CELEX: 62011CJ0363
Преюдициално запитване
Понятие за юрисдикция в държава членка по смисъла на член 267 ДФЕС
Производство, което следва да завърши с произнасяне на решение с правораздавателен характер
Национална сметна палата, произнасяща се по предварително разрешение на публичен разход
Недопустимост

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на:
—
членове 12, 20, 21 и 28 от Хартата на основните права на Европейския съюз;
—
член 153, параграф 1, буква б) и параграф 5 ДФЕС, както и на
—
клауза 3, точка 2 и клауза 4, точка 1 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено на 18 март 1999 г. (наричано по-нататък „Рамковото споразумение“), което фигурира в приложение към Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP) (
ОВ L 175, стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 129).
Запитването е отправено от Elegktiko Synedrio (Сметна палата, Гърция) в рамките на спор между Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (комисар на Elegktiko Sinedrio, отговарящ за Министерството на културата и туризма, наричан по-нататък „комисарят на Elegktiko Synedrio“) и Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (отдел за финансов контрол на Министерството на културата и туризма, наричан по-нататък „финансовият отдел“) по повод на отказа на комисаря да разреши издаденото от този отдел платежно нареждане за възнаграждението на служител на това министерство, г-н Konstantinos Antonopoulos.
Правна уредба
Гръцката правна уредба
Член 98 от Конституцията гласи:
„1.   Компетентността на Elegktiko Sinedrio се отнася по-специално до:
α)
одит на разходите на държавата, както и на тези на местните органи или други публичноправни органи, които подлежат на одит от нейна страна по силата на специално законодателство;
β)
проверка на договори с висока икономическа стойност, по които е страна държавата или всяко друго юридическо лице, приравнено на държавата за тази цел, както е предвидено в закон;
γ)
извършване на одит на сметките на счетоводителите и на местните органи или други юридически лица, които подлежат на одита, посочен в буква α);
δ)
даване на консултативни становища по проекти на закони, свързани с пенсии или с признаването на определена служба като даваща право на пенсия, в съответствие с член 73, параграф 2, както и по всички други въпроси, предвидени в закон;
ε)
изготвяне и представяне на доклад в Парламента за финансовия отчет и баланс на държавата, в съответствие с член 79, параграф 7;
στ)
разрешаване на правни спорове относно отпускането на пенсиите и одита на сметките, посочени в буква γ);
ζ)
разрешаване на случаи, свързани с отговорността на държавни или военни служители, както и на служители на местните органи или други публичноправни органи, за причинените от тях умишлено или поради небрежност загуби на държавата или на такива местни органи или други публичноправни органи.
[…]“.
Правилникът на Elegktiko Sinedrio е кодифициран с Президентски указ 774/1980 (наричан по-нататък „президентският указ“).
Член 17, параграф 1 от президентския указ се отнася до компетентността на Elegktiko Sinedrio да проверява дали публичните разходи са правилно разрешени и дали те са съобразени с всички приложими правни разпоредби.
Член 19, параграф 1 от президентския указ предвижда предварителният контрол на платежни нареждания за разходите на министерствата да се извършва в зависимост от случая от съдии от втори ранг или комисари на Elegktiko Sinedrio, работещи в рамките на съответното министерство.
Съгласно член 21, параграф 1 от президентския указ компетентният съдия от втори ранг или комисар трябва да откаже разрешаването на всеки разход, който не отговаря на условията, посочени в член 17, параграф 1 от този указ. Ако впоследствие разходът му бъде представен отново и той прецени, че той все още не отговаря на тези условия, той трябва да внесе въпроса в компетентното отделение на Elegktiko Sinedrio, което следва да вземе окончателно решение.
Главното производство и преюдициалните въпроси
Отделът за финансов контрол на Министерството на културата и туризма представя за разрешение на комисаря на Elegktiko Synedrio към това министерство платежно нареждане за възнаграждението на г-н Antonopoulos, служител на частноправен срочен договор в посоченото министерство, назначен в дирекция „Праисторически и класически антики“ и член на изпълнителния комитет на синдикална организация, за периода от ноември 2008 г. до май 2009 г.
Комисарят на Elegktiko Synedrio отказва да разреши това платежно нареждане, с мотива че през горепосочения период заинтересованото лице е отсъствало от своето работно място в продължение на 34 дни поради отпуск за синдикална дейност, без неговото възнаграждение да е намалено пропорционално на продължителността на този отпуск.
