CELEX: 62008TJ0211
Concorrência
Acordos, decisões e práticas concertadas
Mercado dos serviços de mudanças internacionais na Bélgica
Decisão que declara a existência de uma infracção ao artigo 81.º CE
Fixação de preços
Repartição do mercado
Manipulação dos concursos públicos
Infracção única e continuada
Coimas
Orientações para o cálculo das coimas de 2006
Gravidade
Duração

Factos
1.
Objecto do litígio
Nos termos da Decisão C(2008) 926 final da Comissão, de 11 de Março de 2008, relativa a um processo de aplicação do artigo
81.° [CE] e do artigo 53.° do Acordo EEE (Processo COMP/38.543 – Serviços de mudanças internacionais) (a seguir «Decisão»),
cujo resumo se encontra publicado no
Jornal Oficial da União Europeia
de 11 de Agosto de 2009 (JO C 188, p. 16), a recorrente, Putters International NV, participou num cartel no mercado dos serviços
de mudanças internacionais na Bélgica, fixando de forma directa e indirecta os preços, repartindo uma parte desse mercado
e manipulando o processo de apresentação de propostas. A Comissão das Comunidades Europeias explica que o cartel vigorou durante
quase 19 anos (de Outubro de 1984 a Setembro de 2003). Os seus membros fixaram preços, apresentaram propostas fictícias (denominadas
«orçamentos de conveniência», a seguir «OC») aos seus clientes e ressarciram‑se reciprocamente das propostas recusadas, através
de um sistema de compensações financeiras (a seguir «comissões»).
2.
Recorrente
A Putters International (a seguir «Putters» ou «recorrente») existe sob a forma de sociedade por acções desde 9 de Janeiro
de 1997. No decurso do exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2006, a Putters realizou um volume de negócios mundial consolidado
de 3 950 907 euros.
3.
Procedimento administrativo
Nos termos da decisão, a Comissão instaurou o processo por iniciativa própria, porquanto dispunha de informação que indicava
que determinadas empresas belgas, que actuavam no sector dos serviços de mudanças internacionais, participaram em acordos
susceptíveis de serem abrangidos pela proibição prevista no artigo 81.° CE.
Assim, nos termos do artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, Primeiro regulamento
de execução dos artigos [81.°] e [82.°] do Tratado (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22), foram realizadas, em Setembro de
2003, investigações nas instalações da Allied Arthur Pierre NV, da Interdean NV, da Transworld International NV e da Ziegler
SA. Na sequência dessas investigações, a Allied Arthur Pierre apresentou um pedido de imunidade ou de redução da coima, nos
termos da Comunicação da Comissão relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos
a cartéis (JO 2002, C 45, p.3), a seguir «comunicação sobre a cooperação de 2002»). A Allied Arthur Pierre admitiu a sua participação
nos acordos sobre as comissões e sobre os OC, enumerou os concorrentes implicados, nomeadamente um concorrente anteriormente
desconhecido dos serviços da Comissão, e entregou documentos que corroboravam as suas declarações orais.
Por força do disposto no artigo 18.° do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativo à execução
das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° [CE] e 82.° [CE] (JO 2003, L 1, p. 1), foram dirigidos, por escrito,
diversos pedidos de informação às empresas implicadas nos acordos anticoncorrenciais, a concorrentes e a uma organização profissional.
No dia 18 de Outubro de 2006, a comunicação de acusações foi adoptada e enviada a várias empresas. Todos os seus destinatários
responderam às acusações. Os respectivos representantes, com excepção dos da Amertranseuro International Holdings Ltd, da
Stichting Administratiekantoor Portelje, da Team Relocations Ltd e da Trans Euro Ltd, alegaram o seu direito de acesso aos
documentos constantes do processo da Comissão, que apenas se encontravam acessíveis nas instalações desta. Foi‑lhes dado o
acesso entre os dias 6 e 29 de Novembro de 2006. A audição ocorreu em 22 de Março de 2007.
Em 11 de Março de 2008, a Comissão adoptou a decisão.
4.
Decisão impugnada
A Comissão afirma que os destinatários da decisão, entre os quais a recorrente, participaram num cartel no mercado dos serviços
de mudanças internacionais na Bélgica, ou imputa‑lhes a responsabilidade por esse cartel. Os participantes no cartel fixaram
os preços, repartiram entre si clientes e manipularam a apresentação de propostas em concursos, pelo menos entre 1984 e 2003.
Cometeram, por isso, uma infracção única e continuada ao artigo 81.° CE.
Segundo a Comissão, os serviços em causa incluem tanto a mudança de bens de pessoas singulares, que são particulares ou trabalhadores
de uma empresa ou de uma instituição pública, como a mudança de bens de empresas ou de instituições públicas. Estas mudanças
caracterizam‑se pelo facto de a Bélgica constituir o seu ponto de origem ou de destino. Atendendo, igualmente, a que todas
as empresas de mudanças internacionais em questão se situam na Bélgica e a que os acordos, decisões e práticas concertadas
tiveram lugar na Bélgica, a Comissão considerou que o centro geográfico dos acordos, decisões e práticas concertadas era a
Bélgica.
O volume de negócios acumulado dos participantes no cartel dos serviços de mudanças internacionais na Bélgica foi avaliado
pela Comissão em 41 milhões de euros no ano de 2002. Uma vez que esta avaliou a dimensão do sector em cerca de 83 milhões
de euros, a quota acumulada das empresas em causa foi fixada em aproximadamente 50%.
