CELEX: 62010CJ0506
Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione svizzera, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone
Parità di trattamento
Lavoratori autonomi frontalieri
Contratto di affitto rurale
Struttura agraria
Normativa di uno Stato membro che consente di impugnare il contratto se i prodotti ottenuti sul territorio nazionale da agricoltori frontalieri svizzeri sono destinati a essere esportati, con esenzione dai dazi doganali, verso la Svizzera

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle pertinenti disposizioni dell’accordo tra la Comunità
europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione svizzera, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone,
firmato a Lussemburgo il 21 giugno 1999 (GU 2002, L 114, pag. 6; in prosieguo: l’«accordo»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. Graf, cittadino svizzero, e il sig. Engel, cittadino
tedesco, da un lato, e il Landratsamt Waldshut, dall’altro, in merito al diniego di quest’ultimo di omologare, conformemente
alla normativa applicabile, un contratto di affitto rurale concluso tra i primi due.

Contesto normativo

L’accordo
Secondo l’art. 1, lett. a) e d), dell’accordo, quest’ultimo si prefigge in particolare di conferire, a favore dei cittadini
degli Stati membri della Comunità europea e della Svizzera, un diritto di ingresso, di soggiorno e di accesso a un’attività
economica dipendente, un diritto di stabilimento quale lavoratore autonomo e il diritto di rimanere sul territorio delle parti
contraenti, nonché di garantire le stesse condizioni di vita, di occupazione e di lavoro di cui godono i cittadini nazionali.
L’art. 2, intitolato «Non discriminazione», così dispone:
«In conformità delle disposizioni degli allegati I, II e III del presente Accordo, i cittadini di una parte contraente che
soggiornano legalmente sul territorio di un’altra parte contraente non sono oggetto, nell’applicazione di dette disposizioni,
di alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità».
Ai sensi dell’art. 7, rubricato «Altri diritti»:
«Conformemente all’allegato I, le parti contraenti disciplinano in particolare i diritti elencati qui di seguito legati alla
libera circolazione delle persone:
a)      il diritto alla parità di trattamento con i cittadini nazionali per quanto riguarda l’accesso a un’attività economica e il
suo esercizio, nonché le condizioni di vita, di occupazione e di lavoro;
(...)».
L’art. 13, intitolato «Standstill», così prevede:
«Le parti contraenti si impegnano a non adottare nuove misure restrittive nei confronti dei cittadini dell’altra parte nel
campo di applicazione del presente Accordo».
L’art. 16, rubricato «Riferimento al diritto comunitario», è formulato nei termini seguenti:
«1.      Per conseguire gli obiettivi definiti dal presente Accordo, le parti contraenti prendono tutte le misure necessarie affinché
nelle loro relazioni siano applicati diritti e obblighi equivalenti a quelli contenuti negli atti giuridici della Comunità
europea ai quali viene fatto riferimento.
2.      Nella misura in cui l’applicazione del presente Accordo implica nozioni di diritto comunitario, si terrà conto della giurisprudenza
pertinente della Corte di giustizia delle Comunità europee precedente alla data della sua firma. La giurisprudenza della Corte
successiva alla firma del presente Accordo verrà comunicata alla Svizzera. Per garantire il corretto funzionamento dell’Accordo,
il Comitato misto determina, su richiesta di una delle parti contraenti, le implicazioni di tale giurisprudenza».
L’allegato I dell’accordo riguarda la libera circolazione delle persone. Ai sensi del suo art. 2, intitolato «Soggiorno e
attività economica»:
«1.      Fatte salve le disposizioni del periodo transitorio di cui all’articolo 10 del presente Accordo e al capo VII del presente
allegato, i cittadini di una parte contraente hanno diritto di soggiornare e di esercitare un’attività economica nel territorio
dell’altra parte contraente conformemente alle disposizioni previste nei capi da II a IV. Tale diritto è comprovato dal rilascio
di una carta di soggiorno o di una carta speciale per i frontalieri.
