CELEX: 62011CJ0470
Articolul 49 CE
Restricții privind libera prestare a serviciilor
Egalitate de tratament
Obligația de transparență
Jocuri de noroc
Cazinouri, săli de jocuri și săli de bingo
Obligația de a obține un acord prealabil al administrației locale de la locul înființării
Putere de apreciere
Atingere semnificativă adusă intereselor statului și ale locuitorilor teritoriului administrativ vizat
Justificări
Proporționalitate

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolului 49 CE.
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între SIA Garkalns (în continuare „Garkalns”), cu sediul social în Letonia, pe de o parte, și Rīgas dome (Consiliul orașului Riga), acționând în numele Rīgas pilsētas pašvaldības (Colectivitatea Autonomă a Orașului Riga, denumită în continuare „Colectivitatea Autonomă”), pe de altă parte, având ca obiect refuzul celei din urmă de a autoriza înființarea de către Garkalns a unei săli de jocuri de noroc în cadrul unui centru comercial din Riga.
Cadrul juridic
Dreptul leton
Articolul 26 alineatul 1 din Legea letonă privind jocurile de noroc și loteriile (azartspēļu un izložu likums, denumită în continuare „Legea privind jocurile de noroc”) prevede că înființarea unui cazino, a unei săli de jocuri sau a unei săli de bingo este condiționată de o autorizare specială. Aceasta este acordată societăților de capitaluri titulare ale unei autorizații generale de organizare a jocurilor cu ajutorul automatelor, al ruletelor, al cărților de joc și al zarurilor sau de organizare a jocurilor de bingo.
Potrivit articolului 26 alineatul 2 din Legea privind jocurile de noroc, organizatorul jocurilor de noroc care dorește să obțină o autorizație specială pentru deschiderea unui cazinou, a unei săli de jocuri sau a unei săli de bingo prezintă Inspecției Loteriilor și a Jocurilor de Noroc (Izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija) o cerere la care trebuie anexate mai multe documente, inclusiv un permis emis de colectivitatea autonomă competentă, pentru înființarea unei astfel de săli și pentru organizarea jocurilor de noroc respective.
Articolul 41 alineatul 2 din această lege interzice organizarea jocurilor de noroc:
„1)
în sediile organelor administrației publice;
2)
în biserici și în lăcașuri de cult;
3)
în instituțiile medicale și de învățământ;
4)
în farmacii, în oficii poștale sau în instituții de credit;
5)
în spații în care se organizează evenimente publice, pe durata acestora, cu excepția organizării de pariuri;
6)
în zone în care s-a autorizat amenajarea de piețe în conformitate cu procedura stabilită;
7)
în magazine, instituții culturale, gări, autogări, aeroporturi și porturi, cu excepția sălilor de jocuri sau a sălilor de pariuri pentru care s-a amenajat un spațiu închis în care accesul nu este posibil decât din exterior, printr-o intrare separată;
8)
în baruri și în cafenele, cu excepția organizării de pariuri;
9)
în campusuri universitare, cămine pentru muncitori sau locuri similare;
10)
în clădiri de locuințe, în cazul în care căile de acces din exterior sunt comune cu căile de acces la locul în care sunt organizate jocurile de noroc.”
Articolul 42 alineatul (3) din legea menționată precizează că, în cazul în care se dorește organizarea de jocuri de noroc într-un spațiu care nu face obiectul restricțiilor prevăzute la articolul 41 alineatul 2 din această lege, consiliul colectivității autonome competente decide cu privire la acordarea autorizației pentru organizarea de jocuri de noroc în fiecare caz în parte, examinând dacă organizarea de jocuri de noroc în spațiul în cauză nu are drept efect o „atingere semnificativă adusă intereselor statului și ale locuitorilor teritoriului administrativ în cauză”.
Faptele din acțiunea principală și întrebarea preliminară
Garkalns a solicitat Colectivității Autonome dreptul de a înființa o sală de jocuri de noroc în cadrul unui centru comercial situat pe teritoriul orașului Riga. Prin decizia din 12 octombrie 2006, Rīgas dome a refuzat emiterea acestei autorizații, considerând că înființarea sălii menționate ar aduce o atingere semnificativă intereselor locuitorilor colectivității.
Garkalns a introdus o acțiune la administratīvā rajona tiesa (Curtea Administrativă Districtuală). Prin hotărârea din 29 octombrie 2008, instanța menționată a respins acțiunea.
