекция на ОДУ или на ограниченията на риболовното усилие в хипотезите, предвидени в тези разпоредби.
Макар обаче, както посочва Съветът в съображение 8 от обжалвания регламент, за да обоснове използването на член 43, параграф 3 ДФЕС като правно основание за този регламент, измененията на членове 9 и 12 от Регламент № 1342/2008, произтичащи от член 1 от обжалвания регламент, да не засягат целта на многогодишния план за възстановяване на запасите от атлантическа треска, предвиден в член 5 от Регламент № 1342/2008, това обстоятелство само по себе си не е достатъчно, за да се счете, че тези изменения могат да се приемат надлежно на основание член 43, параграф 3 от Договора за функционирането на ЕС.
Всъщност, както бе посочено в точка 59 от настоящото решение, за тази цел трябва да се установи дали приемането на обжалвания регламент не предполага политическо решение, което трябва да бъде запазено за законодателя на Съюза, тъй като тези изменения са необходими за постигане на целите на ОПР, което би наложило необходимостта Регламентът да бъде приет на основание член 43, параграф 2 ДФЕС.
В случая, противно на твърденията на Съвета, измененията на членове 9 и 12 от Регламент № 1342/2008, въведени с обжалвания регламент и описани в точки 70—76 от настоящото решение, не се свеждат само до правомощието за ефективно определяне и разпределение на възможностите за риболов при наличието на специални обстоятелства и на годишна основа, а имат за цел адаптирането на общия механизъм за определяне на ОДУ и на ограниченията на риболовното усилие, за да се отстранят недостатъците, произтичащи от прилагането на по-ранните правила за автоматичното намаление, които могат да възпрепятстват постигането на целите на многогодишния план за възстановяване на запасите на атлантическа треска.
Следователно посочените изменения определят правната рамка за установяване и разпределяне на възможностите за риболов. Така те са резултат от политическо решение с дългосрочно влияние върху многогодишния план за възстановяване на запасите от атлантическа треска.
От това следва, че въпросните изменения представляват необходими за изпълнението на целите на ОПР разпоредби. Ето защо приемането на тази изменения е трябвало да бъде извършено по реда на законодателната процедура, предвидена в член 43, параграф 2 ДФЕС.
С оглед на гореизложеното, трябва да се уважат първата част от единственото основание на Парламента и първото основание на Комисията.
Поради това обжалваният регламент трябва да бъде отменен, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания, посочени от Парламента и Комисията в подкрепа на техните жалби.
По искането за запазване във времето на последиците от обжалвания регламент
Съветът и Комисията, подкрепяни от Кралство Испания и Френската република, искат от Съда да запази правните последици на обжалвания регламент в случай на отмяна. В това отношение Комисията уточнява, че тези последици трябва да бъдат запазени за разумен период от време, който да не надвишава дванадесет месеца, считано от 1 януари на годината, следваща постановяването на настоящото решение.
Съгласно член 264, втора алинея ДФЕС Съдът определя, ако счете за необходимо, онези от правните последици на отменения акт, които трябва да се считат за окончателни.
В това отношение от практиката на Съда следва, че по съображения, свързани с правната сигурност, правните последици на подобен акт могат да бъдат запазени по-специално когато непосредствените последици от неговата отмяна биха довели до сериозни отрицателни последствия за засегнатите лица и когато законосъобразността на обжалвания акт се оспорва не поради неговата цел или съдържание, а по съображения за липса на компетентност на неговия автор и за съществено процесуално нарушение. Тези съображения включват в частност грешката относно правното основание на оспорвания акт (вж. решение Парламент и Комисия/Съвет,
C‑103/12 и C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай следва да се изтъкне, че съгласно член 2 от обжалвания регламент той влиза в сила на следващия ден след публикуването му в
Официален вестник на Европейския съюз
, извършено на 21 декември 2012 г.
Доколкото обаче посоченият регламент има за цел да гарантира опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси в рамките на ОПР, отмяната му с незабавно действие би могла да доведе до сериозни отрицателни последствия за осъществяването на тази политика и за засегнатите икономически оператори.
При тези обстоятелства са налице важни съображения, свързани с правната сигурност, които са основание Съдът да уважи искането за запазване на правните последици на обжалвания регламент. В допълнение следва да се изтъкне, че нито Парламентът, нито Комисията са оспорили законосъобразността на този регламент поради неговата цел или съдържание, така че в това отношение няма пречки Съдът да разпореди подобно запазване.
Ето защо правните последици на този регламент следва да се запазят до влизането в сила, в разумен срок, който не надвишава дванадесет месеца, считано от 1 януари на годината, следваща постановяването на настоящото решение, на нов регламент, приет на правилното правно основание, а именно член 43, параграф 2 ДФЕС.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Парламентът и Комисията са направили искане Съветът да се осъди да заплати съдебните разноски и той е загубил делото, Съветът следва да се осъди да заплати съдебните разноски. В съответствие с член 140, параграф 1 от същия процедурен правилник Кралство Испания, Френската република и Република Полша, които са встъпили в настоящите дела, понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отменя Регламент (ЕС) № 1243/2012 на Съвета от 19 декември 2012 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1342/2008 за създаване на дългосрочен план за запасите от атлантическа треска и риболовните стопанства, които експлоатират тези запаси.

2)
Правните последици на Регламент № 1243/2012 се запазват до влизането в сила, в разумен срок, който не надвишава дванадесет месеца, считано от 1 януари на годината, следваща постановяването на настоящото решение, на ново решение, взето на правилното правно основание, а именно член 43, параграф 2 ДФЕС.

3)
Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.

4)
Кралство Испания, Френската република и Република Полша понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*
)   Език на производството: английски.