CELEX: 62011CJ0363
Præjudiciel forelæggelse
begrebet »en ret i en af medlemsstaterne« som omhandlet i artikel 267 TEUF
procedure, der skal føre til en afgørelse af retslig karakter
national revisionsrets afgørelse vedrørende forudgående godkendelse af en statslig udgift
afvisning

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af:
—
artikel 12, 20, 21 og 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
—
artikel 153, stk. 1, litra b), og stk. 5, TEUF og
—
§ 3, stk. 2, og § 4, stk. 1, i rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der blev indgået den 18. marts 1999 (herefter »rammeaftalen«), og som er opført som bilag til Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP (
EFT L 175, s. 43
).
Anmodningen er indgivet af Elegktiko Synedrio (revisionsretten, Grækenland) i forbindelse med en tvist mellem Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (Elegktiko Synedrios kommissær med ansvar for ministeriet for kultur og turisme, herefter »Elegktiko Synedrios kommissær«) og Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (ministeriet for kultur og turismes revisionstjeneste, herefter »revisionstjenesten«) angående nævnte kommissærs afslag på at påtegne en betalingsordre udstedt af revisionstjenesten vedrørende løn til en tjenestemand i ministeriet for kultur og turisme, Konstantinos Antonopoulos.
Retsforskrifter
Græsk ret
Forfatningens artikel 98 bestemmer:
»1.   Elegktiko Synedrios kompetence vedrører især:
a)
revision af statens udgifter samt udgifter afholdt af lokale myndigheder eller andre juridiske personer, som er underlagt Elegktiko Synedrios revision i medfør af særlig lovgivning
b)
kontrol af kontrakter af stor økonomisk værdi, som staten eller en anden juridisk person, som ligestilles med staten i denne forbindelse, er part i i henhold til lovbestemmelser
c)
revision af regnskaber udarbejdet af statens regnskabsførere og lokale myndigheder eller andre juridiske personer, som er underlagt den i litra a) omhandlede revision
d)
afgivelse af udtalelser om lovforslag vedrørende pensioner eller anerkendelse af tjeneste med henblik på indrømmelse af ret til pension i henhold til artikel 73, stk. 2, samt andre anliggender i henhold til loven
e)
udarbejdelse og forelæggelse for parlamentet af en rapport om statens årsregnskab og balance i overensstemmelse med artikel 79, stk. 7
f)
afgørelse af retstvister om tildeling af pension og revision af de i litra c) omhandlede regnskaber
g)
afgørelse af sager vedrørende hæftelse for skader, som civile og militære tjenestemænd ansat i staten og tjenestemænd i lokale myndigheder eller andre offentligretlige juridiske personer forsætligt eller uforsætligt har påført staten, de lokale myndigheder eller andre offentligretlige juridiske personer.
[...]«
Elegktiko Synedrios statut er kodificeret ved præsidentielt dekret nr. 774/1980 (herefter »det præsidentielle dekret«).
Det præsidentielle dekrets artikel 17, stk. 1, vedrører Elegktiko Synedrios beføjelse til at kontrollere, at de offentlige udgifter er korrekt godkendt og i overensstemmelse med alle relevante lovbestemmelser.
Det præsidentielle dekrets artikel 19, stk. 1, bestemmer, at forudgående revision af betalingsordrer vedrørende ministeriernes udgifter udføres af Elegktiko Synedrios dommere af anden rang eller kommissærer, alt efter omstændighederne, og udføres i det pågældende ministeriums hovedkontor.
I henhold til det præsidentielle dekrets artikel 21, stk. 1, skal den kompetente dommer af anden rang eller kommissær afvise at godkende udgifter, som ikke opfylder betingelserne i artikel 17, stk. 1. Hvis den pågældende udgift derefter forelægges for dommeren eller kommissæren igen, og denne stadig ikke anser den for at opfylde disse betingelser, skal sagen forelægges for den kompetente afdeling af Elegktiko Synedrio, som træffer endelig afgørelse.
