CELEX: 62011CJ0363
Odesłanie prejudycjalne
Pojęcie „sądu jednego z państw członkowskich” w rozumieniu art. 267 TFUE
Postępowanie mające na celu wydanie orzeczenia o charakterze sądowym
Krajowy trybunał obrachunkowy orzekający w przedmiocie zezwolenia a priori na wydatek publiczny
Niedopuszczalność

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni:
—
art. 12, 20, 21 i 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej;
—
art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE i art. 153 ust. 5 TFUE; a także
—
klauzul 3.2 i 4.1 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego w dniu 18 marca 1999 r. (zwanego dalej „porozumieniem ramowym”), znajdującego się w załączniku do dyrektywy Rady 1999/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (
Dz.U. L 175, s. 43
).
Wniosek ten został złożony przez Elegktiko Synedrio (trybunał obrachunkowy, Grecja) w ramach sporu pomiędzy Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (komisarzem Elegktiko Synedrio przy ministerstwie kultury i turystyki, zwanym dalej „komisarzem Elegktiko Synedrio”) a Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (służbą kontroli księgowej przy ministerstwie kultury i turystyki, zwaną dalej „biurem księgowym”), w przedmiocie odmowy przez rzeczonego komisarza zatwierdzenia rachunku przedstawionego do zapłaty wydanego przez to biuro w związku z wynagrodzeniem pełnomocnika rzeczonego ministerstwa, Konstantinosa Antonopoulosa.
Ramy prawne
Uregulowanie greckie
Artykuł 98 konstytucji stanowi:
„1.   Elegktiko Synedrio jest właściwy w szczególności w sprawach:
a)
kontroli wydatków państwa, włączając w to wydatki organów samorządu terytorialnego lub innych podmiotów prawa publicznego, podlegających jego kontroli na podstawie przepisów szczególnych;
b)
weryfikacji umów o dużej wartości ekonomicznej, których stroną jest państwo albo jakakolwiek osoba prawna zrównana w tym celu z państwem na podstawie przepisów szczególnych;
c)
kontroli publicznych rachunków księgowych oraz organów samorządu terytorialnego lub innych osób prawnych podlegających kontroli na podstawie lit. a);
d)
opiniowania projektów ustaw dotyczących emerytur lub uznania służby dla celów przyznania praw emerytalnych zgodnie z art. 73 ust. 2, a także w innych sprawach przewidzianych w ustawie;
e)
przygotowania i przedstawiania parlamentowi raportu ze sprawozdania finansowego i bilansu państwa, zgodnie z art. 79 ust. 7;
f)
rozstrzygania sporów prawnych dotyczących przyznania emerytur i kontroli rachunków wymienionych w lit. c);
g)
rozstrzygania spraw dotyczących odpowiedzialności członków służby cywilnej i wojskowej państwa, służb samorządu terytorialnego albo innych podmiotów prawa publicznego za szkody wyrządzone umyślnie albo nieumyślnie państwu, samorządowi terytorialnemu lub innym podmiotom prawa publicznego.
[...]”.
Statut Elegktiko Synedrio został ujęty w dekrecie prezydenta nr 774/1980 (zwanym dalej „dekretem prezydenta”).
Artykuł 17 ust. 1 dekretu prezydenta dotyczy właściwości Elegktiko Synedrio do weryfikacji prawidłowości dokonywania wydatków publicznych i oceny ich zgodności z odpowiednimi przepisami prawa.
