CELEX: 62010CJ0584
Hogere voorziening
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)
Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, Al-Qa’ida-netwerk en Taliban
Verordening (EG) nr. 881/2002
Bevriezing van tegoeden en economische middelen van persoon die is opgenomen in door orgaan van de Verenigde Naties opgestelde lijst
Opname van naam van die persoon in lijst in bijlage I bij verordening (EG) nr. 881/2002
Beroep tot nietigverklaring
Grondrechten
Rechten van verdediging
Beginsel van effectieve rechterlijke bescherming
Evenredigheidsbeginsel
Recht op eerbiediging van eigendom
Motiveringsplicht

Met hun hogere voorzieningen vorderen de Europese Commissie, de Raad van de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 30 september 2010, Kadi/Commissie (
T-85/09, Jurispr. blz. II-5177
; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht verordening (EG) nr. 1190/2008 van de Commissie van 28 november 2008 tot 101e wijziging van verordening (EG) nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban (
PB L 322, blz. 25
; hierna: „litigieuze verordening”) nietig heeft verklaard voor zover die handeling betrekking heeft op Kadi.
Toepasselijke bepalingen
Handvest van de Verenigde Naties
Krachtens artikel 1, leden 1 en 3, van het op 26 juni 1945 te San Francisco (Verenigde Staten) ondertekende Handvest van de Verenigde Naties zijn de doelstellingen van de Verenigde Naties onder meer „[d]e internationale vrede en veiligheid te handhaven” en „[i]nternationale samenwerking tot stand te brengen bij het oplossen van internationale vraagstukken van economische, sociale, culturele of humanitaire aard, alsmede bij het bevorderen en stimuleren van eerbied voor de rechten van de mens en voor fundamentele vrijheden voor allen, zonder onderscheid naar ras, geslacht, taal of godsdienst”.
Volgens artikel 24, lid 1, van het Handvest van de Verenigde Naties is de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in de eerste plaats opgedragen aan de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”). Lid 2 van dat artikel 24 bepaalt dat hij bij de uitvoering van de taken die voor hem uit die verantwoordelijkheid voortvloeien moet handelen overeenkomstig de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties.
Artikel 25 van het Handvest van de Verenigde Naties bepaalt dat de leden van de Verenigde Naties (VN) overeenkomen de besluiten van de Veiligheidsraad overeenkomstig dit Handvest te aanvaarden en uit te voeren.
Hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties, „Optreden met betrekking tot bedreiging van de vrede, verbreking van de vrede en daden van agressie”, bepaalt hoe moet worden opgetreden in dergelijke gevallen. Krachtens artikel 39 van dit Handvest, dat dit hoofdstuk inleidt, stelt de Veiligheidsraad vast of sprake is van een dergelijke bedreiging, verbreking of daad, en doet hij aanbevelingen, of beslist hij welke maatregelen overeenkomstig de artikelen 41 en 42 van het Handvest zullen worden genomen tot handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid. Volgens artikel 41 van dit Handvest kan de Veiligheidsraad beslissen welke maatregelen waaraan geen wapengeweld te pas komt, dienen te worden genomen om zijn besluiten ten uitvoer te brengen, en de leden van de Verenigde Naties oproepen om deze maatregelen toe te passen.
Op grond van artikel 48, lid 2, van het Handvest van de Verenigde Naties worden de besluiten van de Veiligheidsraad voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid door de leden van de Verenigde Naties rechtstreeks uitgevoerd of door middel van hun optreden in de daarvoor in aanmerking komende internationale instellingen waarvan zij lid zijn.
Artikel 103 van dit Handvest bepaalt dat in geval van strijdigheid tussen de verplichtingen van de leden van de Verenigde Naties krachtens dit Handvest en hun verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten, de eerstgenoemde voorrang hebben.
Optreden van de Veiligheidsraad tegen internationaal terrorisme en uitvoering daarvan door de Unie
Sinds het einde van de jaren 90, en nog meer sinds de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten, heeft de Veiligheidsraad een aantal resoluties vastgesteld op basis van hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties, ter bestrijding van terroristische bedreigingen voor de internationale vrede en veiligheid. Deze resoluties waren aanvankelijk enkel gericht tegen de Taliban van Afghanistan, maar werden later uitgebreid tot Usama bin Laden, Al-Qa’ida en de personen en entiteiten die banden met hen hebben. Daarbij werden met name de tegoeden bevroren van de organisaties, entiteiten en personen die het door de Veiligheidsraad krachtens zijn resolutie 1267 (1999) van 15 oktober 1999 opgerichte comité (hierna: „sanctiecomité”) op een geconsolideerde lijst (hierna: „geconsolideerde lijst van het sanctiecomité”) had geplaatst.
Om de verzoeken tot schrapping die worden ingediend door op die lijst geplaatste organisaties, entiteiten of personen te behandelen, is bij resolutie 1730 (2006) van de Veiligheidsraad van 19 december 2006 een „centraal punt” voor de ontvangst van die verzoeken opgericht bij de Veiligheidsraad. Dat centrale punt is in maart 2007 ingesteld.
Paragraaf 5 van resolutie 1735 (2006) van de Veiligheidsraad van 22 december 2006 bepaalt dat de staten wanneer zij het sanctiecomité voorstellen de naam van een organisatie, entiteit of persoon op zijn geconsolideerde lijst te plaatsen, „een uiteenzetting van redenen overleggen; de overeenkomstige memorie moet zo veel mogelijk bijzonderheden verschaffen over de redenen voor plaatsing op de lijst, waaronder: i) specifieke informatie ter ondersteuning van de vaststelling dat de persoon of entiteit aan de genoemde criteria voldoet; ii) de aard van de informatie, en iii) beschikbare ondersteunende informatie of documenten”. Krachtens paragraaf 6 van die resolutie wordt de staten verzocht „bij de indiening van een verzoek om plaatsing op de lijst aan te geven welke delen van de memorie openbaar mogen worden gemaakt ten behoeve van kennisgeving ervan aan de op de [geconsolideerde lijst van het sanctiecomité] geplaatste persoon of entiteit en welke delen op verzoek aan [...] staten mogen worden vrijgegeven”.
Krachtens paragraaf 12 van resolutie 1822 (2008) van de Veiligheidsraad van 30 juni 2008 zijn de staten met name verplicht „bij ieder voorstel voor plaatsing [aan te geven] welke delen van de memorie openbaar mogen worden gemaakt, met inbegrip voor gebruik door het [sanctiecomité] voor de samenstelling van de in paragraaf 13 hieronder genoemde samenvatting of voor kennisgeving of mededeling ervan aan de op de [geconsolideerde] lijst [van dat comité] geplaatste persoon of entiteit, en welke delen op verzoek aan de betrokken [...] staten mogen worden vrijgegeven”. Paragraaf 13 van die resolutie bepaalt enerzijds dat het sanctiecomité wanneer het een naam aan zijn geconsolideerde lijst toevoegt, op zijn website een „samenvatting van de redenen voor plaatsing” publiceert, en anderzijds dat dit comité op diezelfde website „samenvattingen van de redenen voor plaatsing” publiceert met betrekking tot de namen die vóór de vaststelling van die resolutie op de lijst zijn geplaatst.
Wat de verzoeken om schrapping betreft, heeft resolutie 1904 (2009) van de Veiligheidsraad van 17 december 2009 het „bureau van de ombudsman” opgericht, dat krachtens paragraaf 20 van die resolutie ermee is belast om het sanctiecomité bij te staan bij de beoordeling van die verzoeken. Volgens die paragraaf moet de persoon die wordt aangesteld als ombudsman een hoog zedelijk aanzien hebben, onpartijdig en integer zijn en hooggekwalificeerd en ervaren in de relevante domeinen, in het bijzonder recht, mensenrechten, terrorismebestrijding en sancties. De taken van de ombudsman, die worden omschreven in bijlage II bij die resolutie, omvatten een fase waarin hij informatie verzamelt bij de betrokken staten en een fase van overleg, waarin een dialoog kan worden aangevat met de organisatie, entiteit of persoon die verzoekt om schrapping van zijn naam van de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité. Na afloop van die twee fasen moet de ombudsman een „uitvoerig verslag” opstellen en overleggen aan het sanctiecomité, dat vervolgens, met bijstand van de ombudsman, het verzoek om schrapping beoordeelt en daarna moet beslissen of dat verzoek wordt ingewilligd.
Aangezien de lidstaten in verschillende krachtens het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgestelde gemeenschappelijke standpunten hebben overwogen dat ter uitvoering van de resoluties van de Veiligheidsraad een Uniehandeling noodzakelijk is, heeft de Raad een aantal verordeningen vastgesteld waarbij met name de tegoeden van de door het sanctiecomité geïdentificeerde organisaties, entiteiten en personen werden bevroren.
Naast de hierboven beschreven regeling, die enkel ziet op organisaties, entiteiten en personen die door het sanctiecomité met naam zijn genoemd als bondgenoten van Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban, bestaat een ruimere regeling, die is neergelegd in resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van 28 september 2001, die eveneens is vastgesteld in reactie op de terroristische aanslagen van 11 september 2001. Die resolutie, waarin ook sprake is van maatregelen tot bevriezing van tegoeden, onderscheidt zich in die zin van bovenvermelde resoluties dat de identificatie van de organisaties, entiteiten of personen op wie zij van toepassing is geheel en al ter beoordeling van de staten is gelaten.
Op het niveau van de Unie is deze resolutie uitgevoerd door gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (
PB L 344, blz. 93
) en verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (
PB L 344, blz. 70
). Die handelingen bevatten een lijst – die regelmatig wordt herzien – van organisaties, entiteiten en personen die ervan worden verdacht betrokken te zijn bij terroristische activiteiten.
Voorgeschiedenis van de gedingen
Zaak die heeft geleid tot het arrest Kadi
Op 17 oktober 2001 is de naam van Kadi, van wie was vastgesteld dat hij banden had met Usama Bin Laden en het Al-Qa’ida-netwerk, op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité geplaatst.
Dientengevolge is die naam toegevoegd aan de lijst in bijlage I bij verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad van 6 maart 2001 tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan en tot intrekking van verordening nr. 337/2000 (
PB L 67, blz. 1
), bij verordening (EG) nr. 2062/2001 van de Commissie van 19 oktober 2001 houdende de derde wijziging van verordening nr. 467/2001 (
PB L 277, blz. 25
). Vervolgens is hij opgenomen in de lijst in bijlage I bij verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27 mei 2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban, en tot intrekking van verordening nr. 467/2001 (
PB L 139, blz. 9
).
Op 18 december 2001 heeft Kadi bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van, aanvankelijk, verordeningen nr. 467/2001 en nr. 2062/2001, en later van verordening nr. 881/2002, voor zover die verordeningen hem betroffen. In zijn middelen tot nietigverklaring voerde hij schending aan van respectievelijk het recht om te worden gehoord, het recht op eerbiediging van eigendom, het evenredigheidsbeginsel en het recht op effectieve rechterlijke toetsing.
Bij arrest van 21 september 2005, Kadi/Raad en Commissie (
T-315/01, Jurispr. blz. II-3649
), heeft het Gerecht dat beroep verworpen. Het was in wezen van oordeel dat uit de beginselen die het verband tussen de in het kader van de Verenigde Naties tot stand gekomen internationale rechtsorde en de rechtsorde van de Unie beheersen, voortvloeide dat de inhoud van verordening nr. 881/2002, aangezien zij beoogt uitvoering te geven aan een resolutie van de Veiligheidsraad, die dienaangaande geen enkele beoordelingsruimte laat, niet aan een wettigheidstoetsing door de rechter kon worden onderworpen en zij dus immuniteit van jurisdictie genoot, behalve voor wat de verenigbaarheid ervan met de regels van het jus cogens betreft, wat wordt begrepen als een internationale openbare orde die zonder uitzondering geldt voor alle internationale rechtssubjecten, waaronder de organen van de VN.
In die omstandigheden heeft het Gerecht volgens het criterium van de universele bescherming van de grondrechten van de mens die deel uitmaken van het jus cogens, in dat geval niet aanvaard dat de door Kadi ingeroepen rechten waren geschonden. Wat in het bijzonder het recht op een effectieve rechterlijke toetsing betreft, heeft het Gerecht benadrukt dat het niet aan hem staat om indirect te toetsen of de resoluties van de Veiligheidsraad verenigbaar zijn met de grondrechten zoals zij door de rechtsorde van de Unie worden beschermd, of om na te gaan dat deze internationale instantie de feiten en bewijzen die zij in aanmerking heeft genomen om de getroffen maatregelen te staven juist heeft beoordeeld, en evenmin om indirect de wenselijkheid en de evenredigheid van die maatregelen te controleren. Het Gerecht heeft daaraan toegevoegd dat een dergelijke leemte in Kadi’s rechterlijke bescherming op zich niet in strijd is met het jus cogens.
