CELEX: 62013CJ0124
Tužba za poništenje
Uredba (EU) br. 1243/2012
Izbor pravne osnove
Članak 43. stavci 2. i 3. UFEU‑a
Politička odluka
Dugoročni plan za stokove bakalara

Svojim tužbama Europski parlament i Europska komisija zahtijevaju poništenje Uredbe Vijeća (EU) br. 1243/2012 od 19. prosinca 2012. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1342/2008 o donošenju dugoročnog plana za stokove bakalara i ribolov koji iskorištava te stokove (
SL L 352, str. 10
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 10., str. 96.; u daljnjem tekstu: pobijana uredba).
Pravni okvir
Uredba (EZ) br. 2371/2002
Uredba Vijeća (EZ) br. 2371/2002 od 20. prosinca 2002. o očuvanju i održivom iskorištavanju ribolovnih resursa u okviru Zajedničke ribarstvene politike (
SL L 358, str. 59
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 3., str. 38.; u daljnjem tekstu: osnovna uredba) stavljena je izvan snage Uredbom (EU) br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkoj ribarstvenoj politici, izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 1954/2003 i (EZ) br. 1224/2009 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 2371/2002 i (EZ) br. 639/2004 te Odluke Vijeća 2004/585/EZ (
SL L 354, str. 22
.).
Uvodne izjave 6. i 7. osnovne uredbe glase kako slijedi:
„(6)
Održivo iskorištavanje učinkovitije će se ostvariti kroz višegodišnji pristup upravljanju u ribarstvu, uključujući višegodišnje planove upravljanja stokovima koji se nalaze na samim sigurnim biološkim granicama ili unutar tih granica. Što se tiče stokova koji su izvan sigurnih bioloških granica, usvajanje planova oporavka apsolutni je prioritet. U skladu sa znanstvenim mišljenjem, za te se stokove može zahtijevati znatno smanjenje ribolovnog napora.
(7)
Tim se višegodišnjim planovima trebaju utvrditi ciljevi održivog iskorištavanja dotičnih stokova, oni trebaju sadržavati pravila o ribolovu kojima se utvrđuje način izračunavanja godišnjeg ulova i/ili granice ribolovnog napora i njima se trebaju predvidjeti druge posebne mjere gospodarenja uzimajući u obzir i utjecaj na druge vrste.“
Članak 1. te uredbe definira područje primjene zajedničke ribarstvene politike (u daljnjem tekstu: ZRP) na sljedeći način:
„1.   [ZRP] obuhvaća očuvanje, gospodarenje i iskorištavanje živih vodenih bogatstava, akvakulture te preradu i promet proizvodima ribarstva i akvakulture, ako se te djelatnosti obavljaju na području država članica ili u vodama Zajednice ili ih obavljaju ribarska plovila Zajednice ili, ne dovodeći u pitanje primarnu nadležnost države zastave, državljani država članica.
2.   [ZRP] predviđa jasne mjere u vezi s:
(a)
očuvanjem, gospodarenjem i iskorištavanjem živih vodenih bogatstava;
[...]“.
Ciljevi ZRP‑a definirani su u članku 2. stavku 1. iste uredbe na sljedeći način:
„[ZRP] osigurava takvo iskorištavanje živih vodenih bogatstava koje stvara održive gospodarske, ekološke i društvene uvjete.
U tu svrhu Zajednica primjenjuje načelo predostrožnog pristupa pri poduzimanju mjera za zaštitu i očuvanje živih vodenih organizama, za osiguranje njihovog održivog iskorištavanja i za smanjenje utjecaja ribolovnih aktivnosti na morski ekosustav. Ona teži postupnoj primjeni pristupa utemeljenog na ekosustavu pri upravljanju u ribarstvu. [...]“
Članak 4. osnovne uredbe, koji uspostavlja vrste mjera koje se poduzimaju u cilju postizanja održivosti, u stavku 2. predviđa:
„One, posebno, mogu uključivati mjere za svaki stok ili skupinu stokova, čija je svrha ograničiti ribolovnu smrtnost i utjecaj ribolovnih aktivnosti na okoliš, i to:
(a)
donošenjem planova oporavka u skladu s člankom 5.,
(b)
donošenjem planova upravljanja u skladu s člankom 6.,
[...]“
Uredba (EZ) br. 1342/2008
Vijeće Europske unije je na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Parlamentom na temelju članka 37. UEZ‑a donijelo Uredbu Vijeća (EZ) br. 1342/2008 od 18. prosinca 2008. o donošenju dugoročnog plana za stokove bakalara i ribolov koji iskorištava te stokove i o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 423/2004 (
SL L 348, str. 20
. i ispravak
SL 2010., L 231, str. 6
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 3., str. 235.).
Uvodne izjave 7. i 9. te uredbe glase:
„(7)
Kako bi se osiguralo postizanje ciljeva u vezi s ribolovnom smrtnošću i doprinijelo smanjenju odbačenog ulova, trebalo bi i razine ribolovnih mogućnosti u smislu ribolovnog napora odrediti tako da budu u skladu s višegodišnjom strategijom. [...]
[...]
(9)
Mjere kao što su određivanje i podjela ograničenja ulova, određivanje najnižih i preventivnih veličina stokova te određivanje stopa ribolovne smrtnosti i najvećeg dopuštenog ribolovnog napora za svaku skupinu napora od strane države članice i isključenje određenih skupina plovila iz sustava upravljanja ribolovnim naporom određenog ovom Uredbom od najveće su važnosti u okviru [ZRP‑a]. [...]“
Članak 5. navedene uredbe opisuje cilj plana za obnovu stokova bakalara koji se sastoji od osiguravanja „održivog iskorištavanja [tih] stokova [...] na temelju maksimalnog održivog izlova“. Sukladno tom članku 5. stavcima 2. i 3. taj se cilj postiže održavajući određene vrijednosti ribolovne smrtnosti bakalara.