A Comissão explica que os acordos, decisões e práticas concertadas visavam, nomeadamente, fixar e manter preços elevados e
repartir, concomitante ou sucessivamente, o mercado, de diversas formas: acordos sobre preços, acordos sobre a repartição
do mercado através de um sistema de orçamentos fictícios (os OC) e acordos sobre um sistema de compensações financeiras para
as propostas recusadas ou em caso de não apresentação de propostas (as comissões).
A Comissão entende que, entre 1984 e o início dos anos 90, o cartel funcionou com base em acordos escritos de fixação de preços.
Paralelamente, foram introduzidas as comissões e os OC. Uma comissão era um elemento oculto do preço final que o consumidor
devia pagar, sem receber uma prestação equivalente. De facto, aquela representava uma quantia que a empresa de mudanças que
obtinha o contrato para a mudança internacional devia aos concorrentes que não tinham obtido o contrato, quer aqueles tivessem
também apresentado uma proposta quer se tivessem abstido de o fazer. Tratava‑se, assim, de uma espécie de compensação financeira
para as empresas de mudanças que não tinham obtido o contrato. Os participantes no cartel facturavam‑se reciprocamente comissões
sobre as propostas recusadas ou que se tinham abstido de apresentar, invocando serviços fictícios, e o montante dessas comissões
era facturado aos clientes. A Comissão afirma que essa prática deve ser considerada uma fixação indirecta de preços para os
serviços de mudanças internacionais na Bélgica.
Os participantes neste cartel cooperavam, igualmente, para apresentar os OC, que levavam os clientes, isto é, os empregadores
que pagavam a mudança, a crer, erradamente, que podiam escolher segundo critérios baseados na concorrência. Um OC consistia
num orçamento fictício entregue ao cliente ou à pessoa que se mudava por uma empresa de mudanças que não tinha a intenção
de realizar a mudança. Com a entrega do OC, a empresa de mudanças que pretendia ganhar o contrato (a seguir «empresa solicitante»)
fazia com que a instituição ou a empresa em causa recebesse vários orçamentos, quer directa quer indirectamente, por intermédio
da pessoa que pretendia mudar‑se. Para este efeito, a empresa solicitante indicava aos seus concorrentes o preço, a taxa de
seguro e as despesas de armazenagem a que estes deviam facturar o serviço. Esse preço, mais elevado do que o preço pedido
pela empresa solicitante, era seguidamente indicado no OC. De acordo com a Comissão, como o empregador normalmente escolhia
a empresa de mudanças que oferecia o preço mais baixo, as empresas implicadas na mesma mudança internacional sabiam, em princípio,
antecipadamente qual delas poderia ganhar o contrato para essa mudança.
Além disso, a Comissão realça que o preço pedido pela empresa solicitante podia ser mais elevado do que aquele que, de outro
modo, seria pedido, porque as outras empresas implicadas na mesma mudança apresentavam OC nos quais figurava um preço indicado
pela empresa solicitante. A título de exemplo, no considerando 233 da decisão, a Comissão cita uma mensagem de correio electrónico
interna da Allied Arthur Pierre, de 11 de Julho de 1997, que refere: «[O] cliente pediu dois (OC), por isso podemos pedir
um preço elevado.» Portanto, a Comissão refere que a apresentação de OC aos clientes constituía uma manipulação do processo
de apresentação de propostas, de modo a que os preços indicados em todas as propostas fossem deliberadamente mais elevados
do que o preço da empresa solicitante, e, em todo o caso, mais elevados do que seriam num ambiente concorrencial.
A Comissão sustenta que estes procedimentos perduraram até 2003. Em seu entender, estas actividades complexas tinham um mesmo
objectivo de fixação dos preços e de repartição do mercado e, de, deste modo, falsear a concorrência.
Em conclusão, a Comissão adoptou o dispositivo da decisão, cujo artigo 1.° dispõe o seguinte:
«As seguintes empresas infringiram o artigo 81.°, n.° 1, [CE], fixando de forma directa e indirecta os preços dos serviços
de mudanças internacionais na Bélgica, repartindo uma parte desse mercado e manipulando o processo de apresentação de propostas
durante os períodos indicados:
[…]
f)       [Putters], de 14 de Fevereiro de 1997 a 4 de Agosto de 2003;
[…]»
Consequentemente, no artigo 2.°, alínea h), da decisão, a Comissão aplicou à recorrente uma coima de 395 000 euros.
Para calcular o montante das coimas, a Comissão aplicou, na decisão, a metodologia exposta nas suas orientações para o cálculo
das coimas aplicadas por força do n.° 2, alínea a), do artigo 23.°, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 (JO 2006, C 210, p. 2,
a seguir «orientações de 2006»).

Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral, em 4 de Junho de 2008, a recorrente interpôs o presente recurso.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Oitava Secção) decidiu dar início à fase oral do processo. Na audiência,
realizada em 6 de Maio de 2010, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne
:
–        anular o artigo 1.° da decisão, na medida em que esta disposição indica que a recorrente cometeu uma infracção ao artigo 81.°,
n.° 1, CE;
–        anular o artigo 2.° da decisão, na medida em que lhe aplica uma coima;
–        se for caso disso, determinar a aplicação de uma coima claramente inferior ao montante fixado pela Comissão;
–        condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão pede que o Tribunal se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar a recorrente nas despesas.

Questão de direito
A recorrente aduz cinco fundamentos com vista à anulação da decisão e à supressão ou redução da coima. O primeiro fundamento
diz respeito à aplicação do artigo 81.° CE, sendo os restantes fundamentos relativos ao cálculo da coima.