(...)».
Il successivo art. 5, rubricato «Ordine pubblico», al n. 1 così prevede:
«I diritti conferiti dalle disposizioni del presente Accordo possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi
di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità».
Il capo III di detto allegato riguarda gli «autonomi» i quali, conformemente alla definizione riportata all’art. 12, n. 1,
inserito in tale capo, sono i cittadini di una parte contraente che intendano stabilirsi nel territorio di un’altra parte
contraente per esercitarvi un’attività indipendente.
L’art. 13 di detto capo, intitolato «Lavoratori autonomi frontalieri», al n. 1 così dispone:
«Il lavoratore autonomo frontaliero è un cittadino di una parte contraente che risiede sul territorio di una parte contraente
ed esercita un’attività indipendente sul territorio dell’altra parte contraente e ritorna al luogo del proprio domicilio di
norma ogni giorno o almeno una volta alla settimana».
Il successivo art. 15, rubricato «Parità di trattamento», al n. 1 così prevede:
«Il lavoratore autonomo riceve nel paese ospitante, per quanto riguarda l’accesso a un’attività indipendente e al suo esercizio,
lo stesso trattamento riservato ai cittadini nazionali».
L’art. 25, che costituisce l’unico articolo del capo VI dell’allegato I dell’accordo, intitolato «Acquisto di immobili», al
n. 3 così dispone:
«Un frontaliero gode dei medesimi diritti conferiti a un cittadino nazionale per quanto riguarda l’acquisto degli immobili
necessari allo svolgimento di un’attività economica e di una seconda casa; tali diritti non implicano alcun obbligo di alienazione
quando egli lasci lo Stato ospitante. Egli può essere altresì autorizzato ad acquistare un’abitazione per le vacanze. Per
questa categoria di cittadini, il presente Accordo non incide sulle norme vigenti nello Stato ospitante in materia di investimento
di capitali e il commercio di terreni non edificati e di abitazioni».

La normativa nazionale
Dagli atti presentati alla Corte emerge che, in forza dell’art. 2 della legge federale in materia di notifica e contestazione
dei contratti di affitto rurale (Gesetz über die Anzeige und Beanstandung von Landpachtverträgen) 8 novembre 1985 (BGBl. I,
pag. 2075; in prosieguo: la «Landpachtverkehrsgesetz»), la conclusione di un contratto di affitto rurale dev’essere notificata
all’autorità competente, il Landratsamt, entro il termine di un mese. Tale autorità può impugnare il contratto di affitto
così notificato ai sensi dell’art. 4, n. 1, di tale legge, qualora l’affitto del fondo dia luogo a una ripartizione «inadeguata»
dell’utilizzo del suolo o a una ripartizione non redditizia in relazione alla sua utilizzazione, ovvero nel caso in cui il
canone sia sproporzionato rispetto al rendimento. Ai sensi dell’art. 4, n. 6, della medesima legge, i Länder possono prevedere
altri motivi d’impugnazione per determinate parti del loro territorio, purché ciò sia assolutamente necessario per impedire
un pericolo grave per la struttura agraria.
Avvalendosi di tale facoltà, il Land del Baden‑Württemberg ha adottato la legge di attuazione delle leggi [federali] sulle
transazioni fondiarie e sugli affitti rurali (Baden‑Württembergisches Ausführungsgesetz zum Grundstücksverkehrsgesetz und
zum Landpachtverkehrgesetz), nella versione del 21 febbraio 2006 (
Gesetzblatt
, pag. 85; in prosieguo: l’«Ausführungsgesetz»), il cui art. 6, n. 1a, è formulato nei termini seguenti:
«Il contratto di affitto rurale può essere impugnato nel Land interessato per evitare gravi pericoli alla struttura agricola,
oltre che per i motivi enunciati all’art. 4 della [Landpachtverkehrsgesetz], anche qualora il fondo ceduto in affitto sia
funzionale alla produzione di prodotti agricoli esportati al di fuori del mercato comune con esenzione dai dazi e ciò determini
distorsioni della concorrenza».
