CELEX: 62013CJ0270
Prejudiciële verwijzing
Vrij verkeer van werknemers
Artikel 45, leden 1 en 4, VWEU
Begrip werknemer
Betrekkingen in overheidsdienst
Functie van voorzitter van een havenautoriteit
Deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag
Nationaliteitsvereiste

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 45 VWEU, 49 VWEU en 51 VWEU, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (
PB L 376, blz. 36
), en van de artikelen 15 en 21, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen I. Haralambidis, die de Griekse nationaliteit heeft, en C. Casilli, over de benoeming van Haralambidis als voorzitter van de Autorità Portuale di Brindisi (havenautoriteit van Brindisi).
Italiaans recht
Artikel 51 van de Italiaanse grondwet bepaalt dat „alle burgers, mannelijke en vrouwelijke, gelijkelijk en volgens bij wet bepaalde voorwaarden toegang hebben tot openbare functies en tot een verkiezingsmandaat” en dat „voor de toelating tot openbare functies en tot een verkiezingsmandaat, Italianen die niet tot de Republiek behoren, bij wet gelijk kunnen worden gesteld met de burgers”.
Blijkens de verwijzingsbeslissing betreft de uitdrukking „Italianen die niet tot de Republiek behoren” burgers met de Italiaanse nationaliteit die in het buitenland wonen.
Artikel 38, leden 1 en 2, van decreto legislativo nr.165, Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (wetsbesluit nr. 165, Algemene regels voor de organisatie van arbeid bij de overheid) van 30 maart 2001 (gewoon supplement bij GURI nr. 106 van 9 mei 2001; hierna: „wetsbesluit nr. 165/01”), luidt:
„1.   Onderdanen van lidstaten van de [Europese Unie] hebben toegang tot betrekkingen in overheidsdienst die direct noch indirect deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag inhouden, of die geen verband houden met de bescherming van het nationaal belang.
2.   Bij besluit van de voorzitter van de ministerraad [...] worden de betrekkingen en functies aangewezen die zijn voorbehouden aan Italiaanse onderdanen en worden de voorwaarden vastgesteld volgens welke de in lid 1 bedoelde burgers toegang kunnen krijgen tot deze betrekkingen.”
Decreto n. 174 del Presidente del Consiglio dei Ministri, Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche (besluit nr. 174 van de voorzitter van de ministerraad, Regeling houdende voorschriften betreffende de toegang van burgers van de lidstaten van de Europese Unie tot betrekkingen in overheidsdienst), van 7 februari 1994 (GURI nr. 61, van 15 maart 1994), bepaalt voor welke betrekkingen en functies de Italiaanse nationaliteit vereist is. Dit besluit is vastgesteld onder toepassing van het besluit dat voorafging aan wetsbesluit nr. 165/01, te weten wetsbesluit nr. 29 van 3 februari 1993 (GURI nr. 30 van 6 februari 1993) en waarvan de formulering geen verschillen van betekenis vertoonde ten opzichte van wetsbesluit nr. 165/01.
Artikel 1, lid 1, sub b, van besluit nr. 174 van 7 februari 1994 bepaalt:
„Voor de volgende betrekkingen in de overheidsdienst is het Italiaanse staatsburgerschap vereist:
[...]
b)
de hoogste bestuurlijke functies van de perifere structuren van overheidsdiensten, met inbegrip van de diensten van autonome lagere overheden, van niet-economische openbare entiteiten, van provincies, gemeenten en regio’s, en van de Banca d’Italia.”
Blijkens de verwijzingsbeslissing is de havenautoriteit een overheidsorgaan dat in het leven is geroepen bij legge n
o
84, Riordino della legislazione in materia portuale (wet nr. 84 tot herziening van de regelgeving betreffende de havens) van 28 januari 1994 (gewoon supplement bij GURI nr. 28 van 4 februari 1994; hierna: „wet nr. 84/94”).