1.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à participação da recorrente num cartel complexo e consolidado

Argumentos das partes
A recorrente acusa a Comissão de ter cometido um erro manifesto de apreciação quando declarou que a recorrente participou
num cartel complexo e consolidado, sendo que a recorrente apenas participou, de forma esporádica, em práticas relativas a
comissões e OC.
Em primeiro lugar, a recorrente alega que os objectivos dos acordos sobre os preços, por um lado, e dos acordos sobre as comissões
e os OC, por outro lado, eram totalmente diferentes. Os acordos sobre as comissões e os OC não visavam fixar os preços, nem
mesmo de forma indirecta. Em segundo lugar, as partes no acordo sobre os preços, por um lado, e nos acordos sobre as comissões
e os OC, por outro lado, não eram as mesmas. Em terceiro lugar, a recorrente sustenta que não participou num plano global.
Embora, no que diz respeito a um pequeno grupo de empresas, tenha existido um cartel complexo, a recorrente não pertencia
a esse núcleo duro e afirma desconhecer os acordos sobre os preços. Em quarto lugar, realça a importante diferença qualitativa
entre a sua participação em determinadas práticas e a existência de um cartel complexo constituído por um número restrito
de participantes.
Na réplica, a recorrente especifica que os dois objectivos distintos prosseguidos pelo cartel eram, por um lado, a manutenção
de preços elevados para a prestação de serviços internacionais de mudanças na Bélgica e, por outro lado, a repartição do mercado
desses serviços. Contudo, a participação esporádica da recorrente nas práticas relativas aos OC e às comissões não era susceptível
de implicar um aumento do nível geral dos preços no mercado.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.

Apreciação do Tribunal Geral
Através do presente fundamento, a recorrente contesta o carácter anticoncorrencial de determinadas práticas e alega que não
participou na infracção única e continuada descrita na decisão. Por conseguinte, importa, antes de mais, analisar o carácter
anticoncorrencial das comissões e dos OC, em seguida, recordar o conceito de infracção única e continuada e, por último, aplicar
esses princípios à situação da recorrente.
Quanto ao carácter anticoncorrencial das comissões e dos OC
A recorrente alega que os acordos sobre as comissões e os OC não visavam ‑ nem mesmo de forma indirecta ‑ fixar os preços.
Esta alegação não pode ser acolhida. Quanto às comissões, o seu número e os seus níveis eram determinados previamente, antes
de as empresas de mudanças apresentarem os seus orçamentos aos clientes. Por isso, as comissões provocaram, inevitavelmente,
uma subida do nível dos preços, uma vez que as despesas por elas geradas recaíam sobre os clientes. No que diz respeito aos
orçamentos, o preço indicado numa «falsa» proposta era determinado pela empresa que a tivesse solicitado e aceite pela empresa
que apresentasse o OC, o que permitia à primeira fixar o seu preço a um nível mais elevado do que o que resultaria do livre
jogo da concorrência, próximo do preço «falso» previsto num acordo comum. No considerando 233 da decisão, a Comissão demonstrou
este efeito da prática dos OC nos preços (v. n.° 13
supra
).
Quanto aos argumentos de que os OC eram apresentados apenas depois de o cliente ter feito a sua escolha, há que realçar que
a pessoa que contacta o fornecedor, por exemplo, o agente da Comissão, não é o verdadeiro cliente das empresas de mudanças.
Com efeito, compete à empresa ou instituição que paga a mudança escolher a empresa de mudanças. É precisamente com o objectivo
de terem a possibilidade de fazer uma escolha que várias empresas e instituições públicas exigem a apresentação de várias
propostas.
Por último, quanto ao argumento de que a participação da recorrente nas práticas relativas aos OC e às comissões não era susceptível
de implicar um aumento do nível geral dos preços no mercado, há que recordar que, de acordo com jurisprudência constante,
para aplicação do artigo 81.°, n.° 1, CE, a tomada em consideração dos efeitos concretos de um acordo é supérflua a partir
do momento em que se verifique, como no caso em apreço, que este tem por objecto restringir, impedir ou falsear a concorrência
(acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Julho de 1966, Consten e Grundig/Comissão, 56/64 e 58/64, Colect., p. 423, n.° 496,
e acórdão do Tribunal Geral de 6 de Abril de 1995, Ferriere Nord/Comissão, T‑143/89, Colect., p. II‑917, n.° 30).
Quanto ao conceito de infracção única e continuada
No seu acórdão de 8 de Julho de 1999, Comissão/Anic Partecipazioni (C‑49/92 P, Colect., p. I‑4125, n.° 82), o Tribunal de
Justiça afirmou que era artificial subdividir um comportamento continuado, caracterizado por uma só finalidade, nele descortinando
várias infracções distintas, quando se tratava, pelo contrário, de uma infracção única que se concretizou progressivamente
tanto através de acordos como através de práticas concertadas.
Nestas circunstâncias, uma empresa que participou numa infracção através de comportamentos que lhe eram próprios, que integravam
os conceitos de acordo ou de prática concertada com um objectivo anticoncorrencial, na acepção do artigo 81.°, n.° 1, CE,
e que visavam contribuir para a realização da infracção, no seu conjunto, é igualmente responsável, relativamente a todo o
período em que participou na referida infracção, pelos comportamentos postos em prática por outras empresas no âmbito da mesma
infracção (acórdão Comissão/Anic Partecipazioni, n.° 31
supra
, n.° 83).