Bij arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (
C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351
, hierna: „arrest Kadi”), heeft het Hof het arrest Kadi/Raad en Commissie, reeds aangehaald, vernietigd, en verordening nr. 881/2002 nietig verklaard voor zover zij Kadi betrof.
In wezen heeft het Hof geoordeeld dat de uit een internationale overeenkomst voortvloeiende verplichtingen geen afbreuk kunnen doen aan de constitutionele beginselen van het EG-Verdrag, met name het beginsel dat alle Uniehandelingen de grondrechten moeten eerbiedigen, wat een voorwaarde is voor de wettigheid van die handelingen, die door het Hof dient te worden getoetst in het kader van het bij het Verdrag ingevoerde volledige stelsel van beroepsmogelijkheden. Niettegenstaande de eis om de in het kader van de VN aangegane verbintenissen te eerbiedigen bij de uitvoering van resoluties van de Veiligheidsraad, impliceren de beginselen die de in het kader van de Verenigde Naties tot stand gekomen internationale rechtsorde beheersen volgens het Hof niet dat een Uniehandeling, zoals verordening nr. 881/2002, immuniteit van jurisdictie geniet. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat een dergelijke immuniteit geen steun vindt in het Verdrag.
Derhalve heeft het Hof in de punten 326 en 327 van het arrest Kadi geoordeeld dat de Unierechter de wettigheid van alle Uniehandelingen in beginsel volledig dient te toetsen aan de grondrechten, ook wanneer die handelingen beogen uitvoering te geven aan resoluties van de Veiligheidsraad, en dat het Gerecht in zijn analyse bijgevolg blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
In zijn uitspraak over het door Kadi bij het Gerecht ingestelde beroep heeft het Hof in de punten 336 tot en met 341 van het arrest Kadi geoordeeld dat de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing vereist dat de bevoegde instelling van de Unie aan de betrokken persoon de gronden voor de betreffende beslissing tot plaatsing meedeelt en die persoon de mogelijkheid biedt om daarover te worden gehoord. Het Hof heeft gepreciseerd dat het voor een initiële beslissing tot plaatsing vanuit redenen die verband houden met de doeltreffendheid van de betreffende beperkende maatregelen en het doel van de betrokken verordening gerechtvaardigd is om deze gronden niet mee te delen en de betrokkene niet te horen vóór de vaststelling van die beslissing, maar op het ogenblik van die vaststelling of zo snel mogelijk daarna.
In de punten 345 tot en met 349 van het arrest Kadi heeft het Hof voorts geoordeeld dat, aangezien de Raad aan Kadi niet de tegen hem in aanmerking genomen elementen had meegedeeld waarop de beperkende maatregelen tegen hem waren gebaseerd, en hem evenmin het recht had verleend om binnen een redelijke termijn na de vaststelling van die maatregelen kennis te nemen van deze elementen, de betrokkene niet in staat was geweest zijn standpunt daarover naar behoren kenbaar te maken, zodat zijn recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke toetsing waren geschonden. Het Hof heeft eveneens vastgesteld, in punt 350 van dat arrest, dat deze schending niet ongedaan was gemaakt voor de Unierechter, aangezien de Raad bij deze rechter geen elementen van die aard had aangevoerd. In de punten 369 tot en met 371 van dat arrest heeft het om dezelfde redenen geoordeeld dat Kadi’s grondrecht op eerbiediging van eigendom was geschonden.
De gevolgen van de nietig verklaarde verordening voor zover zij betrekking had op Kadi, werden gehandhaafd gedurende een periode van maximaal drie maanden om de Raad de mogelijkheid te bieden een einde te maken aan de vastgestelde schendingen.
Gevolg dat door de instellingen van de Unie is gegeven aan het arrest Kadi en de litigieuze verordening
Op 21 oktober 2008 heeft de voorzitter van het sanctiecomité de uiteenzetting van redenen om Kadi op de geconsolideerde lijst van dat comité te plaatsen meegedeeld aan de permanente vertegenwoordiger van Frankrijk bij de VN, met de toestemming om Kadi daarvan in kennis te stellen.
Die uiteenzetting van redenen luidt als volgt:
„De persoon Yasin Abdullah Ezzedine Qadi [...] voldoet aan de criteria voor plaatsing op de lijst door het [sanctiecomité] op grond van de volgende handelingen: a) deelnemen aan de financiering, planning, het vergemakkelijken, de voorbereiding of uitvoering van handelingen of activiteiten van, in samenwerking met, onder de naam van, voor rekening van of ter ondersteuning van Al-Qa’ida, Usama bin Laden of de Taliban, of enige cel, afdeling, splintergroepering of afgeleide daarvan; b) leveren, verkopen, of overdragen van wapens en verwant materiaal aan hen; c) rekruteren voor hen; of d) op andere wijze steunen van hun handelingen of activiteiten [zie resolutie 1822 (2008) van de Veiligheidsraad, paragraaf 2].
Qadi heeft erkend dat hij trustee-oprichter is van de stichting Muwafaq en de activiteiten daarvan heeft geleid. De stichting Muwafaq trad oorspronkelijk op onder de vlag van Makhtab Al-Khidamat/Al Kifah [Makhtab Al-Khidamat] (QE.M.12.01), een door Abdullah Azzam en Usama bin Laden [Usama Muhammed Awad bin Laden] opgerichte organisatie (QI.B.8.01) en de voorloper van Al-Qa’ida (QE.A.4.01). Nadat Makhtab Al-Khidamat/Al Kifah begin juni 2001 was opgeheven en was opgegaan in Al-Qa’ida, sloot een aantal niet-gouvernementele organisaties die voorheen een band hadden met Makhtab Al-Khidamat/Al Kifah, met inbegrip van de stichting Muwafaq, zich eveneens bij Al-Qa’ida aan.
In 1992 droeg Qadi de leiding van de Europese kantoren van de stichting Muwafaq over aan Shafiq Ben Mohamed Ben Mohamed Al-Ayadi (QI.A.25.01). Midden jaren 90 had Al-Ayadi ook de leiding over de afdeling van de stichting Muwafaq in Bosnië-Herzegovina. Qadi stelde Al-Ayadi aan op aanbeveling van de bekende Al-Qa’ida financier Wa’el Hamza Abd Al-Fatah Julaidan (QI.J.79.02), die in de jaren 80 aan de zijde van bin Laden in Afghanistan had gevochten. Toen Al-Ayadi door Qadi als Europees directeur van de stichting Muwafaq werd aangesteld, handelde eerstbedoelde op grond van afspraken met bin Laden. Al-Ayadi was een van de belangrijkste leiders van het Tunesisch Islamitisch Front, ging begin jaren 90 naar Afghanistan voor paramilitaire training, en vervolgens met anderen naar Soedan voor een ontmoeting met bin Laden, met wie zij een formeel akkoord sloten met betrekking tot de ontvangst en training van Tunesiërs. Later hadden zij een tweede ontmoeting met bin Laden, waarbij werd overeengekomen dat medestanders van bin Laden in Bosnië-Herzegovina uit Italië afkomstige Tunesische moedjahedien zouden opnemen.
In 1995 verklaarde de leider van Al-Gama’at Al-Islamiya, Talad Fuad Kassem, dat de stichting Muwafaq een moedjahedienbataljon in Bosnië-Herzegovina logistiek en financieel had gesteund. Midden jaren 90 was de stichting Muwafaq betrokken bij het verlenen van financiële steun aan terroristische activiteiten van die moedjahedien, en bij de wapenhandel tussen Albanië en Bosnië-Herzegovina. Deze activiteiten werden deels door bin Laden gefinancierd.
Qadi was ook een belangrijk aandeelhouder van de in Sarajevo gevestigde en thans gesloten Depositna Banka, waarin Al-Ayadi eveneens een functie bekleedde en met betrekking tot de aandelen van Qadi als gemachtigde optrad. In deze bank hebben mogelijk bijeenkomsten ter voorbereiding van een aanslag tegen een inrichting van de Verenigde Staten in Saudi-Arabië plaatsgehad.
Daarnaast bezat Qadi verschillende ondernemingen in Albanië die gelden naar extremisten sluisden of extremisten in dienst hadden in functies waarin zij de financiën van de ondernemingen beheerden. Bin Laden verschafte het werkkapitaal voor vier of vijf van Qadi’s ondernemingen in Albanië.”
Deze uiteenzetting van de redenen is ook op de website van het sanctiecomité gepubliceerd.
Op 22 oktober 2008 heeft de permanente vertegenwoordiger van Frankrijk bij de Unie diezelfde uiteenzetting doorgezonden naar de Commissie, die deze dezelfde dag aan Kadi heeft verstrekt, met de mededeling dat zij op grond van de in die uiteenzetting vermelde redenen voornemens was zijn naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 te laten staan. De Commissie gaf Kadi tot uiterlijk 10 november 2008 de tijd om opmerkingen te maken over die redenen en haar alle informatie te verschaffen die hij van belang achtte, alvorens zij een definitieve beslissing zou nemen.
Op 10 november 2008 heeft Kadi zijn opmerkingen ingediend bij de Commissie. Hij betoogde op basis van documenten die aantoonden dat de Zwitserse, de Turkse en de Albanese autoriteiten de strafprocedures die tegen hem waren geopend wegens vermeende steun aan terroristische organisaties of financiële misdrijven hadden beëindigd, dat hij telkens wanneer hij de mogelijkheid had gekregen zijn standpunt over het bewijs tegen hem uiteen te zetten, had kunnen aantonen dat de tegen hem geformuleerde beschuldigingen ongegrond waren, en verzocht daarom om overlegging van bewijs voor de beweringen en beschuldigingen in de uiteenzetting van redenen voor zijn plaatsing op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité, alsmede van de relevante documenten in het dossier van de Commissie, en om op dat bewijs te mogen reageren. Met als kritiek dat een aantal beweringen in die uiteenzetting van redenen vaag of algemeen waren, heeft hij, met bewijs, de gegrondheid van elk van de tegen hem aangevoerde redenen betwist.
Op 28 november 2008 heeft de Commissie de litigieuze verordening vastgesteld.
De punten 3 tot en met 6, 8 en 9 van de considerans van die verordening luiden:
„(3)
Om te voldoen aan het arrest [Kadi], heeft de Commissie de [...] samenvatting van de redenen meegedeeld aan de heer Kadi [...] en [hem] de gelegenheid gegeven om [zijn] standpunt kenbaar te maken.
(4)
De Commissie heeft de opmerkingen van de heer Kadi [...] ontvangen en onderzocht.
(5)
De heer Kadi [...] [komt] voor op de door het [sanctiecomité] [...] opgestelde lijst van personen, groepen en entiteiten wier tegoeden en economische middelen moeten worden bevroren.
(6)
Na grondige overweging van de door de heer Kadi bij brief van 10 november 2008 gemaakte opmerkingen en gezien het preventieve karakter van het bevriezen van tegoeden en economische middelen meent de Commissie dat de heer Kadi terecht op de lijst is opgenomen omdat hij banden heeft met het Al-Qa’ida-netwerk.
[...]
(8)
Gezien het bovenstaande [moet] de heer Kadi [...] worden toegevoegd in bijlage I.
(9)
Deze verordening is van toepassing met ingang van 30 mei 2002, gezien het preventieve karakter en de doelstellingen van het bevriezen van tegoeden en economische middelen op grond van verordening [...] nr. 881/2002 en gezien de noodzaak tot bescherming van de legitieme belangen van de economische operatoren, die uitgingen van de wettigheid van de [door het arrest Kadi] nietig verklaarde verordening [.]”
Naar luid van artikel 1 van de litigieuze verordening en de bijlage daarbij wordt bijlage I bij verordening nr. 881/2002 met name in die zin gewijzigd dat de volgende vermelding wordt toegevoegd aan de lijst „Natuurlijke personen”:
„Yasin Abdullah Ezzedine Qadi [ook bekend als a) Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; b) Kahdi, Yasin; c) Yasin Al-Qadi]. Geboortedatum: 23.2.1955. Geboorteplaats: Caïro, Egypte. Nationaliteit: Saudi-Arabisch. Paspoortnummer: a) B 751550, b) E 976177 (afgegeven op 6.3.2004, vervalt op 11.1.2009). Overige informatie: Jeddah, Saudi-Arabië.”