Prin hotărârea din 13 aprilie 2010, apelul declarat împotriva acestei decizii la Administratīvā apgabaltiesa [Curtea Administrativă Regională (instanță administrativă de apel)] a fost de asemenea respins.
Astfel, această din urmă instanță a considerat că organizarea de jocuri de noroc în clădirea aleasă ar fi de natură să aducă atingere atât intereselor locuitorilor din acel cartier, cât și intereselor locuitorilor din alte cartiere, întrucât centrul comercial, foarte frecventat, era situat în apropierea unei străzi principale. Astfel, amplasarea vizată se afla, pe de o parte, în apropierea unui complex rezidențial și, pe de altă parte, la distanță de aproximativ 500 de metri de o unitate de învățământ secundar. Potrivit instanței menționate, refuzul Colectivității Autonome era motivat, în consecință, de dorința de a evita ca publicul să fie tentat să prefere participarea la jocuri de noroc în raport cu alte posibilități de ocupare a timpului liber.
Garkalns a formulat recurs la instanța de trimitere împotriva hotărârii pronunțate de Administratīvā apgabaltiesa. Recurenta susține, între altele, că această din urmă instanță a interpretat eronat articolul 42 alineatul 3 din Legea privind jocurile de noroc.
În susținerea recursului, Garkalns, făcând referire la Hotărârea Curții din 3 iunie 2010, Sporting Exchange (
C-203/08, Rep., p. I-4695
, punctele 50 și 51), a arătat în special că un stat membru poate defini gradul de protecție urmărit în domeniul jocurilor de noroc, însă puterea de apreciere a statului nu poate aduce atingere liberei prestări a serviciilor. Astfel, sistemul de autorizare a jocurilor de noroc trebuie să fie întemeiat pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute anticipat.
Rīgas dome solicită respingerea recursului și arată că decizia contestată este în conformitate cu practica Colectivității Autonome de a nu elibera autorizații pentru săli de jocuri de noroc cu scopul de a reduce numărul acestora în Riga.
Instanța de trimitere consideră că textul imprecis al articolului 42 alineatul 3 din Legea privind jocurile de noroc poate încălca principiul egalității de tratament și obligația de transparență care derivă din acesta, dar se întreabă dacă o astfel de dispoziție legală nu este necesară pentru a recunoaște autorităților locale o anumită marjă de apreciere în aplicarea sistemului de organizare a jocurilor de noroc, precum și în planificarea dezvoltării teritoriale și sociale a Colectivității Autonome, ceea ce nu ar fi posibil în cazul înscrierii în lege a unor criterii mai rigide.
În aceste condiții, Augstākās tiesas Senāts a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 49 CE și obligația de transparență aflată în legătură cu acesta trebuie interpretate în sensul că utilizarea într-o lege anunțată public în prealabil a unei noțiuni juridice generale precum «atingerea semnificativă adusă intereselor statului și ale locuitorilor teritoriului administrativ în cauză», care trebuie concretizată la fiecare aplicare individuală prin intermediul unor reguli de interpretare, dar care, în același timp, permite o anumită flexibilitate în aprecierea atingerii aduse libertății, este compatibilă cu restricțiile admisibile privind libera prestare a serviciilor?”
Cu privire la întrebarea preliminară
Cu privire la admisibilitate
Guvernul leton contestă admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare pentru motivul că toate elementele acțiunii principale se limitează la interiorul unui singur stat membru. Potrivit acestui guvern, în lipsa elementului transfrontalier, întrebarea adresată este ipotetică și nu prezintă nicio legătură cu dreptul Uniunii.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, revine numai instanței naționale sesizate cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată competența să aprecieze, în raport cu particularitățile cauzei, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (Hotărârea din 10 martie 2009, Hartlauer,
C-169/07, Rep., p. I-1721
, punctul 24).
Rezultă că întrebările referitoare la dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Refuzul Curții de a se pronunța asupra unei întrebări preliminare formulate de o instanță națională este posibil numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică ori când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i-au fost adresate (a se vedea în special Hotărârea din 1 iunie 2010, Blanco Pérez și Chao Gómez,
C-570/07 și C-571/07, Rep., p. I-4629
, punctul 36).
Or, această situație nu se regăsește în ceea ce privește prezenta procedură. Astfel, decizia de trimitere descrie, în măsură suficientă, cadrul juridic și situația de fapt din acțiunea principală, iar indicațiile furnizate de instanța de trimitere permit să se determine obiectul întrebării adresate.