Resulta deste acórdão que, para demonstrar a existência de uma infracção única e continuada, a Comissão tem de provar que
a empresa pretendeu contribuir, através do seu próprio comportamento, para os objectivos comuns prosseguidos pelo conjunto
dos participantes e que tinha conhecimento dos comportamentos materiais perspectivados ou postos em prática por outras empresas
na prossecução dos mesmos objectivos, ou que, razoavelmente, os podia prever e estava pronta a aceitar o risco (acórdão Comissão/Anic
Partecipazioni, n.° 31
supra
, n.° 87).
De facto, os acordos, decisões e práticas concertadas apenas podem ser considerados elementos constitutivos de um acordo único
anticoncorrencial se ficar demonstrado que se inscrevem num plano global que prossegue um objectivo comum. Além disso, só
se a empresa, ao participar naqueles acordos, decisões e práticas concertadas, soubesse ou devesse saber que, ao proceder
desse modo, se integrava no acordo único, poderá a sua participação nos primeiros constituir a expressão da sua adesão a este
acordo (acórdão do Tribunal Geral de 15 de Março de 2000, Cimenteries CBR e o./Comissão, T‑25/95, T‑26/95, T‑30/95 a T‑32/95,
T‑34/95 a T‑39/95, T‑42/95 a T‑46/95, T‑48/95, T‑50/95 a T‑65/95, T‑68/95 a T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 e T‑104/95,
Colect., p. II‑491, n.
os
4027 e 4112).
Assim, resulta desta jurisprudência que devem verificar‑se três condições para provar a participação numa infracção única
e continuada, designadamente a existência de um plano global que prossegue um objectivo comum, o contributo intencional da
empresa para esse plano e o facto de ter conhecimento (provado ou presumido) dos comportamentos infractores dos restantes
participantes.
É, pois, à luz destas condições que a decisão deve ser analisada.
Quanto à qualificação do comportamento infractor em causa
–       Quanto à existência de um plano global que prossegue um objectivo comum
Em primeiro lugar, relativamente à existência de um plano global que prossegue um objectivo comum, a Comissão refere que as
empresas em causa prosseguiam o objectivo económico de falsear a evolução dos preços.
Contudo, o conceito de objectivo comum não pode ser determinado por uma referência geral à distorção da concorrência no mercado
ao qual a infracção diz respeito, uma vez que o impacto sobre a concorrência constitui, enquanto objecto ou efeito, um elemento
constitutivo de qualquer comportamento abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 81.°, n.° 1, CE. Tal definição do conceito
de objectivo comum poderia retirar ao conceito de infracção única e continuada parte do seu sentido, na medida em que implicaria
que diversos comportamentos que afectam um sector económico, proibidos pelo artigo 81.°, n.° 1, CE, devessem ser sistematicamente
classificados de elementos constitutivos de uma infracção única.
No caso em apreço, decorre da decisão que o objectivo comum, prosseguido de diferentes formas que se inscreviam num plano
global, era fixar e manter um nível de preços elevado para a prestação de serviços de mudanças internacionais na Bélgica e
repartir esse mercado. Este objectivo comum é descrito em pormenor nos considerandos 314 e 322 a 344 da decisão.
Ambas as práticas nas quais a recorrente participou, à semelhança do acordo escrito sobre os preços, prosseguiam um objectivo
comum, a saber, restringir o jogo da concorrência entre os participantes no cartel, fixando um nível de preços mais elevado
do que seria possível se os acordos não existissem. As comissões pagas aos concorrentes que não obtinham o contrato dissuadiam‑nos
fortemente de propor um preço competitivo e, ao trocarem informações sobre as respectivas propostas no âmbito dos OC, os participantes
no cartel restringiram a concorrência em matéria de preços. Além disso, o acordo sobre os OC permitia aos participantes manter
os preços num nível mais elevado do que aconteceria caso aquele não existisse.
Por último, uma infracção única e continuada pode muito bem prosseguir o duplo objectivo de influenciar os preços e de repartir
o mercado. Este argumento não é, pois, susceptível de pôr em causa a existência de tal infracção, tal como o argumento de
que as partes no acordo sobre os preços, por um lado, e nos acordos sobre as comissões e os OC, por outro lado, não são as
mesmas. De facto, a simples circunstância de cada empresa participar na infracção sob formas que lhe são próprias não afecta
a qualificação da infracção como infracção única e continuada (acórdão do Tribunal Geral de 8 de Julho de 2008, BPB/Comissão,
T‑53/03, Colect., p. II‑1333, n.° 260).
–       Quanto ao contributo intencional da recorrente para o plano global
Em segundo lugar, no que diz respeito ao contributo da recorrente para a infracção, é ponto assente que participou em duas
das três práticas descritas na decisão, designadamente no acordo sobre as comissões e no acordo sobre os OC.
Em contrapartida, a recorrente nunca participou no acordo escrito sobre preços. Ora, se uma empresa que participou numa infracção
através de comportamentos que lhe eram próprios pode ser considerada igualmente responsável pelos comportamentos postos em
prática por outras empresas no âmbito da mesma infracção, tal só é válido relativamente ao período em que participou na referida
infracção (acórdão Comissão/Anic Partecipazioni, n.° 31
supra
, n.° 83). Por conseguinte, a recorrente não deve ser considerada responsável por comportamentos que tenham cessado mais de
cinco anos antes da sua adesão aos acordos, decisões e práticas concertadas.
Contudo, na decisão, a Comissão constatou uma infracção da recorrente ao artigo 81.°, n.° 1, CE apenas relativamente ao período
de 14 de Fevereiro de 1997 a 4 de Agosto de 2003, durante o qual a recorrente participou em todas as manifestações do cartel.