Artikel 6 van wet nr. 84/94 luidt:
„1.   [...] voor de havens van Brindisi [...] wordt een havenautoriteit ingesteld, waaraan de volgende taken worden opgedragen:
a)
leiden, programmeren, coördineren, stimuleren en controleren van havenoperaties en andere commerciële en industriële activiteiten in havens, met regelgevende en verordenende bevoegdheid, onder meer betreffende de veiligheidsmaatregelen ter voorkoming van ongevallen tijdens deze activiteiten en betreffende de gezondheid op het werk [...];
b)
gewoon en buitengewoon onderhoud van de gemeenschappelijke ruimtes binnen de havenzone [...];
c)
toewijzen en controleren van andere werkzaamheden met het oog op het verlenen, tegen vergoeding, van diensten van algemeen nut aan havengebruikers dan de individuele havenoperaties die zijn omschreven bij besluit van de minister van Infrastructuur en Transport en die niet strikt in verband daarmee staan.
2.   De havenautoriteit is een publiekrechtelijke rechtspersoon met bestuurlijke autonomie, onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 12, en met budgettaire en financiële autonomie binnen de bij deze wet gestelde beperkingen. Wet nr. 70 van 20 maart 1975, zoals nadien gewijzigd, en wetsbesluit nr. 29 van 3 februari 1993, zoals nadien gewijzigd en aangevuld, zijn niet van toepassing op deze autoriteit, behoudens hetgeen specifiek is bepaald in artikel 23, lid 2, van de onderhavige wet.
3.   Het beheer van de vermogensbestanddelen en de financiën van de havenautoriteit wordt beheerst door een boekhoudkundige regeling die door de minister van Transport en Scheepvaart, in overleg met de minister van de Schatkist wordt goedgekeurd. De begroting van de havenautoriteiten wordt gehecht aan de raming van de inkomsten en uitgaven van het ministerie van Transport en Scheepvaart voor het begrotingsjaar volgend op dat waarin die begroting is goedgekeurd.
4.   De jaarrekening van de havenautoriteit is onderworpen aan toetsing door de Italiaanse rekenkamer. [...]”
In artikel 7 van wet nr. 84/94 is bepaald:
„[...]
2.   De bezoldiging van de voorzitter [...] komt ten laste van de havenautoriteit en wordt door het havencomité vastgesteld binnen de maximumgrenzen gesteld [...] bij besluit van de minister van Transport en Scheepvaart [...].
3.   Bij besluit van de minister van Transport en Scheepvaart wordt het mandaat van de voorzitter beëindigd en het havencomité ontbonden, wanneer:
a)
na het verstrijken van de termijn van artikel 9, lid 3, sub a, het driejarenplan voor de exploitatie niet binnen de daarop volgende 30 dagen wordt goedgekeurd;
[...]
c)
uit de begroting een tekort blijkt.”
Artikel 8 van wet nr. 84/94 is als volgt geformuleerd:
„1.   De voorzitter van de havenautoriteit wordt benoemd bij besluit van de minister van Transport en Scheepvaart, na instemming te hebben gekregen van de betreffende regio, uit een groep van drie vooraanstaande deskundigen wier bekwaamheden erkend zijn in de sectoren van de transport- en de haveneconomie [...].
2.   De voorzitter vertegenwoordigt de havenautoriteit en blijft vier jaar in functie. Zijn mandaat kan slechts één keer worden vernieuwd. [...].
3.   De voorzitter van de havenautoriteit:
a)
zit het havencomité voor;
b)
legt het operationeel driejarenplan ter goedkeuring voor aan het havencomité;
c)
legt het havenbestemmingsplan ter goedkeuring voor aan het havencomité;
d)
legt aan het havencomité de ontwerpbeslissingen voor betreffende de begroting en de amendementen daarop, de jaarrekening en de bezoldiging van de secretaris-generaal, alsmede de uitvoering van de overeenkomsten met betrekking tot het personeel van het technisch en operationeel secretariaat;
e)
stelt aan het havencomité de ontwerpbeslissingen voor aangaande de concessies bedoeld in artikel 6, lid 5;
f)
coördineert de activiteiten die de verschillende overheidsdiensten in de haven uitoefenen, en coördineert en controleert de aan vergunning en concessie onderworpen activiteiten alsmede havendiensten; [...]
