CELEX: 62013TJ0305
Državne pomoči
Zavarovanje izvoznih kreditov
Pozavarovalno kritje, ki ga javno podjetje odobri hčerinski družbi
Kapitalski vložki za kritje izgub hčerinske družbe
Pojem ‚državne pomoči‘
Pripisljivost državi
Test zasebnega vlagatelja
Obveznost obrazložitve

Dejansko stanje
Tožeči stranki, družba Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) in njena hčerinska družba v stoodstotni lasti, Sace BT SpA, sta aktivni v sektorju zavarovanja izvoznih kreditov, torej na področju zavarovanja tveganj, ki so povezana z izvoznimi krediti, namenjenimi financiranju transakcij znotraj Evropske unije in s številnimi tretjimi državami.
Sporočilo o zavarovanju izvoznih kreditov
Komisija Evropskih skupnosti je 19. septembra 1997 posredovala Sporočilo državam članicam po členu [108(1) PDEU] o uporabi členov [107 PDEU in 108 PDEU] za kratkoročno zavarovanje izvoznih kreditov (97/C 281/03) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 147, v nadaljevanju: Sporočilo o zavarovanju izvoznih kreditov). To sporočilo, kakor je bilo spremenjeno s sporočiloma državam članicam iz leta 2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 106) in iz leta 2005 (
UL C 325, str. 22
), se je po tem, ko je bilo njegovo obdobje veljavnosti spremenjeno s sporočilom iz leta 2010 (
UL C 329, str. 6
), uporabljalo do 31. decembra 2012. V točki 4.2 tega sporočila je Komisija na podlagi člena 93(1) ES (postal člen 88(1) ES in nato člen 108(1) PDEU) države članice pozvala, naj spremenijo sisteme zavarovanja izvoznih kreditov za tržna tveganja tako, da zasebnim ali javnim zavarovateljem izvoznih kreditov za ta tveganja ne bo več mogoče dodeljevati državne pomoči v obliki, med drugim, državnih jamstev za zadolževanje ali izgube, zagotavljanja kapitala v okoliščinah, v katerih zasebni investitor, ki posluje v običajnih tržnih razmerah, ne bi vlagal v podjetje, ali državnega pozavarovanja, neposredno ali posredno prek javnih ali javno podprtih zavarovateljev izvoznih kreditov, pod pogoji, ki so ugodnejši od tistih, ki so na voljo na trgu zasebnih pozavarovateljev.
Tržna tveganja so bila v točki 2.5, prvi odstavek, Sporočila o zavarovanju izvoznih kreditov, kakor je bilo spremenjeno s Sporočilom iz leta 2001, opredeljena kot „trgovinska in politična tveganja pri javnih in nejavnih dolžnikih, registriranih v državah, ki so naštete v Prilogi. Za takšna tveganja je najdaljše obdobje tveganja (ki vključuje proizvodnjo in trajanje kredita z normalnim rokom Bernske unije in običajnimi kreditnimi pogoji) krajše od dveh let“. V točki 2.5, drugi odstavek, Sporočila o zavarovanju izvoznih kreditov, kakor je bilo spremenjeno s Sporočilom iz leta 2001, je poleg tega pojasnjeno, da „[se v]sa druga tveganja (tveganja katastrofalnih elementarnih nesreč ter trgovinska in politična tveganja pri državah, ki niso naštete v Prilogi) […] štejejo, da še niso tržna“. Seznam držav s tržnimi tveganji zajema vse države članice Unije in države OECD.
Družba SACE
Pred preoblikovanjem v delniško družbo leta 2004 je bila SACE subjekt javnega italijanskega prava, poimenovan instituto SACE. Instituto SACE je leta 1998 zaradi uskladitve s točko 4.2 Sporočila o zavarovanju izvoznih kreditov (glej točko 2 zgoraj) prenehal opravljati dejavnost zavarovanja tržnih tveganj v zvezi z neposrednimi zavarovalnimi pogodbami.
SACE se je leta 2004 preoblikovala v delniško družbo, katere edini delničar je bilo italijansko ministrstvo za gospodarstvo in finance (v nadaljevanju: MGF). Nato je družbo SACE novembra 2012 prevzela Cassa depositi e prestiti, italijanski javni subjekt pod 70‑odstotnim nadzorom MGF.
V skladu s členom 4(1) statuta družbe SACE je njena dejavnost zavarovanje, pozavarovanje, sozavarovanje ter jamstvo za politična tveganja, tveganja katastrofalnih elementarnih nesreč, gospodarska tveganja, trgovinska tveganja in valutna tveganja ter dodatna tveganja, ki so jim podvrženi italijanski subjekti in družbe, ki so povezane z njimi ali ki jih ti nadzorujejo, pri poslovanju s tujino in internacionalizaciji italijanskega gospodarstva. V skladu s členom 4(2) navedenega statuta je dejavnost družbe SACE tudi dajanje jamstev in zavarovalnih kritij – pod tržnimi pogoji in ob spoštovanju predpisov Unije – tujim podjetjem v zvezi s transakcijami strateškega pomena za italijansko gospodarstvo z vidika internacionalizacije, ekonomske varnosti in povečanja proizvodnje ter zaposlovanja v Italiji.
Z zakonodajnim odlokom št. 269 z dne 30. septembra 2003, kot je bil s spremembami preoblikovan v zakon št. 326 z dne 24. novembra 2003, katerega člen 6 vsebuje določbe o tem, da se instituto SACE s 1. januarjem 2004 preoblikuje v delniško družbo (glej točko 4 zgoraj), so bile opredeljene dejavnosti družbe SACE ob upoštevanju razvoja zadevnega trga.
Glede tega člen 6(12) zakonodajnega odloka št. 269 družbi SACE zlasti dovoljuje, da pod nekaterimi pogoji deluje v sektorju tržnih tveganj. Ta člen namreč med drugim določa:
„SACE SpA lahko izvaja dejavnosti zavarovanja in jamstva tržnih tveganj, kot to opredeljuje pravo Unije. Taka dejavnost mora imeti ločeno računovodstvo v primerjavi z dejavnostjo, ki ji koristi jamstvo države, ali pa mora biti za ta namen ustanovljena delniška družba. V takem primeru mora SACE SpA v taki družbi sodelovati vsaj s 30 % [in nekatera predhodno dodeljena sredstva] se ne morejo uporabljati za vpis njenega kapitala. [Dejavnost zavarovanja tržnih tveganj] nima ugodnosti, ki ga pomeni jamstvo države.“
Člen 5(1) statuta družbe SACE določa, da so zaveze, ki jih ta družba prevzame pri izvajanju dejavnosti v sektorju zavarovanja, sozavarovanja in jamstev za tveganja, ki so v predpisih Unije opredeljena kot netržna, krite z državnim jamstvom na podlagi veljavne zakonodaje. V tej določbi je pojasnjeno, da o dejavnostih, kritih z državnim jamstvom, odloča Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (medresorski odbor za gospodarsko načrtovanje, v nadaljevanju: CIPE) v skladu z določbami zakonodajnega odloka št. 143 z dne 31. marca 1998 o ponovni opredelitvi jamstva, ki se uporablja za SACE na podlagi italijanskega zakona št. 227 z dne 24. maja 1977. V skladu s členom 2(3) zakonodajnega odloka št. 143 dejavnosti in tveganja, ki jih SACE lahko zavaruje, opredeli CIPE. Poleg tega člen 8(1) tega zakonodajnega odloka določa, da se mora CIPE vsako leto najpozneje do 30. junija posvetovati o napovedih glede zavarovalnih obveznostih družbe SACE. V zakonu o potrditvi državnega proračuna so opredeljene splošne meje obveznosti, za katere se uporabi jamstvo, z uvedbo razlikovanja med jamstvi glede na to, ali trajajo manj ali več kot 24 mesecev.
S členom 5(2) statuta družbe SACE so iz državnega jamstva izključene njene dejavnosti v sektorju zavarovalništva in jamstva za tržna tveganja. Določa, da ta družba te dejavnosti izvaja bodisi z vzpostavitvijo ločenega računovodstva bodisi z ustanovitvijo delniške družbe v ta namen.
Družba Sace BT
Leta 2004 se je družba SACE v zakonskem okviru, na katerega je bilo opozorjeno zgoraj v točkah od 8 do10, odločila, da ustanovi hčerinsko družbo Sace BT kot ločen subjekt za namene izločitve opravljanja dejavnosti upravljanja „tržnih tveganj“ v smislu Sporočila o zavarovanju izvoznih kreditov. Osnovni kapital družbe Sace BT je znašal 100 milijonov EUR, ki ga je v celoti plačala družba SACE. Poleg tega je družba SACE zagotovila kapitalski prispevek za rezerve družbe Sace BT v višini 5,8 milijona EUR.
Družba Sace BT v skladu s členom 2(1) svojega statuta v Italiji in tujini opravlja dejavnost zavarovanja in pozavarovanja za vse vrste škod v mejah, ki so določene s posebnimi dovoljenji. Na podlagi člena 15(3) navedenega statuta člane upravnega odbora imenuje in odpokliče generalna skupščina. V skladu s členom 17 tega statuta družbo Sace BT upravljajo izključno člani upravnega odbora.
Iz Sklepa Komisije z dne 20. marca 2013 o ukrepih SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) Italije leta 2004 in 2009 za Sace BT S.p.A. (2014/525/EU) (
UL 2014, L 239, str. 24
, v nadaljevanju: izpodbijani sklep) izhaja, da je v upoštevnem obdobju družba Sace BT poslovala na teh treh področjih: sektor zavarovanja kreditov (54 % premij leta 2011), sektor jamstev (30 %) in drugi sektorji zavarovanj materialne škode (13 %).
V okviru sektorja zavarovanja kreditov je družba Sace BT delovala na področju kratkoročnega zavarovanja izvoznih kreditov za tržna tveganja v smislu Sporočila o zavarovanju izvoznih kreditov. Ta družba je poleg tega zagotavljala kritje zavarovanja kreditov za transakcije v Italiji (zavarovanje transakcij na področju domače trgovine). Prav tako je družba Sace BT v manjšem delu svojega portfelja še vedno poslovala s kratkoročnimi netržnimi tveganji (glej točko 22, preglednica 1, obrazložitve izpodbijanega sklepa). V izpodbijanem sklepu je navedeno, da se je v skladu z informacijami, ki so jih predložili italijanski organi, ta dejavnost, tako kot druge dejavnosti, izvajala pod tržnimi pogoji in brez jamstva države.
Upravni postopek in izpodbijani sklep
Komisija je po tem, ko je junija 2007 prejela pritožbo, začela predhodno preiskavo v zvezi z morebitnimi državnimi pomočmi, ki bi lahko izvirale iz različnih ukrepov družbe SACE v korist družbe Sace BT. Februarja 2011 je začela formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU v zvezi s temi štirimi ukrepi, ki so bili sprejeti v korist družbe Sace BT:
—
dodelitev začetnega kapitala v višini 100 milijonov EUR v obliki osnovnega kapitala in kapitalski prispevek za rezerve v višini 5,8 milijona EUR 27. maja 2004 (v nadaljevanju: prvi ukrep);
—
pozavarovalno kritje v obliki škodnega presežkovnega pozavarovanja za tržna kreditna tveganja iz leta 2009, ki je bilo dodeljeno 5. junija 2009 in ki se je nanašalo na del tveganj (74,15 %), ki jih niso krili tretji subjekti na trgu (v nadaljevanju: drugi ukrep);
—
dokapitalizacija v višini 29 milijonov EUR, odobrena 18. junija 2009 (v nadaljevanju: tretji ukrep);
—
dokapitalizacija v višini 41 milijonov EUR, odobrena 4. avgusta 2009 (v nadaljevanju: četrti ukrep).
Nobeden od teh štirih ukrepov ni bil priglašen Komisiji, ker so italijanski organi po eni strani menili, da jih ni bilo mogoče pripisati državi, po drugi strani pa, da so bili skladni s testom zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu.
Komisija je 20. marca 2013 po končanem formalnem postopku preiskave sprejela izpodbijani sklep.
Komisija pripisljivost zadevnih ukrepov italijanski državi v točki 177 obrazložitve izpodbijanega sklepa dokazuje na podlagi splošnih meril, ki se nanašajo na sistemske povezave med člani uprave družbe SACE in italijansko državo, na okoliščino, da družba SACE svojih dejavnosti ne izvaja pod tržnimi pogoji, in na dejstvo, da zakon določa, da mora imeti družba SACE v lasti vsaj 30 % kapitala družbe Sace BT. Poleg tega se Komisija v točki 178 obrazložitve izpodbijanega sklepa sklicuje na posebne kazalnike v obliki izjav, ki so jih podali člani uprave družbe SACE ob sprejetju teh ukrepov.
Komisija je v zvezi z obstojem prednosti najprej v točkah od 127 do 130 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je bila z drugim ukrepom družbi Sace BT podeljena prednost, ker zasebni pozavarovatelj ne bi prevzel tako visokega pozavarovalnega kritja v njeno korist pod pogoji, ki jih je sprejela družba SACE. V nadaljevanju je Komisija v zvezi s tretjim in četrtim ukrepom v točkah od 132 do 168 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da družba SACE ni ravnala kot preudarni zasebni vlagatelj. V prvi vrsti je navedla, da ta družba ni izvedla predhodne ocene donosnosti zadevnih kapitalskih vložkov. Zaradi celovitosti je kot dopolnilo izvedla retrospektivno analizo donosnosti teh dveh ukrepov in ugotovila, da bi zasebni vlagatelj sklenil, da je hčerinsko družbo bolje pustiti, da gre v stečaj, kot vanjo vložiti dodatnih 70 milijonov EUR.
Komisija je v členu 1 izpodbijanega sklepa ugotovila, da prvi ukrep, in sicer začetna dodelitev kapitala in prispevek v rezerve v višini 105,8 milijona EUR, ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Nasprotno pa so bili za državne pomoči, ki so nezakonite in nezdružljive z notranjim trgom, razglašeni drugi trije ukrepi (v nadaljevanju: sporni ukrepi), in sicer 74,15‑odstotno škodno presežkovno pozavarovanje, ki vsebuje element pomoči v višini 156.000 EUR (člen 2 izpodbijanega sklepa), in dva kapitalska vložka v višini 29 oziroma 41 milijonov EUR (člena 3 in 4 izpodbijanega sklepa).
Na podlagi členov 5 in 6 izpodbijanega sklepa morajo italijanski organi od družbe Sace BT takoj izterjati zgoraj navedene pomoči, povečane za zamudne obresti, ki se izračunajo na podlagi obrestnoobrestnega računa, zagotoviti, da bo izpodbijani sklep izvršen v štirih mesecih od datuma uradnega obvestila, in Komisijo v dveh mesecih po uradnem obvestilu obvestiti zlasti o skupnem znesku, ki ga je treba izterjati, izterjanih zneskih in o sprejetih ali nameravanih ukrepih za uskladitev z izpodbijanim sklepom.
Postopek in predlogi strank
Tožeči stranki sta 3. junija 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili to tožbo.
Italijanska republika je 4. julija 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v obravnavani zadevi v podporo predlogom tožečih strank. Predsednik četrtega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 4. septembra 2013 temu predlogu ugodil.
Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v sedmi senat, zato je bila ta zadeva dodeljena temu senatu.
Tožeči stranki sta 26. februarja 2014 z ločenim aktom v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predlog za izdajo začasne odredbe z namenom odložitve izvršitve izpodbijanega sklepa, dokler Splošno sodišče ne odloči o glavni tožbi. Predsednik Splošnega sodišča je s sklepom z dne 13. junija 2014 odločil, da se izvrševanja člena 5 izpodbijanega sklepa odloži v delu, v katerem je bilo italijanskim organom naloženo, naj od družbe SACE BT izterjajo znesek, ki je višji od [
zaupno
] (
) (sklep z dne 13. junija 2014, SACE in Sace BT/Komisija, T‑305/13 R,
EU:T:2014:595
).
Tožeči stranki ob podpori Italijanske republike Splošnemu sodišču predlagata, naj:
—
izpodbijani sklep razglasi za ničen ali, podredno, za delno ničen;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov;
—
odredi kakršen koli drug ukrep, vključno s pripravljalnim, ki se mu zdi primeren.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne;
—
tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Pravo
Tožeči stranki v podporo predlogu za razglasitev ničnosti navajata tri razloge. S prvim tožbenim razlogom tožeči stranki prerekata pripisljivost spornih ukrepov italijanski vladi. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU, na napake pri presoji in na napačno uporabo prava pri uporabi testa zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu ter na pomanjkljivo obrazložitev v zvezi z drugim ukrepom. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU, na napake pri presoji in na napačno uporabo prava pri uporabi testa zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu v zvezi s tretjim in četrtim ukrepom.
Prvi tožbeni razlog: nepripisljiovost spornih ukrepov italijanski državi
Tožeči stranki trdita, da je Komisija napačno uporabila člen 107(1) PDEU s tem, da je menila, da je mogoče sporne ukrepe pripisati italijanski državi. Odločitve o uvedbi spornih ukrepov naj bi samostojno sprejela uprava družbe SACE.
Tožeči stranki trdita, da izpodbijani sklep ne vsebuje nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče domnevati, da so sporni ukrepi pomenili instrument za izvajanje politike, ki bi jo določila italijanska država, ali da so bili sprejeti pod njenim neposrednim ali posrednim vplivom, ali tudi, da so bili italijanski organi vsaj vnaprej seznanjeni z njimi. Na podlagi splošnih in posebnih kazalnikov, na katere se sklicuje Komisija v točkah od 177 do 179 obrazložitve izpodbijanega sklepa, naj ne bi bilo mogoče ugotoviti, da ni bilo verjetno, da bi družba SACE lahko sprejela sporne ukrepe brez upoštevanja zahtev javnih oblasti.
Italijanska republika, ki je intervenirala v podporo tožečima strankama, dodaja, da okoliščina, ki jo je navedla Komisija, in sicer, da se je s spornimi ukrepi sledil cilj v splošnem interesu, ne zadošča za ugotovitev vpletenosti javnih organov. Podjetje naj bi namreč imelo možnost ob težnji po doseganju dobička tudi iz različnih razlogov upoštevati splošni interes na podlagi avtonomne presoje s strani upraviteljev tega podjetja.
