CELEX: 62011CJ0249
Právo občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov
Smernica 2004/38/ES
Článok 27
Správne opatrenie zakazujúce opustiť vnútroštátne územie z dôvodu nezaplatenia dlhu vzniknutého voči právnickej osobe súkromného práva
Zásada právnej istoty vo vzťahu k právoplatným správnym aktom
Zásady ekvivalencie a efektivity

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 4 ods. 3 ZEÚ v spojení s článkami 20 ZFEÚ a 21 ZFEÚ, s článkom 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ako aj článku 27 ods. 1 a článku 31 ods. 1 a 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Ú. v. EÚ L 158, s. 77
; Mim. vyd. 05/005, s. 46).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Ch. Biankovom a glaven sekretar na Ministerstvo na vătrešnite raboti (štátny tajomník ministerstva vnútra) vo veci zamietnutia návrhu na opätovné otvorenie správneho konania a zrušenia správneho opatrenia zakazujúceho opustiť územie, ktoré bolo voči nemu prijaté z dôvodu nezaplatenia súkromného dlhu.
Právny rámec
Právna úprava Únie
Odôvodnenie 31 smernice 2004/38 stanovuje, že táto smernica rešpektuje základne práva a slobody a dodržiava princípy uznané Chartou.
Podľa článku 3 ods. 1 smernice 2004/38 sa táto smernica uplatňuje na všetkých občanov Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú, a na ich rodinných príslušníkov, ktorí ich sprevádzajú, alebo sa k nim pripájajú.
Článok 4 ods. 1 tejto smernice znie:
„Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia o cestovných dokladoch použiteľné na vnútroštátne pohraničné kontroly, všetci občania Únie s platným preukazom totožnosti alebo pasom… majú právo opustiť územie členského štátu, aby cestovali do iného členského štátu.“
Článok 27 ods. 1 a 2, ktorý je zaradený do kapitoly VI uvedenej smernice s názvom „Obmedzenia práva vstupu a práva pobytu z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“, stanovuje:
„1.   S výhradou ustanovení tejto kapitoly členské štáty môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu občanov Únie a ich rodinných príslušníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Tieto dôvody sa nesmú využívať pre ekonomické účely.
2.   Opatrenia prijaté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti musia byť v súlade so zásadou úmernosti a musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca. Trestné činy, ku ktorým došlo v minulosti, [Skoršie odsúdenia za trestné činy –
neoficiálny preklad
] sa samé o sebe nepovažujú za dôvody na prijatie takýchto opatrení.
Osobné správanie daného jednotlivca musí predstavovať skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti. Zdôvodnenia, ktoré sú oddelené od podrobností prípadu, alebo ktoré sa spoliehajú na aspekty všeobecnej prevencie, sú neprijateľné.“
Článok 31 smernice 2004/31 s názvom „Procedurálna ochrana“, zaradený do tej istej kapitoly, stanovuje:
„1.   Dané osoby majú prístup k súdnym a prípadne administratívnym konaniam o opravnom prostriedku v hostiteľskom členskom štáte, aby sa mohli odvolať alebo požiadať o preskúmanie akéhokoľvek rozhodnutia prijatého proti nim na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.
…
3.   Konania o opravnom prostriedku umožňujú preskúmanie legálnosti rozhodnutia a tiež skutočností a okolností, z ktorých navrhované opatrenie vychádza. Zabezpečia, aby rozhodnutie nebolo neúmerné…
…“
Článok 32 ods. 1 tejto smernice, takisto zaradený do tejto kapitoly VI, znie:
„Osoby, ktorým bol zakázaný pobyt z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, môžu podať žiadosť o zrušenie zákazu pobytu po primeranom období v závislosti od okolností, a v každom prípade po troch rokoch od výkonu právoplatného rozhodnutia o zákaze pobytu prijatého v súlade s právom Spoločenstva, a predložiť dôkazy potvrdzujúce, že došlo k podstatnej zmene v okolnostiach, ktorými bolo rozhodnutie o zákaze pobytu odôvodnené.
Dané členské štáty prijmú rozhodnutie o takejto žiadosti do šiestich mesiacov po jej predložení.“
Bulharská právna úprava
Článok 23 ods. 2 zákona o bulharských osobných dokladoch (Zakon za bălgarskite lični dokumenti, DV č. 93 z 11. augusta 1998) v znení uplatniteľnom v konaní vo veci samej (DV č. 105 z 22. decembra 2006, ďalej len „ZBLD“), stanovuje, že „každý bulharský štátny príslušník má právo opustiť štát s preukazom totožnosti a vrátiť sa s ním na jeho územie cez vnútorné hranice Bulharskej republiky s členskými štátmi Európskej únie, ako aj v prípadoch stanovených medzinárodnými zmluvami“.
Odsek 3 tohto článku ďalej spresňuje, že „právo uvedené v odseku 2 nie je obmedzené, pokiaľ zákon nestanovuje inak v záujme ochrany národnej bezpečnosti, verejného poriadku, zdravia občanov alebo práv a slobôd iných občanov“.
Článok 76 ods. 3 ZBLD stanovuje:
„Je možné zakázať opustiť krajinu a nevydať pasy, ako aj náhradné dokumenty:
…
3.   …osobám, ktoré majú voči bulharským fyzickým alebo právnickým osobám alebo zahraničným fyzickým alebo právnickým osobám značné peňažné dlhy, o ktorých bolo rozhodnuté súdnym rozhodnutím, ibaže osobný majetok dlžníka pokrýva dlh alebo tieto osoby poskytnú primeranú zábezpeku.“
Na základe doplňujúcich ustanovení ZBLD sa za „značnú“ sumu v zmysle článku 76 ods. 3 ZBLD považuje suma vyššia ako 5000 BGN.