U svrhu postizanja tog cilja, ista uredba u svojim člancima 6. do 10. predviđa posebna pravila za godišnje utvrđivanje ukupnog dopuštenog izlova (u daljnjem tekstu: UDI) te u člancima 11. do 17. pravila za ograničenje ribolovnog napora.
Uredba br. 1342/2008, u verziji koja je bila na snazi prije izmjene pobijanom uredbom, posebice je u članku 9. predviđala detaljna pravila za utvrđivanje UDI‑ja u slučaju nedostatnih podataka, kad se pravila za utvrđivanje UDI‑ja predviđena u njezinim člancima 7. i 8. ne mogu primijeniti zbog pomanjkanja dovoljno točnih i reprezentativnih informacija. Jednako tako, u članku 12. definirala je način izračuna najvećeg dopuštenog ribolovnog napora.
Pobijana uredba
Uvodne izjave 3. do 5. pobijane uredbe glase:
„(3)
Znanstvena evaluacija učinkovitosti plana za bakalar, koju je obavio Znanstveni, tehnički i gospodarski odbor za ribarstvo (STECF), pokazala je brojne probleme u vezi s oblikovanjem i funkcioniranjem plana za bakalar. Ne dovodeći u pitanje ciljeve plana za bakalar, STECF je zaključio da nije vjerojatno da se ti ciljevi ostvare u vremenskom okviru koji bi bio u skladu sa zaključcima Svjetskog samita o održivom razvoju koji je održan u Johannesburgu 2002. godine, osim ako se ne isprave nedostaci u nacrtu plana za bakalar u vezi s,
inter alia
, primjenom njegovih članaka 9. i 12.
(4)
[...] Iako se primjena automatskih godišnjih snižavanja TAC‑a za 25% trebala primijeniti samo u izvanrednim okolnostima, od 2009. do 2012. je postala pravilo. Slijedom toga, od stupanja na snagu plana za bakalar, TAC za dotična područja je bio znatno snižen te bi daljnja automatska smanjenja dovela do stvarne obustave ribolova bakalara u dotičnim područjima. Znanstvena procjena koju je obavio STECF ukazuje da bi radi ostvarenja ciljeva plana za bakalar u nekim slučajevima bilo prikladnije dopustiti veću fleksibilnost kako bi se znanstveno mišljenje odrazilo na temelju svakog pojedinog slučaja. Stoga je, kao dio te fleksibilnosti, prikladno pod određenim uvjetima dopustiti obustavu godišnjeg smanjenja TAC‑a ili određenje alternativne razine TAC‑a, bez ugrožavanja ciljeva plana za bakalar.
(5)
[...] dopušteni ribolovni napor je snižen za 25% po godini od 2009. do 2012. u područjima na koja se odnosio članak 9. te znatno snižen u područjima na koja se odnosio članak 8. [...] Daljnja primjena automatskih godišnjih sniženja napora ne bi dovela do ostvarenja ciljeva plana za bakalar, već bi imala znatni gospodarski i socijalni učinak na segmente flote koji koriste isti alat, ali uglavnom love druge vrste ribe. Stoga je prikladno omogućiti fleksibilniji pristup kojim bi se dopustila obustava automatskoga godišnjeg sniženja ribolovnog napora bez ugrožavanja ciljeva plana za bakalar.“
Uvodna izjava 8. pobijane uredbe utvrđuje razloge zbog kojih je ta uredba, kojom se mijenjaju članci 9. i 12. Uredbe br. 1342/2008, usvojena na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a, a ne na temelju članka 43. stavka 2. UFEU‑a.
Navedena uvodna izjava glasi kako slijedi:
„Izmjenama članaka 9. i 12. utvrđuju se detaljna posebna pravila za određivanje ribolovnih mogućnosti, izraženih pomoću TAC‑a i za ograničenja ribolovnog napora. S njima se prilagođavaju trenutačno primjenjiva pravila za određivanje ribolovnih mogućnosti bez izmjene cilja plana za bakalar. One su stoga mjere za određivanje i dodjelu TAC‑a i ograničenja ribolovnog napora te se ne mogu smatrati odredbama za uspostavljanje zajedničke organizacije tržišta ribarstva ni drugim odredbama potrebnim za ostvarenje ciljeva [ZRP‑a].“
Članak 1. stavak 1. navedene uredbe, kojim se zamjenjuje članak 9. Uredbe br. 1342/2008, predviđa posebni postupak za određivanje TAC‑a prema kojem:
„1.   U slučaju nedovoljnih informacija za određivanje TAC‑a u skladu s člankom 7., TAC za stokove bakalara u Kattegatu, u vodama zapadno od Škotske i Irskom moru se određuje na razini na koju ukazuje znanstveno mišljenje. Ako je, međutim, razina na koju ukazuje znanstveno mišljenje više od 20% veća od TAC‑a u prethodnoj godini, TAC se određuje na razini 20% većoj od TAC‑a u prethodnoj godini ili, ako je razina na koju ukazuje znanstveno mišljenje više od 20% manja od TAC‑a u prethodnoj godini, TAC se utvrđuje na razini 20% manjoj od TAC‑a u prethodnoj godini.
2.   Odstupajući od stavka 1., u slučaju kada znanstveno mišljenje ukaže da ne smije biti usmjerenog ribolova i da:
(a)
usputni ulov treba smanjiti ili svesti na najnižu moguću razinu; i/ili
(b)
ulov bakalara treba svesti na najnižu moguću razinu;
Vijeće može odlučiti ne primijeniti godišnju prilagodbu TAC‑a u sljedećoj godini ili sljedećim godinama, pod uvjetom da se određeni TAC odnosi samo na usputni ulov.
