CELEX: 62014CJ0371
Begäran om förhandsavgörande
Handelspolitik
Dumpning
Ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten
Förordning (EG) nr 1225/2009
Artikel 11.2
Upphörande
Artikel 13
Kringgående
Genomförandeförordning (EU) nr 260/2013
Giltighet
Beslut om att utvidga en antidumpningstull som fattats när förordningen om införande av tullen inte längre var i kraft
Förändringar i handelsmönstret

Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av rådets genomförandeförordning (EU) nr 260/2013 av den 18 mars 2013 om utvidgning av den slutgiltiga antidumpningstull som införts genom förordning (EG) nr 1458/2007 på import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Folkrepubliken Kina till import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten avsända från Socialistiska republiken Vietnam oavsett om produkternas deklarerade ursprung är Socialistiska republiken Vietnam eller inte (
EUT L 82, s. 10
) (nedan kallad den omtvistade förordningen).
Begäran har framställts i ett mål mellan APEX GmbH Internationale Spedition (nedan kallat APEX) och Hauptzollamt Hamburg-Stadt (huvudtullkontoret i Hamburgs stad) om tullkontorets beslut att ålägga APEX antidumpningstullar.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EG) nr 1225/2009
De bestämmelser om Europeiska unionens tillämpning av antidumpningsåtgärder som var i kraft vid tiden för de faktiska omständigheterna i målet återfanns i rådets förordning (EG) nr 1225/2009 av den 30 november 2009 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (
EUT L 343, s. 51
, och rättelse i
EUT L 7, 2010, s. 22
), i dess ursprungliga lydelse samt i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 765/2012 av den 13 juni 2012 (
EUT L 237, s. 1
) (nedan kallad grundförordningen).
I skäl 19 i grundförordningen anges följande:
”[Det är] nödvändigt att i gemenskapslagstiftningen ha bestämmelser för att reglera sådana tillvägagångssätt, inbegripet enkel ihopsättning av varor inom gemenskapen eller i tredjeland, vars huvudsakliga syfte är att kringgå antidumpningsåtgärder.”
Artikel 10 i grundförordningen har rubriken ”Retroaktiv verkan”. I artikel 10.1 föreskrivs följande:
”Provisoriska åtgärder och slutgiltiga antidumpningstullar ska tillämpas endast på produkter som övergår till fri omsättning efter det att beslut enligt artiklarna 7.1 respektive 9.4 trätt i kraft, om inte annat följer av de undantag som anges i denna förordning.”
I artikel 11.2 första stycket i förordningen anges följande:
”En slutgiltig antidumpningsåtgärd ska upphöra att gälla fem år efter det att den infördes eller fem år från den dag då den senaste översynen av såväl dumpning som skada avslutades, om det inte vid en översyn konstateras att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer. En sådan översyn vid giltighetstidens utgång ska inledas på kommissionens initiativ eller på begäran av gemenskapsproducenter eller för gemenskapsproducenters räkning och åtgärden ska fortsätta att gälla i avvaktan på resultatet av en sådan översyn.”
Artikel 13 i samma förordning har följande lydelse:
”1.   Om gällande åtgärder kringgås får de antidumpningstullar som införts i enlighet med denna förordning utvidgas till att omfatta import av den likadana produkten från tredjeländer, oavsett om den obetydligt ändrats, import av den obetydligt ändrade likadana produkten från det land som omfattas av åtgärder eller import av delar av denna produkt. Om gällande åtgärder kringgås får antidumpningstullar, som inte får överskrida den övriga antidumpningstull som införts i enlighet med artikel 9.5, utvidgas till att omfatta import från företag som omfattas av individuella tullsatser i de länder som omfattas av åtgärder. Kringgående ska definieras som en förändring i handelsmönstret mellan tredjeland och gemenskapen, eller mellan enskilda företag i det land som omfattas av åtgärder och gemenskapen, som härrör från sådant bruk, sådana processer eller sådan bearbetning för vilka ingen annan tillräcklig grund eller ekonomisk motivering finns än införandet av antidumpningstullen, om det finns bevisning för skada eller för att verkningarna av denna tull undergrävs i fråga om priser på eller kvantiteter av den likadana produkten och om det finns bevisning för dumpning i förhållande till de normalvärden som tidigare, i förekommande fall i enlighet med bestämmelserna i artikel 2, fastställts för den likadana produkten.
Till det bruk, de processer eller den bearbetning som avses i första stycket hör bland annat obetydliga ändringar av den berörda produkten för att den ska omfattas av nomenklaturnummer som normalt inte omfattas av åtgärder, under förutsättning att dessa ändringar inte påverkar produktens grundläggande egenskaper, samt sändning av den produkt som omfattas av åtgärder via tredjeländer, exportörers omorganisation av sina försäljningsmönster eller försäljningskanaler i det land som omfattas av åtgärder i syfte att slutligen exportera sina produkter till gemenskapen via producenter som omfattas av en individuell tullsats som är lägre än den som är tillämplig på producenternas produkter, och, under de omständigheter som anges i punkt 2, hopsättning av delar genom en hopsättningsverksamhet i gemenskapen eller i ett tredjeland.
2.   En hopsättningsverksamhet i gemenskapen eller i ett tredjeland ska anses utgöra kringgående av de gällande åtgärderna om
a)
verksamheten påbörjades eller väsentligt utvidgades efter det att antidumpningsundersökningen inleddes eller omedelbart dessförinnan och de berörda delarna kommer från det land som omfattas av åtgärderna,
…
c)
tullens positiva verkningar undergrävs i fråga om priser eller kvantiteter av den hopsatta likadana produkten och det finns bevis för dumpning i förhållande till tidigare fastställda normalvärden för den likadana produkten eller liknande produkter.
