CELEX: 62013CJ0249
Prejudiciële verwijzing
Visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen
Richtlijn 2008/115/EG
Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders
Beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging
Recht van een illegaal verblijvende derdelander om te worden gehoord voordat een besluit wordt vastgesteld dat zijn belangen kan schaden
Terugkeerbesluit
Recht om voorafgaand aan de vaststelling van het terugkeerbesluit te worden gehoord
Inhoud van dat recht

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (
PB L 348, blz. 98
), alsook van het recht om in elke procedure te worden gehoord.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen K. Boudjlida, een illegaal verblijvende Algerijns staatsburger, en de préfet des Pyrénées-Atlantiques over een besluit van 15 januari 2013 van laatstgenoemde, waarbij Boudjlida wordt bevolen het Franse grondgebied te verlaten, waaraan een termijn van dertig dagen voor vrijwillig vertrek is verbonden en waarin Algerije als land van bestemming is genoemd (hierna: „bestreden besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De punten 4, 6 en 24 van de considerans van richtlijn 2008/115 luiden als volgt:
„(4)
Om in het kader van een gedegen migratiebeleid een doeltreffend terugkeerbeleid te kunnen voeren, moeten duidelijke, transparante en billijke regels worden vastgesteld.
[...]
(6)
De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat het beëindigen van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen volgens een billijke en transparante procedure geschiedt. Overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen van de EU moeten beslissingen die op grond van deze richtlijn worden genomen per geval vastgesteld worden en op objectieve criteria berusten, die zich niet beperken tot het loutere feit van illegaal verblijf. [...]
[...]
(24)
In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [hierna: „Handvest”] worden erkend.”
Artikel 1 van deze richtlijn, met het opschrift „Toepassingsgebied”, luidt als volgt:
„In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.”
Artikel 2, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.”
In artikel 3 van richtlijn 2008/115, met het opschrift „Definities”, is bepaald:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
2)
‚illegaal verblijf’: de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden [...] voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat;
[...]
4)
‚terugkeerbesluit’: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld;
[...]”
Artikel 5 van die richtlijn, „Non-refoulement, belang van het kind, familie- en gezinsleven en gezondheidstoestand”, luidt:
„Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn houden de lidstaten rekening met:
a)
het belang van het kind;
b)
het familie- en gezinsleven;
c)
de gezondheidstoestand van de betrokken onderdaan van een derde land,
en eerbiedigen zij het beginsel van non-refoulement.”
Artikel 6 van genoemde richtlijn, met het opschrift „Terugkeerbesluit”, luidt als volgt:
„1.   Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
2.   De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd, of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is lid 1 van toepassing.
3.   De lidstaten kunnen ervan afzien een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land die, op grond van een op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn geldende bilaterale overeenkomst of regeling, door een andere lidstaat wordt teruggenomen. Door de lidstaat die de betrokken onderdaan van een derde land heeft teruggenomen, wordt in dit geval lid 1 toegepast.
4.   De lidstaten kunnen te allen tijde in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen beslissen een onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Indien al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wordt het ingetrokken of opgeschort voor de duur van de geldigheid van de verblijfsvergunning of andere vorm van toestemming tot legaal verblijf.
5.   Indien ten aanzien van de illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land een procedure loopt voor de verlenging van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf, overweegt, onverminderd lid 6, die lidstaat ervan af te zien een terugkeerbesluit uit te vaardigen zolang de procedure loopt.
6.   Deze richtlijn belet niet dat in de lidstaten het besluit inzake de beëindiging van het legaal verblijf tezamen met een terugkeerbesluit en/of een verwijderingsbesluit en/of een inreisverbod overeenkomstig de nationale wetgeving met één administratieve of rechterlijke besluit of handeling kan worden genomen, onverminderd de procedurele waarborgen die zijn vervat in hoofdstuk III en in andere toepasselijke bepalingen van het communautair en het nationaal recht.”
Artikel 7 van richtlijn 2008/115, „Vrijwillig vertrek”, bepaalt:
„1.   In een terugkeerbesluit wordt een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld, onverminderd de in de leden 2 en 4 bedoelde uitzonderingen. [...]
2.   Zo nodig verlengen de lidstaten de termijn voor het vrijwillig vertrek met een passende periode, rekening houdend met de specifieke omstandigheden van het individuele geval, zoals de verblijfsduur, het feit dat er schoolgaande kinderen zijn, en het bestaan van andere gezinsbanden en sociale banden.
[...]”
In artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 2008/115, „Vorm”, heet het:
„1.   Het terugkeerbesluit en, in voorkomend geval, het besluit betreffende het inreisverbod en het besluit inzake verwijdering worden schriftelijk uitgevaardigd en vermelden de feitelijke en de rechtsgronden, alsook informatie over de rechtsmiddelen die openstaan.
[...]
2.   De lidstaten verstrekken op verzoek een schriftelijke of mondelinge vertaling, in een taal die de betrokkene begrijpt of redelijkerwijze geacht kan worden te begrijpen, van de belangrijkste onderdelen van de in lid 1 bedoelde besluiten in het kader van terugkeer, waaronder de informatie over de beschikbare rechtsmiddelen.”
