CELEX: 62013TJ0305
Κρατικές ενισχύσεις
Ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων
Παροχή αντασφαλιστικής καλύψεως εκ μέρους δημόσιας επιχειρήσεως προς τη θυγατρική της
Εισφορές κεφαλαίου προς κάλυψη των ζημιών της θυγατρικής
Έννοια των κρατικών ενισχύσεων
Δυνατότητα καταλογισμού στο κράτος
Κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή
Υποχρέωση αιτιολογήσεως

Ιστορικό της διαφοράς
Οι προσφεύγουσες, Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) και η κατά ποσοστό 100 % θυγατρική της, Sace BT SpA, δραστηριοποιούνται στον τομέα της ασφαλίσεως εξαγωγικών πιστώσεων, ήτοι της ασφαλίσεως έναντι κινδύνων συνδεομένων με τις εξαγωγικές πιστώσεις για συναλλαγές εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθώς και με πολυάριθμες τρίτες χώρες.
Ανακοίνωση για την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων
Στις 19 Σεπτεμβρίου 1997, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων απηύθυνε ανακοίνωση προς τα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο [108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ], σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων [107 ΣΛΕΕ] και [108 ΣΛΕΕ] στη βραχυπρόθεσμη ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων (
ΕΕ C 281, σ. 4
, στο εξής: ανακοίνωση για την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων). H ανακοίνωση αυτή, όπως τροποποιήθηκε με τις ανακοινώσεις προς τα κράτη μέλη του 2001 (
ΕΕ C 217, σ. 2
) και του 2005 (
ΕΕ C 325, σ. 22
), ίσχυε έως τις 31 Δεκεμβρίου 2012 κατόπιν της τροποποιήσεως της περιόδου ισχύος της με την ανακοίνωση του 2010 (
ΕΕ C 329, σ. 6
). Με το σημείο 4.2 της ανακοινώσεως αυτής, η Επιτροπή κάλεσε τα κράτη μέλη, δυνάμει του άρθρου 93, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (κατόπιν άρθρου 88, παράγραφος 1, ΕΚ και στη συνέχεια άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ), να τροποποιήσουν τα συστήματά τους ασφαλίσεως εξαγωγικών πιστώσεων για εμπορεύσιμους κινδύνους, ούτως ώστε οι ιδιωτικοί ή δημόσιοι οργανισμοί ασφαλίσεως εξαγωγικών πιστώσεων να μη δύνανται πλέον να επωφελούνται, για τους κινδύνους αυτούς, κρατικών ενισχύσεων υπό μορφή, μεταξύ άλλων, κρατικών εγγυήσεων για δανεισμό ή ζημίες, εισφορών κεφαλαίου υπό περιστάσεις απαράδεκτες για ιδιώτη επενδυτή που δρα υπό κανονικές συνθήκες αγοράς, ή υπηρεσιών αντασφαλίσεως παρεχομένων είτε απευθείας από το κράτος είτε εμμέσως, μέσω άλλου κρατικού ή υποστηριζόμενου από το κράτος οργανισμού ασφαλίσεως εξαγωγικών πιστώσεων, υπό όρους ευνοϊκότερους από εκείνους της ιδιωτικής αγοράς αντασφαλίσεων.
Οι εμπορεύσιμοι κίνδυνοι ορίζονταν στο σημείο 2.5, πρώτο εδάφιο, της ανακοινώσεως για την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων, όπως τροποποιήθηκε με την ανακοίνωση του 2001, ως «εμπορικοί και πολιτικοί κίνδυνοι για κρατικούς και μη κρατικούς οφειλέτες που είναι εγκατεστημένοι στις χώρες οι οποίες αναφέρονται στο παράρτημα. Για τους κινδύνους αυτούς, η μέγιστη σχετική περίοδος (δηλαδή η περίοδος παραγωγής και η περίοδος ισχύος της πίστωσης με κανονικό σημείο έναρξης και συνήθη διάρκεια σύμφωνα με την Ένωση της Βέρνης) είναι μικρότερη από δύο χρόνια». Το σημείο 2.5, δεύτερο εδάφιο, της ανακοινώσεως για την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων, όπως τροποποιήθηκε με την ανακοίνωση του 2001, διευκρινίζει, επιπλέον, ότι «[ό]λοι οι άλλοι κίνδυνοι (δηλαδή κίνδυνοι καταστροφής και εμπορικοί και πολιτικοί κίνδυνοι από χώρες που δεν αναφέρονται στο παράρτημα) θεωρούνται ως μη εισέτι εμπορεύσιμοι». Στον κατάλογο των χωρών με εμπορεύσιμους κινδύνους περιλαμβάνονται όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης, καθώς και χώρες του ΟΟΣΑ.
Η SACE
Πριν τη μετατροπή της σε ανώνυμη εταιρία το 2004, η SACE αποτελούσε οργανισμό δημοσίου δικαίου, το ίδρυμα SACE. Το 1998, προκειμένου να συμμορφωθεί προς το σημείο 4.2 της ανακοινώσεως για την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων (βλ. ανωτέρω σκέψη 2), το ίδρυμα SACE διέκοψε τη δραστηριότητα της ασφαλίσεως εμπορεύσιμων κινδύνων όσον αφορά τις συμβάσεις άμεσης ασφαλίσεως.
Το 2004, η SACE μετατράπηκε σε ανώνυμη εταιρία με μοναδικό μέτοχο το ιταλικό Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών (στο εξής: ΥΕΟΟ). Αργότερα, τον Νοέμβριο του 2012, η SACE αγοράστηκε από την Cassa depositi e prestiti, ιταλικό δημόσιο οργανισμό ελεγχόμενο κατά 70 % από το ΥΕΟΟ.
Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, του καταστατικού της, η SACE έχει ως αντικείμενο την ασφάλιση, την αντασφάλιση, τη συνασφάλιση και την εγγύηση έναντι των πολιτικών κινδύνων, των κινδύνων καταστροφής, των οικονομικών, εμπορικών και συναλλαγματικών κινδύνων, καθώς και των παρεπομένων κινδύνων στους οποίους είναι εκτεθειμένες οι ιταλικές επιχειρήσεις και οι εταιρίες που συνδέονται με αυτές ή τελούν υπό τον έλεγχό τους, στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους στην αλλοδαπή και της διεθνοποιήσεως της ιταλικής οικονομίας. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, του εν λόγω καταστατικού, αντικείμενο της SACE αποτελεί, επιπλέον, η παροχή, υπό τους όρους της αγοράς και τηρουμένων των κανόνων της Ένωσης, εγγυήσεων και ασφαλιστικών καλύψεων προς αλλοδαπές επιχειρήσεις όσον αφορά πράξεις στρατηγικής σημασίας για την ιταλική οικονομία από απόψεως διεθνοποιήσεως, οικονομικής ασφάλειας και ενεργοποιήσεως των προγραμμάτων παραγωγής και απασχολήσεως στην Ιταλία.
Το νομοθετικό διάταγμα 269 της 30ής Σεπτεμβρίου 2003, που κατέστη, με τροποποιήσεις, νόμος 326, της 24ης Νοεμβρίου 2003, του οποίου το άρθρο 6 περιλαμβάνει διατάξεις σχετικές με τη μετατροπή, από 1ης Ιανουαρίου 2004, του ιδρύματος SACE σε ανώνυμη εταιρία (βλ. ανωτέρω σκέψη 4), οριοθέτησε τις δραστηριότητες της SACE, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη της σχετικής αγοράς.
Συναφώς, το άρθρο 6, παράγραφος 12, του νομοθετικού διατάγματος 269 επιτρέπει, ειδικότερα, στη SACE να δραστηριοποιείται, υπό ορισμένους όρους, στον τομέα των εμπορεύσιμων κινδύνων. Συγκεκριμένα, το άρθρο αυτό ορίζει τα ακόλουθα:
«Η SACE SpΑ μπορεί να ασκεί τη δραστηριότητα ασφάλισης και εγγύησης εμπορεύσιμων κινδύνων, όπως ορίζονται από τη νομοθεσία της ΕΕ. Στο πλαίσιο της δραστηριότητας αυτής πρέπει να τηρούνται χωριστοί λογαριασμοί όσον αφορά τη δραστηριότητα που ωφελείται από την κρατική εγγύηση ή πρέπει να συσταθεί [ανώνυμη εταιρία] για τον σκοπό αυτό. Στην τελευταία περίπτωση, η συμμετοχή της SACE SpΑ σε τέτοια εταιρία δεν μπορεί να είναι κατώτερη του 30 % και [ορισμένα κεφάλαια που χορηγήθηκαν στο παρελθόν] δεν είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθούν για την εγγραφή στο κεφάλαιό της. [Η δραστηριότητα ασφάλισης εμπορεύσιμων κινδύνων] δεν καλύπτεται από κρατική εγγύηση.»
Το άρθρο 5, παράγραφος 1, του καταστατικού της SACE προβλέπει ότι οι δεσμεύσεις που αναλαμβάνει η εταιρία αυτή στο πλαίσιο της ασκήσεως της δραστηριότητάς της στον τομέα της ασφαλίσεως, της συνασφαλίσεως και της εγγυήσεως των κινδύνων που ορίζονται από τη νομοθεσία της Ένωσης ως μη εμπορεύσιμοι κίνδυνοι τυγχάνουν κρατικής εγγυήσεως βάσει της ισχύουσας νομοθεσίας. Η ίδια αυτή διάταξη διευκρινίζει ότι οι δραστηριότητες που τυγχάνουν κρατικής εγγυήσεως υποβάλλονται στην κρίση της Comitato interministeriale per la programmazione economica (διυπουργικής επιτροπής οικονομικού προγραμματισμού, στο εξής: CIPE), σύμφωνα με τις διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος 143, της 31ης Μαρτίου 1998, περί ανακαθορισμού της εγγυήσεως που ισχύει υπέρ της SACE δυνάμει του ιταλικού νόμου 227, της 24ης Μαΐου 1977. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 3, του νομοθετικού διατάγματος 143, οι πράξεις που μπορεί να διενεργήσει και οι κατηγορίες κινδύνων που μπορεί να αναλάβει η SACE καθορίζονται από την CIPE. Επιπλέον, το άρθρο 8, παράγραφος 1, του νομοθετικού αυτού διατάγματος προβλέπει ότι, το αργότερο στις 30 Ιουνίου εκάστου έτους, η CIPE αποφασίζει επί του προγραμματισμού των ασφαλιστικών δεσμεύσεων της SACE. Ο νόμος περί εγκρίσεως του κρατικού προϋπολογισμού καθορίζει τα συνολικά όρια των δεσμεύσεων που τυγχάνουν της εγγυήσεως, διακρίνοντας μεταξύ των εγγυήσεων αναλόγως του αν η διάρκειά τους είναι βραχύτερη ή μεγαλύτερη των είκοσι τεσσάρων μηνών.
Το άρθρο 5, παράγραφος 2, του καταστατικού της SACE αποκλείει από την κρατική εγγύηση τις δραστηριότητές της στον τομέα της ασφαλίσεως και της εγγυήσεως των εμπορεύσιμων κινδύνων. Προβλέπει ότι οι δραστηριότητες αυτές ασκούνται από την εν λόγω εταιρία είτε με τήρηση χωριστών λογαριασμών είτε με την προς τούτο σύσταση ανώνυμης εταιρίας.
Η Sace BT
Το 2004, στο πλαίσιο της νομοθετικής ρυθμίσεως που υπομνήσθηκε ανωτέρω στις σκέψεις 8 έως 10, η SACE αποφάσισε να συστήσει τη θυγατρική Sace BT, ως χωριστή οντότητα, ούτως ώστε να απομονώσει τη διαχείριση των «εμπορεύσιμων κινδύνων» κατά την έννοια της ανακοινώσεως για την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων. Στη Sace BT χορηγήθηκε κεφάλαιο 100 εκατομμυρίων ευρώ, το οποίο χρηματοδοτήθηκε εξ ολοκλήρου από τη SACE. Επιπλέον, η SACE εισέφερε κεφάλαιο ύψους 5,8 εκατομμυρίων ευρώ στο αποθεματικό της Sace BT.
Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του καταστατικού της, η Sace BT έχει ως αντικείμενο την άσκηση, τόσο στην Ιταλία όσο και στην αλλοδαπή, της δραστηριότητας ασφαλίσεως και αντασφαλίσεως σε όλους τους κλάδους ζημιών, εντός των ορίων που καθορίζουν οι ειδικές άδειες. Δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 3, του εν λόγω καταστατικού, τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου διορίζονται και ανακαλούνται από τη γενική συνέλευση. Κατά το άρθρο 17 του καταστατικού της, τη διαχείριση της Sace BT έχουν αποκλειστικώς τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου της.
Από την απόφαση 2014/525/ΕΕ της Επιτροπής, της 20ής Μαρτίου 2013, σχετικά με τα μέτρα SA.23425 (11/C) (πρώην NN 41/10) που εφάρμοσε η Ιταλία το 2004 και το 2009 υπέρ της Sace BT SpA (
ΕΕ 2014, L 239, σ. 24
, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), προκύπτει ότι, κατά την κρίσιμη περίοδο, οι δραστηριότητες της Sace BT διαρθρώνονταν γύρω από τρεις άξονες: τον κλάδο «ασφαλίσεως πιστώσεων» (54 % των ασφαλίστρων το 2011), τον κλάδο «εγγυήσεων» (30 %) και τον κλάδο που αφορούσε ασφάλιση έναντι κατασκευαστικών κινδύνων (13 %).
Στο πλαίσιο του κλάδου «ασφαλίσεως πιστώσεων», η Sace BT δραστηριοποιούνταν στην ασφάλιση βραχυπρόθεσμων εξαγωγικών πιστώσεων όσον αφορά τους εμπορεύσιμους κινδύνους, κατά την έννοια της ανακοινώσεως για την ασφάλιση των εξαγωγικών πιστώσεων. Η εταιρία αυτή πρόσφερε, επιπλέον, κάλυψη ασφαλίσεως πιστώσεων για εμπορικές πράξεις που πραγματοποιούνται εντός της Ιταλίας (ασφάλιση εγχώριων εμπορικών συναλλαγών). Εξάλλου, η Sace BT εξακολουθούσε να αφιερώνει ένα μικρό μέρος του χαρτοφυλακίου της στον κλάδο της βραχυπρόθεσμης ασφαλίσεως μη εμπορεύσιμων κινδύνων (βλ. αιτιολογική σκέψη 22, πίνακας 1, της προσβαλλομένης αποφάσεως). Στην προσβαλλόμενη απόφαση αναφέρεται ότι, σύμφωνα με τις πληροφορίες που παρέσχον οι ιταλικές αρχές, η δραστηριότητα αυτή ασκούνταν υπό τις κανονικές συνθήκες της αγοράς και χωρίς κρατική εγγύηση, όπως και οι λοιπές δραστηριότητες.
Η διοικητική διαδικασία και η προσβαλλόμενη απόφαση
Κατόπιν καταγγελίας που παρελήφθη τον Ιούνιο του 2007, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία προκαταρκτικής έρευνας σχετικά με τυχόν κρατικές ενισχύσεις δυνάμενες να προέρχονται από διάφορα μέτρα που είχε εφαρμόσει η SACE υπέρ της Sace BT. Τον Φεβρουάριο του 2011, η Επιτροπή κίνησε επίσημη διαδικασία εξετάσεως, δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, σχετικά με τα ακόλουθα τέσσερα μέτρα που είχαν εφαρμοστεί υπέρ της Sace BT:
—
τη χορήγηση αρχικού κεφαλαίου ύψους 100 εκατομμυρίων ευρώ, υπό μορφή μετοχικού κεφαλαίου, και την εισφορά κεφαλαίου ύψους 5,8 εκατομμυρίων ευρώ στο αποθεματικό, που πραγματοποιήθηκαν στις 27 Μαΐου 2004 (στο εξής: πρώτο μέτρο)·
—
αντασφαλιστική κάλυψη του τύπου αντασφάλιση υπερβολικών ζημιών για τους εμπορεύσιμους κινδύνους του έτους 2009, η οποία παρασχέθηκε στις 5 Ιουνίου 2009 και αφορούσε το (εκτιμώμενο σε 74,15 %) μέρος των κινδύνων που δεν καλυπτόταν από τρίτους επιχειρηματίες στην αγορά (στο εξής: δεύτερο μέτρο)·
—
εισφορά κεφαλαίου ύψους 29 εκατομμυρίων ευρώ, που πραγματοποιήθηκε στις 18 Ιουνίου 2009 (στο εξής: τρίτο μέτρο)·
—
εισφορά κεφαλαίου ύψους 41 εκατομμυρίων ευρώ, που πραγματοποιήθηκε στις 4 Αυγούστου 2009 (στο εξής: τέταρτο μέτρο).
Κανένα από τα τέσσερα αυτά μέτρα δεν είχε κοινοποιηθεί στην Επιτροπή, καθόσον οι ιταλικές αρχές έκριναν ότι τα μέτρα αυτά, αφενός, δεν μπορούσαν να καταλογιστούν στο κράτος και, αφετέρου, πληρούσαν το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή υπό κανονικές συνθήκες οικονομίας της αγοράς.
Κατά το πέρας της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως, η Επιτροπή εξέδωσε, στις 20 Μαρτίου 2013, την προσβαλλόμενη απόφαση.
Προκειμένου να καταδείξει τη δυνατότητα καταλογισμού των επίμαχων μέτρων στο ιταλικό κράτος, η Επιτροπή στηρίζεται, στην αιτιολογική σκέψη 177 της προσβαλλομένης αποφάσεως, σε γενικά κριτήρια, τα οποία αναφέρονται στους οργανικούς δεσμούς μεταξύ των μελών του διοικητικού συμβουλίου της SACE και του ιταλικού κράτους, στο ότι η SACE δεν ασκεί τις δραστηριότητές της υπό συνθήκες αγοράς και στο ότι ο νόμος προβλέπει ότι η SACE πρέπει να κατέχει τουλάχιστον το 30 % του κεφαλαίου της Sace BT. Επιπλέον, στην αιτιολογική σκέψη 178 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή επικαλείται ειδικές ενδείξεις συνιστάμενες σε δηλώσεις στις οποίες προέβησαν μέλη του διοικητικού συμβουλίου της SACE κατά τη λήψη των μέτρων αυτών.
Όσον αφορά την ύπαρξη πλεονεκτήματος, η Επιτροπή εκτιμά καταρχάς, στις αιτιολογικές σκέψεις 127 έως 130 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι το δεύτερο μέτρο παρέχει πλεονέκτημα στη Sace BT, για τον λόγο ότι ένας ιδιώτης αντασφαλιστής δεν θα είχε συμφωνήσει τόσο υψηλή αντασφαλιστική κάλυψη προς όφελός της, υπό τους όρους που πρόσφερε η SACE. Όσον αφορά, περαιτέρω, για το τρίτο και το τέταρτο μέτρο, η Επιτροπή θεωρεί, στις αιτιολογικές σκέψεις 132 έως 168 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η SACE δεν ενήργησε ως συνετός ιδιώτης επενδυτής. Υποστηρίζει, κυρίως, ότι η εταιρία αυτή δεν προέβη σε προηγούμενη εκτίμηση της αποδοτικότητας των επίμαχων εισφορών κεφαλαίου. Για λόγους πληρότητας, η Επιτροπή προβαίνει, συμπληρωματικώς, σε αναδρομική ανάλυση της αποδοτικότητας των δύο αυτών μέτρων και καταλήγει στο ότι ένας ιδιώτης επενδυτής θα είχε κρίνει προτιμότερο να αφήσει τη θυγατρική εταιρία να πτωχεύσει παρά να εισφέρει επιπλέον ποσό 70 εκατομμυρίων ευρώ.
Στο άρθρο 1 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι το πρώτο μέτρο, ήτοι η χορήγηση αρχικού κεφαλαίου και η εισφορά στο αποθεματικό, ύψους 105,8 εκατομμυρίων ευρώ, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Αντιθέτως, χαρακτηρίζονται ως κρατικές ενισχύσεις παράνομες και ασύμβατες με την εσωτερική αγορά τα τρία λοιπά μέτρα (στο εξής: επίμαχα μέτρα), ήτοι η αντασφάλιση υπερβολικών ζημιών κατά 74,15 %, η οποία περιλαμβάνει στοιχείο ενισχύσεως ύψους 156000 ευρώ (άρθρο 2 της προσβαλλομένης αποφάσεως), καθώς και οι δύο εισφορές κεφαλαίου που ανέρχονται, αντιστοίχως, σε 29 και 41 εκατομμύρια ευρώ (άρθρα 3 και 4 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Δυνάμει των άρθρων 5 και 6 της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι ιταλικές αρχές υποχρεούνται να ανακτήσουν αμέσως από τη Sace BT τις προμνησθείσες ενισχύσεις, πλέον τόκων υπερημερίας, να μεριμνήσουν ώστε η προσβαλλόμενη απόφαση να εκτελεστεί εντός τεσσάρων μηνών από την ημερομηνία της κοινοποιήσεώς της και να ενημερώσουν την Επιτροπή εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση αυτή, μεταξύ άλλων, σχετικά με το συνολικό ποσό που θα πρέπει να ανακτηθεί, τα ήδη ανακτηθέντα ποσά και τα ληφθέντα ή σχεδιαζόμενα μέτρα για τη συμμόρφωση προς την προσβαλλόμενη απόφαση.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 3 Ιουνίου 2013, οι προσφεύγουσες άσκησαν την υπό κρίση προσφυγή.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 4 Ιουλίου 2013, η Ιταλική Δημοκρατία ζήτησε να παρέμβει στην υπό κρίση υπόθεση υπέρ των προσφευγουσών. Με διάταξη της 4ης Σεπτεμβρίου 2013, ο πρόεδρος του τετάρτου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου δέχθηκε το αίτημα αυτό.
Κατόπιν της μεταβολής της συνθέσεως των τμημάτων του Γενικού Δικαστηρίου, ο εισηγητής δικαστής τοποθετήθηκε στο έβδομο τμήμα, στο οποίο, κατά συνέπεια, ανατέθηκε η υπό κρίση υπόθεση.
Με χωριστό δικόγραφο, που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 26 Φεβρουαρίου 2014, οι προσφεύγουσες υπέβαλαν αίτηση ασφαλιστικών μέτρων αποσκοπούσα στην αναστολή εκτελέσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως μέχρις ότου το Γενικό Δικαστήριο αποφανθεί επί της κύριας προσφυγής. Με διάταξη της 13ης Ιουνίου 2014, ο Πρόεδρος του Γενικού Δικαστηρίου αποφάσισε την αναστολή της εκτελέσεως του άρθρου 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως στο μέτρο που υποχρέωνε τις ιταλικές αρχές να ανακτήσουν από την Sace BT ποσό ανώτερο των [
εμπιστευτικό
] (
) (διάταξη της 13ης Ιουνίου 2014, SACE και Sace BT κατά Επιτροπής, T‑305/13 R,
EU:T:2014:595
).
Οι προσφεύγουσες, υποστηριζόμενες από την Ιταλική Δημοκρατία, ζητούν από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση ή, επικουρικώς, να την ακυρώσει μερικώς·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα·
—
να διατάξει κάθε άλλο μέτρο, συμπεριλαμβανομένης της διεξαγωγής αποδείξεων, που θα κρίνει σκόπιμο.
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή·
—
να καταδικάσει τις προσφεύγουσες στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Προς στήριξη του ακυρωτικού αιτήματός τους οι προσφεύγουσες προβάλλουν τρεις λόγους. Με τον πρώτο λόγο, οι προσφεύγουσες αμφισβητούν τη δυνατότητα καταλογισμού των επίμαχων μέτρων στην Ιταλική Κυβέρνηση. Ο δεύτερος λόγος αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πλάνες εκτιμήσεως και νομικές πλάνες κατά την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή που ενεργεί υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, καθώς και από ανεπαρκή αιτιολογία, όσον αφορά το δεύτερο μέτρο. Ο τρίτος λόγος αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πλάνες εκτιμήσεως και νομικές πλάνες κατά την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή που ενεργεί υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς όσον αφορά το τρίτο και το τέταρτο μέτρο.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από τη μη δυνατότητα καταλογισμού των επίμαχων μέτρων στο ιταλικό κράτος
Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή προέβη σε εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ εκτιμώντας ότι τα επίμαχα μέτρα μπορούσαν να καταλογιστούν στο ιταλικό κράτος. Κατ’ αυτές, οι αποφάσεις με τις οποίες θεσπίστηκαν τα επίμαχα μέτρα ελήφθησαν κατά τρόπο αυτόνομο από το διοικητικό συμβούλιο της SACE.
Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν περιέχει κανένα στοιχείο που να υποδηλώνει ότι τα επίμαχα μέτρα αποτέλεσαν το μέσο εφαρμογής μιας πολιτικής την οποία καθόρισε το ιταλικό κράτος, ή ότι ελήφθησαν υπό την άμεση ή έμμεση επιρροή του, ή ακόμα ότι οι ιταλικές αρχές είχαν εκ των προτέρων λάβει γνώση των μέτρων αυτών. Οι γενικές και ειδικές ενδείξεις τις οποίες επικαλείται η Επιτροπή, στα σημεία 177 έως 179 της προσβαλλομένης αποφάσεως, δεν επιτρέπουν να συναχθεί ότι είναι απίθανο να θέσπισε η SACE τα επίμαχα μέτρα χωρίς να λάβει υπόψη της τις απαιτήσεις των δημοσίων αρχών.
Η Ιταλική Δημοκρατία, παρεμβαίνουσα υπέρ των προσφευγουσών, προσθέτει ότι η περίσταση, την οποία επικαλείται η Επιτροπή, ότι τα επίμαχα μέτρα ανταποκρίνονταν σε σκοπό γενικού συμφέροντος δεν αρκεί για να συναχθεί ότι οι δημόσιες αρχές εμπλέκονταν στη λήψη τους. Συγκεκριμένα, μια επιχείρηση θα μπορούσε, καίτοι επιδιώκει κερδοσκοπικούς σκοπούς, να λαμβάνει επίσης υπόψη της, για διαφόρους λόγους, το γενικό συμφέρον εκτιμώμενο αυτοτελώς από τους διοικούντες την επιχείρηση αυτή.
Οι προσφεύγουσες και η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζουν, επιπλέον, ότι η SACE θέσπισε τα επίμαχα μέτρα χωρίς να λάβει υπόψη τις απαιτήσεις των δημοσίων αρχών και χωρίς οι τελευταίες να την επηρεάσουν έστω και εμμέσως. Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή περιορίστηκε να καταδείξει τη θεωρητική δυνατότητα εμπλοκής των δημοσίων αρχών. Δεν απέδειξε επαρκώς κατά δίκαιον ότι ο δημόσιος μέτοχος άσκησε στην πράξη καθοριστική επιρροή για τη θέσπιση των επίμαχων μέτρων, κατά παραβίαση της αρχής της διαχειριστικής αυτονομίας του διοικητικού συμβουλίου της SACE.