3.   Undersökningar i enlighet med denna artikel ska, på kommissionens initiativ eller på begäran av en medlemsstat eller en berörd part, inledas på grundval av tillräcklig bevisning avseende de faktorer som anges i punkt 1. Undersökningarna ska efter samråd med rådgivande kommittén inledas genom en förordning från kommissionen, genom vilken tullmyndigheterna även får instrueras att antingen registrera importen i enlighet med artikel 14.5 eller kräva säkerheter. Undersökningarna ska utföras av kommissionen med eventuellt bistånd av tullmyndigheterna och ska slutföras inom nio månader. Om det av de slutgiltigt fastställda omständigheterna framgår att en utvidgning av åtgärderna är berättigad, ska rådet på förslag av kommissionen fatta beslut om detta efter samråd med rådgivande kommittén. Förslaget ska antas av rådet såvida inte rådet med enkel majoritet inom en månad efter kommissionens framläggande av förslaget beslutar att avvisa det. Utvidgningen av åtgärderna ska börja gälla från och med den dag då registrering infördes i enlighet med artikel 14.5 eller från och med den dag då säkerheter krävdes. De relevanta bestämmelserna i denna förordning beträffande förfaranden vid inledande och utförande av undersökningar ska gälla i enlighet med denna artikel.
…”
Enligt artikel 14.5 i förordningen gäller följande:
”Kommissionen kan efter samråd med rådgivande kommittén kräva att tullmyndigheterna vidtar lämpliga åtgärder för att registrera importen så att åtgärder därefter kan vidtas mot denna import från och med dagen för registreringen. Import kan göras till föremål för registrering på begäran av gemenskapsindustrin, om begäran innehåller tillräcklig bevisning för att motivera en sådan åtgärd. Registrering ska införas genom en förordning i vilken ändamålet med åtgärden och i förekommande fall den uppskattade storleken på eventuella framtida betalningsförpliktelser ska anges. Import får inte göras till föremål för registrering under en längre period än nio månader.”
Artikel 18 i förordningen stadgar följande:
”1.   I sådana fall där någon berörd part vägrar att ge tillgång till eller på något annat sätt inte lämnar nödvändiga uppgifter inom den föreskrivna tidsfristen enligt denna förordning eller väsentligen hindrar undersökningen kan preliminära eller slutgiltiga, positiva eller negativa avgöranden fattas på grundval av tillgängliga uppgifter. …
…
6.   Om någon berörd part inte samarbetar eller endast delvis samarbetar så att relevanta uppgifter därigenom undanhålls, kan resultatet utfalla mindre gynnsamt för parten än om denne hade samarbetat.”
Antidumpningsförordningarna om ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten
Efter ett klagomål från European Federation of Lighter Manufacturers till Europeiska kommissionen år 1989, antog rådet förordning (EEG) nr 3433/91 av den 25 november 1991 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten, med ursprung i Japan, Kina, Sydkorea och Thailand samt om slutgiltigt uttag av den preliminära antidumpningstullen (
EGT L 326, s. 1
; svensk specialutgåva, område 1, volym 19, s. 17).
Genom artikel 1 i den förordningen infördes en slutgiltig antidumpningstull på import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i bland annat Folkrepubliken Kina (nedan kallat Kina).
Efter en undersökning om ett möjligt kringgående av antidumpningsbestämmelserna antog rådet förordning (EG) nr 192/1999 av den 25 januari 1999 om utvidgning av den slutgiltiga antidumpningstull som genom förordning (EEG) nr 3433/91 infördes på import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Folkrepubliken Kina till att omfatta import av vissa påfyllningsbara engångsficktändare med tändsten med ursprung i Folkrepubliken Kina eller avsända från eller med ursprung i Taiwan samt import av ej påfyllningsbara tändare avsända från eller med ursprung i Taiwan, och om avslutande av förfarandet avseende import av ej påfyllningsbara tändare avsända från Hongkong och Macao (
EGT L 22, s. 1
).
Artikel 1 i den förordningen föreskrev att den slutgiltiga antidumpningstull som införts genom förordning nr 3433/91 skulle utvidgas till att omfatta import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten avsända från eller med ursprung i Taiwan och import av vissa påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Kina eller avsända från eller med ursprung i Taiwan.
Den antidumpningstull som infördes genom förordning nr 3433/91 utvidgades genom förordning nr 192/1999 och bibehölls genom rådets förordning (EG) nr 1824/2001 av den 12 september 2001 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Folkrepubliken Kina avsända från eller med ursprung i Taiwan och på import av vissa påfyllningsbara ficktändare med tändsten med ursprung i Folkrepubliken Kina avsända från eller med ursprung i Taiwan (
EGT L 248, s. 1
) och genom rådets förordning (EG) nr 1458/2007 av den 10 december 2007 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Folkrepubliken Kina och avsända från eller med ursprung i Taiwan och på import av vissa påfyllningsbara ficktändare med tändsten med ursprung i Folkrepubliken Kina och avsända från eller med ursprung i Taiwan (
EUT L 326, s. 1
).
Genom ett ”Tillkännagivande om att giltighetstiden för vissa antidumpningsåtgärder snart kommer att löpa ut”, publicerat i
Europeiska unionens officiella tidning
den 1 maj 2012 (
EUT C 127, s. 3
) meddelade kommissionen att om inte en översyn inleddes i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 11.2 i grundförordningen, skulle antidumpningsåtgärderna avseende bland annat import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Kina och avsända från eller med ursprung i Taiwan upphöra att gälla den 13 december 2012. Eftersom ingen korrekt underbyggd begäran om översyn lämnats in efter publiceringen av det tillkännagivandet meddelade kommissionen genom ett ”Tillkännagivande om att vissa antidumpningsåtgärder upphör att gälla”, publicerat i
Europeiska unionens officiella tidning
den 12 december 2012 (
EUT C 382, s. 12
), att dessa antidumpningsåtgärder skulle upphöra att gälla den 13 december 2012.