[…]
h)
beheert het publieke maritieme domein dat ligt binnen het territoriale bevoegdheidsgebied als bedoeld in artikel 6, lid 7, overeenkomstig de toepasselijke wettelijke regeling, door het uitoefenen, na het havencomité gehoord te hebben, van de bevoegdheden als omschreven in de artikelen 36 tot en met 55 en 68 van het scheepvaartwetboek en in de uitvoeringsregels van deze bepalingen;
i)
oefent de bevoegdheden uit die aan de havenautoriteit zijn toegekend bij de artikelen 16 en 18, en verleent, na het havencomité gehoord te hebben, de in deze artikelen voorziene vergunningen en concessies wanneer hun looptijd niet langer is dan vier jaar, en bepaalt het bedrag van de desbetreffende vergoedingen;
[…]
l)
bevordert de oprichting van een vakvereniging voor havenarbeiders [...];
m)
garandeert de bevaarbaarheid in het havengebied [...]. Voor de uitgravings- en onderhoudswerken van de zeebodem kan hij, door het voorzitterschap ervan op zich te nemen, een conferentie organiseren van de diensten met de betrokken overheden, die binnen een termijn van 60 dagen moet worden afgesloten. In gevallen van dringende noodzaak en spoed, kan hij bindende beslissingen nemen [...].
n)
doet voorstellen betreffende de afbakening van vrije zones, na de maritieme autoriteit en de betrokken plaatselijke overheden te hebben gehoord;
n-bis)
oefent alle overige bevoegdheden uit die de onderhavige wet niet toewijst aan de andere bestuursorganen van de havenautoriteit.”
Volgens artikel 12 van wet nr. 84/94, met het opschrift „Toezicht op de havenautoriteit”:
„1.   De havenautoriteit staat onder toezicht van de minister van Transport en Scheepvaart.
2.   Aan goedkeuring door de toezichthoudende autoriteit zijn onderworpen de beslissingen van de voorzitter van het havencomité over:
a)
de goedkeuring van de begroting, de eventuele amendementen [daarop] en de jaarrekening;
b)
de bezetting van het technisch en operationeel secretariaat; [...]”
Artikel 18 van wet nr. 84/94, waarnaar artikel 8, lid 3, sub i, van die wet verwijst, betreft de „concessies voor (haven)gebieden en dokken” en bepaalt dat het aan de havenautoriteit staat om dergelijke concessies te verlenen aan ondernemingen die toestemming hebben om havenactiviteiten uit te voeren en/of havendiensten te verrichten. Dit artikel bepaalt voorts dat ook voor het verrichten en het beheer van werkzaamheden in verband met maritieme en havenactiviteiten die binnen de haven moeten worden uitgevoerd, een concessie vereist is, welke wordt verleend door de havenautoriteit.
Blijkens het antwoord van de Italiaanse regering op schriftelijke vragen van het Hof, is de voorzitter van de havenautoriteit de bestuurlijke autoriteit die bevoegd is de in artikel 54 van de Codice della Navigazione (scheepvaartwetboek; goedgekeurd bij R. D. nr. 327 van 30 maart 1942, bijgewerkt bij wet nr. 51 van 7 maart 2001) genoemde functies uit te oefenen, te weten de vaststelling van een bestuurshandeling waarbij aan degene die zich ten onrechte in een binnen de haven gelegen zone van het maritieme gebied bevindt, wordt bevolen de plek in de oorspronkelijke staat terug te brengen, met de bevoegdheid om, wanneer daaraan niet wordt voldaan, daartoe ambtshalve op kosten van de betrokkene over te gaan.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 6 april 2010, datum waarop het mandaat van de voorzitter van de havenautoriteit van Brindisi verstreek, is door de minister van Infrastructuur en Vervoer (voorheen: minister van Transport en Scheepvaart; hierna: „minister”) een procedure ingeleid voor de benoeming van een nieuwe voorzitter.
In het kader van deze procedure hebben de Provincia di Brindisi (provincie Brindisi), de Comune di Brindisi (gemeente Brindisi) en de Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (kamer van koophandel, industrie, ambacht en landbouw van Brindisi) overeenkomstig artikel 8, lid 1, van wet nr. 84/94 elk drie deskundigen aangewezen in de sectoren van de vervoers- en de haveneconomie, onder wie Haralambidis en Casilli.
Bij besluit van 7 juni 2011 heeft de minister Haralambidis benoemd als voorzitter van de havenautoriteit van Brindisi.
