CELEX: 62009CJ0165
Miljö
Direktiv 2008/1/EG
Tillstånd att uppföra och driva ett elverk
Direktiv 2001/81/EG
Nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar
Medlemsstaternas befogenheter under övergångsperioden
Direkt effekt

Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9 i rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996
om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26), i dess ursprungliga lydelse samt i
den kodifierade lydelse som följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade
åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EUT L 24, s. 8) (nedan kallat IPPC‑direktivet) samt av de bestämmelser
som är relevanta, vad gäller omständigheterna i det nationella målet, i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG
av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (EGT L 309, s. 22) (nedan kallat NEC‑direktivet).
Respektive begäran har framställts i mål mellan å ena sidan stiftelserna Stichting Natuur en Milieu (nedan kallad Natuur en
Milieu) och Stichting Greenpeace Nederland (nedan kallad Greenpeace) samt fyra fysiska personer, och å andra sidan College
van Gedeputeerde Staten van Groningen (provinsregering i Groningen) (mål C‑165/09) beträffande ett beslut från sistnämnda
provinsregering att bevilja bolaget RWE Eemshaven Holding BV, tidigare RWE Power AG (nedan kallat RWE), tillstånd att uppföra
och driva ett elverk i provinsen Groningen. Begäran har i målen C‑166/09 och C‑167/09 även framställts i mål mellan å ena
sidan stiftelserna Natuur en Milieu, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (nedan kallad Milieufederatie), Greenpeace och
sammanslutningen Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne (sammanslutning av medborgare i Voorne som är bekymrade över
miljöhot) (nedan kallad VVBV), och å andra sidan College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (provinsregering i Zuid‑Holland)
beträffande beslut från sistnämnda myndighet att bevilja bolagen Electrabel Nederland NV (nedan kallat Electrabel) och E.ON
Benelux NV (nedan kallat E.ON) tillstånd att uppföra och driva två elverk i provinsen Zuid-Holland.

Tillämpliga bestämmelser

Unionslagstiftningen
IPPC‑ direktivet
Eftersom IPPC‑direktivet har kodifierats och ersatt direktiv 96/61, återges bestämmelserna i sistnämnda direktiv i dess konsoliderade
lydelse som inte medför några materiella ändringar.
Skälen 3 och 9 i IPPC‑direktivet har följande lydelse:
”(3)      I det femte handlingsprogrammet för miljön … prioriterades samordnade åtgärder för att minska föroreningar eftersom detta
påskyndar utvecklingen mot en mera varaktig jämvikt mellan å ena sidan mänsklig verksamhet och social och ekonomisk utveckling,
och å andra sidan naturresurserna och naturens möjligheter att återbildas.
(9)      Syftet med samordnade åtgärder för att begränsa föroreningarna är att, under beaktande av avfallshanteringen, överallt där
detta är möjligt förebygga utsläppen i luft, vatten och mark och att, om detta visar sig vara omöjligt, minimera föroreningarna
för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet.”
I artikel 2.7 i IPPC‑direktivet definieras miljökvalitetsnorm som ”ett antal krav som ska vara uppfyllda vid en viss tidpunkt
för en given miljö eller en särskild del av denna miljö, enligt vad som anges i gemenskapslagstiftningen”.
Enligt artikel 2.12 i samma direktiv avses med bästa tillgängliga teknik ”det effektivaste och mest avancerade stadium vad
gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip
utgöra grunden för utsläppsgränsvärden och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, generellt minska
utsläpp och påverkan på miljön som helhet”.
I artikel 4 i IPPC‑direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att inga nya anläggningar drivs utan tillstånd enligt detta
direktiv …”
I artikel 9 i IPPC‑direktivet föreskrivs följande:
”1.      Medlemsstaterna ska försäkra sig om att tillståndet omfattar alla nödvändiga åtgärder för att uppfylla de krav för tillstånd
som avses i artiklarna 3 och 10, för att kunna säkerställa skydd av luft, vatten och mark och således uppnå en hög skyddsnivå
för miljön som helhet.
…
3.      Tillståndet ska omfatta utsläppsgränsvärden för förorenande ämnen, i synnerhet de som anges i bilaga III, som den berörda
anläggningen med hänsyn till deras beskaffenhet och förmåga att överföra föroreningar från ett element till ett annat (vatten,
luft och mark) kan antas släppa ut i betydande mängder. Tillståndet ska vid behov innehålla lämpliga föreskrifter som säkerställer
skydd av mark och grundvatten samt åtgärder för hanteringen av avfall som uppkommer vid anläggningen. Gränsvärdena kan vid
behov kompletteras eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder.
…
4.      Utan att det påverkar artikel 10 ska de utsläppsgränsvärden och likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder som avses i
punkt 3 bygga på bästa tillgängliga teknik, utan att användning av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs, och fastställas
med hänsyn till den aktuella anläggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena.
I samtliga fall ska tillståndsvillkoren innehålla bestämmelser som syftar till att minimera långväga eller gränsöverskridande
föroreningar och säkra en hög skyddsnivå för miljön som helhet.
…
7.      Tillståndet får, i den mån medlemsstaten eller den behöriga myndigheten finner det lämpligt, innehålla andra villkor som är
motiverade med hänsyn till detta direktivs syfte.
8.      Utan att det påverkar skyldigheten att genomföra ett tillståndsförfarande i enlighet med detta direktiv får medlemsstaterna
fastställa särskilda skyldigheter för vissa kategorier av anläggningar i form av generella, bindande föreskrifter i stället
för i tillståndsvillkoren, förutsatt att ett integrerat förfaringssätt och en motsvarande hög skyddsnivå för miljön som helhet
säkerställs.”
Artikel 10 i direktivet har följande lydelse:
”Om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik ska ytterligare
åtgärder särskilt föreskrivas i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att
iaktta miljökvalitetsnormerna.”
I artikel 19.2 i IPPC‑direktivet föreskrivs följande:
”I avsaknad av utsläppsgränsvärden på gemenskapsnivå som fastställs i enlighet med detta direktiv, ska relevanta utsläppsgränsvärden
enligt de direktiv som är förtecknade i bilaga II och i andra gemenskapsregler tillämpas på de anläggningar som anges i bilaga I
som miniminivåer för utsläppsgränsvärden enligt detta direktiv.”
I bilaga II till IPPC‑direktivet ges en förteckning över följande direktiv:
”1.      Rådets direktiv 87/217/EEG av den 19 mars 1987 om att hindra och minska asbestförorening i miljön
2.      Rådets direktiv 82/176/EEG av den 22 mars 1982 om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från klor-alkaliindustrin
3.      Rådets direktiv 83/513/EEG av den 26 september 1983 om gränsvärden och kvalitetsmål för kadmiumutsläpp
4.      Rådets direktiv 84/156/EEG av den 8 mars 1984 om gränsvärden och kvalitetsmål för kvicksilverutsläpp från andra källor än
klor-alkaliindustrin
5.      Rådets direktiv 84/491/EEG av den 9 oktober 1984 om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av hexaklorcyklohexan
6.      Rådets direktiv 86/280/EEG av den 12 juni 1986 om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga ämnen som ingår
i förteckning 1 i bilagan till direktiv 76/464/EEG
7.      Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall
8.      Rådets direktiv 92/112/EEG av den 15 december 1992 om åtgärder för harmonisering av programmen för att minska och slutligen
eliminera förorening genom avfall från titandioxidindustrin
9.      Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar
från stora förbränningsanläggningar
10.      Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/11/EG av den 15 februari 2006 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen
i gemenskapens vattenmiljö
11.      Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall
12.      Rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor
13.      Rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall
14.      Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall.”
NEC‑direktivet
Skälen 11 och 12 i NEC‑direktivet har följande lydelse:
”(11) Ett kostnadseffektivt sätt att uppnå delmålen är att fastställa nationella tak för varje medlemsstat för utsläpp av svaveldioxid,
kväveoxider, flyktiga organiska föreningar och ammoniak. Sådana tak ger en viss flexibilitet åt gemenskapen och medlemsstaterna
när det gäller hur de fastställda nivåerna skall nås.