Artikel 13 van die richtlijn, met als opschrift „Rechtsmiddelen”, is als volgt geformuleerd:
„1.   Aan de betrokken onderdaan van een derde land wordt een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar toegekend, dat hij bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd, kan aanwenden tegen de in artikel 12, lid 1, bedoelde besluiten in het kader van terugkeer.
[...]
3.   De betrokken onderdaan van een derde land heeft recht op juridisch advies, vertegenwoordiging in rechte en, indien nodig, taalkundige bijstand.
4.   De lidstaten zorgen ervoor dat op verzoek gratis de noodzakelijke rechtsbijstand en/of vertegenwoordiging ter beschikking wordt gesteld, overeenkomstig de relevante nationale wetgeving of regels inzake rechtshulp, en kunnen bepalen dat op zulke gratis rechtsbijstand en/of vertegenwoordiging de voorwaarden van toepassing zijn als bedoeld in artikel 15, leden 3 tot en met 6, van richtlijn 2005/85/EG.”
Frans recht
Artikel L. 511‑1 van de code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Frans wetboek betreffende de binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen en betreffende het asielrecht), zoals gewijzigd bij loi n
o
2011‑672 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité (wet nr. 2011‑672 betreffende immigratie, integratie en nationaliteit) van 16 juni 2011 (JORF van 17 juni 2011, blz. 10290; hierna: „Ceseda”) bepaalt:
„I.
De overheidsinstantie kan een vreemdeling die geen onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie [...] en die geen familielid van een dergelijke onderdaan is in de zin van artikel L. 121‑1, leden 4 en 5, gelasten het Franse grondgebied te verlaten, wanneer hij zich in een van de volgende situaties bevindt:
[...]
4°
de vreemdeling heeft niet verzocht om verlenging van zijn tijdelijke verblijfstitel en is na het verstrijken van de geldigheid van die titel op het Franse grondgebied gebleven;
[...]
Het besluit met de verplichting om het Franse grondgebied te verlaten, wordt met redenen omkleed. De motivering van dat besluit hoeft niet te verschillen van die van het besluit inzake het verblijf in de gevallen als bedoeld onder 3° en 5° van het onderhavige onderdeel I, onverminderd, in voorkomend geval, de vermelding van de redenen waarom toepassing is gegeven aan de onderdelen II en III.
Bij de verplichting om het Franse grondgebied te verlaten, wordt het land vermeld waarnaar de vreemdeling wordt verwijderd ingeval van ambtshalve tenuitvoerlegging.
II.
Om te voldoen aan de hem opgelegde verplichting om het Franse grondgebied te verlaten, beschikt de vreemdeling over een termijn van [30] dagen vanaf de kennisgeving ervan. Hij kan daartoe verzoeken om bijstand bij de terugkeer naar zijn land van herkomst. De overheidsinstantie kan, gelet op de persoonlijke situatie van de vreemdeling, in uitzonderingsgevallen een termijn voor vrijwillig vertrek van langer dan [30] dagen toekennen.
[...]”
Artikel L. 512‑1. I, Ceseda luidt als volgt:
„De vreemdeling jegens wie een besluit is vastgesteld waarbij hij wordt verplicht het Franse grondgebied te verlaten en die over de in artikel L. 511‑1, onderdeel II, eerste alinea, bedoelde termijn voor vrijwillig vertrek beschikt, kan binnen een termijn van [30] dagen na de kennisgeving ervan, bij het tribunal administratif verzoeken om nietigverklaring van dat besluit alsmede van de besluiten inzake het verblijf, inzake de vaststelling van het land van bestemming en inzake het verbod om naar het Franse grondgebied terug te keren die, in voorkomend geval, aan dat besluit verbonden zijn. [...]
De vreemdeling kan uiterlijk bij het indienen van zijn verzoek tot nietigverklaring om kosteloze rechtsbijstand verzoeken. Het tribunal administratif doet uitspraak binnen een termijn van 3 maanden nadat de zaak bij die rechterlijke instantie aanhangig is gemaakt.
[...]”
In artikel L. 512‑3, tweede alinea, Ceseda is bepaald:
„De verplichting om het Franse grondgebied te verlaten kan niet ambtshalve ten uitvoer worden gelegd vóór het verstrijken van de termijn voor vrijwillig vertrek of, indien geen termijn is toegekend, vóór het verstrijken van een termijn van [48] uur na kennisgeving ervan door de overheid, en evenmin voordat de bestuursrechter, indien hij is aangezocht, uitspraak heeft gedaan. De vreemdeling wordt daarvan op de hoogte gebracht middels de schriftelijke kennisgeving van het besluit waarbij hij wordt verplicht het Franse grondgebied te verlaten.”
Artikel L.742‑7 Ceseda is als volgt geformuleerd:
„De vreemdeling wiens verzoek om erkenning als vluchteling of om subsidiaire bescherming definitief is afgewezen en aan wie niet op een andere grond toestemming tot verblijf op het grondgebied kan worden verleend, dient het Franse grondgebied te verlaten op straffe van een verwijderingsmaatregel als bedoeld in titel I van boek V en, in voorkomend geval, van de in hoofdstuk I van titel II van boek VI bepaalde sancties.”
