CELEX: 62013CJ0270
Præjudiciel forelæggelse
arbejdskraftens frie bevægelighed
artikel 45, stk. 1 og 4, TEUF
begrebet arbejdstager
ansættelser i den offentlige administration
funktion som formand for en havnemyndighed
deltagelse i udøvelsen af offentlig myndighed
nationalitetskrav

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 45 TEUF, 49 TEUF og 51 TEUF, af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (
EUT L 376, s. 36
) samt af artikel 15 og artikel 21, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Iraklis Haralambidis, der er græsk statsborger, og Calogero Casilli vedrørende udnævnelsen af Iraklis Haralambidis som formand for Autorità Portuale di Brindisi (havnemyndigheden i Brindisi).
Italiensk ret
Artikel 51 i La Costituzione della Repubblica Italiana (den italienske forfatning) fastsætter, at »[a]lle statsborgere uanset køn har lige adgang til offentlige stillinger og valgte poster«, og at »[l]oven kan med hensyn til adgangen til offentlige stillinger og valgte poster ligestille de italienere, der ikke tilhører republikken, med statsborgere«.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at udtrykket »italienere, der ikke tilhører republikken«, omfatter de italienske statsborgere, der er bosiddende i udlandet.
Artikel 38, stk. 1 og 2, i Decreto Legislativo n. 165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (lovdekret nr. 165 om generelle bestemmelser vedrørende arbejdets tilrettelæggelse i den offentlige forvaltning) af 30. marts 2001 (almindeligt tillæg til GURI nr. 106 af 9.5.2001, herefter »lovdekret nr. 165/01«) fastsætter:
»1.   Statsborgere fra [EU’s] medlemsstater har adgang til de stillinger i den offentlige administration, der ikke indebærer direkte eller indirekte udøvelse af offentligretlige beføjelser, eller som ikke vedrører beskyttelsen af nationale interesser.
2.   Ved dekret fra ministerrådets præsident […] fastsættes de stillinger og funktioner, som udelukkende kan varetages af italienske statsborgere, og de obligatoriske kriterier, der lægges til grund for adgangen til ansættelse for de statsborgere, som er nævnt i stk. 1.«
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, n. 174, Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche (ministerrådets præsidents dekret nr. 174 vedrørende bestemmelser om adgang for statsborgere fra Den Europæiske Unions medlemsstater til stillinger i den offentlige administration) af 7. februar 1994 (GURI nr. 61 af 15.3.1994) fastsætter de stillinger og funktioner, hvortil italiensk statsborgerskab er et krav. Dekretet er blevet vedtaget i henhold til det dekret, der forelå forud for lovdekret nr. 165/01, dvs. lovdekret nr. 29 af 3. februar 1993 (GURI nr. 30 af 6.2.1993), og hvis affattelse ikke adskilte sig væsentligt fra affattelsen af lovdekret nr. 165/01.
Artikel 1, stk. 1, litra b), i dekret nr. 174 af 7. februar 1994 bestemmer:
»De stillinger i den offentlige administration, hvortil det ikke er muligt af få adgang uden at have italiensk statsborgerskab, er følgende:
[…]
b)
de højeste administrative stillinger i de perifere strukturer af statens offentlige administration, herunder autonome forvaltninger, i ikke-økonomiske offentlige enheder, i provinser, kommuner og regioner samt i Banca d’Italia.«
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at havnemyndigheden er et offentligretligt organ, som er oprettet ved legge nr. 84, Riordino della legislazione in materia portuale (lov nr. 84 om ændrede bestemmelser for havne) af 28. januar 1994 (almindeligt tillæg til GURI nr. 28 af 4.2.1994, herefter »lov nr. 84/94«).
