CELEX: 62011CJ0463
Směrnice 2001/42/ES
Posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí
Článek 3 odst. 4 a 5
Určení typu plánů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí
Regulační plány ‚vnitřního rozvoje‘, na které se nevztahuje povinnost provést posuzování vlivů na životní prostředí na základě vnitrostátních právních předpisů
Nesprávné posouzení podmínky kvalitativní povahy ‚vnitřního rozvoje‘
Neexistence vlivu na platnost regulačního plánu
Narušení užitečného účinku směrnice

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 4 a 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (
Úř. věst. L 197, s. 30
; Zvl. vyd. 15/06, s. 157, dále jen „směrnice“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi L a obcí M ve věci platnosti regulačního plánu, který tato obec vypracovala bez posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice.
Právní rámec
Unijní právo
Podle článku 1 směrnice je jejím cílem zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.
Článek 3 směrnice, který definuje její oblast působnosti, stanoví:
„1.   Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
2.   S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů:
a)
které se připravují v odvětvích [...] územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 85/337/EHS [směrnice Rady ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (
Úř. věst. L 175, s. 40
; Zvl. vyd. 15/01, s. 248, ve znění směrnice Rady 97/11/ES ze dne 3. března 1997 (
Úř. věst. L 73, s. 5
; Zvl. vyd. 15/03, s. 151]; [...]
[...]
3.   Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.
4.   Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.
5.   Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.
[...]“
Příloha II směrnice vyjmenovává kritéria pro stanovení možné závažnosti vlivů na životní prostředí uvedených v čl. 3 odst. 5 této směrnice.
Německé právo
Stavební zákon (Baugesetzbuch) v konsolidovaném znění ze dne 23. září 2004 (BGBl. 2004 I, s. 2414), ve znění zákona ze dne 22. července 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1509, dále jen „BauGB“) upravuje územní plánování.
Z ustanovení § 1 odst. 6 bodu 7 BauGB vyplývá, že při vypracování územních plánů („Bauleitpläne“) musí obce zohlednit zejména zájmy ochrany životního prostředí, včetně ochrany přírody a zachování krajiny.
Uvedené územní plány, které mají podobu plánu na využití ploch („Flächennutzungsplan“) nebo regulačního plánu („Bebauungsplan“), jsou vypracovávány, doplňovány nebo měněny v rámci „standardního řízení“ (§ 2 a násl. BauGB), pokud není možné využít „zjednodušené řízení“ (§ 13 BauGB), nebo v případě regulačních plánů vnitřního rozvoje „zrychlené řízení“ (§ 13a BauGB).
Zákon, kterým se přizpůsobují právní předpisy v oblasti územního rozvoje evropskému právu (Europarechtsanpassungsgesetz Bau) ze dne 24. června 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1359), provádí směrnici do německého práva. Tímto zákonem bylo do standardního postupu pro vypracovávání územních plánů začleněno posuzování vlivů na životní prostředí.
Co se týče tohoto standardního řízení, § 2 odst. 3 a 4 BauGB stanoví:
„3.   Při vypracovávání územních plánů je třeba zjistit a posoudit zájmy, které mají význam při hledání vyváženosti [zejména veřejné a soukromé zájmy].
4.   Posouzení vlivů na životní prostředí se provádí ve vztahu k zájmům životního prostředí, které jsou uvedeny v ustanovení § 1 odst. 6 bodu 7 [...]; toto posouzení spočívá ve zjištění pravděpodobných významných dopadů na životní prostředí, poté jejich popisu a vyhodnocení ve zprávě o životním prostředí […]“
Co se týče zjednodušeného řízení, § 13 odst. 3 první věta BauGB stanoví, že „[toto řízení] se uskuteční bez posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu § 2 odst. 4 [...]“.
Pokud jde o zrychlené řízení, ustanovení § 13a BauGB stanoví:
„1)   Regulační plán, jehož předmětem je obnova využitelnosti ploch, zahušťování zástavby a další opatření vnitřního rozvoje (‚regulační plán vnitřního rozvoje‘ [‚Bebauungsplan der Innenentwicklung‘]) může být vypracován ve zrychleném řízení. Regulační plán může být vypracován ve zrychleném řízení pouze tehdy, vymezuje-li [...] zastavitelnou plochu činící celkem
1.
méně než 20000 m
[...]
[...]
[...] Zrychlené řízení nelze použít, jestliže regulační plán vytváří podmínky pro platnost záměrů, které musí samy povinně podléhat posouzení vlivů na životní prostředí na základě zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nebo právních předpisů spolkové země. Zrychlené řízení je vyloučeno rovněž v případě, že existují důvody, na jejichž základě je možné se domnívat, že jsou poškozeny zájmy chráněné na základě čl. 1 odst. 6 bodu 7 písm. b).
