CELEX: 62011CJ0523
Ciudadanía de la Unión
Artículos 20 TFUE y 21 TFUE
Derecho de libre circulación y de residencia
Ayuda a la formación concedida a un nacional de un Estado miembro para cursar estudios en otro Estado miembro
Obligación de residir en el Estado miembro de origen durante al menos tres años antes de comenzar los estudios

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 20 TFUE y 21 TFUE.
Dichas peticiones se presentaron en el marco de dos litigios entre, por una parte, la Sra. Prinz, nacional alemana, y la Region Hannover (Región de Hannover, servicio de ayudas a la formación), y, por otra parte, el Sr. Seeberger, también nacional alemán, y el Studentenwerk Heidelberg, Amt für Ausbildungsförderung (servicio de ayuda al estudiante de Heidelberg, oficina de ayuda a la formación; en lo sucesivo, «Studentenwerk»), relativo al derecho a una ayuda a la formación para cursar estudios en establecimientos de enseñanza situados en un Estado miembro distinto de la República Federal de Alemania.
Marco jurídico
Bajo el título «Formación en el extranjero», el artículo 5 de la Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz) (Ley federal de ayudas individuales a la formación), en su versión modificada el 1 de enero de 2008 por la 22. Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (22
a
Ley de reforma de la Ley federal de ayudas individuales a la formación) (BGBl. I, p. 3254; en lo sucesivo, «BAföG»), establece lo siguiente:
«1.   A los efectos de la presente Ley, el domicilio permanente es el lugar donde se encuentre, de modo no meramente temporal, el centro de las relaciones del interesado, sin que sea relevante la voluntad de establecerse con carácter permanente; no se considera domicilio permanente el lugar en el que resida con meros fines formativos.
2.   Los alumnos con domicilio permanente en el territorio alemán que cursen estudios en el extranjero recibirán una ayuda a la formación, cuando:
[...]
3)
hayan iniciado o continuado estudios en un centro de cualquier Estado miembro de la Unión Europea o de Suiza.
[...]»
El artículo 6 de la BAföG, titulado «Ayudas para alemanes en el extranjero», dispone que los ciudadanos alemanes, cuyo domicilio permanente radique en un país extranjero en el que asistan a clase o desde el que acudan a un establecimiento educativo en un Estado vecino, podrán obtener una ayuda a la formación, cuando las circunstancias particulares del caso lo justifiquen.
El artículo 16 de la BAföG, titulado «Duración de la ayuda a la formación en el extranjero», está redactado como sigue:
«1.   En el caso de una formación en el extranjero en el sentido del artículo 5, apartado 2, número 1, o apartado 5, la ayuda a la formación se percibirá por un período máximo de un año [...]
[...]
3.   En los casos previstos en el artículo 5, apartado 2, números 2 y 3, se concederá la ayuda sin la limitación temporal prevista en los apartados 1 y 2; no obstante, en los casos previstos en el artículo 5, apartado 2, número 3, sólo podrá concederse durante más de un año si el estudiante, al establecer su residencia en el extranjero con posterioridad al 31 de diciembre de 2007, tenía desde al menos tres años su residencia permanente en Alemania.»
Hechos que originaron los litigios principales y cuestiones prejudiciales
Asunto C-523/11
La Sra. Prinz, nacida en 1991 en Alemania, vivió durante diez años con su familia en Túnez, donde su padre trabajaba para una empresa alemana. Tras su regreso a Alemania en enero de 2007, la interesada terminó el curso escolar en Francfort (Alemania), donde, en junio de 2009, obtuvo el título de Bachiller («Abitur»). El 1 de septiembre de 2009 comenzó sus estudios en la Universidad Erasmus de Rótterdam (Países Bajos).
En respuesta a una solicitud de ayuda a la formación, presentada por la Sra. Prinz el 18 de agosto de 2009 para el curso académico 2009/2010, la Region Hannover, mediante resolución de 30 de abril de 2010, le concedió dicha ayuda para el período comprendido entre septiembre de 2009 y agosto de 2010.