Artikel 24 van loi n
o
2000‑321 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration (wet nr. 2000‑321 inzake de rechten van de burgers in hun betrekkingen met de overheid) van 12 april 2000 (JORF van 13 april 2000, blz. 5646), luidt als volgt:
„Behalve in gevallen waarin uitspraak wordt gedaan over een verzoek, worden individuele beslissingen die moeten worden gemotiveerd krachtens de artikelen 1 en 2 van loi n
o
79‑587 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public (wet nr. 79‑587 inzake de motivering van bestuurshandelingen en de verbetering van de betrekkingen tussen de overheid en het publiek) van 11 juli 1979, slechts genomen nadat de belanghebbende de gelegenheid heeft gehad schriftelijke, en in voorkomend geval op zijn verzoek mondelinge, opmerkingen in te dienen. Die persoon kan zich doen bijstaan door een raadsman of zich laten vertegenwoordigen door een gevolmachtigde naar keuze. De overheidsinstantie hoeft niet in te gaan op verzoeken voor een hoorzitting die, met name gelet op hun aantal of hun herhaaldelijk of stelselmatig karakter, misbruik opleveren.
De vorige alinea is niet van toepassing:
[...]
3°
op beslissingen waarvoor bij wet een bijzondere contradictoire procedure is ingesteld.
[...]”
De Conseil d’État heeft in een „avis contentieux” (prejudicieel advies van algemene aard in bestuursrechtelijke zaken) van 19 oktober 2007 geoordeeld dat volgens artikel 24, lid 3, van wet nr. 2000‑321 van 12 april 2000 inzake de rechten van de burgers in hun betrekkingen met de overheid, dat artikel niet van toepassing is op besluiten inzake de verplichting om het Franse grondgebied te verlaten, aangezien de wetgever, door in de Cesada in specifieke procedurele waarborgen te voorzien, heeft willen vaststellen welke regels van de administratieve en de contentieuze procedure voor de vaststelling en de uitvoering van dergelijke besluiten gelden.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Boudjlida, die de Algerijnse nationaliteit bezit, is Frankrijk op 26 september 2007 binnengekomen om daar hoger onderwijs te volgen. Hij verbleef legaal op het Franse grondgebied met een verblijfstitel met de vermelding „student”, welke jaarlijks werd verlengd. De laatste verlenging betrof het tijdvak van 1 november 2011 tot en met 31 oktober 2012.
Boudjlida heeft niet om verlenging van zijn laatste verblijfstitel verzocht en evenmin nadien om afgifte van een nieuwe verblijfstitel.
Terwijl hij illegaal op het Franse grondgebied verbleef, heeft Boudjlida op 7 januari 2013 een verzoek ingediend om bij de Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales als zelfstandig ondernemer te worden ingeschreven, met de bedoeling een micro-onderneming op het gebied van engineering te starten.
Toen hij zich op 15 januari 2013 naar de door die instantie gemaakte afspraak had begeven, is Boudjlida, vanwege zijn illegale verblijf, door de diensten van de grenspolitie verzocht zich nog diezelfde dag of de volgende ochtend bij hen te melden voor een onderzoek of zijn verblijf legaal was.
Op 15 januari 2013 heeft Boudjlida vrijwillig daaraan gehoor gegeven en is hij door die diensten gehoord over zijn situatie in verband met het verblijfsrecht in Frankrijk.
Het onderhoud, dat 30 minuten duurde, betrof zijn verzoek om inschrijving als zelfstandig ondernemer, de omstandigheden van zijn aankomst in Frankrijk op 26 september 2007, de voorwaarden van zijn verblijf als student sinds die datum, zijn familie- en gezinssituatie en de vraag of hij ermee instemde het Franse grondgebied te verlaten indien door de prefectuur jegens hem een besluit in die zin zou worden genomen.
Na dat onderhoud heeft de préfet des Pyrénées-Atlantiques op 15 januari 2013, krachtens artikel L. 511‑1 Ceseda het bestreden besluit uitgevaardigd. Boudjlida is in kennis geteld van de beroepswegen en de termijnen om op te komen tegen dat besluit.
Op 18 februari 2013 heeft Boudjlida bij het tribunal administratif de Pau beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld. Om te beginnen heeft hij aangevoerd dat de procedure die tot dat besluit heeft geleid onregelmatig was omdat hij, in strijd met de algemene beginselen van het Unierecht, in die procedure niet het recht heeft genoten naar behoren te worden gehoord. Vervolgens geeft het bestreden besluit blijk van een onjuiste rechtsopvatting omdat dit besluit, gelet op de integratie van Boudjlida, op zijn universitaire opleiding en op het feit dat twee van zijn ooms, universiteitsprofessoren, in Frankrijk verblijven, op onevenredige wijze ingrijpt in zijn privéleven. Ten slotte is de in dat besluit vastgestelde termijn van 30 dagen voor vrijwillig vertrek te kort voor een persoon die zich reeds meer dan vijf jaar op het grondgebied bevindt.