De litigieuze verordening is overeenkomstig artikel 2 ervan in werking getreden op 3 december 2008 en was van toepassing met ingang van 30 mei 2002.
Bij brief van 8 december 2008 heeft de Commissie geantwoord op Kadi’s opmerkingen van 10 november 2008.
Procesverloop voor het Gerecht en bestreden arrest
Bij op 26 februari 2009 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft Kadi beroep tot nietigverklaring van de litigieuze verordening ingesteld voor zover deze hem betreft. Zijn beroep was gebaseerd op vijf middelen. Volgens het tweede middel was het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming geschonden en volgens het vijfde middel was sprake van een onevenredige beperking van het eigendomsrecht.
In punt 126 van het bestreden arrest heeft het Gerecht, onder verwijzing naar de punten 326 en 327 van het arrest Kadi, eerst verklaard dat het de wettigheid van de litigieuze verordening „in beginsel volledig dient te toetsen” aan de door de Unie gegarandeerde grondrechten. In de punten 127 tot en met 129 van dat arrest heeft het Gerecht voorts geoordeeld dat zolang de door het sanctiecomité ingestelde herzieningsprocedures kennelijk geen effectieve rechterlijke bescherming verzekeren, de toetsing van de Uniemaatregelen tot bevriezing van tegoeden door de Unierechter alleen als effectief kan worden beschouwd indien deze zich indirect uitstrekt tot de materiële vaststellingen van het sanctiecomité zelf en het daaraan ten grondslag liggende bewijs.
Het betoog van de Commissie en de Raad dat het Hof in het arrest Kadi geen standpunt heeft ingenomen over de omvang en de intensiteit van die rechterlijke toetsing is in punt 131 van het bestreden arrest kennelijk onjuist verklaard.
In dat verband heeft het Gerecht in de punten 132 tot en met 135 van het bestreden arrest in wezen geoordeeld dat het Hof blijkens het arrest Kadi en in het bijzonder de punten 326, 327, 336 en 342 tot en met 344 daarvan, de in beginsel volledige rechterlijke toetsing niet alleen wenste te laten slaan op de kennelijke gegrondheid van de litigieuze handeling, maar ook op het bewijs en de informatie waarop de vaststellingen in die handeling zijn gebaseerd.
Het Gerecht heeft voorts in de punten 138 tot en met 146 van het bestreden arrest benadrukt dat het Hof, door de kern over te nemen van de overwegingen die het Gerecht in de context van de in de punten 14 en 15 van het onderhavige arrest vermelde regeling heeft ontwikkeld in het arrest van 12 december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad (
T-228/02, Jurispr. blz. II-4665
), het niveau en de intensiteit van de rechterlijke toetsing zoals bepaald in dat arrest heeft goedgekeurd en zich daarbij heeft aangesloten, namelijk dat de Unierechter de beoordeling door de betrokken instelling van de feiten en omstandigheden die zijn aangevoerd ter onderbouwing van de betreffende beperkende maatregelen moet toetsen en de materiële juistheid, betrouwbaarheid en samenhang van de informatie en het bewijs waarop die beoordeling is gebaseerd moet controleren, zonder dat de geheimhouding of vertrouwelijke behandeling van die elementen hem kunnen worden tegengeworpen.
Nadat het Gerecht in de punten 148 tot en met 151 van het bestreden arrest voorts had benadrukt dat de beperkende maatregelen die Kadi sinds bijna tien jaar treffen uitgesproken en langdurige gevolgen hebben voor zijn rechten, heeft het in punt 151 van dat arrest „het beginsel van een volledige en strenge rechterlijke toetsing van [bevriezingsmaatregelen als de onderhavige]” tot uitdrukking gebracht.
Daarna heeft het Gerecht in de punten 171 tot en met 180 van het bestreden arrest het tweede en het vijfde middel tot nietigverklaring onderzocht en vastgesteld dat Kadi’s recht van verdediging was geschonden, nadat het in wezen had opgemerkt dat:
—
dit recht slechts in de meest formele en oppervlakkige zin was geëerbiedigd, daar de Commissie zich strikt gebonden achtte aan de vaststellingen van het sanctiecomité en deze dus geenszins in het licht van Kadi’s opmerkingen ter discussie heeft willen stellen noch echt heeft geprobeerd het door Kadi overgelegde bewijs à décharge te weerleggen;
—
de Commissie aan Kadi ondanks zijn uitdrukkelijke verzoek de toegang heeft geweigerd tot het bewijs tegen hem, terwijl geen evenwichtige afweging heeft plaatsgevonden van zijn belangen en de noodzaak om de vertrouwelijke aard van de betrokken informatie te waarborgen, en
—
de weinige stukjes informatie en de onnauwkeurige beweringen in de uiteenzetting van redenen betreffende de plaatsing van Kadi op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité, zoals dat Kadi aandeelhouder is geweest van een Bosnische bank waarin „mogelijk” bijeenkomsten ter voorbereiding van een aanslag op een inrichting van de Verenigde Staten in Saudi-Arabië hebben plaatsgevonden, duidelijk ontoereikend waren om de betrokkene in staat te stellen zich tegen die beschuldigingen effectief te verweren.
Het Gerecht heeft in de punten 181 tot en met 184 van het bestreden arrest eveneens een schending van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vastgesteld, op grond dat Kadi, aangezien hij geen behoorlijke toegang heeft gehad tot de tegen hem in aanmerking genomen informatie en bewijzen, zijn rechten dienaangaande niet toereikend had kunnen verdedigen voor de Unierechter, en dat die schending niet ongedaan was gemaakt tijdens de procedure voor het Gerecht, daar de betrokken instellingen aan het Gerecht geen elementen van die aard hebben overgelegd of aanwijzingen hebben gegeven over het tegen Kadi in aanmerking genomen bewijs.
Het Gerecht heeft voorts in de punten 192 tot en met 194 van het bestreden arrest geoordeeld dat aangezien de litigieuze verordening is vastgesteld zonder dat Kadi de mogelijkheid is geboden zijn zaak voor de bevoegde autoriteiten toe te lichten ofschoon de maatregelen tot bevriezing van zijn middelen zijn eigendomsrecht aanzienlijk beperken door de algemene draagwijdte en de duur ervan, de toepassing van dergelijke maatregelen een ongerechtvaardigde beperking van dat recht vormde, zodat Kadi’s grieven dat de inbreuk op zijn grondrecht op eerbiediging van eigendom door de litigieuze verordening een schending van het evenredigheidsbeginsel inhoudt, gegrond waren.
Derhalve heeft het Gerecht de litigieuze verordening nietig verklaard voor zover zij betrekking heeft op Kadi.
Procesverloop voor het Hof en conclusies van partijen
Bij beschikking van de president van het Hof van 9 februari 2011 zijn de zaken C-584/10 P, C-593/10 P en C-595/10 P gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
Bij beschikking van de president van het Hof van 23 mei 2011 zijn de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, het Koninkrijk Spanje en de Republiek Oostenrijk in zaak C-593/10 P toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad, en zijn de Republiek Bulgarije, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland in de zaken C-584/10 P, C-593/10 P en C-595/10 P toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie, de Raad en het Verenigd Koninkrijk.
In zaak C-584/10 P verzoekt de Commissie het Hof:
—
het bestreden arrest volledig te vernietigen;
—
Kadi’s verzoek om nietigverklaring van de litigieuze verordening voor zover deze hem betreft ongegrond te verklaren, en
—
Kadi te verwijzen in de kosten van de Commissie in het kader van de onderhavige hogere voorziening en de procedure voor het Gerecht.
In zaak C-593/10 P verzoekt de Raad het Hof:
—
het bestreden arrest te vernietigen;
—
Kadi’s beroep tot nietigverklaring van de litigieuze verordening voor zover deze hem betreft ongegrond te verklaren, en
—
Kadi te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en de onderhavige hogere voorziening.
In zaak C-595/10 P verzoekt het Verenigd Koninkrijk het Hof:
—
het bestreden arrest volledig te vernietigen;
—
Kadi’s beroep tot nietigverklaring van de litigieuze verordening voor zover deze hem betreft te verwerpen, en
—
Kadi te verwijzen in de kosten die het Verenigd Koninkrijk in de procedure voor het Hof heeft gemaakt.
Kadi verzoekt het Hof in de drie zaken:
—
de hogere voorzieningen af te wijzen;
—
het bestreden arrest te bevestigen en te verklaren dat het onmiddellijk uitvoerbaar is op de datum van uitspraak, en
—
rekwiranten te verwijzen in de kosten die hij heeft gemaakt in het kader van de onderhavige hogere voorziening, met inbegrip van de kosten voor het beantwoorden van de opmerkingen van de interveniërende lidstaten.
De Franse Republiek, interveniënte in eerste aanleg, verzoekt het Hof in de drie zaken:
—
het bestreden arrest te vernietigen, en
—
de zaak ten gronde af te doen overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het door Kadi in eerste aanleg gevorderde af te wijzen.
De Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland verzoeken om vernietiging van het bestreden arrest en verwerping van Kadi’s beroep tot nietigverklaring.
Verzoek om heropening van de mondelinge behandeling
Bij brief van 9 april 2013 heeft Kadi het Hof verzocht om heropening van de mondelinge behandeling, in wezen op grond dat hetgeen de advocaat-generaal stelt in punt 117 van zijn conclusie in verband met de vraag naar de eerbiediging van het recht van verdediging, in tegenspraak is met de feitelijke vaststellingen van het Gerecht in de punten 171 en 172 van het bestreden arrest, waarover tussen partijen geen discussie heeft plaatsgevonden in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen.
In dat verband zij eraan herinnerd dat het Hof overeenkomstig artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering de mondelinge behandeling ambtshalve, op voorstel van de advocaat-generaal dan wel op verzoek van partijen, kan heropenen met name indien het van oordeel is dat het onvoldoende is ingelicht of dat de zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover tussen partijen geen discussie heeft plaatsgevonden (zie arrest van 11 april 2013, Novartis Pharma, C-535/11, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts heeft de advocaat-generaal krachtens artikel 252, tweede alinea, VWEU tot taak in het openbaar in volkomen onpartijdigheid en onafhankelijkheid met redenen omklede conclusies te nemen aangaande zaken waarin hij overeenkomstig het Statuut van het Hof van Justitie moet optreden. Het Hof is noch door de conclusie van de advocaat-generaal, noch door de motivering op grond waarvan hij tot die conclusie komt, gebonden (zie arrest van 22 november 2012, E.ON Energie/Commissie, C-89/11 P, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof acht zich in de onderhavige zaak, de advocaat-generaal gehoord, voldoende voorgelicht om uitspraak te kunnen doen en de zaken hoeven niet te worden beslecht op grond van argumenten waarover tussen partijen geen discussie heeft plaatsgevonden. Het verzoek om heropening van de mondelinge behandeling dient derhalve te worden afgewezen.
Hogere voorzieningen
De Commissie, de Raad en het Verenigd Koninkrijk voeren verschillende middelen aan tot staving van hun respectieve hogere voorziening. In wezen gaat het om drie middelen. Volgens het eerste middel, dat is aangevoerd door de Raad, is sprake van een onjuiste rechtsopvatting omdat voor de litigieuze verordening geen immuniteit van jurisdictie wordt erkend. Het tweede middel, dat is aangevoerd door de Commissie, de Raad en het Verenigd Koninkrijk, betreft onjuiste rechtsopvattingen inzake de intensiteit van de rechterlijke toetsing waarvan in het bestreden arrest wordt uitgegaan. Het derde middel, van diezelfde rekwiranten, betreft onjuiste opvattingen waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven bij het onderzoek van de middelen waarmee Kadi voor het Gerecht heeft betoogd dat zijn recht van verdediging en zijn recht op effectieve rechterlijke bescherming, alsook het evenredigheidsbeginsel waren geschonden.
Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting omdat voor de litigieuze verordening geen immuniteit van jurisdictie wordt erkend
Argumenten van partijen
In het kader van het eerste middel verwijt de Raad, ondersteund door Ierland, het Koninkrijk Spanje en de Italiaanse Republiek, het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door meer bepaald in punt 126 van het bestreden arrest overeenkomstig het arrest Kadi voor de litigieuze verordening geen immuniteit van jurisdictie te erkennen. De Raad geeft, ondersteund door Ierland, het Hof formeel in overweging om de beginselen die het in dat verband in het arrest Kadi heeft vastgesteld, te herzien.