Tožeči stranki in Italijanska republika poleg tega trdijo, da je družba SACE sprejela sporne ukrepe brez upoštevanja zahtev javnih organov, in ne da bi ti vsaj posredno vplivali nanje. Komisija naj bi se v izpodbijanem sklepu omejila zgolj na dokazovanje teoretične možnosti za vpletenost javnih oblasti. Ne bi naj pravno zadostno dokazala, da je javni delničar dejansko izvajal prevladujoč vpliv nad sprejetjem spornih ukrepov, kar je v nasprotju z načelom avtonomije pri upravljanju, ki jo uživa uprava družbe SACE.
Tožeči stranki in Italijanska republika menijo, da temeljno merilo za presojo, ali je neki ukrep mogoče pripisati državi, zajema preverjanje tega, koliko je upravni odbor javnega podjetja dejansko samostojen pri upravljanju in kako močan nadzor izvajajo javne oblasti. Za to, da bi bilo v skladu s sodbo z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, Recueil,
EU:C:2002:294
, v nadaljevanju: sodba Stardust), mogoče ugotoviti, da so bili javni organi vpleteni pri sprejetju nekega ukrepa, naj bi bilo namreč treba dokazati, da je bil ta ukrep določen z intervencijo države, in ne z avtonomno odločitvijo podjetja.
Zato Italijanska republika meni, da je ukrep mogoče pripisati državi samo, če se ugotovi, da je posledica zavezujočega pravnega akta javnega organa, na podlagi katerega je podjetje, čeprav navedbe v njem niso jasne in konkretne, dalo prednost splošnemu interesu pred svojim in sprejelo drugačen ukrep od tistega, ki bi ga sprejelo, če teh navedb ne bi bilo.
Po mnenju tožečih strank in Italijanske republike pa v obravnavani zadevi Komisija nikakor ni dokazala, da so italijanski javni organi uvedli prakso, na podlagi katere se je družba SACE uporabljala za uresničevanje splošnega interesa in ki bi bila v nasprotju z načelom avtonomije pri upravljanju, priznane javnim podjetjem z italijansko ureditvijo, v kateri je določeno, da MGF „ne usmerja ali usklajuje ravnanj družb, v katerih ima delež“. Komisija naj zato ne bi zadostila dokaznemu bremenu.
Italijanska republika dodaja, da politiko nevmešavanja MGF v odločitve, ki spadajo v pristojnost uprave družbe SACE, potrjuje sporočilo ministrstva z dne 12. novembra 2008, s katerim je na prošnjo družbe SACE odgovorilo z opozorilom, da ni pristojno za odobritev transakcije nakupa južnoafriške družbe, ki posluje v sektorju zavarovanja kreditov. To prakso spoštovanja avtonomije pri upravljanju družbe SACE naj bi potrjevalo drugo sporočilo MGF, v katerem je navedeno, da ni pristojno, da se vmešava v ustanovitev nove družbe za opravljanje storitev pod nadzorom družbe Sace BT.
Komisija izpodbija vse te trditve. Za pripisljivost ukrepa državi naj ne bi bilo treba dokazati, da se z njim uresničuje izključno javni namen.
V skladu s sodno prakso je za to, da je prednost mogoče opredeliti kot pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, potrebno, da, prvič, je neposredno ali posredno podeljena iz državnih sredstev, in drugič, jo je mogoče pripisati državi (glej zgoraj v točki 33 navedeno sodbo Stardust,
EU:C:2002:294
, točka 24, in sodbo z dne 10. novembra 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki in drugi/Komisija, T‑384/08,
EU:T:2011:650
, točka 50).
V obravnavani zadevi je zato treba preučiti, ali je bilo sporne ukrepe mogoče upravičeno šteti za rezultat ravnanja, ki ga je mogoče pripisati državi.
Ni sporno, da je bila SACE po preoblikovanju v delniško družbo, ki jo v celoti obvladuje država, v upoštevnem obdobju javno podjetje v smislu člena 2(b) Direktive 2006/111/ES Komisije z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij (
UL L 318, p. 17
), ki določa, da javna podjetja pomenijo „vsa podjetja, nad katerim lahko javne oblasti neposredno ali posredno izvajajo prevladujoč vpliv zaradi svojega lastništva, svojega finančnega sodelovanja v njih ali predpisov, ki jih urejajo“.
Vendar je Sodišče v točki 52 zgoraj v točki 33 navedene sodbe Stardust (
EU:C:2002:294
) razsodilo, da čeprav država lahko nadzira neko javno podjetje in ima lahko prevladujoč vpliv na njegovo poslovanje, ni mogoče samodejno sklepati, da se tak nadzor v konkretnem primeru dejansko izvaja. Javno podjetje lahko deluje z večjo ali manjšo neodvisnostjo, glede na stopnjo avtonomije, ki mu jo prepušča država. Zato zgolj dejstvo, da je javno podjetje pod državnim nadzorom, ne zadošča, da se ukrepi tega podjetja, kot so obravnavani ukrepi finančne podpore, pripišejo državi. Treba je preveriti tudi, ali je treba šteti, da so bili javni organi kakor koli vpleteni pri sprejetju teh ukrepov.
V obravnavani zadevi je zato treba ugotoviti, da zgolj na podlagi okoliščine, da je italijanska republika kot edini delničar družbe SACE imela možnost imeti prevladujoč vpliv na dejavnosti te družbe, ni mogoče domnevati, da je dejansko izvajala nadzor v zvezi s sprejetjem spornih ukrepov.
Zato je treba opozoriti na merila, ki so bila v sodni praksi razvita za presojo, ali je ukrep pomoči, ki ga je sprejelo javno podjetje, mogoče pripisati državi (glej točke od 44 do 52 v nadaljevanju), nato pa preučiti kazalnike, na katere se v obravnavani zadevi sklicuje Komisija (glej točke od 53 do 88 v nadaljevanju).
Merila iz sodne prakse za presojo, ali je ukrep pomoči, ki ga je sprejelo javno podjetje, mogoče pripisati državi
Sodišče je v točkah 53 in 54 zgoraj v točki 33 navedene sodbe Stardust (
EU:C:2002:294
) pojasnilo, da ni mogoče zahtevati, da se na podlagi podrobnih navodil dokaže, da so javni organi v posameznem primeru spodbudili javno podjetje, naj sprejme zadevne ukrepe pomoči. Zaradi tesnih odnosov med državo in javnim podjetjem namreč obstaja resna nevarnost, da se bodo prek njih državne pomoči odobrile nepregledno, tako da bo tretja oseba prav zaradi privilegiranih odnosov med državo in javnim podjetjem v posameznem primeru zelo težko dokazala, da so bili ukrepi, ki jih je sprejelo tako podjetje, sprejeti po navodilih javnih organov.
Zato je v skladu z ustaljeno sodno prakso na to, da je ukrep pomoči, ki ga je sprejelo javno podjetje, mogoče pripisati državi, mogoče sklepati iz niza dovolj natančnih in usklajenih kazalnikov, ki izhajajo iz okoliščin zadeve in okvira, v katerem je bil sprejet ta ukrep, in na podlagi katerih je mogoče domnevati, da so bili javni organi dejansko vpleteni v sprejetje tega ukrepa (glej v tem smislu zgoraj v točki 33 navedeno sodbo Stardust,
EU:C:2002:294
, točka 55; sodbo z dne 26. junija 2008, SIC/Komisija, T‑442/03, ZOdl.,
EU:T:2008:228
, točka 98, in zgoraj v točki 38 navedeno sodbo Elliniki Nafpigokataskevastiki in drugi/Komisija,
EU:T:2011:650
, točka 54).
Glede tega zgoraj v točki 33 navedena sodba Stardust (
EU:C:2002:294
) vsebuje seznam kazalnikov, ki niso niti obvezni niti izčrpni, ki so bili ali so lahko upoštevani v sodni praksi, kot so dejstvo, da javno podjetje, ki je dodelilo pomoč, te odločitve ni moglo sprejeti brez upoštevanja zahtev javnih oblasti, to, da to podjetje ni samo sistemsko povezano z državo, ampak da mora tudi upoštevati navodila medresorskega odbora, kot je CIPE, narava dejavnosti javnega podjetja in njihovo izvajanje na trgu v običajnih konkurenčnih razmerah z zasebnimi subjekti, pravni status navedenega podjetja, torej ali se zanj uporabi javno pravo ali splošno pravo gospodarskih družb, ali intenzivnost nadzora javnih organov nad njegovim upravljanjem (glej zgoraj v točki 33 navedeno sodbo Stardust,
EU:C:2002:294
, točki 55 in 56 in navedena sodna praksa).
Poleg tega je Sodišče v točki 56 zgoraj v točki 33 navedene sodbe Stardust (
EU:C:2002:294
) tudi poudarilo, da je lahko vsak drug kazalnik, ki v posameznem primeru kaže na vpletenost javnih organov ali na neverjetnost tega, da ti niso bili vpleteni pri sprejetju ukrepa, tudi ob upoštevanju njegovega obsega, vsebine in pogojev, ki jih vsebuje, upošteven pri ugotavljanju, ali je ukrep, ki ga sprejme javno podjetje, mogoče pripisati državi (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2014, Tisza Erőmű/Komisija, T‑468/08,
EU:T:2014:235
, točka 170).
Prvič, iz te sodne prakse izhaja, da je treba v nasprotju z navedbami Italijanske republike (glej točki 33 in 34 zgoraj) pojem konkretnega vplivanja države razumeti tako, da je bil zadevni ukrep sprejet pod vplivom ali dejanskim nadzorom javnih organov ali da je neobstoj tega vplivanja ali nadzora neverjeten, pri čemer ni treba nujno preučiti vpliva te vpletenosti na vsebino tega ukrepa. Zlasti za izpolnjenost pogoja pripisljivosti ni mogoče zahtevati, da se dokaže, da bi bilo ravnanje javnega podjetja drugačno, če bi to delovalo avtonomno. Cilji, ki se uresničujejo z zadevnim ukrepom, se sicer pri presoji pripisljivosti lahko upoštevajo, vendar niso odločilni.
Okoliščina, da v nekaterih primerih cilji v splošnem interesu sovpadajo z interesom javnega podjetja, namreč ne pove nič o morebitni (ne)vpletenosti javnih oblasti pri sprejetju zadevnega ukrepa. Zato to, da interes javnega podjetja sovpada s splošnim interesom, ne pomeni nujno, da bi lahko to podjetje svojo odločitev sprejelo brez upoštevanja zahtev javnih oblasti. Komisija tako pravilno navaja, da nikakor ni prepovedano, da javne oblasti javnemu podjetju odredijo, naj opravlja dejavnost podjetniške narave, ki pa bo, čeprav bo lahko skladna s testom zasebnega vlagatelja, vsekakor pripisana državi.
Drugič, zavrniti je treba tudi razlago sodne prakse Stardust, kot jo podaja Italijanska republika (glej točki 34 in 35 zgoraj), in sicer, da bi lahko konkretna vpletenost države pri sprejetju ukrepa s strani javnega podjetja, kakršno je SACE, lahko izhajala zgolj iz pravnega akta javnega organa, na podlagi katerega bi moralo to podjetje dati prednost ciljem v splošnem interesu pred lastnimi interesi, ali iz prakse javnih oblasti, s katero bi bilo to podjetje uporabljeno za uresničevanje ciljev v splošnem interesu, kar bi bilo v nasprotju z načelom avtonomije pri upravljanju, ki je z italijanskim zakonom priznano javnim podjetjem.
Iz zgoraj v točki 33 navedene sodbe Stardust (
EU:C:2002:294
) namreč izhaja, da avtonomija, ki je podeljena javnemu podjetju zaradi njegove pravne oblike, ni ovira za možnost države izvajati prevladujoč vpliv za sprejetje nekaterih ukrepov. Ker morebitna konkretna vpletenost države z avtonomijo, ki jo načeloma uživa javno podjetje, ni izključena, se taka vpletenost lahko dokaže na podlagi vseh upoštevnih pravnih ali dejanskih okoliščin, ki lahko tvorijo sklop dovolj podrobnih in skladnih kazalnikov izvajanja dejanskega vpliva ali državnega nadzora.
V obravnavani zadevi bi morala zato Komisija na podlagi sklopa dovolj podrobnih in skladnih kazalnikov dokazati, da je bila vpletenost italijanske države pri odločitvi za sprejetje spornih ukrepov konkretna ali da je bil neobstoj te vpletenosti neverjeten glede na okoliščine in okvir obravnavane zadeve.
Presoja kazalnikov, na katere se v obravnavani zadevi sklicuje Komisija
Preveriti je treba, ali je bilo v okoliščinah obravnavane zadeve in v okviru spornih ukrepov na podlagi celote kazalnikov, ki jih je navedla Komisija v točkah od 177 do 179 obrazložitve izpodbijanega sklepa, mogoče sklepati, da so bili italijanski javni organi kakor koli konkretno vpleteni v sprejetje teh ukrepov.
Komisija to vpletenost dokazuje s „splošnimi kazalniki“, ki se nanašajo na okvir sprejetja spornih ukrepov (točka 177 obrazložitve izpodbijanega sklepa), in z „drugimi kazalniki“, ki se nanašajo na pogoje za odobritev teh ukrepov (točki 178 in 179 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
Komisija v zvezi s splošnimi kazalniki navaja te tri elemente:
—
vsi člani upravnega odbora družbe SACE so imenovani na predlog italijanske države;
—
družba SACE svojih dejavnosti ne izvaja „na trgu v običajnih razmerah konkurence z zasebnimi gospodarskimi subjekti“;
—
na podlagi zakona mora imeti družba SACE v lasti vsaj 30 % kapitala družbe Sace BT.
Najprej je treba podrobno preučiti vsakega od teh kazalnikov, nato pa jih presoditi še skupaj.
Na prvem mestu je treba v zvezi s trditvijo, ki se nanaša na imenovanje članov upravnega odbora, navedeno v točki 177(a) obrazložitve izpodbijanega sklepa, navesti, da člen 6(2) zakonskega odloka št. 269, s katerim so bile delnice družbe SACE vpisane v korist MGF, določa, da se ta imenovanja izvedejo na podlagi dogovora z različnimi ministrstvi, omenjenimi v členu 4(5) zakonskega odloka št. 143, ki se nanaša na italijanskega ministra za finance, proračun in gospodarsko načrtovanje (ki je bil v upoštevnem obdobju zadolžen za gospodarstvo in finance), italijanskega ministra za zunanje zadeve, italijanskega ministra za industrijo, trgovino in obrt in na italijanskega ministra za zunanjo trgovino.
Vendar kot je navedla Italijanska republika na obravnavi, iz člena 6(24) zakonskega odloka št. 269 izhaja, da se je ob ustanovitvi družbe SACE člen 4 zakonskega odloka št. 143 uporabljal zgolj prehodno, do odobritve statuta družbe SACE. V skladu s členom 13 navedenega statuta pa člane upravnega odbora za največ tri leta imenuje generalna skupščina in so lahko ponovno imenovani.
Tožeči stranki in Italijanska republika na podlagi tega sklepajo, da elementi sistemske narave, navedeni v točki 177(a) obrazložitve izpodbijanega sklepa, ne izhajajo iz posebnih pravil, ampak iz sestave lastništva in so zato zanemarljivi.
Na obravnavi je Komisija trdila, da ukinitev posebnih pravil o imenovanju članov uprave SACE ni bila samodejna. Trdila je, pri čemer ji Italijanska republika ni ugovarjala, da so bili v času sprejetja spornih ukrepov člani uprave SACE imenovani po prvotnem posebnem postopku.
Res je, da člane uprave podjetja, ki ga v celoti obvladuje država, nujno imenujejo državni organi, saj je država edini delničar družbe. Vendar v obravnavani zadevi okoliščina, da je moralo biti vsaj začetno imenovanje uprave družbe SACE na podlagi posebne zakonske določbe izvedeno v dogovoru z več pomembnimi ministrstvi, izkazuje posebne povezave med družbo SACE in državnimi organi ter je lahko kazalnik vpletenosti javnih oblasti v dejavnost javnega podjetja.
Poleg tega to vpletenost potrjuje tudi dejstvo, ki ga je navedla Komisija v točki 178(a) obrazložitve izpodbijanega sklepa, da sta bila dva člana upravnega odbora družbe SACE istočasno na vodilnih položajih v italijanski upravi, eden na nekdanjem italijanskem ministrstvu za zunanjo trgovino, zdaj ministrstvo za gospodarski razvoj, drugi na italijanskem ministrstvu za zunanje zadeve (glej točko 85 v nadaljevanju).
Vendar čeprav so ti sistemski elementi pomembni, ker izkazujejo omejeno neodvisnost družbe SACE v razmerju do države, ne zadostujejo za dokaz, da je bila država konkretno vpletena v sprejetje spornih ukrepov, in jih je treba presojati skupaj z drugimi kazalniki.
Na drugem mestu, v zvezi s trditvijo, da družba SACE svojih dejavnosti ne izvaja „na trgu v običajnih razmerah konkurence z zasebnimi gospodarskimi subjekti“, se izpodbijani sklep opira na te štiri kazalnike:
—
naloga družbe SACE je ohranjanje in spodbujanje konkurenčnosti italijanskega gospodarstva ter v bistvu krije netržna tveganja v smislu sporočila o izvoznih kreditih, saj posluje v sektorju, za katerega se šteje, da zanj ne veljajo običajni pogoji konkurence na trgu;
—
dejavnost družbe SACE je vedno imela jamstvo države, kar v skladu s pravili o državni pomoči ni dovoljeno drugim javnim podjetjem, ki so konkurenčna z zasebnimi udeleženci na trgu;
—
računovodske izkaze družbe SACE nadzoruje Corte dei conti (italijansko računsko sodišče), MGF pa mora italijanskemu parlamentu predstaviti letna poročila o njeni dejavnosti;
—
v zvezi z vplivom države na dodeljevanje sredstev družbe SACE se mora CIPE vsako leto najpozneje do 30. junija posvetovati o finančnih napovedih in finančnih potrebah, povezanih z določenimi tveganji, ter opredeliti svetovne omejitve za netržna tveganja, ki jih prevzame SACE, zlasti za jamstva, ki trajajo manj ali več kot 24 mesecev.
Treba je presoditi, kakšen pomen imajo v obravnavani zadevi ti štirje kazalniki, ki po mnenju Komisije dejansko dokazujejo, da javne oblasti družbe SACE ne uporabljajo zgolj v sektorju netržnih, ampak tudi v sektorju tržnih tveganj, z namenom zagotavljanja podpore za sistem italijanskih podjetij in pospeševanja gospodarskega razvoja države.