De préfet des Pyrénées-Atlantiques heeft de rechtmatigheid van dat besluit verdedigd met het betoog dat Boudjlida, daar hij niet overeenkomstig de Ceseda in de twee maanden voorafgaand aan het verstrijken van de geldigheid van zijn laatste verblijfstitel om verlenging ervan had verzocht, op de dag waarop het bestreden besluit werd vastgesteld illegaal op het grondgebied verbleef. Boudjlida’s recht om te worden gehoord is in acht genomen en het bestreden besluit is zowel rechtens als feitelijk toereikend gemotiveerd. Van een onjuiste rechtsopvatting is bovendien geen sprake. De verplichting om het Franse grondgebied te verlaten is immers gegrond wanneer, zoals in het hoofdgeding, het verblijf van de belanghebbende, een derdelander, illegaal is. Aangezien Boudjlida voorts in Frankrijk geen nauwere familiebanden had dan in zijn land van herkomst, levert het besluit bovendien geen onevenredige aantasting op van de uitoefening van zijn recht op een privé-, familie- en gezinsleven. Bovendien is de aan Boudjlida toegekende termijn om het grondgebied te verlaten, die overeenkomt met de termijn die normalerwijze wordt toegekend, toereikend, omdat er geen enkele bijzondere omstandigheid was aangevoerd die een ruimere termijn zou rechtvaardigen.
Daarop heeft het tribunal administratif de Pau de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
a)
Welke inhoud heeft het in artikel 41 van het [Handvest] verankerde recht om te worden gehoord voor een illegaal verblijvende derdelander jegens wie een terugkeerbesluit moet worden uitgevaardigd?
b)
Omvat dit recht met name het recht [voor die derdelander] om in de gelegenheid te worden gesteld alle gegevens te onderzoeken die met betrekking tot zijn verblijfsrecht tegen hem worden aangevoerd, om na voldoende bedenktijd mondeling dan wel schriftelijk zijn zienswijze kenbaar te maken en om te worden bijgestaan door de raadsman van zijn keuze?
2)
Moet die inhoud, in voorkomend geval, worden aangepast of beperkt gelet op de in [...] richtlijn [2008/115] geformuleerde doelstelling van algemeen belang van het terugkeerbeleid?
3)
Zo ja, welke aanpassingen zijn dan toelaatbaar en volgens welke criteria moeten deze worden bepaald?”
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het recht om in elke procedure te worden gehoord in die zin moet worden uitgelegd dat het voor een illegaal verblijvende derdelander jegens wie een terugkeerbesluit moet worden uitgevaardigd, het recht omvat om in de gelegenheid te worden gesteld alle gegevens te onderzoeken die met betrekking tot zijn verblijfsrecht tegen hem worden aangevoerd en waarop de bevoegde nationale autoriteit dat besluit wil baseren, het recht om over voldoende bedenktijd te beschikken alvorens zijn opmerkingen kenbaar te maken en het recht om bij het gehoor te worden bijgestaan door de raadsman van zijn keuze.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat in hoofdstuk III van richtlijn 2008/115, „Procedurele waarborgen”, de vormvereisten zijn opgenomen die voor terugkeerbesluiten gelden: deze moeten met name schriftelijk worden uitgevaardigd en met redenen worden omkleed. Dit hoofdstuk bevat ook de verplichting voor de lidstaten om in doeltreffende beroepsgangen tegen deze besluiten te voorzien. Die richtlijn preciseert echter niet of, en onder welke voorwaarden, moet worden gewaarborgd dat het recht van die derdelanders om vóór de vaststelling van een terugkeerbesluit jegens hen te worden gehoord, wordt geëerbiedigd (zie in die zin arrest Mukarubega, C‑166/13,
EU:C:2014:2336
, punten 40 en 41).
Aangezien de verwijzende rechter in de eerste vraag het recht om te worden gehoord heeft genoemd onder verwijzing naar artikel 41 van het Handvest, dient in herinnering te worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de eerbiediging van de rechten van de verdediging een fundamenteel beginsel van het Unierecht vormt waarvan het recht om in elke procedure te worden gehoord integraal deel uitmaakt (arresten Kamino International Logistics, C‑129/13,
EU:C:2014:2041
, punt 28, en Mukarubega,
EU:C:2014:2336
, punt 42).
Het recht om in elke procedure te worden gehoord is thans niet alleen verankerd in de artikelen 47 en 48 van het Handvest, die garanderen dat de rechten van de verdediging en het recht op een eerlijk proces in het kader van elke gerechtelijke procedure worden geëerbiedigd, maar ook in artikel 41 daarvan, dat het recht op behoorlijk bestuur waarborgt. Artikel 41, lid 2, van het Handvest bepaalt dat dit recht op behoorlijk bestuur met name het recht van eenieder behelst om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen (arresten Kamino International Logistics,
EU:C:2014:2041
, punt 29, en Mukarubega,
EU:C:2014:2336
, punt 43).
Zoals het Hof in punt 67 van het arrest YS e.a. (C‑141/12 en C‑372/12,
EU:C:2014:2081
) in herinnering heeft gebracht, volgt uit de bewoordingen van artikel 41 van het Handvest duidelijk dat dit niet is gericht tot de lidstaten, maar uitsluitend tot de instellingen, organen en instanties van de Unie (zie in die zin arrest Cicala, C‑482/10,
EU:C:2011:868
, punt 28).
Bijgevolg kan de aanvrager van een verblijfstitel aan artikel 41, lid 2, sub a, van het Handvest geen recht ontlenen om in elke procedure betreffende zijn aanvraag te worden gehoord (arrest Mukarubega,
EU:C:2014:2336
, punt 44).
Dat recht maakt echter wel integraal deel uit van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, dat een algemeen beginsel van het Unierecht is (arrest Mukarubega,
EU:C:2014:2336
, punt 45).