Op basis van de punten 114 tot en met 120 van het bestreden arrest betoogt de Raad, ondersteund door Ierland en de Italiaanse Republiek, dat het in strijd is met het internationale recht om voor de litigieuze verordening geen immuniteit van jurisdictie te erkennen. Die afwijzing houdt immers geen rekening met de primaire verantwoordelijkheid van de Veiligheidsraad bij de vaststelling van de maatregelen die nodig zijn om de internationale vrede en veiligheid te handhaven en met de voorrang van de uit het Handvest van de Verenigde Naties voortvloeiende verbintenissen op die welke voortvloeien uit andere internationale overeenkomsten. Zij gaat voorbij aan de verplichting tot goede trouw en de plicht tot wederzijdse bijstand die in acht moeten worden genomen bij de uitvoering van maatregelen van de Veiligheidsraad. Een dergelijke benadering zou betekenen dat de instellingen van de Unie zich in de plaats stellen van de ter zake bevoegde internationale instanties. Zij zou neerkomen op een toetsing van de wettigheid van de resoluties van de Veiligheidsraad aan het Unierecht. De uniforme, onvoorwaardelijke en onmiddellijke toepassing van die resoluties zou in het gedrang komen. De staten die zowel lid zijn van de VN als van de Unie zouden in een moeilijke situatie worden geplaatst wat hun internationale verplichtingen betreft.
De litigieuze verordening immuniteit van jurisdictie ontzeggen is ook in strijd met het Unierecht. Het houdt geen rekening met de omstandigheid dat de instellingen van de Unie krachtens het Unierecht het internationale recht en de beslissingen van VN-instanties moeten eerbiedigen wanneer die instellingen op het internationale niveau bevoegdheden uitoefenen die de lidstaten hun hebben overgedragen. Het is in strijd met de noodzaak om een evenwicht te verzekeren tussen de handhaving van de internationale vrede en veiligheid en de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Volgens Kadi is het in strijd met het beginsel van gezag van gewijsde om de vaststelling dat een Uniehandeling zoals de litigieuze verordening geen immuniteit van jurisdictie geniet opnieuw ter discussie te stellen, aangezien dat een rechtsvraag betreft waarover is geoordeeld in het arrest Kadi na onderzoek van dezelfde argumenten als die welke hier worden aangevoerd.
Onder verwijzing naar verschillende passages van dat arrest, betwist hij in elk geval dat het in strijd is met het internationale recht of het Unierecht om voor de litigieuze verordening geen immuniteit van jurisdictie te erkennen.
Beoordeling door het Hof
In punt 126 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat overeenkomstig de punten 326 en 327 van het arrest Kadi de litigieuze verordening geen immuniteit van jurisdictie van welke aard kan genieten op grond dat zij uitvoering geeft aan krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad.
Van een evolutie op grond waarvan de oplossing van het Hof in het arrest Kadi ter discussie kan worden gesteld is geen sprake in de verschillende argumenten voor die oplossing in de punten 291 tot en met 327 van dat arrest, die in wezen betrekking hebben op de constitutionele garantie die in een rechtsunie wordt gevormd door de rechterlijke toetsing van de wettigheid van elke Uniehandeling, ook die welke – zoals in casu – uitvoering geeft aan een handeling van internationaal recht, aan de door de Unie gewaarborgde grondrechten (zie arresten van 29 juni 2010, E en F,
C-550/09, Jurispr. blz. I-6213
, punt 44, en 26 juni 2012, Polen/Commissie, C-335/09 P, punt 48).
De omstandigheid dat Uniehandelingen die uitvoering geven aan op internationaal niveau vastgestelde beperkende maatregelen geen immuniteit van jurisdictie genieten is overigens bevestigd in het arrest van 3 december 2009, Hassan en Ayadi/Raad en Commissie (
C-399/06 P en C-403/06 P, Jurispr. blz. I-11393
, punten 69 tot en met 75) en, recenter, in het arrest van 16 november 2011, Bank Melli Iran/Raad (
C-548/09 P, Jurispr. blz. I-11381
), waar in punt 105 onder verwijzing naar het arrest Kadi is geoordeeld dat, zonder dat daarbij wordt getornd aan de voorrang van een resolutie van de Veiligheidsraad op internationaal vlak, de eerbied die de instellingen van de Unie verschuldigd zijn aan de instellingen van de Verenigde Naties niet tot gevolg kan hebben dat de wettigheid van dergelijke Uniehandelingen niet wordt getoetst aan de grondrechten die behoren tot de algemene beginselen van Unierecht.
Daaruit volgt dat in het bestreden arrest, en in het bijzonder in punt 126 daarvan, geen blijk is gegeven van een onjuiste rechtsopvatting op grond dat het Gerecht overeenkomstig het arrest Kadi heeft geweigerd de immuniteit van jurisdictie van de litigieuze verordening te erkennen.
Het eerste middel moet dus worden afgewezen.
Tweede en derde middel: onjuiste rechtsopvattingen inzake de intensiteit van de rechterlijke toetsing waarvan in het bestreden arrest wordt uitgegaan en onjuiste opvattingen waarvan het Gerecht blijk heeft gegeven bij de toetsing van de middelen tot nietigverklaring gebaseerd op een schending van het recht van verdediging, het recht op effectieve rechterlijke bescherming en het evenredigheidsbeginsel
Het tweede en het derde middel moeten samen worden onderzocht, aangezien zij in wezen betrekking hebben op onjuiste rechtsopvattingen in de uitlegging die het Gerecht in het bestreden arrest aan het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming heeft gegeven.
Argumenten van partijen
In het kader van het tweede en het derde middel stellen de Commissie, de Raad en het Verenigd Koninkrijk, ondersteund door de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland, in de eerste plaats dat in het bestreden arrest blijk is gegeven van een onjuiste rechtsopvatting voor zover het arrest Kadi, anders dan het gestelde in de punten 132 tot en met 147 van het bestreden arrest, geen aanwijzingen bevat die steun bieden voor de benadering van het Gerecht inzake de intensiteit van de rechterlijke toetsing die geldt voor een Uniehandeling zoals de litigieuze verordening.
Enerzijds moet de in punt 326 van het arrest Kadi geformuleerde vereiste dat de wettigheid van de litigieuze verordening „in beginsel volledig dient te [worden getoetst]”, worden gezien in de internationale context waarin die handeling wordt vastgesteld zoals die met name is beschreven in de punten 292 tot en met 297 van dat arrest.
Anderzijds heeft het Gerecht in punt 138 van het bestreden arrest ten onrechte overwogen dat het Hof zich in het arrest Kadi heeft aangesloten bij het niveau van rechterlijke toetsing waarvan het Gerecht is uitgegaan in zijn rechtspraak inzake het in de punten 14 en 15 van het onderhavige arrest vermelde stelsel. Het arrest Kadi houdt immers geen enkele verwijzing naar die rechtspraak van het Gerecht in. Bovendien gaat die overweging voorbij aan de fundamentele verschillen tussen dat stelsel en het stelsel dat in casu aan de orde is, wat betreft de beoordelingsmarge van de instellingen van de Unie en hun toegang tot de informatie en het bewijs betreffende de vastgestelde beperkende maatregelen.
In de tweede plaats stellen de Commissie, de Raad en het Verenigd Koninkrijk, ondersteund door alle in de hogere voorzieningen interveniërende lidstaten, op grond van argumenten uit het internationale recht en het Unierecht die grotendeels vergelijkbaar zijn met de in de punten 61 en 62 van het onderhavige arrest uiteengezette argumenten, dat de in de punten 123 tot en met 147 van het bestreden arrest vastgestelde intensiteit van de rechterlijke toetsing blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. Zij voegen daaraan toe dat de bijzonder interventionistische benadering van het Gerecht in het bestreden arrest onverenigbaar is met de vaste rechtspraak die een beperkte rechterlijke toetsing – namelijk enkel op kennelijke beoordelingsfouten – voorstaat voor handelingen die de neerslag vormen van keuzes die resulteren uit complexe evaluaties en een ruime beoordelingsmarge in het licht van algemeen omschreven doelstellingen.
In de derde plaats stellen de Commissie, de Raad en het Verenigd Koninkrijk dat het Gerecht in de punten 148 tot en met 151 van het bestreden arrest ten onrechte heeft voorgesteld om de beperkende maatregelen in casu voortaan gelijk te stellen met een strafrechtelijke sanctie. Ondersteund door de Tsjechische Republiek, Ierland, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, Hongarije en de Republiek Oostenrijk, betogen zij dat deze maatregelen, die van bewarende aard zijn, ertoe strekken te anticiperen op actuele of toekomstige bedreigingen voor de internationale vrede en veiligheid en deze te voorkomen, en zich onderscheiden van strafrechtelijke sancties, die worden gehanteerd voor afgelopen strafbare feiten die objectief zijn vastgesteld. De betrokken maatregelen zijn bovendien in de tijd beperkt en gaan gepaard met afwijkingen.
In de vierde plaats voeren de Commissie, de Raad en het Verenigd Koninkrijk aan dat de uitlegging van het Gerecht in de punten 171 tot en met 188 en 192 tot en met 194 van het bestreden arrest, inzake de uit de eerbiediging van Kadi’s grondrechten voortvloeiende vereisten die als gevolg van het arrest Kadi gelden voor de plaatsing van zijn naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
Ondersteund door de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland, betogen zij dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat uit de eerbiediging van die grondrechten voortvloeide dat de tegen Kadi in aanmerking genomen informatie en bewijzen moeten worden meegedeeld.
Die uitlegging van het Gerecht gaat voorbij aan de mogelijkheid waarop in de punten 342 tot en met 344 van het arrest Kadi wordt gewezen om het recht van de betrokkene op mededeling van de tegen hem in aanmerking genomen elementen te beperken, om te vermijden dat de verspreiding van gevoelige informatie derden in staat stelt er kennis van te nemen en op die manier aan maatregelen ter bestrijding van het internationale terrorisme te ontsnappen. De in de punten 345 tot en met 352 van dat arrest geformuleerde kritiek slaat bovendien op de omstandigheid dat de redenen voor plaatsing van Kadi’s naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 niet aan hem zijn meegedeeld en niet op de omstandigheid dat de informatie en het bewijs waarover het sanctiecomité beschikte niet is bekendgemaakt.
De benadering van het Gerecht houdt voor het overige geen rekening met de vele materiële hindernissen voor mededeling van dergelijke elementen aan de instellingen van de Unie, in het bijzonder met de omstandigheid dat die elementen afkomstig zijn uit een memorie die door een lid van de VN in de regel vertrouwelijk aan het sanctiecomité wordt gericht, omdat het om gevoelige gegevens gaat.
In casu heeft de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen, die aan Kadi is meegedeeld, hem in staat gesteld te begrijpen waarom zijn naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 is geplaatst. Anders dan blijkt uit de punten 157 en 177 van het bestreden arrest, bevat die uiteenzetting meer dan algemene, ongegronde, vage en onnauwkeurige beschuldigingen aan zijn adres, maar preciseert zij de elementen die het sanctiecomité hebben doen concluderen dat de betrokkene persoonlijke en rechtstreekse banden heeft met het Al-Qa’ida-netwerk en Usama bin Laden.
In de vijfde plaats betoogt de Commissie dat het Gerecht ten onrechte geen – afgezien van de feitelijke vaststelling in punt 67 van het bestreden arrest – rekening heeft gehouden met het beroep dat Kadi gelijktijdig had ingesteld bij de rechter in de Verenigde Staten, voor het afwijzen van Kadi’s bezwaren dat geen sprake zou zijn van effectieve rechterlijke bescherming en dat hij geen toegang tot de relevante informatie en bewijzen zou hebben gehad.
In de zesde plaats voeren de Commissie, de Raad en het Verenigd Koninkrijk aan dat de analyse van het Gerecht in de punten 127 en 128 van het bestreden arrest inzake de wijzigingen die zijn aangebracht aan de herzieningsprocedures op het niveau van de Verenigde Naties gebrekkig is.
