CELEX: 62011CJ0470
Artikel 49 EF
restriktioner i den frie udveksling af tjenesteydelser
ligebehandling
forpligtelse til gennemsigtighed
hasardspil
kasinoer, spillehaller og bingohaller
forpligtelse til at indhente et forudgående samtykke fra etableringsstedets kommune
skøn
væsentlig skade for landets interesser og for indbyggernes interesser i det pågældende administrative område
begrundelser
proportionalitet

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 49 EF.
Denne anmodning er indgivet under en sag mellem SIA Garkalns (herefter »Garkalns«), hvis hjemsted er i Letland, og Rīgas dome (Rigas kommunalbestyrelse), som handler på vegne af Rīgas pilsētas pašvaldības (Riga kommune, herefter »kommunen«), vedrørende sidstnævntes afslag på at godkende Garkalns åbning af en spillehal i et indkøbscenter i Riga.
Retsforskrifter
Lettisk ret
Ifølge artikel 26, stk. 1, i azartspēļu un izložu likums (lov om hasardspil og lotterier, herefter »lov om hasardspil«) kræver åbningen af et kasino, en spillehal eller en bingosal en særlig tilladelse. Tilladelsen udstedes til kapitalselskaber, som har opnået en overordnet tilladelse til at drive spilleautomater, roulettespil, kort- og terningespil eller bingospil.
For at opnå en særlig tilladelse til at åbne et kasino, en spillehal eller en bingosal skal arrangøren af hasardspillene i henhold til artikel 26, stk. 2, i lov om hasardspil og lotterier, indgive en ansøgning til izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija (styrelsen for kontrol og tilsyn med lotterier og hasardspil), som skal vedlægges flere dokumenter, herunder en tilladelse udstedt af den kompetente kommune til at åbne et sådant etablissement og til dér at afholde de pågældende hasardspil.
I lovens artikel 41, stk. 2, forbydes afholdelse af hasardspil:
»1)
i offentlige institutioner
2)
i kirker og på religiøse steder
3)
i bygninger, der anvendes til sundhedsydelser, og på uddannelsesinstitutioner
4)
på apoteker, postkontorer og i pengeinstitutter
5)
på steder, hvor der afholdes offentlige begivenheder, mens disse står på; undtaget herfra er arrangering af væddemål
6)
i områder, hvor der er givet tilladelse til afholdelse af markeder efter den fastsatte procedure
7)
i butikker, kulturelle institutioner, togstationer, busterminaler, lufthavne og havne; undtaget herfra er spillehaller og lokaler, hvor der afholdes væddemål, såfremt der til formålet er opført et lukket område, som der kun er adgang til udefra via en separat indgang
8)
i barer og på caféer; undtaget herfra er arrangering af væddemål
9)
på kollegier, i arbejderboliger og lignende
10)
i boligbyggerier, hvor gadedøren er placeret samme sted som indgangen til det lokale, hvor der afholdes hasardspil«.
Det præciseres i lovens artikel 42, stk. 3, at når det påtænkes at afholde hasardspil i et lokale, som ikke er omfattet af de restriktioner, der er fastsat i samme lovs artikel 41, stk. 2, træffer kommunalbestyrelsen i den kompetente kommune afgørelse fra sag til sag og undersøger, om afholdelsen af hasardspil i det pågældende lokale er til »væsentlig skade for landets interesser og for indbyggerne i det pågældende administrative områdes interesser«.
De faktiske omstændigheder i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Garkalns ansøgte om tilladelse fra kommunen til at åbne en spillehal i et indkøbscenter, som er beliggende i byen Riga. Ved afgørelse af 12. oktober 2006 afviste Rīgas dome at udstede den ansøgte tilladelse til Garkalns, idet en sådan åbning ville være til væsentlig skade for kommunens indbyggeres interesser.
Garkalns anlagde sag ved administratīvā rajona tiesa (forvaltningsret i første instans). Denne ret frifandt kommunen ved dom af 29. oktober 2008.
Ved dom af 13. april 2010 blev anken af denne dom til Administratīvā apgabaltiesa (regional forvaltningsdomstol (forvaltningsretlig appelinstans) også forkastet.