Teneinde de eerste vraag te beantwoorden, dient het recht om in elke procedure te worden gehoord dus te worden uitgelegd zoals het geldt in het kader van richtlijn 2008/115 en met name van artikel 6 daarvan.
Het recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden (zie met name arresten M., C‑277/11,
EU:C:2012:744
, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Mukarubega,
EU:C:2014:2336
, punt 46).
Volgens de rechtspraak van het Hof heeft de regel dat aan de adressaat van een bezwarend besluit de gelegenheid moet worden gegeven om zijn opmerkingen kenbaar te maken voordat dit besluit wordt genomen, tot doel de bevoegde autoriteit in staat te stellen naar behoren rekening te houden met alle relevante elementen. Die regel beoogt met name, ter verzekering van de effectieve bescherming van de betrokken persoon, deze laatste in staat te stellen om een vergissing te corrigeren of persoonlijke omstandigheden aan te voeren die ervoor pleiten dat het besluit wordt genomen, niet wordt genomen of dat in een bepaalde zin wordt besloten (zie arresten Sopropé, C‑349/07,
EU:C:2008:746
, punt 49, en Mukarubega,
EU:C:2014:2336
, punt 47).
Dat recht om te worden gehoord impliceert tevens dat de overheid met de nodige aandacht kennis neemt van de opmerkingen van de betrokkene door alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en het besluit omstandig te motiveren (zie arresten Technische Universität München, C‑269/90,
EU:C:1991:438
, punt 14, en Sopropé,
EU:C:2008:746
, punt 50). De verplichting om een besluit op voldoende specifieke en concrete wijze te motiveren opdat de betrokkene in staat is te begrijpen waarom zijn verzoek is geweigerd, vormt dus het uitvloeisel van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging (arrest M.,
EU:C:2012:744
, punt 88).
Volgens de rechtspraak van het Hof moet het recht om te worden gehoord, worden geëerbiedigd, ook al voorziet de toepasselijke wetgeving niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit (zie arresten Sopropé,
EU:C:2008:746
, punt 38; M.,
EU:C:2012:744
, punt 86, en G. en R., C‑383/13 PPU,
EU:C:2013:533
, punt 32).
De verplichting tot eerbiediging van de rechten van verweer van de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, rust aldus in beginsel op de overheden van de lidstaten wanneer zij maatregelen nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen (arresten G. en R.,
EU:C:2013:533
, punt 35).
Wanneer noch de voorwaarden waaronder de eerbiediging van de rechten van verweer van illegaal verblijvende derdelanders moet worden gewaarborgd, noch de gevolgen van schending van die rechten door het Unierecht zijn vastgesteld, zijn deze voorwaarden en deze gevolgen een aangelegenheid van het nationale recht, mits de in dat verband vastgestelde maatregelen dezelfde draagwijdte hebben als die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten van de verdediging in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest Mukarubega,
EU:C:2014:2336
, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Die vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geven uitdrukking aan de algemene verplichting van de lidstaten om de eerbiediging van de rechten van verdediging die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, te waarborgen, met name bij de vaststelling van procedurevoorschriften (arrest Mukarubega,
EU:C:2014:2336
, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Niettemin blijkt ook uit vaste rechtspraak van het Hof dat de grondrechten, zoals de eerbiediging van de rechten van de verdediging, geen absolute gelding hebben, maar beperkingen kunnen bevatten, mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep impliceren waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (arresten Alassini e.a., C‑317/08–C‑320/08,
EU:C:2010:146
, punt 63; G. en R.,
EU:C:2013:533
, punt 33, en Texdata Software, C‑418/11,
EU:C:2013:588
, punt 84).
Daar de verwijzende rechter zich afvraagt wat in de context van richtlijn 2008/115 de inhoud is van het recht om te worden gehoord, dienen in de eerste plaats de volgende algemene overwegingen in herinnering te worden gebracht.
De wijze waarop een illegaal verblijvende derdelander zijn recht om te worden gehoord moet kunnen uitoefenen voordat een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, moet worden beoordeeld in het licht van het doel van richtlijn 2008/115, die ziet op de doeltreffende terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders naar hun land van herkomst (zie in die zin arrest Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punt 30).
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten de bevoegde nationale autoriteiten, zodra is vastgesteld dat het verblijf illegaal is, krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115, en onverminderd de in artikel 6, leden 2 tot en met 5, voorziene uitzonderingen, een terugkeerbesluit uitvaardigen (zie in die zin arresten El Dridi, C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:268
, punt 35; Achughbabian,
EU:C:2011:807
, punt 31, en Mukarubega,
EU:C:2014:2336
, punt 57).
Het recht om te worden gehoord voordat een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd heeft dus tot doel de betrokkene in staat te stellen zijn standpunt uiteen te zetten over de rechtmatigheid van zijn verblijf en over de eventuele toepassing van de in artikel 6, leden 2 tot en met 5, van de richtlijn genoemde uitzonderingen op artikel 6, lid 1.
Vervolgens zijn de lidstaten, zoals de advocaat-generaal in punt 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, op grond van artikel 5 van richtlijn 2008/115, „Non-refoulement, belang van het kind, familie- en gezinsleven en gezondheidstoestand”, verplicht om bij de tenuitvoerlegging ervan zowel naar behoren rekening te houden met het hoger belang van het kind, het familie- en gezinsleven en de gezondheidstoestand van de betrokken derdelander, als het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen.