Artykuł 19 ust. 1 dekretu prezydenta przewiduje, że kontrola a priori rachunków przedstawionych do zapłaty ministerstwom powinna być przeprowadzana przez sędziów niższych rangą lub, w odpowiednim przypadku, przez komisarzy Elegktiko Synedrio, urzędujących w biurze danego ministerstwa.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu prezydenta właściwy sędzia niższej rangi lub komisarz musi odmówić zatwierdzenia każdego wydatku, który nie jest zgodny z warunkami określonymi w art. 17 ust. 1 dekretu prezydenta. Jeśli wydatek ten zostanie przedstawiony mu ponownie i uważa on, że nadal nie jest zgodny z tymi warunkami, powinien przedstawić sprawę odpowiedniemu wydziałowi Elegktiko Synedrio, który wydaje ostateczne orzeczenie.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Biuro księgowe ministerstwa kultury i turystyki przedstawiło do zatwierdzenia komisarzowi Elegktiko Synedrio przy tym ministerstwie zlecenie wypłaty wynagrodzenia K. Antonopoulosa, pracownika tego ministerstwa zatrudnionego na podstawie prawa prywatnego na czas określony przy dyrekcji starożytności prehistorycznych i klasycznych oraz członka komitetu wykonawczego organizacji związkowej, za okres od listopada 2008 r. do maja 2009 r.
Komisarz Elegktiko Synedrio odmówił zaakceptowania tego zlecenia wypłaty na tej podstawie, że w powyższym okresie zainteresowany był nieobecny na stanowisku pracy przez 34 dni z tytułu działalności związkowej, przy czym jego wynagrodzenie nie zostało obniżone proporcjonalnie do czasu trwania tej nieobecności.
W tym względzie komisarz Elegktiko Synedrio uznał, że z odpowiednich przepisów prawa greckiego wynika, iż pracownicy zatrudnieni w sektorze publicznym w ramach stosunku pracy opartego na prawie prywatnym na czas określony mają prawo do bezpłatnych nieobecności na cele działalności związkowej, w odróżnieniu od pracowników zatrudnionych w sektorze publicznym w ramach stosunku pracy opartego na prawie prywatnym na czas nieokreślony i zajmujących stałe stanowiska, którzy korzystają z płatnych nieobecności na cele działalności związkowej.
Jednakże biuro księgowe ponownie przedstawiło komisarzowi do zatwierdzenia omawiane zlecenie wypłaty, podnosząc w szczególności, że domniemany beneficjent, ze względu na stosunek pracy prawa prywatnego na czas określony, ma prawo do wynagrodzenia za dni, w których był nieobecny z tytułu działalności związkowej, na podstawie art. 4 dekretu 164/2004 prezydenta republiki wdrażającego dyrektywę 1999/70, który ustanowił zasadę zakazującą dyskryminacji między pracownikami zatrudnionymi na umowę o pracę na czas określony a porównywalnymi pracownikami zatrudnionymi na umowę o pracę na czas nieokreślony.
Jednakże ponowna odmowa komisarza Elegktiko Synedrio zatwierdzenia danego zlecenia wypłaty doprowadziła do sporu, który zgodnie z ustawą został skierowany w postaci „negatywnego sprawozdania” tego komisarza z dnia 3 listopada 2009 r. do pierwszej izby Elegktiko Synedrio.
Podczas analizy rzeczonego „negatywnego sprawozdania” w dniu 1 lipca 2010 r. zostały podniesione pytania dotykające interpretacji prawa Unii. W tych okolicznościach pierwsza izba Elegktiko Synedrio postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przyznanie pracownikowi wynagrodzenia za okres nieobecności w pracy w związku z działalnością związkową stanowi warunki pracy czy też warunki zatrudnienia w rozumieniu prawa Unii, w szczególności, czy przepisy prawa przewidujące możliwość nieobecności w pracy z tytułu działalności związkowej bez prawa do wynagrodzenia w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w sektorze publicznym na podstawie stosunku pracy na czas określony, niezajmujących stałego stanowiska i będących członkami zarządu organizacji związkowej stanowią »warunki pracy« w rozumieniu art. 137 ust. 1 lit. b) WE i »warunki zatrudnienia«, o których mowa w klauzuli 4.1 porozumienia ramowego, czy też taka kwestia należy do zakresu wynagrodzenia i prawa zrzeszania się, do których prawo Unii nie znajduje zastosowania?