Por conseguinte, a Comissão teve devidamente em conta o facto de aquela empresa só ter participado nos acordos, decisões e
práticas concertadas a partir de 1997.
Além disso, as alegações da recorrente de que os acordos sobre as comissões e os OC não eram aplicados simultaneamente e de
que os dispositivos sobre as comissões eram pontuais são irrelevantes, na medida em que, ao contrário do que a recorrente
alega, ambas as práticas têm o mesmo objectivo.
–       Quanto ao conhecimento, por parte da recorrente, dos comportamentos infractores
Em terceiro lugar, quanto à questão de saber se a recorrente tinha conhecimento dos comportamentos infractores dos outros
participantes no cartel, há que realçar que, durante a sua participação, aquela empresa não esteve reuniões com carácter anticoncorrencial.
Contudo, o facto de a recorrente nunca ter participado nessas reuniões não é determinante, uma vez que a forma como o cartel
funcionava mostra que não era necessário que os seus membros participassem nas reuniões para que fossem informados dos acordos
sobre as comissões ou os OC, ou para neles participarem. Os acordos eram, geralmente, realizados por telefone, por correio
electrónico e/ou por fax.
Além disso, a recorrente devia, necessariamente, ter conhecimento dos comportamentos infractores dos outros participantes,
tendo em conta que a prática das comissões e dos OC assentava numa cooperação recíproca com parceiros que se alternavam em
cada ocasião. De facto, este sistema assentava no princípio «
do ut des
», na medida em que cada empresa que pagava uma comissão ou que apresentava um OC esperava vir a beneficiar, ela própria,
desse sistema e a obter comissões ou OC. Por isso, contrariamente ao que a recorrente alega, esses dispositivos não eram pontuais,
mas apresentavam um nexo de complementaridade.
A alegação da recorrente de que não tinha conhecimento dos acordos escritos e de que não teve conhecimento da prática das
comissões antes de 1997 não é pertinente, na medida em que a decisão considera que a recorrente é responsável pela infracção
apenas a partir dessa data. O mais tardar em 1997, quando aceitou a sua primeira comissão, a recorrente tomou consciência
de que nem todas as empresas exerciam as suas actividades em condições normais de concorrência. Por conseguinte, tinha conhecimento
de comportamentos infractores, bem como do objectivo anticoncorrencial prosseguido pelas outras empresas.
Por conseguinte, assiste razão à Comissão para concluir que a recorrente tinha conhecimento ou devia ter tido conhecimento
dos comportamentos infractores dos outros participantes nos acordos, decisões e práticas concertadas.
Decorre das considerações precedentes que foi de modo juridicamente correcto que a Comissão teve motivos para concluir que
a recorrente participou na infracção única e continuada descrita na decisão. Portanto, o primeiro fundamento deve ser julgado
improcedente.
2.
Quanto ao segundo fundamento, relativo ao cálculo do montante de base

Argumentos das partes
Com o seu segundo fundamento, a recorrente alega que, no cálculo do montante de base da coima, a Comissão violou os princípios
da proporcionalidade e da igualdade de tratamento.
De acordo com a recorrente, o montante de base foi calculado de forma demasiado lata, dado que o seu volume de negócios relacionado
directa ou indirectamente com a infracção é claramente inferior ao montante de 1 441 149 euros considerado pela Comissão.
De facto, apenas 1% dos processos de mudanças internacionais tratados pela recorrente em 2002 foram afectados pela infracção.
De acordo com a recorrente, não é o volume de negócios total dos serviços de mudanças internacionais que deve ser tido em
conta, mas o volume de negócios relativo aos serviços que podem, razoavelmente, estar relacionados directa ou indirectamente
com as infracções que cometeu.
A recorrente observa que o carácter desproporcionado e desigual do método seguido pela Comissão decorre, igualmente, da proporção
entre o volume de negócios tido em conta e o número de infracções constatadas (18 476 euros no que diz respeito à recorrente
contra cerca de 7 000 euros no que diz respeito à Allied Arthur Pierre, à Interdean e à Ziegler). Além disso, esse montante
de 18 476 euros não é proporcional ao valor médio de um serviço de mudanças internacional prestado pela recorrente (4 650
euros).
A Comissão considera que os argumentos da recorrente são infundados ou mesmo inoperantes. Uma vez apurados pela Comissão os
bens ou serviços directa ou indirectamente relacionados com a infracção, o valor das vendas de todos estes bens ou serviços
pode ser tomado em consideração na determinação do montante de base da coima.

Apreciação do Tribunal Geral
A recorrente contesta o volume de negócios relacionado directa ou indirectamente com a infracção que foi considerado pela
Comissão.
Ao contrário do que a Comissão afirma, o presente fundamento não é inoperante. De facto, se, em vez do montante de 1 441 149
euros, a Comissão, no cálculo do montante de base da coima, tivesse considerado apenas o valor das vendas pretensamente afectadas
pela infracção, designadamente, de acordo com a recorrente, 1% desse montante, ou seja, 14 411,49 euros, o montante de base
seria de 18 374,65 euros e ficaria, por isso, bem abaixo do limite de 10% aplicado à recorrente no caso em apreço.
Porém, o argumento de que apenas deve ser tido em conta o valor das vendas efectivamente afectadas pela infracção assenta
numa interpretação errada do n.° 13 das orientações de 2006. Este número prevê que:
«Para determinar o montante de base da coima a aplicar, a Comissão utilizará o valor das vendas de bens ou serviços, realizadas
pela empresa, relacionadas directa ou indirectamente com a infracção […]».