I mellantiden inledde kommissionen en undersökning i syfte att fastställa huruvida import till unionen av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten som avsänts från Vietnam kringgick de åtgärder som införts genom förordning nr 1458/2007. Detta skedde genom artikel 1 i kommissionens förordning (EU) nr 548/2012 av den 25 juni 2012 om inledande av en undersökning beträffande ett eventuellt kringgående av de antidumpningsåtgärder som infördes genom rådets förordning (EG) nr 1458/2007 på import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Folkrepubliken Kina genom import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten som avsänts från Vietnam, oavsett om produktens deklarerade ursprung är Vietnam eller inte, och om registrering av sådan import (
EUT L 165, s. 37
).
Enligt artikel 2 i den förordningen skulle tullmyndigheterna, i enlighet med artiklarna 13.3 och 14.5 i grundförordningen, vidta lämpliga åtgärder för att registrera den import till unionen som anges i artikel 1 i förordningen.
Den omtvistade förordningen antogs till följd av den undersökning som inleddes genom förordning nr 548/2012. Denna undersökning avsåg perioden från den 1 april 2011 till den 31 mars 2012 (nedan kallad referensperioden).
Skälen 28–30 och 36 i den omtvistade förordningen, som rör graden av samarbete från de vietnamesiska exporterande tillverkarnas sida, har följande lydelse:
”(28)
Såsom anges i skäl 18 besvarade sju företag frågeformuläret. Under referensperioden utgjorde den totala volymen av tändare som rapporterats som sålda till unionen enligt dessa svar över 100 % av den totala volymen tändare som rapporterats importerade till unionen enligt uppgifterna i Eurostats Comext-databas. Trots att upplysningarna om försäljningsvolym i svaren ansågs otillförlitliga såsom förklaras i skäl 29 nedan, anses de ändå vara en indikation på god samarbetsvilja och att de undersökta företagen är representativa.
(29)
Under kontrollbesöken på anläggningarna tillhörande de sju vietnamesiska exporterande tillverkarna framkom det att de alla hade lämnat upplysningar som inte kunde betraktas som tillförlitliga för att fastställa ett relevant resultat från undersökningen. Det visade sig särskilt att de sju företagen hade lämnat felaktiga uppgifter om produktionsvolymer, import av komponenter till tändare och total försäljning. Det konstaterades också att en del av verksamheten som gäller den undersökta produkten inte ingick i den officiella redovisningen och att viss monteringsverksamhet utförs av inofficiella underleverantörer. En stor del av de komponenter som importerats från Kina var dessutom odeklarerade eller hade angivits felaktigt och delar av försäljningen hade inte redovisats i företagens bokföring. Det har därför inte varit möjligt att tillförlitligt särskilt fastställa den totala produktionen och totala försäljningsvolymen för de berörda företagen eller att stämma av de aktuella försäljningspriserna på den undersökta produkten och kostnaderna för grundläggande tillverkningsmaterial, som exempelvis gas, med de uppgifter som lämnats i svaren på frågeformuläret.
(30)
Mot bakgrund av den situation som beskrivs i skäl 29, informerades de exporterande tillverkarna om att man enligt artikel 18 i grundförordningen planerade att grunda resultatet och slutsatserna av undersökningen på bästa tillgängliga uppgifter. …
…
(36)
Mot bakgrund av ovanstående måste undersökningsresultaten när det gäller import till unionen av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten från Vietnam ske på grundval av tillgängliga uppgifter i enlighet med artikel 18.1 i grundförordningen. För att säkerställa att parternas bristande uppgifter inte hindrar undersökningen, har kommissionen följaktligen ersatt de vietnamesiska tillverkarnas okontrollerbara uppgifter med andra tillgängliga uppgifter, bl.a. Eurostats databas Comext, för att fastställa de sammanlagda importvolymerna från Vietnam till unionen samt de kostnadsuppgifter som lämnades i begäran för att fastställa andelen kinesiska komponenter (se skäl 50 nedan).”
I skäl 37 i samma förordning, som rör graden av samarbete från de kinesiska exporterande tillverkarnas sida, anges följande:
”Ingen av de kinesiska exporterande tillverkarna samarbetade. Resultatet när det gäller import av den berörda produkten till unionen och export av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten från Kina till Vietnam måste därför grundas på tillgängliga uppgifter i enlighet med artikel 18.1 i grundförordningen. [Förenta Nationernas] varuhandelsstatistik som återgavs i begäran användes för att fastställa den totala exporten från Kina till Vietnam.”
I skälen 38–44 i denna förordning, rörande förändringar i handelsmönstret, anges följande:
”2.4 Förändringar i handelsmönstret
Import till unionen av ej påfyllbara gasficktändare med tändsten
(38)
Importen av den berörda produkten från Kina sjönk 1991 när åtgärderna först infördes. Importen har varit fortsatt låg under de successiva ändringarna och utvidgningarna av åtgärderna 1995, 1999, 2001 och 2007.
(39)
Importen av tändare från Kina mellan den 1 januari 2008 och den 31 mars 2012 var relativt stabil när det gäller volym, cirka 50 miljoner enheter för 2008 och 2009, 70 miljoner enheter under 2010 och 60 miljoner under 2011 och under referensperioden. De bestod emellertid endast av påfyllningsbara modeller och elektriska piezo-tändare som inte omfattades av åtgärderna.