Casilli heeft bij het Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (regionale bestuursrechter van Puglia) beroep ingesteld tot nietigverklaring van dat besluit. Tot staving van zijn beroep voerde Casilli aan dat Haralambidis niet tot voorzitter van deze autoriteit kon worden benoemd omdat hij niet de Italiaanse nationaliteit bezat.
Daar dit beroep op grond van artikel 51 van de Italiaanse grondwet werd toegewezen, heeft Haralambidis bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld.
In zijn verwijzingsbeslissing wijst de Consiglio di Stato erop dat de kwestie van de juridische kwalificatie van de havenautoriteiten sinds de instelling ervan in het Italiaanse recht verschillende keren is gerezen en dat zij in de rechtspraak – daaronder begrepen die van de Consiglio di Stato – worden aangemerkt als „overheidslichamen” of als „economische openbare entiteiten”.
De verwijzende rechter preciseert in dit verband dat het van belang is om de juridische aard van de havenautoriteit te bepalen in het geval waarin een natuurlijke persoon met een andere dan de Italiaanse nationaliteit wordt benoemd tot voorzitter ervan, omdat er, voor het geval deze autoriteit zou worden beschouwd als een privaatrechtelijk handelende „economische openbare entiteit”, geen enkele reden is om zich tegen een dergelijke benoeming te verzetten. Indien deze autoriteit daarentegen zou moeten worden gekwalificeerd als een vanuit institutioneel oogpunt publiekrechtelijk handelende overheidsinstantie, die bijgevolg van rechtswege de kenmerken van een „overheid” heeft, zou dit anders liggen.
Volgens de verwijzende rechter kan niet worden betwist dat de bevoegdheden van de voorzitter van een havenautoriteit, zoals deze zijn voorzien in artikel 8, lid 3, van wet nr. 84/94, van publiekrechtelijke aard zijn. Deze rechter preciseert dat die voorzitter de bevaarbaarheid van het havengebied dient te verzekeren, een bestemmingsplan voor de haven dient voor te bereiden en een operationeel driejarenplan dient op te stellen.
Voorts zet de Consiglio di Stato uiteen dat de activiteit van de voorzitter van de havenautoriteit geen verwantschap lijkt te vertonen met arbeid in ondergeschikt verband bij een overheidsinstantie, maar met de toewijzing van een taak die wordt opgedragen door een regeringsautoriteit van de Italiaanse Staat, die beperkt is in de tijd en die moet worden vervuld als voorzitter van een rechtspersoon die in het Unierecht gelijk wordt gesteld met een publiekrechtelijke instelling.
Daarop heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Levert de bepaling waarin de functie van voorzitter van een havenautoriteit is voorbehouden aan Italiaanse staatsburgers een krachtens artikel 45 VWEU verboden discriminatie op grond van nationaliteit op, nu, ten eerste, de uitzonderingsbepaling van artikel 45, lid 4, VWEU niet relevant lijkt voor het onderhavige geval [benoeming van een staatsburger van een andere lidstaat van de Europese Unie tot voorzitter van een havenautoriteit, een rechtspersoon die kan worden gekwalificeerd als publiekrechtelijke instelling] omdat deze bepaling ziet op [...] betrekkingen in overheidsdienst in ondergeschikt verband (terwijl in het onderhavige geval [...] geen sprake is van een dergelijke betrekking) en, ten tweede, de aan de voorzitter [van de havenautoriteit van Brindisi] opgedragen taken hoe dan ook kunnen worden opgevat als ‚werkzaamheden’ in ruime zin [...]?
2)
Zo niet, kan het vervullen van de functie van voorzitter van een Italiaanse havenautoriteit door een staatsburger van een andere lidstaat van de Europese Unie dan onder het recht van vestiging van artikelen 49 VWEU e.v. worden gebracht en levert het verbod naar nationaal recht om deze functie te laten vervullen door een persoon die geen Italiaans staatsburger is, een geval van discriminatie op grond van nationaliteit op, of kan deze omstandigheid worden geacht te zijn uitgesloten bij artikel 51 VWEU?