Sin embargo, mediante resolución de 4 de mayo de 2010, se denegó la solicitud de ayuda presentada por la Sra. Prinz para el curso académico 2010/2011, por el motivo de que, al no cumplir la interesada el requisito de residencia previsto en la BAföG, no podía solicitar una ayuda a la formación ilimitada en el tiempo, por estar sus derechos limitados a un período de un año en virtud del artículo 16, apartado 3, de dicha Ley.
El 1 de junio de 2010, la Sra. Prinz interpuso un recurso contra dicha resolución. Alegó que cumplía el referido requisito, puesto que había residido en Alemania desde septiembre de 1993 hasta abril de 1994 y desde enero de 2007 hasta agosto de 2009, es decir, durante un período de tres años y cuatro meses. Asimismo, alega que el requisito de residencia establecido por la BAföG es contrario al artículo 21 TFUE e invoca los vínculos que ha mantenido con el Estado miembro de que se trata, manifestando que nació allí, que tiene la nacionalidad alemana, que abandonó dicho Estado miembro únicamente debido al traslado de su padre y que siempre ha mantenido vínculos con su país de origen. Según la Sra. Prinz, el hecho de residir cuatro meses adicionales no habría reforzado dichos vínculos de modo significativo.
La Region Hannover sostiene que la duración mínima de tres años prevista en el artículo 16, apartado 3, de la BAföG ha de ser necesariamente un período continuo. Señala que la referida Ley no es contraria al Derecho de la Unión en materia de libre circulación y residencia, puesto que el citado Derecho no impone a los Estados miembros obligación alguna de pagar, sin límite alguno, una ayuda a sus propios nacionales.
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de un requisito de residencia como el controvertido en el litigio principal. Considera que, al igual que el requisito aplicable antes de la entrada en vigor de la 22
a
Ley de reforma de la BAföG –a saber, el requisito de haber asistido a un establecimiento de formación alemán durante al menos un año–, el requisito controvertido en el litigio principal puede disuadir a un ciudadano de la Unión de iniciar estudios en otro Estado miembro, puesto que, transcurrido un año, dejará de percibir la ayuda a la formación. Según dicho órgano jurisdiccional, si bien puede ser legítimo que un Estado miembro conceda ayudas a la formación únicamente a aquellos estudiantes que hayan acreditado cierto grado de integración en la sociedad de dicho Estado miembro, el criterio de la residencia continuada en Alemania durante tres años antes del inicio de la residencia en el extranjero no es adecuado para acreditar la existencia de dicha integración.
En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Hannover decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Existe una restricción no justificada por el Derecho [de la Unión] de los derechos de libre circulación y de residencia para los ciudadanos de la Unión, consagrados en los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, si a una nacional alemana que tiene su residencia permanente en territorio alemán y estudia en un centro educativo en otro Estado miembro de la Unión Europea sólo se le concede durante un año la ayuda a la formación prevista en la [BAföG] para cursar estudios en dicho centro porque en el momento de iniciar su estancia en el extranjero no había residido al menos tres años de forma permanente en Alemania?»
Asunto C-585/11
El Sr. Seeberger, nacido en 1983 en Alemania, vivió en dicho país hasta 1994 con sus padres, también nacionales alemanes. Asistió a una escuela primaria en Múnich (Alemania) desde 1989 hasta 1994 y, a continuación, a un instituto de bachillerato. Desde 1994 hasta el mes de diciembre de 2005, el interesado residió con sus padres en Mallorca (España), donde su padre ejercía una actividad por cuenta propia como asesor de empresas.
En enero de 2006, los padres del Sr. Seeberger se instalaron en Colonia (Alemania). Aunque el Sr. Seeberger no se empadronó en Múnich hasta el 26 de octubre de 2009, afirma que, desde enero de 2006, su residencia permanente se encontraba en Alemania.