În speță, nu se contestă că Garkalns este o întreprindere letonă, înființată în Letonia, iar toate elementele din acțiunea principală se află exclusiv în interiorul acestui stat membru. Cu toate acestea, astfel cum rezultă din jurisprudența Curții, răspunsul său poate fi util instanței de trimitere chiar și în astfel de împrejurări, în special în cazul în care dreptul național i-ar impune să acorde unui cetățean național aceleași drepturi precum cele conferite în aceeași situație de dreptul Uniunii unui cetățean al altui stat membru (a se vedea în acest sens Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, citată anterior, punctul 39, și Hotărârea din 10 mai 2012, Duomo Gpa și alții, C-357/10-C-359/10, punctul 28).
În plus, dacă o reglementare națională precum cea în discuție în acțiunea principală, care este aplicabilă fără deosebire resortisanților letoni și resortisanților altor state membre, nu poate intra, în general, sub incidența dispozițiilor referitoare la libertățile fundamentale garantate de tratat decât în măsura în care aceasta se aplică unor situații care au legătură cu schimburile comerciale dintre statele membre, nu poate fi nicidecum exclus ca resortisanți stabiliți în alte state membre decât Republica Letonia să fi fost sau să fie interesați să înființeze săli de jocuri de noroc pe teritoriul leton (a se vedea în acest sens Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, citată anterior, punctul 40 și jurisprudența citată).
În aceste împrejurări, cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare trebuie să fie considerată admisibilă.
Cu privire la identificarea dispozițiilor de drept al Uniunii a căror interpretare este necesară
Guvernul leton a exprimat îndoieli cu privire la relevanța trimiterii la articolul 49 CE, cuprinsă în întrebare, susținând că numai articolul 43 CE este aplicabil unei situații precum cea în cauză în acțiunea principală.
În această privință, trebuie amintit că, astfel cum reiese dintr-o jurisprudență constantă, activitățile care constau în a permite utilizatorilor să participe, în schimbul unei remunerații, la un joc pe bani constituie activități de servicii în sensul articolului 49 CE (Hotărârea din 8 septembrie 2010, Stoß și alții,
C-316/07, C-358/07-C-360/07, C-409/07 și C-410/07, Rep., p. I-8069
, punctul 56, precum și jurisprudența citată).
În consecință, prestațiile similare celor din acțiunea principală pot aparține domeniului de aplicare al articolului 49 CE, cu excepția cazului în care articolul 43 CE este aplicabil.
În ceea ce privește delimitarea domeniilor de aplicare respective ale principiilor liberei prestări a serviciilor și libertății de stabilire, este necesar să se determine dacă operatorul economic este stabilit sau nu este stabilit în statul membru în care oferă serviciul în discuție (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 noiembrie 1995, Gebhard,
C-55/94, Rec., p. I-4165
, punctul 22). În cazul în care este stabilit în statul membru în care oferă acest serviciu, acesta intră în domeniul de aplicare al libertății de stabilire, astfel cum este definit la articolul 43 CE. În schimb, în cazul în care operatorul economic nu este stabilit în statul membru de destinație, este un prestator transfrontalier care intră sub incidența principiului liberei prestări a serviciilor prevăzut la articolul 49 CE (a se vedea Hotărârea Duomo Gpa și alții, citată anterior, punctul 30 și jurisprudența citată).
În acest context, noțiunea de stabilire implică faptul că operatorul își oferă serviciile în mod stabil și continuu de la un sediu din statul membru de destinație. În schimb, constituie „prestări de servicii” în sensul articolului 49 CE toate prestările care nu sunt oferite în mod stabil și continuu de la un sediu din statul membru de destinație (a se vedea Hotărârea Duomo Gpa și alții, citată anterior, punctul 31 și jurisprudența citată).
Reiese de asemenea din jurisprudența Curții că nicio dispoziție din Tratatul CE nu permite să se stabilească în mod abstract durata sau frecvența începând cu care prestarea unui serviciu sau a unui anumit tip de serviciu nu mai poate fi considerată prestare de servicii, astfel încât noțiunea „serviciu” în sensul tratatului menționat poate cuprinde servicii de natură foarte diferită, inclusiv servicii a căror prestare se întinde pe o perioadă îndelungată, chiar pe mai mulți ani (a se vedea Hotărârea Duomo Gpa și alții, citată anterior, punctul 32 și jurisprudența citată).
Rezultă din cele de mai sus că o dispoziție precum cea din acțiunea principală poate intra, în principiu, atât sub incidența articolului 43 CE, cât și sub incidența articolului 49 CE.