Prvi kazalnik iz točke 64 zgoraj se nanaša na nalogo družbe SACE za ohranjanje in spodbujanje konkurenčnosti italijanskega gospodarstva tako, da „v bistvu krije netržna tveganja“. Glede tega je treba opozoriti, da niti tožeči stranki niti Italijanska republika ne izpodbijajo te predstavitve naloge družbe SACE s strani Komisije v izpodbijanem sklepu. Tako se zdi, da implicitno priznavajo, da se naloga družbe SACE v delu, v katerem se pretežno, ne pa izključno nanaša na netržna tveganja, razteza tudi na konkurenčen sektor zavarovanja tržnih tveganj. Področje naloge, ki jo družba SACE izvaja v splošnem interesu, pa je mogoče razbrati iz člena 4(1) in (2) statuta te družbe, ki opredeljuje njen namen (glej točko 6 zgoraj). Tako je v členu 4(1) tega statuta na splošno omenjeno kritje „političnih tveganj, tveganj katastrofalnih elementarnih nesreč, gospodarskih tveganj, trgovinskih tveganj in valutnih tveganj in dodatnih tveganj, ki so jim podvrženi italijanski subjekti in družbe, ki so povezane z njimi ali ki jih ti nadzorujejo, pri poslovanju s tujino in internacionalizaciji italijanskega gospodarstva“. Člen 4(2) se izrecno nanaša na dejavnost, da se pod tržnimi pogoji in ob spoštovanju predpisov Unije ponujajo „jamstva in zavarovalna kritja tujim podjetjem v zvezi s transakcijami, ki so strateškega pomena za italijansko gospodarstvo z vidika internacionalizacije, ekonomske varnosti in povečanja proizvodnje in zaposlovanja v Italiji“ (glej točko 6 zgoraj).
Ta naloga v splošnem interesu, ki izrecno zajema predvsem kritje tveganj, ki so v Sporočilu o zavarovanju izvoznih kreditov opredeljena kot tržna tveganja (glej točko 3 zgoraj), in vključuje tudi ponujanje zavarovalnih storitev pod tržnimi pogoji v zvezi s transakcijami, ki so za italijansko gospodarstvo strateške, tako presega zgolj nalogo kritja netržnih tveganj, ki ne spada v konkurenčni sektor.
Zato naloga v splošnem interesu, ki je bila zaupana družbi SACE z njenim statutom, vključuje tudi zavarovanje tržnih tveganj, za kritje katerih je bila ustanovljena družba Sace BT (glej točki 8 in 11 zgoraj).
Komisija se v točki 177(b)(i) obrazložitve izpodbijanega sklepa res sklicuje na nalogo spodbujanja „konkurenčnosti italijanskega gospodarstva, v bistvu s kritjem netržnih tveganj“ (glej točko 64 zgoraj). Čeprav s tem posebej poudarja cilj v splošnem interesu, ki ga družba SACE uresničuje v sektorju zavarovanja netržnih tveganj, pa Komisija omenja splošni cilj podpiranja italijanskega gospodarstva, uresničevanje katerega je družbi SACE naloženo s členom 4(1) in (2) njenega statuta in zajema njeno dejavnost kot celoto, ki se lahko izvaja tudi v sektorju zavarovanja tržnih tveganj, kot izhaja iz člena 6(12) zakonodajnega odloka št. 269 (glej točko 8 zgoraj).
Drugi kazalnik iz točke 177(b) izpodbijanega sklepa (glej točko 64 zgoraj) se nanaša na jamstvo države, do katerega je bila upravičena družba SACE. Drugače od prvega kazalnika, ki je bi preučen zgoraj v točkah od 66 do 69, se ta kazalnik nanaša zgolj na dejavnost družbe SACE v sektorju zavarovanja netržnih tveganj. Iz člena 5(2) statuta družbe SACE izrecno izhaja, da v upoštevnem obdobju „dejavnost zavarovanja in jamstva za tveganja, ki so v predpisih Unije opredeljena kot tržna, ni bila upravičena do jamstva države in je bila urejena z ureditvijo na področju zasebnih zavarovanj“.
Vendar ta kazalnik, ki se nanaša na jamstvo države, potrjuje, da dejavnosti družbe SACE niso bile take, kot jih izvaja gospodarska družba za zavarovanje izvoznih kreditov pod tržnimi pogoji, ampak je šlo za dejavnosti javne zavarovalnice, za katero velja posebna ureditev in ki uresničuje cilje podpiranja gospodarstva, kot jih opredelijo javne oblasti, tako da služi kot instrument za spodbujanje izvoza, zahvaljujoč zlasti jamstvu države (glej točko 67 zgoraj).
Tretji kazalnik iz točke 177(b) izpodbijanega sklepa (glej točko 64 zgoraj) se nanaša na letni nadzor računovodskih izkazov družbe SACE s strani Corte del Conti, ki ga določa člen 6(16) zakonskega odloka št. 269, in na obveznost MGF, da vsako leto predloži poročilo o dejavnosti družbe SACE italijanskemu parlamentu, na podlagi člena 6(17) tega zakonskega odloka. Kot navaja Komisija, se ta nadzor, čeprav se uporablja tudi za druga javna podjetja, ne uporablja za vsa javna podjetja, ki so v celoti v lasti države, kar potrjuje splošni okvir posebnega javnega nadzora nad družbo SACE. Vendar je na obravnavi Italijanska republika navedla, ne da bi ji Komisija nasprotovala, da je bilo italijanskemu parlamentu nazadnje predloženo poročilo za leto 2008.
Tretji kazalnik sam po sebi ni odločilen. Ker je namreč ta finančni in politični nadzor po eni strani naknaden, po drugi strani pa se načeloma nanaša na vse računovodske izkaze ali dejavnosti družbe SACE, zgolj na njegovi podlagi ni mogoče domnevati, da so javni organi konkretno vplivali na sprejemanje odločitev na višjih ravneh, na primer glede spornih ukrepov. Vseeno pa možnost nadzora potrjuje interes države v dejavnostih družbe SACE in je zato upoštevna kot element niza kazalnikov, na katerega se je oprla Komisija.
Četrti kazalnik iz točke 177(b) izpodbijanega sklepa (glej točko 64 zgoraj) se nanaša na to, da mora CIPE vsako leto odobriti finančne napovedi glede zavarovalnih obveznosti in finančne potrebe, povezane z določenimi tveganji, ter opredeliti svetovne omejitve za netržna tveganja, ki jih prevzame SACE, kot to določa člen 6(9) zakonskega odloka št. 269, ki napotuje na določbe člena 2(3) zakonodajnega odloka št. 143 (glej točko 9 zgoraj).
Glede tega tožeči stranki trdita, da je odobritev s strani CIPE omejena na prenos in formalizacijo napovedi, ki jo prej odobri uprava družbe SACE. Dejansko naj bi bil cilj postopka odobritve s strani CIPE (glej točko 9 zgoraj) zgolj obvestiti državo o obsegu njene potencialne maksimalne podvrženosti tveganju zaradi jamstva, ki ga da v zvezi s kritjem zavarovanj, ki jih družba SACE ponuja v sektorju netržnih tveganj. Napoved, ki jo je treba tako potrditi, naj se poleg tega ne bi nanašala na dejavnosti družbe Sace BT.
Tega razlogovanja ni mogoče sprejeti. Komisija pravilno trdi, da odobritev napovedi družbe SACE s strani CIPE, ki je najvišji organ za usklajevanje in usmerjanje italijanske gospodarske politike, izkazuje, da ta družba svoje dejavnosti ne izvaja ob popolni avtonomiji upravljanja in je zato mogoče šteti, da vsaj glede sprejetja pomembnih odločitev deluje pod nadzorom javnih organov.
Glavna dejavnost družbe SACE, in sicer na trgu netržnih tveganj, se namreč umešča v okvir napovedi, ki jo sicer pripravi uprava te družbe, vendar jo mora odobriti CIPE. Tak postopek odobritve s strani organa, ki določa usmeritve nacionalne gospodarske politike, ne more biti povsem informativne narave. Ob neobstoju kakršnega koli nasprotnega kazalnika (glej točko 83 v nadaljevanju) navaja, da mora družba SACE upoštevati zahteve javnih organov v zameno za jamstvo države.
Na tretjem mestu tožeči stranki in Italijanska republika izpodbijata vsakršno dokazno vrednost kazalnika, ki se nanaša na to, da člen 5(2) statuta družbe Sace BT določa, da udeležba družbe SACE v kapitalu te hčerinske družbe v skladu s členom 6(12) zakonskega odloka št. 269 ne sme biti nižja od 30 % (glej točko 55 zgoraj).
Tožeči stranki sicer pravilno opozarjata, da 30‑odstotna udeležba družbi SACE ne omogoča nadzora nad dejavnostjo hčerinske družbe. Vendar pa je ta določba, čeprav zgolj na njeni podlagi ni mogoče domnevati, da so bili javni organi konkretno vpleteni v sprejetje spornih ukrepov, v skladu s sodno prakso kazalnik, ki izhaja iz okvira tega sprejetja in ki se lahko upošteva (glej točko 45 zgoraj).
Kot namreč navaja Komisija, je za to udeležbo mogoče šteti, da je namenjena zagotovitvi neke ravni vključenosti javnosti v dejavnost zavarovanja tržnih tveganj prek družbe SACE, ki je bila v upoštevnem obdobju v celoti v lasti države, in da potrjuje, da se za družbo SACE uporablja posebna pravna ureditev, tudi v zgoraj navedenem sektorju.
V teh okoliščinah, gledano kot celota, je na podlagi splošnih kazalnikov, ki se nanašajo na okvir sprejetja spornih ukrepov in ki so bili preučeni zgoraj v točkah od 55 do 80, mogoče pravno zadostno dokazati, da so ti ukrepi glede na njihov pomen za italijansko gospodarstvo pripisljivi državi.
Ob upoštevanju obsega in cilja spornih ukrepov, katerih skupni znesek znaša več kot 70 milijonov EUR, niz kazalnikov, ki jih je navedla Komisija in ki se nanašajo na sistemske povezave, ki so bile z zakonskimi določbami ustanovljene med družbo SACE in javnimi organi (glej točke od 57 do 63 zgoraj), na cilje spodbujanja konkurenčnosti italijanskega gospodarstva, ki so družbi SACE zaupani z njenim statutom (glej točke od 66 do 69 zgoraj), na podporo države v obliki jamstva države, priznanega družbi SACE pri izvajanju njene glavne dejavnosti (glej točki 70 in 71 zgoraj), na predhodni nadzor (glej točke od 74 do 78 zgoraj) in na naknadni nadzor (glej točki 72 in 73 zgoraj), ki ga izvajajo javni organi nad dejavnostjo družbe SACE, ter na neko raven vključenosti javnosti v sektorju zavarovanja tržnih tveganj (glej točko 80 zgoraj), izkazuje, da neobstoj vpletenosti javnih organov v sprejetje spornih ukrepov ni verjeten.
Te presoje ne omaja trditev Italijanske republike v zvezi s prakso MGF, da se ne vmešava v odločanje javnih podjetij, kot naj bi potrjevali dve sporočili tega ministrstva, v katerih je opozorjeno, da ni pristojno za odobritev poslov, ki jih določi uprava družbe SACE (glej točko 36 zgoraj). Po eni strani se namreč na ti sporočili, kot navaja Komisija, v obravnavani zadevi ni mogoče sklicevati, ker Komisiji nista bili predloženi v upravnem postopku (glej sodbo z dne 25. junija 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Komisija, T‑268/06, ZOdl.,
EU:T:2008:222
, točka 56; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 15. aprila 2008, Nuova Agricast, C‑390/06,
EU:C:2008:224
, točka 54 in navedena sodna praksa). Po drugi strani pa posli, na katere se ti sporočili nanašata, z vidika ciljev podpore konkurenčnosti italijanskega gospodarstva nikakor niso bili enako obsežni kot sporni ukrepi. Nazadnje, neobstoj uradne odobritve ne more izključevati obstoja konkretne vpletenosti javnih organov v sprejetje nekega ukrepa. Taka vpletenost pa v obravnavani zadevi izhaja iz niza kazalnikov, na katere je opozorjeno zgoraj v točki 82.
Zato se je Komisija ob upoštevanju niza splošnih kazalnikov, navedenih v izpodbijanem sklepu, v točki 180 izpodbijanega sklepa upravičeno oprla na ugotovitev, da je bila družba SACE tesno povezana z italijanskimi javnimi organi ter da je izvajala naloge, povezane z gospodarskimi zadevami, in na njeni podlagi sklepala, da je sporne ukrepe mogoče pripisati državi.
Upoštevnost treh splošnih kazalnikov poleg tega potrjujejo posebni kazalniki, navedeni v točkah 178 in 179 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Gre v bistvu za izjave članov uprave družbe SACE, podane ob sprejetju spornih ukrepov.
Tožeči stranki in Italijanska republika sicer res trdijo, da so te izjave, navedene v točkah 178 in 179 obrazložitve izpodbijanega sklepa, obrobni elementi, ki zgolj izražajo pričakovanje njihovih avtorjev v zvezi s pozitivnimi vplivi preučenih ukrepov na gospodarstvo.
Vendar je treba navesti, da se izjave, navedene v točkah 178(a) in (b) ter 179 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki so zabeležene v zapisnikih, prvič, sestanka uprave družbe SACE z dne 1. aprila 2009, in drugič, sestanka te uprave z dne 26. maja 2009, nanašajo na cilje v splošnem interesu. Enako velja za preudarke, ki so navedeni v točki 178(c) izpodbijanega sklepa in vzeti iz zapisnika sestanka upravnega odbora družbe Sace BT z dne 27. maja 2009.
Čeprav imajo zgoraj navedene izjave, obravnavane ločeno, relativno šibko dokazno vrednost, jih je treba obravnavane ob upoštevanju splošnih kazalnikov, ki se nanašajo na okvir sprejetja spornih ukrepov, šteti za dodatne kazalnike, ki potrjujejo, da je bilo sprejetje spornih ukrepov namenjeno uresničevanju ciljev podpore italijanskemu gospodarstvu, ki so v domeni družbe SACE.
Zaradi vseh teh razlogov je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi in tretji tožbeni razlog, ki se v bistvu nanašata na kršitev testa zasebnega vlagatelja pod tržnimi pogoji in obveznosti obrazložitve
Pred preučitvijo teh dveh tožbenih razlogov je treba v uvodu spomniti na nekatera načela, ki so bila v sodni praksi razvita glede testa zasebnega vlagatelja pod tržnimi pogoji.
Uvodna pojasnila v zvezi s sodno prakso glede testa zasebnega vlagatelja pod tržnimi pogoji
V skladu s sodno prakso pogoji, ki jih mora izpolnjevati ukrep, da bi ga bilo mogoče opredeliti za pomoč v smislu člena 107 PDEU, niso izpolnjeni, če bi lahko upravičeno javno podjetje isto prednost, kot je ta, ki mu je bila dodeljena z državnimi sredstvi, prejelo v okoliščinah, ki ustrezajo običajnim tržnim pogojem, pri čemer se ta presoja načeloma opravi z uporabo testa zasebnega vlagatelja pod tržnimi pogoji (glej v tem smislu sodbe z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF in drugi, C‑124/10 P, ZOdl.,
EU:C:2012:318
, točka 78, in z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija, C‑73/11 P,
EU:C:2013:32
, točka 70).
Tako je namen uporabe testa zasebnega vlagatelja določiti, ali kakršna koli prednost, dodeljena podjetju iz državnih sredstev, s svojimi učinki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco in prizadela trgovino med državami članicami (glej v tem smislu zgoraj v točki 91 navedeno sodbo Komisija/EDF in drugi,
EU:C:2012:318
, točka 89). Glede tega je treba opozoriti, da člen 107(1) PDEU ne razlikuje na podlagi razlogov ali ciljev posega javnega subjekta, ampak ga opredeljuje glede na njegove učinke (zgoraj v točki 91 navedena sodba Komisija/EDF in drugi,
EU:C:2012:318
, točka 77, in sodba z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi, C‑399/10 P in C‑401/10 P, ZOdl.,
EU:C:2013:175
, točka 102).
Za ugotovitev, ali sta država članica ali zadevni javni subjekt ravnala kot skrben zasebni vlagatelj v tržnem gospodarstvu, se je treba postaviti v okoliščine obdobja, v katerem so bili zadevni ukrepi sprejeti, da bi preučili, ali je bilo ravnanje države članice ali javnega subjekta gospodarsko racionalno, in se vzdržati vsakršne presoje, oprte na kasnejši položaj. Tako je treba ravnanje javnih in zasebnih subjektov primerjati glede na to, kako bi v podobnih okoliščinah v času zadevne transakcije ravnal zasebni vlagatelj ob upoštevanju podatkov, ki so bili na voljo, in v tistem trenutku predvidljivega razvoja (glej v tem smislu zgoraj v točki 33 navedeno sodbo Stardust,
EU:C:2002:294
, točki 71 in 72). Zato retrospektivno ugotavljanje dejanskega donosa investicije, ki jo izvedeta zadevna država članica ali javni subjekt, ni upoštevna.
Ta ustaljena sodna praksa je bila potrjena z zgoraj v točki 91 navedeno sodbo Komisija/EDF in drugi (
EU:C:2012:318
), v kateri je v točki 105 poudarjeno, da so za namene uporabe testa zasebnega vlagatelja upoštevni le elementi, ki so bili na voljo, in razvoj, ki ga je bilo mogoče predvideti v času, ko je bila sprejeta odločitev o zadevni naložbi. To je tako zlasti, če Komisija – kot v tej zadevi – preiskuje obstoj državne pomoči v zvezi z ukrepom, ki ji ni bil priglašen in ki ga je zadevni javni subjekt v času, ko Komisija izvaja preiskavo, že izvedel.
V skladu z načeli glede dokaznega bremena v sektorju državnih pomoči mora Komisija tako pomoč dokazati. Glede tega je Komisija dolžna skrbno in nepristransko voditi postopek preučitve zadevnih ukrepov, tako da ima ob sprejetju končne odločbe o ugotovitvi obstoja pomoči in po potrebi njene nezakonitosti na voljo najpopolnejše in najzanesljivejše podatke (glej v tem smislu sodbi z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott, C‑290/07 P, ZOdl.,
EU:C:2010:480
, točka 90, in z dne 3. aprila 2014, Francija/Komisija, C‑559/12 P, ZOdl.,
EU:C:2014:217
, točka 63). Kar zadeva zahtevani dokazni standard, je narava dokazov, ki jih mora zagotoviti Komisija, v veliki meri odvisna od narave predvidenega državnega ukrepa (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Francija/Komisija,
EU:C:2014:217
, točka 66).
Zato mora Komisija, če ugotovi, da je mogoče uporabiti test zasebnega vlagatelja, zadevno državo članico pozvati, naj ji predloži vse upoštevne podatke, na podlagi katerih bo lahko preverila, ali so pogoji za uporabnost in uporabo tega testa izpolnjeni (zgoraj v točki 91 navedena sodba Komisija/EDF in drugi,
EU:C:2012:318
, točka 104, in sodba z dne 3. aprila 2014, Komisija/Nizozemska in ING Groep, C‑224/12 P, ZOdl.,
EU:C:2014:213
, točka 33). Če zadevna država članica Komisiji predloži zahtevane dokaze, mora ta opraviti celovito presojo, pri čemer mora upoštevati vse upoštevne dokaze v tej zadevi, na podlagi katerih bo lahko odločila, ali upravičeno podjetje takih olajšav očitno ne bi prejelo od zasebnega subjekta (zgoraj v točki 91 navedena sodba Frucona Košice/Komisija,
EU:C:2013:32
, točka 73).
V tem okviru mora država članica ali zadevni javni subjekt Komisiji sporočiti objektivne in preverljive elemente, iz katerih izhaja, da sprejeta odločitev temelji na predhodnih ekonomskih ocenah, primerljivih s tistimi, ki bi jih v okoliščinah obravnavane zadeve opravil racionalni zasebni vlagatelj, ki je v zelo podobnem položaju kot država članica, ali ta subjekt, preden bi izvedel zadevni ukrep, da bi lahko opredelil prihodnji donos takega ukrepa (glej v tem smislu zgoraj v točki 91 navedeno sodbo Komisija/EDF in drugi,