3)
Subsidiair, voor het geval het vervullen van de functie van voorzitter van een Italiaanse havenautoriteit door een staatsburger van een andere lidstaat van de Europese Unie kan worden gekwalificeerd als het verrichten van een ‚dienst’ in de zin van richtlijn 2006/123, is dan de uitsluiting van havendiensten van de werkingssfeer van de richtlijn in casu van belang en – indien dat niet het geval is – levert het verbod naar nationaal recht om deze functie te vervullen dan discriminatie op grond van nationaliteit op?
4)
Meer subsidiair, kan het vervullen van de functie van voorzitter van een Italiaanse havenautoriteit door een staatsburger van een andere lidstaat van de Europese Unie, mocht dat niet onder de hierboven genoemde bepalingen vallen, in algemenere zin worden opgevat als een voorrecht dat deel uitmaakt van het recht van de gemeenschapsburger om ‚in iedere lidstaat [...] te werken, zich te vestigen of diensten te verrichten’ in de zin van artikel 15 van het [Handvest], ook ongeacht de bijzondere ‚sector’-bepalingen in de artikelen 45 VWEU, 49 VWEU e.v., alsook in richtlijn 2006/123 [...], en is het verbod naar nationaal recht om deze functie te vervullen bijgevolg in strijd met het eveneens algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit van artikel 21, lid 2, van dat [Handvest]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of in het geval dat artikel 45, lid 4, VWEU van toepassing is in een situatie zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, deze bepaling in die zin moet worden uitgelegd dat zij een lidstaat niet toestaat de uitoefening van de functie van voorzitter van een havenautoriteit voor te behouden aan zijn eigen staatsburgers.
Begrip „werknemer” in de zin van artikel 45, lid 1, VWEU
Vooraf moet worden opgemerkt dat uit de verwijzingsbeslissing, en meer in het bijzonder uit de bewoordingen van de eerste vraag, blijkt dat de verwijzende rechter twijfels heeft over de aard van de door de voorzitter van een havenautoriteit uitgeoefende activiteiten. Volgens die rechter lijken die activiteiten geen verwantschap te vertonen met arbeid in een ondergeschiktheidsverhouding in de zin van artikel 45 VWEU.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat het begrip „werknemer” in de zin van artikel 45 VWEU een zelfstandige betekenis binnen het recht van de Unie heeft en niet beperkt mag worden uitgelegd (zie met name arrest Commissie/Nederland, C‑542/09,
EU:C:2012:346
, punt 68).
„Werknemer” in de zin van artikel 45 VWEU is dus eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Volgens de rechtspraak van het Hof is het kenmerk van de arbeidsverhouding dat iemand gedurende bepaalde tijd voor een ander onder diens gezag prestaties verricht tegen beloning (zie arresten Lawrie-Blum, 66/85,
EU:C:1986:284
, punt 17, en Petersen, C‑544/11,
EU:C:2013:124
, punt 30).
Daaruit volgt dat de ondergeschiktheidsverhouding en het betalen van een beloning de noodzakelijke bestanddelen van elke arbeidsverhouding in loondienst zijn, voor zover de betrokken beroepsactiviteit reëel is en daadwerkelijke wordt verricht.
Wat de ondergeschiktheidsverhouding betreft, volgt uit wet nr. 84/94 dat de minister ten aanzien van de voorzitter van een havenautoriteit over leidinggevende en de controlebevoegdheden, en in voorkomend geval over sanctiebevoegdheden beschikt.
De minister benoemt de voorzitter van een dergelijke autoriteit immers voor een mandaat van vier jaar dat één keer kan worden hernieuwd (artikel 8, leden 1 en 2, van wet nr. 84/94) en kan hem uit zijn functie ontheffen wanneer het driejarenplan voor de exploitatie niet wordt goedgekeurd en uit de begroting een tekort blijkt, dat wil zeggen in geval van slecht financieel beheer (artikel 7, lid 3, sub a en c, van wet nr. 84/94). Uit het antwoord van de Italiaanse regering op de schriftelijke vragen van het Hof volgt tevens dat de voorzitter van een havenautoriteit door de minister uit zijn functie kan worden ontheven „wanneer wordt geconstateerd dat er sprake is van grote onregelmatigheden op het punt van het beheer waardoor afbreuk kan worden gedaan aan de goede werking van het orgaan. Deze bevoegdheden impliceren tevens een ontheffing uit de functie in de gevallen waarin de handelwijze van de voorzitter de beginselen van loyauteit en wederzijdse samenwerking niet eerbiedigt”.