3.   U slučaju nedovoljnih informacija za određivanje TAC‑a u skladu s člankom 8., TAC za stokove bakalara u Sjevernom moru, Skagerraku i istočnom Engleskom kanalu se određuje primjenom stavaka 1. i 2. ovog članka
mutatis mutandis
, osim ako se nakon savjetovanja s Norveškom odredi drukčija razina TAC‑a.
4.   U slučaju kada znanstveno mišljenje ukaže na to da primjena pravila utvrđenih u članku 8. stavcima 1. do 4. nije prikladna za ostvarenje ciljeva plana, Vijeće može, neovisno o gore navedenim odredbama, odlučiti o alternativnoj razini TAC‑a.“
Članak 1. stavak 2. točka (a) pobijane uredbe glasi kako slijedi:
„[Članak 12. stavak 4. Uredbe br. 1342/2008] zamjenjuje se sljedećim:
„4.   Kod agregiranih skupina napora čiji je postotni kumulativni ulov izračunan u skladu sa stavkom 3. točkom (d) jednak ili prelazi 20% primjenjuju se godišnje prilagodbe. Najveći dopušteni ribolovni napor dotičnih skupina izračunava se kako slijedi:
(a)
u slučaju kada se primjenjuju članci 7. ili 8., na polazište se primjenjuje jednaka prilagodba postotka kao ona određena u navedenim člancima za ribolovnu smrtnost;
(b)
u slučaju kada se primjenjuje članak 9., primjenjuje se jednaka prilagodba postotka ribolovnog napora kao što je prilagodba TAC‑a u usporedbi s prethodnom godinom.“
Članak 1. stavak 2. točka (b) pobijane uredbe, kojim se članku 12. Uredbe br. 1342/2008 dodaje stavak 6., glasi:
„dodaje se sljedeći stavak:
,6.   Odstupajući od stavka 4., u slučaju kada je najveći dopušteni ribolovni napor bio smanjen tijekom četiri uzastopne godine, Vijeće može odlučiti da ne primijeni godišnju prilagodbu najvećeg dopuštenog ribolovnog napora u sljedećoj godini ili u sljedećim godinama.'“
Okolnosti spora
Komisija je 12. rujna 2012. predstavila prijedlog Uredbe Parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe br. 1342/2008 (COM(2012)498
final
) u svrhu poboljšanja i razjašnjenja njezinih odredaba.
Taj se prijedlog uredbe temeljio na članku 43. stavku 2. UFEU‑a i cilj mu je bio razriješiti određene poteškoće u vezi s provedbom plana za bakalar predviđenog Uredbom br. 1342/2008. Obuhvaćao je sljedeće izmjene:
—
izmjenu članka 4. navedene uredbe, kojom se pojašnjava metoda koju države članice trebaju primijeniti za izračun ograničenja ribolovnog napora;
—
izmjenu članka 9. iste uredbe, koja se odnosi na metodu utvrđivanja TAC‑a kada se uobičajena pravila izračuna iz članaka 7. i 8. ne mogu primijeniti zbog nedovoljnih informacija;
—
izmjenu članka 11. Uredbe br. 1342/2008, koja se odnosi na pojednostavnjivanje postupka isključenja plovila iz sustava upravljanja ribolovnim naporom;
—
izmjenu članka 12. te uredbe, koja se odnosi na ograničenja ribolovnog napora, koja je obrazložena istim ciljem fleksibilnog i individualiziranog tretmana poput onog koji slijedi predložena izmjena članka 9. spomenute uredbe;
—
izmjenu članka 12. iste uredbe, kojom se dodaje novi stavak 6. kojim se ovlašćuje Vijeće za suspenziju primjene dodatnih smanjenja najvećeg dopuštenog ribolovnog napora nakon što je bio smanjen tijekom četiri uzastopne godine;
—
izmjenu članka 13. Uredbe br. 1342/2008, kojom se nastoje ukloniti razlike u tumačenju jezičnih verzija u pogledu jednog od uvjeta za korištenje dodatnog ribolovnog napora;
—
izmjenu članka 14. te uredbe, kojom se nastoje ojačati obveze država članica u svrhu ispravljanja visoke razine odbačenog ulova te osiguranja učinkovitog praćenja i nadzora poticajnih mjera predviđenih u člancima 11. i 13. navedene uredbe i
—
izmjenu članka 32. iste uredbe, kojom se uvodi članak o postupku komitologije.
Vijeće je 19. prosinca 2012. pobijanom uredbom usvojilo, ne preuzimajući sve odredbe prijedloga uredbe COM(2012)498
final
, samo izmjene koje su se odnosile na članke 9. i 12. Uredbe br. 1342/2008, koristeći kao pravnu osnovu članak 43. stavak 3. UFEU‑a.
U zapisnik sa sastanka Vijeća „Poljoprivreda i ribarstvo“, tijekom kojeg je usvojena pobijana uredba, unesena je izjava Komisije. Ta izjava glasi kako slijedi:
Pobijana uredba objavljena je u
Službenom listu Europske unije
21. prosinca 2012. i stupila je na snagu 22. prosinca 2012.
Parlament, u predmetu C‑124/13, i Komisija, u predmetu C‑125/13, smatrajući da je navedena uredba usvojena na pogrešnoj pravnoj osnovi te da se trebala temeljiti na članku 43. stavku 2. UFEU‑a, podnijeli su ove tužbe.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
Parlament i Komisija od Suda traže da poništi pobijanu uredbu i naloži Vijeću snošenje troškova. Komisija također zahtijeva da se održe učinci te uredbe tijekom razumnog razdoblja nakon ove presude, odnosno najdulje tijekom jedne pune kalendarske godine koja počinje 1. siječnja godine što slijedi nakon objave ove presude.