Toto posledné ustanovenie bolo zrušené § 62 bodom 3 zákona o zmene a doplnení zákona o bulharských osobných dokladoch (DV č. 82 zo 16. októbra 2009), ktorý nadobudol účinnosť 20. októbra 2009. Bulharský zákonodarca však nestanovil
ex offo
zrušenie správnych donucovacích opatrení prijatých na základe článku 76 ods. 3 ZBLD.
Článok 99 správneho poriadku (Administrativnoprocesualen kodeks, ďalej len „APK“), ktorý je zaradený do kapitoly 7 APK s názvom „Opätovné otvorenie konaní, v ktorých boli vydané správne akty“, znie:
„Najbližší nadriadený správny orgán, alebo ak správny akt nebolo možné napadnúť v správnom konaní, správny orgán, ktorý ho vydal, môže zrušiť alebo zmeniť individuálny alebo všeobecne záväzný správny akt, ktorý nadobudol právoplatnosť a ktorý nebol napadnutý v súdnom konaní, ak:
1.
bola závažne porušená niektorá z podmienok jeho zákonnosti;
…
7.
Európsky súd pre ľudské práva svojím rozsudkom konštatoval porušenie [Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného v Ríme 4. novembra 1950].“
Podľa rozhodnutia vnútroštátneho súdu článok 99 ods. 1 APK priznáva správnemu orgánu právomoc zrušiť právoplatný správny akt, ak bola podstatne porušená jedna z podmienok jeho zákonnosti. Na základe článku 100 a článku 102 ods. 1 APK však túto právomoc možno vykonať len v lehote jedného mesiaca odo dňa prijatia dotknutého aktu a z podnetu správneho orgánu, ktorý tento akt prijal, príslušného prokurátora alebo ombudsmana.
Naopak podľa článku 102 ods. 2 APK možno v prípade stanovenom v článku 99 ods. 7 APK opätovne otvoriť správne konanie na návrh osoby, ktorej bolo správne opatrenie určené, proti ktorému nebola podaná žaloba a ktoré nadobudlo právoplatnosť.
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že osoba, ktorej bolo takéto opatrenie určené, môže podať návrh na opätovné otvorenie konania takisto v prípadoch uvedených v článku 99 ods. 2 až 6 APK.
Z tohto rozhodnutia tiež vyplýva, že článok 99 ods. 2 APK sa konkrétne týka prípadu nových písomných dôkazov.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Rozhodnutím riaditeľa obvodného riaditeľstva pri ministerstve vnútra zo 17. apríla 2007 (ďalej len „rozhodnutie z roku 2007“) bolo voči Ch. Biankovi, bulharskému štátnemu príslušníkovi, na základe článku 76 ods. 3 ZBLD prijaté donucovacie správne opatrenie, ktorým mu bol uložený zákaz opustiť územie Bulharska a nechať si vystaviť pasy alebo náhradné doklady totožnosti (ďalej len „zákaz opustiť územie, o ktorý ide vo veci samej“).
Rozhodnutie z roku 2007 bolo prijaté na návrh súdneho vykonávateľa z dôvodu dlhu, ktorý vznikol voči právnickej osobe založenej podľa bulharského súkromného práva. V tomto rozhodnutí sa uvádza, že tento dlh vo výške 200000 BGN, zvýšený o náklady a úroky, je „značný“ v zmysle doplňujúcich ustanovení ZBLD, a že Ch. Biankov neposkytol primeranú záruku.
Proti uvedenému rozhodnutiu nebola podaná žaloba a toto rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť.
Dňa 6. júla 2010, čiže viac ako tri roky po prijatí rozhodnutia z roku 2007, podal Ch. Biankov návrh na zrušenie zákazu opustiť územie, o ktorý ide vo veci samej, pričom sa odvolával na svoje postavenie občana Únie a na svoje právo voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v Únii. Ch. Biankov sa tiež opieral o článok 27 ods. 1 smernice 2004/38, rozsudok z 10. júla 2008, Jipa (
C-33/07, Zb. s. I-5157
), ako aj o rozsudok Varhoven administrativen săd (Najvyšší správny súd) z 24. marca 2010 č. 3909. Tvrdil, že obmedzujúce opatrenie, ktoré mohlo byť prijaté na základe článku 76 ods. 3 ZBLD, nespadá pod pojem „verejný poriadok“.
Glaven sekretar na Ministerstvo na vătrešnite raboti, ktorému bol návrh Ch. Biankova postúpený, ho preskúmal ako návrh na zrušenie správneho aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť, v konaní upravenom v článku 99 APK.
Rozhodnutím z 20. júla 2010 bol tento návrh zamietnutý z dôvodu, že právne podmienky, ktoré článok 99 APK vyžaduje na zrušenie „nezmeniteľného správneho aktu“, neboli splnené. Nebol totiž preukázaný nijaký z dôvodov zrušenia stanovených v článku 99 ods. 2 až 7 APK, čiže prípadov, v ktorých je jednotlivec oprávnený podať návrh na opätovné otvorenie konania. Konkrétne, keďže sa rozsudok, ktorý vydal Varhoven administrativen săd, uvedený v bode 22 tohto rozsudku, týka inej osoby než Ch. Biankova, nepredstavuje nový písomný dôkaz v zmysle článku 99 ods. 2 APK. Navyše dôvod na zrušenie stanovený v článku 99 ods. 1 APK sa nepreukázal a nebol v stanovenej lehote podaný nijaký návrh na opätovné otvorenie konania k tomu oprávnenou osobou.