Artikel 6 i lov nr. 84/94 fastsætter:
»1.   I havnen […] Brindisi […] oprettes der en havnemyndighed, som overdrages følgende opgaver […]:
a)
ledelse, planlægning, koordinering, markedsføring og styring af havneaktiviteterne og andre forretningsmæssige og industrielle aktiviteter i havne med regulerings- og påbudsbeføjelser, herunder med hensyn til sikring mod ulykker i forbindelse med sådanne aktiviteter og til sundhed på arbejdspladsen [...]
b)
almindelig og ekstraordinær vedligeholdelse af fællesarealerne på havneområdet […]
c)
overdragelse og styring af aktiviteter vedrørende levering mod vederlag af tjenesteydelser af almen interesse til brugerne af havnefaciliteterne, hvilken levering hverken er sammenfaldende eller strengt forbundet med de havneaktiviteter, som […] er fastsat i […] infrastruktur- og transportministerens dekret […]
2.   Havnemyndigheden er en offentligretlig juridisk person og er tillagt administrativt selvstyre, jf. dog bestemmelserne i artikel 12, samt selvstyre med hensyn til økonomiske og finansielle anliggender inden for de ved denne lov fastsatte begrænsninger. Hverken bestemmelserne i lov nr. 70 af 20. marts 1975 med efterfølgende ændringer eller bestemmelserne i lovdekret nr. 29 af 3. februar 1993 med efterfølgende ændringer og supplementer finder anvendelse på havnemyndigheden, medmindre andet er særligt fastsat i nærværende lovs artikel 23, stk. 2.
3.   Havnemyndighedens formue- og finansforvaltning er reguleret i en regnskabsforordning, der er godkendt af sø- og transportministeren i samråd med finansministeren. Havnemyndighedens regnskab vedlægges som bilag til sø- og transportministerens overslag over indtægter og udgifter for det regnskabsår, der følger efter det regnskabsår, hvori regnskabet blev godkendt.
4.   Den italienske revisionsret fører tilsyn med regnskabet over havnemyndighedens økonomiske forvaltning.
[…]«
Artikel 7 i lov nr. 84/94 bestemmer:
»[…]
2.   Vederlaget til formanden […] betales af havnemyndigheden og fastlægges af havnebestyrelsen inden for de maksimumsgrænser, der er fastsat […] ved dekret af sø- og transportministeren […]
3.   Sø- og transportministeren kan ved dekret fratage formanden sit hverv og opløse havnebestyrelsen, når:
a)
den treårige driftsplan ikke er blevet godkendt inden for 30 dage efter udløbet af den i artikel 9, stk. 3, litra a), fastsatte frist
[…]
c)
regnskabet er negativt.«
Artikel 8 i lov nr. 84/94 har følgende ordlyd:
»1.   Efter aftale med den berørte region udnævnes formanden ved dekret af sø- og transportministeren blandt en gruppe bestående af tre højtkvalificerede eksperter inden for transport- og havneøkonomi […]
2.   Formanden repræsenterer havnemyndigheden og bliver siddende i fire år, og den pågældendes mandatperiode kan kun fornyes én gang. […]
3.   Formanden for havnemyndigheden:
a)
er formand for havnebestyrelsen
b)
fremlægger den treårige driftsplan til vedtagelse i havnebestyrelsen
c)
fremlægger en havneudviklingsplan til vedtagelse i havnebestyrelsen
d)
forelægger havnebestyrelsen udkast til beslutninger vedrørende budgetoverslag og ændringer heraf, regnskabet og vederlaget til generalsekretæren samt gennemførelsen af kontraktlige aftaler med personalet i det tekniske og driftsmæssige sekretariat
e)
forelægger havnebestyrelsen udkast til beslutninger vedrørende koncessioner omhandlet i artikel 6, stk. 5
f)
varetager koordineringen af aktiviteter, som de offentlige forvaltninger udfører i havnen, samt koordineringen og kontrollen af aktiviteter, der er underlagt godkendelser og koncessioner, og af havnetjenester
[…]
h)
administrerer i overensstemmelse med gældende lovgivning den maritime ejendoms områder og goder, som er omfattet af det i artikel 6, stk. 7, omhandlede territoriale område, ved efter høring af havnebestyrelsen at udøve de beføjelser, der er fastsat i artikel 36-55 og 68 i søfartsloven og de tilhørende gennemførelsesbestemmelser