Voorts oefent de minister controlebevoegdheden uit voor zover hij de besluiten van de voorzitter van de havenautoriteit goedkeurt inzake met name de goedkeurig van de begroting, eventuele wijzigingen daarop, en van de jaarrekening, alsmede inzake de bezetting van het technisch en operationeel secretariaat (artikel 12, lid 2, sub a en b, van wet nr. 84/94).
Zoals de advocaat-generaal in punt 32 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vertoont de functie van voorzitter van een havenautoriteit daarentegen niet de kenmerken die in de regel zijn verbonden aan de taken van een zelfstandige dienstverrichter, te weten meer bewegingsruimte in de keuze van het soort werk en de uit te voeren taken, van de wijze waarop dit werk of deze taken moeten worden verricht, van de werktijden en de werkplek, en meer vrijheid bij het uitkiezen van zijn eigen personeel.
Daaruit volgt dat de activiteiten van de voorzitter van een havenautoriteit onder leiding en toezicht van de minister worden uitgeoefend en dus in een ondergeschiktheidsverhouding in de zin van de in punt 28 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.
Met betrekking tot de beloning van de voorzitter van een havenautoriteit volgt uit het antwoord van de Italiaanse regering op de schriftelijke vragen van het Hof dat deze is bepaald bij besluit van de minister van 31 maart 2003. Volgens dat besluit wordt die beloning bepaald op basis van het basissalaris als voorzien voor een directeur-generaal van het ministerie. Zij wordt dus vastgesteld met de beloning van een hoge overheidsambtenaar als referentie.
Een dergelijke beloning wordt aan de voorzitter van een havenautoriteit betaald als tegenprestatie voor de vervulling van de hem bij wet opgedragen taken. Zij heeft dus de kenmerken van voorzienbaarheid en regelmatigheid, dat inherent zijn aan arbeid in een ondergeschiktheidsverhouding.
Ten slotte moet worden vastgesteld dat blijkens de verwijzingsbeslissing het feit dat de taken van de voorzitter van een havenautoriteit reëel zijn en daadwerkelijk worden uitgeoefend, in het hoofdgeding niet in twijfel is getrokken (zie arrest Lawrie-Blum,
EU:C:1986:284
, punt 21, laatste zin).
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat in omstandigheden als die van het hoofdgeding, de voorzitter van een havenautoriteit moet worden aangemerkt als een werknemer in de zin van artikel 45, lid 1, VWEU.
Aan deze slotsom kan niet worden afgedaan door de stelling van de verwijzende rechter dat de benoeming van de voorzitter van een havenautoriteit geen arbeidsverhouding kan zijn die past in het kader van de „overheidsdienst” maar overeenkomt met de toekenning van een door een regeringsautoriteit gedelegeerde „vertrouwenstaak” die verwant is aan de uitoefening van overheidstaken.
Volgens vaste rechtspraak is de vraag of de juridische band van de arbeidsverhouding publiekrechtelijk dan wel privaatrechtelijk van aard is, immers niet bepalend voor de toepasselijkheid van artikel 45 VWEU (zie arresten Sotgiu, 152/73,
EU:C:1974:13
, punt 5, en Bettray, 344/87,
EU:C:1989:226
, punt 16).
Bovendien heeft het Hof in het kader van de beoordeling van de band tussen een lid van een directiecomité van een kapitaalvennootschap en die vennootschap reeds geoordeeld dat een lid van een dergelijk comité dat tegen vergoeding diensten verricht voor de vennootschap die dit lid benoemde en waarvan het integrerend deel uitmaakt, dat zijn activiteit onder gezag of toezicht van een ander orgaan van deze vennootschap verricht, en dat te allen tijde zonder beperkingen van zijn functie kan worden ontheven, voldoet aan de voorwaarden om te worden aangemerkt als werknemer in de zin van de rechtspraak van het Hof (arrest Danosa, C‑232/09,
EU:C:2010:674
, punt 51).