Ondersteund door alle in de hogere voorzieningen interveniërende lidstaten, stellen zij dat de procedure voor ambtshalve periodieke herziening die is ingevoerd bij resolutie 1822 (2008) de bescherming van de grondrechten mede heeft verbeterd, zoals blijkt uit de schrapping van tientallen personen en entiteiten van de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité. De oprichting van het bureau van de ombudsman bij resolutie 1904 (2009) betekende een beslissende ommekeer ter zake, aangezien de betrokkene de mogelijkheid kreeg zijn zaak uiteen te zetten voor een onafhankelijke en onpartijdige instantie die ermee was belast in voorkomend geval aan het sanctiecomité de redenen voor de gevraagde schrapping mee te delen.
Resolutie 1989 (2011) van de Veiligheidsraad van 17 juni 2011 bevestigt de voortdurende wil om de behandeling van de verzoeken om schrapping van de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité te verbeteren. In het bijzonder hoeft een dergelijke schrapping niet langer unaniem door de leden van het sanctiecomité te worden goedgekeurd. Zij wordt van kracht 60 dagen nadat dit comité zijn onderzoek van een door de ombudsman overgelegde aanbeveling in die zin en zijn samenvattende verslag heeft afgerond, tenzij een andersluidende consensus binnen dit comité bestaat of om terugverwijzing van het dossier naar de Veiligheidsraad is verzocht. De motiveringsplicht en de verplichting tot transparantie van het sanctiecomité indien het de aanbeveling van de ombudsman niet volgt, zijn verzwaard. Die resolutie strekt er ook toe de toegang van de ombudsman tot vertrouwelijke informatie in handen van de leden van de Verenigde Naties te verbeteren, alsook de bekendmaking van de identiteit van de staten die om plaatsing op de lijst hebben verzocht.
Kadi betoogt in de eerste plaats dat het Gerecht in het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld dat het Hof in het arrest Kadi een duidelijk standpunt heeft ingenomen over de omvang en de intensiteit van de rechterlijke toetsing die in casu plaats moet vinden. Enerzijds heeft het Hof in het arrest Kadi uitdrukkelijk gesproken van een volledige wettigheidstoetsing die zich, behoudens vereisten van vertrouwelijkheid die samenhangen met de openbare veiligheid, uitstrekt tot tegen de verzoeker in aanmerking genomen informatie en bewijs. Anderzijds pleit de omstandigheid dat het stelsel in casu, anders dan het in de punten 14 en 15 van het onderhavige arrest vermelde stelsel, vóór de procedure op het niveau van de Unie geen procedure omvat waarin een effectieve rechterlijke toetsing de eerbiediging van het recht van verdediging waarborgt, voor een versterkte effectieve rechterlijke bescherming op het niveau van de Unie, zoals het Gerecht heeft benadrukt in de punten 186 en 187 van het bestreden arrest.
In de tweede plaats betwist Kadi dat het vereiste in het bestreden arrest inzake de intensiteit van de rechterlijke toetsing die in casu geldt, onjuist is.
Ten eerste is de zienswijze van het Gerecht niet in strijd met het internationale recht. De rechterlijke toetsing van de wettigheid van de litigieuze verordening is immers niet gelijk te stellen met een toetsing van de geldigheid van de resolutie die bij die verordening wordt uitgevoerd. Zij doet niet af aan de primaire verantwoordelijkheid van de Veiligheidsraad ter zake of aan de voorrang van het Handvest van de Verenigde Naties op alle andere internationale overeenkomsten. Zij beoogt evenmin het beleidsoordeel van de Unierechter in de plaats te stellen van dat van de bevoegde internationale instanties. Zij strekt er enkel toe te verzekeren dat de resoluties van de Veiligheidsraad in de Unie worden uitgevoerd in de nodige overeenstemming met de grondbeginselen van het Unierecht. Meer bepaald draagt zij ertoe bij dat de eisen van internationale vrede en veiligheid en de bescherming van de grondrechten in evenwicht worden gebracht.
Ten tweede is de benadering van het Gerecht in overeenstemming met het Unierecht, dat verlangt dat de grondrechten worden geëerbiedigd en een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke toetsing, met inbegrip van de maatregelen van de Unie die zijn gebaseerd op het internationale recht, wordt gewaarborgd.
In de derde plaats heeft Kadi, nadat hij had gewezen op de overmaat aan overwegingen die het Gerecht aan de aard van de betrokken beperkende maatregelen heeft gewijd, toch gesteld dat in zijn specifieke geval die maatregelen niet langer preventief waren maar repressief zijn geworden, wegens zowel de algemene draagwijdte ervan als de zeer lange tijd dat zij werden toegepast, wat een volledige en rigoureuze toetsing van de litigieuze verordening rechtvaardigt.
In de vierde plaats betwist Kadi dat de eisen die het Gerecht formuleert voor de eerbiediging van zijn grondrechten blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting.
In dat verband voert hij aan dat een effectieve rechterlijke toetsing niet mogelijk is wanneer helemaal geen informatie of bewijs waarover de VN-instanties beschikken, wordt meegedeeld. Zoals deze instanties zelf hebben toegegeven, is de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen niet bedoeld om als bewijs te dienen. Zij bevat enkel nuttige aanwijzingen over de voorbije activiteiten van de betrokkene en over het bewijs waarvan de leden van dat comité op de hoogte zijn.
Het ontbreken van een formele procedure voor de uitwisseling van informatie tussen de Veiligheidsraad en de instellingen van de Unie staat er niet aan in de weg dat informatie wordt uitgewisseld die noodzakelijk is met het oog op hun gemeenschappelijke doelstelling van bescherming van de fundamentele mensenrechten bij de toepassing van beperkende maatregelen. In casu heeft de Commissie, ondanks Kadi’s uitdrukkelijke verzoek, zelfs niet getracht van het sanctiecomité een omstandige uiteenzetting van de feiten te verkrijgen of het bewijs waarop zijn plaatsing op de betrokken lijsten was gebaseerd.
De door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen bevat een aantal algemene en niet-gestaafde beweringen die Kadi niet naar behoren heeft kunnen weerleggen.
In de vijfde plaats stelt Kadi dat de gerechtelijke procedure in de Verenigde Staten niet relevant is voor de onderhavige zaak, aangezien zij strekt tot nietigverklaring van het besluit tot plaatsing van zijn naam op de lijst van het Office of Foreign Assets Control (bureau voor de controle op buitenlandse tegoeden) van het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten, om geheel andere redenen dan de middelen die in casu ter discussie staan. Die procedure heeft geen betrekking op de litigieuze verordening of de resoluties van de Veiligheidsraad ter uitvoering waarvan deze verordening is vastgesteld.
In de zesde plaats betoogt Kadi dat op het ogenblik dat de litigieuze verordening werd vastgesteld de enige herzieningsprocedure op het niveau van de Verenigde Naties die van het centraal punt was. De oprichting van het bureau van de ombudsman, waarmee het Gerecht rekening heeft gehouden, hoewel zij pas na die vaststelling is gebeurd, biedt niet de waarborgen van een rechterlijke bescherming. In het bijzonder beschikt de persoon die verzoekt om schrapping van zijn naam van de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité niet over een omstandige uiteenzetting van de redenen voor zijn plaatsing op die lijst of over de tegen hem in aanmerking genomen elementen, en heeft hij niet het recht te worden gehoord door het sanctiecomité, dat als enige orgaan beslissingsbevoegd is. Bovendien kan de ombudsman geen enkele dwang uitoefenen ten aanzien van de leden van de VN en het sanctiecomité, dat over een discretionaire bevoegdheid beschikt. Op de blijvende leemtes in die procedure heeft met name het bureau van de ombudsman zelf gewezen in zijn eerste rapport van januari 2011, dat in het bijzonder aanstipt dat geklasseerde of vertrouwelijke informatie niet toegankelijk is en de verzoeker in het ongewisse wordt gelaten over welke staat of staten om zijn plaatsing op die lijst hebben verzocht.
Die leemtes zijn niet verdwenen met resolutie 1989 (2011). De aanbevelingen van het bureau van de ombudsman zijn immers nog steeds niet bindend. Het vaststellen van de criteria voor schrapping van de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité en de beslissingsbevoegdheid inzake schrappingen behoren nog steeds tot de discretionaire bevoegdheid van het sanctiecomité. Indien het bureau van de ombudsman een aanbeveling doet, kan elk lid van het sanctiecomité zich tot de Veiligheidsraad wenden, waar de vijf permanente leden hun vetorecht discretionair kunnen uitoefenen. Het bureau van de ombudsman is voor het verzamelen van informatie bovendien afhankelijk van de bereidheid tot medewerking van de lidstaten.
Beoordeling door het Hof
– Omvang van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming
Zoals het Gerecht heeft opgemerkt in de punten 125, 126 en 171 van het bestreden arrest, heeft het Hof in punt 326 van het arrest Kadi geoordeeld dat de Unierechter overeenkomstig de hem bij het Verdrag verleende bevoegdheden de wettigheid van alle Uniehandelingen, daaronder begrepen wanneer dergelijke handelingen uitvoering beogen te geven aan krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, in beginsel volledig dient te toetsen aan de grondrechten die behoren tot de rechtsorde van de Unie (zie ook in die zin reeds aangehaalde arresten Hassan en Ayadi/Raad en Commissie, punt 71, en Bank Melli Iran/Raad, punt 105). Dat vereiste is uitdrukkelijk neergelegd in artikel 275, tweede alinea, VWEU.
Tot die grondrechten behoren met name de eerbiediging van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming.
Het eerste van die rechten, dat is neergelegd in artikel 41, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Unie (hierna: „Handvest”) (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Jurispr. blz. I-13427
, punt 66), omvat het recht om te worden gehoord en het recht op toegang tot de stukken met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid.
Het tweede van die grondrechten, dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest, vereist dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het tegen hem genomen besluit is gebaseerd, hetzij door lezing van het besluit zelf, hetzij doordat de redenen hem op zijn verzoek worden meegedeeld, onverminderd het recht van de bevoegde rechter om te eisen dat de betrokken autoriteit hem die redenen meedeelt, teneinde hem de mogelijkheid te bieden zijn rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of hij er baat bij heeft om zich tot de bevoegde rechter te wenden, en teneinde deze laatste ten volle in staat te stellen om de wettigheid van het betrokken besluit te toetsen (zie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C-300/11, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Artikel 52, lid 1, van het Handvest aanvaardt echter dat de uitoefening van de daarin vervatte rechten wordt beperkt, voor zover die beperking de wezenlijke inhoud van het betrokken grondrecht eerbiedigt en zij, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan de eisen van door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang (zie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 51).
Daarnaast moet het bestaan van een schending van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval (zie in die zin arrest van 25 oktober 2011, Solvay/Commissie,
C-110/10 P, Jurispr. blz. I-10439
, punt 63), met name de aard van de betrokken handeling, de context van de vaststelling ervan en de rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie in die zin, met betrekking tot eerbiediging van de motiveringsplicht, arresten van 15 november 2012, Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, C-539/10 P en C-550/10 P, punten 139 en 140, en Raad/Bamba, C-417/11 P, punt 53).
In casu moet worden nagegaan of, gelet op de vereisten die voortvloeien uit de artikelen 3, leden 1 en 5, VEU en 21, lid 1 en lid 2, sub a en c, VEU inzake de handhaving van de internationale vrede en veiligheid overeenkomstig het internationale recht en in het bijzonder de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, de door het Gerecht met name in de punten 173, 181 en 182 van het bestreden arrest vastgestelde omstandigheid dat Kadi en de Unierechter geen toegang hebben gehad tot de tegen de betrokkene in aanmerking genomen informatie en bewijzen, het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming schendt.
In dat opzicht zij benadrukt, zoals het Hof reeds heeft gepreciseerd, in het bijzonder in punt 294 van het arrest Kadi, dat krachtens artikel 24 van het Handvest van de Verenigde Naties, de leden van de VN de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in de eerste plaats aan de Veiligheidsraad hebben opgedragen. Daartoe staat het aan dit internationale orgaan om te bepalen wat een bedreiging voor die waarden vormt en om, door middel van resoluties op grond van hoofdstuk VII van dat Handvest, de nodige maatregelen te nemen voor de handhaving of het herstel daarvan, overeenkomstig de doelstelling en beginselen van de Verenigde Naties, in het bijzonder met inachtneming van de mensenrechten.