(40)
Importen av den undersökta produkten från Vietnam har ökat med tiden. År 1997 förekom praktiskt taget ingen import till unionen av den undersökta produkten från Vietnam, medan importvolymen av den undersökta produkten snabbt har ökat sedan 2007.
(41)
Under referensperioden utgjorde importen från Vietnam 84 % av all import till unionen.
Import från Vietnam till unionen av ej påfyllningsbara tändare i % av all import

Referensperiod
Marknadsandel
80 %
84 %
83 %
84 %
84 %
Källa
: Statistik som tillhandahållits på begäran.
Export av komponenter till tändare från Kina till Vietnam
(42)
Komponenter till tändare med tändsten exporterades från Kina till Vietnam under undersökningsperioden. Vietnam är Kinas största exportdestination för komponenter till tändare med tändsten. Enligt den statistik som tillhandahölls i begäran har exporten av komponenter till tändare från Kina till Vietnam ökat avsevärt sedan 1999. År 1999 var exporten av komponenter från Kina till Vietnam mindre än 3 % av den sammanlagda exporten, medan Vietnam med en andel på 26 % av importen år 2010 blev den främsta exportdestinationen för komponenter. I volym motsvarar detta en ökning från under 50 miljoner till 200 miljoner färdiga tändare.
Tillverkningsvolymer av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten i Vietnam
(43)
Eftersom informationen från de vietnamesiska tillverkarna inte kunde användas, kunde inte någon tillförlitlig information erhållas om hur stor den faktiska tillverkningen var av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten.
2.5 Slutsats om förändringen i handelsmönstret
(44)
Den totala minskningen av export från Kina till unionen och ökningen av export från Vietnam till unionen sedan 2007 och den avsevärda ökningen av export av komponenter till tändare från Kina till Vietnam sedan 1999 utgjorde en förändring i handelsmönstret mellan Kina och Vietnam å ena sidan, och unionen å den andra.”
Artikel 1 i samma förordning föreskriver följande:
”1.   Den slutgiltiga antidumpningstull som infördes genom artikel 1.2 i förordning … nr 1458/2007 på import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Kina utvidgas härmed till att även omfatta import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten som avsänts från Vietnam, oavsett om produktens deklarerade ursprung är Vietnam eller inte, och som för närvarande klassificeras enligt KN-nummer ex 9613 10 00.
2.   Den tull som utvidgas genom punkt 1 i denna artikel ska tas ut på import som avsänts från Vietnam från och med den 27 juni 2012 till och med den 13 december 2012, oavsett om dess deklarerade ursprung är Vietnam eller inte, och som registrerats i enlighet med artikel 2 i förordning … nr 548/2012 och artiklarna 13.3 och 14.5 i [grundförordningen].
…”
Målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågorna
Under månaderna augusti till december 2012 lät APEX, ett internationellt speditionsföretag, 4024080 ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten som avsänts från Vietnam övergå till fri omsättning i unionen.
Den 26 mars 2013 utfärdade huvudtullkontoret i Hamburgs stad ett tulltaxeringsbeslut som ålade APEX att betala antidumpningstull i efterhand om 261565,20 euro med stöd av den omtvistade förordningen.
Den 15 april 2013 begärde APEX omprövning av tulltaxeringsbeslutet. Huvudtullkontoret i Hamburgs stad vidhöll vid omprövning den 5 juni 2013 sitt tidigare beslut. APEX överklagade den 5 juli 2013 omprövningsbeslutet till den hänskjutande domstolen, Finanzgericht Hamburg (skattedomstolen i Hamburg).
Den domstolen har i beslutet om hänskjutande uttryckt tvivel om huruvida rådet hade rätt att utvidga den antidumpningstull som infördes genom förordning nr 1458/2007, eftersom den förordningen inte längre var i kraft när den omtvistade förordningen antogs. Det framgår av artikel 13.1 i grundförordningen, och i synnerhet av formuleringen ”om gällande åtgärder kringgås”, att en antidumpningsåtgärd enbart kan utvidgas om den är i kraft och alltså inte har löpt ut. Systematiken i och ändamålet med antidumpningåtgärder talar också för denna tolkning. Införande av antidumpningstullar är inte en påföljd för tidigare uppträdande, utan en skydds- och säkerhetsåtgärd mot illojal konkurrens till följd av dumpning, som avser att för framtiden förhindra import av dumpade varor eller göra sådan import ekonomiskt ointressant.
Finanzgericht Hamburg (skattedomstolen i Hamburg) har dock medgett att formuleringen ”om gällande åtgärder kringgås” skulle kunna förstås så, att den endast avser den period under vilken utvidgningen av antidumpningstullen gäller och inte det datum då förordningen om utvidgning antas. Den har understrukit att artikel 13.3 sjätte meningen i grundförordningen uttryckligen föreskriver även en retroaktiv utvidgning av en antidumpningstull från den dag då registrering av importen infördes enligt artikel 14.5 i nämnda förordning. Den har också framhållit att enligt ändamålet med och systematiken i grundförordningen är det enda syftet med en förordning som utvidgar en antidumpningstull att säkerställa tullens fulla verkan och att förhindra att den kringgås. En sådan förordning är dock endast accessorisk i förhållande till de ursprungliga antidumpningsåtgärderna, vilket kan betyda att artikel 13 i grundförordningen inte preciserar någon tidsgräns för att anta en förordning om utvidgning av en antidumpningstull.
Vidare bedömer Finanzgericht Hamburg (skattedomstolen i Hamburg) att det är föga troligt att villkoren i artikel 13.1 och 13.2 a i grundförordningen om förekomsten av ett kringgående är uppfyllda i detta fall.