Sidstnævnte ret var således af den opfattelse, at afholdelsen af hasardspil i det valgte lokale ikke blot kunne være til skade for indbyggerne i det pågældende områdes interesser og indbyggerne i andre områders interesser, idet det hyppigt besøgte indkøbscenter er beliggende på en hovedvej. Den påtænkte placering ligger dels i umiddelbar nærhed af et boligkompleks, dels i en afstand af ca. 500 meter fra et gymnasialt uddannelsescenter. Ifølge denne ret var kommunens afslag derfor begrundet i ønsket om at undgå, at offentligheden fristes til at prioritere deltagelse i hasardspil i forhold til andre fritidsmuligheder.
Garkalns indgav en kassationsanke til den forelæggende ret til prøvelse af Administratīvā apgabaltiesas dom. Garkalns gjorde bl.a. gældende, at sidstnævnte ret foretog en urigtig fortolkning af artikel 42, stk. 3, i lov om hasardspil.
Til støtte for sin appel gjorde Garkalns under henvisning til Domstolens dom af 3. juni 2010, Sporting Exchange (sag
C-203/08, Sml. I, s. 4695
, præmis 50 og 51), bl.a. gældende, at en medlemsstat kan fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau inden for hasardspil, men at medlemsstatens skønsbeføjelse ikke må krænke den frie udveksling af tjenesteydelser. Ordningen med tilladelse til afholdelse af hasardspil bør bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold.
Rīgas dome nedlagde påstand om stadfæstelse og anførte, at den anfægtede afgørelse er i overensstemmelse med kommunens praksis, der består i at undlade at udstede tilladelser med henblik på at begrænse antallet af spillekasinoer i Riga.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den upræcise ordlyd af artikel 42, stk. 3, i lov om hasardspil kan være i strid med ligebehandlingsprincippet og den forpligtelse til gennemsigtighed, som følger deraf, men nærer tvivl om, hvorvidt en sådan lovbestemmelse er nødvendig for at tilkende lokale myndigheder et vist spillerum i forbindelse med anvendelsen af proceduren for afholdelse af hasardspil og planlægningen af kommunens territoriale og sociale udvikling, hvilket ikke ville være muligt, hvis loven indeholdt mere ufleksible kriterier.
Augstākās tiesas Senāts har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 49 EF og den forpligtelse til gennemsigtighed, som følger heraf, fortolkes således, at anvendelsen i en på et tidligere tidspunkt offentliggjort lov af et ubestemt juridisk begreb som »væsentlig skade for landets interesser og for indbyggerne i det pågældende administrative områdes interesser«, som i hvert enkelt tilfælde skal præciseres ved hjælp af fortolkningsmæssige retningslinjer, men som samtidig giver mulighed for en vis fleksibilitet i forbindelse med vurderingen af frihedens forringelse, er forenelig med de tilladelige restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
Den lettiske regering har gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling, med den begrundelse, at alle omstændighederne i hovedsagen har tilknytning til én medlemsstat. Ifølge denne regering er det stillede spørgsmål i mangel af et grænseoverskridende element hypotetisk og har ikke nogen forbindelse med EU-retten.
I denne forbindelse bemærkes, at ifølge fast retspraksis tilkommer det udelukkende den nationale ret, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i sagen at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 10.3.2009, sag
C-169/07, Hartlauer, Sml. I, s. 1721
, præmis 24).
Det følger heraf, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (jf. bl.a. dom af 1.6.2010, forenede sager
C-570/07 og C-571/07, Blanco Pérez og Chao Gómez, Sml. I, s. 4629
, præmis 36).
Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag. Forelæggelsesafgørelsen beskriver således i tilstrækkelig grad de retlige og faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, og oplysningerne fra den forelæggende ret gør det muligt at fastlægge rækkevidden af det forelagte spørgsmål.