2)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie, czy pracownik zatrudniony na podstawie stosunku pracy prawa prywatnego na czas nieokreślony w sektorze publicznym, który zajmuje stałe stanowisko i wykonuje tę samą pracę co pracownik zatrudniony na podstawie stosunku pracy prawa prywatnego na czas określony, który nie zajmuje stałego stanowiska, jest pracownikiem »porównywalnym« z tym drugim pracownikiem w rozumieniu klauzuli 3.2 i klauzuli 4.1 porozumienia ramowego czy też okoliczność, iż konstytucja państwa (art. 103) i odnośne przepisy wykonawcze przewidują w odniesieniu do niego specjalny system zatrudnienia (w zakresie zatrudnienia i specjalnych gwarancji zgodnie z art. 103 ust. 3 konstytucji) wystarcza, by uznać, że nie jest on pracownikiem »porównywalnym« z pracownikiem zatrudnionym na czas określony na podstawie stosunku pracy prawa prywatnego, który nie zajmuje stałego stanowiska?
3)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzących na poprzednie pytania:
a)
jeżeli z przepisów krajowych wynika, że dopuszcza się możliwość płatnej nieobecności w pracy z tytułu działalności związkowej (do 9 dni miesięcznie) pracowników zatrudnionych w sektorze publicznym na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, którzy zajmują stałe stanowisko i są członkami zarządu organizacji związkowej drugiego stopnia, podczas gdy pracownikom posiadającym taki sam status związkowy, którzy zatrudnieni są w tej samej jednostce publicznej na czas określony, nie zajmując stałego stanowiska, przysługuje jedynie prawo do bezpłatnej nieobecności z tytułu działalności związkowej w tym samym wymiarze czasu, to czy taka różnica stanowi mniej korzystne traktowanie tej drugiej kategorii pracowników w rozumieniu klauzuli 4.1 porozumienia ramowego?
b)
czy sam ograniczony czas trwania stosunku pracy drugiego rodzaju pracowników, a także ich wyodrębnienie z ogólnego systemu zatrudnienia (w zakresie zatrudnienia, awansu, rozwiązania stosunku pracy), mogą stanowić obiektywne względy uzasadniające takie odmienne traktowanie?
4)
Czy sporne rozróżnienie między związkowcami będącymi pracownikami zatrudnionymi na czas nieokreślony zajmującymi stałe stanowisko w jednostce publicznej a posiadającymi taki sam status związkowy związkowcami zatrudnionymi na czas określony w tej samej jednostce publicznej i niezajmującymi stałego stanowiska, stanowi naruszenie zasady zakazu dyskryminacji w odniesieniu do wykonywania praw związkowych w rozumieniu art. 12, 20, 21 i 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, czy też rozróżnienie to może zostać uzasadnione odmiennością systemów zatrudnienia pracowników należących do tych dwóch kategorii?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
Zgodnie z art. 267 TFUE Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni traktatów, a także o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii Europejskiej.
W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z państw członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Z art. 267 TFUE wynika również, że gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.
Z powyższego wynika, że aby być uprawnionym do skierowania do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dany podmiot odsyłający powinien móc zostać zakwalifikowany jako „sąd” w rozumieniu tego przepisu.
Należy zatem zbadać, czy na tle okoliczności będących podstawą wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie Elegktiko Synedrio stanowi sąd w rozumieniu art. 267 TFUE i czy w konsekwencji jest uprawniony do zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ustalaniu, czy organ występujący z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co jest kwestią wewnętrzną porządku prawnego Unii, Trybunał bierze pod uwagę całość okoliczności sprawy, jak w szczególności podstawę prawną istnienia organu, jego stały lub tymczasowy charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezależność (zob. w szczególności wyroki: z dnia 17 września 1997 r. w sprawie
C-54/96 Dorsch Consult, Rec. s. I-4961
, pkt 23; z dnia 31 maja 2005 r. w sprawie
C-53/03 Syfait i in., Zb.Orz. s. I-4609
, pkt 29; z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie
C-246/05 Häupl, Zb.Orz. s. I-4673
, pkt 16; a także postanowienie z dnia 14 maja 2008 r. w sprawie
C-109/07 Pilato, Zb.Orz. s. I-3503
, pkt 22).