Οι προσφεύγουσες και η Ιταλική Δημοκρατία φρονούν ότι το θεμελιώδες κριτήριο προς εκτίμηση της δυνατότητας καταλογισμού ενός μέτρου στο κράτος συνίσταται στην εξακρίβωση του βαθμού διαχειριστικής αυτονομίας του οποίου απολαύει στην πράξη το διοικητικό συμβούλιο της δημόσιας επιχειρήσεως και η ένταση του ελέγχου τον οποίο ασκούν οι δημόσιες αρχές. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με την απόφαση της 16ης Μαΐου 2002, Γαλλία κατά Επιτροπής (C‑482/99, Συλλογή, στο εξής: απόφαση Stardust, ΕU:C:2002:294), προς απόδειξη της εμπλοκής των δημοσίων αρχών στη λήψη ενός μέτρου, πρέπει να καταδεικνύεται ότι το μέτρο αυτό καθορίστηκε με κρατική παρέμβαση και όχι με αυτοτελείς επιλογές της ίδιας της επιχειρήσεως.
Συνεπώς, κατά την Ιταλική Δημοκρατία, ένα μέτρο δεν μπορεί να καταλογιστεί στο κράτος παρά μόνον αν διαπιστωθεί ότι αποτελεί τη συνέπεια δεσμευτικής νομικής πράξεως μιας δημόσιας αρχής, η οποία, έστω και αν οι υποδείξεις που περιέχει δεν είναι ακριβείς και εξειδικευμένες, οδήγησε την επιχείρηση να προκρίνει ένα σκοπό γενικού συμφέροντος εις βάρος του δικού της συμφέροντος και να λάβει ένα μέτρο διαφορετικό από αυτό που θα είχε λάβει εν απουσία τέτοιων υποδείξεων.
Όμως, κατά τις προσφεύγουσες και την Ιταλική Δημοκρατία, εν προκειμένω, η Επιτροπή ουδόλως απέδειξε ότι οι ιταλικές δημόσιες αρχές είχαν καθιερώσει πρακτική συνιστάμενη στη χρησιμοποίηση της SACE προς επιδίωξη σκοπών γενικού συμφέροντος, αντίθετη προς την αρχή της διαχειριστικής αυτονομίας που αναγνωρίζει στις δημόσιες επιχειρήσεις η ιταλική νομοθεσία προβλέποντας ότι το ΥΕΟΟ «δεν διευθύνει ούτε συντονίζει τις εταιρίες στο κεφάλαιο των οποίων κατέχει συμμετοχή». Συνεπώς, η Επιτροπή απέτυχε να ανταποκριθεί στο βάρος αποδείξεως.
Η Ιταλική Δημοκρατία προσθέτει ότι η πρακτική του ΥΕΟΟ να μην παρεμβαίνει στις αποφάσεις που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του διοικητικού συμβουλίου της SACE πιστοποιείται από σημείωμα του εν λόγω υπουργείου της 12ης Νοεμβρίου 2008, στο οποίο, απαντώντας σε ερώτημα της SACE, υπενθύμισε ότι μια πράξη εξαγοράς μιας νοτιοαφρικανικής εταιρίας που ασκούσε δραστηριότητα στον τομέα της ασφαλίσεως πιστώσεων δεν προϋπέθετε την έγκριση του υπουργείου. Η πρακτική αυτή που συνίσταται στον σεβασμό της διαχειριστικής αυτονομίας της SACE επιβεβαιώνεται και από δεύτερο σημείωμα του ΥΕΟΟ, στο οποίο αναφέρεται ότι δεν είναι αρμόδιο να παρέμβει στη σύσταση νέας εταιρίας παροχής υπηρεσιών υπό τον έλεγχο της Sace BT.
Η Επιτροπή αμφισβητεί το σύνολο της επιχειρηματολογίας αυτής. Υποστηρίζει ότι, προς απόδειξη της δυνατότητας καταλογισμού ενός μέτρου στο κράτος, δεν είναι απαραίτητο να αποδείξει ότι το μέτρο αυτό ανταποκρίνεται αποκλειστικώς σε σκοπό δημοσίου συμφέροντος.
Κατά τη νομολογία, προκειμένου ορισμένα πλεονεκτήματα να μπορούν να χαρακτηριστούν ως ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πρέπει, αφενός, να χορηγούνται ευθέως ή εμμέσως μέσω κρατικών πόρων και, αφετέρου, να μπορούν να καταλογιστούν στο κράτος (βλ. προμνησθείσα στη σκέψη 33 απόφαση Stardust, ΕU:C:2002:294, σκέψη 24, και απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2011, Ελληνική Ναυπηγοκατασκευαστική κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑384/08, ΕU:T:2011:650, σκέψη 50).
Εν προκειμένω, πρέπει, συνεπώς, να εξεταστεί κατά πόσον τα επίμαχα μέτρα μπορούσαν ευλόγως να θεωρηθούν ως αποτέλεσμα συμπεριφοράς δυνάμενης να καταλογιστεί στο κράτος.
Δεν αμφισβητείται ότι, κατόπιν της μετατροπής σε ανώνυμη εταιρία ανήκουσας εξ ολοκλήρου στο Δημόσιο, η SACE ήταν, κατά την κρίσιμη περίοδο, δημόσια επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/111/ΕΚ της Επιτροπής, της 16ης Νοεμβρίου 2006, για τη διαφάνεια των χρηματοοικονομικών σχέσεων μεταξύ των κρατών μελών και των δημοσίων επιχειρήσεων καθώς και για τη χρηματοοικονομική διαφάνεια εντός ορισμένων επιχειρήσεων (
ΕΕ L 318, σ. 17
), το οποίο ορίζει ότι ως δημόσια επιχείρηση νοείται «κάθε επιχείρηση στην οποία οι αρχές μπορούν να ασκούν άμεσα ή έμμεσα αποφασιστική επιρροή λόγω κυριότητας ή χρηματοοικονομικής συμμετοχής τους σε αυτήν ή δυνάμει των κανόνων που την διέπουν».
Ωστόσο, στη σκέψη 52 της προμνησθείσας στη σκέψη 33 αποφάσεως Stardust (ΕU:C:2002:294), το Δικαστήριο έκρινε ότι, ακόμα και αν το Δημόσιο είναι σε θέση να ελέγχει μια δημόσια επιχείρηση και να ασκεί αποφασιστική επιρροή επί των συναλλαγών της, η πραγματική άσκηση τέτοιου ελέγχου δεν μπορεί να τεκμαίρεται αυτομάτως σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Μια δημόσια επιχείρηση μπορεί να ενεργεί με μεγαλύτερη ή μικρότερη ανεξαρτησία, αναλόγως των περιθωρίων αυτονομίας που της αφήνει το κράτος. Συνεπώς, το γεγονός και μόνον ότι μια δημόσια επιχείρηση τελεί υπό κρατικό έλεγχο δεν αρκεί για να καταλογίζονται στο κράτος τα μέτρα που αυτή λαμβάνει, όπως τα επίμαχα μέτρα χρηματοδοτικής στηρίξεως. Πρέπει επιπλέον να εξετάζεται κατά πόσον πρέπει να θεωρηθεί ότι οι δημόσιες αρχές ενεπλάκησαν καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη λήψη των μέτρων αυτών.
Συνεπώς, εν προκειμένω, το γεγονός απλώς και μόνον ότι το ιταλικό κράτος, ως μοναδικός μέτοχος της SACE, ήταν σε θέση να ασκήσει αποφασιστική επιρροή επί των δραστηριοτήτων της εταιρίας αυτής δεν επιτρέπει να συναχθεί ότι όντως άσκησε τον έλεγχό του όσον αφορά τη λήψη των επίμαχων μέτρων.
Επιβάλλεται, επομένως, να υπομνησθούν τα κριτήρια που έχει διατυπώσει η νομολογία προς εκτίμηση της δυνατότητας καταλογισμού στο κράτος ενός μέτρου ενισχύσεως που ελήφθη από δημόσια επιχείρηση (βλ. κατωτέρω σκέψεις 44 έως 52), προτού εξεταστούν οι ενδείξεις που επικαλείται εν προκειμένω η Επιτροπή (βλ. κατωτέρω σκέψεις 53 έως 88).
Νομολογιακά κριτήρια προς εκτίμηση της δυνατότητας καταλογισμού στο κράτος ενός μέτρου ενισχύσεως που ελήφθη από δημόσια επιχείρηση
Με τις σκέψεις 53 και 54 της προμνησθείσας στη σκέψη 33 αποφάσεως Stardust (ΕU:C:2002:294), το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι δεν απαιτείται να αποδειχθεί, κατόπιν ειδικής έρευνας, ότι οι δημόσιες αρχές παρότρυναν συγκεκριμένα τη δημόσια επιχείρηση να λάβει τα επίμαχα μέτρα ενισχύσεως. Πράγματι, λαμβανομένων υπόψη των στενών σχέσεων μεταξύ του κράτους και των δημοσίων επιχειρήσεων, υπάρχει πραγματικός κίνδυνος να χορηγούνται κρατικές ενισχύσεις μέσω των επιχειρήσεων αυτών κατά τρόπο ελάχιστα διαφανή, οπότε είναι πολύ δύσκολο για τους τρίτους, ακριβώς λόγω των προνομιακών σχέσεων μεταξύ του κράτους και μιας δημόσιας επιχειρήσεως, να αποδείξουν ότι τα μέτρα ενισχύσεως που έλαβε η επιχείρηση αυτή σε συγκεκριμένη περίπτωση ελήφθησαν κατόπιν υποδείξεων των δημοσίων αρχών.
Συνεπώς, κατά πάγια νομολογία, η δυνατότητα καταλογισμού στο κράτος ενός μέτρου ληφθέντος από δημόσια επιχείρηση μπορεί να συναχθεί από ένα σύνολο αρκούντως συγκεκριμένων και συγκλινουσών ενδείξεων, που προκύπτουν από τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως και από το όλο πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η λήψη του μέτρου αυτού, και από τις οποίες να τεκμαίρεται η ύπαρξη συγκεκριμένης εμπλοκής των δημοσίων αρχών κατά τη λήψη του μέτρου αυτού (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα στη σκέψη 33 απόφαση Stardust, ΕU:C:2002:294, σκέψη 55· απόφαση της 26ης Ιουνίου 2008, SIC κατά Επιτροπής, Τ‑442/03, Συλλογή, ΕU:C:2008:228, σκέψη 98, και προμνησθείσα στη σκέψη 38 απόφαση Ελληνική Ναυπηγοκατασκευαστική κ.λπ. κατά Επιτροπής, ΕU:T:2011:650, σκέψη 54).
Συναφώς, η προμνησθείσα στη σκέψη 33 απόφαση Stardust (ΕU:C:2002:294) περιλαμβάνει ένα μη δεσμευτικό και μη εξαντλητικό κατάλογο ενδείξεων, που έχουν ληφθεί ή ενδέχεται να ληφθούν υπόψη από τη νομολογία, όπως το ότι η δημόσια επιχείρηση που χορήγησε τις ενισχύσεις δεν μπορούσε να λάβει την απόφαση αυτή χωρίς να λάβει υπόψη της τις απαιτήσεις των δημοσίων αρχών, το ότι η επιχείρηση αυτή όχι μόνον ήταν συνδεδεμένη οργανικώς με το κράτος, αλλά όφειλε επιπλέον να λαμβάνει υπόψη της τις οδηγίες διυπουργικής επιτροπής όπως η CIPE, η φύση των δραστηριοτήτων της δημόσιας επιχειρήσεως και η άσκησή τους στην αγορά υπό τις συνήθεις συνθήκες ανταγωνισμού προς τις ιδιωτικές επιχειρήσεις, το νομικό καθεστώς της εν λόγω επιχειρήσεως αναλόγως του αν διέπεται από το δημόσιο δίκαιο ή το κοινό εταιρικό δίκαιο, ή ο βαθμός της εποπτείας που ασκούν οι δημόσιες αρχές επί της διαχειρίσεώς της (βλ. προμνησθείσα στη σκέψη 33 απόφαση Stardust, ΕU:C:2002:294, σκέψεις 55 και 56 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επιπλέον, πάντοτε στη σκέψη 56 της προμνησθείσας στη σκέψη 33 αποφάσεως Stardust (ΕU:C:2002:294), το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι οποιαδήποτε άλλη ένδειξη από την οποία να συνάγεται, στη συγκεκριμένη περίπτωση, ότι οι δημόσιες αρχές έχουν εμπλακεί ή είναι απίθανο να μην ενεπλάκησαν στη λήψη του μέτρου, λαμβανομένων υπόψη και της εκτάσεως του μέτρου, του περιεχομένου του και των συνθηκών που δημιουργεί, θα μπορούσε να είναι κρίσιμη προκειμένου να συναχθεί ότι ένα μέτρο ληφθέν από δημόσια επιχείρηση μπορεί να καταλογιστεί στο κράτος (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 30ής Απριλίου 2014, Tisza Erőmű κατά Επιτροπής, T‑468/08,
EU:T:2014:235
, σκέψη 170).
Πρώτον, από τη νομολογία αυτή προκύπτει ότι, αντίθετα προς τα υποστηριζόμενα από την Ιταλική Δημοκρατία (βλ. ανωτέρω σκέψεις 33 και 34), ως συγκεκριμένη εμπλοκή του κράτους πρέπει να εκλαμβάνεται το γεγονός ότι το επίμαχο μέτρο ελήφθη υπό την επιρροή ή τον ουσιαστικό έλεγχο των δημοσίων αρχών ή το ότι η απουσία τέτοιας επιρροής ή τέτοιου ελέγχου είναι απίθανη, χωρίς να είναι απαραίτητο να εξετάζεται η επίπτωση αυτής της εμπλοκής στο περιεχόμενο του μέτρου. Ειδικότερα, για τον καταλογισμό στο κράτος, δεν απαιτείται να καταδειχθεί ότι η συμπεριφορά της δημόσιας επιχειρήσεως θα ήταν διαφορετική αν είχε ενεργήσει αυτόνομα. Εξάλλου, οι σκοποί τους οποίους επιδιώκει το επίμαχο μέτρο, καίτοι μπορούν να ληφθούν υπόψη προς εκτίμηση της δυνατότητας καταλογισμού, δεν είναι αποφασιστικής σημασίας.
Πράγματι, το γεγονός ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι σκοποί γενικού συμφέροντος ταυτίζονται με το συμφέρον της δημόσιας επιχειρήσεως δεν παρέχει, αυτό καθαυτό, καμία ένδειξη περί της τυχόν εμπλοκής ή της μη εμπλοκής των δημοσίων αρχών καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη λήψη του επίμαχου μέτρου. Ως εκ τούτου, το γεγονός ότι το συμφέρον της δημόσιας επιχειρήσεως συμπίπτει με το γενικό συμφέρον δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην ότι η επιχείρηση αυτή μπορούσε να λάβει την απόφασή της χωρίς να λάβει υπόψη της τις απαιτήσεις των δημοσίων αρχών. Η Επιτροπή ορθώς παρατηρεί ότι τίποτε δεν εμποδίζει τις δημόσιες αρχές να επιβάλουν σε δημόσια επιχείρηση να προβεί σε μία επιχειρηματικής φύσεως πράξη η οποία, καίτοι μπορεί ενδεχομένως να είναι σύμφωνη με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή, να μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να καταλογιστεί στο κράτος.
Δεύτερον, επίσης απορριπτέα είναι η εκ μέρους της Ιταλικής Δημοκρατίας ερμηνεία της νομολογίας Stardust (βλ. ανωτέρω σκέψεις 34 και 35), σύμφωνα με την οποία η συγκεκριμένη εμπλοκή του κράτους στη λήψη μέτρου δημόσιας επιχειρήσεως, όπως η SACE, δεν μπορεί παρά να απορρέει από μια νομική πράξη δημόσιας αρχής που να υποχρεώνει την επιχείρηση αυτή να προκρίνει τους σκοπούς γενικού συμφέροντος έναντι των δικών της συμφερόντων ή από πρακτική των δημοσίων αρχών συνιστάμενη στη χρησιμοποίηση της επιχειρήσεως αυτής για σκοπούς γενικού συμφέροντος, κατ’ αντίθεση προς την αρχή της διαχειριστικής αυτονομίας την οποία αναγνωρίζει η ιταλική νομοθεσία υπέρ των δημοσίων επιχειρήσεων.
Πράγματι, από την προμνησθείσα στη σκέψη 33 απόφαση Stardust (ΕU:C:2002:294) προκύπτει ότι η αυτονομία που παρέχεται, λόγω της νομικής μορφής της, στη δημόσια επιχείρηση δεν αποκλείει τη δυνατότητα του κράτους να ασκεί κυρίαρχη επιρροή κατά τη λήψη ορισμένων μέτρων. Εφόσον το ενδεχόμενο της συγκεκριμένης εμπλοκής του κράτους δεν αποκλείεται από την αυτονομία της οποίας απολαύει καταρχήν η δημόσια επιχείρηση, μια τέτοια εμπλοκή μπορεί να αποδειχθεί βάσει όλων των νομικών ή πραγματικών στοιχείων που παρέχουν ένα φάσμα ενδείξεων αρκούντως συγκεκριμένων και συγκλινουσών ως προς την άσκηση ουσιαστικής επιρροής ή ουσιαστικού ελέγχου εκ μέρους του κράτους.
Συνεπώς, στην υπό κρίση περίπτωση, στην Επιτροπή εναπέκειτο να αποδείξει, βάσει ενός φάσματος αρκούντως συγκεκριμένων και συγκλινουσών ενδείξεων, ότι η εμπλοκή του ιταλικού κράτους στην απόφαση χορηγήσεως των επίμαχων μέτρων ήταν υπαρκτή ή ότι η απουσία μιας τέτοιας εμπλοκής ήταν απίθανη λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων και του όλου πλαισίου της υποθέσεως.
Εκτίμηση των ενδείξεων που επικαλείται εν προκειμένω η Επιτροπή
Πρέπει να εξακριβωθεί αν, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως και στο πλαίσιο των επίμαχων μέτρων, οι ενδείξεις τις οποίες επικαλείται η Επιτροπή στις αιτιολογικές σκέψεις 177 έως 179 της προσβαλλομένης αποφάσεως επέτρεπαν, λαμβανόμενες υπόψη στο σύνολό τους, να θεωρηθεί ότι οι ιταλικές δημόσιες αρχές είχαν εμπλακεί συγκεκριμένα, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, στη λήψη των μέτρων αυτών.
Προκειμένου να καταδείξει την εμπλοκή αυτή, η Επιτροπή επικαλείται «γενικ[ές ενδείξεις]», σχετικά με το πλαίσιο της λήψεως μέτρων (αιτιολογική σκέψη 177 της προσβαλλομένης αποφάσεως), και «ειδικ[ές ενδείξεις]», σχετικά με τους όρους λήψεως των μέτρων αυτών (αιτιολογικές σκέψεις 178 και 179 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Όσον αφορά τις γενικές ενδείξεις, η Επιτροπή επικαλείται τα ακόλουθα τρία στοιχεία:
—
όλα τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου της SACE διορίζονται κατόπιν προτάσεως του ιταλικού κράτους·
—
η SACE δεν ασκεί τις δραστηριότητές της «στην αγορά υπό συνήθεις συνθήκες ανταγωνισμού προς τις ιδιωτικές επιχειρήσεις»·
—
κατά τη νομοθεσία, η SACE πρέπει να κατέχει τουλάχιστον το 30 % του κεφαλαίου της Sace BT.
Επιβάλλεται η ακριβής εξέταση καθεμιάς από τις ενδείξεις αυτές, προτού εκτιμηθούν συνολικά.
Πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα περί διορισμού των μελών του διοικητικού συμβουλίου, του οποίου γίνεται επίκληση στην αιτιολογική σκέψη 177, στοιχείο αʹ, της προσβαλλομένης αποφάσεως, πρέπει να παρατηρηθεί ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 269, δυνάμει του οποίου οι μετοχές της SACE ανήκουν στο ΥΕΟΟ, ορίζει ότι οι διορισμοί αυτοί πραγματοποιούνται σε συμφωνία με τα διάφορα υπουργεία που μνημονεύονται στο άρθρο 4, παράγραφος 5, του νομοθετικού διατάγματος 143, το οποίο αναφέρει το ιταλικό Υπουργείο Δημοσίου Θησαυρού, Προϋπολογισμού και Οικονομικού Προγραμματισμού (που ήταν επιφορτισμένο με τα οικονομικά θέματα κατά το κρίσιμο χρονικό διάστημα), το ιταλικό Υπουργείο Εξωτερικών, το ιταλικό Υπουργείο Βιομηχανίας, Εμπορίου και Βιοτεχνίας και το ιταλικό Υπουργείο Εξωτερικού Εμπορίου.
Ωστόσο, όπως επισήμανε η Ιταλική Δημοκρατία κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, από το άρθρο 6, παράγραφος 24, του νομοθετικού διατάγματος 269 προκύπτει ότι, κατά τον χρόνο της συστάσεως της SACE, το άρθρο 4 του νομοθετικού διατάγματος 143 είχε μόνο μεταβατική ισχύ, έως την έγκριση του καταστατικού της SACE. Κατά το άρθρο 13 του εν λόγω καταστατικού, τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου διορίζονται, για τρία έτη κατ’ ανώτατο όριο, από τη γενική συνέλευση και μπορούν να επανεκλεγούν.
Οι προσφεύγουσες και η Ιταλική Δημοκρατία συνάγουν εξ αυτού ότι οι οργανικής φύσεως ενδείξεις που αναφέρονται στην αιτιολογική σκέψη 177, στοιχείο αʹ, της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν προκύπτουν από ειδικούς κανόνες, αλλά απορρέουν από την ιδιοκτησιακή δομή και είναι, συνεπώς, αμελητέες.
Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή υποστήριξε ότι η κατάργηση των ειδικών κανόνων περί διορισμού των μελών του διοικητικού συμβουλίου της SACE δεν ήταν αυτόματη. Υποστήριξε, χωρίς να αντικρουσθεί από την Ιταλική Δημοκρατία, ότι, κατά τη θέσπιση των επίμαχων μέτρων, τα μέλη που συνέθεταν το διοικητικό συμβούλιο της SACE είχαν διοριστεί σύμφωνα με την αρχική ειδική διαδικασία.
Ασφαλώς, τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου μιας επιχειρήσεως η οποία ανήκει εξ ολοκλήρου στο κράτος διορίζονται κατ’ ανάγκην από τις δημόσιες αρχές, καθόσον το κράτος είναι ο μοναδικός μέτοχος της εταιρίας. Ωστόσο, εν προκειμένω, το γεγονός ότι, τουλάχιστον, ο αρχικός διορισμός των μελών του διοικητικού συμβουλίου της SACE έπρεπε, δυνάμει ειδικής νομοθετικής διατάξεως, να πραγματοποιηθεί σε συμφωνία με διάφορα σημαντικά υπουργεία πιστοποιεί τους ιδιαίτερους δεσμούς μεταξύ της SACE και των δημοσίων αρχών και είναι ικανό να αποτελέσει ένδειξη περί της εμπλοκής των δημοσίων αρχών στη δραστηριότητα της δημόσιας επιχειρήσεως.
Επιπλέον, η εμπλοκή αυτή πιστοποιείται και από το γεγονός, που αναφέρει η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 178, στοιχείο αʹ, της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι δύο μέλη του διοικητικού συμβουλίου της SACE ασκούσαν συγχρόνως καθήκοντα στελέχους υπουργείου, ήτοι του πρώην ιταλικού Υπουργείου Εξωτερικού Εμπορίου, νυν Υπουργείου Οικονομικής Αναπτύξεως, και του ιταλικού Υπουργείου Εξωτερικών (βλ. κατωτέρω σκέψη 85).
Ωστόσο, οι εν λόγω οργανικής φύσεως ενδείξεις, καίτοι σημαντικές στο μέτρο που καταδεικνύουν το περιορισμένο περιθώριο ανεξαρτησίας της SACE έναντι του κράτους, δεν αρκούν, από μόνες τους, προς απόδειξη της συγκεκριμένης εμπλοκής του κράτους στη λήψη των επίμαχων μέτρων και πρέπει να εκτιμηθούν εκ παραλλήλου με τις λοιπές ενδείξεις.
Δεύτερον, όσον αφορά το επιχείρημα ότι η SACE δεν ασκεί τις δραστηριότητές της «στην αγορά υπό συνήθεις συνθήκες ανταγωνισμού προς τις ιδιωτικές επιχειρήσεις», η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίζεται στις εξής τέσσερις ενδείξεις:
—
η αποστολή της SACE είναι να διατηρεί και να προωθεί την ανταγωνιστικότητα της ιταλικής οικονομίας, κυρίως όσον αφορά τους μη εμπορεύσιμους κινδύνους κατά τον ορισμό της ανακοινώσεως για την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων, λειτουργώντας συνεπώς σε έναν τομέα που δεν θεωρείται ότι υπόκειται στις κανονικές συνθήκες ανταγωνισμού στην αγορά·
—
οι δραστηριότητες της SACE απήλαυαν ανέκαθεν κρατικής εγγυήσεως, ενώ οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων απαγορεύουν στις λοιπές επιχειρήσεις που ασκούν ανταγωνιστική δραστηριότητα προς ιδιωτικές επιχειρήσεις να απολαύουν τέτοιου πλεονεκτήματος·
—
οι οικονομικές καταστάσεις της SACE υπόκεινται στον έλεγχο του Corte dei conti (ιταλικού Ελεγκτικού Συνεδρίου), το δε ΥΕΟΟ οφείλει να υποβάλλει ετήσιες εκθέσεις στο Ιταλικό Κοινοβούλιο σχετικά με τις δραστηριότητες της SACE·
—
όσον αφορά την επιρροή του κράτους στη χορήγηση των πόρων της SACE, η CIPE αποφασίζει, το αργότερο στις 30 Ιουνίου κάθε έτους, για τις χρηματοοικονομικές προβλέψεις και τις οικονομικές ανάγκες που συνδέονται με ορισμένους κινδύνους και καθορίζει τα συνολικά όρια για τους μη εμπορεύσιμους κινδύνους τους οποίους μπορεί να αναλάβει η SACE, διακρίνοντας μεταξύ των εγγυήσεων αναλόγως του αν η διάρκειά τους είναι βραχύτερη ή μεγαλύτερη των 24 μηνών.
Εν προκειμένω, πρέπει να εκτιμηθεί το περιεχόμενο των τεσσάρων αυτών ενδείξεων οι οποίες, κατά την Επιτροπή, αποδεικνύουν στην πραγματικότητα ότι οι δημόσιες αρχές χρησιμοποιούν τον όμιλο SACE όχι μόνον στον τομέα των μη εμπορεύσιμων κινδύνων, αλλά και στον τομέα των εμπορεύσιμων κινδύνων, υποστηρίζοντας το σύστημα των επιχειρήσεων στην Ιταλία και ευνοώντας, κατ’ αυτόν τον τρόπο, την οικονομική ανάπτυξη της χώρας.