In dat verband staat het, zoals blijkt uit de in de punten 10 en 11 van het onderhavige arrest vermelde resoluties, die het stelsel van beperkende maatregelen zoals die in casu beheersen, aan het sanctiecomité om, op voorstel van een lid van de VN waarbij een „uiteenzetting van redenen” is gevoegd met daarin „zo veel mogelijk bijzonderheden over de gronden voor plaatsing op de lijst”, de „aard van de informatie” en „de beschikbare ondersteunende informatie of documenten”, met toepassing van de door de Veiligheidsraad vastgestelde criteria de organisaties, entiteiten en personen aan te duiden van wie de tegoeden en andere economische middelen moeten worden bevroren. Die aanduiding, die wordt geconcretiseerd door de plaatsing van de naam van de betrokken organisatie, entiteit of persoon op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité die wordt bijgewerkt op basis van verzoeken van de lidstaten van de VN, berust op een „samenvatting van de redenen”, die wordt opgesteld door het sanctiecomité op basis van de elementen waarvoor de staat die de plaatsing heeft voorgesteld toestemming heeft gegeven dat zij worden bekendgemaakt, met name aan de betrokkene, en die ter beschikking wordt gesteld op zijn website.
Wanneer de Unie uitvoering geeft aan de krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, op grond van een gemeenschappelijk standpunt dat de lidstaten hebben vastgesteld of een gemeenschappelijk optreden waartoe zij hebben besloten krachtens de bepalingen van het EU-Verdrag inzake buitenlands en veiligheidsbeleid, moet de bevoegde autoriteit van de Unie naar behoren rekening houden met de formulering en de doelstellingen van die resoluties en met de uit dat Handvest voortvloeiende relevante verplichtingen die verband houden met deze uitvoering (zie arrest Kadi, punten 295 en 296).
Derhalve, wanneer het sanctiecomité binnen het kader van de relevante resoluties van de Veiligheidsraad heeft besloten de naam van een organisatie, entiteit of persoon op zijn geconsolideerde lijst te plaatsen, moet de bevoegde autoriteit van de Unie, om namens de lidstaten gevolg te geven aan dat besluit, beslissen of zij de betrokken naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 plaatst of laat staan, op basis van de door dat comité verstrekte uiteenzetting van redenen. In die resoluties is daarentegen niet bepaald dat het sanctiecomité uit eigen beweging andere gegevens dan die uiteenzetting van redenen ter beschikking stelt, met name aan de bevoegde autoriteit van de Unie voor haar vaststelling van het besluit tot plaatsing of handhaving van de plaatsing.
Daarom verwijzen de artikelen 7 bis, leden 1 en 2, en 7 quater, leden 1 en 2, van verordening nr. 881/2002, die zijn ingevoegd bij verordening (EU) nr. 1286/2009 van de Raad van 22 december 2009 tot wijziging van verordening nr. 881/2002 (
PB L 346, blz. 42
) met het oog op, zoals is gepreciseerd in punt 4 van de considerans van verordening nr. 1286/2009, de aanpassing van de procedure van plaatsing op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 naar aanleiding van het arrest Kadi, zowel voor de vaststelling van een initieel besluit tot plaatsing van de naam van een organisatie, entiteit of persoon op de lijst als – zoals in casu – van een besluit tot handhaving op die lijst van een initieel vóór 3 september 2008 – datum van het arrest Kadi – vastgestelde plaatsing enkel naar de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen.
In het specifieke geval van Kadi blijkt uit de stukken dat de initiële plaatsing van zijn naam op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité op 17 oktober 2001 het gevolg was van een verzoek van de Verenigde Staten dat was gebaseerd op een op 12 oktober 2001 vastgesteld besluit van het bureau voor de controle op buitenlandse tegoeden waarin Kadi werd geïdentificeerd als een „Specially Designated Global Terrorist” („specifiek als mondiale terrorist aangewezen persoon”).
Zoals blijkt uit punt 3 van de considerans van de litigieuze verordening heeft de Commissie naar aanleiding van het arrest Kadi bij die verordening Kadi’s naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 laten staan op grond van de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen. Zij heeft daarvoor, zoals het Gerecht heeft vastgesteld in punt 95 van het bestreden arrest en zij ter terechtzitting voor het Hof heeft bevestigd, geen andere elementen dan die uiteenzetting van redenen ontvangen.
In het kader van een procedure tot vaststelling van het besluit om de naam van een persoon op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 te plaatsen of te laten staan, vereist de eerbiediging van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming dat de bevoegde autoriteit van de Unie aan de betrokkene de elementen meedeelt waarover zij tegen die persoon beschikt om haar besluit op te baseren, dat wil zeggen minstens de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen (zie in die zin arrest Kadi, punten 336 en 337), zodat die persoon zijn rechten onder de best mogelijke omstandigheden kan verdedigen en met volledige kennis van zaken kan beslissen of hij er baat bij heeft zich tot de Unierechter te wenden.
Bij die mededeling moet de bevoegde autoriteit van de Unie die persoon de mogelijkheid bieden zijn standpunt over de tegen hem in aanmerking genomen redenen naar behoren kenbaar te maken (zie in die zin arresten van 24 oktober 1996, Commissie/Lisrestal e.a.,
C-32/95 P, Jurispr. blz. I-5373
, punt 21; 21 september 2000, Mediocurso/Commissie,
C-462/98 P, Jurispr. blz. I-7183
, punt 36, en 22 november 2012, M., C-277/11, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat betreft een besluit waarbij, zoals in casu, de naam van de betrokken persoon op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 blijft staan, moet die dubbele procedurele voorwaarde, anders dan het geval is bij een initiële plaatsing (zie in dat verband arrest Kadi, punten 336 tot en met 341 en 345 tot en met 349, en arrest Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran, reeds aangehaald, punt 61), worden nageleefd vooraleer dat besluit wordt vastgesteld (zie arrest Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran, reeds aangehaald, punt 62). Onbetwist is dat de Commissie, die de litigieuze verordening heeft vastgesteld, in casu die verplichting heeft nageleefd.
Wanneer de betrokken persoon opmerkingen over de uiteenzetting van redenen maakt, moet de bevoegde autoriteit van de Unie zorgvuldig en onpartijdig onderzoeken of de aangevoerde redenen gegrond zijn in het licht van die opmerkingen en eventueel daarbij gevoegd bewijs à décharge (zie naar analogie arresten van 21 november 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Jurispr. blz. I-5469
, punt 14, en 22 november 2007, Spanje/Lenzing,
C-525/04 P, Jurispr. blz. I-9947
, punt 58, en arrest M., reeds aangehaald, punt 88).
In dat verband moet die autoriteit oordelen, met name gelet op de inhoud van die mogelijke opmerkingen, of het nodig is om het sanctiecomité om medewerking te verzoeken en, via dit laatste, het lid van de VN dat de plaatsing van de betrokken persoon op de geconsolideerde lijst van dat comité heeft voorgesteld, teneinde in een klimaat van dienstige samenwerking, dat krachtens artikel 220, lid 1, VWEU de betrekkingen tussen de Unie en de organen van de Verenigde Naties moet beheersen op het gebied van de strijd tegen internationaal terrorisme, de mededeling te verkrijgen van informatie of bewijs – vertrouwelijk of niet – waardoor zij die verplichting tot een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek kan nakomen.
Tot slot houdt de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht in, zonder zo ver te gaan dat gedetailleerd moet worden geantwoord op de opmerkingen van de betrokken persoon (zie in die zin arrest Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, reeds aangehaald, punt 141), dat in alle omstandigheden, ook wanneer de motivering van de Uniehandeling overeenkomt met de door een internationale instantie uiteengezette redenen, die motivering de individuele, specifieke en concrete redenen aangeeft waarom de bevoegde autoriteiten van mening zijn dat tegen de betrokken persoon beperkende maatregelen moeten worden vastgesteld (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, punten 140 en 142, en Raad/Bamba, punten 49 tot en met 53).
Wat de gerechtelijke procedure betreft in het geval de betrokken persoon de wettigheid van het besluit tot plaatsing of handhaving van zijn naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 betwist, moet de Unierechter in zijn toetsing nagaan of de vorm- en bevoegdheidsvoorschriften zijn nageleefd, en of de rechtsgrondslag toereikend is (zie in die zin arrest Kadi, punten 121 tot en met 236; zie ook naar analogie arrest van 13 maart 2012, Tay Za/Raad, C-376/10 P, punten 46 tot en met 72).
De Unierechter moet voorts nagaan of de bevoegde autoriteit van de Unie de in de punten 111 tot en met 114 van het onderhavige arrest vermelde procedurele waarborgen en de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht, die in punt 116 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, heeft geëerbiedigd en of de aangevoerde redenen voldoende nauwkeurig en concreet zijn.
De doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest vereist eveneens dat de Unierechter bij de toetsing van de wettigheid van de redenen waarop het besluit tot plaatsing of handhaving van de naam van een bepaald persoon op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 is gebaseerd (arrest Kadi, punt 336) zich ervan vergewist dat dat besluit, dat een individuele strekking heeft voor die persoon (zie in die zin arrest van 23 april 2013, Gbagbo e.a./Raad, C-478/11 P–C-482/11 P, punt 56), berust op een voldoende solide feitelijke grondslag (zie in die zin arrest Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, reeds aangehaald, punt 68). Dat betekent dat de feiten die zijn aangevoerd in de uiteenzetting van redenen waarop dat besluit steunt (zie in die zin arrest E en F, reeds aangehaald, punt 57) worden gecontroleerd, zodat de rechterlijke toetsing niet enkel een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen inhoudt, maar zich uitstrekt tot de vraag of die redenen, of ten minste een daarvan die op zich toereikend wordt geacht om als grondslag te dienen voor dat besluit, zijn gestaafd.
De Unierechter moet dus voor dat onderzoek in voorkomend geval de bevoegde autoriteit van de Unie verzoeken om overlegging van voor een dergelijk onderzoek relevante informatie en bewijzen, vertrouwelijk of niet (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 59).
Het staat immers aan de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen gegrond zijn en niet aan laatstbedoelde om het negatief bewijs te leveren dat die redenen ongegrond zijn.
Daartoe is niet vereist dat die autoriteit voor de Unierechter alle informatie en al het bewijs overlegt dat verband houdt met de redenen die zijn aangevoerd in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting. Het is evenwel van belang dat de overgelegde informatie en bewijzen de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen staven.
Indien de bevoegde autoriteit van de Unie niet aan het verzoek van de Unierechter kan voldoen, moet deze laatste zich baseren op de elementen die hem zijn meegedeeld, te weten, in casu, de aanwijzingen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen, de opmerkingen en de eventuele bewijzen à décharge die de betrokken persoon heeft overgelegd en het antwoord van de bevoegde autoriteit van de Unie op die opmerkingen. Indien de Unierechter op basis van die elementen niet kan vaststellen of een reden gegrond is, moet hij deze afwijzen als grondslag voor het besluit tot plaatsing of handhaving van de betrokken plaatsing op de lijst.
Indien de bevoegde autoriteit van de Unie daarentegen relevante informatie of relevant bewijs verstrekt, moet de Unierechter nagaan of de aangevoerde feiten materieel juist zijn gelet op die informatie en dat bewijs en de bewijswaarde daarvan beoordelen aan de hand van de omstandigheden van het geval en in het licht van de mogelijk daarover ingediende opmerkingen, met name die van de betrokken persoon.
Weliswaar kunnen dwingende overwegingen in verband met de veiligheid van de Unie of haar lidstaten of het onderhouden van hun internationale betrekkingen zich ertegen verzetten dat bepaalde informatie of bepaald bewijs aan de betrokken persoon wordt meegedeeld. In een dergelijk geval staat het evenwel aan de Unierechter, aan wie de geheimhouding of de vertrouwelijkheid van die informatie of dat bewijs niet kan worden tegengeworpen, om bij de uitoefening van zijn rechterlijke toetsing zodanige technieken te hanteren dat gerechtvaardigde overwegingen van zekerheid omtrent de aard en de bronnen van de inlichtingen die bij de vaststelling van de betrokken handeling in aanmerking zijn genomen, kunnen worden verzoend met de noodzaak om de justitiabele voldoende procedurele bescherming te bieden, zoals het recht om te worden gehoord en het beginsel van hoor en wederhoor (zie in die zin arrest Kadi, punten 342 en 344; zie ook naar analogie, arrest ZZ, reeds aangehaald, punten 54, 57 en 59)
Daartoe moet de Unierechter door een onderzoek van alle door de bevoegde autoriteit van de Unie verstrekte gegevens feitelijk en rechtens nagaan of de door die autoriteit aangevoerde redenen om zich te verzetten tegen een dergelijke mededeling gegrond zijn (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punten 61 en 62).