Ch. Biankov podal na vnútroštátny súd žalobu na zrušenie rozhodnutia z 20. júla 2010 a na vyhovenie jeho návrhu na zrušenie rozhodnutia z roku 2007.
Žalovaný vo veci samej navrhuje zamietnuť žalobu, ktorú podal Ch. Biankov, pričom sa odvoláva na zákonnosť zákazu opustiť územie, o ktorý ide vo veci samej.
Podľa vnútroštátneho súdu sa v odôvodnení rozhodnutia z roku 2007 neuvádza nijaký dôvod verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia a neobsahuje posúdenie osobného správania Ch. Biankova, a ani nevysvetľuje dôvody preukazujúce, že uloženie zákazu opustiť územie, o ktorý ide vo veci samej, by uľahčilo zaplatenej dotknutej peňažnej sumy.
Za týchto okolností Administrativen săd Sofija-grad rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Vyžaduje zásada lojálnej spolupráce v zmysle článku 4 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii v spojení s článkami 20 [ZFEÚ] a 21 ZFEÚ s ohľadom na skutkové okolnosti sporu vo veci samej, aby sa ustanovenie vnútroštátneho práva členského štátu, akým je sporné ustanovenie vo veci samej, v zmysle ktorého je prípustné zrušiť právoplatný správny akt na účely ukončenia porušovania základných práv, ktoré bolo konštatované rozhodnutím Európskeho súdu pre ľudské práva, pričom dotknuté právo je ako právo na voľný pohyb štátnych príslušníkov členských štátov uznané taktiež v práve Európskej únie, uplatnilo aj s ohľadom na výklad Súdneho dvora… k ustanoveniam práva Únie upravujúcim obmedzenia výkonu uvedeného práva, ak sa na ukončenie uvedeného porušovania práva vyžaduje zrušenie daného správneho aktu?
2.
Vyplýva z článku 31 ods. 1 a 3 smernice 2004/38, že ak členský štát vo svojom vnútroštátnom práve stanovil konanie o preskúmanie správneho aktu, ktorý obmedzuje práva vyplývajúce z článku 4 ods. 1 tejto smernice, potom je príslušný správny orgán na návrh adresáta tohto správneho aktu povinný tento akt preskúmať a posúdiť jeho zákonnosť aj s ohľadom na judikatúru Súdneho dvora… týkajúcu sa výkladu príslušných ustanovení práva Únie, ktoré upravujú podmienky a obmedzenia výkonu tohto práva, aby sa tak zabezpečilo, že uložené obmedzenie práva nie je v čase vydania rozhodnutia o preskúmaní neprimerané, ak správny akt ukladajúci obmedzenia už nadobudol právoplatnosť?
3.
Možno podľa ustanovení článku 52 ods. 1 druhej vety [Charty], resp. článku 27 ods. 1 smernice 2004/38… v súvislosti s prebiehajúcim konaním o výkone rozhodnutia na vymoženie pohľadávky, bez ohľadu na právom Únie predpokladanú možnosť vymoženia tejto pohľadávky orgánom iného členského štátu, uplatniť také vnútroštátne ustanovenie, ktoré stanovuje obmedzenie práva na voľný pohyb štátneho príslušníka členského štátu Európskej únie v rámci [Únie] iba z dôvodu existencie určitého dlhu voči súkromnej osobe, a síce obchodnej spoločnosti, ktorý prekračuje zákonom stanovenú maximálnu sumu a na ktorý nie je poskytnutá zábezpeka?“
O prejudiciálnych otázkach
O tretej otázke
Svojou treťou otázkou, ktorú treba preskúmať ako prvú, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či právo Únie sa má vykladať v tom zmysle, že bráni uplatneniu vnútroštátneho ustanovenia, ktoré stanovuje obmedzenie práva na voľný pohyb štátneho príslušníka členského štátu Európskej únie v rámci Únie iba z dôvodu, že tento štátny príslušník má určitý dlh voči právnickej osobe súkromného práva, ktorý prekračuje zákonom stanovenú maximálnu sumu a na ktorý nie je poskytnutá zábezpeka.
V tejto súvislosti treba najprv uviesť, že na situáciu, ako je tá, o ktorú ide v prípade Ch. Biankova, ktorému je zabránené vycestovať z územia členského štátu, ktorého je štátnym príslušníkom, na územie iného členského štátu, sa vzťahuje sloboda pohybovať sa a zdržiavať sa na území členských štátov tak, ako je priznaná štatútom občana Únie (pozri analogicky rozsudky Jipa, už citovaný, bod 17; zo 17. novembra 2011, Gajdarov,
C-430/10, Zb. s. I-11637
, body 24 až 27, a Aladzhov,
C-434/10, Zb. s. I-11659
, body 24 až 27).
Z judikatúry Súdneho dvora totiž vyplýva, že toto právo na voľný pohyb zahŕňa tak právo občanov Únie vstúpiť na územie iného členského štátu, ako je členský štát ich pôvodu, ako aj právo opustiť územie svojho štátu pôvodu. Ako už mal Súdny dvor príležitosť zdôrazniť, základné slobody zaručené Zmluvou o FEÚ by boli zbavené svojej podstaty, keby členský štát pôvodu mohol bez platného odôvodnenia zakázať svojim vlastným štátnym príslušníkom opustiť územie tohto štátu s cieľom usadiť sa v inom členskom štáte (pozri rozsudok Jipa, už citovaný, bod 18 a citovanú judikatúru).