i)
udøver de beføjelser, havnemyndigheden er tillagt i medfør af artikel 16 og 18, samt tildeler efter høring af havnebestyrelsen de i nævnte artikler omhandlede godkendelser og koncessioner, såfremt deres varighed ikke overstiger fire år, og fastsætter de hertil knyttede gebyrer […]
l)
fremmer etableringen af en fagforening for havnearbejdere […]
m)
sikrer sejlbarheden i havneområdet […]; med henblik på udgravnings- og vedligeholdelsesarbejder i havbunden kan [formanden for havnemyndigheden] under varetagelse af formandskabet sætte et møde i stand med berørte forvaltninger, hvilket møde skal afholdes inden for 60 dage. I tilfælde af umiddelbar nødvendighed og uopsættelighed kan [formanden for havnemyndigheden] træffe bindende beslutninger […]
n)
fremlægger forslag vedrørende afgrænsningen af frizoner efter høring af søfartsstyrelsen og de berørte lokale myndigheder
n-bis)
udøver samtlige andre beføjelser, som ikke er tillagt havnemyndighedens øvrige organer ved denne lov.«
Artikel 12 i lov nr. 84/1994 med overskriften »Tilsyn med havnemyndigheden« har følgende ordlyd:
»1.   Havnemyndigheden er underlagt tilsyn af sø- og transportministeren.
2.   Formandens og havnebestyrelsens beslutninger skal godkendes af tilsynsmyndigheden, når de vedrører:
a)
godkendelsen af budgetoverslaget, eventuelle ændringer heraf og regnskabet
b)
ansættelse af personalet i det tekniske og driftsmæssige sekretariat […]«
Artikel 18 i lov nr. 84/94, hvortil samme lovs artikel 8, stk. 3, litra i), henviser, vedrører »koncessioner til områder og kajpladser« og fastsætter, at det påhviler havnemyndigheden at tildele sådanne koncessioner til de virksomheder, der har tilladelse til at udføre opgaver og/eller levere havnetjenester. Artiklen bestemmer desuden, at gennemførelsen og forvaltningen af de arbejdsopgaver, der er knyttet til maritime aktiviteter og havnevirksomhed, og som skal udføres på havneområdet, også er genstand for en koncession, som det tilkommer havnemyndigheden at tildele.
Det fremgår af den italienske regerings besvarelse af Domstolens skriftlige spørgsmål, at formanden for en havnemyndighed er den administrative myndighed, der er beføjet til at varetage de funktioner, som er fastsat i artikel 54 i Codice della Navigazione (søfartsloven) (approvato con R. D. 30 marzo 1942, nr. 327, Parte aggiornata alla l. 7 marzo 2001, nr. 51), nemlig vedtagelse af en forvaltningsakt, hvorved den, der uretmæssigt lægger beslag på områder på den maritime ejendom beliggende i havneområdet, pålægges at genoprette områdernes oprindelige tilstand, idet formanden for havnemyndigheden i tilfælde af manglende opfyldelse heraf har mulighed for af egen drift at forestå genoprettelsen for den berørtes regning.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Den 6. april 2010, som var datoen for udløbet af mandatperioden for formanden for havnemyndigheden i Brindisi, indledte ministeren for infrastruktur og transport (tidligere sø- og transportministeren, herefter »ministeren«) en procedure til udnævnelse af en ny formand.
Inden for rammerne af denne procedure udpegede Provincia di Brindisi (provinsen Brindisi), Comune di Brindisi (Brindisi kommune) og Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (kammeret for handel, industri, håndværk og landbrug i Brindisi) i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i lov nr. 84/94 hver især tre eksperter inden for sektorerne for økonomi, transport og havneøkonomi, herunder Iraklis Haralambidis og Calogero Casilli.
Ved dekret af 7. juni 2011 udnævnte ministeren Iraklis Haralambidis til formand for havnemyndigheden i Brindisi.