För det första är de förändringar som avses i artikel 13.1 tredje meningen i grundförordningen i handelsmönstret mellan de berörda tredjeländerna, det vill säga Kina och Vietnam, och unionen inte styrkta. Sifferuppgifterna om importen av den berörda produkten med ursprung i Kina är inte tillräckligt exakta eller, vad gäller uppgifterna i skäl 39 i den omtvistade förordningen, utan relevans. Uppgifterna om importen med ursprung i Vietnam i skäl 40 i nämnda förordningen omfattar varken år 2007 eller tidigare år och kan bara delvis kopplas samman med den utveckling som beskrivs i skäl 42 i förordningen rörande exporten av tändare från Kina till Vietnam.
Det är också ett mellanrum i tiden från det att importen av den berörda produkten med ursprung i Kina minskade (år 1991) till det att exporten av tändare från Kina till Vietnam ökade (från år 1999) och till det att importen till unionen av den berörda produkten med ursprung i Vietnam ökade (år 2007). Finanzgericht Hamburg (skattedomstolen i Hamburg) har uppgett sig känna till att artikel 13.1 i grundförordningen inte innehåller några krav i tidsmässigt avseende vad gäller förändringen i handelsmönstret. Den anser emellertid att det krävs en särskild förklaring när handelsmönstret mellan tredjeländerna och unionen förändrats först flera år efter införandet av antidumpningstullen.
Den angripna förordningen anger inte heller varför ökningen av importen av den berörda produkten med ursprung i Vietnam inte omedelbart föregicks av en ökning av exporten av tändare från Kina till Vietnam eller huruvida ökningen av importen av tändare med ursprung i Vietnam sedan år 2007 motsvarar en minskning av importen av tändare med ursprung i Kina i jämförbar storleksordning.
För det andra tvivlar den hänskjutande domstolen på att villkoren i artikel 13.2 a i grundförordningen är uppfyllda. Den i målet aktuella hopsättningsverksamheten ”påbörjades eller [utvidgades väsentligt] efter det att antidumpningsundersökningen inleddes eller omedelbart dessförinnan”. Det är också föga troligt att denna verksamhet inte hade någon annan tillräcklig grund eller ekonomisk motivering än att kringgå de antidumpningsåtgärder som införts genom förordning nr 1458/2007. Den skulle bland annat kunnat motiveras med de låga arbetskraftskostnaderna.
Mot denna bakgrund beslutade Finanzgericht Hamburg (skattedomstolen i Hamburg) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Är den omtvistade förordningen ogiltig av det skälet att den genom förordning nr 1458/2007 införda antidumpningstullen, som den omtvistade förordningen utvidgar, redan hade upphört att gälla när den förordningen antogs?
2)
Om den första frågan besvaras nekande, är då den omtvistade förordningen ogiltig av det skälet att det inte kan fastställas att de åtgärder som ålagts genom förordning nr 1458/2007 utgör ett kringgående i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen?”
Prövning av giltighetsfrågorna
Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida den omtvistade förordningen är ogiltig på grund av att, för det första, den antogs trots att förordning nr 1458/2007 inte längre var i kraft och, för det andra, att rådet inte hade styrkt att det förelåg ett kringgående i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen.
Inledande synpunkter
APEX har i sitt skriftliga yttrande till EU-domstolen tagit upp ett skäl till varför den omtvistade förordningen är ogiltig som den hänskjutande domstolen inte nämnt i begäran om förhandsavgörande. Företaget har gjort gällande att det redan hösten 2012 stod klart att de åtgärder som vidtagits genom förordning nr 1458/2007 inte skulle utvidgas, av det skälet att det inte längre förelåg någon dumpningsrisk avseende den berörda produkten med ursprung i Kina. Enligt APEX kan i detta sammanhang antidumpningstullens korrigerande verkan inte anses undergrävas i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen.
Enligt domstolens fasta praxis grundar sig förfarandet enligt artikel 267 FEUF på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen. Det ankommer uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen (dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
).
Det framgår också av domstolens fasta praxis att artikel 267 FEUF inte ger parterna i ett mål som pågår vid en nationell domstol ett rättsmedel. Domstolen är således inte skyldig att pröva giltigheten av unionsrätten endast av den anledningen att en av parterna har tagit upp denna fråga vid domstolen i sina skriftliga yttranden (se dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det finns därför inte anledning för domstolen att, när den prövar förordningens giltighet, även beakta skäl som den hänskjutande domstolen inte nämnt.
Ogiltighetsgrunden att den omtvistade förordningen antogs trots att förordning nr 1458/2007 inte längre var i kraft
Den hänskjutande domstolen har för det första tagit upp frågan huruvida den omtvistade förordningen, som utvidgat de antidumpningsåtgärder som vidtagits genom förordning nr 1458/2007, efter en undersökning om ett eventuellt kringgående med stöd av artikel 13 i grundförordningen, är ogiltig på grund av att den antogs när förordning nr 1458/2007 inte längre var i kraft och medförde en rent retroaktiv uppbörd av den utvidgade antidumpningstullen, avseende perioden från den dag då registreringen av importen infördes till den dag då dessa åtgärder upphörde att gälla.
Domstolen erinrar om att artikel 13 i grundförordningen ger unionsinstitutionerna en möjlighet att, när de konstaterar att antidumpningsåtgärder är föremål för kringgående, utvidga dessa till att omfatta import av liknande produkter, oavsett om de ändrats obetydligt, med ursprung i andra tredjeländer än det land som omfattas av de nämnda åtgärderna.