Článok 4 ods. 1 smernice 2004/38 okrem toho výslovne stanovuje, a to bez toho, aby vyžadoval predchádzajúci výkon uvedeného práva voľne sa pohybovať a zdržiavať sa, že všetci občania Únie s platným preukazom totožnosti alebo pasom majú právo opustiť územie členského štátu, aby cestovali do iného členského štátu.
V tejto súvislosti sú irelevantné skutočnosti zdôraznené v rozhodnutí vnútroštátneho súdu, že cieľom článku 76 ods. 3 ZBLD, ktorý nadobudol účinnosť pred pristúpením Bulharskej republiky k Únii, nie je prebrať právo Únie, alebo že článok 27 smernice 2004/38 bol prebratý do bulharského právneho poriadku len v rozsahu, v akom sa týka štátnych príslušníkov iných členských štátov, než je Bulharská republika (k tejto poslednej skutočnosti pozri rozsudok Aladzhov, už citovaný, body 31 a 32).
Za týchto podmienok treba pripomenúť, že právo na voľný pohyb občanov Únie však nie je nepodmienečné, ale môže podliehať obmedzeniam a podmienkam stanoveným v Zmluve, ako aj v ustanoveniach, ktoré boli prijaté na jej vykonanie (pozri najmä rozsudky Jipa, už citovaný, bod 21 a citovanú judikatúru, ako aj Aladzhov, už citovaný, bod 28).
Tieto obmedzenia a podmienky vyplývajú osobitne z článku 27 ods. 1 smernice 2004/38, ktorý členským štátom umožňuje obmedziť slobodu pohybu občanov Únie alebo ich rodinných príslušníkov z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Podľa znenia toho istého ustanovenia sa však tieto dôvody nesmú využívať na „ekonomické účely“ (rozsudok Aladzhov, už citovaný, bod 29).
Na to, aby právo Únie nebránilo takému správnemu opatreniu, akým je to, o ktoré ide vo veci samej, musí byť najmä preukázané, že bolo prijaté z jedného z dôvodov vymenovaných v článku 27 ods. 1 smernice 2004/38 a pod podmienkou, že uvedený dôvod nebol využitý na ekonomické účely.
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu a zo znenia tretej otázky však vyplýva, že jediným základom správneho opatrenia, o ktoré ide vo veci samej, je jednak konštatovanie existencie dlhu voči právnickej osobe súkromného práva a jednak konštatovanie neschopnosti dlžníka poskytnúť zábezpeku na tento dlh. Verejný poriadok, verejná bezpečnosti alebo verejné zdravie sa neuvádzajú.
V tejto súvislosti vnútroštátny súd uplatňuje hypotézu, že článok 76 ods. 3 ZBLD, a v dôsledku toho zákaz opustiť územie, o ktorý ide vo veci samej, sleduje cieľ ochrany veriteľov.
Aj keby bolo možné sa oprávnene domnievať, že takýto cieľ stojí na určitej myšlienke zachovania verejného poriadku, z rozhodnutia vnútroštátneho súdu nemožno vylúčiť, že zákaz opustiť územie, o ktorý ide v konaní vo veci samej, sleduje výlučne ekonomický cieľ. Článok 27 ods. 1 smernice 2004/38 však výslovne vylučuje možnosť, aby členský štát využíval dôvody súvisiace s verejným poriadkom na ekonomické účely.
Z judikatúry Súdneho dvora navyše vyplýva, že použitý pojem verejný poriadok v každom prípade predpokladá popri porušení spoločenského poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, existenciu skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti (pozri najmä rozsudky Jipa, už citovaný, bod 23 a citovanú judikatúru, ako aj Gajdarov, už citovaný, bod 33).
V tomto rámci výnimky z voľného pohybu osôb, ktoré môže členský štát uplatniť, predpokladajú najmä, ako je pripomenuté v článku 27 ods. 2 smernice 2004/38, že opatrenia prijaté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, na to, aby boli odôvodnené, musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca a že nemožno prijať odôvodnenia, ktoré priamo nesúvisia s dotknutým individuálnym prípadom alebo ktoré vychádzajú z dôvodov všeobecnej prevencie (rozsudky Jipa, už citovaný, bod 24, a Gajdarov, už citovaný, bod 34).
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu však vyplýva, že rozhodnutie z roku 2007 neobsahuje nijaké konkrétne posúdenie osobného správania Ch. Biankova alebo skutočného, existujúceho a dostatočne závažného ohrozenia jedného zo základných záujmov bulharskej spoločnosti, ktorý nie je v spise predloženom Súdnemu dvoru vôbec vymedzený, vyplývajúceho z tohto správania.
Okrem toho z článku 27 ods. 2 smernice 2004/38, ako aj z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, vyplýva, že opatrenie obmedzujúce právo na voľný pohyb môže byť odôvodnené len vtedy, ak vzhľadom na to, že môže zabezpečiť dosiahnutie cieľa, ktorý sleduje a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie, je v súlade so zásadou proporcionality (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky Jipa, už citovaný, bod 29 a Gajdarov, už citovaný, bod 40).
V tejto súvislosti treba uviesť, že okrem možnosti zaplatiť požadovanú sumu alebo poskytnúť primeranú záruku je zákaz opustiť územie, o ktorý ide v konaní vo veci samej, absolútny, čiže: nevzťahujú sa naň výnimky, časové obmedzenie alebo možnosť pravidelného preskúmania jeho skutkových a právnych okolností. Dovtedy, kým sa takýto zákaz nezruší, jeho právne účinky voči takej osobe, ako je Ch. Biankov, neustále pretrvávajú a môžu trvať neobmedzenú dobu.