Begrip „betrekkingen in overheidsdienst” in de zin van artikel 45, lid 4, VWEU
In artikel 45, leden 1 tot en met 3, VWEU zijn de fundamentele beginselen van het vrije verkeer van werknemers en van afschaffing van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten neergelegd. Artikel 45, lid 4, VWEU bepaalt echter dat de bepalingen van dit artikel niet van toepassing zijn op betrekkingen in overheidsdienst.
Volgens de rechtspraak van het Hof dient het begrip „overheidsdienst” in de zin van artikel 45, lid 4, VWEU in de gehele Unie op dezelfde wijze te worden uitgelegd en toegepast en kan het derhalve niet volledig aan het eigen inzicht van de lidstaten worden overgelaten (zie met name arresten Sotgiu,
EU:C:1974:13
, punt 5, en Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01,
EU:C:2003:515
, punt 38). Voorts moet deze afwijking aldus worden uitgelegd dat de draagwijdte ervan beperkt blijft tot hetgeen strikt noodzakelijk is met het oog op de belangen die de lidstaten op grond daarvan mogen beschermen (zie arrest Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01,
EU:C:2003:515
, punt 41).
In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat het begrip „overheidsdienst” in de zin van artikel 45, lid 4, VWEU ziet op betrekkingen die de rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag inhouden en die werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen, en die dus een bijzondere band van solidariteit van de functionaris ten opzichte van de staat en een wederkerigheid van rechten en verplichtingen veronderstellen, die de grondslag vormen van de nationaliteitsband (zie met name arresten Commissie/Griekenland, C‑290/94,
EU:C:1996:265
, punt 2, en Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, punt 39).
De uitzondering in artikel 45, lid 4, VWEU is daarentegen niet van toepassing op betrekkingen die, hoewel zij onder de staat of andere publiekrechtelijke lichamen vallen, generlei medewerking aan taken van de overheidsdienst in eigenlijke zin inhouden (arresten Commissie/Griekenland,
EU:C:1996:265
, punt 2, en Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, punt 40).
Bijgevolg moet worden nagegaan of de aan de voorzitter van een havenautoriteit opgedragen taken de uitoefening van het openbaar gezag en de bescherming van de algemene belangen van de staat meebrengen, wat zou rechtvaardigen dat zij aan Italiaanse staatsburgers worden voorbehouden.
Artikel 8, lid 3, van wet nr. 84/94 noemt de taken waarmee de voorzitter van een havenautoriteit is belast.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat, buiten het voorzitterschap van een havenautoriteit, de in artikel 8, lid 3, sub a tot en met e en n, van deze wet genoemde activiteiten ertoe beperkt blijven dat de voorzitter van een havenautoriteit aan het havencomité bepaalde maatregelen voorstelt voor het dagelijks beheer van de haven.
Dergelijke activiteiten kunnen niet onder de afwijking van artikel 45, lid 4, VWEU, vallen, te meer daar de voorzitter van een havenautoriteit geen beslissingsbevoegdheid bezit, welke aan het havencomité toekomt.
Ook de in artikel 8, lid 3, sub f en l, van wet nr. 84/94 omschreven bevoegdheden kunnen, daar zij enkel betrekking hebben op bevoegdheden tot coördinatie en bevordering van activiteiten van andere lichamen, niet vallen onder de uitoefening van openbaar gezag en van werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat.
In dit verband moet worden opgemerkt dat uit het aan het Hof overgelegde dossier niet blijkt dat de lichamen waarvan de voorzitter van een havenautoriteit de coördinatie verzekert of de activiteiten bevordert, zelf belast zijn met taken die deel uitmaken van de overheidsdienst in die zin van artikel 45, lid 4, VWEU.
Bovendien oefent de voorzitter van een havenautoriteit krachtens artikel 8, lid 3, sub i, van wet nr. 84/94, juncto artikel 18 van die wet de bevoegdheden uit die aan de havenautoriteit zijn toegekend en verleent hij vergunningen en concessies voor (haven)gebieden en dokken aan ondernemingen die havenactiviteiten wensen uit te voeren of havendiensten wensen te verrichten.
Anders dan de Spaanse en de Nederlandse regering betogen, kan de afgifte van deze vergunningen en concessies, daar zij handelingen van beheer vormen die worden verricht op basis van hoofzakelijk economische overwegingen, evenwel niet worden geacht binnen de werkingssfeer van artikel 45, lid 4, VWEU te vallen.