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Revisionstjenesten i det græske ministerium for kultur og turisme forelagde Elegktiko Synedrios kommissær med ansvar for samme ministerium en betalingsordre til påtegning vedrørende løn til Konstantinos Antonopoulos, der var ansat i et tidsbegrænset privatretligt ansættelsesforhold ved samme ministeriums direktorat for oldsager fra forhistorisk tid og fra antikken og medlem af den øverste ledelse af et fagligt forbund i perioden fra november 2008 til maj 2009.
Elegktiko Synedrios kommissær afviste at påtegne betalingsordren med henvisning til, at den pågældende i ovennævnte periode havde haft et fravær fra arbejdspladsen på 34 dage på grund af tjenestefrihed med henblik på fagforeningsarbejde, uden at hans løn var blevet forholdsmæssigt nedsat med længden af fraværet.
Elegktiko Synedrios kommissær var i denne forbindelse af den opfattelse, at det fremgår af gældende græsk ret, at arbejdsmodtagere, der er ansat af staten i et privatretligt tidsbegrænset ansættelsesforhold, har ret til ulønnet tjenestefrihed med henblik på deltagelse i fagforeningsarbejde i modsætning til arbejdstagere, der er ansat i staten i et privatretligt tidsubegrænset ansættelsesforhold, som beklæder en fast stilling, og som har ret til lønnet tjenestefrihed med henblik på deltagelse i fagforeningsarbejde.
Revisionstjenesten fremsendte imidlertid endnu engang den omhandlede betalingsordre til kommissionæren til påtegning, idet den navnlig gjorde gældende, at eftersom den formodede modtager var ansat i et tidsbegrænset privatretligt ansættelsesforhold, havde han krav på løn for de dage, han havde haft tjenestefri med henblik på deltagelse i fagforeningsarbejde, hvilket kunne udledes af artikel 4 i dekret nr. 164/2004 fra republikkens præsident til gennemførelse af direktiv 1999/70, der fastsætter princippet om forbud mod forskelsbehandling af arbejdstagere med en tidsbegrænset ansættelseskontrakt og lignende arbejdstagere med en tidsubegrænset ansættelseskontrakt.
Eftersom Elegktiko Synedrios kommissær opretholdt sit afslag på at påtegne betalingsordren, opstod der imidlertid en tvist, der ifølge kommissærens »negative udtalelse« af 3. november 2009 skulle forelægges Elegktiko Synedrios første afdeling med henblik på en afgørelse i henhold til samme lov.
Ved gennemgangen af den »negative udtalelse« den 1. juli 2010 blev der rejst spørgsmål, som vedrører fortolkningen af EU-retten. På denne baggrund har Elegktiko Synedrios første afdeling besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Udgør det forhold, at der udbetales løn eller ikke til en ansat i dennes fraværsperiode på grund af tjenestefrihed med henblik på deltagelse i fagforeningsarbejde, et arbejdsvilkår eller et ansættelsesvilkår i EU-retlig forstand, og indfører lovbestemmelser, hvorefter der ydes tjenestefrihed uden løn med henblik på deltagelse i fagforeningsarbejde til lønmodtagere, der er ansat i den offentlige sektor i en midlertidig stilling i et tidsbegrænset ansættelsesforhold, og som er medlem af ledelsen af en faglig organisation, et »arbejdsvilkår« som omhandlet i artikel 137, stk. 1, litra b), EF og et »ansættelsesvilkår« i henhold til rammeaftalens § 4, stk. 1, [Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP (
EFT L 175, s. 43
)] eller hører dette spørgsmål under de områder vedrørende lønforhold og organisationsret, som er undtaget fra EU-retten?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, kan en lønmodtager, der er ansat i et privatretligt tidsubegrænset ansættelsesforhold i en offentlig instans, hvor denne beklæder en fast stilling, og som udfører samme arbejde som en arbejdstager, der er ansat i et privatretligt tidsbegrænset ansættelsesforhold, men som ikke beklæder en fast stilling, da anses for »sammenlignelig« med denne arbejdstager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i rammeaftalens § 3, stk. 2, og § 4, stk. 1, eller er det forhold, at den nationale forfatning (artikel 103) og gennemførelseslovgivningen hertil fastsætter en særlig tjenesteordning (ansættelsesvilkår og særlige garantier i henhold til forfatningens artikel 103, stk. 3), tilstrækkeligt til, at denne ikke er en »sammenlignelig ansat« i forhold til arbejdstageren, der i henhold til et privatretligt tidsbegrænset ansættelsesforhold beklæder en midlertidig stilling?