Calogero Casilli anlagde sag ved Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (den regionale forvaltningsdomstol i Puglien) med påstand om ophævelse af dette dekret. Til støtte for sit søgsmål gjorde Calogero Casilli gældende, at Iraklis Haralambidis ikke kunne udnævnes til formand for denne myndighed, for så vidt som han ikke havde italiensk statsborgerskab.
Idet Calogero Casilli fik medhold på grundlag af den italienske forfatnings artikel 51, har Iraklis Haralambidis iværksat appel ved den forelæggende ret.
I sin forelæggelsesafgørelse har Consiglio di Stato anført, at spørgsmålet om den retlige kvalifikation af havnemyndighederne er opstået flere gange i italiensk ret siden deres oprettelse, og at de i henhold til retspraksis, herunder den fra Consiglio di Stato, kvalificeres som »offentlige institutioner« eller »offentlige økonomiske institutioner«.
I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at det er vigtigt at fastlægge havnemyndighedens retlige karakter i det tilfælde, hvor en fysisk person med et andet statsborgerskab end italiensk udnævnes til formand herfor, idet der, såfremt denne myndighed skulle anses for en offentlig økonomisk institution, som handler privatretligt, ikke vil foreligge nogen grund til at modsætte sig en sådan udnævnelse. Det ville derimod forholde sig anderledes, såfremt den samme myndighed skulle anses for en offentlig institution, der handler institutionelt i henhold til offentlig ret, og som følgelig til fulde fremviser kendetegnene for »en offentlig administration«.
Ifølge den forelæggende ret kan det ikke bestrides, at formanden for en havnemyndigheds beføjelser som fastsat i artikel 8, stk. 3, i lov nr. 84/94 er af offentlig karakter. Den forelæggende ret har præciseret, at den nævnte formand skal sikre sejlbarheden i havneområdet, forberede havneudviklingsplanen og udarbejde en treårig driftsplan.
Desuden har Consiglio di Stato anført, at det hverv, som formanden for en havnemyndighed udøver, ikke synes at antage form af et ansættelsesforhold, der indebærer en underordnelse i forhold til en administration, men en tildeling af en opgave, der er betroet af en offentlig myndighed i den italienske stat, er tidsbegrænset og skal udføres i egenskab af formand for en juridisk person, som EU-retten ligestiller med et offentligretligt organ.
Det er under disse omstændigheder, at Consiglio di Stato har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
[Udgør bestemmelsen om, at hvervet som formand for havnemyndigheden [i Brindisi] er forbeholdt italienske statsborgere], henset til, at undtagelsen i artikel 45, stk. 4, TEUF vedrørende […] ansættelser i den offentlige administration (som den foreliggende sag […] ikke omhandler) forekommer at være uden betydning for den foreliggende sag [– udnævnelse af en borger fra en anden EU-medlemsstat til formand for en havnemyndighed, som er en juridisk person, der er at betegne som et offentligretligt organ –], og til, at stillingen som formand for havnemyndigheden [i Brindisi], uanset hvorledes det anskues, ikke desto mindre er et betroet hverv, som kan betegnes som »beskæftigelse« i bred forstand, […] en i nationaliteten begrundet forskelsbehandling, der er forbudt i medfør af selvsamme artikel 45?
2)
Kan en borger fra en anden EU-medlemsstats udøvelse af hvervet som formand for en italiensk havnemyndighed – i øvrigt – anses for henhørende under etableringsretten i artikel 49 TEUF ff., og ville det i dette tilfælde forholde sig sådan, at forbuddet i den nationale lovgivning mod ikke-italienske statsborgeres udøvelse af dette hverv udgør en i nationaliteten begrundet forskelsbehandling, eller vil dette forhold kunne anses for at udgøre en undtagelse i medfør af førnævnte artikel 51 TEUF?
3)
Desuden ønskes det subsidiært oplyst: Kan en borger fra en anden EU-medlemsstats udøvelse af hvervet som formand for en italiensk havnemyndighed betegnes som en »tjenesteydelse« i henhold til direktiv 2006/123, og har udelukkelsen [af] anvendelsen af dette direktiv på havnetjenester også betydning i denne sag, og udgør forbuddet i den italienske lovgivning, som vedrører udøvelsen af hvervet – hvis dette ikke er tilfældet – en i nationaliteten begrundet forskelsbehandling?