Η πρώτη μνημονευθείσα ανωτέρω στη σκέψη 64 ένδειξη αφορά την αποστολή της προαγωγής της ανταγωνιστικότητας της ιταλικής οικονομίας, η οποία ανατίθεται στη SACE «κυρίως όσον αφορά τους μη εμπορεύσιμους κινδύνους». Επισημαίνεται συναφώς ότι ούτε οι προσφεύγουσες ούτε η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητούν αυτήν την παρουσίαση της αποστολής της SACE στην οποία προβαίνει η Επιτροπή με την προσβαλλόμενη απόφαση. Φαίνεται, συνεπώς, να δέχονται σιωπηρώς ότι η αποστολή της SACE, στο μέτρο που αφορά κυρίως μεν, αλλ’ όχι αποκλειστικώς, τους μη εμπορεύσιμους κινδύνους, εκτείνεται και στον ανταγωνιστικό τομέα της ασφαλίσεως εμπορεύσιμων κινδύνων. Το πεδίο εφαρμογής της αποστολής γενικού συμφέροντος της SACE προκύπτει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, του καταστατικού της εταιρίας αυτής, που καθορίζει το αντικείμενό της (βλ. ανωτέρω σκέψη 6). Συγκεκριμένα, το άρθρο 4, παράγραφος 1, του καταστατικού αυτού αναφέρεται γενικώς στην κάλυψη «των πολιτικών κινδύνων, των κινδύνων καταστροφής, των οικονομικών, εμπορικών και συναλλαγματικών κινδύνων, καθώς και των παρεπομένων κινδύνων στους οποίους είναι εκτεθειμένες, ευθέως ή εμμέσως, οι [ιταλικές] επιχειρήσεις και οι εταιρίες, συμπεριλαμβανομένων των αλλοδαπών, που συνδέονται με αυτές ή τελούν υπό τον έλεγχό τους, στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους στην αλλοδαπή και [αφορώσα τη διεθνοποίηση] της ιταλικής οικονομίας». Εξάλλου, το άρθρο 4, παράγραφος 2, αναφέρεται ρητώς στην παροχή, υπό τις συνθήκες της αγοράς και τηρουμένων των κανόνων της Ένωσης, «εγγυήσεων και ασφαλιστικών καλύψεων προς αλλοδαπές επιχειρήσεις σε σχέση με επιχειρήσεις στρατηγικής σημασίας για την ιταλική οικονομία από απόψεως διεθνοποιήσεως, οικονομικής ασφάλειας και ενεργοποιήσεως των προγραμμάτων παραγωγής και απασχολήσεως στην Ιταλία» (βλ. ανωτέρω σκέψη 6).
Αυτή η αποστολή γενικού συμφέροντος, που περιλαμβάνει ρητώς την κάλυψη, μεταξύ άλλων, κινδύνων που ορίζονται ως εμπορεύσιμοι κίνδυνοι στην ανακοίνωση για την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων (βλ. ανωτέρω σκέψη 3) και η οποία αναφέρεται επιπλέον στην παροχή υπηρεσιών ασφαλίσεως υπό τους όρους της αγοράς όσον αφορά πράξεις στρατηγικού συμφέροντος για την ιταλική οικονομία, υπερβαίνει την απλή αποστολή της καλύψεως των μη εμπορεύσιμων κινδύνων, η οποία δεν εμπίπτει στον ανταγωνιστικό τομέα.
Επομένως, η αποστολή γενικού συμφέροντος που ανατίθεται στη SACE από το καταστατικό της περιλαμβάνει επίσης και την ασφάλιση εμπορεύσιμων κινδύνων, για την κάλυψη των οποίων συστάθηκε η Sace BT (βλ. ανωτέρω σκέψεις 8 και 11).
Ασφαλώς, στην αιτιολογική σκέψη 177, στοιχείο βʹ, σημείο i, της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή αναφέρεται στην αποστολή της προωθήσεως «[της ανταγωνιστικότητας] της ιταλικής οικονομίας […] κυρίως [όσον αφορά τους] μη εμπορεύσιμους κινδύνους» (βλ. ανωτέρω σκέψη 64). Καίτοι εστιάζει ειδικότερα τον σκοπό τον οποίο επιδιώκει η SACE στον τομέα της ασφαλίσεως μη εμπορεύσιμων κινδύνων, η Επιτροπή επικαλείται επίσης τον γενικό σκοπό της υποστηρίξεως της ιταλικής οικονομίας, που ανατίθεται στη SACE με το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, του καταστατικού της, όσον αφορά το σύνολο της δραστηριότητάς της, η οποία μπορεί να ασκηθεί και στον τομέα των εμπορεύσιμων κινδύνων, όπως προκύπτει από το άρθρο 6, παράγραφος 12, του νομοθετικού διατάγματος 269 (βλ. ανωτέρω σκέψη 8).
Η δεύτερη ένδειξη που μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 177, στοιχείο βʹ, της προσβαλλομένης αποφάσεως (βλ. ανωτέρω σκέψη 64) αφορά την κρατική εγγύηση της οποίας απολαύει η SACE. Σε αντίθεση προς την πρώτη ένδειξη που εξετάστηκε ανωτέρω στις σκέψεις 66 έως 69, η ένδειξη αυτή αναφέρεται αποκλειστικώς στη δραστηριότητα της SACE στον τομέα της ασφαλίσεως μη εμπορεύσιμων κινδύνων. Από το άρθρο 5, παράγραφος 2, του καταστατικού της SACE προκύπτει σαφώς ότι, κατά την κρίσιμη περίοδο, «η δραστηριότητα ασφαλίσεως και εγγυήσεως των κινδύνων που ορίζονται από τη νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως εμπορεύσιμοι κίνδυνοι δεν [ετύγχανε] κρατικής εγγυήσεως και διεπόταν από τη νομοθεσία περί ιδιωτικών ασφαλίσεων».
Αυτή η σχετική με την κρατική εγγύηση ένδειξη επιβεβαιώνει ωστόσο ότι οι δραστηριότητες της SACE δεν ήταν οι δραστηριότητες που ασκεί μια εμπορική επιχείρηση ασφαλίσεως εξαγωγικών πιστώσεων υπό τις συνθήκες της αγοράς, αλλά αποτελούσαν δραστηριότητες δημόσιας επιχειρήσεως ασφαλίσεως που υπάγεται σε ειδικό καθεστώς και επιδιώκει σκοπούς υποστηρίξεως της οικονομίας τους οποίους καθορίζουν οι δημόσιες αρχές, αποτελούσα το μέσο για την προώθηση των εξαγωγών, ιδίως χάρη στην κρατική εγγύηση (βλ. ανωτέρω σκέψη 67).
Η τρίτη ένδειξη που μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 177, στοιχείο βʹ, της προσβαλλομένης αποφάσεως (βλ. ανωτέρω σκέψη 64) αφορά τον ετήσιο έλεγχο των οικονομικών καταστάσεων της SACE από το Corte dei conti, που προβλέπεται από το άρθρο 6, παράγραφος 16, του νομοθετικού διατάγματος 269, και στην υποχρέωση του ΥΕΟΟ να υποβάλλει κατ’ έτος την έκθεση δραστηριοτήτων της SACE στο Ιταλικό Κοινοβούλιο, δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 17, του ίδιου νομοθετικού διατάγματος. Όπως παρατηρεί η Επιτροπή, οι έλεγχοι αυτοί, έστω και αν εφαρμόζονται και σε άλλες δημόσιες επιχειρήσεις, δεν ισχύουν για το σύνολο των δημοσίων επιχειρήσεων που ανήκουν εξ ολοκλήρου στο κράτος, πράγμα που επιβεβαιώνει το ιδιαίτερο γενικό πλαίσιο δημοσίου ελέγχου στον οποίο υπόκειται η SACE. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ιταλική Δημοκρατία επισήμανε ωστόσο, χωρίς να αντικρουσθεί από την Επιτροπή, ότι η τελευταία έκθεση δραστηριοτήτων της SACE προς το Κοινοβούλιο ήταν η έκθεση του έτους 2008.
Η τρίτη αυτή ένδειξη δεν είναι, αυτή καθαυτήν, καθοριστικής σημασίας. Πράγματι, οι έλεγχοι αυτοί, οικονομικός και πολιτικός, στο μέτρο που, αφενός, διενεργούνται εκ των υστέρων και, αφετέρου, αφορούν καταρχήν το σύνολο των λογαριασμών ή της δραστηριότητας της SACE, δεν επιτρέπουν από μόνοι τους να θεωρηθεί ότι οι δημόσιες αρχές επηρεάζουν συγκεκριμένα τις σε προγενέστερο στάδιο λαμβανόμενες αποφάσεις, όπως οι σχετικές με τα επίμαχα μέτρα. Γεγονός παραμένει, πάντως, ότι οι δυνατότητες ελέγχου μαρτυρούν το ενδιαφέρον του ιταλικού κράτους για τις δραστηριότητες της SACE και αποτελούν, συνεπώς, κρίσιμα στοιχεία του φάσματος ενδείξεων επί του οποίου στηρίχθηκε η Επιτροπή.
Η τέταρτη ένδειξη που μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 177, στοιχείο βʹ, της προσβαλλομένης αποφάσεως (βλ. ανωτέρω σκέψη 64) αφορά την εκ μέρους της CIPE έγκριση των χρηματοοικονομικών προβλέψεων των ασφαλιστικών δεσμεύσεων της SACE και των οικονομικών αναγκών που συνδέονται με συγκεκριμένους κινδύνους, καθώς και τον εκ μέρους της CIPE καθορισμό των συνολικών ορίων των δεσμεύσεων που συνδέονται με τους μη εμπορεύσιμους κινδύνους τους οποίους η SACE μπορεί να αναλάβει, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 9, του νομοθετικού διατάγματος 269, το οποίο παραπέμπει στις διατάξεις του άρθρου 2, παράγραφος 3, του νομοθετικού διατάγματος 143 (βλ. ανωτέρω σκέψη 9).
Συναφώς, οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι η εγκριτική απόφαση της CIPE περιορίζεται στην επισημοποίηση και οριστικοποίηση των χρηματοοικονομικών προβλέψεων που έχουν προηγουμένως εγκριθεί από το διοικητικό συμβούλιο της SACE. Στην πραγματικότητα, ο σκοπός της διαδικασίας εγκρίσεως από την CIPE (βλ. ανωτέρω σκέψη 9) συνίσταται απλώς στην ενημέρωση του κράτους σχετικά με την έκταση της ανώτατης πιθανής εκθέσεώς του στον κίνδυνο που προκύπτει από την εγγύηση που παρέχει όσον αφορά τις ασφαλιστικές καλύψεις που προσφέρει η SACE στον τομέα των μη εμπορεύσιμων κινδύνων. Άλλωστε, οι χρηματοοικονομικές προβλέψεις που υποβάλλονται στην έγκριση αυτή δεν αφορούν τις δραστηριότητες της Sace BT.
Τα επιχειρήματα αυτά δεν μπορούν να γίνουν δεκτά. Η Επιτροπή ορθώς υποστηρίζει ότι η έγκριση των χρηματοοικονομικών προβλέψεων της SACE από την CIPE, που αποτελεί το ανώτερο όργανο συντονισμού και προσανατολισμού της ιταλικής οικονομικής πολιτικής, καταδεικνύει ότι η επιχείρηση αυτή δεν ασκεί τις δραστηριότητές της υπό συνθήκες πλήρους διαχειριστικής αυτονομίας και μπορεί, συνεπώς, να θεωρηθεί ως ενεργούσα υπό τον έλεγχο των δημοσίων αρχών, τουλάχιστον όσον αφορά τη λήψη των σημαντικών αποφάσεων.
Πράγματι, η κύρια δρστηριότητα της SACE, στην αγορά των μη εμπορεύσιμων κινδύνων, εντάσσεται στο πλαίσιο των χρηματοοικονομικών προβλέψεων οι οποίες, καίτοι καταρτίζονται από το διοικητικό συμβούλιο της εταιρίας, απαιτείται να εγκριθούν από την CIPE. Μια τέτοια διαδικασία εγκρίσεως, από την αρχή που καθορίζει τους προσανατολισμούς της εθνικής οικονομικής πολιτικής, δεν μπορεί να έχει καθαρώς ενημερωτικό χαρακτήρα. Ελλείψει αντίθετης ενδείξεως (βλ. ανωτέρω σκέψη 83), υποδηλώνει ότι η SACE υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη τις απαιτήσεις των δημοσίων αρχών, σε αντιστάθμισμα της κρατικής εγγυήσεως της οποίας απολαύει.
Τρίτον, οι προσφεύγουσες και η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητούν την αποδεικτική αξία της ενδείξεως που αντλείται από το ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του καταστατικού της Sace BT προβλέπει ότι η συμμετοχή της SACE στο κεφάλαιο της θυγατρικής αυτής δεν μπορεί να υπολείπεται του 30 %, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 12, του νομοθετικού διατάγματος 269 (βλ. ανωτέρω σκέψη 55).
Ασφαλώς, οι προσφεύγουσες ορθώς παρατηρούν ότι μια συμμετοχή της τάξεως του 30 % δεν επιτρέπει στη SACE να ελέγχει τη δραστηριότητα της θυγατρικής της. Ωστόσο, μια τέτοια διάταξη, καίτοι δεν αρκεί, από μόνη της, για να θεωρηθεί ότι οι δημόσιες αρχές ενεπλάκησαν συγκεκριμένα στη θέσπιση των επίμαχων μέτρων, αποτελεί, σύμφωνα με τη νομολογία, ένδειξη περί του όλου πλαισίου της θεσπίσεως των μέτρων αυτών, η οποία είναι δυνατόν να ληφθεί υπόψη (βλ. ανωτέρω σκέψη 45).
Πράγματι, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, η συμμετοχή αυτή μπορεί να θεωρηθεί ως αποσκοπούσα στην εξασφάλιση ενός ορισμένου επιπέδου δεσμεύσεως του Δημοσίου στη δραστηριότητα ασφαλίσεως των εμπορεύσιμων κινδύνων, μέσω της SACE, η οποία ανήκε εξ ολοκλήρου στο κράτος κατά την επίμαχη περίοδο, και επιβεβαιώνει ότι η SACE υπάγεται σε ειδικό νομικό καθεστώς και όσον αφορά τον προμνησθέντα τομέα.
Υπό τις συνθήκες αυτές, οι γενικές ενδείξεις, λαμβανόμενες υπόψη στο σύνολό τους, σχετικά με το όλο πλαίσιο εντός του οποίου ελήφθησαν τα επίμαχα μέτρα, που εξετάστηκαν ανωτέρω στις σκέψεις 55 έως 80, επιτρέπουν να αποδειχθεί επαρκώς κατά νόμον ότι τα μέτρα αυτά μπορούν να καταλογιστούν στο κράτος, λαμβανομένης υπόψη της σημασίας τους για την ιταλική οικονομία.
Πράγματι, λαμβανομένης υπόψη της εκτάσεως και του αντικειμένου των επίμαχων μέτρων, των οποίων το συνολικό ύψος υπερβαίνει τα 70 εκατομμύρια ευρώ, το σύνολο των ενδείξεων που επικαλείται η Επιτροπή σχετικά με τους οργανικούς δεσμούς τους οποίους εγκαθιδρύουν ειδικές νομοθετικές διατάξεις μεταξύ της SACE και των δημοσίων αρχών (βλ. ανωτέρω σκέψεις 57 έως 63), τους σκοπούς προωθήσεως της ανταγωνιστικότητας της ιταλικής οικονομίας με τους οποίους επιφορτίζει τη SACE το καταστατικό της (βλ. ανωτέρω σκέψεις 66 έως 69), την υποστήριξη του Δημοσίου υπό τη μορφή κρατικής εγγυήσεως προς τη SACE για την άσκηση της κύριας δραστηριότητάς της (βλ. ανωτέρω σκέψεις 70 και 71), τον εκ των προτέρων (βλ. ανωτέρω σκέψεις 74 έως 78) και εκ των υστέρων (βλ. ανωτέρω σκέψεις 72 και 73) έλεγχο που ασκούν οι δημόσιες αρχές επί της δραστηριότητας της SACE καθώς και ένα ορισμένο επίπεδο δεσμεύσεως του Δημοσίου στον τομέα της ασφαλίσεως των εμπορεύσιμων κινδύνων (βλ. ανωτέρω σκέψη 80) καταδεικνύει ότι δεν είναι πιθανό να μην ενεπλάκησαν οι δημόσιες αρχές στη λήψη των επίμαχων μέτρων.
Η ανάλυση αυτή δεν αναιρείται από το επιχείρημα της Ιταλικής Δημοκρατίας σχετικά με την πρακτική του ΥΕΟΟ να μη παρεμβαίνει στις αποφάσεις των δημοσίων επιχειρήσεων, όπως πιστοποιούν δύο σημειώματα του υπουργείου αυτού που υπενθυμίζουν ότι οι πράξεις τις οποίες αποφασίζει το διοικητικό συμβούλιο της SACE δεν υπόκεινται στην έγκρισή του (βλ. ανωτέρω σκέψη 36). Πράγματι, αφενός, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, εν προκειμένω δεν μπορεί να γίνει επίκληση των σημειωμάτων αυτών στο μέτρο που δεν παρουσιάστηκαν στην Επιτροπή κατά τη διοικητική διαδικασία (βλ. απόφαση της 25ης Ιουνίου 2008, Ολυμπιακή Αεροπορία Υπηρεσίες κατά Επιτροπής, T‑268/06, Συλλογή,
EU:T:2008:222
, σκέψη 56· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 15ης Απριλίου 2008, Nuova Agricast, C‑390/06,
EU:C:2008:224
, σκέψη 54 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Αφετέρου, και εν πάση περιπτώσει, οι πράξεις στις οποίες αναφέρονται τα σημειώματα αυτά δεν είχαν την ίδια σημασία, από πλευράς των σκοπών υποστηρίξεως της ανταγωνιστικότητας της ιταλικής οικονομίας, με τα επίμαχα μέτρα. Τέλος, η απουσία τυπικής εγκρίσεως δεν αποκλείει συγκεκριμένη εμπλοκή των δημοσίων αρχών στη λήψη ενός μέτρου. Μια τέτοια εμπλοκή προκύπτει, εν προκειμένω, από το σύνολο των ενδείξεων που υπομνήσθηκαν ανωτέρω στη σκέψη 82.
Ως εκ τούτου, βάσει του συνόλου των γενικών ενδείξεων που μνημονεύονται στην προσβαλλόμενη απόφαση, θεμιτώς η Επιτροπή στηρίχθηκε, στο σημείο 180 της προσβαλλομένης αποφάσεως, στη διαπίστωση ότι η SACE είχε στενή σχέση με τις ιταλικές δημόσιες αρχές, οι οποίες τη χρησιμοποιούσαν στο πλαίσιο της πολιτικής που εφάρμοζαν προς υποστήριξη της δραστηριότητας της ιταλικής οικονομίας, για να συμπεράνει ότι τα επίμαχα μέτρα μπορούσαν να καταλογιστούν στο κράτος.
Το βάσιμο των τριών γενικών ενδείξεων επιβεβαιώνεται εξάλλου από τις ειδικές ενδείξεις των οποίων γίνεται επίκληση στις αιτιολογικές σκέψεις 178 και 179 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Πρόκειται, κατ’ ουσία, για δηλώσεις στις οποίες προέβησαν μέλη του διοικητικού συμβουλίου της SACE κατά τη λήψη των επίμαχων μέτρων.
Ασφαλώς, οι προσφεύγουσες και η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζουν ότι οι δηλώσεις αυτές, που παρατίθενται στις αιτιολογικές σκέψεις 178 και 179 της προσβαλλομένης αποφάσεως, αποτελούν περιστασιακά στοιχεία που εκφράζουν αποκλειστικά την προσδοκία των δηλούντων όσον αφορά τις θετικές επενέργειες των εξεταζομένων μέτρων στην οικονομία.
Πρέπει, ωστόσο, να παρατηρηθεί ότι οι δηλώσεις που παρατίθενται στην αιτιολογική σκέψη 178, στοιχεία αʹ και βʹ, και στην αιτιολογική σκέψη 179 της προσβαλλομένης αποφάσεως, και που έχουν καταχωριστεί στα πρακτικά, αφενός, της συνεδριάσεως του διοικητικού συμβουλίου της SACE της 1ης Απριλίου 2009 και, αφετέρου, της συνεδριάσεως του διοικητικού αυτού συμβουλίου της26ης Μαΐου 2009, αναφέρονται σε σκοπούς γενικού συμφέροντος. Το αυτό ισχύει και για τα στοιχεία που προβάλλονται στην αιτιολογική σκέψη 178, στοιχείο γʹ, της προσβαλλομένης αποφάσεως και τα οποία αντλούνται από τα πρακτικά της συνεδριάσεως του διοικητικού συμβουλίου της Sace BT της 27ης Μαΐου 2009.
Έστω και αν, λαμβανόμενες υπόψη μεμονωμένως, οι προμνησθείσες δηλώσεις έχουν μικρή μόνον αποδεικτική αξία, τέτοιες δηλώσεις εκτιμώμενες από πλευράς των γενικών ενδείξεων σχετικά με το όλο πλαίσιο της λήψεως των επίμαχων μέτρων πρέπει να θεωρηθούν ως πρόσθετες ενδείξεις που επιβεβαιώνουν ότι η λήψη των επίμαχων μέτρων εντασσόταν στο πλαίσιο της επιδιώξεως των σκοπών υποστηρίξεως της ιταλικής οικονομίας που είχαν ανατεθεί στη SACE.
Για όλους τους λόγους αυτούς, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δεύτερου και του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αφορούν κατ
’ ουσίαν τη μη τήρηση του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία αγοράς και την παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
Προτού εξεταστούν οι δύο αυτοί λόγοι ακυρώσεως, πρέπει να υπομνησθούν προκαταρκτικώς ορισμένες νομολογιακές αρχές σχετικά με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία αγοράς.
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις επί της νομολογίας σχετικά με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία αγοράς
Κατά τη νομολογία, οι προϋποθέσεις για τον χαρακτηρισμό ενός μέτρου ως ενισχύσεως κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ δεν πληρούνται όταν η επωφελούμενη επιχείρηση θα μπορούσε, υπό συνθήκες που αντιστοιχούν στους συνήθεις όρους της αγοράς, να τύχει του ίδιου πλεονεκτήματος με εκείνο που τέθηκε στη διάθεσή της μέσω κρατικών πόρων, τούτου εκτιμωμένου καταρχήν κατ’ εφαρμογήν του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία αγοράς (βλ., εν προκειμένω, αποφάσεις της 5ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά EDF κ.λπ., C‑124/10 P, Συλλογή,
EU:C:2012:318
, σκέψη 78, και της 24ης Ιανουαρίου 2013, Frucona Košice κατά Επιτροπής, C‑73/11 P,
EU:C:2013:32
, σκέψη 70).
Η εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή αποσκοπεί συνεπώς στο να προσδιορίσει αν το, υπό οποιαδήποτε μορφή, οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο χορηγήθηκε σε επιχείρηση με κρατικούς πόρους είναι, λόγω των αποτελεσμάτων του, τέτοιας φύσεως ώστε να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και να επηρεάσει τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα στη σκέψη 91 απόφαση Επιτροπή κατά EDF κ.λπ., ΕU:C:2012:318, σκέψη 89). Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ δεν διακρίνει ανάλογα με τις αιτίες ή τους σκοπούς της παρεμβάσεως μιας δημόσιας οντότητας, αλλά την ορίζει με γνώμονα τα αποτελέσματά της (προμνησθείσα στη σκέψη 91 απόφαση Επιτροπή κατά EDF κ.λπ.,
EU:C:2012:318
, σκέψη 77, και απόφαση της 19ης Μαρτίου 2013, Bouygues και Bouygues Télécom κατά Επιτροπής κ.λπ., C‑399/10 P και C‑401/10 P, Συλλογή,
EU:C:2013:175
, σκέψη 102).
Για να εξακριβωθεί αν το κράτος μέλος ή η οικεία δημόσια οντότητα επέδειξε συμπεριφορά συνετού ιδιώτη επενδυτή που ενεργεί υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς, το ζήτημα κατά πόσον η συμπεριφορά του κράτους μέλους ή της δημόσιας οντότητας ήταν ορθολογική από οικονομική άποψη πρέπει να κρίνεται εντός του χρονικού πλαισίου κατά το οποίο ελήφθησαν τα επίμαχα μέτρα και, συνεπώς, να αποφεύγεται οποιαδήποτε εκτίμηση με βάση μια μεταγενέστερη κατάσταση. Η σύγκριση μεταξύ των συμπεριφορών των δημοσίων και των ιδιωτικών επιχειρήσεων πρέπει, επομένως, να γίνεται σε σχέση με τη στάση που θα είχε υιοθετήσει, υπό παραπλήσιες περιστάσεις, κατά τη διενέργεια της επίμαχης πράξεως, ένας ιδιώτης επιχειρηματίας βάσει των διαθέσιμων πληροφοριών και των προβλέψιμων εξελίξεων κατά το συγκεκριμένο χρονικό σημείο (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα στη σκέψη 33 απόφαση Stardust, ΕU:C:2002:294, σκέψεις 71 και 72). Ως εκ τούτου, η εκ των υστέρων διαπίστωση της ουσιαστικής αποδοτικότητας της πράξεως την οποία διενέργησε το κράτος μέλος ή η οικεία δημόσια οντότητα στερείται σημασίας.
Η πάγια αυτή νομολογία επιβεβαιώνεται από την προμνησθείσα στη σκέψη 91 απόφαση Επιτροπή κατά EDF κ.λπ. (ΕU:C:2012:318), στη σκέψη 105 της οποίας υπογραμμίζεται ότι, όσον αφορά την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, κρίσιμα είναι μόνο τα στοιχεία που ήταν διαθέσιμα και οι εξελίξεις που ήταν δυνατόν να προβλεφθούν κατά τον χρόνο λήψεως της αποφάσεως για τη διενέργεια της επίμαχης πράξεως. Αυτό ισχύει, ειδικότερα, όταν, όπως εν προκειμένω, η Επιτροπή εξετάζει την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως σε σχέση με μέτρο που δεν της έχει κοινοποιηθεί και το οποίο έχει ήδη τεθεί σε εφαρμογή από τη συγκεκριμένη δημόσια οντότητα κατά τον χρόνο που αυτή προβαίνει στην εξέτασή της.
Σύμφωνα με τις αρχές περί βάρους αποδείξεως στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, στην Επιτροπή εναπόκειται να αποδείξει την ύπαρξη τέτοιας ενισχύσεως. Συναφώς, η Επιτροπή υποχρεούται να προβαίνει σε επιμελή και αμερόληπτη εξέταση των επίμαχων μέτρων, ώστε να έχει στη διάθεσή της, κατά την έκδοση της τελικής αποφάσεως περί διαπιστώσεως της υπάρξεως και, ενδεχομένως, της ασυμβατότητας ή του παράνομου χαρακτήρα της ενισχύσεως, τα κατά το δυνατόν πληρέστερα και πλέον αξιόπιστα στοιχεία (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, αποφάσεις της 2ας Σεπτεμβρίου 2010, Επιτροπή κατά Scott, C‑290/07 P, Συλλογή,
EU:C:2010:480
, σκέψη 90, και της 3ης Απριλίου 2014, Γαλλία κατά Επιτροπής, C‑559/12 P, Συλλογή,
EU:C:2014:217
, σκέψη 63). Όσον αφορά τον απαιτούμενο βαθμό αποδείξεως, η φύση των αποδεικτικών στοιχείων τα οποία οφείλει να προσκομίσει η Επιτροπή εξαρτάται, σε μεγάλο βαθμό, από τη φύση του σχεδιαζόμενου κρατικού μέτρου (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα απόφαση Γαλλία κατά Επιτροπής,
EU:C:2014:217
, σκέψη 66).
Κατά συνέπεια, οσάκις διαφαίνεται δυνατότητα εφαρμογής του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, εναπόκειται στην Επιτροπή να ζητήσει από το οικείο κράτος μέλος να της παράσχει όλες τις σχετικές πληροφορίες οι οποίες θα της δώσουν τη δυνατότητα να διαπιστώσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις τόσο της εφαρμοσιμότητας όσο και της εφαρμογής του κριτηρίου αυτού (προμνησθείσα στη σκέψη 91 απόφαση Επιτροπή κατά EDF κ.λπ., ΕU:C:2012:318, σκέψη 104, και απόφαση της 3ης Απριλίου 2014, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών και ING Groep, C‑224/12 P, Συλλογή,
EU:C:2014:213