(12)      Medlemsstaterna bör ansvara för att genomföra åtgärder så att de nationella taken respekteras. De framsteg som görs när det
gäller att respektera dessa nationella tak måste utvärderas. Nationella program för att minska utsläppen bör därför upprättas
och lämnas till kommissionen, och bör innehålla information om de åtgärder som har antagits eller som planeras för att de
nationella utsläppstaken inte skall överskridas.”
Skäl 19 i NEC‑direktivet har följande lydelse:
”Bestämmelserna i detta direktiv påverkar inte tillämpningen av de av gemenskapslagstiftningens bestämmelser som reglerar
utsläpp av dessa föroreningar från specifika källor eller bestämmelserna i rådets direktiv [96/61] när det gäller gränsvärden
för utsläpp och användande av bästa tillgängliga teknik.”
Enligt artikel 1 i NEC‑direktivet är syftet med detta direktiv att begränsa utsläppen av försurande och eutrofierande föroreningar
och av ozonprekursorer för att i gemenskapen förbättra skyddet av miljön och människors hälsa mot risker för negativa verkningar
från försurning, markeutrofiering och marknära ozon.
Artikel 4 i NEC‑direktivet, med rubriken ”[n]ationella utsläppstak”, har följande lydelse:
”1.      Medlemsstaterna skall senast år 2010 begränsa sina årliga nationella utsläpp av föroreningarna svaveldioxid (SO
), kväveoxider (NO
x
), flyktiga organiska föreningar (VOC) och ammoniak (NH
), till mängder som inte överskrider de utsläppstak som anges i bilaga I, varvid hänsyn skall tas till eventuella ändringar
till följd av gemenskapsåtgärder som vidtas med anledning av de rapporter som avses i artikel 9.
2.      Medlemsstaterna skall säkerställa att de utsläppstak som anges i bilaga I inte överskrids under något år efter år 2010.”
I artikel 6 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.      Medlemsstaterna skall senast den 1 oktober 2002 utarbeta program för att stegvis minska nationella utsläpp av de föroreningar
som anges i artikel 4 med målet att senast år 2010 åtminstone respektera de nationella utsläppstak som anges i bilaga I.
2.      De nationella programmen skall innehålla information om antagna och planerade strategier och åtgärder samt kvantitativa uppskattningar
av hur dessa strategier och åtgärder kommer att påverka utsläppen av föroreningar år 2010. Betydande förväntade förändringar
i den geografiska fördelningen av de nationella utsläppen skall anges.
3.      Medlemsstaterna skall vid behov uppdatera och revidera de nationella programmen senast den 1 oktober 2006.
4.      Medlemsstaterna skall göra de program som utarbetas enligt punkterna 1, 2 och 3 tillgängliga för allmänheten och relevanta
organisationer, t.ex. miljöorganisationer. Den information som hålls tillgänglig för allmänheten och för organisationer enligt
denna punkt skall vara tydlig, lättförståelig och lättillgänglig.”
Artikel 7.1 och 7.2 i NEC‑direktivet har följande lydelse:
”1.      Medlemsstaterna skall utarbeta och årligen uppdatera de nationella utsläppsinventeringarna och utsläppsprognoserna för 2010
i fråga om de föroreningar som anges i artikel 4.
2.      Medlemsstaterna skall upprätta sina utsläppsinventeringar och utsläppsprognoser i enlighet med metoderna i bilaga III.”
I artikel 8.1 och 8.2 i direktivet föreskrivs följande:
”1.      Medlemsstaterna skall varje år senast den 31 december till kommissionen och Europeiska miljöbyrån överlämna sina nationella
utsläppsinventeringar och sina utsläppsprognoser för 2010, som upprättats enligt artikel 7. De skall överlämna sina slutliga
utsläppsinventeringar för året före det föregående året, och de preliminära utsläppsinventeringarna för det föregående året.
Utsläppsprognoserna skall innefatta information som gör det möjligt att förstå de sifferuppgifter som representerar de socioekonomiska
förutsättningar på vilka prognoserna bygger.
2.      Medlemsstaterna skall senast den 31 december 2002 underrätta kommissionen om de program som har utarbetats i enlighet med
artikel 6.1 och 6.2.
Medlemsstaterna skall senast den 31 december 2006 underrätta kommissionen om de uppdaterade program som har utarbetats i enlighet
med artikel 6.3.”
I bilaga I till NEC‑direktivet föreskrivs vad gäller Konungariket Nederländerna ett utsläppstak om 50 kiloton SO
och 260 kiloton NO
x
vilka ska uppnås senast år 2010.

Den nationella lagstiftningen
Direktiv 96/61 och IPPC‑direktivet införlivades med nationell rätt genom att vissa bestämmelser i lagen om miljöskydd (Wet
Milieubeheer) (nedan kallad WMB alternativt miljöskyddslagen) ändrades. Enligt artikel 8.1 b i miljöskyddslagen krävs tillstånd
för ändringar och ändrat nyttjande av en anläggning som omfattas av direktiv 96/61, och därefter IPPC‑direktivet.
I artikel 8.10 i miljöskyddslagen föreskrivs att tillstånd till uppförande och drift endast får nekas med hänsyn till miljöskyddet.
Enligt artikel 8.10 andra stycket a i miljöskyddslagen ska tillstånd i vart fall nekas om man inte genom att bevilja tillståndet
kan uppnå att bästa tillgängliga teknik tillämpas i anläggningen.
Enligt artikel 8.11 andra stycket i miljöskyddslagen kan tillståndet förenas med villkor om hänsyn till miljöskyddet kräver
detta.
De nederländska myndigheterna har vidtagit flera initiativ och åtgärder för att genomföra och införliva NEC‑direktivet.
Enligt artikel 8.2 i NEC‑direktivet upprättade statssekreteraren för bostadsfrågor, fysisk planering och miljö (staatssecretaris
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) år 2002 en rapport om det nationella programmet för utsläppstak,
försurning och storskalig luftförorening (Rapportage emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2002),
vilken också tillställdes kommissionen. År 2003 upprättade nämnda staatssecretaris en genomförandekommentar om utsläppstak
avseende försurning och storskalig luftförorening (Uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging
2003 Erop of eronder). I genomförandekommentaren återgavs planerade åtgärder och en fördelning av de nationella utsläppstaken
över olika sektorer.
Den 6 juli 2005 trädde lagen av den 16 juni 2005 om ändring av lagen om luftföroreningar i kraft (genomförande av EG‑direktivet
om nationella utsläppstak) [Wet van 16 juni 2005 tot wijziging van de Wet inzake de luchtverontreiniging (uitvoering EG‑richtlijn
nationale emissieplafonds). Vid samma tidpunkt trädde även förordningen om genomförande av EG‑direktivet om nationella utsläppstak
(Besluit uitvoering EG‑richtlijn nationale emissieplafonds) i kraft.
I enlighet med artikel 8.2 i NEC‑direktivet gjordes en översyn och uppdatering av det nationella programmet för miljöpolitik
år 2006. Ministern för bostadsfrågor, fysisk planering och miljö (Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer)
(nedan kallad ministern) antog i detta syfte en rapport om utsläppstaken avseende försurning och storskalig luftförorening
(Uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2006). Rapporten innehöll en rad lagstadgade
krav, skatteåtgärder och bindande avtal som syftade till att senast den 31 december 2010 iaktta de utsläppstak som fastställts
för Konungariket Nederländerna.