Vijeće traži od Suda da odbije tužbu i naloži Komisiji i Parlamentu snošenje troškova. Podredno, ako Sud poništi navedenu uredbu, Vijeće traži da se primjenom članka 264. održe na snazi njezini učinci.
Odlukom predsjednika Suda od 19. travnja 2013., predmeti C‑124/13 i C‑125/13 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka i u svrhu donošenja presude.
Odlukom predsjednika Suda od 11. rujna 2013. Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Republici Poljskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
O tužbi
U predmetu C‑124/13 Parlament ističe jedini tužbeni razlog u vezi s pogreškom koja se tiče prava zbog izbora članka 43. stavka 3. UFEU‑a kao pravne osnove pobijane uredbe.
Ovaj se žalbeni razlog sastoji od dva dijela. Prvim dijelom Parlament tvrdi da svaki višegodišnji plan, pa tako i ovaj u konkretnom slučaju, kao sredstvo očuvanja i upravljanja ribolovnim stokovima čini cjelinu koja sadrži isključivo odredbe čiji je cilj ostvarenje održivosti i očuvanja ZRP‑a i prema tome ga treba usvojiti u cijelosti na temelju članka 43. stavka 2. UFEU‑a. Drugim dijelom Parlament tvrdi da je prijedlog uredbe COM(2012)498
final
trebalo u cijelosti usvojiti na temelju članka 43. stavka 2. UFEU‑a. Podjelom tog prijedloga i usvajanjem, putem spomenute uredbe, samo određenih izmjena koje je predložila Komisija, Vijeće je odabralo postupak kojim se krši sudska praksa Suda o izboru pravne osnove akta Unije.
U predmetu C‑125/13 Komisija ističe tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog vezan je za pogrešku koja se tiče prava u pogledu izbora članka 43. stavka 3. UFEU‑a kao pravne osnove pobijane uredbe. Drugi se tužbeni razlog odnosi na pogrešku koja se tiče prava u pogledu postupka koji je provelo Vijeće, a kojim su iz usvajanja te uredbe pogrešno isključeni kako Parlament tako i Europski gospodarski i socijalni odbor. Treći se tužbeni razlog odnosi na izmjenu prirode prijedloga uredbe Komisije povredom njezina isključivog prava inicijative.
Argumentacija stranaka
Prvim dijelom jedinog tužbenog razloga Parlamenta i prvim tužbenim razlogom Komisije te institucije ističu da je Vijeće počinilo pogrešku koja se tiče prava usvajanjem pobijane uredbe na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a, umjesto na temelju njegova stavka 2.
Oni smatraju da, nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora, članak 43. stavak 3. UFEU‑a predstavlja odstupanje od primjene redovnog zakonodavnog postupka predviđenog u stavku 2. tog članka te da taj stavak 3. treba tumačiti usko u pogledu njegova područja primjene. Dakle, na osnovi navedenog stavka 3. moguće je donijeti samo mjere koje se izričito odnose na „utvrđivanje i raspodjelu konkretnih mogućnosti ribolova“. Naprotiv, ako se cilj akta odnosi na ZRP, a ne radi se o jednostavnoj dodjeli ribolovnih kvota, on se treba usvojiti na temelju članka 43. stavka 2. UFEU‑a.
U tom pogledu tužitelji ističu da se tom potonjom odredbom redovni zakonodavni postupak određuje kao uobičajeni postupak odlučivanja prilikom usvajanja odredaba potrebnih za ostvarenje ciljeva ZRP‑a, dok se člankom 43. stavkom 3. UFEU‑a Vijeću dodjeljuje posebna ovlast ograničena na usvajanje provedbenih nezakonodavnih akata
sui generis
koji se odnose na utvrđivanje TAC‑a.
S tim u skladu tužitelji smatraju da se izraz „mjere [...] o utvrđivanju i raspodjeli mogućnosti ribolova“ iz članka 43. stavka 3. UFEU‑a treba tumačiti na način da Vijeće na temelju te odredbe ne može usvojiti mjere čiji je cilj doprinijeti ostvarenju ciljeva ZRP‑a, nego isključivo nezakonodavne propise ili provedbene akte za raspodjelu mogućnosti ribolova. Naime, kao što proizlazi iz članka 3. točke (q) osnovne uredbe „,ribolovna mogućnost' znači količinski izraženo zakonsko pravo na ribolov, u smislu ulova i/ili ribolovnog napora“.
Međutim, to nije slučaj kod pobijane uredbe. Naime, iz uvodne izjave 7. kao i iz članaka 5. i 6. osnovne uredbe te članka 5. Uredbe br. 1342/2008 osobito proizlazi da je cilj višegodišnjih planova, odnosno planova za oporavak i upravljanje, očuvanje ribljih stokova te da oni na taj način odlučujući doprinose ostvarenju glavnog cilja ZRP‑a, odnosno održivom iskorištavanju tih stokova.
Posljedično, budući da su višegodišnji planovi sredstvo koje omogućuje ostvarenje ciljeva ZRP‑a, pravne akte kojima se uspostavljaju ili mijenjaju ti planovi, kao što je to pobijana uredba, treba smatrati „potrebnima“ za ostvarenje ciljeva ZRP‑a u smislu članka 43. stavka 2. UFEU‑a i uslijed toga ih treba usvojiti u redovnom zakonodavnom postupku koji predviđa ta odredba.