Wanneer de bevoegde nationale autoriteit voornemens is een terugkeerbesluit uit te vaardigen, dient zij dus aan de door artikel 5 van richtlijn 2008/115 opgelegde verplichtingen te voldoen en moet zij de betrokkene daarover horen.
De betrokkene dient zich in dit verband tijdens het gehoor coöperatief op te stellen en de bevoegde nationale autoriteit alle relevante informatie te verstrekken over zijn persoonlijke situatie en zijn familie- en gezinssituatie, en met name informatie die er een rechtvaardiging voor kan vormen dat er geen terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd.
Ten slotte vloeit uit het recht om vóór de vaststelling van een terugkeerbesluit te worden gehoord, de verplichting voor de bevoegde nationale autoriteiten voort om de betrokkene in staat te stellen zijn standpunt uiteen te zetten over de modaliteiten van zijn terugkeer, te weten de termijn voor vertrek en de vrijwillige of gedwongen aard van het vertrek. Uit artikel 7 van richtlijn 2008/115, dat in lid 1 voorziet in een passende termijn van zeven tot dertig dagen om het nationale grondgebied te verlaten in het geval van een vrijwillig vertrek, volgt met name dat de lidstaten deze termijn krachtens lid 2 van dat artikel zo nodig verlengen met een passende periode, rekening houdend met de specifieke omstandigheden van het individuele geval, zoals de verblijfsduur, het feit dat er schoolgaande kinderen zijn, en het bestaan van andere gezinsbanden en sociale banden.
In de tweede plaats moet in het bijzonder worden onderzocht of het recht om te worden gehoord, zoals dat van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, en met name artikel 6 daarvan, voor een illegaal verblijvende derdelander tegen wie een terugkeerbesluit moet worden uitgevaardigd, het recht omvat om alle gegevens te onderzoeken die met betrekking tot zijn verblijfsrecht tegen hem worden aangevoerd en waarop de bevoegde nationale autoriteit voornemens is dat besluit te baseren, hetgeen veronderstelt dat de nationale overheid hem deze vooraf verstrekt en hem voldoende bedenktijd toekent om zich op het gehoor voor te bereiden, alsmede het recht om zich te laten bijstaan door de raadsman van zijn keuze.
Met betrekking tot, ten eerste, de mededeling door de bevoegde nationale autoriteit, vóór de vaststelling van een terugkeerbesluit, van haar voornemen om een terugkeerbesluit uit te vaardigen, van de gegevens waarop deze autoriteit haar besluit zal baseren en de toekenning van bedenktijd aan de betrokkene, moet om te beginnen worden opgemerkt dat richtlijn 2008/115 niet dergelijke contradictoire procedures instelt.
Vervolgens heeft het Hof in punt 60 van het arrest Mukarubega (
EU:C:2014:2336
) geoordeeld dat de vaststelling van een terugkeerbesluit nauw samenhangt met de vaststelling dat het verblijf illegaal is, zodat het recht om te worden gehoord dus niet aldus kan worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteit die voornemens is om tegen een illegaal verblijvende derdelander tegelijkertijd een besluit houdende vaststelling dat het verblijf illegaal is en een terugkeerbesluit vast te stellen, de betrokkene noodzakelijkerwijze zou moeten horen om hem in staat te stellen specifiek over laatstgenoemd besluit zijn standpunt kenbaar te maken, aangezien hij naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar heeft kunnen maken over de onrechtmatigheid van zijn verblijf en over de redenen die overeenkomstig het nationale recht kunnen rechtvaardigen dat die instantie afziet van de vaststelling van een terugkeerbesluit.
Daaruit volgt dat het recht om vóór de vaststelling van een terugkeerbesluit te worden gehoord, niet in die zin moet worden uitgelegd dat die autoriteit gehouden zou zijn de illegaal verblijvende derdelander voorafgaand aan het gehoor dat plaatsvindt met het oog op de uitvaardiging van het terugkeerbesluit, in kennis te stellen van haar voornemen om jegens hem een terugkeerbesluit vast te stellen, hem de gegevens mee te delen waarop zij dat besluit wil baseren of ook om hem bedenktijd te gunnen alvorens hem te horen, maar in die zin dat die derdelander naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar moet kunnen maken over de onrechtmatigheid van zijn verblijf en over de redenen die overeenkomstig het nationale recht kunnen rechtvaardigen dat die autoriteit afziet van de vaststelling van een terugkeerbesluit.
Evenwel moet erop worden gewezen, zoals de advocaat-generaal in punt 69 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat er een uitzondering moet worden aanvaard ingeval een derdelander redelijkerwijs niet kan vermoeden welke gegevens tegen hem kunnen worden aangevoerd of ingeval hij objectief pas in staat zou zijn daarop te reageren na eerst bepaalde naspeuringen te hebben gedaan of bepaalde stappen te hebben ondernomen, met name om bewijsstukken te verzamelen.
Hoe dan ook neemt dit niet weg, zoals de Europese Commissie heeft opgemerkt, dat de betrokken illegaal verblijvende derdelander de gelegenheid zal hebben om, indien hij dat wenst, in het kader van een contentieuze procedure op te komen tegen de beoordeling van zijn situatie door de overheid.