En septiembre de 2009, el Sr. Seeberger comenzó la carrera de Ciencias Económicas en la Universidad de las Baleares, en Palma de Mallorca, y presentó al Studentenwerk una solicitud de ayuda a dicha formación.
El Studentenwerk denegó la referida solicitud, basándose en que el hecho de que el interesado no cumpliera el requisito de residencia previsto en el artículo 16, apartado 3, de la BAföG, se oponía a que pudiera beneficiarse de dicha ayuda, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 2, primera frase, número 3, de la citada Ley.
Invocando su derecho a circular libremente en cuanto ciudadano de la Unión, el Sr. Seeberger presentó contra la citada resolución una reclamación, que fue desestimada por el Studentenwerk mediante resolución de 14 de junio de 2010.
En un recurso contencioso-administrativo interpuesto ante el Verwaltungsgericht Karlsruhe, el Sr. Seeberger sostiene que el requisito de residencia del artículo 16, apartado 3, de la BAföG vulnera su derecho de libre circulación, puesto que le obliga a renunciar a una residencia permanente en otro Estado miembro o a trasladar nuevamente su residencia permanente a Alemania con la suficiente antelación, so pena de poner en peligro la concesión de una ayuda a la formación para los estudios que cursa en España. A este respecto, señala que su acceso a estudios superiores únicamente está reconocido en España y que pretende cursar toda la carrera en dicho Estado miembro.
El Studentenwerk alega que, en la medida en que la obligación de residencia prevista en la BAföG se aplica del mismo modo a todos los nacionales, puede aplicarse a los ciudadanos de la Unión procedentes de otros Estados miembros y que hacen uso del derecho de libre circulación. Esta obligación se limita a concretar el interés legítimo que tiene el Estado miembro que paga prestaciones sociales en que dichas prestaciones, sufragadas con recursos públicos financiados mediante los impuestos, queden reservadas a categorías de personas que puedan justificar un mínimo vínculo con el Estado miembro prestador.
En su resolución de remisión, el Verwaltungsgericht Karlsruhe señala que el requisito de residencia controvertido en el litigio principal no se aplica a la ayuda a una formación seguida en Alemania. Indica que dicho requisito de residencia, debido a los inconvenientes personales, gastos adicionales y posibles retrasos que implica, podría disuadir a los ciudadanos de la Unión de abandonar Alemania a fin de realizar estudios en otro Estado miembro. El referido órgano jurisdiccional alberga dudas sobre la cuestión de si está justificado el requisito de que el solicitante de la ayuda haya tenido su residencia en Alemania desde al menos tres años cuando comienza la formación, y se pregunta si, en el presente litigio principal, debe reconocerse cierto grado de integración en la sociedad de dicho Estado miembro, que éste puede exigir legítimamente, por el hecho de que el solicitante, nacional alemán, se haya criado con sus padres en Alemania, donde acudió a la escuela hasta pasar al sexto curso, momento en el que, a la edad de doce años, se produjo el traslado de su familia, por la razón de que su padre hizo uso de los derechos que le asisten en virtud de los artículos 45 TFUE y 49 TFUE. Según el referido órgano jurisdiccional, un criterio basado en una fecha determinada y en el período de los tres años anteriores al inicio de la formación en el extranjero parece
a priori
poco adecuado para demostrar la integración exigida.
En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Karlsruhe decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone el Derecho de la Unión a una normativa nacional que niega la concesión de ayudas a la formación para cursar estudios superiores en otro Estado miembro basándose exclusivamente en que, al comenzar la formación, el estudiante que ha ejercitado su derecho a la libre circulación no tenía su residencia permanente desde al menos tres años en su Estado miembro de origen?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante dichas cuestiones, que procede examinar conjuntamente, los órganos jurisdiccionales remitentes preguntan, esencialmente, si procede interpretar los artículos 20 TFUE y 21 TFUE en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que supedita la concesión, por un período de tiempo superior a un año, de una ayuda a la formación para cursar estudios en otro Estado miembro a un requisito único, como el previsto en el artículo 16, apartado 3, de la BAföG, que exige que el solicitante haya establecido su residencia permanente en el sentido de dicha Ley en el territorio nacional durante un mínimo de tres años antes de comenzar los referidos estudios.