EU:C:2012:318
, točka 84 v povezavi s točko 105, in sodbo z dne 3. julija 2014, Španija in drugi/Komisija, T‑319/12 in T‑321/12,
EU:T:2014:604
, točka 49).
Vendar morajo biti elementi predhodne ekonomske ocene, ki se zahteva od države članice ali zadevnega javnega subjekta, prilagojeni naravi in zapletenosti zadevne naložbe, vrednosti zadevnih sredstev, premoženja ali storitev in okoliščinam obravnavane zadeve (glej točke 122, 123, 178 in 179 v nadaljevanju).
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU, napake pri presoji in napačna uporaba prava pri uporabi testa zasebnega vlagatelja ter pomanjkljiva obrazložitev v zvezi z drugim ukrepom
Drugi ukrep se nanaša na kritje škodnega presežkovnega pozavarovanja (ali „pozavarovanje XoL“) za tržna tveganja, ki ga je družba SACE dala družbi Sace BT leta 2009. Pozavarovanje XoL je vrsta pogodbe, pri kateri se pozavarovanje aktivira do nekega praga in samo če škodni dogodek ali skupina škodnih dogodkov presega vnaprej opredeljeno raven.
Med strankami ni sporno, da je družba Sace BT v preteklosti pozavarovanje v glavnem pridobila od zasebnih subjektov. Ob obnovitvi pogodb za leto 2009, v času svetovne gospodarske in finančne krize, je družba Sace BT vzpostavila stik z 21 zasebnimi subjekti in od petih zbrala kritje za 25,85 % pozavarovanja XoL za izgubo nad 5 milijonov EUR do 40 milijonov EUR. Stopnje kritja, ki jih je sprejelo pet zasebnih pozavarovateljev, so znašale 10 %, 7,5 %, 3 %, 2,85 % in 2,5 %. Družba SACE je 5. junija 2009 prevzela preostali del kritja, tj. 74,15 %, pod enakimi pogoji v smislu prednostnih nalog, zmogljivosti in premij, kot so bile določene v pozavarovalni pogodbi družbe Sace BT za leto 2009 in kot jih je že sprejelo pet zasebnih pozavarovateljev.
Komisija je v izpodbijanem sklepu (točke od 126 do 131 obrazložitve) menila, da glede na višjo raven prevzetih tveganj zasebni pozavarovatelj ne bi odobril pozavarovalnega kritja v višini 74,15 % v korist družbe Sace BT pod pogoji, ki jih je odobrila družba SACE, in da je zato družba Sace BT pridobila prednost, pri čemer se je v bistvu oprla na te preudarke:
—
dejstvo, da so zasebni pozavarovatelji, s katerimi je družba Sace BT navezala stik ob obnovitvi sporazuma o pozavarovanju za leto 2009, zavrnili kritje preostalega dela škodnega presežkovnega pozavarovanja, naj bi dokazovalo, da tega kritja ne bi bilo mogoče pridobiti pri subjektih na trgu (točka 127 obrazložitve izpodbijanega sklepa);
—
v okviru svetovne finančne krize, ki je sprožila omejevalne pogoje pozavarovanja, naj bi številni zasebni pozavarovatelji bistveno zmanjšali svoje dejavnosti v tem sektorju in se osredotočili na donosnejša področja (točka 128 obrazložitve);
—
ob upoštevanju velike izgube v letu 2008 (v višini približno 29,5 milijona EUR) je bilo „zaradi tega slabega položaja [družbe Sace BT] […] tveganje pozavarovanja višje“ (točka 128 obrazložitve);
—
razumen zasebni pozavarovatelj „[n]ikoli ne bi sprejel kritja tako visokega odstotka, kot je 74,15 %, in pod enakimi pogoji, kot to zahtevajo pozavarovatelji za bistveno manjše odstotke pozavarovanja“. Zahteval bi provizijo, ki upošteva višjo raven prevzetih tveganj (točka 128 obrazložitve);
—
višina pomoči naj bi ustrezala razliki med provizijo pozavarovanja, ki bi jo zasebni pozavarovatelj zaračunal za tako velik delež pozavarovanja, in provizijo, ki je bila zaračunana družbi Sace BT. Komisija je v skladu s svojo prakso menila, da bi morala biti provizija za tako velik delež pozavarovanja in tveganja vsaj 10 % višja od provizije, ki so jo zaračunali zasebni pozavarovatelji za manjši delež pozavarovanja in tveganja. Za znesek v višini 1,56 milijona EUR, ki ga je družba Sace BT plačala družbi SACE, pomoč, ki jo je treba izterjati, znaša 156.000 EUR (točka 128 obrazložitve);
—
sodelovanje družbe SACE v sporazumu o pozavarovanju družbe Sace BT za več kot 25 % tržnih tveganj naj ne bi bilo v skladu s splošnimi načeli, ki si jih je določila ta hčerinska družba (točka 128 obrazložitve);
—
sporne ukrepe naj bi bilo treba preučiti vzporedno in okoliščina, da je družba SACE matična družba družbe Sace BT, ne omogoča sklepa, da je SACE ravnala tako, kot bi v takem položaju ravnalo zasebno podjetje (točki 126 in 129 obrazložitve);
—
zadevno pozavarovalno kritje naj bi družbi Sace BT omogočilo, da poveča svojo zmogljivost zagotavljanja zavarovanja kreditov (točki 126 in 130 obrazložitve).
Tožeči stranki po eni strani izpodbijata presojo Komisije, da zasebni pozavarovatelj ne bi prevzel pozavarovalnega kritja, ki ga je družba SACE dala družbi Sace BT, pod enakimi plačilnimi pogoji, kot bi jih uporabili zasebni pozavarovatelji za nižjo raven tveganja. Po drugi strani trdita, da je Komisija pri oceni zneska pomoči na 10 % od višine provizije, ki jo je družba Sace BT plačala družbi SACE, storila napako pri presoji in je ta tudi pomanjkljivo obrazložena.
Najprej je treba preučiti, ali je Komisija lahko upravičeno menila, da družba SACE s tem, da je pod takimi pogoji odobrila sporno pozavarovalno kritje družbi Sace BT, ni ravnala enako kot zasebni pozavarovatelj v podobnem položaju, nato pa preveriti, ali je Komisijina ocena zneska pomoči zadostno obrazložena.
– Primerjava ravnanja družbe SACE z ravnanjem zasebnega pozavarovatelja
Tožeči stranki izpodbijata trditve Komisije, s katerimi ta poskuša dokazati, da družba SACE ni ravnala kot zasebni pozavarovatelj. Prvič, omejeno sodelovanje zasebnih subjektov pri pozavarovalnem kritju XoL naj ne bi bilo posledica posebnih tveganj v portfelju družbe Sace BT, ki se je v preteklosti izkazal za ugoden za pozavarovatelje, ampak predvsem nepripravljenosti subjektov, ki se odzovejo ciklično, zlasti z zmanjšanjem zmogljivosti zaradi svojih težav in težav na trgu. Nasprotno naj bi družba SACE zaradi stabilnega premoženja in pozitivnega ekonomskega razvoja lahko izkoristila priložnosti na trgu. To naj bi potrjeval visok dobiček na podlagi pogodbe o pozavarovanju, sklenjene z družbo Sace BT, saj družba SACE ni vknjižila nobene izgube od prejetih provizij v znesku 1,56 milijona EUR.
Drugič, Komisija naj bi v odgovoru na tožbo napačno trdila, da privolitev družbe SACE na pogodbo o pozavarovanju XoL družbe Sace BT ni bila „samostojna odločitev, ampak je bila posledica tega, da je trg zavrnil kritje več kot 25,85 % pozavarovanja“. Nobene zakonske zahteve ali zahteve glede solventnosti, na podlagi katere bi morala družba Sace BT imeti polno kritje pozavarovanja XoL, naj ne bi bilo. Z zadevno pogodbo o pozavarovanju XoL naj bi bilo zagotovljeno zgolj kritje nekaterih od opredeljenih škodnih dogodkov, ki so izjemni. Ta pogodba naj torej ne bi bila namenjena niti izboljšanju učinkovitosti družbe Sace BT niti temu, da se ji omogoči pridobitev dodatnih zmogljivosti. Družbi SACE in Sace BT naj bi pozavarovalno kritje sklenili v obojestransko korist. Cilj družbe Sace BT naj bi bil zmanjšanje ekstremnih tveganj zaradi ohranitve srednje‑ in dolgoročne stabilnosti. Družbo SACE naj bi nasprotno zanimali razpršitev portfelja družbe Sace BT in faza gospodarskega cikla z višjimi zavarovalnimi premijami.
Tretjič, tožeči stranki navajata, da je bilo v času sprejetja drugega ukrepa pozavarovanje proizvod, ki ga je družba SACE ponujala vsem subjektom na trgu, in to pod enakimi pogoji, kot jih je odobrila družbi Sace BT. Družba SACE naj teh pogodb z drugimi subjekti ne bi sklenila zgolj zato, ker jih ti niso predlagali, saj so znotraj zavarovalnih skupin subjekti upravičeni do ugodnejšega kritja s strani njihovih družb, ki so specializirane za pozavarovanje. Zato naj Komisija na podlagi ničesar ne bi mogla sklepati, da bi bili predlogi za zavarovalno kritje pod enakimi pogoji, kot so bili odobreni družbi Sace BT, zavrnjeni.
Četrtič, trditve Komisije v točki 128 obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer da zasebni pozavarovatelj ne bi nikoli kril tako velikega deleža pozavarovanja pod pogoji, ki jih je družba SACE odobrila družbi Sace BT, naj ne bi potrjeval noben rezultat preiskave. Kot je omenjeno v točki 179 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je odločitev družbe SACE, da prevzame ta delež kritja, utemeljena na analizi tveganja/donosnost z dne 19. marca 2009, ki jo je pripravil oddelek za obvladovanje tveganja v tej družbi na podlagi poročila zavarovalnega posrednika AON Re Global, s katerim je bila pogodba o pozavarovanju XoL družbe Sace BT ocenjena za donosno.
Petič, v skladu s prevladujočo usmeritvijo v literaturi na področju ekonomije in v praksi največjih mednarodnih pozavarovateljev na trgu naj določanje cen v dejavnosti pozavarovanja ne bi bilo odvisno zgolj od ravni tveganja. Poleg tega naj bi se odločitev pozavarovateljev XoL nanašala zgolj na del tveganja, ki naj se pozavaruje. Provizija naj bi bila vnaprej dogovorjena v okviru pogajanj med cedentom, posredniki in pozavarovatelji in naj se ne bi razlikovala glede na pozavarovatelja ali del prevzetih tveganj.
Šestič, tožeči stranki izpodbijata ugotovitev Komisije v točki 130 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da je v bistvu družba Sace BT s pozavarovalnim kritjem, ki ga je dala družba SACE, pridobila prednost, saj je lahko povečala svojo zmogljivost zagotavljanja zavarovanja kreditov, ne da bi podpirala ta tveganja v svoji bilanci stanja oziroma za preostali del pozavarovalnega kritja ponudila plačilo, ki bi bilo vsaj 10 % višje od tistega, ki ga je plačala drugim zasebnim pozavarovateljem. Tožeči stranki trdita, da sta število in vrednost pogodb, ki so sklenjene v poslovnem letu, odvisna od celote dejavnikov, ki so v bistvu povezani s cilji razvoja družbe in njihovimi različicami.
Komisija to razlogovanje v celoti izpodbija.
Za ugotovitev, ali je družba SACE ravnala kot zasebni pozavarovatelj v podobnem položaju, bi morala Komisija ob upoštevanju vseh pomembnih elementov, ki jih je imela na voljo, preveriti, ali je družba SACE pred sprejetjem drugega ukrepa izvedla ustrezno ekonomsko oceno donosnosti tega ukrepa glede na prevzeta tveganja.
Glede tega je treba opozoriti, da čeprav mora v okviru nadzora državnih pomoči država članica na podlagi dolžnosti lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU Komisiji predložiti elemente, na podlagi katerih se ta lahko izreče glede tega, ali ima zadevni ukrep naravo državne pomoči, mora Komisija na podlagi dolžnosti skrbnega in nepristranskega preizkusa (glej točko 95 zgoraj) skrbno preučiti elemente, ki jih ji je predložila država članica (sodba z dne 30. aprila 2014, Dunamenti Erőmű/Komisija, T‑179/09,
EU:T:2014:236
, točka 176). V skladu s smislom formalnega postopka preiskave, ki zainteresiranim strankam daje vlogo vira informacij Komisije (glej v tem smislu sodbo z dne 31. maja 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Komisija, T‑354/99, ZOdl.,
EU:T:2006:137
, točka 89), ta dolžnost za Komisijo velja tudi v zvezi z informacijami, ki ji jih predložijo zainteresirane osebe.
Komisija pa se v okviru presoje skladnosti drugega ukrepa s testom zasebnega vlagatelja v izpodbijanem sklepu ni izrecno opredelila glede vsebine sporočila, na katero se sklicujeta tožeči stranki in ga je 19. marca 2009 pripravil oddelek v družbi SACE za obvladovanje tveganja ter katerega cilj je bil preveriti, „ali je ocenjena donosnost sporazuma o pozavarovanju v skladu s sprejetimi tveganji“ (glej točko 107 zgoraj). To sporočilo pa je Komisiji posredovala družba SACE v upravnem postopku, kar dokazuje točka 179 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v kateri je omenjeno navedeno sporočilo z navedbo, da je upravni odbor družbe SACE na sestanku 1. aprila 2009 odobril sodelovanje družbe SACE pri pogodbi o škodnem presežkovnem pozavarovanju družbe SACE BT v znesku, ki ga pozavarovatelji na trgu niso krili.
Vendar je sporočilo z dne 19. marca 2009 precej pomembno. Iz razlogovanja strank in dokumentov v spisu namreč izhaja, da so bile edine ekonomske ocene, na katere se je oprla družba SACE pri sprejetju drugega ukrepa, o katerem se je prvič razpravljalo na sestanku uprave družbe SACE 11. februarja 2009, po navedbah tožečih strank vsebovane v tem sporočilu z dne 19. marca 2009 in v poročilu zavarovalnega posrednika AON Re GLobal, na katerem je to sporočilo temeljilo.
Poleg tega se tožeči stranki ne sklicujeta na noben drug dokument, ki bi bil posredovan upravi družbe SACE za namene preučitve sodelovanja te družbe v pozavarovalni pogodbi družbe Sace BT.
Vendar ob upoštevanju pripomb, ki so jih podali družba SACE in italijanski organi med upravnim postopkom, ter vsebine sporočila z dne 19. marca 2009 in poročila AON Re Global, ki sta navedena zgoraj, Komisiji ni mogoče očitati, da se v izpodbijanem sklepu ni izrecno opredelila glede vsebine teh podatkov za namene presoje, ali je bila odobritev drugega ukrepa utemeljena na poprejšnji analizi njegove donosnosti.
Po eni strani namreč iz povzetka njihovih pripomb v točkah od 68 do 71 izpodbijanega sklepa ne izhaja in tožeči stranki in Italijanska republika pred Splošnim sodiščem tudi ne zatrjujejo, da so med upravnim postopkom trdile, da je družba SACE predhodno analizo donosnosti drugega ukrepa in torej njegove ekonomske upravičenosti izvedla na podlagi zgoraj navedenih dokumentov. Med upravnim postopkom so poudarjale dejstvo, da so bili pogoji, ki jih je odobrila družba SACE, enaki pogojem, ki so jih sprejeli zasebni pozavarovatelji, ki so sodelovali pri kritju zavarovanja družbe Sace BT.
Po drugi strani je sporočilo z dne 19. marca 2009 pripravil oddelek za obvladovanje tveganja v družbi SACE, ki je moral preveriti, ali je ocenjena donosnost sporazuma o pozavarovanju z družbo Sace BT ustrezala prevzetim tveganjem. Ta oddelek pa je podal ugodno mnenje za sodelovanje družbe SACE pri tem sporazumu, pri čemer se je v bistvu oprl na poročilo zavarovalnega posrednika AON Re Global z dne 14. novembra 2008. To poročilo je vsebovalo ocene, ki so bile opravljene za družbo Sace BT za namene obnovitve njene pozavarovalne pogodbe v letu 2009 in bile utemeljene na analizi vpliva pozavarovalne pogodbe za leto 2008 na rezultate in obstoječe in bodoče obveznosti družbe Sace BT na področju lastnih sredstev. Vendar oddelek za obvladovanje tveganj v družbi SACE v sporočilu z dne 19. marca 2009 ni posodobil informacij iz leta 2008. Tako niti v sporočilu z dne 19. marca 2009 niti v poročilu družbe AON Re Global ni bila upoštevana finančna kriza, ki je prizadela evropsko gospodarstvo konec leta 2008 in povzročila poslabšanje gospodarskega stanja na evroobmočju v letu 2009. Poleg tega to sporočilo ni vsebovalo nobene navedbe, na podlagi katere bi bilo mogoče domnevati, da sta bila predvideni obseg sodelovanja družbe SACE pri sporazumu, in sicer v višini 74,15 %, in zato obseg njene podvrženosti tveganjem upoštevana pri presoji donosnosti tega sodelovanja.
Zato se Komisija v izpodbijanem sklepu ni bila dolžna opredeliti glede dokazne vrednosti sporočila z dne 19. marca 2009 in poročila z dne 14. novembra 2008. Dovolj je bilo, da je v zadostni meri pojasnila razloge, zaradi katerih je menila, da zasebni subjekti ne bi prevzeli drugega ukrepa pod pogoji, ki so bili dogovorjeni z družbo SACE.
Iz tega izhaja, da Komisija ob preučitvi vprašanja, ali je družba SACE ravnala kot zasebni pozavarovatelj, ni razpolagala z nobenim upoštevnim dokumentom. Treba je torej preučiti posledice tega, da Komisiji niso bili predloženi elementi upoštevne in dokumentirane vnaprejšnje ekonomske ocene pričakovane donosnosti drugega ukrepa ob upoštevanju vseh dejavnikov, ki bi jih upošteval zasebni pozavarovatelj v tržnem gospodarstvu.
Res je, da mora v skladu s sodno prakso (glej točko 97 zgoraj) država članica ali zadevni javni subjekt izkazati, da je njena oziroma njegova odločitev temeljila na ekonomskih ocenah, primerljivih s tistimi, ki bi jih opravil preudarni zasebni vlagatelj v podobnih okoliščinah, preden bi izvedel zadevni ukrep, da bi lahko opredelil prihodnji donos take naložbe. V ta namen je lahko to, da se v upravnem postopku predložijo študije neodvisnih svetovalnih družb, naročenih pred sprejetjem zadevnega ukrepa, v pomoč pri dokazovanju, da je država članica ali je javni subjekt ta ukrep izvedel kot subjekt na trgu (glej v tem smislu zgoraj v točki 97 navedeno sodbo Španija in drugi/Komisija,
EU:T:2014:604
, točka 49).
Vendar pa je treba elemente ekonomske ocene, ki se zahteva od javnega subjekta, ki razdeli pomoč, presojati glede na konkretni primer in so odvisni od narave in obsega prevzetih gospodarskih tveganj (glej točko 98 zgoraj). V obravnavani zadevi je bilo mogoče oceno donosnosti drugega ukrepa, ki je pomenil poslovno transakcijo, izvesti na podlagi dokaj omejene analize prevzetih tveganj na eni strani in primernosti zneska pozavarovalne provizije glede na obseg tveganja na drugi strani.