, σκέψη 33). Αν το κράτος μέλος τής παράσχει τα απαιτούμενα στοιχεία, στην Επιτροπή εναπόκειται να προβεί σε συνολική εκτίμηση λαμβάνοντας υπόψη κάθε σχετικό εν προκειμένω στοιχείο το οποίο της παρέχει τη δυνατότητα να προσδιορίσει αν η αποδέκτρια του μέτρου επιχείρηση επέτυχε προδήλως διευκολύνσεις συγκρίσιμες με εκείνες ενός ιδιώτη επιχειρηματία (προμνησθείσα στη σκέψη 91 απόφαση Frucona Košice κατά Επιτροπής,
EU:C:2013:32
, σκέψη 73).
Στο πλαίσιο αυτό, εναπόκειται στο κράτος μέλος ή στην ενδιαφερόμενη δημόσια οντότητα να παράσχουν στην Επιτροπή τα αντικειμενικά και εξακριβώσιμα στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι η απόφασή της στηρίχθηκε σε προηγηθείσες οικονομικές εκτιμήσεις παρόμοιες με εκείνες στις οποίες, υπό τις περιστάσεις της συγκεκριμένης περιπτώσεως, θα είχε προβεί ορθολογικώς ενεργών ιδιώτης επενδυτής ευρισκόμενος σε κατάσταση όσο το δυνατόν παραπλήσια με εκείνη του εν λόγω κράτους ή της εν λόγω οντότητας, προτού λάβει το επίμαχο μέτρο, προκειμένου να προσδιορίσει τη μελλοντική αποδοτικότητα του μέτρου αυτού (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα στη σκέψη 91 απόφαση Επιτροπή κατά EDF κ.λπ., ΕU:C:2012:318, σκέψη 84 σε συνδυασμό με τη σκέψη 105, καθώς και απόφαση της 3ης Ιουλίου 2014, Ισπανία κ.λπ. κατά Επιτροπής, Τ‑319/12 και Τ‑321/12, ΕU:T:2014:604, σκέψη 49).
Ωστόσο, τα στοιχεία της προηγουμένης οικονομικής εκτιμήσεως που απαιτείται να παράσχει το κράτος μέλος ή η ενδιαφερόμενη δημόσια οντότητα πρέπει να διαμορφώνονται αναλόγως της φύσεως και της πολυπλοκότητας της επίμαχης πράξεως, της αξίας του ενεργητικού, των αγαθών ή των υπηρεσιών περί των οποίων πρόκειται καθώς και των περιστάσεων της υποθέσεως (βλ. κατωτέρω σκέψεις 122, 123, 178 και 179).
Επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πλάνες εκτιμήσεως και νομικές πλάνες κατά την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, καθώς και από ανεπαρκή αιτιολογία, όσον αφορά το δεύτερο μέτρο
Το δεύτερο μέτρο αφορά την αντασφαλιστική κάλυψη του τύπου αντασφάλιση υπερβολικών ζημιών (ή «αντασφάλιση XoL») για τους εμπορεύσιμους κινδύνους, που παρασχέθηκε από τη SACE στη Sace BT το 2009. Η αντασφάλιση XoL είναι τύπος συμβάσεως με την οποία η αντασφάλιση λειτουργεί έως ορισμένου κατωτάτου ορίου και μόνον όταν μία μεμονωμένη ζημία ή μια ομάδα ζημιών υπερβαίνει ένα προκαθορισμένο επίπεδο.
Δεν αμφισβητείται μεταξύ των διαδίκων ότι, κατά το παρελθόν, η Sace BT είχε επιτύχει την αντασφάλισή της κυρίως από ιδιώτες επιχειρηματίες. Κατά την ανανέωση των συμβάσεων για το 2009, μεσούσης της παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσεως, η Sace BT ήλθε σε επαφή με 21 ιδιώτες επιχειρηματίες και επέτυχε από πέντε εξ αυτών κάλυψη ίση προς το 25,85 % της αντασφαλίσεως XoL για το υπερβαίνον τα 5 εκατομμύρια ευρώ μέρος των ζημιών και έως 40 εκατομμύρια ευρώ. Τα ποσοστά καλύψεως που χορήγησαν οι πέντε αυτοί αντασφαλιστές ανέρχονταν, αντιστοίχως, σε 10 %, σε 7,5 %, σε 3 %, σε 2,85 % και σε 2,5 %. Στις 5 Ιουνίου 2009, το εναπομένον μέρος της καλύψεως, ήτοι το 74,15 %, καλύφθηκε από τη SACE υπό τους ίδιους όρους προτεραιότητας, ικανότητας και αμοιβής προς τους συμφωνηθέντες με την ετήσια σύμβαση αντασφαλίσεως της Sace BT για το 2009 και τους οποίους είχαν ήδη αποδεχθεί οι πέντε ιδιώτες αντασφαλιστές.
Στην προσβαλλόμενη απόφαση (αιτιολογικές σκέψεις 126 έως 131), η Επιτροπή εκτίμησε ότι, λαμβανομένου υπόψη του υψηλότερου κινδύνου που έπρεπε να αναληφθεί, ένας ιδιώτης αντασφαλιστής δεν θα είχε παράσχει αντασφαλιστική κάλυψη 74,15 % υπέρ της Sace BT, υπό τους όρους που παρέσχε η SACE, και ότι η Sace BT είχε, συνεπώς, επιτύχει πλεονέκτημα, βάσει των ακολούθων σκέψεων:
—
η άρνηση των ιδιωτών αντασφαλιστών με τους οποίους ήλθε σε επαφή η SACE, κατά την ανανέωση της αντασφαλιστικής συμφωνίας για το 2009, να καλύψουν το υπόλοιπο μέρος της αντασφαλίσεως των υπερβολικών ζημιών καταδεικνύει ότι η κάλυψη αυτή δεν θα μπορούσε να είχε παρασχεθεί από τους επιχειρηματίες της αγοράς (αιτιολογική σκέψη 127 της προσβαλλομένης αποφάσεως)·
—
στο πλαίσιο της παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσεως, η οποία οδήγησε στην εγκαθίδρυση αυστηρότερων όρων αντασφαλίσεως, ορισμένοι αντασφαλιστές περιόρισαν τις δραστηριότητές τους στον κλάδο αυτό και τις επαναπροσανατόλισαν προς άλλες πιο αποδοτικές δραστηριότητες (αιτιολογική σκέψη 128)·
—
λαμβανομένων υπόψη των σημαντικών ζημιών το 2008 (περίπου 29,5 εκατομμύρια ευρώ), η «ασθενής θέση [της Sace BT] συνεπ[αγόταν] υψηλότερο κίνδυνο των αντασφαλίσεων» (αιτιολογική σκέψη 128)·
—
ένας λογικός ιδιώτης αντασφαλιστής «δεν θα δεχόταν ποτέ να καλύψει ένα τόσο υψηλό ποσοστό (74,15 %) και με τους ίδιους όρους με αυτούς που ζήτησαν οι [λοιποί] αντασφαλιστές για πολύ μικρότερο ποσοστό ασφάλισης». Θα είχε απαιτήσει να αντανακλά η αμοιβή του το υψηλότερο επίπεδο του αναλαμβανομένου κινδύνου (αιτιολογική σκέψη 128)·
—
το ποσό της ενισχύσεως ήταν αντίστοιχο της διαφοράς μεταξύ της αμοιβής την οποία ένας ιδιώτης αντασφαλιστής θα είχε εφαρμόσει για ένα τόσο υψηλό ποσοστό αντασφαλίσεως και εκείνης που χρέωσε η Sace BT. Σύμφωνα με την πρακτική της στις συναφείς αποφάσεις της, η Επιτροπή ήταν της γνώμης ότι η αμοιβή για τόσο υψηλό ποσοστό αντασφαλίσεως και τόσο υψηλό κίνδυνο θα έπρεπε να είναι τουλάχιστον κατά 10 % μεγαλύτερη από αυτή που χρέωσαν οι ιδιώτες αντασφαλιστές για σαφώς χαμηλότερο ποσοστό. Συνεπώς, επί ποσού 1,56 εκατομμυρίων ευρώ που κατέβαλε η Sace BT στη SACE, το ύψος της ανακτητέας ενισχύσεως ανέρχεται σε 156000 ευρώ (αιτιολογική σκέψη 128)·
—
η συμμετοχή της SACE, άνω του 25 % των εμπορεύσιμων κινδύνων, στην αντασφαλιστική συμφωνία της Sace BT αντιβαίνει στις γενικές αρχές που είχε θέσει στον εαυτό της η ίδια η θυγατρική αυτή (αιτιολογική σκέψη 128)·
—
τα επίμαχα μέτρα πρέπει να τύχουν παράλληλης αναλύσεως και το γεγονός ότι η SACE είναι η μητρική εταιρία της Sace BT ουδόλως επιτρέπει να συναχθεί ότι ενήργησε όπως θα είχε ενεργήσει μια ιδιωτική επιχείρηση σε ανάλογη περίσταση (αιτιολογικές σκέψεις 126 και 129)·
—
η επίμαχη αντασφαλιστική κάλυψη επέτρεψε στη Sace BT να αυξήσει την ικανότητά της ως προς την ασφάλιση πιστώσεων (αιτιολογικές σκέψεις 126 και 130).
Αφενός, οι προσφεύγουσες αμφισβητούν την ανάλυση της Επιτροπής σύμφωνα με την οποία ένας ιδιώτης αντασφαλιστής δεν θα είχε παράσχει την αντασφαλιστική κάλυψη που χορήγησε η SACE στη Sace BT με τους ίδιους όρους αμοιβής προς εκείνους που εφαρμόζουν οι ιδιώτες αντασφαλιστές για την κάλυψη μικρότερου κινδύνου. Αφετέρου, υποστηρίζουν ότι η εκ μέρους της Επιτροπής εκτίμηση του ύψους της ενισχύσεως στο 10 % του ποσού της αμοιβής που κατέβαλε η Sace BT στη SACE πάσχει από πλάνη εκτιμήσεως και ελλιπή αιτιολογία.
Πρέπει να εξεταστεί καταρχάς αν η Επιτροπή ορθώς θεώρησε ότι η SACE, χορηγώντας υπό τους συμφωνηθέντες όρους την επίμαχη αντασφαλιστική κάλυψη στη Sace BT, δεν συμπεριφέρθηκε όπως θα είχε συμπεριφερθεί ένας ιδιώτης αντασφαλιστής σε παρόμοια περίπτωση, εν συνεχεία δε να εξακριβωθεί κατά πόσον η εκ μέρους της Επιτροπής εκτίμηση του ύψους της ενισχύσεως είναι επαρκώς αιτιολογημένη.
Επί της συγκρίσεως της συμπεριφοράς της SACE προς τη συμπεριφορά ιδιώτη αντασφαλιστή
Οι προσφεύγουσες αμφισβητούν τα επιχειρήματα με τα οποία η Επιτροπή επιχειρεί να αποδείξει ότι η SACE δεν ενήργησε όπως θα είχε πράξει ένας ιδιώτης αντασφαλιστής. Πρώτον, η συμμετοχή ιδιωτικών επιχειρήσεων, κατά περιορισμένο μέρος, στην αντασφαλιστική κάλυψη XoL δεν εξηγείται από τους ειδικούς κινδύνους του χαρτοφυλακίου της Sace BT, που χαρακτηρίζεται από ιστορική εξέλιξη ευνοϊκή για τους αντασφαλιστές, αλλά κατ’ ουσίαν από τον δισταγμό των επιχειρηματιών που αντιδρούν κατά τρόπο κυκλικό, ιδίως μειώνοντας την ικανότητά τους, όταν αντιμετωπίζουν τις δικές τους δυσκολίες και εκείνες της αγοράς. Αντιθέτως, η SACE διαθέτει σταθερή περιουσία και γνωρίζει θετική οικονομική εξέλιξη η οποία της επιτρέπει να επωφελείται των ευκαιριών της αγοράς. Αυτό επιβεβαιώνεται από τα σημαντικά κέρδη που πραγματοποίησε στο πλαίσιο της αντασφαλιστικής συμβάσεως που συνήψε με τη Sace BT, καθόσον η SACE δεν υπέστη καμία ζημία όσον αφορά τις αμοιβές που εισέπραξε ύψους 1,56 εκατομμυρίων ευρώ.
Δεύτερον, κατά τις προσφεύγουσες, η Επιτροπή κακώς υποστηρίζει, με το υπόμνημα αντικρούσεως, ότι η συναίνεση της SACE στην αντασφαλιστική σύμβαση XoL της Sace BT αποτελούσε επιλογή όχι «αυτόνομη, αλλά καθορισθείσα από την άρνηση της αγοράς να καλύψει πλέον του 25,85 % της αντασφαλίσεως». Δεν υφίσταται καμία εκ του νόμου επιταγή ή λόγος φερεγγυότητας που να υποχρεώνει τη Sace BT να διαθέτει πλήρη αντασφαλιστική κάλυψη XoL. Η επίμαχη σύμβαση αντασφαλίσεως XoL καλύπτει μόνον έναντι ορισμένων συγκεκριμένων κινδύνων εξαιρετικού χαρακτήρα. Συνεπώς, η σύμβαση αυτή δεν είχε ως σκοπό ούτε να βελτιώσει την τρέχουσα τεχνική αποδοτικότητα της Sace BT ούτε να της επιτρέψει να δημιουργήσει πρόσθετες ικανότητες. Η αντασφαλιστική κάλυψη συμφωνήθηκε μεταξύ της SACE και της Sace BT με την προοπτική αμοιβαίων οφελών. Ο σκοπός που επιδίωκε η Sace BT ήταν να μειώσει τους ακραίους κινδύνους προκειμένου να προστατεύσει τη οικονομική ευρωστία της μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Αντιθέτως, η SACE ενδιαφερόταν για την έντονη διαφοροποίηση του χαρτοφυλακίου της Sace BT και για μια φάση οικονομικού κύκλου κατά την οποία τα ασφάλιστρα ήταν υψηλά.
Τρίτον, οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι, κατά τη θέσπιση του δεύτερου μέτρου, η αντασφάλιση αποτελούσε προϊόν το οποίο η SACE προσέφερε σε όλους τους επιχειρηματίες της αγοράς, υπό όρους αντίστοιχους με εκείνους που χορήγησε στη Sace BT. Η SACE δεν συνήψε τέτοιες συμβάσεις με άλλους επιχειρηματίες για τον μοναδικό λόγο ότι δεν είχε προτάσεις από άλλους επιχειρηματίες, καθόσον εντός των ασφαλιστικών ομίλων, οι επιχειρηματίες απολαύουν προτιμησιακής καλύψεως από τις ειδικευμένες στην αντασφάλιση εταιρίες τους. Τίποτε δεν επέτρεπε, συνεπώς, στην Επιτροπή να θεωρήσει ότι είχαν απορριφθεί αιτήσεις ασφαλιστικής καλύψεως υπό τους ίδιους όρους με αυτούς που χορηγήθηκαν στη Sace BT.
Τέταρτον, ο περιεχόμενος στην αιτιολογική σκέψη 128 της προσβαλλομένης αποφάσεως ισχυρισμός της Επιτροπής ότι ένας ιδιώτης αντασφαλιστής ουδέποτε θα είχε δεχθεί να καλύψει ένα τόσο υψηλό ποσοστό αντασφαλίσεως υπό τους όρους που παρέσχε η SACE στη Sace BT δεν στηρίζεται σε κανένα πόρισμα έρευνας. Όπως μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 179 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η απόφαση της SACE να αναλάβει αυτό το μέρος της καλύψεως στηριζόταν σε ανάλυση κινδύνων/αποδοτικότητας της 19ης Μαρτίου 2009, την οποία πραγματοποίησε το τμήμα διαχειρίσεως κινδύνου της εταιρίας αυτής, βάσει της εκτιμήσεως του πράκτορα της ασφαλιστικής AON Re Global, που είχε χαρακτηρίσει αποδοτική τη σύμβαση αντασφαλίσεως XoL της Sace BT.
Πέμπτον, κατά την κρατούσα οικονομική θεωρία και στην πρακτική των σημαντικότερων διεθνών αντασφαλιστών στην αγορά, η τιμολόγηση των υπηρεσιών αντασφαλίσεως δεν εξαρτάται μόνον από το επίπεδο του πιθανού κινδύνου. Εξάλλου, η μόνη απόφαση την οποία έλαβαν οι αντασφαλιστές XoL αφορούσε το ποσοστό κινδύνου που έπρεπε να αντασφαλιστεί. Η αμοιβή αποτέλεσε αντικείμενο προηγούμενης διαπραγματεύσεως στο πλαίσιο διαπραγματευτικής διαδικασίας μεταξύ του εκχωρούντος, των ασφαλιστικών πρακτόρων και των αντασφαλιστών και δεν ποικίλλει αναλόγως των αντασφαλιστών ή των αναλαμβανομένων ποσοστών κινδύνου.
Έκτον, οι προσφεύγουσες αμφισβητούν τη διαπίστωση της Επιτροπής, στην αιτιολογική σκέψη 130 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι, κατ’ ουσία, η αντασφαλιστική κάλυψη που παρέσχε η SACE απέφερε πλεονέκτημα στη Sace BT, επιτρέποντάς της να αυξήσει την ικανότητά της ως προς την ασφάλιση πιστώσεων, χωρίς να αναλάβει τους συναφείς κινδύνους αποκλειστικά με δικούς της πόρους ή να προτείνει αμοιβή της αντασφαλιστικής καλύψεως υψηλότερη τουλάχιστον κατά 10 % από εκείνη που κατέβαλλε στους λοιπούς ιδιώτες αντασφαλιστές. Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι ο όγκος και η αξία των συμβάσεων που υπογράφονται στη διάρκεια ενός διαχειριστικού έτους εξαρτώνται από ένα σύνολο παραγόντων που άπτονται ουσιαστικά των αναπτυξιακών σκοπών της εταιρίας και των λειτουργικών παραλλαγών τους.
Η Επιτροπή αμφισβητεί το σύνολο της επιχειρηματολογίας αυτής.
Προκειμένου να καθοριστεί κατά πόσον η SACE ενήργησε όπως θα είχε πράξει ένας ιδιώτης αντασφαλιστής ευρισκόμενος σε παραπλήσια κατάσταση, στην Επιτροπή εναπέκειτο να εξετάσει, βάσει των κρίσιμων στοιχείων που διέθετε, αν, πριν λάβει το δεύτερο μέτρο, η SACE είχε προβεί στη δέουσα οικονομική εκτίμηση της αποδοτικότητας ενός τέτοιου μέτρου από πλευράς των αναλαμβανομένων κινδύνων.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, αν, στο πλαίσιο του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, το κράτος μέλος οφείλει, δυνάμει του καθήκοντος ειλικρινούς συνεργασίας που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, να παρέχει στην Επιτροπή τα στοιχεία που της επιτρέπουν να αποφανθεί σχετικά με τη φύση του επίμαχου μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως, η Επιτροπή υποχρεούται, βάσει του καθήκοντος επιμελούς και αμερόληπτης εξετάσεως (βλ. ανωτέρω σκέψη 95), να εξετάζει επιμελώς τα στοιχεία που της παρέχει το κράτος μέλος (απόφαση της 30ής Απριλίου 2014, Dunamenti Erőmű κατά Επιτροπής, T‑179/09,
EU:T:2014:236
, σκέψη 176). Σύμφωνα προς το πνεύμα της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως, που αναθέτει στους ενδιαφερομένους τον ρόλο της πηγής πληροφοριών της Επιτροπής [βλ., εν προκειμένω, απόφαση της 31ης Μαΐου 2006, Kuwait Petroleum (Nederland) κατά Επιτροπής, T‑354/99, Συλλογή,
EU:T:2006:137
, σκέψη 89], η υποχρέωση αυτή επιβάλλεται και στην Επιτροπή όσον αφορά τις πληροφορίες τις οποίες της ανακοινώνουν οι ενδιαφερόμενοι.
Όμως, στο πλαίσιο της εκ μέρους της εκτιμήσεως του συμβατού του δεύτερου μέτρου με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή, η Επιτροπή δεν έλαβε ρητώς θέση, με την προσβαλλόμενη απόφαση, επί του περιεχομένου του υπομνήματος που συνέταξε στις 19 Μαρτίου 2009 το τμήμα διαχειρίσεως κινδύνου της SACE προς εξακρίβωση του κατά πόσον «η εκτιμώμενη αποδοτικότητα […] που απορρέει από τη σύμβαση αντασφάλισης ήταν σύμφωνη με τους αναληφθέντες κινδύνους» και το οποίο επικαλούνται οι προσφεύγουσες (βλ. ανωτέρω σκέψη 107). Το υπόμνημα αυτό είχε, ωστόσο, κοινοποιηθεί στην Επιτροπή από τη SACE, κατά τη διοικητική διαδικασία, όπως βεβαιώνεται στην αιτιολογική σκέψη 179 της προσβαλλομένης αποφάσεως, που μνημονεύει το εν λόγω υπόμνημα και αναφέρει ότι, κατά τη συνεδρίασή του την 1η Απριλίου 2009, το διοικητικό συμβούλιο της SACE είχε εγκρίνει τη συμμετοχή της SACE στη σύμβαση αντασφαλίσεως υπερβολικών ζημιών της Sace BT για το ποσό που δεν καλυπτόταν από τους αντασφαλιστές της αγοράς.
Το υπόμνημα της 19ης Μαρτίου 2009 έχει, ωστόσο, κάποια σημασία. Πράγματι, από την επιχειρηματολογία των διαδίκων και τα στοιχεία της δικογραφίας προκύπτει ότι οι μόνες οικονομικές εκτιμήσεις επί των οποίων στηρίχθηκε η SACE για να λάβει το δεύτερο μέτρο, που συζητήθηκε για πρώτη φορά κατά τη συνεδρίαση του διοικητικού συμβουλίου της SACE στις 11 Φεβρουαρίου 2009, κατά τις προσφεύγουσες, περιέχονταν στο εν λόγω υπόμνημα της 19ης Μαρτίου 2009 και στην έκθεση του πράκτορα της ασφαλιστικής AON Re Global, στην οποία ήταν βασισμένο το υπόμνημα αυτό.
Εξάλλου, οι προσφεύγουσες δεν επικαλούνται κανένα άλλο έγγραφο που να είχε υποβληθεί στο διοικητικό συμβούλιο της SACE προκειμένου να εξεταστεί η συμμετοχή της εταιρίας αυτής στη σύμβαση αντασφαλίσεως της Sace BT.
Εντούτοις, λαμβανομένων υπόψη τόσο των παρατηρήσεων της SACE και των ιταλικών αρχών κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας όσο και του περιεχομένου του προμνησθέντος υπομνήματος της 19ης Μαρτίου 2009 και της προμνησθείσας εκθέσεως της AON Re Global, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι δεν έλαβε ρητώς θέση επί του περιεχομένου των στοιχείων αυτών στην προσβαλλόμενη απόφαση προκειμένου να εκτιμήσει κατά πόσον η χορήγηση του δεύτερου μέτρου στηριζόταν σε προηγηθείσα ανάλυση της αποδοτικότητάς του.
Πράγματι, αφενός, από τη σύνοψη των παρατηρήσεών τους στις αιτιολογικές σκέψεις 68 έως 71 της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν προκύπτει —οι δε προσφεύγουσες καθώς και η Ιταλική Δημοκρατία δεν ισχυρίζονται ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου— ότι είχαν υποστηρίξει, κατά τη διοκητική διαδικασία, ότι η SACE είχε προβεί σε ex ante ανάλυση της αποδοτικότητας του δεύτερου μέτρου και, συνεπώς, του οικονομικώς ορθολογικού χαρακτήρα του, βάσει των προμνησθέντων εγγράφων. Κατά τη διοικητική διαδικασία, οι ανωτέρω επικεντρώθηκαν στο ότι οι όροι που συνομολόγησε η SACE ήταν όμοιοι με εκείνους που δέχθηκαν οι αντασφαλιστές που μετείχαν στην ασφαλιστική κάλυψη της Sace BT.
Αφετέρου, το υπόμνημα της 19ης Μαρτίου 2009 προέρχεται από την υπηρεσία διαχειρίσεως κινδύνου της SACE, υπηρεσία που ήταν επιφορτισμένη να εξακριβώσει κατά πόσον η εκτιμώμενη αποδοτικότητα της συμφωνίας αντασφαλίσεως της Sace BT ήταν σύμφωνη με τους αναλαμβανόμενους κινδύνους. Η υπηρεσία αυτή γνωμοδότησε υπέρ της συμμετοχής της SACE στη συμφωνία αυτή, στηριζόμενη κυρίως στην έκθεση του πράκτορα της ασφαλιστικής AON Re Global, της 14ης Νοεμβρίου 2008. Η έκθεση αυτή περιείχε εκτιμήσεις, που είχαν γίνει για τη Sace BT ενόψει της ανανεώσεως της συμβάσεως αντασφαλίσεως, το 2009, και στηρίζονταν στην ανάλυση της επιπτώσεως της συμβάσεως αντασφαλίσεως του 2008 επί των αποτελεσμάτων και των τρεχουσών και μελλουσών αναγκών της Sace BT σε ιδίους πόρους. Στο υπόμνημα της 19ης Μαρτίου 2009, η υπηρεσία διαχειρίσεως κινδύνου της SACE δεν προέβη, ωστόσο, σε ενημέρωση των πληροφοριών που χρονολογούνταν από το 2008. Έτσι, ούτε το υπόμνημα της 19ης Μαρτίου 2009 ούτε η έκθεση της AON Re Global λάμβαναν υπόψη τη χρηματοπιστωτική κρίση που είχε πλήξει την ευρωπαϊκή οικονομία στα τέλη του 2008 και η οποία είχε επιδεινώσει την οικονομική κατάσταση στην ευρωζώνη το 2009. Επιπλέον, το υπόμνημα αυτό δεν περιείχε την παραμικρή ένδειξη που να επιτρέπει να υποτεθεί ότι η σημασία της συμμετοχής στη συμφωνία, σε ποσοστό 74,15 %, την οποία σχεδίαζε η SACE και, ως εκ τούτου, η έκταση της εκθέσεώς της στους κινδύνους είχαν ληφθεί υπόψη κατά την αξιολόγηση της εκτιμώμενης αποδοτικότητας μιας τέτοιας συμμετοχής.
Συνεπώς, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να λάβει θέση, με την προσβαλλόμενη απόφαση, σχετικά με την αποδεικτική αξία του υπομνήματος της 19ης Μαρτίου 2009 και της εκθέσεως της 14ης Νοεμβρίου 2008. Αρκούσε να εκθέσει επαρκώς του λόγους για τους οποίους είχε θεωρήσει ότι οι ιδιώτες επιχειρηματίες δεν θα είχαν δεχθεί να μετάσχουν στο δεύτερο μέτρο υπό τους όρους που προσέφερε η SACE.
Επομένως, η Επιτροπή δεν διέθετε κανένα κρίσιμο γραπτό κείμενο όταν ανέλυσε το ζήτημα κατά πόσον η SACE είχε ενεργήσει ως ιδιώτης αντασφαλιστής. Τίθεται, συνεπώς, το ζήτημα των συνεπειών που θα πρέπει να αντληθούν από τη μη ανακοίνωση στην Επιτροπή στοιχείων προηγηθείσας οικονομικής αξιολογήσεως, κατάλληλης και τεκμηριωμένης, της εκτιμώμενης αποδοτικότητας του δεύτερου μέτρου που να λαμβάνει υπόψη το σύνολο των παραγόντων τους οποίους ένας ιδιώτης αντασφαλιστής, ενεργώντας σε συνθήκες της αγοράς, θα είχε λάβει υπόψη του.
Ασφαλώς, κατά τη νομολογία (βλ. ανωτέρω σκέψη 97), στο κράτος μέλος ή στην ενδιαφερόμενη δημόσια οντότητα εναπόκειται να καταδείξει ότι η απόφασή του/της στηριζόταν σε οικονομικές εκτιμήσεις συγκρίσιμες προς εκείνες στις οποίες θα είχε προβεί ένας ορθολογικώς ενεργών ιδιώτης επιχειρηματίας, ευρισκόμενος σε παραπλήσια κατάσταση, προτού λάβει το σχεδιαζόμενο μέτρο, προκειμένου να προσδιορίσει τη μελλοντική αποδοτικότητα μιας τέτοιας επενδύσεως. Προς τούτο, η προσκόμιση κατά τη διοικητική διαδικασία μελετών ανεξαρτήτων εταιριών παροχής συμβουλών παραγγελθεισών πριν από τη λήψη του συγκεκριμένου μέτρου μπορεί να συμβάλει στην απόδειξη του ότι το κράτος μέλος ή η δημόσια οντότητα εφάρμοσαν το μέτρο αυτό υπό την ιδιότητα επιχειρηματία της αγοράς (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προμνησθείσα στη σκέψη 97 απόφαση Ισπανία κ.λπ. κατά Επιτροπής, ΕU:T:2014:604, σκέψη 49).
Ωστόσο, τα στοιχεία οικονομικής εκτιμήσεως τα οποία απαιτούνται από τη δημόσια οντότητα που χορηγεί την ενίσχυση πρέπει να εκτιμώνται in concreto και ποικίλλουν αναλόγως της φύσεως και της εκτάσεως των αναλαμβανομένων κινδύνων (βλ. ανωτέρω σκέψη 98). Εν προκειμένω, η εκτίμηση της αποδοτικότητας του δεύτερου μέτρου, που συνίστατο σε εμπορική συναλλαγή, μπορούσε να πραγματοποιηθεί βάσει σχετικά περιορισμένης αναλύσεως, αφενός, των αναλαμβανομένων κινδύνων και, αφετέρου, του ενδεδειγμένου ύψους της αμοιβής της αντασφαλίσεως λαμβανομένης υπόψη της εκτάσεως του κινδύνου.