Artikel 12, lid 1, van richtlijn 2008/115, dat staat in hoofdstuk III daarvan, betreffende procedurele waarborgen, bevat immers de verplichting voor de lidstaten om hun terugkeerbesluiten schriftelijk uit te vaardigen en daarin de feitelijke en de rechtsgronden, alsook informatie over de rechtsmiddelen die openstaan, te vermelden. Van de belangrijkste onderdelen van die besluiten wordt onder de voorwaarden van artikel 12, lid 2, van die richtlijn in voorkomend geval een schriftelijke of mondelinge vertaling verstrekt. Deze waarborgen verzekeren samen met de waarborgen die voortvloeien uit het recht op een doeltreffend rechtsmiddel als bedoeld in artikel 13 van die richtlijn, de bescherming en het verweer van de betrokkene tegen een voor hem nadelig besluit.
Uit het voorgaande volgt dat het recht om vóór de vaststelling van een terugkeerbesluit te worden gehoord de bevoegde nationale overheid in staat moet stellen alle gegevens te verzamelen die nodig zijn om met volledige kennis van zaken tot een beslissing te komen en deze beslissing afdoende te motiveren, opdat de betrokkene in voorkomend geval zijn beroepsrecht naar behoren zal kunnen uitoefenen.
In casu volgt in het hoofdgeding uit het verslag van het horen van Boudjlida door de grenspolitie dat hij op 15 januari 2013 was uitgenodigd om zich ofwel nog diezelfde dag, ofwel in de ochtend van de daarop volgende dag op het politiebureau te melden voor „een onderzoek naar [zijn] verblijfsrecht”. Door zich uit eigen beweging diezelfde dag nog te melden om te worden gehoord, heeft Boudjlida afgezien van de dag bedenktijd die hem was gegund, en van bijstand door een raadsman.
Uit dat verslag blijkt tevens dat Boudjlida wist dat zijn verblijfstitel op 31 oktober 2012 was verlopen en dat hij niet onwetend was van het feit dat hij sindsdien geen rechtmatig verblijf had in Frankrijk nu hij geen verlenging van zijn verblijfstitel had aangevraagd. Voorts hebben de politiediensten Boudjlida uitdrukkelijk meegedeeld dat tegen hem een terugkeerbesluit zou kunnen worden uitgevaardigd, en hem gevraagd of hij in dat geval bereid zou zijn om het Franse grondgebied te verlaten. Boudjlida heeft op die vraag geantwoord dat hij bereid was om „in [de] opvanglocatie het antwoord af te wachten van de prefectuur van Pau, die [zou] kunnen besluiten [hem] te verzoeken het grondgebied te verlaten, [hem] in een centrum voor vreemdelingenbewaring te plaatsen of [hem] te verzoeken de nodige stappen te ondernemen om [zijn] verblijf te regulariseren”.
Boudjlida was dus geïnformeerd over de redenen waarom hij werd gehoord en wist waarover hij zou worden gehoord alsook wat de eventuele consequenties daarvan waren. Bovendien had het gehoor duidelijk betrekking op de informatie die relevant en noodzakelijk was met het oog op de toepassing van richtlijn 2008/115, met inachtneming van het recht van de betrokkene om te worden gehoord.
Boudjlida is tijdens zijn onderhoud met de politiediensten immers met name gehoord over zijn identiteit, zijn nationaliteit, zijn burgerlijke staat, het illegale karakter van zijn verblijf in Frankrijk, de administratieve stappen die hij had ondernomen om te trachten zijn verblijf te regulariseren, de totale duur van zijn verblijf in Frankrijk, zijn oude verblijfsvergunningen, zijn universitaire opleiding en beroepsleven, zijn inkomsten en zijn gezins- en familiesituatie zowel in Frankrijk als in Algerije. De politiediensten hebben hem de vraag gesteld of hij bereid was het Franse grondgebied te verlaten indien de préfet des Pyrénées-Atlantiques een terugkeerbesluit zou uitvaardigen. Daar Boudjlida met name is gehoord over de duur van zijn verblijf in Frankrijk, zijn studie in Frankrijk en zijn familiebanden in Frankrijk, heeft hij bovendien de gelegenheid gehad om zijn standpunt naar behoren en daadwerkelijk kenbaar te maken zowel over zijn familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 5, sub b, van richtlijn 2008/115 als over de eventuele toepassing van de criteria op grond waarvan de termijn voor vrijwillig vertrek krachtens artikel 7, lid 2, van die richtlijn kan worden verlengd en is hij dus gehoord over de modaliteiten van zijn terugkeer.
Met betrekking tot, ten tweede, de vraag of het recht om te worden gehoord, zoals dit van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, het recht omvat om tijdens het gehoor te worden bijgestaan door een raadsman, moet worden vastgesteld dat een recht op rechtshulp in artikel 13 van deze richtlijn slechts na de vaststelling van een terugkeerbesluit is voorzien en alleen in het kader van een beroep dat tegen een dergelijk besluit is ingesteld bij de bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd. Ingevolge dat artikel 13, lid 4, moet in bepaalde omstandigheden op verzoek van de betrokkene gratis rechtsbijstand worden verleend.
Een illegaal verblijvende derdelander kan zich evenwel altijd op eigen kosten tot een raadsman wenden opdat deze hem bijstaat wanneer hij door de bevoegde nationale autoriteiten wordt gehoord, mits de uitoefening van dit recht het goede verloop van de terugkeerprocedure niet ondermijnt en de doeltreffende tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 niet in gevaar brengt.