Som en uppföljning av genomförandekommentaren om utsläppstak avseende försurning och storskalig luftförorening som upprättats
av statssekreteraren för bostadsfrågor, fysisk planering och miljö fastställde ministern det sektorsvisa utsläppstaket för
SO
avseende energisektorn till 13,5 kiloton per år, oberoende av om nya centraler skulle tas i bruk. Den 26 juni 2008 ingicks
en bindande och verkställbar överenskommelse avseende SO
mellan berörda nationella myndigheter, regionala myndigheter (bland annat myndigheterna i Zuid‑Holland och Groningen) och
samtliga elbolag. Syftet med överenskommelsen var att det skulle göras obligatoriskt för samtliga parter i överenskommelsen
att iaktta utsläppsgränsen inom elsektorn till och med den 31 december 2019.
Vad gäller det nationella utsläppstaket för NO
x
införde de nederländska myndigheterna däremot ett system med handel med utsläppsrätter grundat på en målsättning om 55 kiloton
utsläpp av NO
x
år 2010 för deras stora industrianläggningar.

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
I mål C‑165/09 beviljade College van Gedeputeerde Staten van Groningen, genom beslut av den 11 december 2007, RWE tillstånd
att uppföra och driva ett elverk med pulverkol och biomassa på industriområdet Eemshaven i Eemsmond.
Anläggningen skulle, från och med år 2012 då den tidigast planerades tas i bruk, släppa ut totalt 1 454 ton SO
årligen, vilket motsvarar ungefär 2,9 procent av det nationella utsläppstaket för denna typ av förorening.
Natuur en Milieu, Greenpeace, makarna Meijer samt E. Zwaag och F. Pals överklagade beslutet till Raad van State.
I mål C‑166/09 gav College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland den 11 mars 2008 tillstånd för Electrabels plan att uppföra
och driva ett elverk med pulverkol och biomassa i Missouriweg i Rotterdam.
Det sistnämnda elverket, som inte kommer att tas i bruk före år 2013, förväntas att årligen släppa ut 580 ton SO
och 730 ton NO
x
, det vill säga 1,2 procent respektive 0,3 procent av de nationella utsläppstaken för SO
och NO
x
.
Natuur en Milieu, Milieufederatie, Greenpeace och VVBV angrep beslutet att bevilja nämnda tillstånd vid Raad van State.
I mål C‑167/09 beviljade College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, genom beslut av den 26 oktober 2007, E.ON tillstånd
till en partiell omarbetning för en ny anläggning för elproduktion huvudsakligen genom koleldning belägen på Coloradoweg i
Rotterdams industriområde.
De totala beräknade årliga utsläppen, från och med år 2012 då anläggningen tidigast kan tas i bruk, borde uppgå till 923 ton SO
och 1 535 ton NO
x.
Dessa utsläpp uppgår till 1,8 procent respektive 0,6 procent av de nationella utsläppstaken för SO
och NO
x
.
Natuur en Milieu, Milieufederatie, Greenpeace och VVBV överklagade tillståndsbeslutet till Raad van State.
I samtliga tre mål har klagandena i de nationella målen i huvudsak gjort gällande att – mot bakgrund av att de utsläppstak
som fastställs i NEC‑direktivet för Konungariket Nederländerna inte kommer att hållas i slutet av år 2010 – behöriga myndigheter
inte borde ha beviljat tillstånden eller att de åtminstone borde ha förenat tillstånden med strängare villkor.
I sin begäran om förhandsavgörande uttrycker Raad van State sitt stöd för åsikten att då tillstånden meddelades var den förda
politiken och de vidtagna åtgärderna inte tillräckliga för att Konungariket Nederländerna i slutet av år 2010 skulle uppnå
det mål som avses i artikel 4 i NEC‑direktivet.
Det framgår av den rapport om utsläppstak avseende försurning och storskalig luftförorening som ministern upprättade, rapporten
från mars 2008 från AEA Energy & Environment beträffande utvärderingen av de nationella planer som lämnats in med stöd av
NEC‑direktivet samt av miljöutvärderingen år 2008 (Milieubalans 2008), som antogs av Planbureau voor de Leefomgeving (institut
för analys av levnadsmiljön), att de nationella utsläppstaken för SO
och NO
x
enligt uppskattningarna väntas överskridas år 2010, om inte miljöpolitiken ändras.
Den hänskjutande domstolen har i de olika målen konfronterats med olika frågor avseende unionsrätten. Frågeställningarna är
identiska, med följande förbehåll:
–        I mål C‑165/09 är det endast det utsläppstak för SO
som fastställs i NEC‑direktivet som är aktuellt, medan målen C‑166/09 och C‑167/09 även gäller de utsläppstak för NO
x
som avses i samma direktiv.
–        Mot bakgrund av när de faktiska omständigheterna i de nationella målen ägde rum, gäller den första tolkningsfrågan i målen C‑165/09
och mål C‑167/09 tolkningen av artikel 9 i direktiv 96/61, medan frågan i mål C‑166/09 gäller samma bestämmelse, vars lydelse
är oförändrad, i dess kodifierade version enligt IPPC‑direktivet.
Mot denna bakgrund beslutade Raad van State att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)      Medför skyldigheten avseende direktivkonform tolkning att de skyldigheter enligt direktiv [96/61] (numera [IPPC‑]direktivet)
[(målen C‑165/09 och C‑167/09)] [eller] [IPPC-]direktivet [(mål C-166/09)] som har förts in i miljöskyddslagen kan och ska
tolkas så, att en prövning av en ansökan om miljötillstånd ska ske med beaktande fullt ut av det nationella utsläppstaket
för SO
och/eller NO
x
[(mål C‑165/09)] [eller] SO
och NO
x
[(målen C‑166/09 och C‑167/09)] enligt [NEC‑]direktivet, särskilt vad gäller skyldigheterna enligt artikel 9.4 i [IPPC‑]direktivet?
2)      a)     Gäller skyldigheten för en medlemsstat att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna
resultatet också under den period mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010 som avses i artikel 4.1 i NEC‑direktivet?
b)      Har den berörda medlemsstaten under den nämnda perioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010, för det fall
det nationella utsläppstaket för SO
och/eller NO
x
enligt NEC‑direktivet riskerar att överskridas eller överskrids efter periodens utgång, några positiva skyldigheter vid sidan
om eller i stället för ovannämnda skyldighet att avhålla sig från att vidta åtgärder?
c)      Är det av relevans för svaren på frågorna 2 a och 2 b att det av en ansökan om miljötillstånd till en anläggning som bidrar
till ett överskridande eller en risk för överskridande av det nationella utsläppstaket för SO
och/eller NO
x
enligt NEC‑direktivet framgår att den anläggning som tillståndet avser tidigast kommer att tas i bruk år 2011?
3)      a)     Medför de skyldigheter som avses i fråga 2 att medlemsstaten ska vägra att bevilja miljötillstånd eller ska förena ett sådant
tillstånd med närmare föreskrifter eller begränsningar om det saknas garantier för att den anläggning som ansökan om miljötillstånd
avser inte bidrar till ett överskridande eller en risk för överskridande av det nationella utsläppstaket för SO
och/eller NO
x
enligt NEC‑direktivet? Är det för svaret på denna fråga av betydelse i vilken utsträckning anläggningen bidrar till ett överskridande
eller en risk för överskridande?
b)      Eller är det så att det följer av NEC‑direktivet att en medlemsstat, även vid ett överskridande eller en risk för överskridande
av det nationella utsläppstaket för SO
och/eller NO
x
, förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning som ger dem rätt att se till att det resultat som föreskrivs i direktivet
uppnås genom att, i stället för att neka tillstånd eller att förena tillståndet med närmare föreskrifter eller begränsningar,
vidta andra åtgärder, såsom kompensation på andra platser?
4)      Kan en enskild, såvitt medlemsstaten har de skyldigheter som avses i frågorna 2 och 3, i nationell domstol göra gällande att
dessa skyldigheter ska uppfyllas?
5)      a)     Kan en enskild direkt åberopa artikel 4 i NEC‑direktivet?
b)      Om så är fallet, kan artikeln åberopas från och med den 27 november 2002 eller först från och med den 31 december 2010? Är
det för svaret på denna fråga av betydelse att det framgår av den aktuella ansökan om miljötillstånd att anläggningen kommer
att tas i bruk tidigast år 2011?