A decorrere dal 1° luglio 2010, l’Ausführungsgesetz è stato sostituito dalla legge 10 novembre 2009, relativa alle misure
per il miglioramento della struttura agraria nel Land del Baden‑Württemberg (Gesetz über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur
in Baden-Württemberg) (
Gesetzblatt
, pag. 645), il cui art. 13, n. 3, secondo periodo, è di contenuto identico a quello dell’art. 6, n. 1a, dell’Ausführungsgesetz.

Causa principale e questione pregiudiziale
Il 22 aprile 2010, il sig. Graf, agricoltore svizzero la cui azienda ha sede in Svizzera, nella zona confinante con la Germania,
e il sig. Engel, proprietario di terreni agricoli ubicati nel Land del Baden‑Württemberg, presentavano al Landratsamt Waldshut,
ai fini dell’omologazione, un contratto di affitto rurale firmato il 26 febbraio 2006. In forza di tale contratto, il sig. Engel
cedeva in affitto al sig. Graf 369 are di terreni coltivabili, siti nella zona che confina con la Svizzera, per un canone
d’affitto annuo pari a EUR 1 200. Il sig. Graf intende esportare in Svizzera i prodotti ricavati da tale terreno.
Con decisione 17 giugno 2010, il Landratsamt Waldshut contestava tale contratto d’affitto e chiedeva alle parti dello stesso
di procedere immediatamente alla sua risoluzione. Pur sostenendo che gli agricoltori svizzeri, in quanto lavoratori autonomi
frontalieri, sono equiparati agli agricoltori tedeschi nell’ambito della procedura di omologazione ai sensi della Landpachtverkehrsgesetz,
il Landratsamt Waldshut riteneva, tuttavia, che il diniego dell’omologazione del contratto d’affitto si fondasse sull’art. 6,
n. 1a, dell’Ausführungsgesetz. Secondo il Landratsamt Waldshut, sussisteva una distorsione della concorrenza e taluni agricoltori
tedeschi, che avevano necessità di espandersi, avevano manifestato il loro interesse a prendere in affitto alcuni dei terreni
in questione al prezzo solitamente richiesto in quella zona. Sussisterebbe, pertanto, una ripartizione inadeguata del suolo
e dei terreni.
I sigg. Graf e Engel impugnavano tale decisione dinanzi all’Amtsgericht Waldshut‑Tiengen (Giudice distrettuale di Waldshut‑Tiengen),
sostenendo, in particolare, che l’art. 6, n. 1a, dell’Ausführungsgesetz è contrario all’accordo.
Il giudice del rinvio osserva che sussiste una distorsione della concorrenza, in quanto il sig. Graf ricaverà, per la vendita
in Svizzera dei prodotti coltivati in Germania, un profitto molto più elevato di quello che percepirebbe in Germania. Tale
giudice ritiene che l’impugnazione del contratto da parte del Landratsamt Waldshut sarebbe valida se l’art. 6, n. 1a, dell’Ausführungsgesetz
fosse compatibile con l’accordo.
Alla luce di tale considerazione, l’Amtsgericht Waldshut‑Tiengen ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla
Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’art. 6, n. 1a, dell’[Ausführungsgesetz] sia compatibile con l’accordo (...)».

Sulla questione pregiudiziale
Occorre osservare che la situazione di un agricoltore autonomo frontaliero, stabilito sul territorio di una parte contraente
e che prenda in affitto un terreno agricolo situato sul territorio dell’altra parte contraente, rientra nell’ambito di applicazione
dell’accordo, indipendentemente dalla finalità dell’attività economica perseguita dal contratto di affitto rurale.