Ďalej v práve Únie existujú právne normy na ochranu práv veriteľov bez toho, aby sloboda pohybu dlžníka bola nevyhnutne obmedzená. Ako príklad stačí uviesť nariadenie Rady (ES) č. 44/2001 z 22. decembra 2000 o právomoci a o uznávaní a výkone rozsudkov v občianskych a obchodných veciach (
Ú. v. ES L 12, 2001, s. 1
; Mim. vyd. 19/004, s. 42), ktoré okrem iného uviedol samotný vnútroštátny súd.
Z toho vyplýva, že na rozdiel od obavy, ktorú vyjadril vnútroštátny súd, nemožno zastávať názor, že z dôvodu, že v rámci článku 27 ods. 1 smernice 2004/38 sú vylúčené výnimky využívané na ekonomické účely, právny poriadok Únie neposkytuje úroveň ochrany vlastníckeho práva inej osoby, v prejednávanom prípade veriteľov, ktorá má prinajmenšom tú istú úroveň ako ochrana zavedená na základe Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.
Navyše ako v podstate uviedol vnútroštátny súd, z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva vyplýva, že také opatrenia, ako je zákaz opustiť územie, o ktorý ide vo veci samej, zasahujúce do práva osoby opustiť svoju krajinu musia podliehať najmä pravidelnému preskúmaniu, v opačnom prípade sa musia v zmysle tej istej judikatúry považovať za „neprimerané“ (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky ESĽP z 2. júla 2009, Ignatov v. Bulharsko, sťažnosť č. 50/02, bod 37, a z 26. novembra 2009, Gočev v. Bulharsko, sťažnosť č. 34383/03, body 55 až 57).
Vzhľadom na predchádzajúce treba na tretiu otázku odpovedať tak, že právo Únie sa má vykladať v tom zmysle, že bráni uplatneniu vnútroštátneho ustanovenia, ktoré stanovuje obmedzenie práva na voľný pohyb štátneho príslušníka členského štátu v rámci Únie iba z dôvodu, že tento štátny príslušník má určitý dlh voči právnickej osobe súkromného práva, ktorý prekračuje zákonom stanovenú maximálnu sumu a na ktorý nie je poskytnutá zábezpeka.
O prvej a druhej otázke
Úvodné poznámky
Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že vnútroštátnemu súdu bola predložená žaloba na zrušenie správneho rozhodnutia, ktorým bol zamietnutý návrh Ch. Biankova na opätovné otvorenie správneho konania, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia z roku 2007, a to z dôvodu údajného rozporu tohto rozhodnutia s právom Únie. V spore vo veci samej ide o to, aby sa určilo, či toto zamietnutie je v súlade s požiadavkami práva Únie.
V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd v rámci svojej prvej otázky pýta na vzťah medzi zásadou právnej istoty v súvislosti so správnym aktom, ktorý nadobudol právoplatnosť, a zásadou účinnej súdnej ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci priznáva právo Únie. Tento súd zohľadňuje osobitne rozsudok z 13. januára 2004, Kühne & Heitz (
C-453/00, Zb. s. I-837
), a časť judikatúry, ktorá z neho vychádza. Zrejme z nich vyvodzuje záver, že zásada účinnej súdnej ochrany je v podstate vždy obmedzená, pokiaľ koliduje s „vnútroštátnymi pravidlami, ktoré zakotvujú zásadu právnej istoty s ohľadom na správne akty“.
V prejednávanom prípade však netreba zaujať stanovisko k úvahám, ktoré boli v tejto súvislosti uvedené v rozhodnutí vnútroštátneho súdu. Stačí totiž pripomenúť, že keďže rozhodnutie z roku 2007 nadobudlo právoplatnosť bez toho, aby bolo predmetom súdneho preskúmania, už citovaný rozsudok Kühne & Heitz nie je priamo relevantný na určenie, či v takej situácii, o akú ide vo veci samej, je správny orgán povinný opätovne otvoriť správne konanie na účely zrušenia takého správneho aktu, akým je rozhodnutie z roku 2007 (pozri analogicky rozsudok z 19. septembra 2006, i-21 Germany a Arcor,
C-392/04 a C-422/04, Zb. s. I-8559
, body 53 a 54).
Vnútroštátny súd sa tiež v kontexte uvedenom v bode 49 tohto rozsudku svojou druhou otázkou v podstate pýta, či článok 31 smernice 2004/38 môže zakladať povinnosť preskúmať správne rozhodnutie v takej situácii, o akú ide v konaní vo veci samej.
Cieľom tohto článku 31 je najmä zaručiť občanom Únie a ich rodinným príslušníkom prístup k súdnym a prípadne administratívnym konaniam o opravnom prostriedku na účely preskúmania rozhodnutí obmedzujúcich ich právo voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v členských štátoch.
Tieto procesné záruky požadované uvedeným článkom 31 sa majú uplatniť v okamihu prijatia opatrení obmedzujúcich uvedené právo.
V prejednávanom prípade však je nesporné, že Ch. Biankov mal v čase prijatia rozhodnutia z roku 2007 k dispozícii právne prostriedky, ktoré mu umožňovali namietať proti zákazu opustiť územie, o ktorý ide vo veci samej, a to prípadne aj v súdnom konaní. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu totiž vyplýva, že Ch. Biankov nepodal v čase prijatia rozhodnutia z roku 2007 žalobu proti tomuto rozhodnutiu, v dôsledku čoho uvedené rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť.
Z toho vyplýva, že článok 31 smernice 2004/38 sa nemá ako taký uplatniť na také právne situácie, ktoré vnútroštátny súd opísal v rámci svojej druhej otázky.