Υπό τις συνθήκες αυτές, λαμβανομένου υπόψη του ασφαλώς μη αμελητέου, πλην όμως σχετικώς περιορισμένου ποσού που αντιπροσώπευε η συναλλαγή, το γεγονός απλώς και μόνον ότι η SACE δεν παρέσχε την απόδειξη ότι είχε προβεί ex ante στην οικονομική εκτίμηση του ποσού του ασφαλίστρου που αντιπροσώπευε το επίπεδο του αναλαμβανομένου κινδύνου, προκειμένου να καθορίσει την αποδοτικότητα της αντασφαλιστικής καλύψεως της Sace BT, δεν αρκεί για να θεωρηθεί ότι δεν ενήργησε ως ιδιώτης αντασφαλιστής ευρισκόμενος σε παραπλήσια κατάσταση.
Πρέπει, συνεπώς, να εξεταστούν οι ενδείξεις επί των οποίων στηρίχθηκε η Επιτροπή, στην προσβαλλόμενη απόφαση, για να προσάψει στη SACE ότι παρέσχε το υπόλοιπο της αντασφαλιστικής καλύψεως με τους ίδιους όρους αμοιβής που εφάρμοσαν οι ιδιώτες αντασφαλιστές για μικρότερους κινδύνους.
Πρώτον, μεταξύ των ενδείξεων αυτών, η Επιτροπή ενέμεινε ιδιαιτέρως στο ότι, παρά τις πολυάριθμες απόπειρές της, η Sace BT δεν κατόρθωσε να επιτύχει, από ιδιώτες αντασφαλιστές, αντασφαλιστική κάλυψη πέραν του 25,85 % (βλ. ανωτέρω σκέψη 101, πρώτη περίπτωση). Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν συναφώς ότι η άρνηση των αντασφαλιστών να αναλάβουν, το 2009, αντίθετα προς τα προηγούμενα έτη, αντασφαλιστική κάλυψη πέραν του 25,85 % εξηγείται από την κυκλική μείωση της δραστηριότητάς τους, προς αντιμετώπιση της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσεως, και όχι από τους κινδύνους που συνδέονταν με το χαρτοφυλάκιο της Sace BT (βλ. ανωτέρω σκέψη 104).
Αν γίνει δεκτό ότι η κατάσταση κρίσεως μπορούσε να αποτελεί έναν από τους παράγοντες αυτής της αρνήσεως των ιδιωτών αντασφαλιστών να συμμετάσχουν στη σύμβαση αντασφαλίσεως της Sace BT για ποσοστό πέραν του 25,85 % (βλ. ανωτέρω σκέψη 100), πρέπει να παρατηρηθεί ότι η κρίση επηρέαζε τους όρους της αγοράς και αύξανε τους κινδύνους ζημιών για το σύνολο των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων, συμπεριλαμβανομένης της SACE, παρά τη στέρεα οικονομική της κατάσταση και τη θετική εξέλιξη της δραστηριότητάς της, που επικαλούνται οι προσφεύγουσες. Όμως, το πλαίσιο της κρίσεως και η προβαλλόμενη μείωση της αντασφαλιστικής προσφοράς δεν μπορούσαν παρά να παρακινήσουν έναν ορθολογικώς σκεπτόμενο επιχειρηματία να εκτιμήσει με τη μεγαλύτερη δυνατή προσοχή τους αναλαμβανόμενους κινδύνους και την αποδοτικότητα της επίμαχης συναλλαγής. Συναφώς, τα υποστηριζόμενα από την Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 128 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι δηλαδή η χρηματοπιστωτική κρίση οδήγησε στην εγκαθίδρυση αυστηρότερων όρων αντασφαλίσεως (βλ. ανωτέρω σκέψη 101, δεύτερη περίπτωση), δεν αμφισβητούνται εξάλλου από τις προσφεύγουσες.
Όμως, οι προσφεύγουσες δεν επικαλούνται κανένα στοιχείο που να επιτρέπει να υποτεθεί ότι η εκ μέρους των ιδιωτών αντασφαλιστών εκτίμηση της αποδοτικότητας μεγαλύτερης συμμετοχής στη σύμβαση αντασφαλίσεως της Sace BT, λαμβανομένης υπόψη της εκτάσεως των αναλαμβανομένων κινδύνων, δεν διαδραμάτισε ουσιώδη ρόλο στην άρνηση αυτή. Ασφαλώς, οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι από την εξέταση των συμφωνιών αντασφαλίσεως της Sace BT, από το 2009 έως το 2011, καταδεικνύεται ότι «το ποσοστό πιστώσεως που καταβλήθηκε στους διαφόρους αντασφαλιστές υπήρξε το ίδιο», καίτοι τα ποσοστά που αντασφάλισαν οι διάφοροι ιδιώτες επιχειρηματίες κυμαίνονταν μεταξύ 2,5 % και 10 % το 2009 (βλ. ανωτέρω σκέψη 100) και μεταξύ 5 % και 15 % το 2010 και το 2011. Ομοίως, από την απάντηση των προσφευγουσών σε γραπτή ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου προκύπτει ότι, από το 2005 έως το 2008, περίοδο κατά την οποία η Sace BT είχε επιτύχει την ολοσχερή αντασφαλιστική κάλυψή της στην αγορά, το ύψος της αμοιβής που προέβλεπαν οι ετήσιες συμβάσεις αντασφαλίσεως για την κάλυψη του συνόλου των αντασφαλιζομένων κινδύνων της Sace BT καταβαλλόταν επίσης από την τελευταία στους διαφόρους αντασφαλιστές αναλογικώς των ποσοστών της συμμετοχής τους στις εν λόγω συμβάσεις. Ωστόσο, κατά την περίοδο αυτή, τα ποσοστά καλύψεως που προσέφεραν οι ιδιώτες αντασφαλιστές κλιμακώνονταν μεταξύ 3 % και 28 %. Τα διαφορετικά αυτά ποσοστά συμμετοχής που είχαν παράσχει ιδιώτες αντασφαλιστές, υπό τους ίδιους όρους αμοιβής, δεν έχουν, ωστόσο, καμία σχέση με τη συμμετοχή κατά 74,15 % της SACE στη σύμβαση αντασφαλίσεως της Sace BT του 2009. Συνεπώς, οι παλαιές συμβάσεις αντασφαλίσεως της Sace BT, τις οποίες επικαλούνται οι προσφεύγουσες, δεν επιτρέπουν να συναχθεί κανένα συμπέρασμα όσον αφορά τον συσχετισμό στον οποίο ενδεχομένως προέβησαν οι ιδιώτες επιχειρηματίες που βρίσκονταν σε παραπλήσια κατάσταση μεταξύ του επιπέδου της αμοιβής και της αποφάσεως για τη χορήγηση αντασφαλιστικής καλύψεως μεγαλύτερης του 74 %.
Δεύτερον, όσον αφορά τη διχογνωμία σχετικά με το κατά πόσον η επίμαχη αντασφαλιστική κάλυψη χορηγήθηκε από τη SACE στη Sace BT με σκοπό να αντιμετωπιστεί «η αδυναμία αντασφαλίσεως» στην αγορά, όπως αναφέρεται στα πρακτικά της συνεδριάσεως του διοικητικού συμβουλίου της SACE της 26ης Μαΐου 2009, τα οποία επικαλείται η Επιτροπή, ή με την προοπτική αμοιβαίου οφέλους, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες (βλ. ανωτέρω σκέψη 105), πρέπει να υπομνησθεί, καταρχάς, ότι δεν αμφισβητείται μεταξύ των διαδίκων ότι η Sace BT δεν κατόρθωσε να επιτύχει, στην αγορά, την κάλυψη του 74,15 % της αντασφαλίσεώς της με τους όρους αμοιβής που δέχθηκε η SACE (βλ. ανωτέρω σκέψη 100).
Περαιτέρω, πρέπει να υπομνησθεί ότι ούτε από τη δικογραφία ούτε από τα έγγραφα που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή κατά τη διοικητική διαδικασία και τα οποία προσκόμισαν οι προσφεύγουσες ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου κατόπιν αιτήσεώς του προκύπτει ότι το δεύτερο μέτρο σχεδιάστηκε με γνώμονα την αποδοτικότητά του για τη SACE. Πρόκειται, μεταξύ άλλων, για τα πρακτικά της συνεδριάσεως του διοικητικού συμβουλίου της SACE της 11ης Φεβρουαρίου 2009, κατά τη διάρκεια της οποίας συζητήθηκε για πρώτη φορά η συμμετοχή της SACE στη σύμβαση αντασφαλίσεως της Sace BT του 2009, και για τα πρακτικά της συνεδριάσεως του εν λόγω διοικητικού συμβουλίου της 1ης Απριλίου 2009, κατά τη διάρκεια της οποίας εγκρίθηκε η λήψη του δεύτερου μέτρου, καθώς και για τα έγγραφα που υποβλήθηκαν στο διοικητικό συμβούλιο κατά τις δύο αυτές συνεδριάσεις. Πράγματι, από τα πρακτικά της 1ης Απριλίου 2009, που καταγράφουν την έγκριση της συμμετοχής της SACE στη σύμβαση αντασφαλίσεως της Sace BT για το μέρος που δεν είχαν δεχθεί οι ιδιώτες αντασφαλιστές και υπό τους ίδιους όρους που είχαν συνομολογήσει οι εν λόγω αντασφαλιστές, προκύπτει ρητώς ότι η συμμετοχή αυτή αποφασίστηκε «λαμβανομένης υπόψη της τότε αρνητικής συγκυρίας», ώστε να παρασχεθεί στη Sace BT η δυνατότητα να διατηρήσει την ασφαλιστική ικανότητά της ιδίως στον τομέα των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων. Επιπλέον, ούτε τα πρακτικά της συνεδριάσεως του διοικητικού συμβουλίου της SACE της 26ης Μαΐου 2009 —που υπενθυμίζουν «τη συμμετοχή της SACE στο πρόγραμμα αντασφαλίσεως της Sace BT, σύμφωνα με τις αποφάσεις του διοικητικού συμβουλίου της 11ης Φεβρουαρίου και της 1ης Απριλίου 2009»— ούτε τα έγγραφα που υποβλήθηκαν στο εν λόγω διοικητικό συμβούλιο κατά τη συνεδρίαση αυτή περιέχουν στοιχεία σχετικά, μεταξύ άλλων, με τον αριθμό των ζημιών που είχε καταγράψει η Sace BT από τις αρχές του 2009 (βλ. κατωτέρω σκέψη 134), που να επιτρέπουν να υποτεθεί ότι η αποδοτικότητα της επίμαχης αντασφαλιστικής καλύψεως για τη SACE ελήφθη υπόψη πριν από τη σύναψη της συμβάσεως αυτής υπέρ της Sace BT στις 5 Ιουνίου 2009.
Τρίτον, προς κατάδειξη του δυσανάλογου χαρακτήρα του ύψους της αμοιβής που καταβλήθηκε από τη Sace BT σε σχέση προς το επίπεδο των κινδύνων που ανέλαβε η SACE, η Επιτροπή υποστηρίζει, στην αιτιολογική σκέψη 128 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι οι σημαντικές ζημίες, της τάξεως των 29,5 εκατομμυρίων ευρώ, που υπέστη η Sace BT το 2008, συνεπάγονταν μείζονες κινδύνους όσον αφορά την αντασφάλιση.
Συναφώς, οι προσφεύγουσες δεν αμφισβητούν το μνημονευόμενο στην υποσημείωση 101 της αιτιολογικής σκέψεως 128 της προσβαλλομένης αποφάσεως γεγονός ότι —σύμφωνα με τα πρακτικά της επιθεωρήσεως που πραγματοποίησε στις 11 Οκτωβρίου 2010 το Istituto per la vigilanza sulle assicurazione private (ISVAP, ιταλική διοικητική αρχή επιβλέψεως των ιδιωτικών ασφαλίσεων), στα γραφεία της Sace BT, τα οποία προσκόμισε η Επιτροπή κατόπιν αιτήσεως του Γενικού Δικαστηρίου— διάφοροι ιδιώτες αντασφαλιστές που έλαβαν μέρος στις συζητήσεις για την ανανέωση της αντασφαλίσεως της Sace BT είχαν εκφράσει ανησυχίες όσον αφορά την κατάσταση της επιχειρήσεως αυτής. Ένας από τους αντασφαλιστές δικαιολόγησε την άρνησή του να συμμετάσχει στη σύμβαση αντασφαλίσεως υπερβολικών ζημιών του 2009 επικαλούμενος ιδίως το υπερβολικό ποσοστό των ζημιών κατά τα δύο τελευταία έτη και την τιμή του προγράμματος. Εξάλλου, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή διευκρίνισε, χωρίς να αντικρουσθεί από τις προσφεύγουσες και την Ιταλική Δημοκρατία, τη σχέση μεταξύ, αφενός, της εκθέσεως των αντασφαλιστών στον κίνδυνο και, αφετέρου, των χρηματοοικονομικών απωλειών που υπέστη η Sace BT το 2008 λόγω της αυξήσεως των ζημιών εξαιτίας της κρίσεως.
Ασφαλώς, οι προσφεύγουσες και η Ιταλική Δημοκρατία ανέφεραν συναφώς, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι, κατά τον χρόνο της αναλήψεως εκ μέρους της SACE του εναπομένοντος μέρους της αντασφαλιστικής καλύψεως της Sace BT, στις 5 Ιουνίου 2009, δεν είχε ακόμα σημειωθεί καμία ζημία. Ωστόσο, ούτε από τη δικογραφία ούτε από τα στοιχεία που προσκόμισαν οι προσφεύγουσες προκύπτει ότι η απουσία ζημιών κατά το πρώτο εξάμηνο του 2009, και στη συνέχεια κατά τους δύο επόμενους μήνες, ελήφθη υπόψη από το διοικητικό συμβούλιο της SACE κατά την έγκριση του δεύτερου μέτρου, την 1η Απριλίου 2009, ή κατά την υπογραφή της συμβάσεως στις 5 Ιουνίου 2009, όπως διαπιστώθηκε ανωτέρω στη σκέψη 129.
Επιπλέον, δεν είναι εξακριβωμένο —πράγμα το οποίο εξάλλου δεν ισχυρίζονται οι προσφεύγουσες και η Ιταλική Δημοκρατία— ότι η απουσία ζημίας, πριν από την ανάληψη της επίμαχης αντασφαλιστικής καλύψεως, στις 5 Ιουνίου 2009, είχε γνωστοποιηθεί στην Επιτροπή, κατά τη διοικητική διαδικασία, προς δικαιολόγηση της λήψεως του δεύτερου μέτρου. Όμως, σύμφωνα με τη νομολογία (προμνησθείσα στη σκέψη 83 απόφαση Ολυμπιακή Αεροπορία Υπηρεσίες κατά Επιτροπής,
EU:T:2008:222
, σκέψη 56· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Chronopost και La Poste κατά UFEX κ.λπ., C‑341/06 P και C‑342/06 P, Συλλογή,
EU:C:2008:375
, σκέψη 144, και προμνησθείσα στη σκέψη 95 απόφαση Επιτροπή κατά Scott,
EU:C:2010:480
, σκέψη 91), η νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως πρέπει να εκτιμηθεί βάσει των πληροφοριακών στοιχείων που μπορούσε να έχει στη διάθεσή της η Επιτροπή όταν την εξέδωσε. Κατά συνέπεια, στο μέτρο που οι προσφεύγουσες και η Ιταλική Δημοκρατία δεν γνωστοποίησαν τα στοιχεία αυτά στην Επιτροπή κατά τη διοικητική διαδικασία, δεν μπορούν, προς αμφισβήτηση της νομιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως, να επικαλεστούν το ότι, κατά το πεντάμηνο που προηγήθηκε της αναλήψεως της επίμαχης αντασφαλιστικής καλύψεως υπέρ της Sace BT, δεν είχε καταγραφεί καμία ζημία, οπότε οι κίνδυνοι τους οποίους αναλάμβανε η SACE ήταν περισσότερο περιορισμένοι (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 13ης Ιουνίου 2002, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, C‑382/99, Συλλογή,
EU:C:2002:363
, σκέψη 76). Εξάλλου, και εν πάση περιπτώσει, ορθώς παρατήρησε η Επιτροπή, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι το νέο επιχείρημα που στηρίζεται στην απουσία ζημιών κατά το πρώτο πεντάμηνο του 2009, το οποίο προβλήθηκε για πρώτη φορά κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ήταν απαράδεκτο κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 48, παράγραφος 2, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Πράγματι, το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να θεωρηθεί ως ανάπτυξη της εκ μέρους των προσφευγουσών ασαφούς και μη εμπεριστατωμένης επικλήσεως, με το δικόγραφο της προσφυγής, της «ευνοϊκής για τους αντασφαλιστές ιστορικής εξελίξεως» του χαρτοφυλακίου της Sace BT (βλ. ανωτέρω σκέψη 104).
Τέλος, σύμφωνα με τη νομολογία, η εκ των υστέρων διαπίστωση, την οποία επικαλέστηκε η SACE κατά τη διοικητική διαδικασία, ότι το δεύτερο μέτρο επέτρεψε όντως στην εταιρία να επιτύχει σημαντικό οικονομικό όφελος, καθόσον δεν καταγράφηκε καμία ζημία όσον αφορά τα εισπραχθέντα ασφάλιστρα ύψους 1,56 εκατομμυρίων ευρώ, στερείται σημασίας, στο μέτρο που στηρίζεται σε κατάσταση μεταγενέστερη της λήψεως του δεύτερου μέτρου (βλ. ανωτέρω σκέψη 93).
Τέταρτον, η Επιτροπή παρατηρεί, στο τέλος της αιτιολογικής σκέψεως 128 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η ανάθεση ενός τόσο υψηλού ποσοστού αντασφαλίσεως σε μία και μόνη εταιρία θα μπορούσε να αντιβαίνει στις γενικές αρχές αντασφαλίσεως, όπως είχε επισημάνει το ISVAP στα πρακτικά της επιθεωρήσεώς του στα γραφεία της Sace BT, στις 11 Οκτωβρίου 2010. Συναφώς, από τις εξηγήσεις των προσφευγουσών και τα πρακτικά αυτά προκύπτει ότι, κατά τις συζητήσεις του στις 22 Απριλίου 2008, το διοικητικό συμβούλιο της Sace BT είχε αποφασίσει ότι ο αριθμός των αντασφαλιστών που θα συμμετείχαν στη σύμβαση αντασφαλίσεώς της έπρεπε να είναι τέτοιος ώστε να εξασφαλίζει την προσήκουσα κατανομή των κινδύνων μεταξύ τους και ότι κανένας αντασφαλιστής δεν θα έπρεπε να κληθεί να καλύψει ποσοστό αντασφαλίσεως άνω του 25 %. Αυτό επιβεβαιώνει ότι η Sace BT απευθύνθηκε στη μητρική της εταιρία, το 2009, διότι είχε κατορθώσει να επιτύχει συνολική αντασφαλιστική κάλυψη στην αγορά μόνον σε ποσοστό 25,85 %, παρά τις πολυάριθμες απόπειρές της.
Τα στοιχεία αυτά συνηγορούν υπέρ της απουσίας ορθολογικής οικονομικής κρίσεως στην απόφαση της SACE να προσφέρει στη θυγατρική της κάλυψη αντιστοιχούσα σχεδόν στο τριπλάσιο του ανωτάτου ορίου του 25 % που είχε αναφέρει το ISVAP και καθορίσει η Sace BT, και τούτο κατά μείζονα λόγο καθόσον η SACE ουδέποτε είχε προσφέρει στην πράξη συμβάσεις αντασφαλίσεως στο παρελθόν, καίτοι το άρθρο 6, παράγραφος 4, του καταστατικού της τής επιτρέπει να προσφέρει τέτοιες συμβάσεις υπό τον όρο ότι συνομολογούνται με τους όρους της αγοράς (βλ. ανωτέρω σκέψη 106).
Πέμπτον, όσον αφορά το κατά πόσον η απόφαση των ιδιωτών αντασφαλιστών να συμμετάσχουν σε αντασφαλιστική σύμβαση καθώς και το ποσοστό συμμετοχής τους εξαρτώνται ιδίως από το επίπεδο της προτεινόμενης αμοιβής λαμβανομένου υπόψη του εύρους των αναλαμβανομένων κινδύνων (βλ. ανωτέρω σκέψη 108), οι ισχυρισμοί των προσφευγουσών είναι απορριπτέοι. Καταρχάς, η διαδικασία διαπραγματεύσεως των όρων αμοιβής που προτείνονται σε αντασφαλιστική σύμβαση ουδόλως σημαίνει ότι το επίπεδο της αμοιβής που προβλέπεται από τη σύμβαση αντασφαλίσεως κατά το πέρας των διαπραγματεύσεων αυτών δεν έχει σημαντική επίπτωση στην απόφαση των ιδιωτών αντασφαλιστών να συμμετάσχουν ή όχι στη σύμβαση αυτή και στο ποσοστό του κινδύνου που αυτοί δέχονται ενδεχομένως να αναλάβουν. Εξάλλου, όσον αφορά τη νομική διαδικασία που θα μπορούσε να επιτρέψει σε έναν αντασφαλιστή, όπως η SACE, να λάβει, σε αντιστάθμισμα της αναλήψεως του υπολειπόμενου ποσοστού της αντασφαλιστικής καλύψεως της Sace BT, αμοιβή υψηλότερη από αυτή που προβλέπει η αντασφαλιστική σύμβαση του 2009 που υπογράφηκε από ιδιώτες αντασφαλιστές για συνολικό ποσοστό 25,85 %, η Επιτροπή επισήμανε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, απαντώντας σε ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου, ότι η προμνησθείσα σύμβαση αντασφαλίσεως της Sace BT δεν αφορούσε παρά μόνον το 25 % των κινδύνων που αντασφάλισε η εταιρία αυτή. Συνεπώς, μια άλλη αντασφαλιστική σύμβαση, προβλέπουσα διαφορετική αμοιβή, θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο διαπραγματεύσεως όσον αφορά το υπόλοιπο της αντασφαλιστικής καλύψεως της Sace BT για το 2009, πράγμα το οποίο δεν αμφισβητήθηκε ούτε από τις προσφεύγουσες ούτε από την Ιταλική Δημοκρατία κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
Περαιτέρω, το επιχείρημα των προσφευγουσών ότι, κατά την κρατούσα οικονομική θεωρία, η τιμολόγηση των συμβάσεων αντασφαλίσεως εξαρτάται από ένα σύνολο παραγόντων, όπως οι ενδεχόμενες καταστάσεις της αγοράς και η τάση των ενδιαφερομένων επιχειρηματιών να ευνοούν ορισμένες κατηγορίες κινδύνων, δεν σημαίνει ότι το εύρος των αναλαμβανομένων κινδύνων συνιστά αμελητέο παράγοντα κατά τον καθορισμό των τιμών.
Τέλος, το επιχείρημα σχετικά με την πρακτική που ακολουθούν οι σημαντικότεροι διεθνείς αντασφαλιστές, το οποίο προβάλλουν οι προσφεύγουσες (βλ. ανωτέρω σκέψη 108), δεν επιτρέπει να αποδειχθεί η ύπαρξη, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, αμελητέου συσχετισμού μεταξύ του επιπέδου των αναλαμβανομένων κινδύνων και του επιπέδου της αμοιβής. Αφενός, το επιχείρημα αυτό στηρίζεται στην από 18 Απριλίου 2013 επιστολή της AON Benfield Italia SpA Insurance & Reinsurance Brokers προς τη Sace BT, όπου αναφέρεται ότι «[μπορούσαν] να επιβεβαιώσουν βάσει της πείρας [τους] ως οι πλέον σημαντικοί πράκτορες αντασφαλίσεων ότι καταρχήν το κόστος (αμοιβή ή φόροι) μιας αναλογικής ή XL συμβάσεως είναι ανεξάρτητο του ποσοστού συμμετοχής (και αντιστρόφως)». Αφετέρου, οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι το δεύτερο μέτρο εξομοιώνεται προς τις, όχι σπάνιες, περιπτώσεις αναλήψεως σημαντικών ποσοστών κινδύνου, άνω του 50 %, από τις εταιρίες που ηγούνται ομίλου.
Ασφαλώς, η προμνησθείσα επιστολή, καίτοι μεταγενέστερη της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, βασίζεται σε πληροφορίες που ήταν διαθέσιμες κατά τη λήψη του δεύτερου μέτρου. Ωστόσο, ούτε το περιεχόμενο της επιστολής αυτής ούτε το επιχείρημα σχετικά με τις ηγούμενες ομίλου εταιρίες αναφέρονται ειδικά στις συμβάσεις αντασφαλίσεως υπερβολικών ζημιών. Ως εκ του γενικού χαρακτήρα τους, τα στοιχεία αυτά δεν επιτρέπουν την ανατροπή των διαπιστώσεων της Επιτροπής που στηρίζονται, λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων που διέθετε, στο όλο πλαίσιο της υπό κρίση διαφοράς, που χαρακτηρίζεται μεταξύ άλλων από την άρνηση των ιδιωτών αντασφαλιστών να συμμετάσχουν σε μεγαλύτερο βαθμό στη συμφωνία αντασφαλίσεως της Sace BT, και στην έλλειψη ισορροπίας μεταξύ του ύψους της αμοιβής και του επιπέδου του αναλαμβανομένου κινδύνου, λαμβανομένης υπόψη της εκτάσεως της συμμετοχής της SACE στην αντασφαλιστική κάλυψη.
Έκτον, αντίθετα προς τα υποστηριζόμενα από τις προσφεύγουσες (βλ. ανωτέρω σκέψη 109), η εκ μέρους της SACΕ ανάληψη αντασφαλιστικής καλύψεως υπέρ της Sace BT υπό όρους τιμής διαφορετικούς από αυτούς που απορρέουν από τις δυνάμεις της αγοράς συνιστά, αυτή καθαυτήν, πλεονέκτημα υπό την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Εξάλλου, οι προσφεύγουσες δεν αμφισβητούν ότι η ίδια η SACE αναγνώρισε, κατά τη διοικητική διαδικασία, ότι αυτή η αντασφαλιστική κάλυψη επέτρεψε στη Sace BT να αυξήσει την ικανότητά της προς ασφάλιση πιστώσεων. Επιπλέον, η επιχειρηματολογία των προσφευγουσών σύμφωνα με την οποία δεν υφίσταται αναλογική και ποσοτικώς μετρήσιμη σχέση μεταξύ του ποσοστού δραστηριότητας που προτείνεται για αντασφάλιση και της επιτευχθείσας ικανότητας ασφαλίσεως είναι εντελώς άσχετη με τον ισχυρισμό της Επιτροπής, στην αιτιολογική σκέψη 130 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι, εν απουσία τέτοιας καλύψεως, η Sace BT θα είχε υποχρεωθεί είτε να στηρίξει αυτούς τους κινδύνους με δικούς της πόρους είτε να προτείνει ασφάλιστρο τουλάχιστον κατά 10 % υψηλότερο προκειμένου να επιτύχει την αντασφάλιση. Ως εκ τούτου, οι προσφεύγουσες δεν μπορούν βασίμως να προσάψουν στην Επιτροπή ότι δεν απέδειξε ποια θα ήταν η ικανότητα ασφαλίσεως πιστώσεων της Sace BT αν δεν υπήρχε η αντασφαλιστική κάλυψη που παρέσχε η SACE, εφόσον το πλεονέκτημα που αποκόμισε η Sace BT, το οποίο δεν θα μπορούσε να έχει επιτύχει υπό τους συνήθεις όρους της αγοράς, συνίστατο ακριβώς στους προτιμησιακούς όρους τιμών που της παρέσχε η SACE.