6)      Ska, för det fall beviljandet av ett miljötillstånd och/eller andra åtgärder bidrar till ett överskridande eller en risk för
överskridande av det nationella utsläppstaket för SO
och/eller NO
x
enligt NEC‑direktivet, artikel 4 i direktivet mer exakt tolkas så att den ger en enskild
a)      en allmän rätt att kräva att den berörda medlemsstaten ska anta ett åtgärdspaket som innebär att de årliga nationella utsläppen
av SO
och/eller NO
x
senast år 2010 begränsas till mängder som inte överskrider det nationella utsläppstaket enligt NEC‑direktivet, eller för
det fall det inte lyckas, ett åtgärdspaket som innebär att dessa utsläpp så snart som möjligt därefter begränsas till sådana
mängder,
b)      en konkret rätt att kräva att den berörda medlemsstaten ska vidta specifika åtgärder avseende en viss anläggning – till exempel
i form av att neka tillstånd eller förena ett sådant tillstånd med närmare föreskrifter eller begränsningar – som bidrar till
att de årliga nationella utsläppen av SO
och/eller NO
x
senast år 2010 begränsas till mängder som inte överskrider det nationella utsläppstaket enligt NEC‑direktivet, eller för det
fall det inte lyckas, specifika åtgärder som bidrar till att dessa utsläpp så snart som möjligt därefter begränsas till sådana
mängder,
c)      Är det för svaren på frågorna 6 a och 6 b av betydelse i vilken utsträckning anläggningen bidrar till överskridandet eller
risken för överskridande av utsläppstaket?”
Domstolens ordförande beslutade den 24 juni 2009 att förena målen C‑165/09–C‑167/09 vad gäller det skriftliga och muntliga
förfarandet samt domen.

Upptagande till sakprövning
RWE, Electrabel och E.ON har bestritt att respektive begäran om förhandsavgörande kan upptas till prövning.
De ovannämnda företagen har gjort gällande att då de ställda frågorna avser tolkningen av bestämmelser i NEC‑direktivet saknar
de samband med tvisteföremålet i de nationella målen som gäller beviljande av miljötillstånd enligt nationella regler varigenom
IPPC‑direktivet införlivades med nationell rätt. Vidare anser företagen att frågorna är hypotetiska då de antagna nationella
programmen gör det möjligt för Konungariket Nederländerna att inte överskrida fastställda utsläppstak för SO
och NO
x
efter den 31 december 2010
.
E.ON har dessutom anfört att Raad van State hade kunnat avgöra målen med stöd av redan föreliggande och fast rättspraxis som
inte lämnar något utrymme för tvivel om hur relevant unionsrätt ska tillämpas.
Domstolen erinrar i detta hänseende om att i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, som vilar på en tydlig funktionsfördelning
mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, är det enligt fast rättspraxis den nationella domstolen som är ensam behörig
att fastställa och bedöma omständigheterna i målet samt tolka och tillämpa den nationella lagstiftningen. Det ankommer också
uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken tvisten anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet,
att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl nödvändigheten som relevansen av de frågor som ställs
till EU-domstolen. Följaktligen är EU-domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts
avser tolkningen av unionsrätten (se dom av den 12 april 2005 i mål C‑145/03, Keller, REG 2005, s. I‑2529, punkt 33, av den
18 juli 2007 i mål C‑119/05, Lucchini, REG 2007, s. I‑6199, punkt 43, och av den 11 september 2008 i mål C‑11/07, Eckelkamp
m.fl., REG 2008, s. I‑6845, punkterna 27 och 32).
Domstolen får särskilt underlåta att besvara en tolkningsfråga om det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten
inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen,
eller när frågan är hypotetisk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2001 i mål C‑379/98, PreussenElektra,
REG 2001, s. I‑2099, punkt 39, och av den 10 mars 2009 i mål C‑169/07, Hartlauer, REG 2009, s. I‑1721, punkt 25).
Så är emellertid inte fallet vad avser förevarande förfaranden.
I respektive begäran om förhandsavgörande har Raad van State nämligen ställt sig frågan om de skyldigheter som följer enligt
IPPC‑direktivet, och i synnerhet enligt artikel 9, tvingar behöriga nationella myndigheter att beakta de nationella utsläppstak
som fastställs i NEC‑direktivet avseende SO
och NO
x
när de beviljar tillstånd enligt IPPC‑direktivet (nedan kallat miljötillstånd). Det saknas följaktligen stöd för påståendet
att den begärda tolkningen av direktivets bestämmelser saknar samband med föremålet för tvisten i målet vid den nationella
domstolen
Vidare har den nationella domstolen ställt sig frågan om omfattningen av de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt
artikel 4 i NEC‑direktivet samt enligt övriga relevanta bestämmelser i detta direktiv, särskilt när det kvarstår en risk att
staterna inte iakttar de nationella utsläppstak för SO
och NO
x
som fastställs i direktivet. Då parterna emellertid inte är eniga i bedömningen av de tekniska uppgifter och vetenskapliga
data som Raad van State har hänvisat till i sistnämnda hänseende och då sådana risker inte kan uteslutas framstår frågorna
inte, åtminstone inte uppenbart, som hypotetiska med avseende på de avgöranden som den aktuella nationella domstolen ska meddela
i de nationella målen.
Vad vidare gäller E.ON:s argument att de frågor som ställts i förevarande mål avser en tolkning av unionsrätten som tydligt
framgår av domstolens fasta praxis, erinrar domstolen om att artikel 267 FEUF alltid tillåter en nationell domstol – om denna
anser det lämpligt – att på nytt hänskjuta tolkningsfrågor till EU-domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den
27 mars 1963 i de förenade målen 28/62–30/62, Da Costa m.fl., REG 1963, s. 59, 76, svensk specialutgåva, volym 1, s. 171,
av den 6 oktober 1982 i mål 283/81, Cilfit m.fl., REG 1982, s. 3415, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 16, s. 513, samt
av den 12 oktober 2010 i mål C‑45/09, Rosenbladt, REU 2010, s. I‑0000, punkt 31).
Begäran om förhandsavgörande i de olika målen ska således upptas till sakprövning.

Prövning i sak

Inledande synpunkter
I respektive begäran om förhandsavgörande som tillställts EU-domstolen har den nationella domstolen hänvisat till såväl direktiv 96/61
som IPPC‑direktivet med hänsyn till tiden för de faktiska omständigheterna i de nationella målen.
Eftersom de bestämmelser i artikel 9 i direktiv 96/61 och i IPPC‑direktivet som avses i den första tolkningsfrågan har identisk
lydelse och därför ska ges samma tolkning (se dom av den 17 september 2002 i mål C‑513/99, Concordia Bus Finland, REG 2002,
s. I‑7213, punkt 91, samt av den 24 november 2005 i mål C‑331/04, ATI EAC e Viaggi di Maio m.fl., REG 2005, s. I‑10109, punkt 20)
kan domstolen följaktligen ge ett användbart svar på frågorna enbart med hänvisning till den konsoliderade versionen av bestämmelserna.

Prövning av den första frågan
Raad van State har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9.1, 9.3 och 9.4 i IPPC‑direktivet ska tolkas
så, att behöriga nationella myndigheter när de beviljar miljötillstånd till att uppföra och driva en industrianläggning är
skyldiga att bland villkoren för att bevilja ett sådant tillstånd räkna det nationella utsläppstaket för SO
och NO
x
som fastställs i NEC‑direktivet.
I likhet med vad samtliga medlemsstater som intervenerat i förevarande mål har gjort gällande konstaterar domstolen inledningsvis
att det inte i något av de ovannämnda styckena i artikel 9 i IPPC‑direktivet, vare sig uttryckligen eller underförstått, hänvisas
till utsläppstaken.