V rámci postupu spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zakotvenom v článku 267 ZFEÚ prislúcha Súdnemu dvoru poskytnúť vnútroštátnemu súdu odpoveď potrebnú na rozhodnutie v spore, ktorý prejednáva. Z tohto pohľadu Súdnemu dvoru prislúcha prípadne preformulovať otázky, ktoré sú mu predložené (pozri najmä rozsudky zo 17. júla 1997, Krüger,
C-334/95, Zb. s. I-4517
, body 22 a 23, ako aj zo 14. októbra 2010, Fuß,
C-243/09, Zb. s. I-9849
, bod 39 a citovanú judikatúru).
Súdny dvor môže na tieto účely zo všetkých informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom, a najmä z odôvodnenia rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyvodiť normy a zásady práva Únie, ktoré si vyžadujú výklad s prihliadnutím na predmet sporu vo veci samej (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 29. novembra 1978, Redmond,
83/78, Zb. s. 2347
, bod 26; z 23. októbra 2003, Inizan,
C-56/01, Zb. s. I-12403
, bod 34, a Fuß, už citovaný, bod 40).
V tejto súvislosti z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že v bulharskom práve správne konanie, ktoré viedlo k prijatiu právoplatného individuálneho správneho aktu, ktorý nebol napadnutý žalobou, možno výnimočne opätovne otvoriť na účely zrušenia alebo zmeny tohto aktu v prípadoch, ktoré sú taxatívne vymenované v článku 99 APK.
Navyše ako vyplýva z bodov 15, 23 a 24 tohto rozsudku, návrh Ch. Biankova na opätovné otvorenie správneho konania na účely zrušenia zákazu opustiť územie, o ktorý ide vo veci samej, bol zamietnutý z dôvodu, že právne podmienky požadované na uplatnenie článku 99 APK neboli splnené. Konkrétne, pokiaľ ide o odsek 1 tohto článku, nebol v lehote jedného mesiaca odo dňa prijatia rozhodnutia z roku 2007 podaný nijaký návrh na opätovné otvorenie správneho konania k tomu oprávnenou osobou, čiže správnym orgánom, ktorý prijal toto rozhodnutie, ombudsmanom alebo prípadne príslušným prokurátorom.
Ako teda v podstate uviedol vnútroštátny súd, s výnimkou možnosti zaplatiť požadovanú sumu alebo poskytnúť zodpovedajúcu záruku, samotné bulharské právo už neposkytuje Ch. Biankovi nijakú možnosť na preskúmanie skutkových a právnych okolností, ktoré viedli k zákazu opustiť územie, ktorý mu bol uložený, a to bez ohľadu na to, ako vyplýva z odpovede poskytnutej na tretiu otázku a ako sa okrem iného pripúšťa v rozhodnutí vnútroštátneho súdu, že takýto zákaz je jasne v rozpore s požiadavkami práva Únie, osobitne s požiadavkami článku 27 smernice 2004/38.
Navyše príslušné bulharské správne orgány, na ktoré sa vzťahuje povinnosť dodržiavať prednosť práva Únie (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 12. januára 2010, Petersen,
C-341/08, Zb. s. I-47
, bod 80 a citovanú judikatúru) už nemôžu podľa výkladu predmetnej právnej úpravy, ktorý poskytol vnútroštátny súd, vykonať svoju právomoc preskúmať prípad pána Ch. Biankova najmä z hľadiska poznatkov vyplývajúcich z už citovaných rozsudkov Jipa, Gajdarov a Aladzhov. Túto právomoc možno vykonať len v lehote jedného mesiaca odo dňa prijatia predmetného aktu.
Z judikatúry Súdneho dvora však vyplýva, že ustanovenia článku 21 ods. 1 ZFEÚ priznávajú jednotlivcom práva, ktoré môžu uplatniť pred súdom a ktorým musia vnútroštátne súdy poskytnúť ochranu (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok zo 17. septembra 2002, Baumbast a R,
C-413/99, Zb. s. I-7091
, body 84 až 86).
Navyše predovšetkým na základe zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ všetkým orgánom členských štátov, vrátane správnych a súdnych orgánov, prislúcha, aby v rámci výkonu svojich právomocí zabezpečili dodržiavanie pravidiel práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. apríla 2010, Wall,
C-91/08, Zb. s. I-2815
, bod 69).
V prejednávanom prípade ide teda o to, či na účely ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej ochrane vyplývajú z práva Únie, vnútroštátny súd, na ktorý je podaná taká žaloba, ako je žaloba Ch. Biankova, môže vzhľadom na článok 4 ods. 3 ZEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. marca 2007, Unibet,
C-432/05, Zb. s. I-2271
, bod 38 a citovanú judikatúru), uznať existenciu povinnosti správneho orgánu preskúmať a prípadne zrušiť taký zákaz opustiť územie, o aký ide vo veci samej (pozri analogicky i-21 Germany a Arcor, už citovaný, body 55 a 56).
Za týchto podmienok treba prvú a druhú otázku chápať tak, že ich cieľom je v podstate zistiť, či za takých okolností, o aké ide vo veci samej, sa právo Únie má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej možno opätovne otvoriť správne konanie, v ktorom bol uložený taký zákaz opustiť územie, o aký ide vo veci samej, ktorý nadobudol právoplatnosť a proti ktorému nebola podaná súdna žaloba, v prípade, ak je tento zákaz zjavne v rozpore s právom Únie, len za takých podmienok, ako sú tie, ktoré sú taxatívne uvedené v článku 99 APK, a to bez ohľadu na skutočnosť, že takýto zákaz naďalej vyvoláva právne účinky voči osobe, ktorej je určený.