Ao contrário do que a recorrente afirma, não decorre desta disposição que no cálculo do valor pertinente das vendas apenas
possa ser levado em conta o valor das vendas resultante das mudanças realmente afectadas pelas práticas infractoras
.
Assim, a redacção do n.° 13 das orientações de 2006 refere‑se às «vendas […] relacionadas directa ou indirectamente com a
infracção» e não às «vendas afectadas pela infracção». A formulação do n.° 13 visa, por isso, as vendas realizadas no mercado
pertinente. De resto, tal decorre muito claramente da versão alemã do n.° 6 das orientações de 2006, segundo a qual se trata
de «Umsatz auf den vom Verstoß betroffenen Märkten» (vendas realizadas nos mercados aos quais respeita a infracção).
A fortiori
, o n.° 13 das orientações de 2006 não visa apenas os casos a respeito das quais a Comissão dispunha de provas documentais
da infracção.
Esta interpretação é confortada pelo objectivo das normas comunitárias da concorrência. De facto, a interpretação proposta
pela recorrente significa que, na determinação do montante de base das coimas a aplicar nos processos relativos a cartéis,
a Comissão estava obrigada, em cada caso, a demonstrar quais as vendas individuais que foram afectadas pelo cartel. Tal obrigação
nunca foi imposta pelos órgãos jurisdicionais da União e nada há que indique que a Comissão tivesse a intenção de impor a
si própria tal obrigação nas orientações de 2006.
Por último, resulta de jurisprudência assente que a parte do volume de negócios obtida com as mercadorias objecto da infracção
é de natureza a fornecer uma justa indicação da amplitude de uma infracção no mercado em causa (acórdão do Tribunal de Justiça
de 7 de Junho de 1983, Musique Diffusion française e o./Comissão, 100/80 a 103/80, Recueil p. 1825, n.° 121). Em particular,
o volume de negócios realizado com os produtos que constituíram o objecto de uma prática restritiva constitui um critério
objectivo, que dá uma justa medida do carácter nocivo desta prática para o funcionamento normal da concorrência (acórdãos
do Tribunal Geral de 11 de Março de 1999, British Steel/Comissão, T‑151/94, Colect., p. II‑629, n.° 643, e de 8 de Julho de
2008, Saint‑Gobain Gyproc Belgium/Comissão, T‑50/03, não publicado na Colectânea, n.° 84). Este princípio foi retomado nas
orientações de 2006.
Donde se conclui que os valores apresentados pela recorrente, a saber, a proporção entre o volume de negócios levado em conta
e o número de infracções constatadas, são irrelevantes. Isto é assim tanto mais quanto, nos processos relativos a cartéis,
que são secretos por natureza, é inevitável que não sejam descobertas determinadas peças que comprovem cada uma das manifestações
das práticas anticoncorrenciais. No caso em apreço, é, efectivamente, impossível encontrar elementos relativos a cada uma
das mudanças afectadas.
Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
3.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à falta de diferenciação
–       Argumentos das partes
No quadro do seu terceiro fundamento, a recorrente invoca uma violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade
de tratamento no que diz respeito à aplicação uniforme da taxa de 17%, que reflecte a gravidade da infracção nos termos do
n.° 19 das orientações de 2006.
A recorrente acusa a Comissão de ter calculado a coima aplicando a todas as empresas em causa a mesma taxa de 17% no que se
refere à gravidade da infracção e ao montante suplementar a título de dissuasão, sem tomar em consideração o papel por elas
desempenhado no cartel e a natureza das práticas nas quais participaram. O facto de todas as empresas serem, assim, tratadas
de forma idêntica quando se encontravam em situações claramente distintas levou a que a recorrente fosse punida de forma proporcionalmente
mais severa do que uma empresa relativamente à qual ficou provado que desempenhou um papel importante nos acordos, decisões
e práticas concertadas. Assim, o rácio entre o montante de base da coima e o número de infracções constatadas é de 23 462
euros no que diz respeito à recorrente e de apenas 6 736 euros no que diz respeito à Allied Arthur Pierre. Quando uma infracção
é cometida por várias entidades, a Comissão deve apreciar a gravidade relativa da participação de cada uma delas na infracção.
De acordo com a recorrente, a diferença entre os papéis desempenhados pelas partes no cartel requer que a Comissão proceda
a uma diferenciação.
A Comissão alega que a coima que acabou por ser aplicada à recorrente é já «extremamente reduzida» devido à aplicação do limite
da coima. Assim, mesmo que o cálculo da coima tivesse sido ajustado pelas razões invocadas pela recorrente, tal não resultaria
numa redução da coima. Quanto ao mais, a Comissão contesta as afirmações da recorrente.

Apreciação do Tribunal Geral
Há que realçar, antes de mais, que a ideia de que deve existir uma relação linear entre o número de provas escritas da infracção
cometida pela recorrente e a percentagem que reflecte a gravidade dessa infracção é errada. De facto, nos processos relativos
a acordos, decisões e práticas concertadas, que são secretos por natureza, é inevitável que não sejam descobertas determinadas
peças que comprovem determinadas manifestações das práticas anticoncorrenciais, nomeadamente quando a Comissão não tenha realizado
inspecções nas instalações da recorrente.