Tužitelji dodaju da se navedenom uredbom mijenjaju zakonodavne odredbe usvojene na temelju članka 37. UEZ‑a koji je prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora bio opća pravna osnova za usvajanje zakonodavnih akata u području ribolova. Međutim, budući da je ta odredba zamijenjena člankom 43. stavkom 2. UFEU‑a, po analogiji treba koristiti redovni zakonodavni postupak koji za usvajanje svih pravnih akata u tom području predviđa potonja odredba. Jednako tako, budući da je članak 20. osnovne uredbe preuzet u članku 43. stavku 3. UFEU‑a, potonju odredbu valja koristiti prilikom usvajanja nezakonodavnih akata.
Vijeće, koje podupiru Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Poljska, odbija argumente tužiteljâ tvrdeći da je pobijana uredba mjera za utvrđivanje i raspodjelu mogućnosti ribolova te je stoga ispravno utemeljena na članku 43. stavku 3. UFEU‑a.
U tom pogledu Vijeće uvodno ističe da za tumačenje tužiteljâ u pogledu primjene članka 43. stavka 3. UFEU‑a ne postoji opravdanje u UFEU‑u. Naime, stavci 2. i 3. članka 43. UFEU‑a, koje je dodao Lisabonski ugovor, zamijenili su jedinstvenu odredbu, konkretno članak 37. UEZ‑a, koja je služila kao pravna osnova za usvajanje cijelog niza pravnih akata u području poljoprivrede i ribarstva. Tužitelji ne mogu samo uslijed toga tvrditi da u svakom slučaju u kojem se prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora koristio članak 37. UEZ‑a automatski treba koristiti članak 43. stavak 2. UFEU‑a.
Osim toga, Vijeće ističe da su namjernim korištenjem izraza „mjere o“ utvrđivanju i raspodjeli mogućnosti ribolova u članku 43. stavku 3. UFEU‑a autori UFEU‑a željeli u područje primjene te odredbe uključiti mjere koje
stricto sensu
ne pripadaju utvrđivanju i raspodjeli mogućnosti ribolova. Štoviše, preusko tumačenje koje bi isključilo određene mjere jasno identificirane u članku 43. stavku 3. UFEU‑a iz područja primjene te odredbe ugrozilo bi ovlasti njome dodijeljene Vijeću i ne bi poštovalo temeljna pravila institucionalne ravnoteže, utvrđena u članku 13. stavku 2. UEU‑a, prema kojima „svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima. [...]“.
Vijeće dakle odbija argumente tužiteljâ prema kojima se, kad se mjera može smatrati potrebnom za ostvarenje ciljeva ZRP‑a, ona nužno mora usvojiti na temelju članka 43. stavka 2. UFEU‑a. Stavci 2. i 3. članka 43. UFEU‑a su, naime, samostalne pravne osnove koje je primarno pravo uspostavilo na način da korištenje stavka 3. ne može biti podvrgnuto nikakvom uvjetu poput prethodnog usvajanja akta na temelju spomenutog stavka 2.
Prema tome, Vijeće ističe da primjena izmjena članka 9. i članka 12. stavaka 4. i 6. Uredbe br. 1342/2008 koje donosi članak 1. pobijane uredbe izravno, obvezujuće i automatski utječe na postupke utvrđivanja i raspodjele mogućnosti ribolova. Tužitelji ne mogu, dakle, valjano tvrditi da su te izmjene utjecale na cilj višegodišnjeg plana za bakalar definiran u članku 5. Uredbe br. 1342/2008, koji nije izmijenjen. Naprotiv one, kao što jasno proizlazi iz analize ciljeva i sadržaja pobijane uredbe, imaju za cilj prilagodbu sredstava koja omogućuju ostvarenje tog cilja, odnosno prilagodbu pravila za utvrđivanje TAC‑a i ograničenja ribolovnog napora.
Ocjena Suda
Prvim dijelom jedinog tužbenog razloga Parlamenta i prvim tužbenim razlogom Komisije te institucije ističu da je Vijeće izabralo pogrešnu pravnu osnovu usvojivši pobijanu uredbu na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a umjesto na temelju članka 43. stavka 2. UFEU‑a.
U tom pogledu početno valja podsjetiti da su, kao što proizlazi iz teksta članka 43. stavka 2. UFEU‑a, Parlament i Vijeće dužni u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom donositi „odredbe potrebne za provođenje ciljeva zajedničke poljoprivredne politike i zajedničke ribarstvene politike“.
Usto, sukladno članku 43. stavku 3. UFEU‑a, Vijeće na prijedlog Komisije usvaja mjere o utvrđivanju cijena, nameta, potpora i količinskih ograničenja te o utvrđivanju i raspodjeli mogućnosti ribolova.
Također valja podsjetiti da je Sud već odlučivao o odnosnim područjima primjene stavaka 2. i 3. članka 43. UFEU‑a u presudi Parlament i Komisija/Vijeće (
C‑103/12 i C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
).
U predmetima koji su doveli do te presude Sud je bio pozvan provjeriti je li Vijeće moglo valjano na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a usvojiti Odluku 2012/19/EU od 16. prosinca 2011. o odobrenju, u ime Europske unije, Izjave o odobrenju ribolovnih mogućnosti ribarskim plovilima koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele u isključivom gospodarskom pojasu uz obalu Francuske Gvajane (
SL 2012., L 6, str. 8
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 10., str. 87.).
Iako u činjeničnom i pravnom kontekstu koji je različit od onog u ovom slučaju, Sud je u točki 50. spomenute presude utvrdio da donošenje odredbi temeljem članka 43. stavka 2. UFEU‑a obvezno pretpostavlja ocjenu jesu li te odredbe „potrebne“ za ostvarivanje ciljeva zajedničkih politika uređenih UFEU‑om jer ta ocjena uključuje političku odluku čije donošenje valja rezervirati za zakonodavca Unije. Suprotno tomu, donošenje mjera koje se odnose na utvrđivanje i raspodjelu mogućnosti ribolova, u skladu s člankom 43. stavkom 3. UFEU‑a, ne traži takvu ocjenu jer je riječ o mjerama pretežno tehničke naravi koje su namijenjene provedbi odredaba usvojenih na temelju članka 43. stavka 2. UFEU‑a.