En primer lugar, ha de recordarse que, en cuanto nacionales alemanes, la Sra. Prinz y el Sr. Seeberger gozan de la condición de ciudadanos de la Unión en virtud del artículo 20 TFUE, apartado 1, de modo que pueden invocar los derechos correspondientes a tal condición, y ello incluso frente a su Estado miembro de origen (véanse la sentencias de 26 de octubre de 2006, Tas-Hagen y Tas,
C-192/05, Rec. p. I-10451
, apartado 19, y de 23 de octubre de 2007, Morgan y Bucher,
C-11/06 y C-12/06, Rec. p. I-9161
, apartado 22).
Como ha declarado el Tribunal de Justicia en reiteradas ocasiones, el estatuto de ciudadano de la Unión está destinado a convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros, permitiendo a aquellos de dichos ciudadanos que se encuentran en la misma situación obtener en el ámbito de aplicación
ratione materiae
del TFUE, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto, el mismo trato jurídico (sentencias de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk,
C-184/99, Rec. p. I-6193
, apartado 31; de 11 de julio de 2002, D’Hoop,
C-224/98, Rec. p. I-6191
, apartado 28, y de 21 de febrero de 2013, N., C-46/12, apartado 27).
Entre las situaciones comprendidas dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión figuran las relativas al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado, en particular, las relativas al ejercicio de la libertad de circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros, tal y como se halla reconocida en el artículo 21 TFUE (sentencias Tas-Hagen y Tas, antes citada, apartado 22; de 11 de septiembre de 2007, Schwarz y Gootjes-Schwarz,
C-76/05, Rec. p. I-6849
, apartado 87 y la jurisprudencia citada, y Morgan y Bucher, antes citada, apartado 23).
A este respecto, ha de recordarse que si bien es cierto, como señalan el Gobierno alemán y la Comisión, que los Estados miembros son competentes, con arreglo al artículo 165 TFUE, apartado 1, en lo que se refiere a los contenidos de la enseñanza y a la organización de los sistemas educativos respectivos, no lo es menos que dicha competencia ha de ejercerse respetando el Derecho de la Unión y, en particular, las disposiciones del Tratado relativas a la libertad de circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros, tal y como se halla reconocida en el artículo 21 TFUE, apartado 1 (véase la sentencia Morgan y Bucher, antes citada, apartado 24 y la jurisprudencia citada).
En segundo lugar, ha de señalarse que una normativa nacional que resulta desfavorable para determinados nacionales por el mero hecho de haber ejercitado su libertad de circular y residir en otro Estado miembro constituye una restricción a las libertades que el artículo 21 TFUE, apartado 1, reconoce a todo ciudadano de la Unión (véanse las sentencias de 18 de julio de 2006, De Cuyper,
C-406/04, Rec. p. I-6947
, apartado 39; Tas-Hagen y Tas, antes citada, apartado 31, y Morgan y Bucher, antes citada, apartado 25).
En efecto, las facilidades concedidas por el Tratado en materia de circulación de los ciudadanos de la Unión no podrían producir plenos efectos si se pudiera disuadir a un nacional de un Estado miembro de hacer uso de aquéllas por los obstáculos a su residencia en el Estado miembro de acogida derivados de una normativa de su Estado de origen que le penaliza por el mero hecho de haberlas ejercido (véanse, en este sentido, las sentencias D’Hoop, antes citada, apartado 31; de 29 de abril de 2004, Pusa,
C-224/02, Rec. p. I-5763
, apartado 19, y Morgan y Bucher, antes citada, apartado 26).