I artikel 9.1 görs inte någon hänvisning till nämnda utsläppstak då det föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att försäkra
sig om att miljötillståndet inbegriper samtliga åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla villkoren i artikel 3 i IPPC‑direktivet.
I artikel 9.1 föreskrivs nämligen endast att anläggningen ska drivas på sådant sätt att alla lämpliga förebyggande åtgärder
vidtas för att undvika föroreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används. Vidare föreskrivs i artikel 3 att
uppkomst av avfall ska undvikas eller begränsas så att påverkan på miljön minskas, att energianvändningen ska vara effektiv,
att nödvändiga åtgärder ska vidtas för att förebygga olyckor och begränsa dessas följder samt att nödvändiga åtgärder ska
vidtas när verksamheten definitivt upphör, för att undvika alla föroreningsrisker och för att återställa platsen i ett tillfredsställande
skick.
Inte heller av artikel 9.1 jämförd med artikel 9.4 i IPPC‑direktivet följer det någon hänvisning, då det föreskrivs en skyldighet
för behöriga nationella myndigheter att i förekommande fall även iaktta de tillståndsvillkor som föreskrivs i artikel 10 i
detta direktiv.
I den sistnämnda artikeln föreskrivs nämligen att ytterligare tillståndsvillkor krävs om ”miljökvalitetsnormen” ställer högre
krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik.
Det framgår emellertid av ordalydelsen i artikel 2.7 i IPPC‑direktivet att dessa miljökvalitetsnormer utgör regler som fastställer
”ett antal krav som ska vara uppfyllda vid en viss tidpunkt för en given miljö eller en särskild del av denna miljö” och således
hänger samman med den skyddade miljöns kvalitativa egenskaper.
Domstolen delar generaladvokatens bedömning i punkt 63 i hennes förslag till avgörande att de nationella utsläppstaken i NEC‑direktivet
inte har några sådana egenskaper, eftersom de hänvisar till den totala mängd utsläpp som får släppas ut i luften och inte
till några konkreta krav i kvalitativt hänseende, beträffande halten av förorenande ämnen, som vid en viss tidpunkt ska vara
uppfyllda för en given miljö.
Inte heller görs någon hänvisning till de aktuella utsläppstaken i artikel 9.3 i IPPC‑direktivet. Enligt den sistnämnda bestämmelsen
ska alla miljötillstånd förvisso innehålla utsläppsgränsvärden för de föroreningar som de berörda anläggningarna kan komma
att släppa ut. Bland dessa ämnen återfinns bland annat SO
och NO
x
.
I artikel 19.2 i IPPC‑direktivet föreskrivs emellertid att i avsaknad av utsläppsgränsvärden på gemenskapsnivå ska relevanta
utsläppsgränsvärden ”enligt de direktiv som är förtecknade i bilaga II och i andra gemenskapsregler” tillämpas på anläggningarna
som miniminivåer för utsläppsgränsvärden.
Det kan emellertid konstateras att NEC‑direktivet inte finns med bland de direktiv som förtecknas i bilaga II. Eftersom det
i direktivet föreskrivs nationella utsläppstak för föroreningar som släpps ut i luften från många olika källor och icke angivna
verksamheter kan direktivet inte heller betraktas som ”andra gemenskapsregler” som fastställer utsläppsgränsvärden i den mån
dessa enligt artikel 2 i IPPC‑direktivet utgör ”den mängd, uttryckt med särskilda parametrar, eller den koncentration av och/eller
nivå på ett utsläpp, som inte får överskridas under en given tidsperiod eller flera givna tidsperioder … [som] normalt [gäller]
den punkt där utsläppet lämnar anläggningen”.
Slutligen framgår det av artikel 9.4 i IPPC‑direktivet inte någon underförstådd hänvisning till de gränsvärden som avses i
NEC‑direktivet. I den första meningen i bestämmelsen föreskrivs endast att utsläppsgränsvärden ska bygga på bästa tillgängliga
teknik, utan att användning av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs, och fastställas med hänsyn till den aktuella
anläggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena.
Den skyldighet som föreskrivs i den andra meningen i samma bestämmelse att tillse att tillståndsvillkoren innehåller bestämmelser
som syftar till att minimera långväga eller gränsöverskridande föroreningar och säkra en hög skyddsnivå för miljön som helhet
kan endast tolkas inom ramen för det system som infördes i själva IPPC‑direktivet och i synnerhet regeln i den första meningen
att utsläppsgränsvärden ska bygga på bästa tillgängliga teknik.
IPPC‑direktivet antogs vidare med stöd av artikel 175.1 EG för att genomföra målen och principerna för gemenskapens miljöpolitik
enligt artikel 174 EG och syftar inte till någon fullständig harmonisering. Medlemsstaterna behåller härvid möjligheten enligt
artikel 9.7 och 9.8 i direktivet att förena tillståndet med särskilda tillståndsvillkor, eventuellt strängare villkor, samt
fastställa särskilda skyldigheter för vissa kategorier av anläggningar i form av generella, bindande föreskrifter, förutsatt
att ett integrerat förfaringssätt och en motsvarande hög skyddsnivå för miljön som helhet säkerställs.
Mot bakgrund av dessa överväganden konstaterar domstolen att det inte heller i någon bestämmelse i NEC‑direktivet fastställs
någon skyldighet för de berörda nationella myndigheterna att räkna det nationella utsläppstaket för SO
och NO
x
bland villkoren för att bevilja tillstånd.
Tvärtom har unionslagstiftaren uttryckligen föreskrivit i skäl 19 i NEC‑direktivet att detta direktiv ”inte [påverkar] tillämpningen
av … bestämmelserna i [IPPC‑direktivet] när det gäller gränsvärden för utsläpp och användande av bästa tillgängliga teknik”.
Unionslagstiftaren låter härigenom förstå att medlemsstaternas skyldigheter enligt NEC‑direktivet inte direkt påverkar dem
som följer av bland annat artikel 9 i IPPC‑direktivet.
Denna tolkning stöds slutligen av de båda direktivens olika syften och allmänna uppbyggnad.
Syftet med IPPC‑direktivet, såsom detta definieras i artikel 1 i direktivet, är att genom samordnade åtgärder förebygga och,
när detta visar sig vara omöjligt, minska föroreningar som härrör från avsedda verksamheter i luft, vatten och mark, så att
en hög skyddsnivå kan uppnås för miljön som helhet. Detta samordnade förfaringssätt konkretiseras genom en adekvat samordning
av förfarandet och tillståndsvillkoren avseende industrianläggningar vilkas verksamhet medför en betydande risk för föroreningar
(se, för ett liknande synsätt vad gäller direktiv 96/61, dom av den 22 januari 2009 i mål C‑473/07, Association nationale
pour la protection des eaux et rivières et Association OABA, REG 2009, s. I‑319, punkterna 25 och 26).
Kommissionen påpekade i sitt meddelande av den 21 december 2007 till rådet, Europaparlamentet samt Europeiska ekonomiska och
sociala kommittén och Regionkommittén – På väg mot en bättre politik för industriutsläpp [KOM(2007) 844 slutlig] att IPPC‑direktivet
anger huvudprinciperna för tillståndsgivning och kontroll av anläggningar på grundval av ett samordnat förfaringssätt och
tillämpning av bästa tillgängliga teknik, det vill säga de mest effektiva teknikerna för att uppnå en hög miljöskyddsnivå
med beaktande av kostnad och nytta.
Det följer däremot av artiklarna 1 och 2 i NEC‑direktivet att detta syftar till att begränsa utsläppen, från olika källor,
av försurande och eutrofierande föroreningar och av ozonprekursorer för att förbättra skyddet av miljön och människors hälsa
i gemenskapen med det långsiktiga målet att inte överskrida de kritiska nivåerna.