Quanto à falta de diferenciação, importa remeter para as observações do Tribunal Geral no quadro do terceiro fundamento aduzido
no processo Team Relocations/Comissão (T‑204/08, n.
os
80 e seguintes do acórdão) e do segundo fundamento da Gosselin no processo Gosselin/Comissão (T‑208/08, n.
os
124 e seguintes do acórdão). Contudo, há que observar que, no caso em apreço, a aplicação do limite de 10% já implicou uma
redução significativa da coima. De facto, apesar de o montante de base da coima ter sido fixado em 1,83 milhões de euros,
a coima aplicada ascende a 395 000 euros. Nestas circunstâncias, não é concebível que uma apreciação diferente da gravidade,
que deveria anteceder a aplicação do limite, pudesse implicar uma redução da coima final. De facto, tendo em conta a natureza
da infracção cometida pela recorrente, a proporção do valor das vendas, determinada em função do grau de gravidade da infracção,
deve, nos termos do n.° 23 das orientações de 2006, situar‑se num nível «superior da escala». Ora, mesmo admitindo que o Tribunal
Geral, no exercício da sua competência de plena jurisdição, considerasse que há que aplicar uma taxa de 15,1% no quadro da
determinação da gravidade e no que diz respeito ao montante adicional, o montante de base da coima seria de 1,63 milhões de
euros e, portanto, situar‑se‑ia sempre amplamente acima deste limite.
Na medida em que a recorrente alega que a gravidade relativa da sua participação é menor do que a das outras empresas envolvidas,
a argumentação desenvolvida em apoio desta alegação não pode, por conseguinte, no caso em apreço, influir no montante final
da coima aplicada.
Consequentemente, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
4.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à imposição do limite máximo da coima

Argumentos das partes
Com este fundamento, a recorrente alega uma violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento, na
medida em que a Comissão lhe aplicou o limite máximo da coima previsto no Regulamento n.° 1/2003, a saber, 10% do volume de
negócios do exercício anterior.
De acordo com a recorrente, o facto de a aplicação do limite ter conduzido a uma redução tão substancial, a saber, de 1 830 000
euros para 395 000 euros, já revela, por si só, o carácter excessivo e desproporcionado da coima e da forma de cálculo da
Comissão. Além disso, a Comissão violou os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento quando aplicou o limite
máximo da coima a um participante que desempenhou um papel limitado no cartel e teve uma modesta influência no mercado.
A Comissão entende que este fundamento está desprovido de autonomia.

Apreciação do Tribunal Geral
É imperativo constatar que o presente fundamento, relativo à imposição do limite máximo da coima, não tem alcance autónomo
relativamente aos restantes fundamentos a respeito do montante da coima. O simples facto de a coima que acabou por ser aplicada
corresponder a 10% do volume de negócios da recorrente quando, no que diz respeito aos restantes participantes no cartel,
a percentagem é mais baixa, não pode constituir uma violação do princípio da igualdade de tratamento ou da proporcionalidade.
De facto, tal consequência é inerente à interpretação do limite de 10% como um mero limiar de nivelamento que é aplicado após
uma eventual redução da coima devido a circunstâncias atenuantes ou ao princípio da proporcionalidade.
Contudo, a multiplicação do montante determinado em função do valor das vendas pelo número de anos de participação na infracção
pode implicar que, no quadro das orientações de 2006, a aplicação do limite de 10% previsto no artigo 23.°, n.° 3, do Regulamento
n.° 1/2003 constitua, doravante, a regra e não a excepção, no que diz respeito a qualquer empresa que opere principalmente
num único mercado e que tenha participado durante mais de um ano num cartel. Neste caso, qualquer diferenciação em função
da gravidade ou de circunstâncias atenuantes, normalmente já não será susceptível de se repercutir numa coima que tenha sido
nivelada para ser reduzida a 10%. A falta de diferenciação no que diz respeito à coima final daí resultante representa uma
problemática, à luz do princípio da individualização das penas e das sanções, que é inerente à nova metodologia. Pode vir
a exigir que o Tribunal Geral exerça plenamente a sua competência de plena jurisdição em casos concretos, nos quais a simples
aplicação das orientações de 2006 não permita uma diferenciação adequada. No caso em apreço, o Tribunal Geral considera, porém,
que tal não acontece (v., neste sentido, igualmente n.
os
81 e seguintes
infra
).
Por conseguinte, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
5.
Quanto ao quinto fundamento, relativo às circunstâncias atenuantes

Argumentos das partes
Com o seu último fundamento, a recorrente alega uma violação dos princípios da protecção da confiança legítima e da igualdade
de tratamento e um erro de apreciação da Comissão, na medida em que não considerou qualquer circunstância atenuante.
A recorrente entende que preenche as condições necessárias para poder beneficiar de um determinado número de circunstâncias
atenuantes definidas no n.° 29 das orientações de 2006. Em especial, deixou de ter qualquer envolvimento na prática das infracções
desde as primeiras intervenções da Comissão; a sua participação na infracção foi muito limitada; cooperou efectivamente e
transmitiu sempre todas as informações necessárias e úteis à Comissão. Além disso, não contestou os factos e demonstrou uma
grande discrição durante o processo, reagindo de forma comedida à comunicação de acusações e não tendo participado na audição.
A sua atitude foi conforme com o que se espera de uma empresa que pretende beneficiar de uma transacção ao abrigo da Comunicação
da Comissão relativa à condução de procedimentos de transacção para efeitos da adopção de decisões nos termos do artigo 7.°
e do artigo 23.° do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho nos processos de cartéis (JO 2008, C 167, p. 1) e do Regulamento
(CE) n.° 622/2008 da Comissão, de 30 de Junho de 2008, que altera o Regulamento (CE) n.° 773/2004, no que se refere à condução
de procedimentos de transacção nos processos de cartéis (JO L 171 de 1.7.2008, p. 3).