Esta consideración reviste especial importancia en el ámbito de la educación, habida cuenta de los objetivos perseguidos por el artículo 6 TFUE, letra e), y por el artículo 165 TFUE, apartado 2, segundo guión, a saber, favorecer la movilidad de estudiantes y de profesores (véanse las sentencias D’Hoop, antes citada, apartado 32; de 7 de julio de 2005, Comisión/Austria,
C-147/03, Rec. p. I-5969
, apartado 44, y Morgan y Bucher, antes citada, apartado 27).
En consecuencia, cuando un Estado miembro establece un sistema de ayudas a la formación que permite a los estudiantes beneficiarse de ellas en caso de que cursen estudios en otro Estado miembro, el primer Estado debe velar por que las modalidades de concesión de dichas ayudas no supongan una restricción injustificada al derecho de circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros previsto en el artículo 21 TFUE (véase la sentencia Morgan y Bucher, antes citada, apartado 28).
Ha de declararse que un requisito de residencia ininterrumpida de tres años, como el previsto en el artículo 16, apartado 3, de la BAföG, aunque se aplica indistintamente a los nacionales alemanes y a los demás ciudadanos de la Unión, constituye una restricción al derecho de libre circulación y residencia que asiste a todos los ciudadanos de la Unión en virtud del artículo 21 TFUE.
Un requisito de este tipo puede disuadir a nacionales, como los demandantes en los litigios principales, de ejercitar su derecho a circular y residir en otro Estado miembro y de establecer su residencia en otro Estado miembro, habida cuenta de la incidencia que el ejercicio de dicha libertad puede tener sobre el derecho a obtener una ayuda a la formación.
Según reiterada jurisprudencia, una normativa que puede restringir una libertad fundamental garantizada por el Tratado sólo podría justificarse conforme al Derecho de la Unión si se basara en consideraciones objetivas de interés general, independientes de la nacionalidad de las personas afectadas, y fuera proporcionada al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional (véanse las sentencias antes citadas De Cuyper, apartado 40; Tas-Hagen y Tas, apartado 33, y Morgan y Bucher, apartado 33). Asimismo, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que una medida es proporcionada cuando, siendo idónea para la consecución del objetivo perseguido, no va más allá de lo que resulta necesario para alcanzarlo (sentencias De Cuyper, antes citada, apartado 42; Morgan y Bucher, antes citada, apartado 33, y de 13 de diciembre de 2012, Caves Krier Frères, C-379/11, apartado 48 y la jurisprudencia citada).
En los presentes litigios, el Gobierno alemán alega que la BAföG se basa en consideraciones objetivas de interés general. El artículo 16, apartado 3, de dicha Ley permite, en efecto, garantizar que la ayuda a la formación para cursar una carrera completa en el extranjero se conceda únicamente a aquellos estudiantes que hayan justificado tener un grado de integración suficiente en la sociedad alemana. Añade que el requisito de un mínimo de integración preserva de este modo el sistema nacional de ayuda a la formación para cursar estudios en el extranjero evitando que el Estado prestador soporte una carga económica excesiva.
Según el Gobierno alemán, resulta legítimo proporcionar apoyo económico para cursar una carrera completa en el extranjero únicamente a aquellos estudiantes que acrediten tener un vínculo de integración suficiente en Alemania, vínculo que existirá siempre que el estudiante cumpla el requisito de residencia ininterrumpida durante tres años.
A este respecto, ha de recordarse que es cierto que el Tribunal de Justicia ha reconocido que puede ser legítimo que un Estado miembro, a fin de evitar que la concesión de ayudas destinadas a sufragar los gastos de manutención de estudiantes procedentes de otros Estados miembros se convierta en una carga excesiva que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado, solamente conceda tal ayuda a los estudiantes que hayan demostrado cierto grado de integración en la sociedad del referido Estado y que, si bien existe el riesgo de dicha carga excesiva, en principio, se pueden aplicar consideraciones similares respecto de la concesión, por dicho Estado miembro, de ayudas a la formación a los estudiantes que deseen cursar estudios en otros Estados miembros (sentencia Morgan y Bucher, antes citada, apartados 43 y 44 y la jurisprudencia citada).