V teh okoliščinah ob upoštevanju zneska transakcije, ki zagotovo ni zanemarljiv, a je vseeno razmeroma omejen, zgolj to, da družba SACE ni predložila dokaza za to, da je prej opravila ekonomsko oceno zneska premije, ki bi izražala raven prevzetega tveganja, z namenom določitve donosnosti pozavarovalnega kritja družbe Sace BT, ne zadošča za ugotovitev, da ni ravnala kot zasebni pozavarovatelj v primerljivem položaju.
Zato je treba preučiti kazalnike, na podlagi katerih je Komisija v izpodbijanem sklepu družbi SACE očitala, da je preostali del pozavarovalnega kritja prevzela pod enakimi plačilnimi pogoji kot tistimi, ki bi jih zasebni pozavarovatelji uporabili za manjša tveganja.
Na prvem mestu je Komisija med temi kazalniki poudarjala zlasti to, da družba Sace BT kljub številnim poskusom od zasebnih pozavarovateljev ni pridobila pozavarovalnega kritja nad 25,85 % (glej točko 101, prva alinea, zgoraj). Tožeči stranki glede tega navajata, da je vzrok za to, da so zasebni pozavarovatelji leta 2009, drugače od prejšnjih let, zavrnili prevzem pozavarovalnega kritja nad 25,85 %, ciklično zmanjšanje njihove dejavnosti zaradi soočanja z gospodarsko in finančno krizo, ne pa tveganja, ki so povezana s portfeljem družbe Sace BT (glej točko 104 zgoraj).
Kljub strinjanju s tem, da je kriza pomenila enega od dejavnikov za to, da so zasebni pozavarovatelji zavrnili sodelovanje v pozavarovalni pogodbi družbe Sace BT nad 25,85 % (glej točko 100 zgoraj), je treba navesti, da je kriza vplivala na razmere na trgu in povečala tveganje za uresničitev škodnih dogodkov za vse zadevne subjekte, tudi za družbo SACE, kljub stabilnosti njenega premoženja in pozitivnemu razvoju njene dejavnosti, na kar se sklicujeta tožeči stranki. V položaju krize in zatrjevanega zmanjšanja ponudbe pozavarovanja pa je razumni subjekt lahko zgolj spodbujen h kar najskrbnejši oceni prevzetih tveganj in donosnosti zadevne transakcije. Poleg tega tožeči stranki ne izpodbijata navedbe Komisije v točki 128 obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer da je finančna kriza sprožila omejevalne pogoje pozavarovanja (glej točko 101, druga alinea, zgoraj).
Tožeči stranki pa ne navajata nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da presoja zasebnih pozavarovateljev glede donosnosti sodelovanja pri pozavarovalni pogodbi družbe Sace BT v večjem obsegu, upoštevajoč obseg prevzetih tveganj, pri tej zavrnitvi ni imela bistvene vloge. Tožeči stranki sicer res trdita, da preučitev sporazumov o pozavarovanju družbe Sace BT med letoma 2009 in 2011 pokaže, da „je bila stopnja plačane provizije pri različnih pozavarovateljih enaka“, čeprav so deleži, ki so jih pozavarovali različni subjekti, znašali od 2,5 % do 10 % v letu 2009 (glej točko 100 zgoraj) in od 5 % do 15 % v letih 2010 in 2011. Prav tako iz odgovora tožečih strank na pisno vprašanje Splošnega sodišča izhaja, da je med letoma 2005 in 2008, ko je družba Sace BT celoto pozavarovalnega kritja pridobila na trgu, znesek provizije, ki je bila določena v letnih pozavarovalnih pogodbah za celoto pozavarovanih tveganj družbe Sace BT, zadnja prav tako plačala različnim pozavarovateljem sorazmerno z njihovim deležem sodelovanja v teh pogodbah. Vendar je bil v tem obdobju razpon stopenj kritja, ki so jih prevzeli zasebni pozavarovatelji, od 3 % do 28 %. Te različne stopnje sodelovanja, v katere so privolili zasebni pozavarovatelji pod enakimi plačilnimi pogoji, pa niso primerljive s sodelovanjem družbe SACE pri pozavarovalni pogodbi družbe Sace BT leta 2009 v višini 74,15 %. Prejšnje pozavarovalne pogodbe družbe Sace BT, na katere se sklicujeta tožeči stranki, torej ne morejo biti podlaga za kakršne koli ugotovitve v zvezi s povezavo, ki bi jo zasebni pozavarovatelji v podobnem položaju opredelili med stopnjo plačila in odločitvijo za odobritev pozavarovalnega kritja v višini več kot 74 %.
Na drugem mestu, kar zadeva nestrinjanje glede vprašanja, ali je družba SACE družbi Sace BT sporno pozavarovalno kritje odobrila z namenom, da bi omilila posledice „neobstoja zmogljivosti pozavarovanja na trgu“, kot je navedeno v zapisniku sestanka uprave družbe SACE z dne 26. maja 2009, na katerega se sklicuje Komisija, ali zaradi obojestranske koristi, kot trdita tožeči stranki (glej točko 105 zgoraj), je treba najprej opozoriti, da med strankami ni sporno, da družbi Sace BT na trgu ni uspelo pridobiti preostalega dela pozavarovalnega kritja v višini 74,15 % pod plačilnimi pogoji, ki ji je sprejela družba SACE (glej točko 100 zgoraj).
V nadaljevanju je treba opozoriti, da niti iz spisa niti iz dokumentov, ki so bili predloženi Komisiji med upravnim postopkom in ki sta jih tožeči stranki predložili Splošnemu sodišču na njegovo zahtevo, ne izhaja, da je bil drugi ukrep sprejet, ker bi bil za družbo SACE donosen. Gre zlasti za zapisnik sestanka uprave družbe SACE z dne 11. februarja 2009, med katerim je bilo prvič obravnavano sodelovanje družbe SACE pri pozavarovalni pogodbi družbe Sace BT za leto 2009, in za zapisnik sestanka te uprave z dne 1. aprila 2009, na katerem je bilo odobreno sprejetje drugega ukrepa, ter za dokumente, ki so bili predloženi upravi na teh dveh sestankih. V zapisniku z dne 1. aprila 2009, v katerem je zabeležena odobritev tega, da bo družba SACE sodelovala pri pozavarovalni pogodbi družbe Sace BT v delu, ki ga niso prevzeli zasebni pozavarovatelji, in to pod enakimi pogoji, kot so bili dogovorjeni z zadnjimi, je namreč izrecno navedeno, da je bilo to sodelovanje odločeno „ob upoštevanju [takratnih] neugodnih razmer“ z namenom, da bo družba Sace BT lahko ohranila svojo zmogljivost zavarovanja, zlasti v segmentu malih in srednjih podjetij. Poleg tega niti zapisnik sestanka uprave družbe SACE z dne 26. maja 2009, v katerem je opozorjeno na „sodelovanje družbe SACE v programu pozavarovanja družbe Sace BT v skladu z razpravami uprave z dne 11. februarja in 1. aprila 2009“, niti dokumenti, ki so bili predloženi tej upravi na tem sestanku, ne vsebujejo elementov, ki bi se med drugim nanašali na število škodnih dogodkov, ki jih je zabeležila družba Sace BT od začetka leta 2009 (glej točko 134 v nadaljevanju), na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da je bila pred sklenitvijo te pogodbe v korist družbe Sace BT 5. junija 2009 upoštevana donosnost spornega pozavarovalnega kritja za družbo SACE.
Na tretjem mestu Komisija, da bi dokazala neprimernost zneska provizije, ki jo je plačala družba Sace BT, glede na stopnjo prevzetih tveganj s strani družbe SACE v točki 128 obrazložitve izpodbijanega sklepa trdi, da so velike izgube v višini približno 29,5 milijona EUR, ki jih je imela družba Sace BT v letu 2008, povzročile, da je bilo tveganje pozavarovanja višje.
Glede tega tožeči stranki ne prerekata dejstva, ki je omenjeno v opombi št. 101 k točki 128 obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer da so – kot izhaja iz zapisnika ugotovitev inšpekcijske preiskave, ki jo je Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (italijanski nadzorni organ za zasebna zavarovanja, v nadaljevanju: ISVP) izvedel pri družbi Sace BT, z dne 11. oktobra 2010, ki ga je predložila Komisija na zahtevo Splošnega sodišča – številni zasebni pozavarovatelji, ki so sodelovali v razpravah o obnovitvi pozavarovanja družbe Sace BT, izrazili pomisleke o položaju te družbe. Eden od pozavarovateljev naj bi tako zavrnitev sodelovanja pri pozavarovalni pogodbi škodnega presežkovnega pozavarovanja za leto 2009 pojasnil zlasti z visoko stopnjo izgub v zadnjih dveh letih in s ceno programa. Poleg tega je Komisija na obravnavi poudarila povezavo med na eni strani podvrženostjo pozavarovateljev tveganju in na drugi strani finančnimi težavami, ki jih je imela družba Sace BT leta 2008 zaradi povečanja števila škodnih dogodkov po nastanku krize, pri čemer ji tožeči stranki in Italijanska republika niso ugovarjale.
Tožeči stranki in Italijanska republika so glede tega na obravnavi res navedle, da do takrat, ko je družba SACE 5. junija 2009 prevzela preostali del pozavarovalnega kritja družbe Sace BT, ni nastal še noben škodni dogodek. Vendar kot je bilo ugotovljeno zgoraj v točki 129, niti iz spisa niti iz elementov, ki sta jih predložili tožeči stranki, ne izhaja, da je uprava družbe SACE ob odobritvi drugega ukrepa 1. aprila 2009 ali ob podpisu pogodbe 5. junija 2009 upoštevala, da se v prvem četrtletju 2009 oziroma v naslednjih dveh mesecih ni uresničil noben škodni dogodek.
Poleg tega ni izkazano in tožeči stranki in Italijanska republika tudi ne zatrjujejo, da je bila neuresničitev škodnih dogodkov pred tem, ko je bilo 5. junija 2009 prevzeto sporno pozavarovalno kritje, sporočena Komisiji v upravnem postopku z namenom utemeljitve sprejetja drugega ukrepa. V skladu s sodno prakso (glej zgoraj v točki 83 navedeno sodbo z dne 25. junija 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Komisija,
EU:T:2008:222
, točka 56; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi, C‑341/06 P in C‑342/06 P, ZOdl.,
EU:C:2008:375
, točka 144, in zgoraj v točki 95 navedeno sodbo Komisija/Scott,
EU:C:2010:480
, točka 91) pa je treba zakonitost izpodbijanega sklepa presojati glede na informacije, ki jih je Komisija imela na voljo ob sprejetju tega sklepa. Zato se tožeči stranki in Italijanska republika, ker teh podatkov niso predložile Komisiji v upravnem postopku, pri izpodbijanju zakonitosti izpodbijanega sklepa ne morejo sklicevati na to, da v petih mesecih pred prevzetjem spornega pozavarovalnega kritja v korist družbe Sace BT ni bil zabeležen noben škodni dogodek, zaradi česar naj bi bilo tveganje, ki ga je prevzela družba SACE, manjše (glej v tem smislu sodbo z dne 13. junija 2002, Nizozemska/Komisija, C‑382/99, ZOdl.,
EU:C:2002:363
, točka 76). Poleg tega je Komisija na obravnavi vsekakor pravilno navedla, da nova trditev v zvezi z neuresničitvijo škodnih dogodkov v prvih petih mesecih leta 2009, ki je bila prvič podana na obravnavi, ni dopustna na podlagi člena 48(2) Statuta Sodišča Evropske unije. Te trditve namreč ni mogoče obravnavati kot razvitje splošnega in nepodprtega navajanja tožečih strank v tožbi, „da je bil pretekli razvoj portfelja družbe Sace BT za pozavarovatelje ugoden“ (glej točko 104 zgoraj)
Nazadnje, v skladu s sodno prakso retrospektivna ugotovitev, ki jo je podala družba SACE v upravnem postopku, in sicer da je drugi ukrep tej družbi dejansko prinesel pomembno gospodarsko korist v letu 2009, ker ni bil zabeležen noben škodni dogodek v povezavi s prejetimi premijami v znesku 1,56 milijona EUR, ni upoštevna, ker temelji na položaju po sprejetju drugega ukrepa (glej točko 93 zgoraj).
Na četrtem mestu, Komisija na koncu točke 128 obrazložitve izpodbijanega sklepa navaja, da dodelitev tako velikega deleža pozavarovanja enem podjetju morda ni v skladu s splošnimi načeli pozavarovanja, kot je navedel ISVAP v zapisniku ugotovitev inšpekcijske preiskave, ki jo je izvedel pri družbi Sace BT 11. oktobra 2010. Glede tega iz pojasnil tožečih strank in iz tega zapisnika izhaja, da je uprava družbe Sace BT pri posvetovanjih dne 22. aprila 2008 odločila, da mora število pozavarovateljev, ki bodo sodelovali pri njeni pozavarovalni pogodbi, zagotavljati ustrezno porazdelitev tveganj med njih in da nobenemu pozavarovatelju ne bo treba kriti več kot 25 % pozavarovanja. To potrjuje, da se je družba Sace BT leta 2009 obrnila na matično družbo, ker ji je kljub številnim poskusom na trgu uspelo pridobiti zgolj 25,85 % pozavarovalnega kritja.
Ti elementi potrjujejo, da odločitev družbe SACE, da hčerinski družbi ponudi kritje, ki je skoraj trikrat večje od največjega deleža 25 %, kot ga je navedel ISVP in opredelila družba Sace BT, ni bila ekonomsko upravičena, sploh ker družba SACE v praksi pred tem nikoli ni ponujala pozavarovalnih pogodb, čeprav ji je člen 6(4) statuta dovoljeval ponujanje takih pogodb pod pogojem, da so dogovorjene pod tržnimi pogoji (glej točko 106 zgoraj).
Na petem mestu, v zvezi z vprašanjem, ali sta odločitev zasebnih pozavarovateljev za sodelovanje pri pozavarovalni pogodbi in del, v katerem sodelujejo, odvisna predvsem od ravni ponujenega plačila glede na velikost prevzetih tveganj (glej točko 108 zgoraj), je treba trditve tožečih strank zavrniti. Najprej, postopek pogajanj o pogojih plačila, ki so ponujeni v pozavarovalni pogodbi, nikakor ne pomeni, da raven plačila, ki se po koncu pogajanj določi v pozvarovalni pogodbi, ne vpliva pomembno na odločitev zasebnih pozavarovateljev, ali bodo pri tej pogodbi sodelovali in kolikšen del tveganj bodo glede na okoliščine primera prevzeli. Poleg tega je v zvezi s pravnim procesom, ki bi pozavarovatelju, kot je družba SACE, omogočil, da v zameno za prevzem preostalega dela pozavarovalnega kritja družbe Sace BT prejme višje plačilo od tistega, kot je določeno v pozavarovalni pogodbi iz leta 2009, ki so jo podpisali zasebni pozavarovatelji za skupni delež 25,85 %, Komisija na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča navedla, da se je zgoraj navedena pozavarovalna pogodba družbe Sace BT nanašala zgolj na 25 % tveganj, ki jih je pozavarovala ta družba. Zato bi bila glede preostalega dela pozavarovalnega kritja družbe Sace BT za leto 2009 lahko dogovorjena druga pozavarovalna pogodba, v kateri bi bilo določeno drugačno plačilo, čemur niti tožeči stranki niti Italijanska republika na obravnavi niso ugovarjale.
Dalje, trditev tožečih strank, da je v skladu s prevladujočo usmeritvijo v literaturi na področju ekonomije določanje cen za pozavarovalno pogodbo odvisno od niza dejavnikov, kot sta spreminjanje položaja na trgu in nagnjenost zadevnih subjektov k izbiri nekaterih vrst tveganj, ne pomeni, da je obseg prevzetih tveganj zanemarljiv dejavnik pri določanju cene.
Nazadnje, na podlagi trditve tožečih strank, ki se nanaša na prakso največjih mednarodnih pozavarovateljev (glej točko 108 zgoraj), ni mogoče dokazati, da v okoliščinah obravnavane zadeve obstaja zanemarljiva soodvisnost med deležem prevzetih tveganj in stopnjo plačila. Po eni strani ta trditev temelji na dopisu družbe AON Benfield Italia SpA Insurance & Reinsurance Brokers družbi Sace BT z dne 18. aprila 2013, v katerem je navedeno, da „na podlagi lastnih izkušenj kot vodilni posrednik na področju pozavarovanja lahko potrdi[jo], da načeloma cena (provizija ali dajatve) sorazmerne ali XL pogodbe ni odvisna od deleža sodelovanja (in obratno)“. Po drugi strani tožeči stranki trdita, da je drugi ukrep podoben neredkim primerom prevzema velikega dela tveganja, in sicer nad 50 %, vodilnih družb v skupini.
Res je sicer, da zgoraj navedeni dopis, čeprav je iz časa po sprejetju izpodbijanega sklepa, temelji na informacijah, ki so bile na voljo ob sprejetju drugega ukrepa. Vendar se niti vsebina tega dopisa niti trditev v zvezi z vodilnimi družbami v skupini ne nanašata posebej na pogodbe o pozavarovanju škodnega presežka. Ta elementa s svojo splošno naravo ne moreta ovreči ugotovitev Komisije, ki so bile ob upoštevanju elementov, s katerimi je razpolagala, utemeljene na okoliščinah obravnavanega spora, za katerega sta značilni zlasti zavrnitev zasebnih pozavarovateljev, da bi sodelovali pri pozavarovalnem sporazumu družbe Sace BT v večjem obsegu, ter nesorazmernost med zneskom provizije in deležem prevzetega tveganja z vidika obsega sodelovanja družbe SACE pri pozavarovalnem kritju.
Na šestem mestu, v nasprotju z navedbami tožečih strank (glej točko 109 zgoraj) to, da je družba SACE prevzela pozavarovalno kritje v korist družbe Sace BT pod drugačnimi cenovnimi pogoji od tistih, ki izhajajo iz sil na trgu, že samo po sebi pomeni prednost v smislu člena 107(1) PDEU. Poleg tega tožeči stranki ne prerekata, da je družba SACE med upravnim postopkom priznala, da je to pozavarovalno kritje družbi Sace BT omogočilo, da je povečala zmogljivost zavarovanja kreditov. Prav tako razlogovanje tožečih strank, da razmerje med deležem dejavnosti, ki se da v pozavarovanje, in prevzeto zmogljivostjo ni sorazmerno in izmerljivo, ni povezano z navedbo Komisije v točki 130 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da bi morala družba Sace BT brez tega kritja podpirati ta tveganja v svoji bilanci stanja oziroma ponuditi vsaj 10 % višjo premijo za pridobitev navedenega pozavarovanja. Zato tožeči stranki Komisiji neutemeljeno očitata, da ni izkazala, kakšna bi bila zmogljivost zavarovanja kreditov družbe Sace BT v primeru, da družba SACE ne bi odobrila pozavarovalnega kritja, ker je prednost za družbo Sace BT, ki je pod tržnimi pogoji ne bi pridobila, izvirala prav iz ugodnejših cenovnih pogojev, ki jih je odobrila družba SACE.