Ponadto sądy krajowe są uprawnione do występowania z wnioskiem do Trybunału wyłącznie w zawisłej przed tymi sądami sprawie oraz gdy zostały one wezwane do wydania orzeczenia w postępowaniu mającym doprowadzić do rozstrzygnięcia o charakterze sądowym (zob. w szczególności wyroki: z dnia 12 listopada 1998 r. w sprawie
C-134/97 Victoria Film, Rec. s. I-7023
, pkt 14; z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie
C-195/98 Österreichischer Gewerkschaftsbund, Rec. s. I-10497
, pkt 25; ww. wyrok w sprawie Syfait i in., pkt 35).
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie niezawisłości, integralnego elementu sądzenia, wymaga przede wszystkim, by organ orzekający był podmiotem trzecim w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (wyroki: z dnia 30 marca 1993 r. w sprawie
C-24/92 Corbiau, Rec. s. I-1277
, pkt 15; z dnia 19 września 2006 r. w sprawie
C-506/04 Wilson, Zb.Orz. s. I-8613
, pkt 49).
Należy wreszcie ustalić uprawnienie organu do skierowania sprawy do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE na podstawie kryteriów tak strukturalnych, jak i funkcjonalnych. W tym kontekście organ krajowy może być zakwalifikowany jako „sąd” w rozumieniu przywołanego artykułu, gdy wykonuje funkcje sądowe, ale nie wtedy gdy wykonuje inne, na przykład administracyjne funkcje (w odniesieniu do włoskiego trybunału obrachunkowego zob. postanowienia z dnia 26 listopada 1999 r. w sprawie
C-192/98 ANAS, Rec. s. I-8583
, pkt 22; w sprawie
C-440/98 RAI, Rec. s. I-8597
, pkt 13). Organ, do którego wniesiono skargę na decyzję wydaną przez służby administracyjne, nie może być uważany za podmiot trzeci w stosunku do tych służb, a zatem za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE, jeżeli wykazuje on instytucjonalny związek z rzeczoną administracją (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Corbiau, pkt 16; wyrok z dnia 30 maja 2002 r. w sprawie
C-516/99 Schmid, Rec. s. I-4573
, pkt 37).
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika przede wszystkim, że zwrócono się do Elegktiko Synedrio o rozstrzygnięcie sporu powstałego w ramach kontroli a priori wydatków publicznych pomiędzy komisarzem Elegktiko Synedrio przy ministrze kultury i turystyki a biurem księgowym tego samego ministra.
W tym względzie z akt sprawy wynika, że komisarz Elegktiko Synedrio jest członkiem Elegktiko Synedrio ustanowionym, jak stanowi art. 19 ust. 1 dekretu prezydenta, przy każdym ministerstwie w celu sprawowania kontroli a priori wydatków dokonywanych przez dane ministerstwo. Omawiany spór wynika z odmowy przez komisarza Elegktiko Synedrio przy ministrze kultury i turystyki zatwierdzenia wydatku odpowiadającego wynagrodzeniu pracownika zatrudnionego na umowę o pracę na czas określony za godziny poświęcone działalności związkowej. Rzeczona odmowa została wydana względem organu, który sporządził pierwotny wniosek o zapłatę, którym w niniejszej sprawie jest biuro kontroli księgowej tego samego ministerstwa. Jednakże biuro to przedstawiło nowy wniosek o zapłatę na tej samej podstawie, co poprzedni. W tych okolicznościach na mocy art. 21 ust. 1 owego dekretu prezydenta rzeczony komisarz, podtrzymując odmowę, przekazał „sprawozdanie negatywne” Elegktiko Synedrio, co doprowadziło do zajęcia się przez ten organ powyższym sprawozdaniem.
Z powyższego wynika, że Elegktiko Synedrio utrzymuje ze swoim komisarzem przy ministerstwie kultury i turystyki, który sporządził sprawozdanie negatywne zaskarżone przed Elegktiko Synedrio, oczywisty związek strukturalny i funkcjonalny, który wyklucza, aby przyznać mu status podmiotu trzeciego w stosunku do owego komisarza (zob. analogicznie ww. wyroki: w sprawie Corbiau, pkt 16; w sprawie Schmid, pkt 38).