För att besvara den första frågan ska domstolen bedöma huruvida artikel 13 i grundförordningen medger att ett beslut om utvidgning av antidumpningsåtgärder kan fattas trots att dessa åtgärder har upphört att gälla.
Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse – i förevarande fall artikel 13 i grundförordningen – hänsyn tas såväl till dess lydelse som till dess sammanhang och ändamål (dom Angerer,
C‑477/13
,
EU:C:2015:239
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller lydelsen av artikel 13 i grundförordningen ger den inga indikationer om när ett eventuellt beslut att utvidga antidumpningsåtgärder ska antas, förutom skyldigheten enligt artikel 13.3 att slutföra undersökningen inom nio månader från det att den inleddes.
Enligt lydelsen av artikel 13.1 första meningen i grundförordningen får antidumpningstullar förvisso utvidgas ”om gällande åtgärder kringgås”. Denna mening syftar dock till att avgränsa de fall då ett beslut kan fattas om att utvidga antidumpningstullar. Lagstiftaren kan således inte genom att hänvisa till ”gällande åtgärder” anses ha tagit ställning till när ett sådant utvidgningsbeslut ska antas och därför ha förbjudit att det antas när de antidumpningsåtgärder som kringgås har upphört att gälla.
Tvärtom betyder hänvisningen till ”gällande åtgärder” i artikel 13.1 i grundförordningen att de utvidgade antidumpningsåtgärderna inte får fortsätta att tillämpas efter det att de åtgärder som de utvidgar har löpt ut.
Av detta följer, som generaladvokaten påpekat i punkt 31 i sitt förslag till avgörande, att en bokstavstolkning av artikel 13 i grundförordningen inte utesluter möjligheten att anta en förordning om utvidgning av antidumpningsåtgärder som upphört att gälla.
En bedömning av det sammanhang som artikel 13 i grundförordningen ingår i liksom syftena med denna bestämmelse och mer allmänt hela förordningen bekräftar att en förordning om utvidgning av antidumpningsåtgärder kan antas efter det att åtgärderna upphört att gälla. De kan dock endast utvidgas avseende tiden innan de upphörde att gälla, så att de utvidgade åtgärderna är av uteslutande retroaktiv karaktär.
Domstolen vill för det första påpeka att även om artikel 10.1 i grundförordningen slår fast principen att antidumpningsåtgärder inte får vara retroaktiva och således i princip får tillämpas endast på produkter som övergår till fri omsättning efter det att förordningen om införande av åtgärderna trätt i kraft, gör flera bestämmelser i grundförordningen avsteg från den principen. Dessa bestämmelser medger att antidumpningsåtgärder tillämpas på varor som övergått till fri omsättning innan förordningen om införande av dessa åtgärder trätt i kraft, förutsatt att importen registrerats enligt artikel 14.5 i grundförordningen.
Vad gäller bestämmelserna om kringgående föreskriver artikel 13.3 andra meningen i grundförordningen att en undersökning ska inledas genom en förordning från kommissionen, genom vilken tullmyndigheterna även får instrueras att antingen registrera importen i enlighet med artikel 14.5 i förordningen eller kräva säkerheter. Enligt artikel 13.3 sjätte meningen i grundförordningen ska utvidgningen av antidumpningsåtgärderna börja gälla från och med den dag då registrering av importen infördes i enlighet med artikel 14.5 i förordningen. Retroaktiv uppbörd av antidumpningstullar som utvidgas genom en utvidgningsförordning som antagits med stöd av artikel 13 i grundförordningen är alltså tillåtet enligt denna förordning.
För det andra följer det, enligt domstolens praxis, bland annat av skäl 19 och artikel 13 i grundförordningen att det enda syftet med en förordning som utvidgar en antidumpningstull är att säkerställa tullens fulla verkan och att förhindra kringgående av densamma. Även skyldigheten att registrera den aktuella importen just vid fall av kringgående syftar till att se till att de utvidgade slutgiltiga åtgärderna blir verkningsfulla, genom att det blir möjligt att retroaktivt tillämpa tullen så att de slutgiltiga åtgärder som ska tillämpas inte mister sin ändamålsenliga verkan (dom Paltrade,
C‑667/11
,
EU:C:2013:368
, punkterna
och
).
Som generaladvokaten påpekat i punkt 36 i sitt förslag till avgörande, skulle det mål att säkerställa tullens fulla verkan som eftersträvas med de åtgärder som avser att motverka kringgående äventyras om en förordning om utvidgning av en antidumpningstull inte kunde antas efter det att nämnda antidumpningstull löpt ut. Om en sådan förordning inte kunde antas efter den tidpunkten, skulle skyddet för antidumpningsåtgärdernas korrigerande verkan, genom förfarandet i artikel 13 i grundförordningen, kunna äventyras genom den import som skett under den period kringgåendet undersöktes. Det skulle då i praktiken inte vara möjligt att säkerställa den ändamålsenliga verkan av antidumpningsåtgärderna ända fram till utgången av åtgärdernas tillämpningsperiod, vilken enligt artikel 11.2 i grundförordningen i princip är fem år.
Som generaladvokaten påpekat i punkt 55 i sitt förslag till avgörande, kan tilläggas att om en förordning om utvidgning av antidumpningsåtgärder med stöd av artikel 13.3 i grundförordningen inte kunde antas innan dessa åtgärder löpte ut, skulle kommissionen kunna komma att behöva avsluta sin undersökning före utgången av den frist på nio månader som föreskrivs i nämnda bestämmelse. Detta skulle även medföra att en sådan förordning kunde antas omedelbart innan de åtgärder som den utvidgar upphör att gälla, varvid den dock skulle bli otillåten omedelbart efter den tidpunkten, vilket inte är rättsligt eller logiskt motiverat.