4)
Mere subsidiært ønskes det oplyst: Kan spørgsmålet om en borger fra en anden EU-medlemsstats udøvelse af hvervet som formand for en italiensk havnemyndighed – alligevel – behandles mere generelt som en EU-borgers ret i medfør af [chartrets] artikel 15 […] til »at arbejde, etablere sig og levere tjenesteydelser i alle medlemsstaterne«, hvis det ikke kan anses for omfattet af de ovenstående bestemmelser, uanset de specifikke »sektorbestemte« bestemmelser i artikel 45 TEUF og 49 TEUF ff. samt i direktiv 2006/123[…], og er forbuddet i den nationale lovgivning vedrørende udøvelsen af hvervet således i strid med det lige så generelle forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der er indeholdt i [chartrets] artikel 21, stk. 2 […]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Om det første spørgsmål
Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 45, stk. 4, TEUF, såfremt bestemmelsen finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede, skal fortolkes således, at den ikke tillader en medlemsstat at forbeholde sine statsborgere udøvelsen af hvervet som formand for en havnemyndighed.
Om begrebet
»arbejdskraft[…]
« som omhandlet i artikel 45, stk. 1, TEUF
Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, og nærmere bestemt af ordlyden af det første spørgsmål, at den forelæggende ret er i tvivl om, hvordan det hverv, som udøves af formanden for en havnemyndighed, skal kvalificeres. Ifølge den forelæggende ret synes dette hverv ikke at antage form af et ansættelsesforhold, der indebærer en underordnelse, som omhandlet i artikel 45 TEUF.
I denne henseende bemærkes, at begrebet »arbejdstager« som omhandlet i artikel 45 TEUF er et selvstændigt EU-retligt begreb og ikke må fortolkes indskrænkende (jf. bl.a. dom Kommissionen mod Nederlandene, C‑542/09,
EU:C:2012:346
, præmis 68).
Således skal enhver person, der udøver en reel og faktisk beskæftigelse, bortset fra beskæftigelse af så ringe omfang, at den fremtræder som et rent marginalt supplement, anses for »arbejdstager« i artikel 45 TEUF’s forstand. Kendetegnet ved et arbejdsforhold er efter Domstolens praksis, at en person i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (jf. domme Lawrie-Blum, 66/85,
EU:C:1986:284
, præmis 17, og Petersen, C‑544/11,
EU:C:2013:124
, præmis 30).
Det følger heraf, at over-underordnelsesforholdet og betalingen af et vederlag udgør bestanddelene i ethvert ansættelsesforhold, for så vidt som den omhandlede beskæftigelse har en reel og faktisk karakter.
Hvad angår over-underordnelsesforholdet fremgår det af lov nr. 84/94, at ministeren har ledelses- og tilsynsbeføjelser samt, i givet fald, sanktionsbeføjelser over for formanden for en havnemyndighed.
Ministeren udnævner således formanden for en sådan myndighed for en periode på fire år, der kan fornyes én gang (artikel 8, stk. 1 og 2, i lov nr. 84/94), og kan afskedige vedkommende, såfremt den treårige driftsplan vedrørende forvaltningen af havnen ikke bliver godkendt, og såfremt regnskabet er negativt, dvs. i tilfælde af dårlig økonomisk forvaltning [artikel 7, stk. 3, litra a) og c), i lov nr. 84/94]. Det fremgår ligeledes af den italienske regerings besvarelse af Domstolens skriftlige spørgsmål, at afgørelsen om ministerens afskedigelse af formanden for en havnemyndighed »kan træffes i de tilfælde, hvor der konstateres væsentlige uregelmæssigheder i forvaltningen, der kan skade organets gode funktion. Disse beføjelser kan også omfatte afskedigelse i de tilfælde, hvor formandens adfærd ikke er i overensstemmelse med loyalitetsprincippet og princippet om gensidigt samarbejde«.