Det framgår tydligt av artikel 4 och skälen 11 och 12 i NEC‑direktivet att detta grundas på en ren programförklaring. Enligt
detta synsätt har medlemsstaterna ett omfattande utrymme att välja vilken politisk inriktning och vilka åtgärder som ska vidtas
eller planeras inom ramen för nationella program avseende samtliga källor för föroreningar, för att gradvis åstadkomma en
strukturell minskning av utsläpp av bland annat SO
och NO
x
till en mängd som senast i slutet av år 2010 inte överstiger de utsläppstak som fastställs i bilaga I till direktivet. Genomförande
av de mål som fastställts i direktivet kan därför inte direkt påverka förfarandet för att bevilja miljötillstånd.
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 9.1, 9.3 och 9.4
i IPPC‑direktivet ska tolkas så, att när behöriga nationella myndigheter beviljar miljötillstånd till att uppföra och driva
en industrianläggning av den typ som är aktuell i de nationella målen, är de inte skyldiga att bland villkoren för att bevilja
ett sådant tillstånd räkna det nationella utsläppstak för SO
och NO
x
som fastställs i NEC‑direktivet. Vid tillståndsgivningen ska de dock iaktta skyldigheten enligt NEC‑direktivet att, inom
ramen för nationella program, anta eller planera lämpliga och samstämmiga politiska eller andra åtgärder som kan minska utsläppen
i deras helhet från bland annat dessa förorenande ämnen till en mängd som senast i slutet av år 2010 inte överstiger de gränsvärden
som anges i bilaga I till direktivet.

Prövning av den andra och den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra och tredje fråga, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i vilka
skyldigheter som åvilar medlemsstaterna enligt NEC‑direktivet under perioden från den 27 november 2002, då fristen för att
införliva direktivet löpte ut, till och med den 31 december 2010, då medlemsstaterna är skyldiga att iaktta de utsläppstak
som fastställs i direktivet. Vidare önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida behöriga nationella myndigheter,
mot bakgrund av dessa skyldigheter, ska anses skyldiga att neka eller begränsa beviljandet av miljötillstånd eller om de är
skyldiga att anta särskilda kompensationsåtgärder om de nationella utsläppstaken för SO
och NO
x
enligt NEC‑direktivet överskrids eller riskerar att överskridas.
Avstående från att vidta åtgärder som allvarligt riskerar att äventyra det resultat som föreskrivs i ett direktiv
Det ska inledningsvis erinras om att medlemsstaterna enligt fast rättspraxis, under ett direktivs införlivandefrist, ska avhålla
sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i direktivet (dom av den 18 december 1997,
C‑129/96, Inter-Environnement Wallonie, REG 1997, s. I‑7411, punkt 45, av den 8 maj 2003 i mål C‑14/02, ATRAL, REG 2003, s. I‑4431,
punkt 58, och av den 23 april 2009 i de förenade målen C‑261/07 och C‑299/07, VTB-VAB och Galatea, REG 2009, s. I‑2949, punkt 38).
Eftersom skyldigheten att avhålla sig från att vidta vissa åtgärder gäller för alla nationella myndigheter (se dom av den
4 juli 2006 i mål C‑212/04, Adeneler m.fl., REG 2006, s. I‑6057, punkt 122 samt där angiven rättspraxis), ska den förstås
så, att den avser alla åtgärder, allmänna eller specifika, som kan leda till ett sådant äventyrande.
Skyldigheten att avhålla sig från att vidta vissa åtgärder är bindande för medlemsstaterna enligt en kombinerad tillämpning
av artiklarna 4.3 FEU och 288 tredje stycket FEUF även under en övergångsperiod då de har rätt att fortsätta att tillämpa
sina nationella system trots att de inte överensstämmer med det aktuella direktivet (se dom av den 10 november 2005 i mål C‑316/04,
Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, REG 2005, s. I‑9759, punkt 42, och av den 14 september 2006 i mål C‑138/05, Stichting
Zuid-Hollandse Milieufederatie, REG 2006, s. I‑8339, punkt 42).
Härav följer att en sådan skyldighet även ska iakttas under den övergångsperiod som föreskrivs i artikel 4 i NEC‑direktivet.
Under denna period får medlemsstaterna lov att inte iaktta de årliga nationella utsläppskvantiteter som anges i bilaga I till
direktivet. Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma om detta är fallet beträffande de nationella bestämmelser
vilkas lagenlighet den har att pröva (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Inter-Environnement Wallonie,
punkt 46).
I detta sammanhang är det emellertid viktigt att påpeka att en sådan bedömning givetvis ska ske utifrån en helhetsbedömning
med beaktande av all politik som förts och alla åtgärder som vidtagits i den berörda staten.
Med hänsyn till det system som införs i NEC‑direktivet, och i synnerhet att direktivet grundas på en ren programförklaring
såsom erinrats i punkt 75 i denna dom, är det endast genom antagande och genomförande av en rad politiska och andra åtgärder
som, med hänsyn till bland annat sina konkreta verkningar och sin varaktighet i tiden, tolererar eller ger upphov till en
kritisk situation avseende den totala mängd föroreningar i luften som släpps ut från samtliga förorenande källor och som med
nödvändighet äventyrar möjligheten att iaktta de utsläppsgränser som anges i bilaga I till direktivet senast i slutet på år 2010,
som uppnåendet av det resultat som föreskrivs i direktivet allvarligt kan hindras av medlemsstaterna (se, analogt, domen i
det ovannämnda målet Inter-Environnement Wallonie, punkterna 47 och 49).
Härav följer att enbart en specifik åtgärd som avser en enda källa till SO
och NO
x
, som består i ett beslut att bevilja ett miljötillstånd till att uppföra och driva en industrianläggning, inte i sig förefaller
allvarligt kunna äventyra det resultat som föreskrivs i NEC‑direktivet, nämligen att begränsa utsläppen av föroreningar från
dessa källor i luften till en årlig mängd som inte överskrider de nationella gränsvärdena senast år 2010. Denna slutsats har
desto starkare stöd när den aktuella anläggningen, under de omständigheter som råder i de nationella målen, inte ska tas i
bruk förrän tidigast under år 2012.
De positiva skyldigheter som åligger medlemsstaterna under övergångsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010
Vad gäller frågan om ifall några skyldigheter åligger medlemsstaterna under övergångsperioden mellan den 27 november 2002
och den 31 december 2010, och i så fall vilka, ska det först erinras om att en medlemsstats skyldighet att vidta alla de åtgärder
som är nödvändiga för att uppnå de resultat som föreskrivs i ett direktiv enligt fast rättspraxis är en tvingande skyldighet
enligt såväl artikel 288 tredje stycket FEUF som direktivet (dom av den 26 februari 1986 i mål 152/84, Marshall, REG 1986,
s. 723, punkt 48, svensk specialutgåva, volym 8, s. 457, och av den 24 oktober 1996 i mål C‑72/95, Kraaijeveld m.fl., REG 1996,
s. I‑5403, punkt 55, samt domen i det ovannämnda målet Inter-Environnement Wallonie, punkt 40).
Skyldigheten innebär att medlemsstaterna under införlivandefristen är skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för
att säkerställa att det resultat som föreskrivs i direktivet uppnås vid tidsfristens utgång (domen i det ovannämnda målet
Inter-Environnement Wallonie, punkt 44). Detsamma gäller en övergångsperiod av den typ som föreskrivs i artikel 4 i NEC‑direktivet.
I NEC‑direktivet föreskrivs i detta avseende vissa positiva skyldigheter för medlemsstaterna under denna period som bland
annat rör definitionen av interventionsstrategier på ett samlat plan i syfte att gradvis, och senast i slutet av år 2010,
minska de årliga utsläppen av berörda föroreningar till en mängd som inte överstiger de gränsvärden som anges i bilaga I till
direktivet.