Indien de Unierechter tot de slotsom komt dat die redenen zich niet verzetten tegen de – minstens gedeeltelijke – mededeling van de betreffende informatie of bewijzen, biedt hij de bevoegde autoriteit van de Unie de mogelijkheid deze mee te delen aan de betrokkene. Als die autoriteit zich verzet tegen de gehele of gedeeltelijke mededeling van die informatie of bewijzen, toetst de Unierechter de wettigheid van de bestreden handeling op basis van de elementen die zijn meegedeeld (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 63).
Blijkt daarentegen dat de door de bevoegde autoriteit van de Unie aangevoerde redenen zich daadwerkelijk verzetten tegen de mededeling van de aan de Unierechter overgelegde informatie en bewijzen aan de betrokken persoon, dan moet op passende wijze een evenwicht worden gezocht tussen de vereisten die samenhangen met het recht op effectieve rechterlijke bescherming, in het bijzonder de eerbiediging van het beginsel van hoor en wederhoor, en de vereisten die voortvloeien uit de veiligheid van de Unie of haar lidstaten of het onderhouden van hun internationale betrekkingen (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 64).
Voor een dergelijke afweging kan worden teruggegrepen naar mogelijkheden zoals de mededeling van een samenvatting van de inhoud van de betreffende informatie en bewijzen. Ongeacht een beroep op dergelijke mogelijkheden, staat het aan de Unierechter om te beoordelen of en in hoeverre de omstandigheid dat vertrouwelijke informatie of bewijzen niet aan de betrokken persoon werden verstrekt zodat deze geen opmerkingen dienaangaande kon maken, een invloed heeft op de bewijswaarde van het vertrouwelijke bewijs (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 67).
Gelet op de preventieve aard van de betrokken beperkende maatregelen, kan, indien de Unierechter in het kader van de in de punten 117 tot en met 129 van het onderhavige arrest omschreven toetsing van de wettigheid van het bestreden besluit oordeelt dat ten minste een van de redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting voldoende nauwkeurig en concreet is, gestaafd is en op zich een toereikende grondslag voor dat besluit vormt, de omstandigheid dat andere van die redenen dat niet zijn, niet leiden tot de nietigverklaring van dat besluit. In de omgekeerde hypothese verklaart hij het bestreden besluit nietig.
Een dergelijke rechterlijke toetsing is wezenlijk om het juiste evenwicht te verzekeren tussen de handhaving van de internationale vrede en veiligheid en de bescherming van de vrijheden en grondrechten van de betrokken persoon (zie in die zin arrest E en F, reeds aangehaald, punt 57), die gemeenschappelijke waarden van de VN en de Unie zijn.
De betrokken beperkende maatregelen hebben immers, ondanks de preventieve aard ervan, een belangrijke negatieve weerslag op die vrijheden en rechten, enerzijds doordat zowel het professionele als het familiale leven van de betrokken persoon aanzienlijk ondersteboven worden gehaald door de beperkingen op de uitoefening van zijn eigendomsrecht, die voortvloeien uit de algemene draagwijdte ervan en, zoals in casu, de daadwerkelijke toepassingsduur ervan, en anderzijds door de publieke schande en het publieke wantrouwen die daardoor worden opgewekt ten aanzien van deze persoon (zie in die zin arresten Kadi, punten 358, 369 en 375; Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran, reeds aangehaald, punt 64, en Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, reeds aangehaald, punt 120, en arrest van 28 mei 2013, Abdulrahim/Raad en Commissie, C-239/12 P, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een dergelijke toetsing lijkt des te meer nodig nu de procedures tot ambtshalve herziening en schrapping die zijn ingevoerd op het niveau van de VN, ondanks de verbeteringen die eraan zijn aangebracht, in het bijzonder na de vaststelling van de litigieuze verordening, aan de persoon van wie de naam op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité wordt geplaatst en dientengevolge op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002, geen effectieve rechterlijke bescherming waarborgen, zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, in navolging van de beoordeling van het Zwitserse Bondsgerechtshof, recent heeft bevestigd in punt 211 van zijn arrest van 12 september 2012, Nada/Zwitserland (nog niet gepubliceerd in de
Recueil des arrêts et décisions
).
Het karakteristieke van effectieve rechterlijke bescherming ligt er immers in dat de betrokken persoon door de rechter, door middel van een arrest houdende nietigverklaring waardoor de bestreden handeling met terugwerkende kracht uit de rechtsorde verdwijnt, zodat deze handeling wordt geacht nooit te hebben bestaan, kan laten vaststellen dat de plaatsing of de handhaving van zijn naam op de betrokken lijst een onrechtmatigheid bevat, waarvan de erkenning de eer en goede naam van die persoon kan herstellen of voor hem een vorm van vergoeding voor zijn immateriële schade kan zijn (zie in die zin arrest Abdulrahim/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punten 67 tot en met 84).
– Onjuiste rechtsopvattingen in het bestreden arrest
Uit het voorgaande volgt dat de eerbiediging van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming enerzijds vereist dat de bevoegde autoriteit van de Unie aan de betrokken persoon de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen waarop het besluit tot plaatsing of handhaving van de naam van die persoon op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 is gebaseerd, meedeelt, dat zij hem de mogelijkheid biedt zijn opmerkingen dienaangaande naar behoren kenbaar te maken en dat zij zorgvuldig en onpartijdig onderzoekt of de aangevoerde redenen gegrond zijn in het licht van de gemaakte opmerkingen en de mogelijk door die persoon overgelegde bewijzen à décharge.
De eerbiediging van die rechten betekent anderzijds dat in het geval van betwisting voor de rechter, de Unierechter met name toetst of de redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting voldoende nauwkeurig en concreet zijn, en zo ja, of de feiten achter de betreffende reden juist zijn in het licht van de meegedeelde elementen.
Daarentegen biedt de omstandigheid dat de bevoegde autoriteit van de Unie aan de betrokken persoon en, later, aan de Unierechter geen toegang verleent tot de informatie of het bewijs waarover enkel het sanctiecomité of het betrokken lid van de VN beschikt, die betrekking hebben op de uiteenzetting van de redenen waarop het betrokken besluit berust, op zich geen grond om een schending van die rechten vast te stellen. In een dergelijke situatie beschikt de Unierechter, die de materiële gegrondheid van de redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting moet toetsen rekening houdend met de opmerkingen en de eventueel door de betrokken persoon overgelegde bewijzen à décharge en het antwoord van de bevoegde autoriteit van de Unie op die opmerkingen, echter niet over bijkomende informatie of bijkomend bewijs. Bijgevolg kan, als hij niet kan vaststellen dat deze redenen gegrond zijn, het bestreden besluit tot plaatsing niet daarop worden gebaseerd.
Het Gerecht heeft dus in de punten 173, 181 tot en met 184, 188 en 192 tot en met 194 van het bestreden arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door zijn vaststelling dat het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming en daardoor het evenredigheidsbeginsel waren geschonden, te baseren op de omstandigheid dat de Commissie aan Kadi en het Gerecht niet de informatie en het bewijs had meegedeeld die verband hielden met de redenen om de naam van de betrokkene op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 te laten staan, terwijl het, zoals blijkt uit de punten 81 en 95 van het bestreden arrest, zowel voor het afwijzen van Kadi’s verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang met het oog op die mededeling als ter terechtzitting akte heeft genomen van het feit dat de Commissie niet over die informatie en dat bewijs beschikte.
Anders dan wordt gesteld in de punten 181, 183 en 184 van het bestreden arrest, blijkt uit de passages van het arrest Kadi waarnaar in die punten wordt verwezen niet dat de omstandigheid dat de betrokkene en de Unierechter geen toegang hebben tot informatie en bewijs waarover de bevoegde autoriteit van de Unie niet beschikt, op zich het recht van verdediging of het recht op effectieve rechterlijke bescherming schendt.
Voorts, en in herinnering gebracht dat de beoordeling van het Gerecht of de motivering toereikend is, door het Hof kon worden getoetst in het kader van een hogere voorziening (zie in die zin arrest Raad/Bamba, reeds aangehaald, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak), heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door, zoals blijkt uit de punten 174, 177, 188 en 192 tot en met 194 van het bestreden arrest, een dergelijke schending vast te stellen op grond van de omstandigheid dat de beschuldigingen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen – in zijn ogen – vaag en onnauwkeurig waren, terwijl een apart onderzoek van elk van die redenen niet kan leiden tot een dergelijke algemene conclusie.
Weliswaar is, zoals het Gerecht terecht heeft geoordeeld door in punt 177 van het bestreden arrest Kadi’s argument dat wordt uiteengezet in punt 157, vierde streepje van dat arrest aan te nemen, de laatste van de redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting, namelijk dat Kadi in Albanië verschillende ondernemingen bezat die gelden naar extremisten sluisden of extremisten in dienst hadden in functies waarin zij de financiën van die ondernemingen beheerden en waarvan vier of vijf werkkapitaal van Usama bin Laden ontvingen, onvoldoende nauwkeurig en concreet, aangezien zij geen aanwijzing bevat over de identiteit van de betrokken ondernemingen, het tijdstip van de vermeende gedragingen en de identiteit van de „extremisten” die door dat optreden zouden zijn begunstigd.
Hetzelfde geldt echter niet voor de andere redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting.
De eerste reden, namelijk dat Kadi heeft erkend dat hij trustee-oprichter is en de activiteiten heeft geleid van de stichting Muwafaq, die oorspronkelijk optrad onder de bescherming van Makhtab Al-Khidamat, dat door onder andere Usama bin Laden is gesticht en de voorloper van het Al-Qa’ida-netwerk is, en die na de opheffing van Makhtab Al-Khidamat in juni 2001 zich bij dat netwerk heeft aangesloten, is immers voldoende nauwkeurig en concreet, daar zij de betrokken entiteit identificeert en Kadi’s rol daarin aangeeft, alsook de vermeende band tussen die entiteit enerzijds en Usama bin Laden en het Al-Qa’ida-netwerk anderzijds vermeldt.
Volgens de tweede reden heeft Kadi in 1992 voor de leiding van de Europese kantoren van de stichting Muwafaq Al-Ayadi in dienst genomen op aanbeveling van Julaidan, een financier die in de jaren 80 aan de zijde van Usama bin Laden in Afghanistan had gevochten. Op het moment van die aanstelling zou Al-Ayadi een van de belangrijkste leiders van het Tunesisch Islamitisch Front zijn geweest en hebben gehandeld op grond van afspraken met bin Laden. Hij zou begin jaren 90 naar Afghanistan gegaan zijn voor paramilitaire training en vervolgens met anderen naar Soedan om een akkoord te sluiten met bin Laden over de ontvangst en training van Tunesiërs en later over de opname van uit Italië afkomstige Tunesische moedjahedien door medestanders van bin Laden in Bosnië-Herzegovina.
Deze tweede reden is voldoende nauwkeurig en concreet, voor zover zij de nodige preciseringen bevat inzake het tijdstip en de context van de betrokken aanstelling en inzake persoonlijke elementen voor het vermeende verband tussen die aanstelling en Usama bin Laden.
De derde reden, die steunt op de verklaring van de leider van Al-Gama’at Al-Islamiya, Talad Fuad Kassem, in 1995, dat de stichting Muwafaq een moedjahedienbataljon in Bosnië-Herzegovina logistiek en financieel heeft gesteund, is ontleend aan de omstandigheid dat midden jaren 90 die stichting, aan de zijde van Usama bin Laden, heeft bijgedragen aan de financiering van terroristische activiteiten van die moedjahedien, en betrokken was bij de wapenhandel tussen Albanië en Bosnië-Herzegovina.
Die derde reden is voldoende nauwkeurig en concreet, aangezien zij aangeeft wie de verklaring heeft afgelegd, om welke soort handelingen het gaat, wanneer deze zouden zijn verricht en wat de vermeende band met de activiteiten van Usama bin Laden is.
Krachtens de vierde reden was Kadi een van de hoofdaandeelhouders van de Bosnische, thans gesloten Depositna Banka, waarin Al-Ayadi een functie bekleedde en als Kadi’s gemachtigde optrad, en waar mogelijk bijeenkomsten ter voorbereiding van een aanslag tegen een inrichting van de Verenigde Staten in Saudi-Arabië hebben plaatsgehad.