В това отношение комисарят на Elegktiko Synedrio приема, че от приложимите разпоредби на гръцкото право следва, че работниците от публичния сектор на частноправен срочен трудов договор имат право на неплатен отпуск за синдикална дейност, за разлика от работниците от публичния сектор на частноправен безсрочен трудов договор, заемащи щатни длъжности, които имат право на платен отпуск за синдикална дейност.
При все това финансовият отдел отново представя за разрешение на този комисар въпросното платежно нареждане, като изтъква по-специално, че доколкото презумираният бенефициер е страна по частноправен срочен трудов договор, той има право на своето възнаграждение за дните, през които е отсъствал поради отпуск за синдикална дейност по силата на член 4 от Указ 164/2004 на президента на републиката, с който се транспонира Директива 1999/70, в която е прогласен принципът на забрана на дискриминацията между работниците на срочен трудов договор и намиращите се в сходно положение работници на безсрочен трудов договор.
При все това потвърденият отказ на комисаря на Elegktiko Synedrio да разреши въпросното платежно нареждане, води до спор, за разрешаването на който в съответствие със закона посредством „негативния доклад“ от 3 ноември 2009 г. на този комисар е сезирано първо отделение на Elegktiko Synedrio.
В хода на разглеждането на 1 юли 2010 г. на посочения „негативен доклад“ са повдигнати въпроси относно тълкуването на правото на Съюза. При тези обстоятелства първо отделение на Elegktiko Synedrio решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Представлява ли заплащането или незаплащането на възнаграждение на работника за времето на неговото отсъствие от работа поради отпуск за синдикална дейност условие на труд или условие за наемане на работа съгласно правото на ЕС? По-специално представляват ли законовите разпоредби, които предвиждат предоставянето на неплатен отпуск за синдикална дейност на работници от публичния сектор със срочно трудово правоотношение, които не заемат щатна длъжност и са членове на ръководния орган на синдикална организация, „условие на труд“ по смисъла на член 137, параграф 1, буква б) ЕО и „условие за наемане на работа“ в съответствие с клауза 4, точка 1 от Рамковото споразумение, или този въпрос е свързан с областите на заплащането и на правото на сдружаване, които не попадат под действието на правото на Съюза?
2)
Ако отговорът на предходния въпрос е утвърдителен, може ли работник с частноправно трудово правоотношение с неопределена продължителност на публична служба, който заема предвидена в щатното разписание длъжност и полага същия вид труд като работник в рамките на срочно частноправно трудово правоотношение, който не заема щатна длъжност, да бъде считан за такъв, „който се намира в сходно положение“ с последния по смисъла на клауза 3, точка 2 и на клауза 4, точка 1 от Рамковото споразумение, или обстоятелството, че конституцията на съответната държава (член 103) и законите за нейното прилагане предвиждат по отношение на него специален режим на служба (във връзка с назначаването и специалните гаранции в съответствие с член 103, параграф 3 от Конституцията), е достатъчно, за да се счита, че той не се намира „в сходно положение“ с работник със срочно частноправно правоотношение, който не заема щатна длъжност?
3)
В случай на утвърдителен отговор на въпроси 1 и 2:
a)
ако от националните разпоредби следва, че на служителите от публичния сектор с трудово правоотношение с неопределена продължителност, които заемат щатна длъжност и са членове на ръководния орган на местна синдикална организация, се предоставя платен отпуск за синдикална дейност (до 9 дни месечно), докато работници, които имат същото синдикално качество и работят в същата публична служба, но на срочно трудово правоотношение и не заемат щатна длъжност, получават само неплатен отпуск за синдикална дейност със същата продължителност, представлява ли посоченото разграничение по-неблагоприятно третиране на втората категория работници по смисъла на клауза 4, точка 1 от Рамковото споразумение; и
б)
може ли самата ограничена във времето продължителност на трудовото правоотношение на втората категория работници, както и различията, свързани като цяло с техния режим на служба (условия за назначаване, повишаване, прекратяване на трудовото правоотношение), да представляват обективни причини за това различно третиране?
4)
Представлява ли спорното разграничение между синдикалните дейци, които са работници на безсрочен трудов договор на щатна длъжност в публична служба, и работниците, които притежават същото синдикално качество и работят за същата публична служба, но на срочен трудов договор и без да заемат щатна длъжност, нарушение на принципа на недопускане на дискриминация при упражняване на синдикални права по смисъла на членове 12, 20, 21 и 28 от Хартата на основните права на Европейския съюз, или това разграничение може да бъде обосновано поради различията в режимите на служба на тези две категории работници?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
Съгласно член 267 ДФЕС Съдът е компетентен да се произнася преюдициално относно тълкуването на договорите, както и относно валидността и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Европейския съюз.