Enligt artiklarna 6 och 8.2 i NEC‑direktivet ska medlemsstaterna senast den 1 oktober 2002 utarbeta program för att stegvis
minska de berörda utsläppen av de aktuella föroreningarna. Senast den 1 oktober 2006 ska medlemsstaterna uppdatera och revidera
programmen om detta befinns nödvändigt. Medlemsstaterna ska göra programmen tillgängliga för allmänheten och relevanta organisationer
medelst information som ska vara tydlig, lättförståelig och lättillgänglig. Kommissionen ska underrättas om de utarbetade
programmen inom den föreskrivna fristen. Enligt artiklarna 7.1, 7.2 och 8.1 i NEC‑direktivet är medlemsstaterna även skyldiga
att årligen uppdatera de nationella utsläppsinventeringarna och utsläppsprognoserna för år 2010. De slutliga utsläppsinventeringarna
för året före det föregående året, och de preliminära utsläppsinventeringarna för det föregående året liksom utsläppsprognoserna
för år 2010 ska årligen tillställas kommissionen och Europeiska miljöbyrån senast den 31 december (se, för ett liknande resonemang,
dom av den 18 december 2008 i mål C‑273/08, kommissionen mot Luxemburg, punkterna 2 och 11).
När det gäller det konkreta innehållet i de nationella programmen konstaterar domstolen emellertid, i likhet med vad som fastställts
i punkt 75 i denna dom, att det stora handlingsutrymme medlemsstaterna har enligt NEC‑direktivet utgör hinder för att utformningen
av programmen begränsas och att medlemsstaterna härigenom tvingas att anta eller att avstå från att anta åtgärder eller genomföra
specifika initiativ av skäl som inte har något samband med strategiska bedömningar i vilka de föreliggande faktiska omständigheterna
och olika offentliga och privata intressen beaktas genom en helhetsbedömning.
Det vore att gå emot unionslagstiftarens vilja att föreskriva krav av denna typ. Lagstiftarens vilja är bland annat att ge
medlemsstaterna möjlighet att säkerställa en viss balans mellan olika berörda intressen. Det skulle vidare ställa orimliga
krav på medlemsstaterna, vilket i sin tur skulle strida mot proportionalitetsprincipen i artikel 5 FEU, som uttryckligen nämns
i skäl 13 i NEC‑direktivet. Proportionalitetsprincipen innebär att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara
ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver
vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 6 december 2005 i de förenade målen C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 och
C‑194/04, ABNA m.fl., REG 2005, s. I‑10423, punkt 68 och där angiven rättspraxis, samt av den 8 juni 2010 i mål C‑58/08, Vodafone
m.fl., REU 2010, s. I‑0000, punkt 51).
Under dessa omständigheter var medlemsstaterna under övergångsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010
inte skyldiga enligt vare sig artikel 288 tredje stycket FEUF eller NEC‑direktivet att neka eller begränsa beviljandet av
miljötillstånd av den typ som är aktuella i de nationella målen. Medlemsstaterna hade enligt dessa bestämmelser inte heller
någon skyldighet att anta specifika kompensationsåtgärder för varje beviljat tillstånd, även om de nationella utsläppstaken
för SO
och NO
x
enligt NEC‑direktivet överskrids eller riskerar att överskridas.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den andra och den tredje frågan besvaras enligt följande. Under den övergångsperiod
mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010 som föreskrivs i artikel 4 i NEC‑direktivet gällde följande:
–        Enligt artiklarna 4.3 FEU och 288 tredje stycket FEUF samt NEC‑direktivet är medlemsstaterna skyldiga att avhålla sig från
att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i direktivet.
–        Antagande från medlemsstaternas sida av en specifik åtgärd som avser en enda källa till SO
och NO
x
framstår inte i sig kunna äventyra det resultat som föreskrivs i NEC‑direktivet. Det ankommer på den nationella domstolen
att pröva om så är fallet i varje beslut att bevilja miljötillstånd till att uppföra och driva en industrianläggning av den
typ som är aktuell i de nationella målen.
–        Medlemsstaterna är enligt artikel 288 tredje stycket FEUF och artiklarna 6, 7.1, 7.2, 8.1 och 8.2 i NEC‑direktivet skyldiga
att utarbeta, uppdatera och revidera program för att stegvis minska nationella utsläpp av föroreningar från SO
och NO
x
om detta befinns nödvändigt. Medlemsstaterna ska göra programmen tillgängliga för allmänheten och relevanta organisationer
medelst information som ska vara tydlig, lättförståelig och lättillgänglig. Kommissionen ska underrättas om de utarbetade
programmen inom den föreskrivna fristen. Vidare är medlemsstaterna skyldiga att årligen uppdatera de nationella utsläppsinventeringarna
och utsläppsprognoserna för år 2010. De ska tillställas kommissionen och Europeiska miljöbyrån inom föreskriven frist.
–        Enligt artikel 288 tredje stycket FEUF och NEC‑direktivet är medlemsstaterna inte skyldiga att vare sig neka eller begränsa
beviljandet av miljötillstånd till att uppföra och driva en industrianläggning av den typ som är aktuell i de nationella målen.
Medlemsstaterna har enligt dessa bestämmelser inte heller någon skyldighet att anta specifika kompensationsåtgärder för varje
beviljat tillstånd, även om de nationella utsläppstaken för SO
och NO
x
överskrids eller riskerar att överskridas.

Prövning av den fjärde, den femte och den sjätte frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde, den femte och den sjätte frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få
klarhet i huruvida, och i sådant fall i vilken utsträckning, en enskild kan åberopa de skyldigheter som föreskrivs i artiklarna 4
och 6 i NEC‑direktivet direkt inför en nationell domstol.
Det ska i detta hänseende inledningsvis erinras om att det följer av fast rättspraxis att enskilda, i alla de fall då bestämmelserna
i ett direktiv med avseende på innehållet framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa, har rätt att åberopa dem inför
den nationella domstolen gentemot medlemsstaten, dels då direktivet inte har införlivats med den nationella rätten inom tidsfristen,
dels då det inte har införlivats på ett korrekt sätt (se, bland annat, dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C‑6/90
och C‑9/90, Francovich m.fl., REG 1991, s. I‑5357, punkt 11, svensk specialutgåva, volym 11, s. I‑435, dom av den 11 juli 2002
i mål C‑62/00, Marks & Spencer, REG 2002, s. I‑6325, punkt 25, och dom av den 5 oktober 2004 i de förenade målen C‑397/01–C‑403/01,
Pfeiffer m.fl., REG 2004, s. I‑8835, punkt 103).
Domstolen har vid flera tillfällen erinrat om att det vore oförenligt med den bindande karaktär som tillkommer direktiv enligt
artikel 288 tredje stycket FEUF att i princip utesluta enskilda från möjligheten att åberopa de skyldigheter som följer av
direktiven. Detta gäller särskilt när det är fråga om ett direktiv vars mål är att bemästra och reducera luftföroreningar
och vars syfte följaktligen är att skydda människors hälsa (se dom av den 25 juli 2008 i mål C‑237/07, Janecek, REG 2008,
s. I‑6221, punkt 37).
En unionsrättslig bestämmelse är ovillkorlig när den medför en skyldighet som inte är förenad med något villkor eller när
den, för att kunna verkställas eller medföra verkningar, inte är beroende av att vare sig unionsinstitutionerna eller medlemsstaterna
antar någon rättsakt (se, bland annat, dom av den 3 april 1968 i mål 28/67, Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe, REG 1968, s. 211,
svensk specialutgåva, volym 1, s. 337, samt av den 23 februari 1994 i mål C‑236/92, Comitato di coordinamento per la difesa
della cava m.fl., REG 1994, s. I‑483, punkt 9).
Artikel 4 i NEC‑direktivet har emellertid inte de egenskaper som nämns ovan.
Sedd i sitt sammanhang har artikeln endast karaktären av en ren programförklaring. I bestämmelsen föreskrivs nämligen endast
ett mål som ska uppnås, medan medlemsstaterna ges ett omfattande utrymme att besluta vilka medel som ska användas för att
uppnå målet.