I det foreliggende tilfælde er det ganske vist ubestridt, at Garkalns er en lettisk virksomhed, oprettet i Letland, og at alle omstændighederne i hovedsagen kun har tilknytning til denne medlemsstat. Som det fremgår af Domstolens praksis, kan sidstnævntes besvarelse selv under sådanne omstændigheder ikke desto mindre være relevant for den forelæggende ret, bl.a. såfremt det er et krav i den nationale lovgivning, at en indenlandsk statsborger skal have de samme rettigheder som dem, en statsborger fra en anden medlemsstat vil kunne støtte på EU-retten i en tilsvarende situation (jf. i denne retning dommen i sagen Blanco Pérez og Chao Gómez, præmis 39, og dom af 10.5.2012, forenede sager C-357/10 – C-359/10, Duomo Gpa m.fl., præmis 28).
Desuden bemærkes, at selv om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som finder anvendelse uden forskel på lettiske statsborgere og statsborgere i andre medlemsstater, i almindelighed kun kan være omfattet af bestemmelserne om de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved EUF-traktaten, for så vidt som den vedrører situationer, der har en forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne, kan det imidlertid på ingen måde udelukkes, at erhvervsdrivende, der er etableret i andre medlemsstater end Republikken Letland, har været eller er interesseret i at åbne hasardspillehaller på Letlands område (jf. i denne retning dommen i sagen Blanco Pérez og Chao Gómez, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
Anmodningen om præjudiciel afgørelse bør derfor realitetsbehandles.
Om fastlæggelsen af de bestemmelser i EU-retten, som kræver en fortolkning
Den lettiske regering har givet udtryk for tvivl med hensyn til relevansen af henvisningen i det præjudicielle spørgsmål til artikel 49 EF, idet den har anført, at kun artikel 43 EF finder anvendelse på en situation som den, der er omhandlet i hovedsagen.
Det bemærkes herved, at som det fremgår af fast retspraksis, udgør virksomhed, der består i at give personer mulighed for mod betaling at deltage i et pengespil, tjenesteydelser som omhandlet i artikel 49 EF (dom af 8.9.2010, forenede sager
C-316/07, C-358/07 - C-360/07, C-409/07 og C-410/07, Stoß m.fl., Sml. I, s. 8069
, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
Ydelser som de i hovedsagen omhandlede kan derfor være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 49 EF, medmindre artikel 43 EF finder anvendelse.
For så vidt angår afgrænsningen af anvendelsesområdet for principperne om henholdsvis den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden er det vigtigt at fastlægge, om den erhvervsdrivende er etableret i den medlemsstat, hvor han udbyder den pågældende tjenesteydelse, eller ej (jf. i denne retning dom af 30.11.1995, sag
C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165
, præmis 22). Såfremt han er etableret i den medlemsstat, hvor han udbyder denne tjenesteydelse, er han omfattet af anvendelsesområdet for princippet om etableringsfriheden som defineret i artikel 43 EF. Såfremt den erhvervsdrivende derimod ikke er etableret i bestemmelsesmedlemsstaten, er han en grænseoverskridende tjenesteyder, der er omfattet af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i artikel 49 EF (jf. dommen i sagen Duomo Gpa m.fl., præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
I denne forbindelse bemærkes, at begrebet etablering indebærer, at den erhvervsdrivende på stabil og vedvarende måde udbyder sine tjenesteydelser fra et driftssted i bestemmelsesmedlemsstaten. Derimod er »tjenesteydelser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 49 EF, alle ydelser, der ikke udbydes på stabil og vedvarende måde fra et driftssted i bestemmelsesmedlemsstaten (jf. dommen i sagen Duomo Gpa m.fl., præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at der ikke findes nogen bestemmelse i EF-traktaten, der gør det muligt teoretisk at fastslå en bestemt varighed eller hyppighed, hvorefter udførelsen af en ydelse eller af en bestemt slags ydelse ikke længere kan betragtes som en tjenesteydelse, hvorved begrebet »tjenesteydelse« i traktatens forstand kan dække over tjenesteydelser af meget forskellig art, herunder tjenesteydelser, der udføres over et længere tidsrum, endog flere år (jf. dommen i sagen Duomo Gpa m.fl., præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
Det følger af det ovenstående, at en bestemmelse som den i hovedsagen omtvistede i princippet kan være omfattet af anvendelsesområdet for såvel artikel 43 EF som 49 EF.
Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at bedømmelsen af de faktiske omstændigheder i hovedsagen inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, henhører under den nationale rets kompetence (dommen i sagen Stoß m.fl., præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
Det tilkommer således den forelæggende ret ud fra den indbragte sags omstændigheder at afgøre, om den i hovedsagen omhandlede situation henhører under artikel 43 EF eller under artikel 49 EF.
Da den forelæggende ret har udformet det præjudicielle spørgsmål på grundlag af artikel 49 EF, vil det blive behandlet i lyset af denne artikel.
Realiteten
Med sit præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 49 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der tildeler lokale myndigheder en vid skønsmargin, idet den giver myndighederne mulighed for at afslå tilladelse til at åbne et kasino, en spillehal eller en bingosal på grundlag af »væsentlig skade for landets interesser og for indbyggerne i det pågældende administrative områdes interesser«.
Det bemærkes indledningsvis, at en ordning i en medlemsstat som den i hovedsagen omhandlede ordning, der indeholder et forbud mod udøvelse af virksomhed inden for hasardspilssektoren uden forudgående tilladelse fra de kompetente myndigheder, udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, som er sikret ved artikel 49 EF (jf. i denne retning bl.a. dom af 6.3.2007, forenede sager
C-338/04, C-359/04 og C-360/04, Placanica m.fl., Sml. I, s. 1891
, præmis 42).
Det skal ikke desto mindre i den foreliggende sag undersøges, om en sådan restriktion kan tillades som en undtagelsesforanstaltning af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, der er udtrykkeligt fastsat i artikel 45 EF og 46 EF – som finder anvendelse i medfør af artikel 55 EF – eller under henvisning til Domstolens praksis kan begrundes i tvingende almene hensyn (jf. i denne retning dom af 8.9.2009, sag
C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, Sml. I, s. 7633
, præmis 55, og kendelse af 28.10.2010, sag C-102/10, Bejan, præmis 44).
Domstolen har i så henseende gentagne gange fastslået, at bestemmelserne vedrørende hasardspil er et af de områder, hvor der består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle mellem medlemsstaterne. Så længe området ikke er harmoniseret, tilkommer det hver medlemsstat på disse områder i overensstemmelse med sine egne værdinormer at vurdere de krav, som måtte være nødvendige til beskyttelse af de omhandlede interesser (dommen i sagen Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
De restriktioner, som medlemsstaterne pålægger, skal imidlertid opfylde de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis, for så vidt angår deres forholdsmæssighed, og skal anvendes uden forskelsbehandling. En national lovgivning er således kun egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte formål, hvis det reelt opfylder hensynet om at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (jf. i denne retning dommen i sagen Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, præmis 59-61 og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har gentagne gange fastslået, at de nationale myndigheder på dette specifikke område råder over et skøn, der omfatter fastsættelsen af de fornødne forskrifter til beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen, og det tilkommer, for så vidt som betingelserne ifølge Domstolens praksis i øvrigt er opfyldt, hver medlemsstat inden for rammerne af de legitime mål, som den forfølger, at vurdere, om det er nødvendigt helt eller delvist at forbyde aktiviteter inden for spil og væddemål, eller kun at begrænse dem og herved at fastsætte mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger (jf. i denne retning dommen i sagen Stoß m.fl., præmis 76, og dom af 8.9.2010, sag
C-46/08, Carmen Media Group, Sml. I, s. 8149
, præmis 46).
I den forbindelse bemærkes, at restriktioner for hasardspillevirksomhed ifølge Domstolens faste praksis kan være begrundet i tvingende almene hensyn såsom beskyttelse af forbrugerne, forebyggelse af bedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed (jf. i denne retning dommen i sagen Carmen Media Group, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
Det er i nærværende sag ubestridt, at formålet med den omhandlede nationale lovgivning, bl.a. beskyttelsen af de lokale indbyggeres samt potentielle forbrugeres interesser mod de risici, der er forbundet med hasardspil, kan udgøre et tvingende alment hensyn, der kan begrunde den pågældende restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.
Det skal derfor undersøges, om den restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, der gælder i medfør af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, er egnet til at sikre gennemførelsen af formålet om beskyttelse af forbrugerne mod de risici, der er forbundet med hasardspil, og om den går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål.