No obstante, según reiterada jurisprudencia, la prueba exigida por un Estado miembro para admitir la existencia de un vínculo real no debe tener un carácter demasiado excluyente, atribuyendo indebidamente prioridad a un elemento que no es necesariamente representativo del grado real y efectivo de vinculación entre el solicitante y dicho Estado miembro, con exclusión de cualquier otro elemento representativo (véanse las sentencias D’Hoop, antes citada, apartado 39; de 21 de julio de 2011, Stewart
C-503/09, Rec. p. I-6497
, apartado 95, y de 4 de octubre de 2012, Comisión/Austria C-75/11, apartado 62).
Si bien la existencia de cierto grado de integración puede considerarse demostrada por la comprobación de que un estudiante ha residido durante un determinado período de tiempo en el Estado miembro en el que ha solicitado una ayuda a la formación, un requisito único de residencia, como el controvertido en el litigio principal, puede, como señaló la Abogado General en el punto 95 de sus conclusiones, excluir del beneficio de la ayuda de que se trata a estudiantes que, a pesar de no haber residido en Alemania ininterrumpidamente durante los tres años inmediatamente anteriores al inicio de los estudios en el extranjero, están no obstante suficientemente vinculados a la sociedad alemana. Este puede ser el caso cuando el estudiante tiene la nacionalidad del Estado miembro de que se trata y ha estado escolarizado en él durante un período de tiempo significativo, o en función de otros factores tales como, en particular, su familia, su empleo, sus conocimientos lingüísticos o la existencia de otros vínculos sociales o económicos. Además, otras disposiciones de la propia normativa controvertida en el litigio principal permiten que puedan considerarse pertinentes factores distintos de la residencia del solicitante de la ayuda, tanto para acreditar el centro de las relaciones del interesado como para determinar si las condiciones de concesión de la ayuda de que se trata se cumplen en el supuesto de nacionales de su propio Estado que han establecido su residencia en el extranjero.
Habida cuenta de lo que precede, corresponde al órgano jurisdiccional nacional efectuar las comprobaciones necesarias para determinar si los interesados justifican tener vínculos suficientes con la sociedad alemana idóneos para demostrar su integración en dicha sociedad.
De lo anterior se deduce que un requisito único de residencia ininterrumpida durante tres años, como el controvertido en el litigio principal, presenta un carácter demasiado general y excluyente y excede de lo que es necesario para alcanzar los objetivos perseguidos, por lo que no puede considerarse proporcionado.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, ha de responderse a las cuestiones prejudiciales planteadas que procede interpretar los artículos 20 TFUE y 21 TFUE en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que supedita la concesión, por un período superior a un año, de una ayuda a la formación para cursar estudios en otro Estado miembro a un requisito único, como el previsto en el artículo 16, apartado 3, de la BAföG, que exige que el solicitante haya establecido su residencia permanente en el sentido de dicha Ley en el territorio nacional durante un mínimo de tres años antes de comenzar los referidos estudios.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

Procede interpretar los artículos 20 TFUE y 21 TFUE en el sentido de que se oponen a una normativa nacional de un Estado miembro que supedita la concesión, por un período superior a un año, de una ayuda a la formación para cursar estudios en otro Estado miembro a un requisito único, tal como está previsto en el artículo 16, apartado 3, de la Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz), en su versión modificada el 1 de enero de 2008 por la 22. Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes, que exige al solicitante haber tenido su residencia permanente en el sentido de dicha Ley en territorio nacional durante un período de al menos tres años antes de comenzar los referidos estudios.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.