För det tredje har domstolen slagit fast att en åtgärd som utvidgar en slutgiltig antidumpningstull endast är accessorisk i förhållande till den ursprungliga rättsakt som inför denna tull (dom Paltrade,
C‑667/11
,
EU:C:2013:368
, punkt
).
Även om det av detta följer att de utvidgade åtgärderna inte kan fortsätta att gälla efter det att de åtgärder de utvidgar har löpt ut, kan man inte av kopplingen dem emellan dra slutsatsen att beslutet att införa de förstnämnda åtgärderna måste fattas innan de sistnämnda löper ut.
Utifrån denna bedömning konstaterar domstolen att artikel 13 i grundförordningen inte utgör hinder för att det antas en förordning om utvidgning av antidumpningsåtgärder trots att dessa åtgärder inte längre är i kraft. Det förutsätter dock för det första att utvidgningen uteslutande avser tiden innan åtgärderna löpte ut och för det andra att registrering av den berörda importen infördes, i enlighet med artiklarna 13.3 och 14.5 i grundförordningen, eller i förekommande fall att säkerheter krävdes, vid den tidpunkt då undersökningen om kringgående inleddes, för att medge retroaktiv tillämpning av de utvidgade åtgärderna från dagen för denna registrering.
I det nationella målet löpte de antidumpningsåtgärder som införts genom förordning nr 1458/2007 förvisso ut den 13 december 2012, medan den omtvistade förordningen, genom vilken åtgärderna utvidgades till import som avsänts från Vietnam antogs först den 18 mars 2013. Det är emellertid utrett att kommissionen redan den 25 juni 2012 genom förordning nr 548/2012 hade inlett en undersökning för att fastställa huruvida den sistnämnda importen kringgick antidumpningsåtgärderna och ålagt tullmyndigheterna att vidta lämpliga åtgärder för att registrera denna import.
Vidare begränsade artikel 1.2 i den omtvistade förordningen uppbörden av den utvidgade tullen till att endast omfatta import som avsänts från Vietnam mellan den 27 juni 2012, då förordning nr 548/2012 trädde i kraft, och den 13 december 2012, då de antidumpningsåtgärder som hade införts genom förordning nr 1458/2007 upphörde att gälla.
Under dessa omständigheter konstaterar domstolen, mot bakgrund av vad som angetts i punkt 55 ovan, att rådet inte åsidosatte kraven i artikel 13 i grundförordningen när det antog den omtvistade förordningen vid en tidpunkt då de antidumpningsåtgärder som införts genom förordning nr 1458/2007 hade löpt ut. För det första avsåg nämligen utvidgningen av dessa antidumpningsåtgärder enbart tiden innan de löpte ut och för det andra hade registrering av den berörda importen införts i enlighet med artiklarna 13.3 och 14.5 i grundförordningen vid den tidpunkt då undersökningen om kringgående inleddes, för att möjliggöra retroaktiv tillämpning av de utvidgade åtgärderna.
Den omständigheten att den omtvistade förordningen antogs när förordning nr 1458/2007 inte längre var i kraft medför således inte att den är ogiltig.
Ogiltighetsgrunden att kringgående inte har styrkts
Den hänskjutande domstolen har för det andra tagit upp frågan huruvida den omtvistade förordningen är ogiltig av det skälet att rådet inte hade styrkt att det förelåg ett kringgående i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen, eftersom det varken hade visat att handelsmönstret förändrats eller att en hopsättningsverksamhet påbörjats eller väsentligt utvidgats efter det att antidumpningsundersökningen inleddes eller omedelbart dessförinnan och utan annan ekonomisk grund än att kringgå de antidumpningsåtgärder som införts genom förordning nr 1458/2007.
Det framgår av domstolens praxis att unionsinstitutionerna, på den gemensamma handelspolitikens område och särskilt i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till de komplicerade ekonomiska, politiska och rättsliga situationer som de ska bedöma. Domstolsprövningen av denna bedömning är därför begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning har följts, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för det angripna valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad särskilt gäller kringgående av antidumpningsåtgärder anges i artikel 13.1 i grundförordningen att kringgåendet är en förändring i handelsmönstret mellan tredjeland och unionen, som härrör från sådant bruk, sådana processer eller sådan bearbetning för vilka ingen annan tillräcklig grund eller ekonomisk motivering finns än införandet av antidumpningstullen, om det finns bevisning för skada eller för att den korrigerande verkan av denna tull undergrävs i fråga om priser på eller kvantiteter av likadana produkter.
Av artikel 13.3 i grundförordningen framgår att kommissionen ska inleda en undersökning på grundval av bevisning som vid första påseende visar att kringgåenden förekommer. Om det av de omständigheter som fastställts under denna undersökning framgår att ett sådant kringgående föreligger, ska kommissionen föreslå rådet att besluta om utvidgning av antidumpningsåtgärderna (dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
).
Det finns emellertid inte någon bestämmelse i grundförordningen som ger kommissionen befogenhet att under en undersökning av ett eventuellt kringgående tvinga de tillverkare eller exportörer som utpekas i ett klagomål att delta i undersökningen eller att lämna upplysningar. Kommissionen är således beroende av att de berörda parterna samarbetar och lämnar nödvändiga upplysningar frivilligt (dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
).
Detta är skälet till att unionslagstiftaren i artikel 18.1 i grundförordningen har föreskrivit att i fall där någon berörd part vägrar att ge tillgång till eller på något annat sätt låter bli att lämna nödvändiga uppgifter eller väsentligen hindrar undersökningen, kan preliminära eller slutgiltiga, positiva eller negativa avgöranden fattas på grundval av tillgängliga uppgifter (dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
).