Ob upoštevanju vseh preudarkov je treba ugotoviti, da je Komisija glede na elemente, ki so ji bili na voljo ob sprejetju izpodbijanega sklepa, lahko upravičeno ugotovila, da je bil drugi ukrep sprejet v korist družbe Sace BT pod ugodnejšimi cenovnimi pogoji in da je tako podeljena prednost družbi Sace BT zajemala razliko med provizijo pozavarovanja, ki bi jo zahteval zasebni pozavarovatelj za tako velik delež pozavarovanja, in provizijo, ki jo je uporabila družba SACE.
V teh okoliščinah je treba trditve tožečih strank, ki sta jih navedli v repliki in s katerimi se izpodbija ugotovitev Komisije v točki 129 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da bi bilo treba sklenitev pozavarovalne pogodbe analizirati vzporedno s kapitalskimi injekcijami, da bi bilo mogoče preveriti, ali bi zasebna matična družba svoji hčerinski družbi odobrila pozavarovalno kritje pod ugodnejšimi pogoji v primerjavi s tržno ceno, če zadnja ne pridobi tega kritja po ponujeni ceni, zavrniti kot brezpredmetne.
– Zatrjevani neobstoj obrazložitve v zvezi z oceno zneska pomoči
V zvezi z metodo, ki jo je uporabila Komisija za določitev zneska pomoči, ki naj se izterja, je v izpodbijanem sklepu v točki 128 obrazložitve zgolj navedeno, da „Komisija v skladu s svojo prakso meni, da bi morala biti provizija za tako velik delež pozavarovanja in tveganja vsaj 10 % višja od provizije, ki so jo zaračunali zasebni pozavarovatelji za manjši delež pozavarovanja in tveganja“, in da „[z]a znesek v višini 1,56 milijona EUR, ki ga je Sace BT plačala SACE, pomoč znaša 156.000 EUR“. Izpodbijani sklep glede tega vsebuje sklic na Sklep Komisije z dne 23. novembra 2011 o državni pomoči C 28/10, ki jo je izvedla Portugalska za shemo zavarovanja kratkoročnih izvoznih posojil (2014/532/EU) (
UL 2014, L 244, str. 59
), v katerem naj bi Komisija oblikovala metodo za izračun zneska, ki ga je treba izterjati, na podlagi razumnih predpostavk in splošne tržne prakse (v nadaljevanju: Sklep z dne 23. novembra 2011).
Tožeči stranki Komisiji očitata, da ni navedla razlogov, zaradi katerih meni, da bi morala biti provizija, ki jo je plačala družba Sace BT, za 10 % višja od provizije, ki bi jo zaračunali zasebni pozavarovatelji.
Komisija naj bi za namene dokazovanja, da je bila provizija, ki je bila plačana družbi SACE, prenizka v primerjavi s provizijo, ki jo je družba Sace BT plačala drugim sodelujočim v pozavarovalni pogodbi, zgolj napotila na Sklep z dne 23. novembra 2011. Vendar naj obrazložitev tega sklepa, kar zadeva teoretično ovrednotenje tržne cene za kritje, ki ga odobri država, na 110 % cene, ki jo zaračuna zasebni pozavarovatelj vsaki stranki, ne bi bila razumljiva. Poleg tega naj Komisija v obravnavani zadevi ne bi pojasnila, zakaj je bilo mogoče metodo izračuna, ki je bila razvita v zvezi s shemo proporcionalnega javnega zavarovanja, ki deluje kot mehanizem delitve tveganja (poimenovan „top-up“) z zasebnimi zavarovatelji in je popolnoma drugačna od škodnega presežkovnega pozavarovanja, po analogiji uporabiti v zvezi z drugim ukrepom. Poleg tega naj bi Komisija storila napako, ker je menila, da se načelo pozitivne soodvisnosti med obsegom tveganja in višino provizije, ki je bilo razvito za proporcionalno zavarovanje, uporabi za pozavarovanje.
Komisija trdi, da je zaradi težavnosti določanja zneska premije, ki bi jo zahtevali zasebni pozavarovatelji, saj je bil edini gotov podatek to, da so ti zavrnili, da bi skupaj krili več kot 25,85 % tveganja, uporabila preudaren pristop. Izračun, iz katerega izhaja rezultat 10 %, naj bi temeljil na prejšnjem, portugalskem primeru, ki je bil preučen v Sklepu z dne 23. novembra 2011 in za katerega je Komisija oblikovala metodo za izračun povišanja premije glede na večje tveganje kot posledice večje izpostavljenosti z vidika zavarovanja.
Glavna in edina upoštevna razlika med zadevama naj bi bila ta, da družba SACE ni samo dodatno posegla („top-up“) z namenom kritja dela tveganja, ki ga ne krijejo ponudniki na trgu, ampak je tudi prevzela veliko večji odstotek tveganja od tistega, ki so ga sprejeli zasebni subjekti, saj je glavni od njih prevzel 10 % tveganja.
V skladu s sodno prakso mora Komisija, če – tako kot v obravnavanem primeru – naloži izterjavo določenega zneska, v skladu z obveznostjo vestne in nepristranske preučitve, kolikor to dopuščajo okoliščine primera, natančno določiti vrednost pomoči, ki jo je prejelo podjetje (zgoraj v točki 112 navedena sodba Dunamenti Erőmű/Komisija,
EU:T:2014:236
, točka 177).
Poleg tega mora biti obrazložitev, predpisana s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta, in razlogovanje institucije, ki je akt izdala, izraženo tako jasno in nedvoumno, da lahko zainteresirane osebe razberejo razloge za sprejeti ukrep in pristojno sodišče opravi nadzor. Zahteva po obrazložitvi se presoja glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino pravnega akta, vrsto navedenih razlogov in interes za pojasnila, ki bi ga lahko imel naslovnik ali druge osebe, na katere se pravni akt neposredno in posamično nanaša. Ni treba, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker se to, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, ne presoja zgolj na podlagi njegovega besedila, temveč tudi na podlagi njegovega okvira in vseh pravnih predpisov, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 8. septembra 2011, Komisija/Nizozemska, C‑279/08 P, ZOdl.,
EU:C:2011:551
, točka 125 in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi Komisija pri določitvi zneska pomoči v izpodbijanem sklepu zgolj napoti na svojo „prakso“, ki jo obsega samo Sklep z dne 23. novembra 2011.
Glede tega je treba opozoriti, da je pojem državne pomoči pravni pojem in da ga je treba razlagati na podlagi objektivnih elementov. Opredelitev ukrepa za državno pomoč torej ne sme temeljiti na subjektivni presoji Komisije in mora biti določena ne glede na kakršno koli prejšnjo upravno prakso Komisije, če je ta obstajala (glej zgoraj v točki 97 navedeno sodbo Španija in drugi/Komisija,
EU:T:2014:604
, točka 46 in navedena sodna praksa).
Zato Komisija pri dokazovanju obstoja pomoči ne more zgolj napotiti na svojo „prakso“. Ob upoštevanju ureditve, ki se uporablja, mora vestno in nepristransko preučiti vse objektivne elemente, ki so ji na voljo. To velja tudi, če Komisija določa znesek pomoči, katere izterjavo odredi. Zato v obravnavani zadevi Komisija ni mogla zgolj napotiti na Sklep z dne 23. novembra 2011, ampak bi morala vestno in nepristransko preučiti objektivne elemente, ki so ji bili na voljo, da bi karseda natančno določila znesek pomoči.
Poleg tega je treba navesti, da mora Splošno sodišče v obravnavani zadevi nadzirati zakonitost izpodbijanega sklepa, ne pa odločati o tem, ali je Sklep z dne 23. novembra 2011 pravilno obrazložen, kot predlagata tožeči stranki (glej točko 146 zgoraj). Zato Komisija obveznosti obrazložitve v obravnavani zadevi ne more izpolniti zgolj s sklicevanjem na metodologijo, ki jo je razvila v neki drugi zadevi, brez pojasnila, zakaj je ta metodologija primerna za presojo pozavarovalnih premij, ki jih je družba Sace BT plačala družbi SACE v drugačnem stvarnem okviru (glej točki 152 in 153 zgoraj).
V teh okoliščinah bi morala Komisija, če bi želela v obravnavani zadevi uporabiti metodo izračuna zneska za izterjavo, ki je bila razvita v Sklepu z dne 23. novembra 2011, navesti razloge, zaradi katerih je to metodo štela za primerno, in jasno razložiti, kako je v tej zadevi ob upoštevanju elementov v spisu sklepala ob njeni uporabi.
Glede tega pa tožeči stranki pravilno trdita, da Komisija v izpodbijanem sklepu ni niti pojasnila uporabljene metode izračuna niti ni z vidika narave in značilnosti pozavarovanja v obliki kritja škodnega presežka, ki je predmet obravnavane zadeve, obrazložila, zakaj je uporabila metodo izračuna provizije, ki jo je razvila v zvezi s shemo proporcionalnega javnega zavarovanja kreditov.
Najprej, jasno je, da se portugalska shema zavarovanja izvoznih posojil, na katero se sklicuje Komisija, od obravnavane zadeve razlikuje. Gre za shemo sozavarovanja izvoznih posojil, ne pa za pozavarovanje zavarovatelja. Poleg tega je bila portugalska shema, ki je bila določena za obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010 (glej točko 23 obrazložitve Sklepa z dne 23. novembra 2011), sprejeta v okviru finančne krize iz leta 2009 in se ni nanašala na finančni položaj enega samega zavarovatelja, kot je družba Sace BT, ki je imel izgubo. Predvsem pa iz točk 20 in 21 obrazložitve Sklepa z dne 23. novembra 2011 izhaja, da znesek, ki ga krije portugalska javna shema zavarovanja posojil, in sicer zgolj kot dopolnitev kritja, ki ga zagotovi zasebni zavarovatelj, nikoli ni smel presegati zneska, ki ga je kril zasebni zavarovatelj. V tem okviru je Komisija v točki 68 obrazložitve Sklepa z dne 23. novembra 2011 grajala, da so bile provizije, ki so bile plačane javnim zavarovateljem, nižje od provizij, ki so bile zaračunane na trgu, čeprav bi morale biti po mnenju Komisije te provizije višje zaradi višje ravni prevzetih tveganj. Nasprotno pa Komisija v obravnavani zadevi družbi SACE očita, da je sprejela enako plačilo kot zasebni pozavarovatelji za večji del pozavarovalnega kritja, kot so ga prevzeli zasebni pozavarovatelji. Okoliščine teh dveh zadev so zato povsem drugačne.
Komisija je v odgovoru na tožbo sicer trdila, da razlike med ukrepoma niso upoštevne, ker v obeh primerih javni subjekt, ki zagotovi dopolnilno kritje, prevzame večji del tveganja, kar bi navadno ustvarilo višjo zavarovalno premijo (glej točko 148 zgoraj).
Vendar niti iz te trditve niti iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni mogoče razbrati razlogov, zakaj je morala biti ob upoštevanju ravni tveganja tržna cena za pozavarovalno kritje, ki ga je odobrila družba SACE, izračunana po enaki metodi kot tržna cena za kritje dopolnilnega zavarovalnega kritja, odobrenega v okviru portugalske sheme javnega zavarovanja posojil. Izpodbijani sklep tako ne vsebuje nikakršne obrazložitve v zvezi z možnostjo, da se v obravnavani zadevi v popolnoma drugačnem pravnem kontekstu uporabi metoda izračuna provizije, ki jo je Komisija razvila v Sklepu z dne 23. novembra 2011. Komisija namreč v točki 128 obrazložitve izpodbijanega sklepa zgolj trdi, da bi „[r]azumen vlagatelj […] zahteval provizijo, ki upošteva višjo raven prevzetih tveganj“ in da bi morala biti ta provizija „vsaj 10 % višja od provizije, ki so jo zaračunali zasebni pozavarovatelji za manjši delež pozavarovanja in tveganja“, pri čemer brez kakršne koli razlage napotuje na točki 68 in 93 Sklepa z dne 23. novembra 2011.
Dalje, trditev Komisije, da je uporabljena metodologija za tožeči stranki ugodna, te neobrazložitve ne more popraviti. Brez jasnega in upoštevnega pojasnila, ki bi se nanašalo na obravnavano zadevo, namreč ni mogoče presoditi, ali je 10‑odstotni popravek za tožeči stranki ugoden ali ne. Poleg tega mora Komisija opredeliti ustrezen popravni ukrep za prenehanje izkrivljanja konkurence, ki ga povzroča sporni ukrep. Te naloge ne more izpolniti zgolj z napotitvijo na metodologijo, ki je po njenem mnenju za upravičenca ugodna.
Zato je treba drugi tožbeni razlog sprejeti v delu, v katerem se nanaša na nezadostno obrazložitev ocene Komisije, da znesek pomoči znaša 10 % zneska provizije, ki jo je družba Sace BT plačala družbi SACE.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU, napake pri presoji in napačna uporaba prava pri uporabi testa zasebnega vlagatelja v zvezi s tretjim in četrtim ukrepom
Komisija je v izpodbijanem sklepu (točke od 132 do 168 obrazložitve) ugotovila, da sta tretji in četrti ukrep za družbo Sace BT pomenila prednost, pri čemer se je oprla na dva sklopa preudarkov. Najprej je v točkah od 135 do 144 obrazložitve izpodbijanega sklepa primarno ugotovila, da družba SACE ni ravnala kot preudaren zasebni vlagatelj, ker ta družba ob sprejetju navedenih ukrepov ni ocenila, ali je bila zagotovitev dodatnega kapitala zanjo kot delničarko bolj ekonomičen scenarij kot likvidacija hčerinske družbe. Že zgolj zato je treba po mnenju Komisije zadevna kapitalska vložka šteti za državno pomoč.
V nadaljevanju je Komisija „za namen celovitosti“ v točkah od 145 do 167 obrazložitve izpodbijanega sklepa podredno ugotovila, da bi preudaren zasebni vlagatelj, ki bi primerjal likvidacijo družbe Sace BT in izbrano možnost vlaganja dodatnega kapitala v to hčerinsko družbo, raje pustil, da gre družba Sace BT v stečaj ali pa bi jo prodal, če bi našel kupca, kot pa jo dokapitaliziral. Ta analiza naj bi prav tako dokazovala, da družba SACE ni ravnala kot zasebni vlagatelj.
Tožeči stranki izpodbijata tako neobstoj predhodne ekonomske analize, na katerega se sklicuje Komisija, kot utemeljenost njene retrospektivne analize donosnosti tretjega in četrtega ukrepa.
Najprej je treba preučiti razlogovanje strank v zvezi z vprašanjem, ali je družba SACE izvedla ustrezno analizo donosnosti, preden je v družbo Sace BT vložila 70 milijonov EUR.
Tožeči stranki najprej opozarjata, da zlasti iz točk 27 in 29 Sporočila Komisije o uporabi členov [107 PDEU] in [108 PDEU] ter člena 5 Direktive 80/723/EGS Komisije za podjetja v proizvodnem sektorju (
UL 1993, C 307, str. 3
) izhaja, da mora pri uporabi testa zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu Komisija spoštovati obsežno polje proste presoje javnega vlagatelja in da lahko na obstoj pomoči sklepa zgolj, če se objektivno izkaže, da javni vlagatelj ni imel razloga za razumno pričakovanje, da mu bo naložba vsaj na dolgi rok prinesla primeren donos.
V obravnavani zadevi tožeči stranki Komisiji očitata, da je menila, da kriza ni nikakor spremenila pogojev testa, ki ga je treba uporabiti.
Prvič, tožeči stranki glede tega trdita, da bi morala Komisija karseda objektivno in pozorno raziskati gospodarsko stanje na trgu in to, kako na odločitve hipotetičnega delničarja za investiranje vplivata „visoka negotovost in nujnost“ (točka 166 obrazložitve izpodbijanega sklepa) kot posledica poslabšanja stanja svetovnega gospodarstva od drugega četrtletja 2007 dalje.
Drugič, tožeči stranki glede tega navajata, da so med letoma 2008 in 2009 ob upoštevanju velikih izgub, ki so jih imela številna podjetja v sektorju kreditnih zavarovanj, in omejenega števila potencialnih kupcev delničarji številnih družb, tudi tistih zunaj Italije, zagotavljali kapital. Na obravnavi sta tožeči stranki v zvezi s tem Komisiji očitali zlasti, da ni izvedla raziskave, da bi za namene uporabe testa zasebnega vlagatelja lahko primerjala položaj družbe Sace BT in položaj drugih zavarovateljev, vključno s položajem vložnika pritožbe, družbe Coface, ki je bila julija 2009 in marca 2010 dokapitalizirana z 225 milijoni EUR, potem ko je imela leta 2009 izgubo v višini 163 milijonov EUR.
Tretjič, tožeči stranki izpodbijata Komisijino razlago zgoraj v točki 91 navedene sodbe Komisija/EDF in drugi (
EU:C:2012:318
). V točki 84 navedene sodbe naj bi bila poudarjena nujnost upoštevanja „okoliščin obravnavane zadeve“. Zato naj bi bilo treba to, ali je javni vlagatelj izpolnil zahtevo glede podrobnega poslovnega načrta ali vsaj ažurnih finančnih podatkov, ki dokazujejo, da bo naložba prinesla sprejemljiv ekonomski donos, presojati ob upoštevanju konteksta gospodarske krize in tega, da ni bilo mogoče podati zanesljivih napovedi.
Četrtič, tožeči stranki Komisiji očitata, da je v obravnavani zadevi uporabila dogmatičen pristop, na podlagi katerega je primerjala odločitve javnega vlagatelja z odločitvami hipotetičnega zasebnega vlagatelja, ki naj bi lahko takoj utemeljil ekonomsko logiko svojih poslovnih odločitev s pripravo podrobnih gospodarskih napovedi, ocen prihodnjih donosov ali natančnih in popolnih analiz stroškov in koristi, glede na okoliščine primera, podprte s poročili tretjih svetovalcev. V primeru neobstoja take dokumentacije naj bi Komisija sklepala, da transakcija ekonomsko ni upravičena.
Tak teoretičen pristop naj bi Komisiji omogočil, da se izogne zapletenim raziskavam „tržnega gospodarstva“, kot dejansko deluje. Tako naj bi Komisija test zasebnega vlagatelja spremenila v postopkovno pravilo, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom enakega obravnavanja javnih in zasebnih podjetij, določenim v členu 345 PDEU.
Petič, tožeči stranki priznavata, da ker okoliščine niso omogočale zanesljivih napovedi, pa čeprav kratkoročnih, je poslovni načrt družbe Sace BT za leti 2010 in 2011, na katerega se je oprlo vodstvo družbe SACE, vseboval zgolj napovedi za ti poslovni leti in predvideval uravnoteženi proračun za leto 2011. Vendar naj bi izpodbijani sklep (točka 141 obrazložitve) vseboval napako, ker je v njem navedeno, da družba SACE v upravnem postopku ni predložila objektivnih in preverljivih informacij, s katerimi bi s poslovnega vidika upravičila sprejetje dveh obravnavanih ukrepov.