În orice caz, trebuie amintit că, în cadrul unei proceduri prevăzute la articolul 267 TFUE, care este întemeiat pe o separare clară a funcțiilor între instanțele naționale și Curte, orice apreciere a situației de fapt din cauza principală este de competența instanței naționale (Hotărârea Stoß și alții, citată anterior, punctul 62 și jurisprudența citată).
Prin urmare, instanța de trimitere va avea competența de a determina, având în vedere împrejurările proprii cauzei cu care este sesizată, dacă situația în cauză în acțiunea principală intră sub incidența articolului 43 CE sau a articolului 49 CE.
Dat fiind că instanța de trimitere a formulat întrebarea preliminară în temeiul articolului 49 CE, se impune examinarea acesteia în raport cu articolul menționat.
Cu privire la fond
Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 49 CE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale, precum cea din acțiunea principală, care acordă autorităților locale o largă putere de apreciere permițându-le să refuze o autorizație de înființare a unui cazinou, a unei săli de jocuri sau a unei săli de bingo, în temeiul unei „atinger[i] semnificativ[e] adus[e] intereselor statului și ale locuitorilor teritoriului administrativ în cauză”.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că o reglementare a unui stat membru precum cea din acțiunea principală, care interzice exercitarea de activități în sectorul jocurilor de noroc în lipsa unei autorizații prealabile a autorităților administrative, constituie o restricție la libertatea de a presta servicii, garantată prin articolul 49 CE (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții,
C-338/04, C-359/04 și C-360/04, Rep., p. I-1891
, punctul 42).
În speță, însă, trebuie să se analizeze în ce măsură restricția în discuție în acțiunea principală poate fi admisă cu titlu de măsuri derogatorii justificate de motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică, prevăzute expres la articolele 45 CE și 46 CE, aplicabile în materie în temeiul articolului 55 CE, sau în ce măsură poate fi justificată, conform jurisprudenței Curții, prin motive imperative de interes general (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International,
C-42/07, Rep., p. I-7633
, punctul 55, precum și Ordonanța din 28 octombrie 2010, Bejan, C-102/10, punctul 44).
În această privință, Curtea a judecat în repetate rânduri că reglementarea jocurilor de noroc face parte dintre domeniile în care există divergențe considerabile de ordin moral, religios și cultural între statele membre. În lipsa unei armonizări în materie, este de competența fiecărui stat membru să aprecieze în aceste domenii, potrivit propriei scări de valori, cerințele pe care le presupune protecția intereselor în cauză (Hotărârea Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International, citată anterior, punctul 57, precum și jurisprudența citată).
Restricțiile pe care statele membre le impun trebuie, cu toate acestea, să îndeplinească cerințele care reies din jurisprudența Curții în ceea ce privește proporționalitatea și trebuie aplicate nediscriminatoriu. Astfel, o legislație națională nu poate garanta realizarea obiectivului invocat decât în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic (a se vedea în acest sens Hotărârea Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International, citată anterior, punctele 59-61, precum și jurisprudența citată).
Astfel cum a statuat deja Curtea, în acest domeniu specific, autoritățile naționale beneficiază de o putere de apreciere suficientă pentru a determina cerințele pe care le implică protecția drepturilor consumatorilor și a ordinii sociale și, atât timp cât condițiile stabilite prin jurisprudență sunt pe de altă parte respectate, revine fiecărui stat membru să aprecieze dacă, în contextul scopurilor legitime pe care le urmărește, este necesar să se interzică în totalitate sau în parte ori numai să se restrângă activitățile legate de jocuri sau de pariuri, prevăzându-se în acest scop modalități de control mai mult sau mai puțin stricte (a se vedea în acest sens Hotărârea Stoß și alții, citată anterior, punctul 76, și Hotărârea din 8 septembrie 2010, Carmen Media Group,
C-46/08, Rep., p. I-8149
, punctul 46).
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, restricțiile activităților de jocuri de noroc pot fi justificate prin motive imperative de interes general, cum ar fi protecția consumatorilor și prevenirea fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc (a se vedea în acest sens Hotărârea Carmen Media Group, citată anterior, punctul 55 și jurisprudența citată).
În speță, nu se contestă că obiectivul urmărit prin reglementarea națională în cauză, în special protecția intereselor locuitorilor din vecinătate, precum și a consumatorilor potențiali împotriva riscurilor legate de jocurile de noroc este de natură să constituie un motiv imperativ de interes general care poate justifica restricția liberei prestări a serviciilor în cauză.