Vidare föreskrivs i artikel 18.6 i grundförordningen att om någon berörd part inte samarbetar eller endast delvis samarbetar så att relevanta uppgifter därigenom undanhålls, kan resultatet utfalla mindre gynnsamt för parten än om denne hade samarbetat (dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
).
Förvisso fastslås i grundförordningen, och särskilt i dess artikel 13.3, principen att bevisbördan för ett kringgående åligger unionsinstitutionerna. Det är emellertid tydligt att artikel 18.1 och 18.6 i grundförordningen syftar till att lindra denna bevisbörda genom att föreskriva att institutionerna i de fall då de berörda parterna inte samarbetar kan grunda sina slutsatser i en undersökning av ett eventuellt kringgående på befintliga uppgifter och att resultatet kan utfalla mindre gynnsamt för de parter som inte samarbetat i denna undersökning (dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
).
Det framgår förvisso av artikel 18 i grundförordningen att det inte varit unionslagstiftarens avsikt att i lag fastställa en presumtion för kringgående av åtgärder på grundval av ett bristande samarbete från berörda parters sida och därigenom befria unionens institutioner från alla krav vad avser bevisning. Med beaktande av att det är möjligt att fatta avgöranden, till och med slutgiltiga, på grundval av tillgängliga uppgifter och att behandla parter som inte samarbetar eller som endast samarbetar i begränsad utsträckning mindre gynnsamt än om de hade samarbetat, är det emellertid lika uppenbart att unionens institutioner har rätt att lägga en rad samstämmiga indicier till grund för att fastställa ett kringgående i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen (dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
).
Varje annan lösning skulle kunna äventyra unionens handelspolitiska skyddsåtgärders effektivitet så fort någon vägrar att samarbeta med unionens institutioner inom ramen för en undersökning som syftar till att fastställa ett kringgående (dom Simon, Evers & Co.,
C‑21/13
,
EU:C:2014:2154
, punkt
).
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som den andra frågan ska besvaras.
Det framgår av skälen 28–36 i den omtvistade förordningen att sju vietnamesiska exporterande tillverkare samarbetade vid undersökningen av det i målet aktuella kringgåendet. Kommissionen konstaterade dock, under kontrollbesöken i tillverkarnas lokaler, att de alla hade lämnat upplysningar som inte kunde betraktas som tillförlitliga. Vidare hade, enligt skäl 37 i den omtvistade förordningen, de kinesiska exporterande tillverkarna inte samarbetat.
Slutsatserna rörande importen till unionen av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Vietnam och Kina och exporten av komponenter för tändare från Kina till Vietnam måste därför grundas på tillgängliga uppgifter i enlighet med artikel 18.1 i grundförordningen. Kommissionen grundade sig därvid bland annat på Eurostats Comext-statistik och Förenta Nationernas Comtrade-statistik som återgavs i den begäran som ledde till att undersökningen om kringgående inleddes samt på andra uppgifter i den begäran.
Med denna information kunde kommissionen, som ledde den undersökning som utmynnade i den omtvistade förordningen, och rådet, som antog den omtvistade förordningen, visa för det första – såsom framgår av skäl 38 i denna förordning – att importen av den berörda produkten från Kina hade minskat år 1991 när antidumpningsåtgärderna först infördes och var fortsatt låg därefter. För det andra framhölls i skälen 40 och 41 i förordningen att importvolymen av den berörda produkten från Vietnam till unionen snabbt hade ökat sedan år 2007 och att denna import, som utgjorde 80 procent av all import av denna produkt till unionen år 2008, uppgick till 84 procent under referensperioden. För det tredje angavs i skäl 42 i den omtvistade förordningen att exporten av komponenter till tändare från Kina till Vietnam hade ökat avsevärt sedan år 1999 och år 2010 utgjorde 26 procent av all import av sådana komponenter från Kina.
På denna grund blev slutsatsen i skäl 44 i den omtvistade förordningen att den allmänna minskningen av exporten från Kina till unionen och ökningen av exporten från Vietnam till unionen sedan år 2007 samt den avsevärda ökningen av exporten av komponenter till tändare från Kina till Vietnam sedan år 1999 utgjorde en förändring i handelsmönstret mellan Kina och Vietnam å ena sidan, och unionen å den andra.
Även om den omtvistade förordningen anger att importen av den berörda produkten med ursprung i Kina till unionen var liten år 2007 och importen av denna produkt från Vietnam till unionen därefter ökade avsevärt, framgår däremot av denna förordning att exporten av komponenter till tändare från Kina till Vietnam ökade från och med år 1999.
Av detta följer att det saknas fog för att konstatera att det föreligger en koppling mellan å ena sidan ökningen av exporten av komponenter till tändare från Kina till Vietnam och å andra sidan ökningen av importen till unionen av den berörda produkten med ursprung i Vietnam.
Under dessa omständigheter kan rådet och kommissionen inte anses ha lagt en rad samstämmiga indicier, i den mening som avses i ovan i punkt 68 angiven rättspraxis, till grund för att fastställa ett kringgående i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen.
Mot denna bakgrund ska giltighetsfrågorna besvaras med att den omtvistade förordningen är ogiltig.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Rådets genomförandeförordning (EU) nr 260/2013 av den 18 mars 2013 om utvidgning av den slutgiltiga antidumpningstull som införts genom förordning (EG) nr 1458/2007 på import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten med ursprung i Folkrepubliken Kina till import av ej påfyllningsbara gasficktändare med tändsten avsända från Socialistiska republiken Vietnam oavsett om produkternas deklarerade ursprung är Socialistiska republiken Vietnam eller inte, är ogiltig.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.