In casu blijkt in het hoofdgeding dat Boudjlida tijdens zijn gehoor niet heeft verzocht te worden bijgestaan door een raadsman.
Daar, ten slotte, Boudjlida en de Commissie hebben gewezen op de korte duur – 30 minuten – van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde gehoor, moet worden vastgesteld dat de vraag of de duur van het gehoor van een illegaal verblijvende derdelander van invloed is op de eerbiediging van het recht om te worden gehoord, zoals dat van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, niet bepalend is. Het gaat er immers om of een dergelijke derdelander in voldoende mate is gehoord over de rechtmatigheid van zijn verblijf en over zijn persoonlijke situatie, hetgeen blijkens de overwegingen in de punten 61 tot en met 63 van het dit arrest voor Boudjlida het geval was.
Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat het recht om in elke procedure te worden gehoord, zoals dit van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, en met name artikel 6 daarvan, in die zin moet worden uitgelegd dat het voor een illegaal verblijvende derdelander het recht omvat om, voordat jegens hem een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, zijn standpunt kenbaar te maken over de rechtmatigheid van zijn verblijf, over de eventuele toepassing van de artikelen 5 en 6, leden 2 tot en met 5, van die richtlijn en over de modaliteiten van zijn terugkeer.
Het recht om in elke procedure te worden gehoord, zoals dit van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, en met name artikel 6 daarvan, moet in die zin worden uitgelegd dat het de bevoegde nationale autoriteit daarentegen niet verplicht om die derdelander voorafgaand aan het gehoor dat plaatsvindt met het oog op de uitvaardiging van het terugkeerbesluit, in kennis te stellen van haar voornemen een dergelijk besluit jegens hem vast te stellen, noch om hem mee te delen op welke gegevens zij dat besluit wil baseren, noch om hem een bedenktijd te gunnen alvorens hem te horen, wanneer die derdelander de gelegenheid heeft gehad om naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken over de onrechtmatigheid van zijn verblijf en over de redenen die overeenkomstig het nationale recht kunnen rechtvaardigen dat die autoriteit ervan afziet een terugkeerbesluit uit te vaardigen.
Het recht om in elke procedure te worden gehoord, zoals dat van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, en met name artikel 6 daarvan, moet in die zin worden uitgelegd dat een illegaal verblijvende derdelander zich, voordat de bevoegde nationale autoriteit jegens hem een terugkeerbesluit uitvaardigt, tot een raadsman kan wenden opdat deze hem bijstaat wanneer hij door die autoriteit wordt gehoord, mits de uitoefening van dit recht het goede verloop van de terugkeerprocedure niet ondermijnt en de doeltreffende tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 niet in gevaar brengt.
Het recht om in elke procedure te worden gehoord, zoals dit van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, en met name artikel 6 daarvan, moet in die zin worden uitgelegd dat het de lidstaten evenwel niet verplicht de kosten van die rechtshulp voor hun rekening te nemen in het kader van de kosteloze rechtsbijstand.
Tweede en derde vraag
Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeven de tweede en de derde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Het recht om in elke procedure te worden gehoord, zoals dit van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, en met name artikel 6 daarvan, moet in die zin worden uitgelegd dat het voor een illegaal verblijvende derdelander het recht omvat om, voordat jegens hem een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd, zijn standpunt kenbaar te maken over de rechtmatigheid van zijn verblijf, over de eventuele toepassing van de artikelen 5 en 6, leden 2 tot en met 5, van die richtlijn en over de modaliteiten van zijn terugkeer.

Het recht om in elke procedure te worden gehoord, zoals dit van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, en met name artikel 6 daarvan, moet in die zin worden uitgelegd dat het de bevoegde nationale autoriteit daarentegen niet verplicht om die derdelander voorafgaand aan het gehoor dat plaatsvindt met het oog op de uitvaardiging van het terugkeerbesluit, in kennis te stellen van haar voornemen een dergelijk besluit jegens hem vast te stellen, noch om hem mee te delen op welke gegevens zij dat besluit wil baseren, noch om hem bedenktijd te gunnen alvorens hem te horen, wanneer die derdelander de gelegenheid heeft gehad om naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken over de onrechtmatigheid van zijn verblijf en over de redenen die overeenkomstig het nationale recht kunnen rechtvaardigen dat die autoriteit ervan afziet een terugkeerbesluit uit te vaardigen.

Het recht om in elke procedure te worden gehoord, zoals dat van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, en met name artikel 6 daarvan, moet in die zin worden uitgelegd dat een illegaal verblijvende derdelander zich, voordat de bevoegde nationale autoriteit jegens hem een terugkeerbesluit uitvaardigt, tot een raadsman kan wenden opdat deze hem bijstaat wanneer hij door die autoriteit wordt gehoord, mits de uitoefening van dit recht het goede verloop van de terugkeerprocedure niet ondermijnt en de doeltreffende tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 niet in gevaar brengt.

Het recht om in elke procedure te worden gehoord, zoals dit van toepassing is in het kader van richtlijn 2008/115, en met name artikel 6 daarvan, moet in die zin worden uitgelegd dat het de lidstaten evenwel niet verplicht de kosten van die rechtshulp voor hun rekening te nemen in het kader van de kosteloze rechtsbijstand.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.