Βάσει του συνόλου των σκέψεων αυτών, πρέπει να διαπιστωθεί ότι, λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων τα οποία διέθετε κατά την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή δικαίως κατέληξε στο ότι το δεύτερο μέτρο ελήφθη υπέρ της Sace BT υπό προτιμησιακούς όρους τιμών και ότι το πλεονέκτημα που απέφερε στη Sace BT συνίστατο στη διαφορά μεταξύ της αμοιβής της αντασφαλίσεως την οποία ένας ιδιώτης αντασφαλιστής θα είχε απαιτήσει για τόσο υψηλό ποσοστό αντασφαλίσεως και της αμοιβής που εφάρμοσε η SACE.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να απορριφθούν ως αλυσιτελή τα επιχειρήματα τα οποία προέβαλαν οι προσφεύγουσες κατά το στάδιο της απαντήσεως προς αμφισβήτηση της διαπιστώσεως της Επιτροπής, στην αιτιολογική σκέψη 129 της προσβαλλομένης αποφάσεως, σύμφωνα με την οποία η σύναψη της συμβάσεως αντασφαλίσεως έπρεπε να αναλυθεί ομού με τις ανακεφαλαιοποιήσεις, ώστε να εξακριβωθεί αν μια ιδιωτική μητρική εταιρία θα είχε δεχθεί να χορηγήσει στη θυγατρική της αντασφαλιστική κάλυψη υπό προτιμησιακούς όρους σε σχέση προς τις τιμές της αγοράς, όταν η θυγατρική δεν έχει επιτύχει την κάλυψη αυτή στην προτεινόμενη τιμή.
Επί της προβαλλομένης ελλιπούς αιτιολογίας όσον αφορά την εκτίμηση του ύψους της ενισχύσεως
Όσον αφορά τη μέθοδο που προέκρινε η Επιτροπή για να καθορίσει το ποσό της ανακτητέας ενισχύσεως, η προσβαλλόμενη απόφαση περιορίζεται να αναφέρει, στην αιτιολογική σκέψη 128, ότι «[σ]ύμφωνα με την πάγια πρακτική της, η Επιτροπή θεωρεί ότι η εν λόγω αμοιβή για ένα τόσο υψηλό ποσοστό αντασφάλισης και κίνδυνο θα έπρεπε να είναι τουλάχιστον κατά 10 % υψηλότερη από την αμοιβή που χρέωσαν οι ιδιωτικοί αντασφαλιστές για το μικρότερο μέρος της αντασφάλισης και του κινδύνου», και ότι «[γ]ια ποσό 1,56 εκατ. ευρώ που κατέβαλε η Sace BT στη SACE, η ενίσχυση ανέρχεται σε 156000 ευρώ». Η προσβαλλόμενη απόφαση παραπέμπει, συναφώς, στην απόφαση 2014/532/ΕΕ της Επιτροπής, της 23ης Νοεμβρίου 2011, σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 28/10 που εφάρμοσε η Πορτογαλία με τη μορφή καθεστώτος βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων (
ΕΕ 2014, L 244, σ. 59
), στην οποία η Επιτροπή είχε διαμορφώσει μια μέθοδο υπολογισμού του ανακτητέου ποσού βάσει εύλογων υποθέσεων και των συνήθων πρακτικών της αγοράς (στο εξής: απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2011).
Οι προσφεύγουσες προσάπτουν στην Επιτροπή ότι δεν εξέθεσε τους λόγους για τους οποίους εκτίμησε ότι το ποσό της αμοιβής που κατέβαλε η Sace BT έπρεπε να υπερβαίνει κατά 10 % το ποσό της αμοιβής που εφαρμόστηκε από τους λοιπούς ιδιώτες αντασφαλιστές.
Κατά τις προσφεύγουσες, η Επιτροπή, προς απόδειξη του ανεπαρκούς χαρακτήρα της αμοιβής που καταβλήθηκε στη SACE, σε σχέση προς αυτή που κατέβαλε η Sace BT στους λοιπούς συμμετέχοντες στη σύμβαση αντασφαλίσεως, περιορίστηκε να παραπέμψει στην απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2011. Όμως, η αιτιολογία της αποφάσεως αυτής, όσον αφορά τον θεωρητικό καθορισμό της τιμής της αγοράς της καλύψεως που παρέσχε το κράτος στο 110 % της τιμής που εφάρμοζε ο ιδιώτης ασφαλιστής σε κάθε πελάτη, είναι ακατάληπτη. Εξάλλου, εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν εξήγησε γιατί αυτή η μέθοδος υπολογισμού, που είχε διαμορφωθεί όσον αφορά ένα αναλογικό δημόσιο ασφαλιστικό καθεστώς και λειτουργούσε ως μηχανισμός κατανομής των κινδύνων (λεγόμενος «top-up») με τους ιδιώτες ασφαλιστές, και απολύτως διακρινόμενο από την αντασφάλιση υπερβολικών ζημιών, μπορούσε να τύχει εφαρμογής, κατ’ αναλογία, όσον αφορά το δεύτερο μέτρο. Επιπλέον, η Επιτροπή υπέπεσε σε σφάλμα εκτιμώντας ότι η αρχή του θετικού συσχετισμού μεταξύ του μεγέθους του αναλαμβανομένου κινδύνου και του ποσοστού της αμοιβής, που είχε καθορίσει για την αναλογική ασφάλιση, ίσχυε και όσον αφορά την αντασφάλιση.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, ενόψει της δυσκολίας του προσδιορισμού του ποσού του ασφαλίστρου που θα είχαν απαιτήσει οι ιδιώτες επιχειρηματίες, στο μέτρο που το μόνο γνωστό με βεβαιότητα δεδομένο ήταν η άρνησή τους να καλύψουν από κοινού πλέον του 25,85 % του κινδύνου, υιοθέτησε μια συνετή προσέγγιση. Ο υπολογισμός για να καταλήξει σε ποσοστό 10 % έγινε βάσει του προηγουμένου της Πορτογαλίας που εξετάστηκε στην απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2011, για το οποίο η Επιτροπή είχε καταρτίσει μια μέθοδο προς υπολογισμό της αυξήσεως του ασφαλίστρου σε σχέση προς την αύξηση του κινδύνου που απέρρεε από τη μεγαλύτερη έκθεση σε επίπεδο ασφαλίσεως.
Η κύρια και μόνη κρίσιμη διαφορά μεταξύ των δύο υποθέσεων έγκειτο στο ότι η SACE όχι μόνο προέβη σε πρόσθετη παρέμβαση («top-up») για να καλύψει το μέρος του κινδύνου που δεν είχαν καλύψει οι επιχειρηματίες της αγοράς, αλλά ανέλαβε επίσης ένα ποσοστό κινδύνου κατά πολύ υψηλότερο από αυτό που είχαν δεχθεί οι ιδιώτες επιχειρηματίες, ο κυριότερος των οποίων είχε αναλάβει 10 % των κινδύνων.
Κατά τη νομολογία, αν η Επιτροπή αποφασίσει να διατάξει την ανάκτηση καθορισμένου ποσού, όπως εν προκειμένω, οφείλει, βάσει της υποχρεώσεως της εμπεριστατωμένης και αμερόληπτης εξετάσεως την οποία υπέχει, να καθορίσει, όσο περισσότερο επακριβώς επιτρέπουν οι περιστάσεις της υποθέσεως, την αξία της ενισχύσεως την οποία έλαβε η επιχείρηση (προμνησθείσα στη σκέψη 112 απόφαση Dunamenti Erőmű κατά Επιτροπής,
EU:T:2014:236
, σκέψη 177).
Εξάλλου, η επιβαλλόμενη από το άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της οικείας πράξεως και πρέπει να διαφαίνεται από αυτήν, κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο, η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εξέδωσε την πράξη, ούτως ώστε να καθιστά δυνατό στους μεν ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν τη λήψη του μέτρου, στο δε αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο να ασκήσει τον έλεγχό του. H απαίτηση αιτιολογήσεως πρέπει να εκτιμάται αναλόγως των περιστάσεων της συγκεκριμένης περιπτώσεως, ιδίως του περιεχομένου της πράξεως, της φύσεως της παρατιθέμενης αιτιολογίας και του συμφέροντος που έχουν ενδεχομένως στην παροχή διευκρινίσεων οι αποδέκτες ή άλλα πρόσωπα τα οποία η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 296 ΣΛΕΕ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει της διατυπώσεώς της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (βλ. απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2004, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, C‑279/08 P, Συλλογή,
EU:C:2011:551
, σκέψη 125 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, προς καθορισμό του ποσού της ενισχύσεως, η Επιτροπή παραπέμπει απλώς, στην προσβαλλόμενη απόφαση, στην «πάγια πρακτική» της, η οποία περιορίζεται στην απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2011.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία, η έννοια της ενισχύσεως είναι νομικού χαρακτήρα και ερμηνεύεται βάσει αντικειμενικών στοιχείων. Ο χαρακτηρισμός ενός μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως δεν μπορεί, συνεπώς, να εξαρτάται από την υποκειμενική εκτίμηση της Επιτροπής και πρέπει να γίνεται ανεξάρτητα από οποιαδήποτε προγενέστερη διοικητική πρακτική του οργάνου αυτού, έστω και παγιωμένη (βλ. προμνησθείσα στη σκέψη 97 απόφαση Ισπανία κ.λπ. κατά Επιτροπής, ΕU:T:2014:604, σκέψη 46 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επομένως, προς απόδειξη της υπάρξεως ενισχύσεως, η Επιτροπή δεν μπορεί να περιοριστεί να παραπέμψει στην «πάγια πρακτική» της. Υποχρεούται να προβαίνει σε εμπεριστατωμένη και αμερόληπτη εξέταση, βάσει της ισχύουσας νομοθεσίας, του συνόλου των αντικειμενικών στοιχείων που έχει στη διάθεσή της. Το ίδιο ισχύει και όταν η Επιτροπή καθορίζει το ποσό της ενισχύσεως της οποίας διατάσσει την ανάκτηση. Ως εκ τούτου, εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν μπορούσε να περιοριστεί να παραπέμψει στην απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2011, αλλά ήταν υποχρεωμένη να προβεί σε εμπεριστατωμένη και αμερόληπτη εξέταση των διαθέσιμων αντικειμενικών στοιχείων προκειμένου να καθορίσει, όσο το δυνατόν ακριβέστερα, το ποσό της ενισχύσεως.
Επιπλέον, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, εν προκειμένω, στο Γενικό Δικαστήριο εναπόκειται να ελέγξει τη νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως και όχι να αποφανθεί επί του κατά πόσον η απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2011 είναι ορθώς αιτιολογημένη, όπως ζητούν οι προσφεύγουσες (βλ. ανωτέρω σκέψη 146). Επομένως, η Επιτροπή δεν μπορεί να απαλλαγεί από την υποχρέωση αιτιολογήσεως στην υπό κρίση υπόθεση παραπέμποντας απλώς σε μεθοδολογία που ανέπτυξε σε άλλη υπόθεση, χωρίς καμία εξήγηση ως προς την καταλληλότητα της μεθοδολογίας αυτής προς εκτίμηση των ασφαλίστρων αντασφαλίσεως που κατέβαλε η Sace BT στη SACE σε διαφορετικό πραγματικό πλαίσιο (βλ. ανωτέρω σκέψεις 152 και 153).
Υπό τις συνθήκες αυτές, αν η Επιτροπή είχε την πρόθεση να εφαρμόσει κατ’ αναλογία, στην προκειμένη περίπτωση, τη μέθοδο υπολογισμού του ανακτητέου ποσού η οποία διαμορφώθηκε με την απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2011, όφειλε να αναφέρει τους λόγους για τους οποίους έκρινε ότι η μέθοδος αυτή ήταν ενδεδειγμένη και να εκθέσει σαφώς τη συλλογιστική που ακολούθησε εν προκειμένω κατά την εφαρμογή της, βάσει των στοιχείων του φακέλου.
Όμως, συναφώς, οι προσφεύγουσες ορθώς υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή ούτε διευκρίνισε την εφαρμοσθείσα μέθοδο υπολογισμού ούτε αιτιολόγησε, με την προσβαλλόμενη απόφαση, από πλευράς της φύσεως και των χαρακτηριστικών της αντασφαλιστικής καλύψεως υπερβολικών ζημιών, για την οποία πρόκειται στην υπό κρίση περίπτωση, την κατ’ αναλογία εφαρμογή μιας μεθόδου υπολογισμού της αμοιβής την οποία διαμόρφωσε όσον αφορά ένα καθεστώς αναλογικής δημόσιας ασφαλίσεως πιστώσεων.
Κατ’ αρχάς, είναι ακριβές ότι το πορτογαλικό καθεστώς ασφαλίσεως εξαγωγικών πιστώσεων, στο οποίο αναφέρεται η Επιτροπή, διακρίνεται από την υπό κρίση περίπτωση. Πρόκειται για καθεστώς συνασφαλίσεως εξαγωγικών πιστώσεων και όχι αντασφαλίσεως ενός ασφαλιστή. Επιπλέον, το πορτογαλικό καθεστώς, που προβλέφθηκε για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2009 έως 31 Δεκεμβρίου 2010 (αιτιολογική σκέψη 23 της αποφάσεως της 23ης Νοεμβρίου 2011), εντασσόταν στο πλαίσιο της χρηματοπιστωτικής κρίσεως του 2009 και δεν αφορούσε την ιδιαίτερη χρηματοοικονομική κατάσταση ενός μόνου ασφαλιστή, όπως η Sace BT, που υφίστατο ζημίες. Κυρίως, από τις αιτιολογικές σκέψεις 20 και 21 της αποφάσεως της 23ης Νοεμβρίου 2011 προκύπτει ότι το ποσό που κάλυπτε το πορτογαλικό δημόσιο καθεστώς ασφαλίσεως πιστώσεων, αποκλειστικώς ως συμπλήρωμα καλύψεως που είχε παρασχεθεί από ιδιώτη ασφαλιστή, επουδενί μπορούσε να υπερβεί το ποσό που κάλυπτε ο ιδιώτης ασφαλιστής. Ακριβώς στο πλαίσιο αυτό η Επιτροπή κατήγγειλε, με την αιτιολογική σκέψη 68 της αποφάσεως της 23ης Νοεμβρίου 2011, το ότι τα ασφάλιστρα που καταβάλλονταν στους δημόσιους ασφαλιστές ήταν χαμηλότερα από τα ασφάλιστρα που εφαρμόζονταν στην αγορά, ενώ, σύμφωνα με την Επιτροπή, τα ασφάλιστρα αυτά έπρεπε να είναι υψηλότερα λόγω του υψηλότερου επιπέδου του αναλαμβανομένου κινδύνου. Αντιθέτως, στην υπό κρίση περίπτωση, η Επιτροπή προσάπτει στη SACE ότι δέχθηκε την ίδια αμοιβή με αυτή των ιδιωτών ασφαλιστών, για μεγαλύτερο μέρος αντασφαλιστικής καλύψεως από αυτό που είχαν δεχθεί οι ιδιώτες αντασφαλιστές. Συνεπώς, οι περιστάσεις των δύο υποθέσεων είναι τελείως διαφορετικές.
Ασφαλώς, η Επιτροπή υποστηρίζει, στο υπόμνημα αντικρούσεως, ότι οι διαφορές μεταξύ των δύο μέτρων στερούνταν σημασίας καθόσον, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, η δημόσια οντότητα που παρέχει τη συμπληρωματική κάλυψη αναλαμβάνει μεγαλύτερο μέρος του κινδύνου, πράγμα το οποίο πρέπει κανονικά να οδηγήσει σε υψηλότερο ασφάλιστρο (βλ. ανωτέρω σκέψη 148).
Εντούτοις, ούτε ο ισχυρισμός αυτός ούτε οι αιτιολογικές σκέψεις της προσβαλλομένης αποφάσεως επιτρέπουν την κατανόηση των λόγων για τους οποίους, λαμβανομένου υπόψη του επιπέδου του κινδύνου, η τιμή της αγοράς για την αντασφαλιστική κάλυψη που χορήγησε η SACE πρέπει να υπολογιστεί με την ίδια μέθοδο με την οποία υπολογίστηκε η τιμή της αγοράς για την κάλυψη της συμπληρωματικής ασφαλίσεως που παρασχέθηκε στο πλαίσιο του πορτογαλικού δημοσίου καθεστώτος ασφαλίσεως πιστώσεων. Η προσβαλλόμενη απόφαση στερείται, συνεπώς, αιτιολογίας όσον αφορά τη δυνατότητα κατ’ αναλογία εφαρμογής στην προκειμένη περίπτωση, σε εντελώς διαφορετικό νομικό πλαίσιο, της μεθόδου υπολογισμού του ασφαλίστρου την οποία διαμόρφωσε η Επιτροπή με την απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2011. Πράγματι, στην αιτιολογική σκέψη 128 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή περιορίζεται να αναφέρει ότι ένας «συνετός επενδυτής θα ζητούσε αμοιβή που λαμβάνει υπόψη τον υψηλότερο βαθμό ανάληψης κινδύνου» και ότι αυτή η αμοιβή «θα έπρεπε να είναι τουλάχιστον κατά 10 % υψηλότερη από την αμοιβή που χρέωσαν οι ιδιωτικοί αντασφαλιστές για το μικρότερο μέρος της αντασφάλισης και του κινδύνου», παραπέμποντας χωρίς την παραμικρή εξήγηση στις αιτιολογικές σκέψεις 68 και 93 της αποφάσεως της 23ης Νοεμβρίου 2011.
Περαιτέρω, το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η προκριθείσα μεθοδολογία ήταν ευνοϊκή για τις προσφεύγουσες δεν μπορεί να θεραπεύσει αυτή την έλλειψη αιτιολογίας. Πράγματι, χωρίς σαφή και κατάλληλη εξήγηση σχετικά με την υπό κρίση περίπτωση, δεν είναι δυνατόν να εκτιμηθεί κατά πόσον η διόρθωση κατά 10 % είναι ευνοϊκή ή δυσμενής για τις προσφεύγουσες. Επιπλέον, στην Επιτροπή εναπόκειται να καθορίσει το κατάλληλο διορθωτικό μέτρο προκειμένου να τεθεί τέρμα στη στρέβλωση του ανταγωνισμού η οποία απορρέει από το αμφισβητούμενο μέτρο. Δεν μπορεί να απαλλαγεί από την υποχρέωση αυτή με απλή παραπομπή σε μεθοδολογία την οποία κρίνει ευνοϊκή για τον αποδέκτη της ενισχύσεως.
Επομένως, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να γίνει δεκτός, στο μέτρο που αντλείται από ελλιπή αιτιολόγηση της εκ μέρους της Επιτροπής εκτιμήσεως του ποσού της ενισχύσεως στο 10 % του ποσού της αμοιβής που κατέβαλε η Sace BT στη SACE.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από την παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πλάνες εκτιμήσεως και νομικές πλάνες κατά την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, όσον αφορά το τρίτο και το τέταρτο μέτρο
Στην προσβαλλόμενη απόφαση (αιτιολογικές σκέψεις 132 έως 168), η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το τρίτο και το τέταρτο μέτρο συνιστούσαν πλεονέκτημα για τη Sace BT, στηριχθείσα σε δύο σειρές σκέψεων. Καταρχάς, διαπίστωσε κυρίως, με τις αιτιολογικές σκέψεις 135 έως 144 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η SACE δεν είχε ενεργήσει ως συνετός ιδιώτης επενδυτής, καθόσον, κατά τον χρόνο λήψεως των εν λόγω μέτρων, η επιχείρηση αυτή δεν είχε αξιολογήσει αν η εισφορά πρόσθετου κεφαλαίου αποτελούσε επωφελέστερη επιλογή, για έναν μέτοχο, από την εκκαθάριση της θυγατρικής. Για τον λόγο αυτόν και μόνον, οι δύο επίμαχες εισφορές κεφαλαίου πρέπει, κατά την Επιτροπή, να χαρακτηριστούν ως ενισχύσεις.
Περαιτέρω, «για λόγους πληρότητας», η Επιτροπή διαπίστωσε συμπληρωματικώς, με τις αιτιολογικές σκέψεις 145 έως 167 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι ένας συνετός ιδιώτης επενδυτής, συγκρίνοντας μεταξύ της εναλλακτικής επιλογής της εκκαθαρίσεως της Sace BT και της επιλεγείσας λύσεως της νέας εισφοράς κεφαλαίου στη θυγατρική αυτή, θα είχε προτιμήσει να αφήσει τη Sace BT να πτωχεύσει, ή να την πωλήσει αν είχε βρει αγοραστή, παρά να προβεί στην ανακεφαλαιοποίησή της. Η ανάλυση αυτή επίσης καταδεικνύει ότι η SACE δεν ενήργησε όπως θα είχε πράξει ένα ιδιώτης επενδυτής.
Οι προσφεύγουσες αμφισβητούν τόσο την απουσία προηγούμενης οικονομικής αναλύσεως την οποία προβάλλει η Επιτροπή όσο και το βάσιμο της εκ των υστέρων αναλύσεώς της όσον αφορά την αποδοτικότητα του τρίτου και του τέταρτου μέτρου.
Πρέπει, καταρχάς, να εξεταστεί η επιχειρηματολογία των διαδίκων σχετικά με το κατά πόσον η SACE πραγματοποίησε τη δέουσα ανάλυση της αποδοτικότητας πριν επενδύσει 70 εκατομμύρια ευρώ στο κεφάλαιο της Sace BT.
Προκαταρκτικώς, οι προσφεύγουσες υπενθυμίζουν ότι ιδίως από τα σημεία 27 και 29 της ανακοινώσεως της Επιτροπής για την εφαρμογή των άρθρων [107 ΣΛΕΕ] και [108 ΣΛΕΕ] και του άρθρου 5 της οδηγίας 80/723/ΕΟΚ της Επιτροπής επί των δημοσίων επιχειρήσεων στον κλάδο της μεταποίησης (
ΕΕ 1993, C 307, σ. 3
) προκύπτει ότι, κατά την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία αγοράς, η Επιτροπή υποχρεούται να σέβεται το ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως το οποίο διαθέτει ο δημόσιος επενδυτής και να μη συμπεραίνει την ύπαρξη ενισχύσεως παρά μόνον όταν προκύπτει αντικειμενικώς ότι ο δημόσιος επενδυτής δεν μπορούσε να αναμένει ευλόγως ότι η επένδυση θα είχε αποδεκτή αποδοτικότητα, έστω και μακροπρόθεσμα.
Εν προκειμένω, οι προσφεύγουσες προσάπτουν στην Επιτροπή ότι θεώρησε ότι το γεγονός ότι βρίσκονταν σε κατάσταση κρίσεως ουδόλως μετέβαλλε τους όρους της εφαρμοστέας δοκιμασίας.
Πρώτον, οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν συναφώς ότι στην Επιτροπή εναπέκειτο να ερευνήσει με τη μεγαλύτερη δυνατή αντικειμενικότητα και τη μεγαλύτερη προσοχή σχετικά με την οικονομική πραγματικότητα που επικρατούσε στην αγορά και τον τρόπο με τον οποίο οι επενδυτικές αποφάσεις ενός υποθετικού ιδιώτη μετόχου θα επηρεάζονταν από «[το υψηλό επίπεδο] αβεβαιότητας και […] έκτακτης ανάγκης» (αιτιολογική σκέψη 166 της προσβαλλομένης αποφάσεως), που οφειλόταν στην επιδείνωση της παγκόσμιας οικονομικής καταστάσεως από το δεύτερο τρίμηνο του 2007.
Δεύτερον, οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν συναφώς ότι, κατά τα έτη 2008 και 2009, λόγω των σημαντικών ζημιών που υπέστησαν διάφορες επιχειρήσεις του τομέα της ασφαλίσεως πιστώσεων και του περιορισμένου αριθμού των δυνητικών αγοραστών, οι μέτοχοι πολλών εταιριών, ακόμα και εκτός Ιταλίας, είχαν προβεί σε εισφορές κεφαλαίου. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι προσφεύγουσες προσήψαν συναφώς στην Επιτροπή ιδίως το ότι δεν πραγματοποίησε έρευνα προκειμένου να συγκρίνει, για τους σκοπούς της εφαρμογής του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, την κατάσταση της Sace BT με την κατάσταση των άλλων ασφαλιστών, συμπεριλαμβανομένης και της επιχειρήσεως που υπέβαλε την καταγγελία, της Coface, που ανακεφαλαιοποιήθηκε τον Ιούλιο του 2009 και τον Μάρτιο του 2010 με ποσό 225 εκατομμυρίων ευρώ, αφού είχε υποστεί το 2009 ζημίες ανερχόμενες σε 163 εκατομμύρια ευρώ.
Τρίτον, οι προσφεύγουσες αμφισβητούν την εκ μέρους της Επιτροπής ερμηνεία της προμνησθείσας στη σκέψη 91 αποφάσεως Επιτροπή κατά EDF κ.λπ. (ΕU:C:2012:318). Κατ’ αυτές, η σκέψη 84 της εν λόγω αποφάσεως υπογραμμίζει την ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη οι «περιστάσεις της συγκεκριμένης περιπτώσεως». Επομένως, η τήρηση εκ μέρους του δημόσιου επενδυτή της απαιτήσεως ενός λεπτομερούς επιχειρηματικού σχεδίου, ή τουλάχιστον η συνεκτίμηση ενημερωμένων οικονομικών δεδομένων που να καταδεικνύουν ότι η επένδυση θα έχει αποδεκτή οικονομική αποδοτικότητα, θα πρέπει να εκτιμάται λαμβανομένων υπόψη του πλαισίου οικονομικής κρίσεως και της αδυναμίας του να προβεί σε αξιόπιστες προβλέψεις.
Τέταρτον, οι προσφεύγουσες προσάπτουν στην Επιτροπή ότι ακολούθησε, εν προκειμένω, δογματική προσέγγιση, συνιστάμενη στη σύγκριση των αποφάσεων ενός δημόσιου επενδυτή με εκείνες ενός υποθετικού ιδιώτη επενδυτή, χαρακτηριστικό του οποίου είναι η ικανότητα να δικαιολογεί εξ αρχής την οικονομική λογική των εμπορικών αποφάσεών του, μέσω της καταρτίσεως λεπτομερών οικονομικών προβλέψεων, εκτιμήσεων της μελλοντικής αποδοτικότητας ή λεπτομερών και πλήρων αναλύσεων κόστους/ζημιών, στηριζομένων ενδεχομένως σε εκθέσεις εξωτερικών συμβούλων. Εν απουσία τέτοιας τεκμηριώσεως, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η πράξη δεν ήταν οικονομικώς ορθολογική.
Όμως, μια τέτοια θεωρητική προσέγγιση απαλλάσσει την Επιτροπή από πολύπλοκες έρευνες στην «οικονομία αγοράς», όπως αυτή λειτουργεί στην πράξη. Έτσι, η Επιτροπή μετατρέπει το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή σε διαδικαστικό κανόνα, πράγμα που αντίκειται στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων, την οποία καθιερώνει το άρθρο 345 ΣΛΕΕ.
Πέμπτον, οι προσφεύγουσες παραδέχονται ότι, στον βαθμό που το όλο πλαίσιο δεν επέτρεπε την πραγματοποίηση αξιόπιστων προβλέψεων, έστω και βραχυπρόθεσμων, το επιχειρηματικό σχέδιο 2010-2011 της Sace BT, επί του οποίου στηρίχθηκε η διοίκηση της SACE, περιελάμβανε αποκλειστικά προβλέψεις για αυτά τα δύο διαχειριστικά έτη και προέβλεπε τον ισοσκελισμό του προϋπολογισμού για το 2011. Ωστόσο, η προσβαλλόμενη απόφαση (αιτιολογική σκέψη 141) είναι εσφαλμένη καθόσον εκτιμά ότι η SACE δεν ανακοίνωσε, κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας, αντικειμενικά και ελέγξιμα πληροφοριακά στοιχεία από τα οποία να προκύπτουν οι εμπορικοί λόγοι της λήψεως των δύο υπό εξέταση μέτρων.