O preformulovanej prvej a druhej otázke
Je pravda, že z bodov 30 až 32 a 36 tohto rozsudku vyplýva, že záruky, ktoré normotvorca Únie stanovuje v článku 32 smernice 2004/38, možno uplatniť na zákazy opustiť územie členského štátu uložené občanom Únie.
Na to, aby sa však mohlo vykonať preskúmanie v osobitnom rámci uvedeného článku 32, je najmä potrebné, aby dotknuté opatrenie bolo „prijaté v súlade s právom [Únie]“. Ako však vyplýva z odpovede na tretiu otázku, v prípade takého opatrenia, ako je rozhodnutie z roku 2007, to tak nie je. Z tohto dôvodu nemožno článok 32 smernice 2004/38 ako taký považovať za uplatniteľný v spore vo veci samej.
Podľa ustálenej judikatúry je v prípade neexistencie právnej úpravy Únie pre príslušnú oblasť, na základe zásady procesnej autonómie členských štátov, vecou právneho poriadku každého členského štátu upraviť procesné postupy na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie (pozri rozsudok Wall, už citovaný, bod 63), avšak pod podmienkou, že takéto pravidlá nie sú menej priaznivé ako pravidlá upravujúce obdobné situácie vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a že nevedú k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity) (pozri najmä rozsudky zo 14. decembra 1995, Peterbroeck,
C-312/93, Zb. s. I-4599
, bod 12; i-21 Germany a Arcor, už citovaný, bod 57 a citovanú judikatúru, ako aj z 12. júla 2012, VALE Építési, C-378/10, bod 48 a citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide o zásadu ekvivalencie, táto zásada vyžaduje, aby sa všetky pravidlá, ktoré sa uplatňujú na opravné prostriedky, vrátane stanovených lehôt, uplatňovali bez rozdielu na opravné prostriedky založené na porušení práva Únie a opravné prostriedky založené na porušení vnútroštátneho práva (pozri najmä rozsudky z 29. októbra 2009, Pontin,
C-63/08, Zb. s. I-10467
, bod 45 a citovanú judikatúru, ako aj z 19. júla 2012, Littlewoods Retail a i., C-591/10, bod 31).
V tejto súvislosti vnútroštátny súd neuviedol, že osobitné podmienky stanovené na účely vykonania článku 99 APK by sa mohli líšiť podľa toho, či je dôvod nezákonnosti uplatnený proti správnemu aktu, ktorý nadobudol právoplatnosť, založený na porušení práva Únie alebo na porušení vnútroštátneho práva.
V tejto veci sa konkrétne kladie otázka, či taká vnútroštátna úprava, akú opisuje vnútroštátny súd, je zlučiteľná so zásadami efektivitami a lojálnej spolupráce.
Na základe takejto právnej úpravy totiž osoby, ktorým sú zákazy opustiť územie určené a ktoré sa nachádzajú v takých situáciách, ako je situácia Ch. Biankova, nebudú mať nikdy možnosť, s výnimkou zaplatenia požadovaných súm alebo poskytnutia zodpovedajúcich záruk, dosiahnuť opätovné preskúmanie svojich prípadov, a to bez ohľadu na zjavnú protiprávnosť zákazov opustiť územie, ktoré im boli uložené na neobmedzenú dobu.
Ďalej ako vyplýva najmä z bodov 13 a 15 tohto rozsudku, z dôvodu neexistencie možnosti, v nadväznosti najmä na už citovaný rozsudok Jipa, zrušiť
ex offo
zákazy opustiť územie uložené na základe článku 76 ods. 3 ZBLD a z dôvodu lehoty jedného mesiaca uplatniteľnej v rámci použitia článku 99 ods. 1 APK sa príslušné správne orgány domnievajú, že v takých situáciách, ako je tá, o akú ide vo veci samej, nesmú umožniť preskúmanie, a to ani vtedy, ak judikatúra Súdneho dvora potvrdila protiprávnosť z hľadiska práva Únie.
Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že prípady, keď vzniká otázka, či vnútroštátne procesné ustanovenie znemožňuje alebo príliš sťažuje výkon práv priznaných jednotlivcom právnym poriadkom Únie musia byť preskúmané tak, že zohľadnia postavenie tohto ustanovenia v rámci celého konania, jeho priebeh a osobitosti pred rôznymi vnútroštátnymi súdmi (pozri najmä rozsudky Peterbroeck, už citovaný, bod 14; z 3. septembra 2009, Fallimento Olimpiclub,
C-2/08, Zb. s. I-7501
, bod 27, a zo 14. júna 2012, Banco Español de Crédito, C-618/10, bod 49).
V tejto súvislosti už Súdny dvor uznal, že konečná povaha správneho rozhodnutia prispieva k právnej istote, v dôsledku čoho právo Únie nevyžaduje, aby bol správny orgán v zásade povinný preskúmať správne rozhodnutie, ktoré sa stalo právoplatným (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. februára 2008, Kempter, C-2/06, Zb. p. I-411, bod 37).
Súdny dvor pritom v podstate rozhodol, že na základe zásady lojálnej spolupráce vyplývajúcej z článku 4 ods. 3 ZEÚ môžu osobitné okolnosti uložiť vnútroštátnemu správnemu orgánu povinnosť opätovne preskúmať správne rozhodnutie, ktoré nadobudlo právoplatnosť, konkrétne tak, aby bol zohľadnený výklad relevantného ustanovenia práva Únie, ku ktorému neskôr dospel Súdny dvor (pozri rozsudok Kempter, už citovaný, bod 38). Z judikatúry vyplýva, že, Súdny dvor v tomto kontexte zohľadnil osobitosti situácií a dotknuté záujmy, aby našiel rovnováhu medzi požiadavkou právnej istoty a požiadavkou zákonnosti z hľadiska práva Únie (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky Kühne & Heitz, už citovaný, body 25 a 26; i-21 Germany a Arcor, už citovaný, body 53, 63 a 64; Kempter, už citovaný, body 46, 55 a 60, ako aj Fallimento Olimpiclub, už citovaný, body 22, 26 a 31).