Si deve poi rammentare che dalla giurisprudenza emerge che il principio della parità di trattamento, sancito dall’art. 15,
n. 1, dell’allegato I dell’accordo, riguardante l’accesso a un’attività indipendente e al suo esercizio, vale non soltanto
per gli «autonomi», ai sensi dell’art. 12, n. 1, di tale allegato, ma anche per i «lavoratori autonomi frontalieri», ai sensi
dell’art. 13, n. 1, di detto allegato, quali gli agricoltori frontalieri svizzeri (v. sentenza 22 dicembre 2008, causa C‑13/08,
Stamm e Hauser, Racc. pag. I‑11087, punti 47‑49, nonché dispositivo).
Si deve conseguentemente accertare se il principio di parità di trattamento relativamente all’accesso a un’attività indipendente
e al suo esercizio, stabilito, per i lavoratori autonomi frontalieri, all’art. 15, n. 1, dell’allegato I dell’accordo, osti
a una normativa come quella oggetto della causa principale.
Occorre rilevare che, alla luce del suo tenore letterale, la normativa di cui alla causa principale non introduce una discriminazione
diretta fondata sulla cittadinanza, dato che l’amministrazione competente può impugnare i contratti di affitto rurale indipendentemente
dalla cittadinanza delle controparti contrattuali, quando le condizioni di tale normativa siano soddisfatte.
Tuttavia, conformemente alla costante giurisprudenza della Corte, il principio della parità di trattamento, che costituisce
una nozione di diritto dell’Unione, vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi
discriminazione dissimulata che, fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga, di fatto, al medesimo risultato (v.,
ad esempio, sentenza 12 settembre 1996, causa C‑278/94, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑4307, punto 27 e giurisprudenza citata).
Tale giurisprudenza, già esistente alla data della firma dell’accordo, è valida anche rispetto all’applicazione di quest’ultimo,
in conformità del suo art. 16, n. 2.
Per quanto attiene alla questione se le condizioni previste dalla normativa oggetto della causa principale al fine di vietare
un contratto d’affitto rurale comportino, di fatto, una discriminazione indiretta, è sufficiente osservare che, se i lavoratori
frontalieri stabiliti in Svizzera che coltivano terreni agricoli in Germania sono in numero nettamente più elevato di cittadinanza
svizzera piuttosto che di cittadinanza tedesca, tale discriminazione indiretta esiste (v., in tal senso, sentenza 27 giugno
1996, causa C‑107/94, Asscher, Racc. pag. I‑3089, punti 37 e 38).
Invero, le condizioni previste dalla normativa di cui alla causa principale sfavorirebbero principalmente gli agricoltori
svizzeri.
Qualora una siffatta discriminazione sia accertata, occorre verificare se quest’ultima possa essere giustificata da una delle
ragioni previste dall’accordo.
È necessario anzitutto sottolineare che la distorsione della concorrenza addotta dal Landratsamt Waldshut a causa del fatto
che gli agricoltori frontalieri svizzeri, come il sig. Graf, ricaverebbero per la vendita in Svizzera dei loro prodotti ottenuti
in Germania un profitto molto più elevato rispetto a quello che percepirebbero se li vendessero in Germania, non costituisce
un motivo previsto dall’art. 5, n. 1, dell’allegato I dell’accordo che possa essere dedotto per limitare i diritti conferiti
dalle disposizioni di quest’ultimo.
Il Landratsamt Waldshut menziona, inoltre, l’obiettivo della pianificazione territoriale in quanto causa di giustificazione
di ordine pubblico, ai sensi dell’art. 5, n. 1, dell’allegato I dell’accordo.
Ai sensi di tale disposizione, l’ordine pubblico costituisce un motivo atto a limitare i diritti conferiti dall’accordo. Se
è vero che gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali – che
possono variare da uno Stato membro all’altro e da un’epoca all’altra – le esigenze dell’ordine pubblico, la loro portata
non può tuttavia essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo della Corte (v., in tal senso,
sentenza 10 luglio 2008, causa C‑33/07, Jipa, Racc. pag. I‑5157, punto 23 e giurisprudenza citata). Alla luce di tale constatazione,
la nozione di «ordine pubblico» dev’essere considerata e interpretata nel contesto dell’accordo e conformemente agli obiettivi
da quest’ultimo perseguiti.