2)   V rámci zrychleného řízení
1.
ustanovení týkající se zjednodušeného řízení upravená v § 13 odst. 2 a 3 první větě jsou použitelná obdobně;
[...]“
Ustanovení § 214 BauGB, který je součástí oddílu nazvaného „Zachování plánů v platnosti“, zní následovně:
„1)   Porušení formálních a procesních ustanovení tohoto zákona má vliv na platnost plánu týkajícího se využití ploch a na obecní nařízení přijatá na základě tohoto zákona pouze tehdy, pokud:
1.
v rozporu s § 2 odst. 3 nebyly správně zjištěny nebo posouzeny základní aspekty zájmů dotčených plánováním, o nichž obec věděla nebo měla vědět, toto pochybení je zjevné a ovlivňuje výsledek řízení;
[...]
2a)   Na regulační plány, které byly vyhotoveny ve zrychleném řízení na základě § 13a, se kromě odstavců 1 a 2 výše použijí následující ustanovení:
1.
Porušení formálních a procesních ustanovení a ustanovení týkajících se vztahu mezi regulačním plánem a plánem využití ploch, nemá vliv na platnost regulačního plánu i tehdy, kdy je založeno na nesprávném posouzení podmínky [kvalitativní povahy] stanovené v ustanovení § 13a odst. 1 první větě.
[...]“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Dne 14. září 2005 rozhodla M o vypracování regulačního plánu ve standardním řízení upraveném v § 2 odst. 4 BauGB pro oblast o rozloze 37806 m
, aby tak realizovala územní plánování na základě stávající zástavby a doplnila k ní nové rezidenční oblasti na předměstí.
V rámci veřejného připomínkového řízení, které následovalo po vydání tohoto rozhodnutí, vznesl L a další osoby proti tomuto plánu námitky, a to zejména z důvodů ochrany životního prostředí.
Dne 23. dubna 2008 schválila M záměr týkající se menší oblasti. Ohledně této oblasti se rozhodla vypracovat regulační plán v rámci zrychleného řízení upraveného v § 13a BauGB.
Z odůvodnění rozhodnutí M vyplývá, že uvedený plán nemůže mít trvalé negativní dopady na životní prostředí a že počítá s celkovou zastavitelnou plochou o přibližné rozloze 11800 m
, což je méně než prahová hodnota stanovená v § 13a odst. 1 druhé větě bodu 1 BauGB.
Dne 26. dubna 2008 poskytla M regulační plán veřejnosti k dispozici na dobu jednoho měsíce s možností podat k němu připomínky. Při této příležitosti zopakoval L a další osoby své námitky a požadovali, aby bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice.
M přijala dne 23. července 2008 regulační plán, který je předmětem sporu v původním řízení jakožto „regulační plán vnitřního rozvoje“ ve formě obecního nařízení, aniž bylo provedeno výše uvedené posouzení.
Dne 31. července 2009 podal L u předkládajícího soudu žalobu zpochybňující legalitu tohoto plánu. Tvrdil zejména, že M nezohlednila skutečnost, že se výstavba týká oblastí mimo aglomeraci, což je důvod, proč se nemůže jednat o „plán vnitřního rozvoje“ ve smyslu § 13a BauGB. M naopak tvrdí, že použití zrychleného řízení upraveného v uvedeném § 13a bylo v souladu s právem.
Předkládající soud má za to, že dotčený plán není regulačním plánem „vnitřního rozvoje“ ve smyslu § 13a odst. 1 BauGB, a že tedy nemohl být přijat ve zrychleném řízení bez posouzení vlivů na životní prostředí, protože část území, která byla zahrnuta do plánu, již přesahuje zastavěnou oblast.
Tento soud se proto domnívá, že uvedený plán byl přijat na základě nesprávného posouzení kvalitativní podmínky obsažené v § 13a odst. 1 první větě BauGB, podle které regulační plán, jehož předmětem je obnova využitelnosti ploch, zahušťování zástavby a další opatření vnitřního rozvoje, může být vypracován podle zrychleného řízení. Toto posouzení však nemá podle § 214 odst. 2a bodu 1 tohoto zákona vliv na platnost uvedeného plánu.
V této souvislosti předkládající soud uvádí, že vynětím regulačních plánů „vnitřního rozvoje“ z povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu § 13a odst. 1 BauGB využil vnitrostátní zákonodárce oprávnění upravené v čl. 3 odst. 5 směrnice a stanovil tuto výjimku tak, že určil zvláštní druh plánu, přičemž zohlednil relevantní kritéria stanovená v příloze II této směrnice. Dále tento soud poznamenává, že zákonodárce v § 214 odst. 2a bodu 1 BauGB stanovil, že porušení procesních ustanovení založené na tom, že určitá obec nesprávně posoudila podmínku kvalitativní povahy, nemá dopad na platnost dotyčného plánu.