Έκτον, οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι, κατά τη λήψη του τρίτου και του τέταρτου μέτρου, οι διευθύνοντες τη SACE στηρίχθηκαν σε ακριβή και ορθολογική οικονομική εκτίμηση της μελλοντικής αποδοτικότητας αυτών των επενδύσεων, βάσει των ακολούθων σκέψεων:
—
η SACE, αφού, στο πλαίσιο μιας βιομηχανικής στρατηγικής διαφοροποιήσεως των ασφαλιζομένων από τον όμιλο κινδύνων, συνέστησε τη Sace BT με αρχική επένδυση άνω των 100 εκατομμυρίων ευρώ, αποφάσισε να προστατεύσει την αξία της αρχικής της εισφοράς κεφαλαίου στη Sace BT, αντί να προβεί στην εκκαθάρισή της και να απολέσει έτσι σχεδόν ολοσχερώς την εισφορά αυτή·
—
η Sace BT πραγματοποίησε τα πρώτα κέρδη δημόσιας επιχειρήσεως ύψους 59000 ευρώ, το 2007, σύμφωνα με τις προβλέψεις, και άρχισε να καταγράφει ζημίες μόνο μετά την έναρξη της κρίσεως, σε ένα οικονομικό πλαίσιο το οποίο χαρακτηριζόταν, στον συγκεκριμένο κλάδο της ασφαλίσεως πιστώσεων, από μια θεαματική αύξηση του όγκου των ζημιών και από τη συνακόλουθη μείωση των περιθωρίων φερεγγυότητας των επιχειρήσεων που δρούσαν στον κλάδο αυτόν·
—
στο πλαίσιο αυτό, η SACE θεώρησε ότι η αδυναμία της Sace BT να πραγματοποιήσει κέρδη πριν από την κρίση, ενώ ήταν ακόμα μια start-up, δεν οφειλόταν σε διαρθρωτικά προβλήματα ή σε κακή διαχείριση της επιχειρήσεως, ή σε «συστημικά» προβλήματα ειδικά της αγοράς της ασφαλίσεως πιστώσεων·
—
η SACE εκτίμησε, συνεπώς, ότι ήταν εύλογο να μην αποσυρθεί από το σχέδιο διαφοροποιήσεως των δραστηριοτήτων που μόλις είχε αρχίσει για τον μοναδικό λόγο ότι ο οικονομικός κύκλος ήταν αρνητικός και η επένδυση δεν είχε ακόμα αποδώσει πλήρως·
—
η επίμαχη εισφορά κεφαλαίου, η οποία επρόκειτο να αποκαταστήσει την οικονομική ισορροπία της επιχειρήσεως και να εξασφαλίσει τη φερεγγυότητα, σύμφωνα με την ιταλική ρύθμιση του κλάδου, θα επέτρεπε στη Sace BT να επιτύχει ικανοποιητική αποδοτικότητα, με την αποκατάσταση της συνήθους μακροοικονομικής καταστάσεως και την εφαρμογή δραστικών μέτρων αναδιαρθρώσεως του προσωπικού ήδη από τον Ιανουάριο του 2009 —και όχι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή στο υπόμνημα αντικρούσεως, τον Δεκέμβριο του 2009— κατά την αναθεώρηση του επιχειρηματικού σχεδίου 2010-2011·
—
η εκκαθάριση της Sace BT στην τιμή της αγοράς εξετάστηκε και, στη συνέχεια, εγκαταλείφθηκε ως λιγότερο συμφέρουσα. Συγκεκριμένα, οι παρεμβάσεις στο κεφάλαιο της Sace BT αντιστοιχούσαν στο 17,8 % των καθαρών κερδών που πραγματοποίησε η SACE το 2009 (και στο 1,3 % περίπου του εταιρικού της κεφαλαίου). Αντιστρόφως, η εκκαθάριση θα ήταν οικονομικώς καταστροφική, καθόσον θα είχε ερμηνευθεί ως σημείο κρυφής εσωτερικής χρηματοοικονομικής κρίσεως του μετόχου, πράγμα που θα είχε επιφέρει επιδείνωση της εμπορικής εικόνας της SACE και θα την εξέθετε σε κίνδυνο απαξιώσεως ή μειώσεως της βαθμολογίας της πολύ υψηλότερης του ποσού των 24 εκατομμυρίων ευρώ περίπου στο οποίο ανερχόταν το εναπομένον κεφάλαιο της Sace BT όπως αυτό εκτιμήθηκε στο τέλος του διαχειριστικού έτους 2009.
Η Επιτροπή αμφισβητεί το σύνολο της επιχειρηματολογίας αυτής.
Οι γνώμες των διαδίκων διίστανται όσον αφορά τις απαιτήσεις σχετικά με τα στοιχεία της εκ των προτέρων οικονομικής εκτιμήσεως της αποδοτικότητας της επενδύσεως τα οποία οφείλει να παράσχει ο ενδιαφερόμενος δημόσιος επενδυτής. Συνεπώς, πρέπει, πρώτον, να εξεταστεί μήπως η προσβαλλόμενη απόφαση ενέχει νομική πλάνη (βλ. κατωτέρω σκέψεις 177 έως 189) και, σε δεύτερο στάδιο, να εξακριβωθεί αν, στην προκειμένη περίπτωση, η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως κρίνοντας ότι το τρίτο και το τέταρτο μέτρο δεν ήταν σύμφωνα με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή (βλ. κατωτέρω σκέψεις 190 έως 199).
Πρώτον, όσον αφορά τις απαιτήσεις που άπτονται του κριτηρίου του δημόσιου επενδυτή, οι προσφεύγουσες παραδέχονται ότι στον δημόσιο επενδυτή εναπόκειται να αποδείξει ότι προέβη σε οικονομική εκτίμηση πριν ή συγχρόνως με τη χορήγηση του οικονομικού πλεονεκτήματος. Εκτιμούν, ωστόσο, ότι στο πλαίσιο σοβαρής οικονομικής κρίσεως, ένας ορθολογικώς ενεργών ιδιώτης επενδυτής θα μπορούσε να προβεί σε προηγούμενες, ακριβείς και ορθολογικές οικονομικές εκτιμήσεις, έστω και αν δεν μπορεί να στηριχθεί σε αναλύσεις μελλοντικής αποδοτικότητας.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, για την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, τα στοιχεία της οικονομικής εκτιμήσεως που προηγείται της λήψεως της αποφάσεως πραγματοποιήσεως μιας επενδύσεως, που απαιτούνται από τον ενδιαφερόμενο δημόσιο επενδυτή, πρέπει να εκτιμώνται σε σύγκριση με τις οικονομικές εκτιμήσεις στις οποίες θα είχε προβεί ένας ορθολογικώς ενεργών ιδιώτης επενδυτής, ευρισκόμενος σε παραπλήσια κατάσταση, πριν πραγματοποιήσει την εν λόγω επένδυση, βάσει των διαθέσιμων πληροφοριών και των προβλέψιμων εξελίξεων. Το περιεχόμενο και ο βαθμός ακρίβειας αυτών των εκτιμήσεων μπορούν, συνεπώς, να εξαρτώνται ιδίως από τις περιστάσεις της υποθέσεως, την κατάσταση της αγοράς και την οικονομική συγκυρία (βλ. ανωτέρω σκέψη 98).
Έτσι, σε πλαίσιο οικονομικής κρίσεως, η αξιολόγηση των στοιχείων της απαιτούμενης προηγούμενης εκτιμήσεως πρέπει να γίνεται λαμβανομένων υπόψη, ενδεχομένως, της αδυναμίας προβλέψεως κατά τρόπο αξιόπιστο και εμπεριστατωμένο της εξελίξεως της οικονομικής καταστάσεως και των αποτελεσμάτων των διαφόρων επιχειρηματιών. Υπό τέτοιες περιστάσεις, η απουσία λεπτομερούς επιχειρηματικού σχεδίου της θυγατρικής, περιέχοντος ακριβείς και πλήρεις εκτιμήσεις σχετικά με τη μελλοντική αποδοτικότητα και λεπτομερείς αναλύσεις κόστους/κερδών, δεν επιτρέπει, από μόνη της, να συναχθεί ότι ο δημόσιος επενδυτής δεν συμπεριφέρθηκε όπως θα είχε πράξει ένας ιδιώτης επενδυτής.
Επιπλέον, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο ένας ορθολογικώς ενεργών ιδιώτης επενδυτής, στο πλαίσιο του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτει κατά την προηγούμενη οικονομική εκτίμηση της αποδοτικότητας μιας επενδύσεως (βλ. κατωτέρω σκέψη 188), να κρίνει, όπως η SACE, ότι οι δυσκολίες της θυγατρικής του οφείλονται όχι σε διαρθρωτικά προβλήματα ή σε κακή διαχείριση, αλλά σε οικονομικές δυσχέρειες που αντιμετωπίζει η συγκεκριμένη αγορά (βλ. ανωτέρω σκέψη 174), και να στηριχθεί ιδίως στην προοπτική μιας σταδιακής αποκαταστάσεως της οικονομικής καταστάσεως. Πάντως, και στην περίπτωση αυτή, ένας ορθολογικώς ενεργών ιδιώτης επενδυτής, ευρισκόμενος σε αδυναμία να προβεί σε λεπτομερείς και πλήρεις προβλέψεις, δεν θα αποφάσιζε να εισφέρει πρόσθετα κεφάλαια σε μία από τις θυγατρικές του η οποία έχει καταγράψει σημαντικές ζημίες χωρίς να προβεί προηγουμένως σε εκτιμήσεις, έστω και κατά προσέγγιση, που θα του επέτρεπαν να συναγάγει τις εύλογες πιθανότητες πραγματοποιήσεως κερδών στο μέλλον και χωρίς να έχει αναλύσει διάφορα σενάρια και διάφορες εναλλακτικές λύσεις, συμπεριλαμβανομένης ενδεχομένως και της εκχωρήσεως ή της τυχόν εκκαθαρίσεως της θυγατρικής.
Ασφαλώς, κατά τη νομολογία, προς εκτίμηση του κατά πόσον η παρέμβαση ενός δημόσιου επενδυτή στο κεφάλαιο μιας επιχειρήσεως συνάδει με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή, η συμπεριφορά του ιδιώτη επενδυτή προς τον οποίο πρέπει να συγκριθεί εκείνη του δημόσιου επενδυτή δεν αντιστοιχεί κατ’ ανάγκη στη συμπεριφορά του συνήθους επενδυτή ο οποίος τοποθετεί κεφάλαια χάριν αποδοτικότητας υπό κατά το μάλλον ή ήττον βραχυπρόθεσμη προοπτική. Η συμπεριφορά αυτή πρέπει, τουλάχιστον, να είναι εκείνη μιας ιδιωτικής εταιρίας holding ή ενός ιδιωτικού ομίλου επιχειρήσεων που επιδιώκουν μια διαρθρωτική πολιτική, γενική ή κλαδική, με γνώμονα προοπτικές μακροπρόθεσμης αποδοτικότητας (απόφαση της 21ης Μαρτίου 1991, Ιταλία κατά Επιτροπής, C‑305/89, Συλλογή,
EU:C:1991:142
, σκέψη 20, και προμνησθείσα στη σκέψη 97 απόφαση Ισπανία κ.λπ. κατά Επιτροπής, ΕU:T:2014:604, σκέψη 41).
Πάντως, η αδυναμία πραγματοποιήσεως λεπτομερών και πλήρων προβλέψεων δεν μπορεί να απαλλάξει έναν δημόσιο επενδυτή από την υποχρέωση να προβεί σε προσήκουσα εκ των προτέρων εκτίμηση της αποδοτικότητας της επενδύσεώς του, συγκρίσιμη με εκείνη στην οποία θα είχε προβεί ένας ιδιώτης επενδυτής ευρισκόμενος σε παραπλήσια κατάσταση, βάσει των διαθέσιμων και προβλέψιμων στοιχείων (βλ. ανωτέρω σκέψη 180). Συναφώς, ορθώς παρατηρεί η Επιτροπή ότι, αν το κράτος μέλος δεν της παράσχει τα απαιτούμενα στοιχεία της προηγηθείσας εκτιμήσεως, η ίδια δεν υποχρεούται να προβεί σε συμπληρωματικές αναλύσεις (βλ. ανωτέρω σκέψη 97).
Συνεπώς, η περίσταση, την οποία επικαλούνται οι προσφεύγουσες (βλ. ανωτέρω σκέψη 169), ότι, κατά τη διάρκεια της υπό εξέταση περιόδου, πολυάριθμες ιδιωτικές ασφαλιστικές εταιρίες ανακεφαλαιοποιήθηκαν προκειμένου να καλύψουν σημαντικές ζημίες τις οποίες είχαν υποστεί λόγω της οικονομικής κρίσεως δεν είναι ικανή να απαλλάξει έναν δημόσιο επενδυτή όπως η SACE από την υποχρέωσή του να εκτιμήσει ex ante τη μελλοντική αποδοτικότητα της θυγατρικής του και να ανακοινώσει στην Επιτροπή κατάλληλα στοιχεία της προηγηθείσας εκτιμήσεως (βλ. ανωτέρω σκέψη 182). Επιπλέον, δεν αποκλείεται οι ανακεφαλαιοποιήσεις αυτές να συνιστούσαν επίσης ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να συγκρίνει την κατάσταση της Sace BT με την κατάσταση των λοιπών ασφαλιστών.
Εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή περιορίστηκε να εφαρμόσει την πάγια νομολογία σύμφωνα με την οποία, ενώ εναπόκειται στην Επιτροπή να εφαρμόσει το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή και να ζητήσει από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να της παράσχει προς τον σκοπό αυτόν κάθε κατάλληλη πληροφορία, σε αυτό το κράτος μέλος ή, στην προκειμένη περίπτωση, στην ενδιαφερόμενη δημόσια επιχείρηση εναπόκειται να παράσχει τα στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι προέβη σε εκ των προτέρων οικονομική εκτίμηση της αποδοτικότητας του επίμαχου μέτρου, συγκρίσιμη με την εκτίμηση στην οποία θα είχε προβεί ένας ιδιώτης επενδυτής ευρισκόμενος σε παραπλήσια κατάσταση (βλ. ανωτέρω σκέψεις 96, 97 και 112).
Αντίθετα προς τα υποστηριζόμενα από τις προσφεύγουσες (βλ. ανωτέρω σκέψεις 171 και 172), η απαίτηση αυτή δεν καθιερώνει κανέναν διαδικαστικό κανόνα ούτε μεταθέτει το βάρος αποδείξεως όσον αφορά την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως, το οποίο βαρύνει την Επιτροπή, αλλά απλώς και μόνον επιβάλλει στον δημόσιο επενδυτή να παράσχει στην Επιτροπή τα αναγκαία στοιχεία ώστε να μπορέσει αυτή να ελέγξει αν η στάση αυτής της δημόσιας επιχειρήσεως ήταν συγκρίσιμη με εκείνη ενός ορθολογικώς ενεργούντος ιδιώτη επενδυτή, ο οποίος θα είχε προβεί σε εκ των προτέρων οικονομική εκτίμηση βάσει των διαθέσιμων στοιχείων και των προβλέψιμων εξελίξεων η οποία να είναι κατάλληλη από πλευράς της φύσεως, της πολυπλοκότητας, της σημασίας και του όλου πλαισίου της επίμαχης πράξεως (βλ. ανωτέρω σκέψεις 178 και 179).
Ωστόσο, αν η δημόσια επιχείρηση αποστείλει στην Επιτροπή τα απαιτούμενα στοιχεία, στη δεύτερη εναπόκειται να προβεί σε συνολική εκτίμηση λαμβάνοντας υπόψη, πέραν των στοιχείων που παρέσχε η επιχείρηση αυτή, και κάθε άλλο κρίσιμο στοιχείο που επιτρέπει να καθοριστεί κατά πόσον το επίμαχο μέτρο είναι σύμφωνο με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή. Η ενδιαφερόμενη δημόσια επιχείρηση έχει, συνεπώς, τη δυνατότητα, κατά τη διοικητική διαδικασία, να προσκομίσει συμπληρωματικά αποδεικτικά στοιχεία, τα οποία ανέκυψαν μετά τη λήψη μέτρου, αλλά τα οποία στηρίζονται στα στοιχεία τα οποία ήταν διαθέσιμα και στις εξελίξεις που ήταν προβλέψιμες κατά τον χρόνο της λήψεως του μέτρου.
Υπό τις συνθήκες αυτές, είναι απορριπτέα τα επιχειρήματα των προσφευγουσών που στηρίζονται, αφενός, στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και, αφετέρου, στο περιθώριο εκτιμήσεως του ιδιώτη επενδυτή (βλ. ανωτέρω σκέψεις 166 και 172). Πράγματι, αφενός, στο μέτρο που η προηγούμενη οικονομική εκτίμηση έχει ως αποκλειστικό σκοπό τη σύγκριση της συμπεριφοράς της ενδιαφερόμενης δημόσιας επιχειρήσεως με τη συμπεριφορά ενός ορθολογικώς ενεργούντος ιδιώτη επενδυτή που βρίσκεται σε παραπλήσια κατάσταση, η απαίτηση αυτή συνάδει προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, που συνεπάγεται ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επενδύουν σε οικονομικές δραστηριότητες και ότι τα κεφάλαια που τίθενται στη διάθεση μιας επιχειρήσεως, ευθέως ή εμμέσως, από το κράτος υπό περιστάσεις αντιστοιχούσες στις κανονικές συνθήκες της αγοράς δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως κρατικές ενισχύσεις (προμνησθείσα στη σκέψη 97 απόφαση Ισπανία κ.λπ. κατά Επιτροπής, ΕU:T:2014:604, σκέψη 79).
Αφετέρου, το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτει ο δημόσιος επενδυτής, κατά τη νομολογία, δεν τον απαλλάσσει από την υποχρέωση να προβεί προηγουμένως στην προσήκουσα οικονομική εκτίμηση. Ασφαλώς, μπορεί να γίνει διάκριση μεταξύ της εκτιμήσεως της πιθανής αποδόσεως του σχεδίου, στην οποία υφίσταται περιθώριο εκτιμήσεως για τον δημόσιο επενδυτή, και της εξετάσεως στην οποία προβαίνει ο επενδυτής αυτός για να καθορίσει αν η απόδοση του φαίνεται επαρκής για να πραγματοποιήσει την επίμαχη επένδυση, σε σχέση με την οποία το περιθώριο εκτιμήσεως είναι λιγότερο ευρύ, εφόσον είναι δυνατόν να συγκριθεί η επίμαχη πράξη με άλλες δυνατότητες τοποθετήσεως του προς επένδυση κεφαλαίου (προμνησθείσα στη σκέψη 97 απόφαση Ισπανία κ.λπ. κατά Επιτροπής, ΕU:T:2014:604, σκέψη 71). Ωστόσο, το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτει ο δημόσιος επενδυτής όσον αφορά την εκτίμηση της πιθανής αποδόσεως του σχεδίου δεν απαλλάσσει τον επενδυτή αυτόν από την υποχρέωση πραγματοποιήσεως οικονομικής εκτιμήσεως βάσει αναλύσεως των διαθέσιμων στοιχείων και των προβλέψιμων εξελίξεων η οποία να είναι κατάλληλη από πλευράς της φύσεως, της πολυπλοκότητας, της σημασίας και του όλου πλαισίου της πράξεως (βλ. ανωτέρω σκέψεις 98 και 180).
Επομένως, εν προκειμένω, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι υπέπεσε σε νομική πλάνη κατά την εφαρμογή, στην υπό κρίση περίπτωση, του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή.
Δεύτερον, πρέπει να εξεταστεί μήπως η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως κρίνοντας, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι η SACE δεν είχε προβεί σε εκτίμηση της αποδοτικότητας των επίμαχων εισφορών κεφαλαίου ανάλογη με εκείνη στην οποία, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, θα είχε προβεί ένας ιδιώτης επενδυτής ευρισκόμενος σε παραπλήσια κατάσταση.
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι ο φάκελος, και ιδίως τα πρακτικά της συνεδριάσεως του διοικητικού συμβουλίου της SACE της 1ης Απριλίου 2009, κατά την οποία είχε εξεταστεί η ανάγκη ανακεφαλαιοποιήσεως της Sace BT με συνολικό ποσό 70 εκατομμυρίων ευρώ, και της συνεδριάσεως της 26ης Μαΐου 2009, κατά την οποία ελήφθη το τρίτο μέτρο, που αφορούσε εισφορά κεφαλαίου 29 εκατομμυρίων ευρώ, τα οποία προσκόμισε η Επιτροπή, δεν περιέχει το παραμικρό στοιχείο που να επιτρέπει να υποτεθεί ότι η SACE προέβη σε έστω και κατά προσέγγιση οικονομική εκτίμηση προκειμένου να καθορίσει αν η πρόσθετη εισφορά κεφαλαίου αποτελούσε αποδοτική οικονομική επιλογή. Τα πρακτικά αυτά αναφέρονται αποκλειστικώς στην ανάγκη ανασυστάσεως του ενεργητικού της Sace BT που απαιτείτο για την κάλυψη των αποθεματικών στα τέλη του 2009.
Εξάλλου, πρέπει να σημειωθεί ότι οι προσφεύγουσες δεν προσκόμισαν, κανένα αποδεικτικό στοιχείο σχετικά με την εκ των προτέρων πραγματοποίηση οικονομικής εκτιμήσεως. Επιπλέον, καίτοι διατείνονται ότι το τρίτο και το τέταρτο μέτρο στηρίζονται σε ακριβή και ορθολογική οικονομική εκτίμηση της μελλοντικής αποδοτικότητας των επενδύσεων αυτών, δεν αναφέρουν τα δεδομένα βάσει των οποίων πραγματοποιήθηκε η εκτίμηση αυτή, αλλά περιορίζονται σε γενικούς ισχυρισμούς (βλ. ανωτέρω σκέψη 173).
Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή ορθώς παρατηρεί ότι το μόνο συγκεκριμένο στοιχείο που επικαλέστηκαν οι προσφεύγουσες είναι το επιχειρηματικό σχέδιο 2010-2011, που εγκρίθηκε από το διοικητικό συμβούλιο της Sace BT στις 4 Αυγούστου 2009. Όμως, οι προσφεύγουσες δεν αμφισβητούν ότι το σχέδιο αυτό ελήφθη υπόψη από τη SACE μόνο για τη θέσπιση του τέταρτου μέτρου. Επιπλέον, το σχέδιο αυτό καλύπτει περίοδο μόνο δύο ετών και δεν προβλέπει καμία επιστροφή στην αποδοτικότητα μεσοπρόθεσμα ή μακροπρόθεσμα.
Ασφαλώς, το σχέδιο αυτό, όπως καταδεικνύουν τα πρακτικά της συνεδριάσεως του διοικητικού συμβουλίου της Sace BT της 4ης Αυγούστου 2009, τα οποία προσκόμισαν οι προσφεύγουσες κατόπιν αιτήσεως του Γενικού Δικαστηρίου, προέβλεπε την επάνοδο της Sace BT σε ισοσκελισμένους λογαριασμούς το 2011.
Ωστόσο, το σχέδιο αυτό δεν περιείχε κανένα στοιχείο αναλύσεως της αποδοτικότητας των εισφορών κεφαλαίου. Επιπλέον, καίτοι προέβλεπε αξιοσημείωτη βελτίωση των δεικτών σχετικά με την ασφάλιση πιστώσεων της Sace BT, που θα επέτρεπε αυτόν τον ισοσκελισμό των λογαριασμών, το σχέδιο αυτό δεν παρείχε παρά περιορισμένο αριθμό καθοριστικών οικονομικών δεικτών και αριθμητικών στοιχείων για τα έτη 2010 και 2011, που να επιτρέπουν την τεκμηρίωση αυτής της εκτιμήσεως. Το σχέδιο δεν περιείχε συγκεκριμένες πληροφορίες όσον αφορά τους τρόπους μειώσεως του κόστους και εκτιμήσεως των κινδύνων, αναφερόταν δε γενικώς, για το 2010, στη διατήρηση της πολιτικής της επιλογής των κινδύνων και, για το 2011, στην πρόβλεψη βελτιώσεως της οικονομικής καταστάσεως και της αγοράς.
Εξάλλου, από το επιχειρηματικό σχέδιο 2010-2011 της Sace BT, καθώς και από τα πρακτικά της συνεδριάσεως του διοικητικού της συμβουλίου της 4ης Αυγούστου 2009, προκύπτει ότι οι στόχοι της Sace BT επικεντρώνονταν στη συνέχιση μιας ανταγωνιστικής πολιτικής για την αύξηση του μεριδίου αγοράς της εταιρίας αυτής, που ήταν 8,2 % το 2008, ώστε να φθάσει το 15 % το 2011.
Υπό τις συνθήκες αυτές, ελλείψει οποιασδήποτε προβλέψεως περί του ότι η Sace BT θα μπορούσε να πραγματοποιήσει κέρδη μετά το 2011, τουλάχιστον περισσότερο μακροπρόθεσμα, η Επιτροπή δικαίως εκτίμησε ότι τα στοιχεία προηγούμενης εκτιμήσεως που περιέχονταν στο ως άνω επιχειρηματικό σχέδιο και στα προμνησθέντα πρακτικά δεν ανταποκρίνονταν στις απαιτήσεις του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή.
Πράγματι, έστω και αν γίνει δεκτό ότι ένας ιδιώτης επενδυτής ευρισκόμενος σε παραπλήσια κατάσταση θα μπορούσε να έχει λάβει υπόψη του ότι οι ζημίες τις οποίες είχε υποστεί η Sace BT είχαν συγκυριακό χαρακτήρα και, προεξοφλώντας τη σταδιακή βελτίωση της οικονομικής καταστάσεως, να ευνοήσει την αύξηση των μεριδίων αγοράς της θυγατρικής του, ο εν λόγω επενδυτής θα είχε προβεί σε αυστηρότερη εκτίμηση του ορθολογικού, από οικονομικής απόψεως, χαρακτήρα των επίμαχων εισφορών κεφαλαίου, λαμβανομένων υπόψη της φύσεως και της σημασίας των πράξεων αυτών, προκειμένου να εκτιμήσει τις προοπτικές αποδοτικότητας της θυγατρικής του περισσότερο μακροπρόθεσμα και, σε περίπτωση ικανοποιητικών εκτιμήσεων, χωρίς καν να προβεί σε εκτίμηση του κόστους της εκκαθαρίσεως της θυγατρικής του (βλ. ανωτέρω σκέψη 166).
Βάσει του συνόλου των σκέψεων αυτών, πρέπει να διαπιστωθεί ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως κρίνοντας ότι, ελλείψει κατάλληλης εκ των προτέρων οικονομικής εκτιμήσεως της οικονομικής αποδοτικότητάς τους, οι δύο επίμαχες εισφορές κεφαλαίου δεν ήταν σύμφωνες προς το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή (βλ. ανωτέρω σκέψη 182).
Υπό τις συνθήκες αυτές, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί, χωρίς να είναι αναγκαίο να εξεταστεί το βάσιμο της συμπληρωματικής αναδρομικής εκτιμήσεως της αποδοτικότητας των επίμαχων εισφορών κεφαλαίου σε σχέση προς την εναλλακτική λύση της εκκαθαρίσεως, στην οποία προέβη, για λόγους πληρότητας, η Επιτροπή (βλ. ανωτέρω σκέψεις 163 και 164).
Επομένως, το άρθρο 2, δεύτερο εδάφιο, της προσβαλλομένης αποφάσεως πρέπει να ακυρωθεί (βλ. ανωτέρω σκέψη 161). Η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας του, το Γενικό Δικαστήριο μπορεί να κατανείμει τα δικαστικά έξοδα ή να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων. Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 4, του ίδιου Κανονισμού, τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους. Δεδομένου ότι οι διάδικοι ηττήθηκαν μερικώς, κάθε διάδικος πρέπει να καταδικαστεί να φέρει τα δικαστικά έξοδά του, συμπεριλαμβανομένων των δικαστικών εξόδων της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έβδομο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Ακυρώνει το άρθρο 2, δεύτερο εδάφιο, της αποφάσεως 2014/525/ΕΕ της Επιτροπής, της 20ής Μαρτίου 2013, σχετικά με τα μέτρα κρατικής ενισχύσεως SA.23425 (11/C) (πρώην NN 41/10) τα οποία έθεσε σε εφαρμογή η Ιταλία το 2004 και το 2009 υπέρ της Sace BT SpA.