Šestič, tožeči stranki trdita, da so se vodilni v družbi SACE ob sprejetju tretjega in četrtega ukrepa oprli na natančno in preudarno ekonomsko oceno prihodnje donosnosti teh naložb na podlagi teh preudarkov:
—
družba SACE naj bi se po tem, ko je v okviru poslovne strategije razpršitve tveganj, ki jih zavaruje skupina, ustanovila družbo Sace BT z začetnim vložkom več kot 100 milijonov EUR, odločila, da bo zaščitila vrednost svojega začetnega kapitalskega vložka v družbo Sace BT, namesto da bi jo likvidirala in izgubila skoraj celoten vložek;
—
družba Sace BT naj bi imela leta 2007 v skladu z napovedmi prvi dobiček iz poslovanja v višini 59.000 EUR in naj bi izgubo začela zaznavati šele po začetku krize, in sicer v gospodarskem okviru, za katerega je bilo v sektorju zavarovanja kreditov značilno zelo veliko povečanje števila škodnih dogodkov in sorazmerno zmanjšanje kapitala podjetij, ki delujejo v tem sektorju;
—
v tem okviru naj bi družba SACE menila, da nezmožnost družbe Sace BT za ustvarjanje dobička pred krizo, ko je bila še podjetje v zagonu, ni bila posledica niti strukturnih težav ali slabega upravljanja podjetja niti „sistemskih“ težav na trgu zavarovanja kreditov;
—
družba SACE naj bi zato menila, da ni smotrno opustiti komaj začetega načrta razpršitve dejavnosti zgolj zato, ker je bilo gospodarsko stanje negativno in ker naložba še ni začela učinkovati;
—
naloga zadevnega vložka kapitala, ki bi moral ponovno vzpostaviti finančno ravnovesje podjetja in zagotoviti njegovo solventnost v skladu z italijansko ureditvijo sektorja, naj bi bila omogočiti družbi Sace BT ustrezno donosnost s ponovno vzpostavitvijo normalnega makroekonomskega položaja in izvedbo strogih ukrepov kadrovskega prestrukturiranja od januarja 2009 dalje, in ne – kot navaja Komisija v odgovoru na tožbo decembra 2009 – ob reviziji poslovnega načrta 2010‑2011;
—
likvidacija družbe Sace BT po tržni ceni naj bi bila preučena in nato zavrnjena kot manj ugodna. Naložbe v kapital družbe Sace BT naj bi ustrezale 17,8 % neto dobička, ki ga je realizirala družba SACE leta 2009 (in blizu 1,3 % njenega osnovnega kapitala). Nasprotno naj bi bila likvidacija gospodarsko uničujoča, ker bi bila dojeta kot znak prikrite kritične notranje likvidnosti delničarja, kar bi poslabšalo javno podobo družbe SACE in bi jo podvrglo tveganju izgube vrednosti ali zmanjšanja kreditne sposobnosti, ki je veliko večja od 24 milijonov EUR, kolikor je znašal preostali kapital družbe Sace BT, ocenjen ob koncu poslovnega leta 2009.
Komisija to razlogovanje v celoti izpodbija.
Stranke imajo različna stališča glede zahtev v zvezi z elementi predhodne ekonomske ocene donosnosti naložbe, ki bi jo moral predložiti zadevni javni vlagatelj. Zato je treba najprej preveriti, ali je glede tega v izpodbijanem sklepu pravo napačno uporabljeno (glej točke od 177 do 189 v nadaljevanju), nato pa na preveriti, ali je v obravnavani zadevi Komisija storila napako pri presoji, ker je menila, da tretji in četrti ukrep nista bila skladna s testom zasebnega vlagatelja (glej točke od 190 do 199 v nadaljevanju).
Na prvem mestu, v zvezi z zahtevami, ki se nanašajo na test zasebnega vlagatelja, tožeči stranki priznavata, da mora javni vlagatelj dokazati, da je pred dodelitvijo gospodarske prednosti ali ob njej izvedel ekonomsko oceno. Vendar menita, da bi v okviru hude gospodarske krize preudarni zasebni vlagatelj vnaprej lahko izvedel natančno in razumno analizo, čeprav se ne bi mogel opreti na analizo prihodnje donosnosti.
Glede tega je treba opozoriti, da je treba za namene uporabe testa zasebnega vlagatelja elemente ekonomske ocene, ki jo mora izvesti javni vlagatelj pred odločitvijo za naložbo, presojati na podlagi primerjave z ekonomsko oceno, ki bi jo izvedel preudarni zasebni vlagatelj v podobnem položaju, preden bi izvedel to naložbo, upoštevajoč razpoložljive informacije in predviden razvoj. Zato sta vsebina in stopnja natančnosti teh ocen lahko odvisni zlasti od okoliščin primera, stanja trga in gospodarskih razmer (glej točko 98 zgoraj).
Tako je treba v okviru gospodarske krize elemente zahtevane predhodne ocene presojati tako, da se glede na okoliščine primera upošteva, da ni mogoče zanesljivo in natančno predvideti razvoja gospodarskih razmer in rezultatov različnih subjektov. V teh okoliščinah na podlagi neobstoja podrobnega poslovnega načrta hčerinske družbe, ki bi vseboval natančne in popolne napovedi glede njene prihodnje donosnosti ter podrobne analize stroškov in koristi, ni mogoče ugotoviti, da javni vlagatelj ni ravnal kot zasebni vlagatelj.
Poleg tega ni mogoče izključiti, da bi preudarni zasebni vlagatelj v okviru polja proste presoje, s katerim razpolaga pri svoji predhodni ekonomski oceni donosnosti naložbe (glej točko 188 v nadaljevanju), tako kot družba SACE ocenil, da težave njegove hčerinske družbe niso posledica strukturnih težav ali slabega upravljanja, ampak gospodarskih težav zadevnega trga (glej točko 174 zgoraj), in se oprl zlasti na možnost postopnega izboljšanja gospodarskih razmer. Vendar se tudi v tem primeru preudaren zasebni vlagatelj, ki ne bi mogel pripraviti natančnih in popolnih napovedi, ne bi odločil za vložitev dodatnega kapitala v katero od svojih hčerinskih družb, ki je imela veliko izgubo, ne da bi izvedel vsaj približno predhodno oceno, na podlagi katere bi sklepal na razumno možnost prihodnjih donosov, ali preučil različne scenarije in možnosti, vključno z, glede na okoliščine primera, prodajo ali likvidacijo hčerinske družbe.
Res je, da je treba v skladu s sodno prakso za namene presoje, ali je poseg javnega vlagatelja v kapital skladen s testom zasebnega vlagatelja, upoštevati, da se zasebni vlagatelj, čigar ravnanje je treba primerjati z ravnanjem javnega vlagatelja, ne obnaša nujno kot običajni vlagatelj, ki vlaga kapital, da bi si v dokaj kratkem času zagotovil donos. To ravnanje mora biti vsaj enako ravnanju zasebnega holdinga ali skupine zasebnih podjetij, ki vodi strukturno politiko – globalno ali sektorsko – ter ga morajo usmerjati možnosti dolgoročnejše donosnosti (sodbi z dne 21. marca 1991, Italija/Komisija, C‑305/89, Recueil,
EU:C:1991:142
, točka 20, in zgoraj v točki 97 navedena sodba Španija in drugi/Komisija,
EU:T:2014:604
, točka 41).
Vendar pa to, da ni mogoče podati podrobnih in popolnih napovedi, ne pomeni, da javnemu vlagatelju ni treba izvesti ustrezne predhodne ocene donosnosti njegove naložbe, ki je primerljiva z oceno, ki bi jo izvedel zasebni vlagatelj v podobnem položaju, upoštevajoč razpoložljive in predvidljive elemente (glej točko 180 zgoraj). Glede tega Komisija pravilno navaja, da v primeru, da ji država članica ne predloži elementov zahtevane predhodne ocene, ni dolžna izvajati dodatnih analiz (glej točko 97 zgoraj).
Zato okoliščina, na katero se sklicujeta tožeči stranki (glej točko 169 zgoraj), da je bilo v zadevnem obdobju veliko zavarovalnic dokapitaliziranih z namenom kritja velikih izgub, ki so nastale zaradi gospodarske krize, javnega vlagatelja, kot je družba SACE, ni mogla oprostiti obveznosti, da predhodno oceni prihodnjo donosnost hčerinske družbe in Komisiji predloži ustrezne elemente predhodne ocene (glej točko 182 zgoraj). Poleg tega ni mogoče izključiti, da so tudi te dokapitalizacije pomenile pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Zato Komisija ni bila dolžna primerjati položaja družbe Sace BT s položajem drugih zavarovateljev.
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu zgolj uporabila ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero mora sicer Komisija uporabiti test zasebnega vlagatelja in od zadevne države članice zahtevati, naj ji v ta namen predloži vse upoštevne informacije, vendar mora ta država članica, ali v obravnavani zadevi zadevno javno podjetje, predložiti elemente, iz katerih je razvidno, da je bila izvedena vnaprejšnja ekonomska ocena donosnosti zadevnega ukrepa, ki je primerljiva z oceno, ki bi jo izvedel zasebni vlagatelj v podobnem položaju (glej točke 96, 97 in 112 zgoraj).
V nasprotju z navedbami tožečih strank (glej točki 171 in 172 zgoraj) ta zahteva ne uvaja nikakršnega postopkovnega pravila niti ne premešča dokaznega bremena v zvezi z obstojem državne pomoči, ki ga nosi Komisija, ampak zgolj nalaga zadevnemu javnemu vlagatelju, da Komisiji predloži potrebne elemente, na podlagi katerih ta lahko preveri, ali je bilo obnašanje tega podjetja primerljivo z obnašanjem preudarnega zasebnega vlagatelja, ki bi izvedel predhodno ekonomsko oceno, ki bi bila utemeljena na razpoložljivih elementih in predvidljivem razvoju in ki bi bila ustrezna glede na naravo, zapletenost, obseg in okvir zadevne transakcije (glej točki 178 in 179 zgoraj).
Če javno podjetje Komisiji predloži elemente zahtevane narave, mora zadnja izvesti celovito presojo, pri kateri poleg elementov, ki jih je predložilo to podjetje, upošteva vse druge upoštevne elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, ali je zadevni ukrep skladen s testom zasebnega vlagatelja. Tako ima zadevno javno podjetje možnost, da med upravnim postopkom predloži dodatne dokaze, ki nastanejo po sprejetju ukrepa, a temeljijo na elementih, ki so bili na voljo, in na razvoju, ki ga je bilo mogoče predvideti ob tem sprejetju.
V teh okoliščinah je treba zavrniti trditve tožečih strank, ki temeljijo, prvič, na načelu enakega obravnavanja javnega in zasebnega sektorja, in drugič, na polju proste presoje zasebnega vlagatelja (glej točki 166 in 172 zgoraj). Prvič, ker je namreč zahteva po predhodni ekonomski oceni namenjena zgolj primerjavi ravnanja javnega podjetja z ravnanjem preudarnega zasebnega vlagatelja v podobnem položaju, je ta zahteva skladna z načelom enakega obravnavanja javnega in zasebnega sektorja, ki pomeni, da lahko države članice investirajo v gospodarske dejavnosti in da kapitala, ki ga da podjetju na voljo neposredno ali posredno država v okoliščinah, ki ustrezajo običajnim tržnim pogojem, ni mogoče obravnavati kot državno pomoč (zgoraj v točki 97 navedena sodba Španija in drugi/Komisija,
EU:T:2014:604
, točka 79).
Drugič, javni vlagatelj se na podlagi polja proste presoje, ki ga ima v skladu s sodno prakso, ne more izogniti obveznosti izvedbe ustrezne vnaprejšnje ekonomske ocene. Res je, da je mogoče razlikovati med oceno verjetnega donosa projekta, pri kateri ima javni vlagatelj neko polje proste presoje, in preučitvijo, s katero skuša ta vlagatelj ugotoviti, ali je donos dovolj visok za uresničitev zadevne naložbe, pri kateri polje proste presoje ni tako široko, saj je mogoče zadevno transakcijo primerjati z drugimi možnostmi kapitalskih vložkov (zgoraj v točki 97 navedena sodba Španija in drugi/Komisija,
EU:T:2014:604
, točka 71). Vendar pa se javni vlagatelj na podlagi polja proste presoje, ki ga ima v zvezi z verjetnim donosom projekta, ne more izogniti obveznosti, da izvede ekonomsko oceno, utemeljeno na analizi razpoložljivih elementov in predvidljivega razvoja, ki je ustrezna glede na naravo, zapletenost, obseg in okvir transakcije (glej točki 98 in 180 zgoraj).
Zato v obravnavani zadevi Komisiji ni mogoče očitati napačne uporabe prava pri uporabi testa zasebnega vlagatelja.
Na drugem mestu je treba preveriti, ali je Komisija storila napako pri presoji, ker je v izpodbijanem sklepu menila, da družba SACE ni izvedla ocene donosnosti spornih kapitalskih vložkov, ki bi bila primerljiva z oceno, ki bi jo v okoliščinah obravnavane zadeve izvedel zasebni vlagatelj v podobnem položaju.
Glede tega je treba ugotoviti, da spis, in zlasti zapisnika sestanka uprave družbe SACE z dne 1. aprila 2009, med katerim je bila obravnavana nujnost dokapitalizacije družbe Sace BT v skupnem znesku 70 milijonov EUR, in z dne 26. maja 2009, med katerim je bil sprejet tretji ukrep, ki se nanaša na kapitalski vložek 29 milijonov EUR, ki ju je predložila Komisija, ne vsebujejo niti najmanjšega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da je družba SACE izvedla vsaj približno ekonomsko oceno, da bi ugotovila, ali je dodatni kapitalski vložek ekonomsko upravičena možnost. V teh zapisnikih je izražena zgolj nujnost obnovitve sredstev družbe Sace BT za kritje rezerv konec leta 2009.
Prav tako je treba navesti, da tožeči stranki nista predložili nobenega dokaza o izvedbi predhodne ekonomske ocene. Poleg tega, čeprav trdita, da sta tretji in četrti ukrep utemeljena na natančni in razumni ekonomski oceni prihodnje donosnosti teh naložb, ne navajata podatkov, na podlagi katerih bi bila taka ocena izvedena, ampak podajata zgolj splošne trditve (glej točko 173 zgoraj).
V tem okviru Komisija pravilno navaja, da je edini konkretni element, na katerega se sklicujeta tožeči stranki, poslovni načrt za leti 2010‑2011, ki ga je sprejela uprava družbe Sace BT 4. avgusta 2009. Tožeči stranki pa ne izpodbijata, da je bil ta načrt upoštevan zgolj ob sprejetju četrtega ukrepa s strani družbe SACE. Poleg tega ta načrt zajema zgolj dveletno obdobje in ne predvideva vnovično donosnost na srednji ali dolgi rok.
V tem načrtu je bilo sicer res navedeno, kot dokazuje zapisnik sestanka uprave družbe Sace BT z dne 4. avgusta 2009, ki sta ga predložili tožeči stranki na zahtevo Splošnega sodišča, da je družba Sace BT pričakovala finančno uravnoteženost v letu 2011.
Vendar ta načrt ni vseboval nobenega elementa analize donosnosti kapitalskih injekcij. Poleg tega ta načrt – čeprav je v njem predvideno občutno izboljšanje kazalnikov v zvezi z zavarovanjem kreditov, ki ga ponuja družba Sace BT, zaradi katerega naj bi bilo mogoče pričakovati to finančno uravnoteženost – vsebuje zgolj omejeno število upoštevnih finančnih kazalnikov in številčnih podatkov za leti 2010 in 2011, s katerimi naj bi bilo mogoče potrditi to oceno. Ni vseboval natančnih informacij v zvezi z načini zmanjšanja stroškov in ocenjevanja tveganj in se je za leto 2010 na splošno skliceval na ohranitev politike izbire tveganj, za leto 2011 pa na predvideno izboljšanje gospodarskih razmer in trga.
Poleg tega iz poslovnega načrta družbe Sace BT za obdobje 2010‑2011 in iz zapisnika sestanka uprave te družbe z dne 4. avgusta 2009 izhaja, da so bili cilji družbe Sace BT osredotočeni na vodenje konkurenčne politike z namenom povečanja tržnega deleža te družbe, ki je leta 2008 znašal 8,2 %, tako da bi ta v letu 2011 dosegel 15 %.
V teh okoliščinah je Komisija ob neobstoju kakršne koli napovedi v smislu, da bi družba Sace BT lahko po letu 2011 – vsaj na dolgi rok – poslovala z dobičkom, lahko upravičeno menila, da elementi vnaprejšnje ocene, ki so vsebovani v zgoraj navedenih poslovnem načrtu in zapisnikih, niso izpolnjevali zahtev testa zasebnega vlagatelja.
Kljub priznavanju, da bi zasebni vlagatelj v podobnem položaju lahko upošteval, da so bile izgube družbe Sace BT posledica poslabšanja razmer v gospodarstvu, in se na podlagi pričakovanega postopnega izboljšanja gospodarskih razmer na kratki rok osredotočil na povečanje tržnega deleža hčerinske družbe, bi namreč vseeno izvedel strožjo oceno ekonomske upravičenosti spornih kapitalskih vložkov, upoštevajoč naravo in obseg teh transakcij, da bi preučil obete glede donosnosti hčerinske družbe na dolgi rok, in v primeru zadovoljive ocene mu niti ne bi bilo treba izvesti ocene stroškov likvidacije hčerinske družbe (glej točko 161 zgoraj).
Ob upoštevanju vseh teh preudarkov je treba ugotoviti, da Komisija ni storila nobene napake pri presoji s tem, da je menila, da zadevna kapitalska vložka ob neobstoju ustrezne predhodne ekonomske ocene njune ekonomske upravičenosti nista bila skladna s testom zasebnega vlagatelja (glej točko 182 zgoraj).
V teh okoliščinah je treba tretji tožbeni razlog zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti utemeljenost dodatne retrospektivne presoje Komisije, ki jo je ta izvedla zaradi celovitosti, v zvezi z donosnostjo zadevnih kapitalskih vložkov v primerjavi z možnostjo likvidacije (glej točki 163 in 164 zgoraj).
Iz tega izhaja, da je treba člen 2, drugi odstavek, izpodbijanega sklepa razglasiti za ničen (glej točko 161 zgoraj). V preostalem se tožba zavrne.
Stroški
Splošno sodišče lahko v skladu s členom 87(3) Poslovnika odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka stranka uspe samo deloma. Na podlagi člena 87(4) tega poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Ker nobena od strank ni v celoti uspela s tožbenimi razlogi, vsaka stranka nosi svoje stroške, vključno s tistimi, ki se nanašajo na postopek za izdajo začasne odredbe.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat)
razsodilo:

1.
Člen 2, drugi odstavek, Sklepa Komisije z dne 20. marca 2013 o ukrepih SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) Italije leta 2004 in 2009 za SACE BT S.p.A. (2014/525/EU) se razglasi za ničen.

2.
V preostalem se tožba zavrne.

3.
Družbi Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) in Sace BT nosita svoje stroške, vključno s tistimi, ki se nanašajo na postopek za izdajo začasne odredbe.

4.
Evropska komisija nosi svoje stroške, vključno s tistimi, ki se nanašajo na postopek za izdajo začasne odredbe.

5.
Italijanska republika nosi svoje stroške, vključno s tistimi, ki se nanašajo na postopek za izdajo začasne odredbe.

Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 25. junija 2015.
Podpisi
Kazalo

Dejansko stanje

Sporočilo o zavarovanju izvoznih kreditov

Družba SACE

Družba Sace BT

Upravni postopek in izpodbijani sklep

Postopek in predlogi strank

Pravo

Prvi tožbeni razlog: nepripisljiovost spornih ukrepov italijanski državi

Merila iz sodne prakse za presojo, ali je ukrep pomoči, ki ga je sprejelo javno podjetje, mogoče pripisati državi

Presoja kazalnikov, na katere se v obravnavani zadevi sklicuje Komisija

Drugi in tretji tožbeni razlog, ki se v bistvu nanašata na kršitev testa zasebnega vlagatelja pod tržnimi pogoji in obveznosti obrazložitve

Uvodna pojasnila v zvezi s sodno prakso glede testa zasebnega vlagatelja pod tržnimi pogoji

Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU, napake pri presoji in napačna uporaba prava pri uporabi testa zasebnega vlagatelja ter pomanjkljiva obrazložitev v zvezi z drugim ukrepom

– Primerjava ravnanja družbe SACE z ravnanjem zasebnega pozavarovatelja

– Zatrjevan neobstoj obrazložitve v zvezi z oceno zneska pomoči

Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU, napake pri presoji in napačna uporaba prava pri uporabi testa zasebnega vlagatelja v zvezi s tretjim in četrtim ukrepom

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.
(
)	Prikriti zaupni podatki.