Когато такъв въпрос бъде повдигнат пред юрисдикция в държава членка, тази юрисдикция би могла, ако счита, че по този въпрос е необходимо решение, за да постанови своето решение, да поиска от Съда да се произнесе. От член 267 ДФЕС следва също, че когато такъв въпрос е повдигнат по висящо дело пред национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, тази юрисдикция е длъжна да сезира Съда.
От това следва, че за да може да сезира Съда в рамките на преюдициално производство въпросният запитващ орган трябва да може да се квалифицира като „юрисдикция“ по смисъла на тази разпоредба.
При това положение следва да се провери дали в контекста, довел до настоящото преюдициално запитване, Elegktiko Synedrio представлява юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС и дали вследствие на това тя е оправомощена да отправи преюдициално запитване до Съда.
Според постоянната съдебна практика, за да прецени дали запитващият орган притежава качеството на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС — въпрос, уреден единствено от правото на Съюза, — Съдът взема предвид съвкупност от обстоятелства, а именно дали органът е законоустановен, дали е постояннодействащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството е състезателно, дали той прилага правни норми и дали е независим (вж. по-специално Решение от 17 септември 1997 г. по дело Dorsch Consult,
C-54/96, Recueil, стр. I-4961
, точка 23, Решение от 31 май 2005 г. по дело Syfait и др.,
C-53/03, Recueil, стр. I-4609
, точка 29 и Решение от 14 юни 2007 г. по дело Häupl,
C-246/05, Сборник, стр. I-4673
, точка 16, както и Определение от 14 май 2008 г. по дело Pilato,
C-109/07, Сборник, стр. I-3503
, точка 22).
Освен това националните юрисдикции са оправомощени да сезират Съда само ако пред тях има висящ правен спор и ако те трябва да се произнесат в рамките на производство, което следва да завърши с постановяване на решение с правораздавателен характер (вж. по-специално Решение от 12 ноември 1998 г. по дело Victoria Film,
C-134/97, Recueil, стр. I-7023
, точка 14, Решение от 30 ноември 2000 г. по дело Österreichischer Gewerkschaftsbund,
C-195/98, Recueil, стр. I-10497
, точка 25 и Решение по дело Syfait и др., посочено по-горе, точка 35).
Впрочем съгласно постоянната съдебна практика понятието за независимост, което е вътрешноприсъщо на правораздавателната функция, предполага преди всичко съответната инстанция да има качеството на трето лице по отношение на органа, който е приел обжалваното решение (Решение от 30 март 1993 г. по дело Corbiau,
C-24/92, Recueil, стр. I-1277
, точка 15 и Решение от 19 септември 2006 г. по дело Wilson,
C-506/04, Recueil, стр. I-8613
, точка 49).
Накрая, правомощието на орган да сезира Съда по силата на член 267 ДФЕС, следва да се определи въз основа както на структурни, така и на функционални критерии. В това отношение национален орган може да бъде квалифициран като „юрисдикция“ по смисъла на този член, ако упражнява правораздавателни функции, докато упражняването на други функции, по-специално от административен характер, не може да му придаде това качество (вж., що се отнася до италианската Сметна палата, Определение от 26 ноември 1999 г. по дело ANAS,
C-192/98, Recueil, стр. I-8583
, точка 22 и Определение по дело RAI,
C-440/98, Recueil, стр. I-8597
, точка 13). Органът, пред който е подадена жалба срещу решение, прието от службите на администрация, не може да се счита за трето лице спрямо тези служби и следователно не е юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС, доколкото има организационна връзка с посочената администрация (вж. в този смисъл Решение по дело Corbiau, посочено по-горе, точка 16 и Решение от 30 май 2002 г. по дело Schmid,
C-516/99, Recueil, стр. I-4573
, точка 37).
В конкретния случай най-напред от акта за преюдициално запитване следва, че Elegktiko Synedrio е била сезирана да разреши спор, възникнал в рамките на предварителен контрол на публични разходи, между комисаря на Elegktiko Synedrio, назначен при Министерството на културата и туризма, от една страна, и финансовия отдел на същото това министерство, от друга.