Occorre rilevare che l’accordo si colloca nell’ambito più generale delle relazioni tra l’Unione europea e la Confederazione
svizzera, la quale, pur non avendo optato per la partecipazione allo Spazio economico europeo e al mercato interno dell’Unione,
è comunque vincolata a quest’ultima da molteplici accordi che hanno ad oggetto tematiche ampie e prevedono diritti e obblighi
specifici, analoghi, sotto certi aspetti, a quelli previsti dal Trattato. L’obiettivo generale di tali accordi, ivi compreso
l’accordo di cui alla causa principale, è quello di rafforzare i rapporti economici tra l’Unione e la Confederazione svizzera.
Pertanto, i motivi, tassativamente elencati all’art. 5, n. 1, dell’allegato I dell’accordo, che possono giustificare una deroga
a regole fondamentali di quest’ultimo, quali il principio della parità di trattamento, devono essere interpretati in maniera
restrittiva.
Ciò premesso, si deve concludere che, se la pianificazione territoriale e la ripartizione razionale dei terreni agricoli possono,
in determinate circostanze, costituire un obiettivo legittimo d’interesse generale, disposizioni come quelle di cui alla causa
principale, relative alla cessione in affitto di terreni agricoli, non possono assolutamente rientrare nella nozione di «ordine
pubblico» ai sensi dell’art. 5, n. 1, dell’allegato I dell’accordo, e limitare i diritti da quest’ultimo riconosciuti.
Si deve aggiungere che una normativa nazionale come quella di cui trattasi nella causa principale, che sarebbe discriminatoria,
violerebbe parimenti, in quanto nuova misura restrittiva, la clausola di «standstill» prevista dall’art. 13 dell’accordo.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve risolvere la questione sollevata dichiarando che il principio della parità
di trattamento sancito dall’art. 15, n. 1, dell’allegato I dell’accordo osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella
di cui alla causa principale, che prevede la possibilità, per l’autorità competente di tale Stato membro, di impugnare un
contratto d’affitto rurale avente ad oggetto un terreno situato in una zona determinata del territorio del medesimo Stato
membro e concluso tra un residente di quest’ultimo e un residente frontaliero dell’altra parte contraente, in ragione del
fatto che il terreno preso in affitto è funzionale alla produzione di prodotti agricoli destinati a essere esportati, in esenzione
dai dazi doganali, al di fuori del mercato interno dell’Unione e in quanto ne derivano distorsioni della concorrenza, qualora
l’applicazione di tale normativa pregiudichi un numero nettamente più elevato di cittadini dell’altra parte contraente rispetto
ai cittadini dello Stato membro sul territorio del quale tale normativa si applica. Spetta al giudice del rinvio verificare
se tale ultima circostanza ricorra nella specie.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
Il principio della parità di trattamento sancito dall’art. 15, n. 1, dell’allegato I dell’accordo tra la Comunità europea
ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione svizzera, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, firmato
a Lussemburgo il 21 giugno 1999, osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella di cui alla causa principale, che
prevede la possibilità, per l’autorità competente di tale Stato membro, di impugnare un contratto d’affitto rurale avente
ad oggetto un terreno situato in una zona determinata del territorio del medesimo Stato membro e concluso tra un residente
di quest’ultimo e un residente frontaliero dell’altra parte contraente, in ragione del fatto che il terreno preso in affitto
è funzionale alla produzione di prodotti agricoli destinati a essere esportati in esenzione dai dazi doganali al di fuori
del mercato interno dell’Unione europea e in quanto ne derivano distorsioni della concorrenza, qualora l’applicazione di tale
normativa pregiudichi un numero nettamente più elevato di cittadini dell’altra parte contraente rispetto ai cittadini dello
Stato membro sul territorio del quale tale normativa si applica. Spetta al giudice del rinvio verificare se tale ultima circostanza
ricorra nella specie.
Firme
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Lingua processuale: il tedesco.