3)
Såfremt de to foregående spørgsmål besvares bekræftende, ønskes følgende oplyst:
a)
Såfremt det af en kombination af nationale lovbestemmelser følger, at arbejdstagere, der i henhold til et tidsubegrænset ansættelsesforhold beklæder en fast stilling i en offentlig instans, og som er medlemmer af den øverste ledelse af en faglig organisation, indrømmes lønnet tjenestefrihed med henblik på deltagelse i fagforeningsarbejde (i op til ni dage om måneden), mens arbejdstagere, der i henhold til et tidsbegrænset ansættelsesforhold i den samme instans beklæder en midlertidig stilling, og som har den samme funktion i en faglig organisation, indrømmes tjenestefrihed med henblik på deltagelse i fagforeningsarbejde af samme varighed uden løn, udgør den pågældende sondring da forskelsbehandling af sidstnævnte kategori af arbejdstagere i rammeaftalens § 4, stk. 1’s forstand?
b)
Udgør selve den begrænsede varighed af den anden kategori af arbejdstageres ansættelsesforhold samt den forskellige behandling hvad angår deres generelle tjenesteordning (ansættelsesvilkår, avancement, afskedigelse) objektive forhold, som kan begrunde denne forskelsbehandling?
4)
Udgør den omtvistede forskellige behandling af fagforeningsfolk, som begunstiger arbejdstagere i en tidsubegrænset stilling, der beklæder en fast stilling i en offentlig instans, i forhold til arbejdstagere i et tidsbegrænset ansættelsesforhold, der beklæder en midlertidig stilling i den samme instans, som har den samme fagforeningsmæssige funktion, en krænkelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling under udøvelsen af fagforeningsmæssige rettigheder i henhold til artikel 12, 20, 21 og 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, eller kan denne forskellige behandling begrundes i, at de pågældende arbejdstagere henhører under to forskellige kategorier af tjenesteordninger?«
Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse
I henhold til artikel 267 TEUF har Domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af traktaterne og om gyldigheden og fortolkningen af retsakter udstedt af Den Europæiske Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer.
Såfremt et sådant spørgsmål rejses ved en ret i en af medlemsstaterne, kan denne ret, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom, anmode Domstolen om at afgøre spørgsmålet. Det fremgår ligeledes af artikel 267 TEUF, at såfremt et sådant spørgsmål rejses under en retssag ved en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, er retten pligtig at indbringe sagen for Domstolen.
Heraf følger, at for at kunne forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål skal det organ, der forelægger et præjudicielt spørgsmål, kunne kvalificeres som en »ret« i denne bestemmelses forstand.
Det skal derfor undersøges, om Elegktiko Synedrio i den sammenhæng, der ligger til grund for denne præjudicielle forelæggelse, udgør en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF, og om den som følge heraf kan anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse.
Det fremgår af fast retspraksis, at for at bedømme, om det organ, der forelægger en sag, er en »ret« i artikel 267 TEUF’s forstand – et spørgsmål, som alene skal afgøres på grundlag af EU-retten – tager Domstolen en hel række forhold i betragtning, såsom om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, samt om det er uafhængigt (jf. bl.a. dom af 17.9.1997, sag
C-54/96, Dorsch Consult, Sml. I, s. 4961
, præmis 23, af 31.5.2005, sag
C-53/03, Syfait m.fl., Sml. I, s. 4609
, præmis 29, og af 14.6.2007, sag
C-246/05, Häupl, Sml. I, s. 4673
, præmis 16, samt kendelse af 14.5.2008, sag
C-109/07, Pilato, Sml. I, s. 3503
, præmis 22).