V prejednávanom prípade treba konkrétne preskúmať, či v takých situáciách, o aké ide vo veci samej, možno takú vnútroštátnu právnu úpravu, ako je tá, ktorá je opísaná v rozhodnutí vnútroštátneho súdu, odôvodniť ochranou zásady právnej istoty, s prihliadnutím na dôsledky, ktoré z toho vyplývajú pre uplatňovanie práva Únie a pre občanov Únie, ktorým sú uložené také zákazy upustiť územie, ako je zákaz, o ktorý ide vo veci samej (pozri analogicky rozsudok Fallimento Olimpiclub, už citovaný, bod 28).
Ako vyplýva z odpovede na tretiu otázku a osobitne z bodov 37, 42 a 44 tohto rozsudku, za takých okolností, ako sú okolnosti vo veci samej, umožňuje právna úprava, o akú ide vo veci samej, ktorá nestanovuje pravidelné preskúmanie, uložiť zákaz opustiť územie na neobmedzenú dobu, a tým rovnako naďalej porušuje právo voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov uvedené v článku 21 ods. 1 ZFEÚ. Za týchto podmienok predstavuje taký zákaz opustiť územie popretie slobody pohybovať sa a zdržiavať sa na území členských štátov, ktorá vyplýva zo statusu občana Únie (pozri tiež analogicky rozsudok z 19. januára 1999, Calfa,
C-348/96, Zb. s. I-11
, bod 18).
Okrem toho normotvorca Únie ukladá v článku 32 ods. 1 smernice 2004/38 členským štátom povinnosť, aby stanovili možnosť preskúmať opatrenia zakazujúce vstup na ich územie alebo toto územie opustiť, aj keď tieto opatrenia boli prijaté v súlade s právom Únie a rovnako ako rozhodnutie z roku 2007 nadobudli právoplatnosť. To musí platiť o to viac v prípade, keď ide o také zákazy opustiť územie, ako je zákaz, o ktorý ide vo veci samej, ktoré neboli prijaté v súlade s právom Únie a ktoré predstavujú popretie slobody uvedenej v článku 21 ods. 1 ZFEÚ. V takejto situácii zásada právnej istoty nevyhnutne nevyžaduje, aby akt, ktorým bol tento zákaz uložený, vyvolával právne účinky neobmedzenú dobu.
Vzhľadom aj na význam, ktorý primárne právo priznáva statusu občana Únie (pozri najmä rozsudok z 2. marca 2010, Rottmann,
C-135/08, Zb. s. I-1449
, body 43 a 56), treba vyvodiť záver, že v takých situáciách, ako je tá, o ktorú ide vo veci samej, nemôže byť taká právna úprava, ako je právna úprava opísaná v rozhodnutí vnútroštátneho súdu, ktorá bráni občanom Únie, aby uplatňovali svoje právo na voľný pohyb a pobyt zakotvené v článku 21 ZFEÚ voči absolútnym zákazom vstúpiť na územie alebo ho opustiť, prijatým na neobmedzenú dobu, a správnym orgánom, aby z judikatúry Súdneho dvora potvrdzujúcej protiprávnosť takýchto zákazov z hľadiska práva Únie vyvodili dôsledky, primerane odôvodnená zásadou právnej istoty, a teda treba zastávať názor, že je v tomto rozsahu v rozpore so zásadou efektivity a s článkom 4 ods. 3 ZEÚ (pozri analogicky rozsudok Fallimento Olimpiclub, už citovaný, body 30 a 31).
Vzhľadom na predchádzajúce treba na prvú a druhú otázku odpovedať tak, že právo Únie sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej možno opätovne otvoriť správne konanie, v ktorom bol uložený taký zákaz opustiť územie, o aký ide vo veci samej, ktorý nadobudol právoplatnosť a proti ktorému nebola podaná súdna žaloba, v prípade, ak je tento zákaz zjavne v rozpore s právom Únie, len za takých podmienok, ako sú tie, ktoré sú taxatívne uvedené v článku 99 APK, a to bez ohľadu na skutočnosť, že takýto zákaz naďalej vyvoláva právne účinky voči osobe, ktorej je určený.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:

1.
Právo Únie sa má vykladať v tom zmysle, že bráni uplatneniu vnútroštátneho ustanovenia, ktoré stanovuje obmedzenie práva na voľný pohyb štátneho príslušníka členského štátu v rámci Únie iba z dôvodu, že tento štátny príslušník má určitý dlh voči právnickej osobe súkromného práva, ktorý prekračuje zákonom stanovenú maximálnu sumu a na ktorý nie je poskytnutá zábezpeka.

2.
Právo Únie sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej možno opätovne otvoriť správne konanie, v ktorom bol uložený taký zákaz opustiť územie, o aký ide vo veci samej, ktorý nadobudol právoplatnosť a proti ktorému nebola podaná súdna žaloba, v prípade, ak je tento zákaz zjavne v rozpore s právom Únie, len za takých podmienok, ako sú tie, ktoré sú taxatívne uvedené v článku 99 správneho poriadku (Administrativnoprocesualen kodeks), a to bez ohľadu na skutočnosť, že takýto zákaz naďalej vyvoláva právne účinky voči osobe, ktorej je určený.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: bulharčina.