Anders dan wordt geoordeeld in punt 175 van het bestreden arrest, is deze vierde reden voldoende nauwkeurig en concreet, daar zij de financiële instelling identificeert door middel waarvan Kadi terroristische activiteiten zou hebben gesteund en aangeeft waarin het vermeende terroristische project in casu bestond. De voorwaardelijke wijze waarop wordt gesproken over de vergaderingen in die instelling ter voorbereiding van dat vermeende project, doet niet af aan de vereisten die samenhangen met de motiveringsplicht, aangezien de redenen voor plaatsing op de lijst van de Unie immers kunnen berusten op vermoedens van betrokkenheid bij terroristische activiteiten, ongeacht of de gegrondheid van deze vermoedens is nagegaan.
Ofschoon uit de punten 138 tot en met 140 en 142 tot en met 149 van het onderhavige arrest volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen, moet worden nagegaan of het dictum van het bestreden arrest desondanks gerechtvaardigd voorkomt op andere rechtsgronden dan die welke het Gerecht heeft aanvaard, in welk geval de hogere voorziening moet worden afgewezen (zie in die zin arrest van 19 april 2012, Artegodan/Commissie, C-221/10 P, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
– Onwettigheid van de litigieuze verordening
Wat betreft de eerste reden in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting, die is uiteengezet in punt 143 van het onderhavige arrest, zij opgemerkt dat Kadi in de ter ondersteuning van zijn beroep voor het Gerecht ingediende opmerkingen van 10 november 2008 heeft toegegeven een stichtend lid van de stichting Muwafaq te zijn, maar heeft ontkend dat deze terrorisme ondersteunde of een band had met Makhtab Al-Khidamat. Onder bijvoeging bij zijn opmerkingen van de oprichtingsakte van de stichting Muwafaq heeft hij gesteld dat deze een louter liefdadig en humanitair oogmerk had, voornamelijk gericht op de bijstand van slachtoffers van hongersnood in de wereld, in het bijzonder in Soedan. Hij heeft toegegeven dat hij een aandeel heeft gehad in de strategische internationale beslissingen van de stichting Muwafaq, maar ontkend dat hij enigszins betrokken was bij het dagelijkse bestuur van de activiteiten daarvan in de wereld, in het bijzonder bij de aanwerving van plaatselijk personeel. Hij heeft eveneens betwist dat de stichting Muwafaq zich in juni 2001 heeft aangesloten bij het Al-Qa’ida-netwerk, door er met name – met bewijs – op te wijzen dat deze haar werkzaamheden ten laatste in 1998 had stopgezet.
De Commissie heeft in haar antwoord van 8 december 2008 op Kadi’s eveneens aan het Gerecht overgelegde opmerkingen, aangevoerd dat de stopzetting van alle of een deel van de werkzaamheden van de betrokken entiteit niet uitsloot dat deze entiteit, die eigen rechtspersoonlijkheid heeft, zich bij het Al-Qa’ida-netwerk had aangesloten.
Vastgesteld zij echter dat geen informatie of bewijs is aangevoerd om de beweringen te staven dat de stichting Muwafaq betrokken was bij het internationale terrorisme in het kader van banden met Makhtab Al-Khidamat en het Al-Qa’ida-netwerk. In die omstandigheden kunnen de aanwijzingen over Kadi’s rol en functies in deze stichting geen grond vormen om op het niveau van de Unie beperkende maatregelen tegen hem vast te stellen.
Wat de tweede reden in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting betreft, die is uiteengezet in punt 144 van het onderhavige arrest, heeft Kadi in zijn opmerkingen van 10 november 2008 bevestigd dat hij Al-Ayadi in 1992 op aanbeveling van Julaidan in dienst heeft genomen om de Europese kantoren van de stichting Muwafaq te leiden, maar verklaard dat het enige doel van die stichting in Europa de bijstand van Bosnische en Kroatische vluchtelingen tijdens de Balkanoorlog in de jaren 90 was. Hij heeft uitgelegd dat Julaidan, met wie hij in die tijd samenwerkte binnen een project voor hulp bij professionele vorming van Kroatische vluchtelingen, hem Al-Ayadi had aanbevolen vanwege zijn beroepservaring in humanitair werk en zijn integriteit. Hij heeft ook gesteld dat in 1992 geen reden bestond om Al-Ayadi en Julaidan ervan te verdenken terroristische activiteiten te ondersteunen, aangezien Usama bin Laden in de jaren 80 werd beschouwd als een bondgenoot van de westerse machten in hun betrekkingen met de Sovjet-Unie en slechts vanaf 1996 werd gezien als een bedreiging voor de internationale veiligheid, en het eerst in oktober 2001 en september 2002 was dat Al-Ayadi respectievelijk Julaidan op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité zijn geplaatst. Tot slot heeft hij verklaard niet op de hoogte te zijn van het bestaan van het Tunesisch Islamitisch Front en de vermeende banden tussen Al-Ayadi en die organisatie.
De Commissie heeft in haar antwoord van 8 december 2008 op Kadi’s opmerkingen verklaard dat de aanwerving van Al-Ayadi door Kadi op aanbeveling van Julaidan, samen met de contacten van Al-Ayadi en Julaidan met Usama bin Laden voldoende reden was om te concluderen dat die verschillende personen samen hadden gehandeld of tot hetzelfde netwerk behoorden. Zij heeft daaraan toegevoegd dat het in die omstandigheden weinig belang had dat Kadi niet op de hoogte zou zijn van de vermeende banden tussen Al-Ayadi en het Tunesisch Islamitisch Front.
In dat verband moet worden opgemerkt, hoewel de elementen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting betreffende de aanwerving van Al-Ayadi in 1992 door Kadi op aanbeveling van Julaidan en de vermeende betrokkenheid van Al-Ayadi en Julaidan bij terroristische activiteiten gelieerd aan Usama bin Laden, mogelijk volstonden om Kadi’s initiële plaatsing – in 2002 – op de lijst van personen in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 te rechtvaardigen, diezelfde elementen, zonder nieuwe staving, geen grond vormen om zijn naam na 2008 te laten staan op de lijst van die verordening, zoals gewijzigd bij de litigieuze verordening. Gelet op de tijdspanne tussen die twee handelingen volstaan die elementen, die dateren van 1992, immers op zich niet meer om te rechtvaardigen dat Kadi’s naam in 2008 op het niveau van de Unie werd gehandhaafd op de lijst van personen en entiteiten tegen wie de betrokken beperkende maatregelen zijn vastgesteld.
Wat de derde reden in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting betreft, die is uiteengezet in punt 146 van het onderhavige arrest, heeft Kadi in zijn opmerkingen van 10 november 2008 gesteld dat hij Talad Fuad Kassem niet kent. Hij heeft ontkend ooit enige financiële, logistieke of andere steun te hebben verleend aan die persoon, aan de entiteit die deze bestuurde of de moedjahedien in Bosnië-Herzegovina. Hij heeft ook betoogd dat bij zijn weten de stichting Muwafaq of een van de werknemers daarvan nooit een dergelijke steun van die aard heeft verleend.
De Commissie heeft in haar antwoord van 8 december 2008 op Kadi’s opmerkingen gesteld dat de verklaring van Talad Fuad Kassem mede bevestigde dat Kadi zijn positie heeft gebruikt voor doeleinden die vreemd zijn aan gewone activiteiten. Zij heeft daaraan toegevoegd dat het in die omstandigheden niet van belang was of Kadi Talad Fuad Kassem kende.
Evenwel is geen informatie of bewijs overgelegd waarmee de materiële juistheid van de aan Talad Fuad Kassem ontleende verklaring in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van de redenen kan worden nagegaan of waarmee, in het bijzonder gelet op Kadi’s bewering dat hij Talad Fuad Kassems niet kende, de bewijswaarde van die verklaring kan worden beoordeeld wat betreft de beweringen dat de stichting Muwafaq terroristische activiteiten in Bosnië-Herzegovina gelieerd aan Usama bin Laden steunde. In die omstandigheden vormt de aanwijzing inzake Talad Fuam Kassems verklaring geen grondslag die kan rechtvaardigen dat op het niveau van de Unie beperkende maatregelen tegen Kadi worden vastgesteld.
Wat de vierde reden die in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting betreft, die is uiteengezet in punt 148 van het onderhavige arrest, heeft Kadi in zijn opmerkingen van 10 november 2008 ontkend dat hij ooit financiële steun heeft verleend aan het internationale terrorisme door middel van de Depositna Banka of enige andere instelling. Hij heeft uitgelegd dat hij om louter commerciële redenen aandelen in die bank heeft verworven, gelet op de vooruitzichten op sociale en economische heropbouw van Bosnië na de Dayton-vredesakkoorden van 1995, en dat hij wegens een vereiste van plaatselijk recht de vertegenwoordiging van zijn belangen in die bank heeft toevertrouwd aan Al-Ayadi, die de Bosnische nationaliteit had. Aan de hand van verslagen van internationale auditkantoren over de periode 1999-2002 en het verslag van een door een Zwitserse magistraat aangewezen financiële analist over de periode 1997-2001, heeft hij betoogd dat uit geen van die verslagen enige betrokkenheid van de Depositna Banka bij de financiering of ondersteuning van terrorisme blijkt. Hij heeft ontkend dat die bank is gesloten en uitgelegd, met ondersteunende stukken, dat zij in 2002 is gefuseerd met een andere bank. Voorts heeft hij stukken overgelegd betreffende contacten in maart 1999 tussen de autoriteiten van de Verenigde Staten, de directeur van de Depositna Bank en de Bosnische politieke autoriteiten over juridische thema’s die verband hielden met de banksector in Bosnië-Herzegovina. Tot slot heeft hij betoogd dat de Saudi-Arabische autoriteiten, hadden zij redenen gehad om te vermoeden dat binnen de Depositna Banka een aanslag tegen belangen van de Verenigde Staten op Saudi-Arabisch grondgebied werd voorbereid, hem beslist zouden hebben ondervraagd, als Saudi-Arabische eigenaar van die instelling. Dat hebben die autoriteiten echter nooit gedaan.
De Commissie heeft in haar antwoord van 8 december 2008 op Kadi’s opmerkingen verklaard dat de aanwijzingen dat Depositna Banka betrokken is geweest bij de voorbereiding van een aanslag in Saudi-Arabië hebben bijgedragen tot de vaststelling dat Kadi zijn positie heeft gebruikt voor doeleinden die vreemd zijn aan gewone activiteiten.
Aangezien echter geen informatie of bewijs is overgelegd dat de bewering staaft dat vergaderingen kunnen hebben plaatsgevonden in de kantoren van de Depositna Banka om terroristische daden gelieerd aan het Al-Qa’ida-netwerk of Usama bin Laden voor te bereiden, kunnen de aanwijzingen over de band tussen Kadi en die bank geen grondslag bieden voor de vaststelling van beperkende maatregelen tegen hem op het niveau van de Unie.
Uit de analyse in de punten 141 en 151 tot en met 162 van het onderhavige arrest blijkt dat de tegen Kadi aangevoerde beschuldigingen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen niet kunnen rechtvaardigen dat op het niveau van de Unie beperkende maatregelen tegen hem worden vastgesteld, omdat zij ontoereikend zijn gemotiveerd of geen informatie of bewijs is overgelegd dat de betrokken reden staaft in het licht van de met redenen omklede weerlegging van de betrokkene.
In die omstandigheden kunnen de in de punten 138 tot en met 140 en 142 tot en met 149 van het onderhavige arrest vastgestelde onjuiste rechtsopvattingen in het bestreden arrest niet leiden tot vernietiging ervan, aangezien het dictum waarbij de litigieuze verordening nietig wordt verklaard voor zover zij Kadi betreft, gegrond is krachtens de in het vorige punt vermelde rechtsgronden.
De hogere voorzieningen moeten dus worden afgewezen.
Kosten
Ingevolge artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is. Volgens artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Wanneer een partij die in eerste aanleg is geïntervenieerd en niet zelf de hogere voorziening heeft ingesteld, deelneemt aan de procedure voor het Hof, kan het Hof op grond van lid 4 van dat artikel 184 beslissen dat zij haar eigen kosten draagt. Artikel 140, lid 1, van dit Reglement bepaalt dat de lidstaten die in het geding zijn geïntervenieerd hun eigen kosten dragen.
Aangezien de Commissie, de Raad en het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig Kadi’s vordering in de kosten worden verwezen.
De Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland, interveniënten, dragen hun eigen kosten.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
De hogere voorzieningen worden afgewezen.

2)
De Europese Commissie, de Raad van de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland worden in de kosten verwezen.

3)
De Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.