For at overholde ligebehandlingsprincippet og den forpligtelse til gennemsigtighed, som følger deraf, må en ordning med tilladelse til afholdelse af hasardspil endvidere bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold, således at de lægger en ramme for myndighedernes skønsudøvelse, der dermed ikke bliver udtryk for vilkårlighed (jf. i denne retning Sporting Exchange-dommen, præmis 50).
Med henblik på at gøre det muligt at føre kontrol med, om tilladelsesprocedurerne er upartiske, er det endvidere nødvendigt, at de kompetente myndigheder bygger hver enkelt beslutning på et offentligt tilgængeligt ræsonnement, som i givet fald præcist angiver, hvorfor en tilladelse nægtes.
Domstolen har i denne forbindelse allerede fastslået, at det tilkommer de nationale domstole navnlig for så vidt angår de konkrete bestemmelser for anvendelsen af den omhandlede restriktive lovgivning at sikre sig, at denne reelt opfylder formålet om at reducere spillemulighederne og begrænse aktiviteterne på dette område på en sammenhængende og systematisk måde (jf. i denne retning dommen i sagen Carmen Media Group, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde kan det ikke bestrides, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ved at give mulighed for at afslå tilladelse til at åbne en hasardspillehal på grundlag af væsentlig skade for landets interesser og for indbyggerne i det pågældende administratives interesser, som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, tildeler de administrative myndigheder et vidt skøn ved vurderingen af bl.a. karakteren af de interesser, som lovgivningen tilstræber at beskytte.
En vid skønsmargin som den i hovedsagen omhandlede kan være begrundet, hvis den nationale lovgivning i sig selv reelt har til formål at reducere spillemulighederne og begrænse aktiviteterne på dette område på en sammenhængende og systematisk måde eller at sikre de lokale indbyggeres ro og orden eller generelt den offentlige orden ved, med dette formål, at tilkende lokale myndigheder et vist spillerum i forbindelse med anvendelsen af ordningen vedrørende afholdelse af hasardspil.
Med henblik på at vurdere forholdsmæssigheden af den pågældende nationale lovgivning tilkommer det derfor bl.a. Retten at efterprøve, om medlemsstaten udøver en streng kontrol over virksomhed forbundet med hasardspil, om de lokale myndigheders afslag på at godkende åbningen af nye etablissementer af denne type reelt forfølger det påståede mål om beskyttelse af forbrugerne, og om kriteriet om »væsentlig skade for landets interesser og for indbyggerne i det pågældende administrative områdes interesser« anvendes uden forskelsbehandling.
Henset til det ovenstående skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 49 EF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der tildeler lokale myndigheder en vid skønsmargin, idet den giver myndighederne mulighed for at afslå tilladelse til at åbne et kasino, en spillehal eller en bingosal på grundlag af »væsentlig skade for landets interesser og for indbyggerne i det pågældende administrative område«, for så vidt som denne lovgivning reelt har til formål at reducere spillemulighederne og begrænse aktiviteterne på dette område på en sammenhængende og systematisk måde eller sikre den offentlige orden, og for så vidt som de kompetente nationale myndigheders skønsudøvelse sker på en gennemsigtig måde, der gør det muligt at føre kontrol med, om tilladelsesprocedurerne er upartiske, hvilket det tilkommer den nationale ret at undersøge.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

Artikel 49 EF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der tildeler lokale myndigheder en vid skønsmargin, idet den giver myndighederne mulighed for at afslå tilladelse til at åbne et kasino, en spillehal eller en bingosal på grundlag af »væsentlig skade for landets interesser og for indbyggerne i det pågældende administrative områdes interesser«, for så vidt som denne lovgivning reelt har til formål at reducere spillemulighederne og begrænse aktiviteterne på dette område på en sammenhængende og systematisk måde eller sikre den offentlige orden, og for så vidt som de kompetente nationale myndigheders skønsudøvelse sker på en gennemsigtig måde, der gør det muligt at føre kontrol med, om tilladelsesprocedurerne er upartiske, hvilket det tilkommer den nationale ret at undersøge.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: lettisk.