2)
Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.

3)
Οι Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) και Sace BT φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους, συμπεριλαμβανομένων των δικαστικών εξόδων της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων.

4)
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρει τα δικαστικά έξοδά της, συμπεριλαμβανομένων των δικαστικών εξόδων της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων.

5)
Η Ιταλική Δημοκρατία φέρει τα δικαστικά έξοδά της, συμπεριλαμβανομένων των δικαστικών εξόδων της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων.

Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 25 Ιουνίου 2015.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα

Ιστορικό της διαφοράς

Ανακοίνωση για την ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων

Η SACE

Η Sace BT

Η διοικητική διαδικασία και η προσβαλλόμενη απόφαση

Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων

Σκεπτικό

Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από τη μη δυνατότητα καταλογισμού των επίμαχων μέτρων στο ιταλικό κράτος

Νομολογιακά κριτήρια προς εκτίμηση της δυνατότητας καταλογισμού στο κράτος ενός μέτρου ενισχύσεως που ελήφθη από δημόσια επιχείρηση

Εκτίμηση των ενδείξεων που επικαλείται εν προκειμένω η Επιτροπή

Επί του δεύτερου και του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αφορούν κατ’ ουσίαν τη μη τήρηση του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία αγοράς και την παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως

Προκαταρκτικές παρατηρήσεις επί της νομολογίας σχετικά με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή σε οικονομία αγοράς

Επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πλάνες εκτιμήσεως και νομικές πλάνες κατά την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, καθώς και από ανεπαρκή αιτιολογία, όσον αφορά το δεύτερο μέτρο

Επί της συγκρίσεως της συμπεριφοράς της SACE προς τη συμπεριφορά ιδιώτη αντασφαλιστή

Επί της προβαλλομένης ελλιπούς αιτιολογίας όσον αφορά την εκτίμηση του ύψους της ενισχύσεως

Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από την παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, πλάνες εκτιμήσεως και νομικές πλάνες κατά την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή, όσον αφορά το τρίτο και το τέταρτο μέτρο

Επί των δικαστικών εξόδων
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.
(
)	Εμπιστευτικά στοιχεία που δεν αποκαλύπτονται.