Endvidere kan nationale retter kun forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og hvis de skal træffe afgørelse inden for rammerne af en procedure, der skal føre til en afgørelse af retslig karakter (jf. bl.a. dom af 12.11.1998, sag
C-134/97, Victoria Film, Sml. I, s. 7023
, præmis 14, og af 30.11.2000, sag
C-195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Sml. I, s. 10497
, præmis 25, samt dommen i sagen Syfait m.fl., præmis 35).
Ifølge Domstolens faste praksis indebærer begrebet uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelse af dømmende myndighed, desuden først og fremmest, at det pågældende organ er udenforstående i forhold til den myndighed, som har truffet den afgørelse, der er genstand for søgsmålet (dom af 30.3.1993, sag
C-24/92, Corbiau, Sml. I, s. 1277
, præmis 15, og af 19.9.2006, sag
C-506/04, Wilson, Sml. I, s. 8613
, præmis 49).
Afgørelsen af, om et organ har beføjelse til at forelægge en sag for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, træffes således på grundlag af såvel strukturelle som funktionelle kriterier. I denne henseende kan et nationalt organ kvalificeres som en »ret« i nævnte artikels forstand, når det udøver judicielle funktioner, mens det ved udøvelsen af andre funktioner, navnlig af administrativ karakter, ikke kan kvalificeres som sådan (jf. for så vidt angår den italienske Corte dei Conti kendelser af 26.11.1999, sag
C-192/98, ANAS, Sml. I, s. 8583
, punkt 22, og sag
C-440/98, RAI, Sml. I, s. 8597
, punkt 13). Den myndighed, for hvilken der anlægges sag til prøvelse af en afgørelse truffet af en administrations tjenestegrene, kan ikke betragtes som udenforstående i forhold til disse tjenestegrene og følgelig som en ret i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267 TEUF, når den har en organisatorisk forbindelse med nævnte administration (jf. i denne retning Corbiau-dommen, præmis 16, og dom af 30.5.2002, sag
C-516/99, Schmid, Sml. I, s. 4573
, præmis 37).
I det foreliggende tilfælde fremgår det for det første af forelæggelsesafgørelsen, at Elegktiko Synedrio skal afgøre en tvist, som er opstået mellem Elegktiko Synedrios kommissær med ansvar for ministeriet for kultur og turisme og samme ministeriums revisionstjeneste i forbindelse med en forudgående revision af statslige udgifter.
I denne henseende fremgår det af sagen, at Elegktiko Synedrios kommissær er medlem af Elegktiko Synedrio med henblik på i ethvert ministerium – som det fremgår af det præsidentielle dekrets artikel 19, stk. 1 – at foretage en forudgående revision af betalingsordrer vedrørende det pågældende ministeriums udgifter. Den omhandlede tvist er opstået som følge af det afslag, som Elegktiko Synedrios kommissær med ansvar for ministeriet for kultur og turisme gav på at godkende den udgift, der udgjorde løn til en arbejdstager, som er ansat i et tidsbegrænset ansættelsesforhold, for timer, som var anvendt til tjenestefrihed med henblik på deltagelse i fagforeningsarbejde. Afslaget blev rettet til den myndighed, der oprindeligt havde indgivet betalingsanmodningen, der i det foreliggende tilfælde er samme ministeriums revisionstjeneste. Revisionstjenesten indgav imidlertid en ny betalingsanmodning på samme grundlag som det foregående. Under disse omstændigheder fremsendte nævnte kommissær, som fortsat gav afslag, i henhold til det præsidentielle dekrets artikel 21, stk. 1, sin »negative udtalelse« til Elegktiko Synedrio, der dermed var forpligtet til at træffe en afgørelse vedrørende denne udtalelse.