Sud je u točkama 78. do 81. iste presude zaključio da je Vijeće počinilo pogrešku usvojivši Odluku 2012/19/EU na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a. Naime, budući da se tom odlukom plovilima pod zastavom Venezuele odobrio pristup vodama Unije, a ne samo mogućnosti ribolova, njezino usvajanje podrazumijevalo je političku odluku koja je zahtijevala korištenje redovnog zakonodavnog postupka predviđenog u članku 43. stavku 2. UFEU‑a.
Iz presude Parlament i Komisija/Vijeće (
C‑103/12 i C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
) proizlazi da se mjere koje podrazumijevaju politički izbor i koji je pridržan zakonodavcu Unije zbog svoje nužnosti za ostvarenje ciljeva koji pripadaju zajedničkoj poljoprivrednoj i ribarstvenoj politici trebaju temeljiti na članku 43. stavku 2. UFEU‑a.
Prema tome, i za potrebe ovih predmeta, valja provjeriti treba li područje primjene stavka 3. članka 43. UFEU‑a ograničiti samo na mjere čiji je cilj utvrđivanje i raspodjela mogućnosti ribolova.
U tom pogledu, kako ističe Vijeće, nije moguće usporedno ocjenjivati sadržaj ovlasti koje Vijeće ima na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a s ovlastima koje su mu dodijeljene u odnosu na provedbene akte na temelju članka 291. UFEU‑a.
Naime, kao što je to Sud uostalom više puta istaknuo, ovlast za donošenje takvih akata općenito se dodjeljuje Komisiji te se na temelju članka 291. stavka 2. UFEU‑a samo iznimno može pridržati Vijeću u „posebnim valjano utemeljenim slučajevima“ kao i u slučajevima koji su izričito predviđeni tom odredbom, koji se isključivo odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku (u tom smislu vidjeti presude Parlament/Vijeće,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, t.
47.
i navedenu sudsku praksu kao i Komisija/Parlament i Vijeće,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, t.
30.
).
Prema tome, iako je točno da članak 43. stavak 3. UFEU‑a Vijeću dodjeljuje ovlast za donošenje provedbenih akata u dotičnom području, ti se akti ipak ne smiju jednostavno izjednačiti s onima koji su predviđeni u članku 291. stavku 2. UFEU‑a.
Jednako tako, ne može se prihvatiti argument tužiteljâ o korištenju, po analogiji između članka 37. UEZ‑a i članka 43. stavka 2. UFEU‑a, redovnog zakonodavnog postupka koji predviđa potonja odredba za cjelokupno područje koje je bilo obuhvaćeno tim člankom 37. prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora.
Potonji članak, koji je prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora služio kao pravna osnova za usvajanje niza akata u području poljoprivrede i ribarstva, ovlašćivao je Vijeće da odlučujući kvalificiranom većinom usvaja akte za osiguranje provedbe osobito ZRP‑a, na prijedlog Komisije i nakon običnog savjetovanja s Parlamentom.
Međutim, isti je članak zamijenjen člankom 43. stavcima 2. i 3. UFEU‑a. Posljedično, Komisijinu analogiju između članka 37. UEZ‑a i članka 43. stavka 2. UFEU‑a treba ocijeniti uzimajući u obzir odnos između potonje odredbe i članka 43. stavka 3. UFEU‑a.
U tom pogledu valja istaknuti da stavci 2. i 3. članka 43. UFEU‑a imaju različite svrhe i posebna područja primjene pa se mogu koristiti odvojeno kao temelj za usvajanje mjera određenih u okviru ZRP‑a, s tim da prilikom donošenja akata na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a Vijeće treba djelovati poštujući granice svojih nadležnosti kao i, ovisno o slučaju, pravni okvir koji je prethodno uspostavljen primjenom članka 43. stavka 2. UFEU‑a.
Iz prethodnoga proizlazi da područje primjene stavka 3. članka 43. UFEU‑a može obuhvatiti mjere koje se ne ograničavaju na utvrđivanje i raspodjelu mogućnosti ribolova ako one ne podrazumijevaju politički izbor pridržan zakonodavcu Unije zbog svoje nužnosti za ostvarenje ciljeva svojstvenih zajedničkoj poljoprivrednoj i ribarstvenoj politici.
U kontekstu tih razmatranja valja provjeriti je li Vijeće utemeljeno koristilo članak 43. stavak 3. UFEU‑a kao pravnu osnovu za usvajanje pobijane uredbe.
U ovom je slučaju, kao što proizlazi iz prijedloga uredbe COM(2012)498
final
, cilj pobijane uredbe izmjena Uredbe br. 1342/2008 u svrhu poboljšanja i razjašnjenja njezinih odredaba.
U tim uvjetima, prije ispitivanja sadržaja izmjena koje uvodi pobijana uredba, valja podsjetiti na pravni kontekst u okviru kojeg se nalazi Uredba br. 1342/2008.
Kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 70. svojeg mišljenja, glavni je cilj ZRP‑a omogućiti održivo iskorištavanje živih vodenih bogatstava, uravnoteženo uzimajući u obzir okolišne, gospodarske i socijalne aspekte.
U tu svrhu, sukladno članku 2. stavku 1. drugom podstavku osnovne uredbe, Unija primjenjuje načelo predostrožnog pristupa pri usvajanju u okviru višegodišnjih planova posebnih mjera za zaštitu i očuvanje živih vodenih organizama, za osiguranje njihova održivog iskorištavanja i za smanjenje utjecaja ribolovnih aktivnosti na morski ekosustav.