Desuden udøver ministeren tilsynsbeføjelser, for så vidt som den pågældende godkender formanden for en havnemyndigheds beslutninger bl.a. vedrørende godkendelsen af budgetoverslaget, eventuelle ændringer heraf og regnskabet, og vedrørende ansættelse af personalet i det tekniske og driftsmæssige sekretariat [artikel 12, stk. 2, litra a) og b), i lov nr. 84/94].
Som anført af generaladvokaten i punkt 32 i forslaget til afgørelse, fremviser stillingen som formand for en havnemyndighed derimod ikke de kendetegn, der typisk forbindes med en uafhængig tjenesteyders hverv, nemlig en forøget fleksibilitet med hensyn til valg af den type arbejde og de opgaver, som skal udføres, den måde, hvorpå dette arbejde eller disse opgaver skal udføres, arbejdstiden og arbejdsstedet samt en større frihed i forbindelse med ansættelse af eget personale.
Det følger heraf, at formanden for en havnemyndigheds hverv udøves under ministerens ledelse og tilsyn og dermed inden for et over-underordnelsesforhold i den forstand, hvori udtrykket anvendes i den retspraksis, som er anført i denne doms præmis 28.
Hvad angår aflønningen af formanden for en havnemyndighed fremgår det af den italienske regerings besvarelse af Domstolens skriftlige spørgsmål, at den fastsættes ved ministerens dekret af 31. marts 2003. I henhold til dette dekret fastlægges aflønningen i forhold til det grundvederlag, der er fastsat for ministeriets generaldirektører. Den fastsættes således i forhold til aflønningen af en højtstående tjenestemand i den offentlige administration.
Et sådant vederlag udbetales til formanden for en havnemyndighed som modydelse for udførelsen af de opgaver, som ved lov er betroet den pågældende. Vederlaget fremviser derfor den karakter af forudsigelighed og regelmæssighed, som er forbundet med et over-underordnelsesforhold.
Endelig bemærkes, således det som fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at det ikke er bestridt i hovedsagen, at de funktioner, der udøves af en formand for en havnemyndighed, er reelle og faktiske (jf. dom Lawrie-Blum,
EU:C:1986:284
, præmis 21, sidste punktum).
På denne baggrund må det konstateres, at formanden for en havnemyndighed under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede skal anses for arbejdskraft i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 45, stk. 1, TEUF.
Denne konklusion afkræftes ikke af den forelæggende rets udtalelse, hvorefter udnævnelsen af formanden for en havnemyndighed ikke kan betegnes som et ansættelsesforhold inden for rammerne af »en offentlig funktion«, men svarer til tildelingen af »et tillidshverv«, der er betroet af en regeringsmyndighed i tilknytning til udøvelsen af offentlige funktioner.
Efter fast retspraksis er ansættelsesforholdets offentligretlige eller privatretlige karakter nemlig ikke afgørende for anvendelsen af artikel 45 TEUF (jf. domme Sotgiu, 152/73,
EU:C:1974:13
, præmis 5, og Bettray, 344/87,
EU:C:1989:226
, præmis 16).
Desuden har Domstolen i forbindelse med bedømmelsen af forholdet mellem et medlem af et kapitalselskabs ledende organ og selskabet selv allerede fastslået, at et medlem af en sådan komité, som mod vederlag udfører ydelser for det selskab, som har udnævnt vedkommende, og hvori vedkommende indgår som en integrerende del, som udfører sin virksomhed efter anvisninger fra eller under tilsyn af et andet organ i selskabet, og som på ethvert tidspunkt kan afskediges fra sin funktion, opfylder betingelserne for at blive anset for arbejdstager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens praksis (dom Danosa, C-232/09,
EU:C:2010:674
, præmis 51).
Om begrebet
»ansættelser i den offentlige administration
« som omhandlet i artikel 45, stk. 4, TEUF
Artikel 45, stk. 1-3, TEUF knæsætter det grundlæggende princip om arbejdskraftens frie bevægelighed og afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere. Artikel 45, stk. 4, TEUF fastsætter imidlertid, at bestemmelserne i denne artikel ikke gælder for ansættelser i den offentlige administration.