În aceste condiții, se impune să se verifice dacă restricția liberei prestări a serviciilor impusă prin reglementarea națională din acțiunea principală este de natură să garanteze realizarea obiectivului de protecție a consumatorilor împotriva riscurilor legate de jocurile de noroc și dacă aceasta nu depășește tot ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv.
În plus, în vederea respectării principiului egalității de tratament și a obligației de transparență care derivă din acesta, un regim de autorizare a jocurilor de noroc trebuie să fie întemeiat pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în mod anticipat, care să asigure că regimul respectiv poate să circumscrie suficient exercitarea puterii de apreciere a autorităților în scopul ca aceasta să nu fie utilizată arbitrar (a se vedea în acest sens Hotărârea Sporting Exchange, citată anterior, punctul 50).
În scopul de a permite un control al imparțialității procedurilor de autorizare, este necesar, pe de altă parte, ca autoritățile competente să își fondeze fiecare decizie pe un raționament accesibil publicului, indicând precis, dacă este cazul, motivele pentru care o autorizare a fost refuzată.
De asemenea, Curtea a precizat că revine instanțelor naționale obligația de a se asigura, în special având în vedere modalitățile concrete de aplicare a reglementării restrictive vizate, că aceasta îndeplinește cu adevărat rolul de a reduce ocaziile de a juca și de a limita activitățile în acest domeniu în mod coerent și sistematic (a se vedea în acest sens Hotărârea Carmen Media Group, citată anterior, punctul 65 și jurisprudența citată).
În speță, nu se poate contesta că, astfel cum reiese din decizia de trimitere, întrucât permite refuzul emiterii unei autorizații de înființare a unei săli de jocuri de noroc în temeiul unei atingeri semnificative aduse intereselor statului și ale locuitorilor teritoriului administrativ în cauză, legislația națională în cauză în acțiunea principală acordă autorităților administrative o largă putere, în special în aprecierea naturii intereselor pe care urmărește să le protejeze.
O putere de apreciere precum cea din acțiunea principală ar putea fi justificată în cazul în care chiar reglementarea națională avea ca obiect să îndeplinească cu adevărat rolul de a reduce ocaziile de a juca și de a limita activitățile în acest domeniu în mod coerent și sistematic sau să asigure liniștea locuitorilor din vecinătate sau chiar, în general, ordinea publică, recunoscând în acest scop autorităților locale o anumită marjă de apreciere în aplicarea sistemului de organizare a jocurilor de noroc.
În vederea aprecierii proporționalității reglementării naționale în cauză, revine, așadar, instanței de trimitere competența de a verifica, între altele, că statul exercită un control strict al activităților legate de jocurile de noroc, că refuzul autorităților locale de a autoriza înființarea de noi structuri de acest tip urmărește în realitate obiectivul invocat, respectiv protecția consumatorilor, și că se aplică în mod nediscriminatoriu criteriul „atinger[ii] semnificativ[e] adus[e] intereselor statului și ale locuitorilor teritoriului administrativ în cauză”.
Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 49 CE trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări a unui stat membru precum cea din acțiunea principală, care atribuie autorităților locale o largă putere de apreciere, permițându-le să refuze emiterea unei autorizații de înființare a unui cazinou, a unei săli de jocuri sau a unei săli de bingo, în temeiul unei „atinger[i] semnificativ[e] adus[e] intereselor statului și ale locuitorilor teritoriului administrativ în cauză”, în măsura în care această reglementare are într-adevăr ca obiect reducerea ocaziilor de a juca și limitarea activităților în acest domeniu în mod coerent și sistematic sau asigurarea ordinii publice și în măsura în care exercitarea puterii de apreciere a autorităților competente este efectuată cu transparență, permițându-se un control al imparțialității procedurilor de autorizare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

Articolul 49 CE trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări a unui stat membru precum cea din acțiunea principală, care atribuie autorităților locale o largă putere de apreciere, permițându-le să refuze emiterea unei autorizații de înființare a unui cazinou, a unei săli de jocuri sau a unei săli de bingo, în temeiul unei „atinger[i] semnificativ[e] adus[e] intereselor statului și ale locuitorilor teritoriului administrativ în cauză”, în măsura în care această reglementare are într-adevăr ca obiect reducerea ocaziilor de a juca și limitarea activităților în acest domeniu în mod coerent și sistematic sau asigurarea ordinii publice și în măsura în care exercitarea puterii de apreciere a autorităților competente este efectuată cu transparență, permițându-se un control al imparțialității procedurilor de autorizare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: letona.