Heraf fremgår, at der en åbenlys organisatorisk og funktionel forbindelse mellem Elegktiko Synedrio og dets kommissær med ansvar for ministeriet for kultur og turisme, som den negative anfægtede udtalelse hidhører fra, der er til hinder for, at Elegktiko Synedrio kan anerkendes som udenforstående i forhold til nævnte kommissær (jf. analogt Corbiau-dommen, præmis 16, og Schmid-dommen, præmis 38).
Når Elegktiko Synedrio skal træffe afgørelse om den »negative udtalelse«, som er udarbejdet af dets kommissær, er Elegktiko Synedrio dermed ikke udenforstående i forhold til de foreliggende interesser, og besidder derfor ikke upartiskhed over for modtageren af den omhandlede udgift, i det foreliggende tilfælde Konstantinos Antonopoulos (jf. analogt dom af 22.12.2010, sag
C-517/09, RTL Belgium, Sml. I, s. 14093
, præmis 47).
Det må herefter konstateres, at i modsætning til dens kompetence til at træffe »afgørelse af retstvister« vedrørende tildeling af pension som beskrevet i forfatningens artikel 98, stk. 1, litra f), og »afgørelse« af sager vedrørende hæftelse for skader, som er påført af civile og militære tjenestemænd ansat i staten som omhandlet i forfatningens artikel 98, stk. 1, litra g), vedrører Elegktiko Synedrios kompetence inden for rammerne af den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse en forudgående »revision« af statens udgifter i henhold til forfatningens artikel 98, stk. 1, litra a), og den antages ikke at give anledning til en sådan afgørelse.
Det fremgår nemlig af forelæggelsesafgørelsen, at Elegktiko Synedrio på grundlag af denne kompetence skal vurdere, om de offentlige udgifter er i overensstemmelse med de budgetmæssige bestemmelser, og dermed træffe en afgørelse, som ikke har retskraft.
En sådan afgørelse indgår således ikke i en procedure, der skal føre til en afgørelse af en retslig karakter, i modsætning til det krav, der er anført i den i denne doms præmis 19 nævnte retspraksis.
Endelig er det under retsmødet konstateret, at den pågældende i egenskab af modtager af den i hovedsagen omhandlede udgift ikke er part i sagen for Elegktiko Synedrio, som alene vedrører en tvist mellem Elegktiko Synedris kommissær og den administrative myndighed, som ønsker at afholde denne udgift, angående lovligheden af den påtænkte udgift og den anvendte procedure.
Inden for rammerne af den administrative procedure kan den pågældende i sin egenskab af modtager af den omhandlede udgift betragtes som en observatør, der støtter den holdning, der indtages af ministeriets revisionstjeneste, der agter at udbetale ham sin løn.
Det er først på et senere trin, når sagen indbringes for en forvaltningsdomstol, at der vil blive afsagt en dom i tvisten mellem den pågældende og administrationen vedrørende udbetalingen af den omhandlede løn. Det påhviler således forvaltningsdomstolen at træffe afgørelse om den pågældendes ret til løn og i givet fald udsætte sagen og forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse (jf. analogt Victoria Film-dommen, præmis 18).
Heraf følger, at i det foreliggende tilfælde kan det forelæggende organ ikke anses for at handle under udøvelse af en judiciel funktion (jf. analogt kendelser af 12.1.2010, sag
C-497/08, Amiraike Berlin, Sml. I, s. 101
, præmis 21, og af 24.3.2011, sag C-344/09, Bengtsson,
C-344/09, Sml. I, s. 1999
, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at i den sammenhæng, der ligger til grund for den forliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, er Elegktiko Synedrio ud fra en helhedsvurdering ikke en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF, og den kan dermed ikke forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgivet af Elegktiko Synedrio bør derfor afvises.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for Elegktiko Synedrio, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgivet af Elegktiko Synedrio (Grækenland) ved afgørelse af 1. juli 2011 afvises.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: græsk.