Na základě těchto úvah se předkládající soud táže, zda vnitrostátní zákonodárce spojením zrychleného řízení podle § 13a BauGB s ustanovením upravujícím zachování plánů v platnosti obsaženým v § 214 odst. 2a bodu 1 tohoto zákona překročil meze prostoru pro uvážení, který mu svěřuje čl. 3 odst. 5 směrnice.
Za těchto podmínek se Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Překračuje členský stát meze svého prostoru pro uvážení, který má podle čl. 3 odst. 4 a 5 [směrnice], když v rámci právní úpravy regulačních plánů obce, které upravují využívání menších oblastí na místní úrovni a definují rámec pro budoucí schvalování záměrů, avšak na něž se nevztahuje čl. 3 odst. 2 [směrnice], vymezuje s přihlédnutím k příslušným kritériím uvedeným v příloze II [směrnice] zvláštní druh regulačního plánu, který se vyznačuje prahovou hodnotou plochy a podmínkou kvalitativní povahy, a zároveň stanoví, zaprvé že se na vypracování takového regulačního plánu nevztahují procesní ustanovení týkající se posuzování vlivů na životní prostředí, která jsou jinak použitelná pro regulační plány, a zadruhé že porušení těchto procesních ustanovení, jež spočívá v tom, že obec nesprávně posoudila podmínku kvalitativní povahy, nemá vliv na platnost tohoto regulačního plánu zvláštního druhu?“
K předběžné otázce
K přípustnosti
Německá vláda sice výslovně nevznáší námitku nepřípustnosti, avšak vyjádřila pochybnosti k relevanci předběžné otázky pro vyřešení sporu v původním řízení.
Ve svém vyjádření uvedená vláda tvrdí, že § 214 odst. 2a bod 1 BauGB je nutno vykládat restriktivně a že za takových okolností, za kterých byl přijat regulační plán dotčený ve věci v původním řízení, se toto ustanovení pravděpodobně nepoužije.
V této souvislosti postačí připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 12. října 2010, Rosenbladt,
C-45/09, Sb. rozh. s. I-9391
, bod 33 a citovaná judikatura).
V daném případě se přitom položená otázka týká výkladu čl. 3 odst. 4 a 5 směrnice. V této souvislosti však přísluší nikoli Soudnímu dvoru, nýbrž výlučně vnitrostátnímu soudu rozhodnout o výkladu vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 28. června 2012, Caronna, C-7/11, bod 54) a určit, v jakém rozsahu je § 214 odst. 2a bod 1 BauGB použitelný ve věci v původním řízení. Kromě toho žádná skutečnost, která vyplývá z předkládacího rozhodnutí, nenasvědčuje tomu, že by se uvedené vnitrostátní ustanovení nemohlo v této věci použít.
Za těchto okolností musí být žádost o rozhodnutí o předběžné otázce považována za přípustnou.
K věci samé
Úvodem je třeba připomenout, že z článku 1 směrnice vyplývá, že její základní cíl spočívá v tom, aby plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, při jejich přípravě a před jejich přijetím podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí (rozsudky ze dne 22. září 2011, Valčiukienė a další,
C-295/10, Sb. rozh. s. I-8819
, bod 37, jakož i ze dne 28. února 2012, Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne, C-41/11, bod 40).
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že regulační plán dotčený ve věci v původním řízení spadá pod čl. 3 odst. 4 směrnice, nebo případně pod její čl. 3 odst. 3. Podle těchto ustanovení členské státy určí, zda plány v nich uvedené mohou mít významný vliv na životní prostředí.
Podle čl. 3 odst. 5 uvedené směrnice se toto určení plánů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, a vyžadují z tohoto důvodu posouzení podle této směrnice, provádí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, anebo kombinací obou přístupů.
Pokud jde o regulační plány, německý zákonodárce provedl toto určení tím, že zakotvil, že vypracování takových plánů v zásadě podléhá posouzení vlivů na životní prostředí, ale že zvláštní druh regulačních plánů vnitřního rozvoje, který splňuje podmínky stanovené v § 13a odst. 1 BauGB, je z této povinnosti vyňat.
Generální advokát v bodě 45 svého stanoviska uvedl, že v této souvislosti je třeba upřesnit, že se položená otázka týká důsledku, jejž by pro užitečný účinek směrnice mohlo mít souběžné použití dvou vnitrostátních ustanovení, jako jsou ustanovení § 13a a § 214 odst. 2a bodu 1 BauGB.