Ifølge Domstolens praksis skal begrebet »offentlig administration« i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 45, stk. 4, TEUF, fortolkes og anvendes ensartet i hele Unionen og kan derfor ikke overlades til medlemsstaternes helt frie skøn (jf. bl.a. domme Sotgiu,
EU:C:1974:13
, præmis 5, og Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01,
EU:C:2003:515
, præmis 38). Desuden skal denne undtagelse fortolkes således, at den begrænses til, hvad der er absolut nødvendigt for at tilgodese de hensyn, som medlemsstaterne kan varetage i henhold til bestemmelsen (jf. dom Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, præmis 41).
I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at begrebet offentlig administration i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 45, stk. 4, TEUF, vedrører de stillinger, der indebærer en direkte eller indirekte deltagelse i udøvelsen af offentlig myndighed og i de funktioner, som skal sikre statens eller andre offentlige enheders almene interesser, og som således forudsætter, at de ansatte i disse stillinger har et særligt solidaritetsforhold til staten, og at der foreligger de gensidige rettigheder og forpligtelser, som er grundlaget for tilhørsforholdet som statsborger (jf. bl.a. domme Kommissionen mod Grækenland, C‑290/94,
EU:C:1996:265
, præmis 2, og Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, præmis 39).
Undtagelsen i artikel 45, stk. 4, TEUF finder derimod ikke anvendelse på stillinger, som uanset deres placering under staten eller andre offentligretlige organer dog ikke indebærer deltagelse i opgaver, der henhører under den egentlige offentlige administration (domme Kommissionen mod Grækenland,
EU:C:1996:265
, præmis 2, og Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, præmis 40).
Det skal derfor undersøges, om de funktioner, som tildeles formanden for en havnemyndighed, omfatter offentligretlige beføjelser og sikring af statens almene interesser, hvilket følgelig ville begrunde, at de forbeholdes italienske statsborgere.
Artikel 8, stk. 3, i lov nr. 84/94 opregner de opgaver, som betros formanden for en havnemyndighed.
Indledningsvis bemærkes, at bortset fra formandskabet for havnebestyrelsen er de i denne lovs artikel 8, stk. 3, litra a)-e) og n), omhandlede aktiviteter begrænset til formanden for en havnemyndigheds fremlæggelse af forslag til havnebestyrelsen vedrørende visse foranstaltninger knyttet til den løbende havnedrift.
Sådanne aktiviteter kan ikke være omfattet af undtagelsen i artikel 45, stk. 4, TEUF, så meget desto mere som formanden for en havnemyndighed ikke er tillagt en beslutningsbeføjelse, hvilken tilkommer havnebestyrelsen.
Endvidere henhører de i artikel 8, stk. 3, litra f) og l), i lov nr. 84/94 fastsatte kompetencer, for så vidt som de alene vedrører beføjelser til at koordinere og fremme andre enheders aktiviteter, ikke under udøvelse af offentlig myndighed og under de funktioner, som skal sikre statens almene interesser.
I denne henseende bemærkes, at det ikke fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at de enheder, hvis koordinering og virksomhed henholdsvis sikres og fremmes af formanden for en havnemyndighed, selv er betroet funktioner henhørende under den offentlige administration som omhandlet i artikel 45, stk. 4, TEUF.
Desuden udøver formanden for en havnemyndighed i medfør af artikel 8, stk. 3, litra i), i lov nr. 84/94, sammenholdt med denne lovs artikel 18, de beføjelser, havnemyndigheden er tillagt, og tildeler godkendelser og koncessioner til områder og kajpladser til virksomheder, som ønsker at udføre opgaver eller levere havnetjenester.
I modsætning til det, som er blevet gjort gældende af den spanske og den nederlandske regering, kan udstedelsen af disse godkendelser og koncessioner imidlertid heller ikke anses for at være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 45, stk. 4, TEUF, idet de udgør forvaltningsakter, der tjener hensyn af hovedsagelig økonomisk art.