Wypowiadając się zatem w przedmiocie „sprawozdania negatywnego” sporządzonego przez swojego komisarza, Elegktiko Synedrio nie ma statusu podmiotu trzeciego w odniesieniu do wchodzących w grę interesów i wobec tego nie cechuje się bezstronnością wymaganą w stosunku do beneficjenta danej wypłaty, w niniejszym przypadku K. Antonopoulosa (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie
C-517/09 RTL Belgium, Zb.Orz. s. I-14093
, pkt 47).
Należy następnie stwierdzić, że w przeciwieństwie do właściwości związanych z „rozstrzyganiem sporów prawnych” dotyczących przyznania emerytur, jak opisano w art. 98 ust. 1 lit. f) konstytucji, a także z „rozstrzyganiem” spraw dotyczących odpowiedzialności członków służby cywilnej i wojskowej państwa, przewidzianych w art. 98 ust. 1 lit. g) tej konstytucji, kompetencja Elegktiko Synedrio, w której ramy wpisuje się niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczy „kontroli” a priori wydatków państwa na podstawie art. 98 ust. 1 lit. a) rzeczonej konstytucji, a w konsekwencji nie może prowadzić do takiego rozstrzygnięcia.
W tym względzie wynika bowiem z postanowienia odsyłającego, że na podstawie tej ostatniej kompetencji skierowano wniosek do Elegktiko Synedrio o ocenę zgodności z prawem pod względem budżetowym wydatków publicznych i wydania decyzji, która nie nabyła powagi rzeczy osądzonej.
Taka decyzja nie wpisuje się zatem w ramy postępowania mającego doprowadzić do rozstrzygnięcia o charakterze sądowym, wbrew wymogowi orzecznictwa, o którym mowa w pkt 19 niniejszego wyroku.
Wreszcie na rozprawie stwierdzono, że zainteresowany jako beneficjent wydatku będącego przedmiotem postępowania głównego nie jest stroną postępowania przed Elegktiko Synedrio, które dotyczy wyłącznie sporu pomiędzy komisarzem Elegktiko Synedrio a organem administracyjnym zamierzającym dokonać wypłaty, w przedmiocie zgodności z prawem owej wypłaty i postępowania.
W ramach tego postępowania administracyjnego zainteresowany jako beneficjent omawianej wypłaty zajmuje pozycję zwykłego obserwatora popierającego stanowisko biura kontroli księgowej ministerstwa, które zamierza mu wypłacić wynagrodzenie.
Dopiero na późniejszym etapie, po skierowaniu sprawy do sądu administracyjnego zostanie wydane orzeczenie w przedmiocie sporu pomiędzy zainteresowanym a administracją dotyczącego wypłaty rzeczonego wynagrodzenia. Do sądu administracyjnego będzie zatem należało orzeczenie w przedmiocie prawa zainteresowanego do wynagrodzenia i w tych ramach w danym wypadku zawieszenie postępowania i skierowanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Victoria Film, pkt 18).
W tych okolicznościach organ odsyłający w niniejszej sprawie nie może być uważany za działający w wykonaniu funkcji sądowniczej (zob. analogicznie postanowienia: z dnia 12 stycznia 2010 r. w sprawie
C-497/08 Amiraike Berlin, Zb.Orz. s. I-101
, pkt 21; a także z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie
C-344/09 Bengtsson, Zb.Orz. s. I-1999
, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z całości powyższych rozważań wynika, że na tle okoliczności będących podstawą wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Elegktiko Synedrio nie jest sądem w rozumieniu art. 267 TFUE i w konsekwencji nie jest uprawniony do zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
W związku z powyższym złożony przez Elegktiko Synedrio wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za niedopuszczalny.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed Elegktiko Synedrio, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Elegktiko Synedrio (Grecja) postanowieniem z dnia 1 lipca 2011 r. jest niedopuszczalny.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.