Ten slotte is de voorzitter van een havenautoriteit in bepaalde omstandigheden, in uitoefening van de verordenende bevoegdheden waarover hij beschikt, bevoegd om bindende beslissingen te nemen ter bescherming van de algemene belangen van de staat, in casu de integriteit van collectieve goederen.
Tot deze verordenende bevoegdheden behoren, ten eerste, in het kader van de taken van beheer van de gebieden en de goederen van het maritieme domein, de bevoegdheid om degene die zich ten onrechte in een binnen de havenzone gelegen gebied bevindt, te bevelen de plek in de oorspronkelijke staat terug te brengen, met de bevoegdheid om, wanneer niet aan dat bevel wordt voldaan, ambtshalve te gelasten dat de plek op kosten van de overtreder in de oorspronkelijk staat wordt teruggebracht (artikel 8, lid 3, sub h, van wet nr. 84/94, juncto artikel 54 van het scheepvaartwetboek).
Ten tweede garandeert de voorzitter van een havenautoriteit ingevolge artikel 8, lid 3, sub m, van wet nr. 84/94 de bevaarbaarheid in het havengebied alsmede uitgravings- en onderhoudswerken van de zeebodem. Daartoe beschikt de voorzitter in gevallen van dringende noodzaak en spoed, over de bevoegdheid om bindende beslissingen nemen.
Voor zover deze bevoegdheden de uitoefening van openbaar gezag impliceren, kunnen zij onder de in artikel 45, lid 4, VWEU opgenomen uitzondering op het vrije verkeer van werknemers vallen.
Het beroep op deze afwijking kan echter niet gerechtvaardigd zijn op de enkele grond dat het nationale recht bevoegdheden van het openbaar gezag aan de voorzitter van een havenautoriteit verleent. Tevens is vereist dat deze bevoegdheden door degene aan wie ze zijn verleend daadwerkelijk regelmatig worden uitgeoefend en niet slechts een zeer gering deel van zijn werkzaamheden vormen.
Zoals in punt 43 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, moet deze afwijking aldus worden uitgelegd dat de draagwijdte ervan beperkt blijft tot hetgeen strikt noodzakelijk is ter bescherming van de algemene belangen van de betrokken lidstaat, welke niet in gevaar kan worden gebracht wanneer bevoegdheden van openbaar gezag slechts sporadisch of bij hoge uitzondering door onderdanen van andere lidstaten worden uitgeoefend (zie arresten Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515
, punt 44; Anker e.a., C‑47/02,
EU:C:2003:516
, punt 63, en Commissie/Frankrijk, C‑89/07,
EU:C:2008:154
, punt 14).
Blijkens de door de Italiaanse regering overgelegde gegevens vormen de bevoegdheden van de voorzitter van een havenautoriteit een marginaal deel van zijn activiteiten, die in de regel technisch van aard zijn en het economisch beheer betreffen, welke aard door de uitoefening van die bevoegdheden niet kan worden gewijzigd. Bovendien hoeven deze bevoegdheden volgens die regering slechts sporadisch of bij hoge uitzondering te worden uitgeoefend.
Bijgevolg vormt een algemene uitsluiting van staatsburgers van andere lidstaten van de toegang tot de functie van voorzitter van een Italiaanse havenautoriteit een bij artikel 45, leden 1 tot en met 3, VWEU verboden discriminatie op grond van nationaliteit.
Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat in omstandigheden als die van het hoofdgeding artikel 45, lid 4, VWEU in die zin moet worden uitgelegd dat het een lidstaat niet toestaat de uitoefening van de functie van voorzitter van een havenautoriteit voor te behouden aan zijn staatsburgers.
Tweede tot en met vierde vraag
De tweede tot en met de vierde vraag zijn subsidiair gesteld en voor het geval artikel 45 VWEU niet van toepassing zou zijn op het hoofdgeding.
Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeven de andere vragen niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

In omstandigheden als die van het hoofdgeding moet artikel 45, lid 4, VWEU in die zin worden uitgelegd dat het een lidstaat niet toestaat de uitoefening van de functie van voorzitter van een havenautoriteit voor te behouden aan zijn staatsburgers.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.