Endelig er formanden for en havnemyndighed beføjet til under udøvelsen af den beføjelse til at udstede påbud, som den pågældende råder over, under visse omstændigheder at træffe bindende beslutninger, der har til formål at sikre statens almene interesser, dvs. i den foreliggende sag at sikre integriteten af fælles goder.
Denne beføjelse til at udstede påbud omfatter inden for rammerne af de opgaver, som vedrører administrationen af den maritime ejendoms områder og goder, for det første beføjelsen til at pålægge den, der uretmæssigt lægger beslag på denne ejendoms områder beliggende i havneområdet, at genoprette områdernes oprindelige tilstand, idet formanden for havnemyndigheden i tilfælde af manglende opfyldelse af påbuddet har mulighed for af egen drift at træffe beslutning om genoprettelsen for lovovertræderens regning [artikel 8, stk. 3, litra h), i lov nr. 84/94, sammenholdt med artikel 54 i Codice della Navigazione].
For det andet sikrer formanden for en havnemyndighed i medfør af artikel 8, stk. 3, litra m), i lov nr. 84/94 sejlbarheden i havneområdet og udførelsen af udgravnings- og vedligeholdelsesarbejder i havbunden. Med henblik herpå er formanden i tilfælde af umiddelbar nødvendighed og uopsættelighed beføjet til at træffe bindende beslutninger.
For så vidt som disse beføjelser indebærer udøvelse af offentligretlige beføjelser, kan de være omfattet af den undtagelse til arbejdskraftens frie bevægelighed, som er fastsat i artikel 45, stk. 4, TEUF.
Den blotte omstændighed, at formanden for en havnemyndighed i henhold til national lovgivning er blevet tillagt offentligretlige beføjelser, kan imidlertid ikke begrunde, at denne undtagelse bringes i anvendelse. Beføjelserne skal herudover faktisk udøves regelmæssigt af den, der er ansat i stillingen, og må ikke udgøre en meget begrænset del af den pågældendes arbejde.
Som anført i denne doms præmis 43, skal denne undtagelse fortolkes således, at dens rækkevidde begrænses til, hvad der er absolut nødvendigt for at tilgodese den pågældende medlemsstats almene interesser, hvilken tilgodeseelse ikke kommer i fare, hvis offentligretlige beføjelser kun sporadisk eller undtagelsesvis udøves af andre medlemsstaters statsborgere (jf. domme Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, præmis 44, Anker m.fl., C‑47/02,
EU:C:2003:516
, præmis 63, og Kommissionen mod Frankrig, C‑89/07,
EU:C:2008:154
, præmis 14).
Det fremgår af de af den italienske regering fremlagte oplysninger, at formanden for en havnemyndigheds beføjelser udgør en marginal del af den pågældendes arbejde, som typisk har en teknisk karakter eller en karakter af økonomisk forvaltning, der ikke kan ændres ved udøvelsen af nævnte beføjelser. Desuden skal beføjelserne ifølge denne regering kun udøves lejlighedsvis eller under særlige omstændigheder.
På denne baggrund udgør en generel udelukkelse af adgangen for statsborgere fra andre EU-medlemsstater til hvervet som formand for en italiensk havnemyndighed en i nationaliteten begrundet forskelsbehandling, der er forbudt i medfør af artikel 45, stk. 1-3, TEUF.
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 45, stk. 4, TEUF under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke tillader en medlemsstat at forbeholde sine statsborgere udøvelsen af hvervet som formand for en havnemyndighed.
Om det andet til det fjerde spørgsmål
Det andet til det fjerde spørgsmål er blevet forelagt subsidiært og for det tilfælde, at artikel 45 TEUF ikke fandt anvendelse på hovedsagen.
Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare de øvrige spørgsmål.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

Artikel 45, stk. 4, TEUF skal under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede fortolkes således, at bestemmelsen ikke tillader en medlemsstat at forbeholde sine statsborgere udøvelsen af hvervet som formand for en havnemyndighed.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.