Eftersom det inte föreskrivs någon ovillkorlig och tillräckligt precis skyldighet att föra en viss politik eller anta specifika
och punktvisa åtgärder för att uppnå det avsedda resultatet, kan enskilda inte direkt inför en nationell domstol åberopa artikel 4
i NEC‑direktivet i syfte att, före den 31 december 2010, hävda att behöriga myndigheter ska neka eller begränsa ett beslut
att bevilja miljötillstånd av den typ som är aktuell i de nationella målen, eller att de ska anta specifika kompensationsåtgärder
sedan ett sådant tillstånd beviljats.
Artikel 6 i NEC‑direktivet är däremot ovillkorlig och tillräckligt precis då det häri på ett otvetydigt sätt föreskrivs en
skyldighet för medlemsstaterna att i enlighet med artikel 6.1, 6.2 och 6.3 utarbeta nationella program för att stegvis minska
nationella utsläpp av föroreningar från i synnerhet SO
och NO
x
för att iaktta de gränsvärden som anges i bilaga I till direktivet senast i slutet av år 2010. Vidare föreskrivs i artikel 6.4
även en skyldighet att göra dessa program tillgängliga för allmänheten och relevanta organisationer, till exempel miljöorganisationer,
medelst information som är tydlig, lättförståelig och lättillgänglig.
Direkt berörda fysiska och juridiska personer har följaktligen rätt att kräva, eventuellt genom att väcka talan vid nationell
domstol, att behöriga myndigheter ser till att sådana unionsrättsliga bestämmelser iakttas och genomförs.
Det är såsom framgår av punkt 88 i denna dom vad gäller innehållet i de program som ska utvecklas förvisso riktigt att medlemsstaterna
har ett stort utrymme att besluta vilka specifika åtgärder som ska genomföras. Det är likaså riktigt att de inte har någon
skyldighet att föra en politik eller vidta åtgärder som innebär att gränsvärdena inte överstigs före slutet av år 2010.
Däremot följer det av artikel 6 i NEC‑direktivet och dess uppbyggnad, som syftar till en gradvis minskning av de nationella
utsläppen av vissa uttryckligen angivna föroreningar, att det åligger medlemsstaterna att under övergångsperioden mellan den
27 november 2002 och den 31 december 2010 anta eller planera lämpliga och samstämmiga politiska eller andra åtgärder som kan
minska utsläppen av dessa förorenande ämnen i deras helhet, för att iaktta de nationella gränsvärden som anges i bilaga I
till direktivet.
Det ska vidare påpekas att även om medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning finns det i artikel 6 i NEC‑direktivet
begränsningar av hur denna befogenhet får utövas vilka kan åberopas vid nationella domstolar. Dessa begränsningar gäller att
alla de politiska eller andra åtgärder som vidtagits eller planeras inom ramen för respektive nationella program ska vara
ändamålsenliga med avseende på målsättningen att senast i slutet av år 2010 minska utsläppen av de aktuella förorenande ämnena
till en mängd som inte överskrider de för varje medlemsstat fastställda gränsvärdena (se, för ett liknande synsätt, domen
i det ovannämnda målet Janecek, punkt 46).
Med beaktande av vad som har anförts ovan ska den fjärde, den femte och den sjätte frågan besvaras på följande sätt:
–        Artikel 4 i NEC‑direktivet är inte ovillkorlig och tillräckligt precis för att enskilda ska kunna åberopa den inför nationella
domstolar före den 31 december 2010.
–        Artikel 6 i NEC‑direktivet ger direkt berörda enskilda en rätt, som kan göras gällande inför de nationella domstolarna, att
kräva att medlemsstaterna under övergångsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010 inom ramen för nationella
program antar eller planerar lämpliga och samstämmiga politiska eller andra åtgärder som kan minska utsläppen i deras helhet
från de aktuella förorenande ämnena för att iaktta de nationella gränsvärden som föreskrivs i bilaga I till direktivet senast
i slutet av år 2010. Medlemsstaterna ska härvid göra de utarbetade programmen tillgängliga för allmänheten och relevanta organisationer
medelst information som ska vara tydlig, lättförståelig och lättillgänglig.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Artikel 9.1, 9.3 och 9.4 i rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och
begränsa föroreningar, i dess ursprungliga lydelse, samt i den kodifierade lydelse som följer av Europaparlamentets och rådets
direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar ska tolkas så,
att när behöriga nationella myndigheter beviljar miljötillstånd till att uppföra och driva en industrianläggning av den typ
som är aktuell i de nationella målen, är de inte skyldiga att bland villkoren för att bevilja ett sådant tillstånd räkna det
nationella utsläppstak för SO
och NO
x
som fastställs i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa
luftföroreningar. Vid tillståndsgivningen ska de dock iaktta skyldigheten enligt direktiv 2001/81 att, inom ramen för nationella
program, anta eller planera lämpliga och samstämmiga politiska eller andra åtgärder som kan minska utsläppen i deras helhet
från bland annat dessa förorenande ämnen, till en mängd som senast i slutet av år 2010 inte överstiger de gränsvärden som
anges i bilaga I till direktivet.
2)
Under den övergångsperiod mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010 som föreskrivs i artikel 4 i direktiv 2001/81
gällde följande:
–
Enligt artiklarna 4.3 FEU och 288 tredje stycket FEUF samt direktiv 2001/81 är medlemsstaterna skyldiga att avhålla sig från
att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i direktivet.
–
Antagande från medlemsstaternas sida av en specifik åtgärd som avser en enda källa till SO
och NO
x
framstår inte i sig kunna äventyra det resultat som föreskrivs i direktiv 2001/81. Det ankommer på den nationella domstolen
att pröva om så är fallet i varje beslut att bevilja miljötillstånd till att uppföra och driva en industrianläggning av den
typ som är aktuell i de nationella målen.
–
Medlemsstaterna är enligt artikel 288 tredje stycket FEUF och artiklarna 6, 7.1, 7.2, 8.1 och 8.2 i direktiv 2001/81 skyldiga
att utarbeta, uppdatera och revidera program för att stegvis minska nationella utsläpp av föroreningar från SO
och NO
x
om detta befinns nödvändigt. Medlemsstaterna ska göra programmen tillgängliga för allmänheten och relevanta organisationer
medelst information som ska vara tydlig, lättförståelig och lättillgänglig. Kommissionen ska underrättas om de utarbetade
programmen inom den föreskrivna fristen. Vidare är medlemsstaterna skyldiga att årligen uppdatera de nationella utsläppsinventeringarna
och utsläppsprognoserna för år 2010. De ska tillställas kommissionen och Europeiska miljöbyrån inom föreskriven frist.
–
Enligt artikel 288 tredje stycket FEUF och direktiv 2001/81 är medlemsstaterna inte skyldiga att vare sig neka eller begränsa
beviljandet av miljötillstånd till att uppföra och driva en industrianläggning av den typ som är aktuell i de nationella målen.
Medlemsstaterna har enligt dessa bestämmelser inte heller någon skyldighet att anta specifika kompensationsåtgärder för varje
beviljat tillstånd, även om de nationella utsläppstaken för SO
och NO
x
överskrids eller riskerar att överskridas.
3)
Artikel 4 i direktiv 2001/81 är inte ovillkorlig och tillräckligt precis för att enskilda ska kunna åberopa den inför nationella
domstolar före den 31 december 2010.
–
Artikel 6 i direktiv 2001/81 ger direkt berörda enskilda en rätt, som kan göras gällande inför de nationella domstolarna,
att kräva att medlemsstaterna under övergångsperioden mellan den 27 november 2002 och den 31 december 2010 inom ramen för
nationella program antar eller planerar lämpliga och samstämmiga politiska eller andra åtgärder som kan minska utsläppen i
deras helhet från de berörda förorenande ämnena för att iaktta de nationella gränsvärden som föreskrivs i bilaga I till direktivet
senast i slutet av år 2010. Medlemsstaterna ska härvid göra de utarbetade programmen tillgängliga för allmänheten och relevanta
organisationer medelst information som ska vara tydlig, lättförståelig och lättillgänglig.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: nederländska.