Podstatou otázky předkládajícího soudu je totiž to, zda čl. 3 odst. 5 směrnice ve spojení s odst. 4 tohoto článku, musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle které nemá porušení podmínky kvalitativní povahy uložené předpisem, jenž provádí tuto směrnici, která musí být splněna k tomu, aby se na přijetí zvláštního druhu regulačního plánu nevztahovala povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí podle uvedené směrnice, žádný vliv na platnost tohoto plánu.
V této souvislosti postačí konstatovat, že účinkem takového ustanovení, jako je § 214 odst. 2a bod 1 BauGB, je, že regulační plány, u kterých mělo být v souvislosti s jejich vypracováním provedeno posouzení vlivů na životní prostředí na základě vnitrostátní právní úpravy, prostřednictvím které byl proveden čl. 3 odst. 5 směrnice, zůstávají platné, i když byly vypracovány bez posouzení vlivů na životní prostředí podle této směrnice.
Takový systém zbavuje čl. 3 odst. 1 směrnice veškerého účinku, který ukládá, aby u plánů, které jsou uvedeny v jejím čl. 3 odst. 3 a 4 a které mohou mít významný vliv na životní prostředí, bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí.
I když lze totiž připustit, že zvláštní druh plánu, který splňuje podmínku kvalitativní povahy upravenou v § 13a odst. 1 BauGB, nemá
a priori
významný vliv na životní prostředí, jelikož tato podmínka je takové povahy, že dokáže zaručit, že takový plán splňuje relevantní kritéria stanovená v příloze II směrnice, na která odkazuje její čl. 3 odst. 5 druhá věta, zdá se nicméně, že taková podmínka pozbývá užitečného účinku v případě, že je zkombinována s takovým ustanovením, jako je § 214 odst. 2a bod 1 BauGB.
Zachováním regulačních plánů v platnosti, které ve smyslu směrnice, jež byla provedena do vnitrostátního práva, mohou mít významný vliv na životní prostředí, umožňuje uvedené ustanovení BauGB obcím definitivně vypracovat tyto plány bez posouzení vlivů na životní prostředí, pokud splňují podmínku kvalitativní povahy stanovenou v § 13a odst. 1 druhé větě BauGB a nespadají pod důvody vynětí, které jsou stanoveny ve čtvrté a páté větě tohoto článku.
Za těchto podmínek není právně dostatečným způsobem zaručeno, že obec splní ve všech případech relevantní kritéria stanovená v příloze II směrnice, jejichž dodržování však vnitrostátní zákonodárce zamýšlel zajistit, jak o tom svědčí zavedení pojmu „vnitřní rozvoj“ do právní úpravy, jež je určena k využití prostoru pro uvážení, který tomuto zákonodárci přiznává čl. 3 odst. 5 směrnice.
Je tedy nutno konstatovat, že takové vnitrostátní ustanovení, jako je § 214 odst. 2a bod 1 BauGB, přijaté v rámci provedení čl. 3 odst. 5 směrnice, vede k tomu, že z povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí budou vyňaty regulační plány, které vyňaty být neměly, což je v rozporu s cílem sledovaným směrnicí a konkrétně jejím článkem 3 odst. 1, 4 a 5.
Z judikatury Soudního dvora ostatně vyplývá, že jestliže musel být plán ve smyslu směrnice před svým přijetím předmětem posouzení vlivů na životní prostředí podle požadavků směrnice, musí vnitrostátní soudy, u nichž byla podána žaloba na zrušení takového plánu, přijmout veškerá obecná či specifická opatření k nápravě situace vyplývající z neprovedení takového posouzení (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne, body 44 až 46).
Ve věci v původním řízení bude proto předkládající soud muset v rámci své pravomoci uplatnit ustanovení unijního práva a zajistit jejich plný účinek tím způsobem, že nepoužije žádné ustanovení BauGB, a zejména § 214 odst. 2a bodu 1 tohoto zákona, které by vedlo k tomu, že tento soud vydá rozhodnutí, které je v rozporu se směrnicí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. března 1978, Simmenthal,
106/77, Recueil, s. 629
, bod 24, a ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, bod 45).
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je na položenou otázku třeba odpovědět tak, že čl. 3 odst. 5 směrnice ve spojení s jejím čl. 3 odst. 4 musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle které nemá porušení podmínky kvalitativní povahy uložené předpisem, jenž provádí tuto směrnici, která musí být splněna k tomu, aby se na přijetí zvláštního druhu regulačního plánu nevztahovala povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí podle uvedené směrnice, žádný vliv na platnost tohoto plánu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

Článek 3 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí ve spojení s jejím čl. 3 odst. 4 musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle které nemá porušení podmínky kvalitativní povahy uložené předpisem, jenž provádí tuto směrnici, která musí být splněna k tomu, aby se na přijetí zvláštního druhu regulačního plánu nevztahovala povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí podle uvedené směrnice, žádný vliv na platnost tohoto plánu.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.