S jedne strane, članak 5. spomenute uredbe posebice predviđa da će Vijeće usvojiti, smatrajući to prioritetom, višegodišnje planove oporavka za ribolovne aktivnosti u kojima se iskorištavaju stokovi koji su izvan sigurnih bioloških granica da bi se osigurao njihov oporavak do razine koja se nalazi unutar tih granica.
S druge strane, članak 6. iste uredbe ovlašćuje Vijeće da donese višegodišnje planove upravljanja kako bi se ti stokovi zadržali unutar sigurnih bioloških granica kad su one uspostavljene.
Uredba br. 1342/2008 nalazi se u tom pravnom okviru. Usvojena na temelju članka 37. UEZ‑a, predviđa širok raspon specifičnih mjera za očuvanje kako bi se podržalo održivo gospodarenje određenim stokovima bakalara.
Prema članku 5. navedene uredbe, cilj plana za obnovu predviđenog istom uredbom jest osiguravanje održivog iskorištavanja stokova bakalara na temelju maksimalnog održivog izlova, održavajući određene vrijednosti ribolovne smrtnosti dotičnih riba.
U svrhu postizanja tog cilja, članci 6. do 10. Uredbe br. 1342/2008 predviđaju pravila koja se odnose na metodu godišnjeg utvrđivanja TAC‑a, a njezini članci 11. do 17. pravila koja se odnose na ograničenje godišnjeg ribolovnog napora.
Posebice za potrebe ovih predmeta, s jedne strane, članak 9. navedene uredbe uspostavlja posebni postupak za utvrđivanje TAC‑a kad se opća pravila za njegovo utvrđivanje predviđena u člancima 7. i 8. ne mogu primijeniti zbog pomanjkanja dovoljno točnih i reprezentativnih informacija. S druge strane, članak 12. iste uredbe predviđa detaljna pravila za raspodjelu ribolovnog napora po državi članici.
Međutim, kao što proizlazi iz uvodne izjave 3. pobijane uredbe, znanstvena evaluacija učinkovitosti plana za bakalar, koju je obavio Znanstveni, tehnički i gospodarski odbor za ribarstvo pokazala je brojne probleme u vezi s oblikovanjem i funkcioniranjem plana. Taj je odbor zaključio da nije vjerojatno da se ti ciljevi ostvare u vremenskom okviru koji bi bio u skladu sa zaključcima Svjetskog samita o održivom razvoju (Johannesburg 2002.), osim ako se ne isprave nedostaci u nacrtu istog plana u vezi s,
inter alia
, primjenom članaka 9. i 12. Uredbe br. 1342/2008.
Što se tiče navedenog članka 9., iz uvodne izjave 4. pobijane uredbe proizlazi da je primjena od 2009. do 2012. automatskih godišnjih snižavanja TAC‑a za 25% predviđenih u tom istom članku, od stupanja na snagu plana za bakalar, imala za posljedicu znatno sniženje TAC‑a za dotična područja te bi daljnja automatska smanjenja dovela do stvarne obustave ribolova bakalara u njima.
Prema tome, pobijana je uredba značajno preoblikovala posebni postupak za godišnje utvrđivanje TAC‑a za stokove bakalara, predviđen u članku 9. Uredbe br. 1342/2008, omogućujući u određenim slučajevima, kao što je utvrđeno u uvodnoj izjavi 4. pobijane uredbe, veću fleksibilnost prilikom utvrđivanja i dodjele mogućnosti ribolova uzimajući pritom u obzir znanstvena mišljenja u svakom pojedinom slučaju. Taj mehanizam zamjenjuje automatska smanjenja TAC‑a koja je početno predviđala Uredba br. 1342/2008 u slučaju pomanjkanja dovoljno točnih i reprezentativnih informacija, kad se ne mogu primijeniti opća pravila za njihovo utvrđivanje.
Što se tiče članka 12. Uredbe br. 1342/2008, u uvodnoj se izjavi 5. pobijane uredbe također primjećuje znatno sniženje dopuštenog ribolovnog napora od 2009. do 2012. u dotičnim područjima. Prema toj uvodnoj izjavi, daljnja primjena automatskih godišnjih sniženja napora ne bi dovela do ostvarenja ciljeva plana za bakalar, već bi imala znatan gospodarski i socijalni učinak na segmente flote koji koriste glavne ribolovne alate koji služe za lov bakalara ali uglavnom love druge vrste ribe.
Posljedično, pravila koja se odnose na ograničenja ribolovnog napora temeljito su revidirana, što je osobito dovelo do uvođenja postupka kojim se odstupa od postupka utvrđivanja ribolovnog napora na temelju nedostatnih podataka, predviđenog u članku 12. stavku 4. Uredbe br. 1342/2008.
Valja, osim toga, istaknuti da članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1342/2008, kako je zamijenjen člankom 1. stavkom 1. pobijane uredbe, kao i članak 12. stavak 6. Uredbe br. 1342/2008, kako je dodan člankom 1. stavkom 2. točkom (b) pobijane uredbe, Vijeću dodjeljuju ovlast za odlučivanje o suspenziji godišnje prilagodbe TAC‑a ili ograničenja ribolovnog napora u slučajevima predviđenim tim odredbama.
Međutim, iako je točno da, kao što je to Vijeće istaknulo u uvodnoj izjavi 8. pobijane uredbe u svrhu opravdanja korištenja članka 43. stavka 3. UFEU‑a kao pravne osnove te uredbe, izmjene članaka 9. i 12. Uredbe br. 1342/2008 koje su proizašle iz članka 1. pobijane uredbe ne utječu na višegodišnji plan za obnovu stokova bakalara predviđen u članku 5. Uredbe br. 1342/2008, ta okolnost ipak nije sama po sebi dovoljna za utvrđenje da su se one mogle valjano usvojiti na temelju te odredbe UFEU‑a.