В това отношение от преписката по делото следва, че комисарят на Elegktiko Synedrio е член на Elegktiko Synedrio, назначаван, както следва от член 19, параграф 1 от президентския указ, при всяко министерство, за да упражнява предварителен контрол на разпорежданията за разходи, направени от съответния министър. Въпросният спор възниква от отказа на комисаря на Elegktiko Synedrio към Министерството на културата и туризма да одобри разход, съответстващ на възнаграждението на работник на срочен трудов договор за времето на отпуск за синдикална дейност. Посоченият отказ е противопоставен на органа, изготвил първоначалното искане за плащане, който в конкретния случай е отделът за финансов контрол на същото министерство. При все това този отдел представя ново искане за плащане на същото основание като предходното. Именно при тези обстоятелства в приложение на член 21, параграф 1 от президентския указ посоченият комисар след потвърждаване на отказа изпраща своя „негативен доклад“ на Elegktiko Synedrio, което води до сезирането на последната да се произнесе по този доклад.
От гореизложеното следва, че между Elegktiko Synedrio и нейния комисар, назначен при Министерството на културата и туризма, който е автор на оспорвания пред нея негативен доклад, очевидно е налице организационна и функционална връзка, която пречи да ѝ бъде признато качеството на трето лице спрямо този комисар (вж. по аналогия Решение по дело Corbiau, посочено по-горе, точка 16 и Решение по дело Schmid, посочено по-горе, точка 38).
От това следва, че когато се произнася по „негативния доклад“, приет от нейния комисар, Elegktiko Synedrio няма качеството на трето лице по отношение на съществуващите интереси и поради това не притежава изискваната безпристрастност спрямо получателя на въпросния разход, в конкретния случай г-н Antonopoulos (вж. по аналогия Решение от 22 декември 2010 г. по дело RTL Belgium,
C-517/09, Сборник, стр. I-14093
, точка 47).
По-нататък следва да се констатира, че противно на нейните компетенции, свързани с „решаване на правни спорове“ относно отпускането на пенсии, както са описани в член 98, параграф 1, буква στ) от Конституцията, както и с „разрешаване“ на случаи, свързани с отговорността на държавни или военни служители, предвидени в член 98, параграф 1, буква ζ) от тази конституция, компетентността на Elegktiko Synedrio, в рамките на която се вписва настоящото преюдициално запитване, е свързана с предварителния „одит“ на разходите на държавата на основание член 98, параграф 1, буква α) от посочената конституция и не следва да води до подобно решаване на спорове.
Всъщност в това отношение от акта за преюдициално запитване следва, че в изпълнение на това последно правомощие Elegktiko Synedrio преценява законосъобразността на публичните разходи от гледна точка на бюджета и приема решение, което няма силата на пресъдено нещо.
По този начин подобно решение не се вписва в рамките на производство, което следва да завърши с постановяване на решение с правораздавателен характер, противно на изискването в съдебната практика, посочено в точка 19 от настоящото решение.
Накрая, в хода на съдебното заседание беше установено, че заинтересованото лице в качеството си на получател на разглеждания в делото по главното производство разход не е страна в производството пред Elegktiko Synedrio, което се отнася единствено до спор между комисаря на Elegktiko Synedrio и административния орган, желаещ да извърши разход, по повод на законосъобразността на същия и на последвалата процедура.
В рамките на тази административна процедура заинтересованото лице в качеството на получател на разглеждания разход е в положението на обикновен наблюдател в подкрепа на позицията на отдела за финансов контрол на министерството, който иска да плати неговото възнаграждение.
Едва на последващ етап, след сезиране на административния съд ще бъде постановено решение по спора между заинтересованото лице и администрацията по повод на плащането на посоченото възнаграждение. Така административният съд ще има задачата да постанови решение по правото на възнаграждение на заинтересованото лице и в рамките на това евентуално да спре производството и да отправи преюдициално запитване до Съда (вж. по аналогия Решение по дело Victoria Film, посочено по-горе, точка 18).
При тези обстоятелства не би могло да се счита, че в конкретния случай запитващият орган упражнява правораздавателна функция (вж. по аналогия Определение от 12 януари 2010 г. по дело Amiraike Berlin,
C-497/08, Сборник, стр. I-101
, точка 21 и Определение от 24 март 2011 г. по дело Bengtsson,
C-344/09, Сборник, стр. I-1999
, точка 19 и цитираната съдебна практика).
От гореизложените съображения, преценени общо, следва, че в контекста на настоящото преюдициално запитване Elegktiko Synedrio не представлява юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС и следователно не е оправомощена да отправи преюдициално запитване до Съда.
При това положение преюдициалното запитване, отправено от Elegktiko Synedrio, трябва да се обяви за недопустимо.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред Elegktikou Synedriou, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Преюдициалното запитване, отправено от Elegktiko Synedrio (Гърция) с акт от 1 юли 2011 г., е недопустимо.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: гръцки.