A Comissão contesta os argumentos da recorrente. Considera, além disso, que, de qualquer forma, este fundamento não pode ter
qualquer utilidade para a recorrente, dado que, em consequência da aplicação do limite máximo, a coima aplicada à Putters
já é «extremamente reduzida».

Apreciação do Tribunal Geral
Tal como acontece no quadro do terceiro fundamento, a Comissão coloca em causa a utilidade do fundamento aduzido pela recorrente.
A este respeito, há que observar que, no caso em apreço, uma redução da coima decorrente da tomada em consideração de circunstâncias
atenuantes não poderia, efectivamente, implicar uma redução da coima final. De facto, uma vez que a aplicação do limite máximo
de 10% já implicou uma redução muito significativa da coima, e tendo em conta a natureza das circunstâncias atenuantes invocadas
pela recorrente, o Tribunal Geral considera, no exercício da sua competência de plena jurisdição, que a tomada em consideração
dessas circunstâncias, que deveria anteceder a aplicação do limite, não poderia conduzir a uma redução da coima final. Assim,
tal como a Comissão realçou correctamente, mesmo que o cálculo da coima fosse ajustado pelas razões invocadas pela recorrente,
tal não resultaria numa redução da coima. Uma vez mais, tal consequência é inerente à interpretação do limite de 10% como
mero limiar de nivelamento, que é aplicado após uma eventual redução da coima em virtude de circunstâncias atenuantes.
Contudo e para ser exaustivo, o Tribunal Geral analisará os argumentos invocados pela recorrente.
Em primeiro lugar, a recorrente realça que deixou de ter qualquer envolvimento na prática das infracções desde as primeiras
intervenções da Comissão. É verdade que o n.° 29, primeiro travessão, das orientações de 2006 prevê que o montante de base
da coima possa ser reduzido quando a empresa em causa prove que pôs termo à infracção desde as primeiras intervenções da Comissão.
No entanto, o período seguinte especifica que isso «não será aplicado aos acordos ou práticas de natureza secreta (em especial
os cartéis)». Por conseguinte, a Comissão agiu correctamente ao concluir que não se tratava de uma razão susceptível de justificar
a redução da coima.
Em segundo lugar, no que diz respeito à afirmação da recorrente de que a sua participação na infracção foi muito limitada,
há que realçar que, no que diz respeito a esta empresa, a Comissão dispõe de provas escritas relativas a 78 casos concretos
de comissões e de OC. É verdade que a infracção em causa evoluiu ao longo do tempo e que os acordos escritos que foram aplicados
durante a primeira fase da infracção foram depois abandonados. Consequentemente, a proporção do valor das vendas a considerar
por força do n.° 19 das orientações de 2006 pode, em princípio, ser modulada no tempo. Esta circunstância pode, igualmente,
justificar uma redução da coima em função de circunstâncias atenuantes.
Ora, há que considerar que os comportamentos nos quais a recorrente participou não representam infracções menos graves do
que os acordos escritos de fixação dos preços ou a fixação
ad hoc
de preços para determinadas mudanças. De facto, ao contrário do que a recorrente afirma, os OC e as comissões tiveram, igualmente,
efeitos sobre os preços (v. n.° 28
supra
). De igual modo, nas circunstâncias do caso em apreço, o facto de a recorrente não ter participado nas reuniões com objectivo
anticoncorrencial não é relevante para a apreciação da gravidade da infracção, uma vez que o cartel funcionava por meio de
mecanismos que tornavam desnecessárias tais reuniões.
Em terceiro lugar, quanto à pretensa colaboração da recorrente com a Comissão e à não contestação dos factos, importa realçar
que, de acordo com as observações que constam dos considerandos 592 e 594 da decisão, a colaboração da recorrente consistiu
apenas em responder aos pedidos de informações sobre a estrutura da empresa e os seus dados económicos. A recorrente não forneceu,
voluntariamente, elementos de prova relativos à infracção. Além disso, contrariamente à comunicação da Comissão de 18 de Julho
de 1996 sobre a não aplicação ou a redução de coimas nos processos relativos a acordos, decisões e práticas concertadas (JO
C 207, p. 4), a comunicação de 2002 sobre a cooperação não prevê a redução apenas com base na não impugnação da materialidade
dos factos. Consequentemente, a Comissão tinha fundamento para concluir que nenhuma das circunstâncias era susceptível de
justificar a concessão de uma redução do montante da coima.
Finalmente, em quarto lugar, a recorrente alega que a sua atitude foi conforme com o que se espera das empresas que pretendem
beneficiar de uma transacção. Ora, há que observar que o Regulamento (CE) n.° 622/2008, relativo aos procedimentos de transacção
nos processos de cartéis, só entrou em vigor em Julho de 2008, ao passo que a decisão data de Março de 2008, e que foi dado
conhecimento à recorrente da comunicação de acusações em Outubro de 2006. Por conseguinte, aquele regulamento não é aplicável
ao caso em apreço. Em todo o caso, não foi observado o procedimento previsto no referido regulamento.
Donde resulta que o último fundamento da recorrente deve ser julgado improcedente.
Visto que todos os fundamentos da recorrente foram julgados improcedentes, há, pois, que negar provimento ao recurso na sua
totalidade.

Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas
despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade
com os pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Putters International NV é condenada nas despesas.
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Assinaturas
*
Língua do processo: neerlandês.