Naime, u tu svrhu, kao što je istaknuto u točki 59. ove presude, valja provjeriti podrazumijeva li usvajanje pobijane uredbe politički izbor pridržan zakonodavcu Unije zbog nužnosti tih izmjena za ostvarenje ciljeva svojstvenih ZRP‑u, a u kojem slučaju se to usvajanje trebalo temeljiti na članku 43. stavku 2. UFEU‑a.
U ovom slučaju, izmjene članaka 9. i 12. Uredbe br. 1342/2008 donesene putem pobijane uredbe i opisane u točkama 70. do 76. ove presude ne ograničavaju se, protivno onomu što tvrdi Vijeće, samo na utvrđivanje i stvarnu raspodjelu mogućnosti ribolova u posebnim okolnostima na godišnjoj razini, nego imaju za cilj prilagodbu općeg mehanizma utvrđivanja TAC‑a i ograničenja ribolovnog napora u cilju uklanjanja nedostataka koji proizlaze iz primjene ranijih pravila automatskog smanjenja koja su ugrožavala ostvarenje ciljeva višegodišnjeg plana za obnovu stokova bakalara.
Prema tome, navedene izmjene definiraju pravni okvir u kojem se utvrđuju i raspodjeljuju mogućnosti ribolova. One su rezultat političkog odabira koji ima dugoročan učinak na višegodišnji plan za obnovu stokova bakalara.
Iz toga proizlazi da su predmetne izmjene odredbe potrebne za ostvarenje ciljeva ZRP‑a. Posljedično, te je odredbe trebalo usvojiti prema zakonodavnom postupku predviđenom u članku 43. stavku 2. UFEU‑a.
Imajući u vidu prethodna razmatranja, valja prihvatiti prvi dio jedinog tužbenog razloga Parlamenta i prvi tužbeni razlog Komisije.
Posljedično, pobijanu odluku treba poništiti bez potrebe ispitivanja ostalih tužbenih razloga koje su istaknuli Parlament i Komisija u prilog svojoj tužbi.
Zahtjev za održavanje na snazi učinaka pobijane uredbe
Vijeće i Komisija, uz potporu Kraljevine Španjolske i Francuske Republike, traže od Suda da u slučaju poništenja pobijane uredbe održi njezine učinke. U tom pogledu, Komisija je precizirala da se ti učinci trebaju održati tijekom razumnog roka koji ne bi trebao prelaziti dvanaest mjeseci računajući od 1. siječnja godine što slijedi nakon objave ove presude.
Sukladno članku 264. stavku 2. UFEU‑a, Sud, ako to smatra potrebnim, navodi koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima.
U tom smislu, iz sudske prakse Suda proizlazi da, uzimajući u obzir razloge pravne sigurnosti, učinci takvog akta mogu biti održani osobito ako bi trenutačni učinci njegova poništavanja doveli do ozbiljnih negativnih posljedica za zainteresirane osobe i kada se zakonitost pobijanog akta ne osporava zbog njegova cilja ili sadržaja, nego zbog nenadležnosti njegova donositelja ili zbog povrede bitnih postupovnih pravila. Takvi razlozi osobito uključuju pogrešku u pogledu pravne osnove pobijanog akta (vidjeti presudu Parlament i Komisija/Vijeće,
C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, t.
90.
i navedenu sudsku praksu).
U konkretnom slučaju valja istaknuti da je, sukladno članku 2. pobijane uredbe, potonja stupila na snagu dan nakon svoje objave u
Službenom listu Europske unije
21. prosinca 2012.
Međutim, budući da je cilj navedene uredbe osigurati očuvanje i održivo iskorištavanje ribolovnih resursa u okviru ZRP‑a, njezino poništenje s trenutačnim učinkom moglo bi imati teške posljedice za ostvarenje te politike i za dotične gospodarske subjekte.
U tim okolnostima postoje važni razlozi pravne sigurnosti zbog kojih Sud treba prihvatiti zahtjev za održavanje na snazi učinaka pobijane uredbe. Osim toga, važno je napomenuti da ni Parlament ni Komisija nisu osporili zakonitost te uredbe zbog njezine svrhe ili sadržaja, pa u tom smislu nema prepreka za to da Sud naloži takvo održavanje na snazi.
Posljedično, valja održati na snazi učinke pobijane uredbe do stupanja na snagu, u razumnom roku koji ne smije biti dulji od dvanaest mjeseci računajući od 1. siječnja godine što slijedi nakon objave ove presude, nove uredbe utemeljene na prikladnoj pravnoj osnovi, to jest na članku 43. stavku 2. UFEU‑a.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da su Parlament i Komisija postavili zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da potonje nije uspjelo u postupku, nalaže mu se snošenje troškova. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Poljska, koje su intervenirale u postupke, snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se Uredba Vijeća (EU) br. 1243/2012 od 19. prosinca 2012. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1342/2008 o donošenju dugoročnog plana za stokove bakalara i ribolov koji iskorištava te stokove.

2.
Održavaju se na snazi učinci Uredbe br. 1243/2012 do stupanja na snagu, u razumnom roku koji ne smije biti dulji od dvanaest mjeseci računajući od 1. siječnja godine što slijedi nakon objave ove presude, nove uredbe utemeljene na prikladnoj pravnoj osnovi, to jest na članku 43. stavku 2. UFEU‑a.

3.
Vijeću Europske unije nalaže se snošenje troškova.

4.
Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Republika Poljska snosit će vlastite troškove.

Potpisi
(
*
)   Jezik postupka: engleski