CELEX: 62010TJ0526
Handel med sælprodukter
forordning (EF) nr. 1007/2009
gennemførelsesbestemmelser
forordning (EU) nr. 737/2010
forbud mod at bringe nævnte produkter i omsætning
undtagelse til fordel for inuitsamfund
ulovlighedsindsigelse
hjemmel
subsidiaritet
proportionalitet
magtfordrejning

Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og parternes påstande
Den 16. september 2009 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union forordning (EF) nr. 1007/2009 om handel med sælprodukter (
EUT L 286, s. 36
, herefter »grundforordningen«), der ifølge sin artikel 1 har til formål at fastsætte harmoniserede regler om omsætning af sælprodukter.
Grundforordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer følgende:
»Omsætning af sælprodukter er kun tilladt, hvis sælproduktet hidrører fra inuitsamfundenes eller andre oprindelige samfunds traditionelle jagt og bidrager til deres underhold. Disse betingelser finder for så vidt angår importerede produkter anvendelse på importtidspunktet eller -stedet.«
14. betragtning til grundforordningen præciserer i den forbindelse, at de grundlæggende økonomiske og sociale interesser hos de inuitsamfund, der jager sæler til deres underhold, ikke bør påvirkes i negativ retning. I henhold til denne betragtning er jagten en integrerende del af inuitternes kultur og identitet og er som sådan anerkendt i De Forenede Nationers erklæring om oprindelige folks rettigheder. Derfor bør det tillades, at sælprodukter, der hidrører fra inuitsamfundenes og andre oprindelige samfunds traditionelle jagt, og som bidrager til deres underhold, bringes i omsætning.
Det fremgår bl.a. af grundforordningens artikel 3, stk. 4, og artikel 5, stk. 3, at foranstaltninger til gennemførelse af tilladelsen til fordel for inuitsamfundene skal vedtages af Europa-Kommissionen.
I henhold til grundforordningens artikel 8 træder denne i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
, mens artikel 3 anvendes fra den 20. august 2010.
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. januar 2010 anlagde Inuit Tapiriit Kanatami, Nattivak Hunters and Trappers Association, Pangnirtung Hunters’ and Trappers’ Association, Jaypootie Moesesie, Allen Kooneeliusie, Toomasie Newkingnak, David Kuptana, Karliin Aariak, Efstathios Andreas Agathos, Canadian Seal Marketing Group, Ta Ma Su Seal Products, Inc., Fur Institute of Canada, NuTan Furs, Inc., GC Rieber Skinn AS, Inuit Circumpolar Conference Greenland (ICC), Johannes Egede og Kalaallit Nunaanni Aalisartut Piniartullu Kattuffiat (KNAPK) sag med påstand om annullation af grundforordningen. Ved Rettens kendelse af 6. september 2011, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Europa-Parlamentet og Rådet (sag
T-18/10, Sml. II, s. 5599
), som er under appel, blev sagen afvist.
Den 10. august 2010 vedtog Kommissionen forordning (EU) nr. 737/2010 om gennemførelsesbestemmelser til grundforordningen (
EUT L 216, s. 1
, herefter »den anfægtede forordning«). I henhold til denne forordnings artikel 12 træder den i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
.
Den 9. november 2010 har sagsøgerne, Inuit Tapiriit Kanatami, Nattivak Hunters and Trappers Association, Pangnirtung Hunters’ and Trappers’ Association, Jaypootie Moesesie, Allen Kooneeliusie, Toomasie Newkingnak, David Kuptana, Karliin Aariak, Canadian Seal Marketing Group, Ta Ma Su Seal Products, Inc., Fur Institute of Canada, NuTan Furs, Inc., GC Rieber Skinn AS, Inuit Circumpolar Council Greenland (ICC-Greenland), Johannes Egede, Kalaallit Nunaanni Aalisartut Piniartullu Kattuffiat (KNAPK), William E. Scott & Son, Association des chasseurs de phoques des Îles-de-la-Madeleine, Hatem Yavuz Deri Sanayi iç Ve Diş Ticaret Ltd Şirketi og Northeast Coast Sealers’ Co-Operative Society, Ltd, anlagt nærværende sag med påstand om annullation af den anfægtede forordning.
Ved særskilte dokumenter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 11. og den 23. februar 2011 har Europa-Parlamentet og Rådet fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Sagsøgerne og Kommissionen har ikke fremsat bemærkninger til disse begæringer.
Ved kendelse af 13. april 2011 har formanden for Rettens Syvende Afdeling tilladt Europa-Parlamentet og Rådet at intervenere.
Den 7. juli 2011 har Europa-Parlamentet og Rådet indgivet interventionsindlæg.
Den 9. august 2011 indleverede sagsøgerne en skrivelse om ændring af deres påstande vedrørende sagens omkostninger. Ved formanden for Rettens Syvende Afdelings afgørelse af 29. august 2011 blev denne skrivelse tilført sagens akter. Den 8. og den 12. september 2011 har Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet afgivet deres bemærkninger til disse ændringer af sagsøgernes påstande.
Den 13. september 2011 afgav sagsøgerne deres bemærkninger til Europa-Parlamentet og Rådets interventionsindlæg.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
—
Sagen antages til realitetsbehandling.
—
Den anfægtede forordning annulleres.
—
Det fastslås, at grundforordningen ikke er anvendelig i henhold til artikel 277 TEUF.
—
Europa-Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen og Europa-Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes in solidum at betale sagens omkostninger.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes in solidum at betale sagens omkostninger.
—
Rådet tilpligtes hverken helt eller delvist at betale sagsøgernes omkostninger.
I skrivelse af 9. august 2011 (jf. præmis 12) og under retsmødet har sagsøgerne nedlagt påstand om, at Kommissionen pålægges at betale sine egne og sagsøgernes omkostninger, og at Europa-Parlamentet og Rådet pålægges at betale deres egne omkostninger.
Retlige bemærkninger
Om formaliteten
I sit interventionsindlæg har Rådet gjort gældende, at størstedelen af sagsøgerne ikke opfylder betingelserne for sagens antagelse til realitetsbehandling i artikel 263 TEUF, idet de ikke alle er umiddelbart berørt af den anfægtede retsakt.
I duplikken og under retsmødet har Kommissionen anført, at sagen forekommer at kunne antages til realitetsbehandling i det mindste vedrørende visse af sagsøgerne. Under retsmødet har Kommissionen dog præciseret, at alle de argumenter, som nævnte sagsøgere har fremført, ikke kan antages til realitetsbehandling, og at de ikke bør tages i betragtning.
Det bemærkes, at Den Europæiske Unions retsinstanser har adgang til på baggrund af enhver sags konkrete omstændigheder at vurdere, om det af retsplejehensyn er berettiget at forkaste et søgsmål i realiteten uden først at tage stilling til formaliteten (jf. i denne retning Domstolens dom af 26.2.2002, sag
C-23/00 P, Rådet mod Boehringer, Sml. I, s. 1873
, præmis 51 og 52, og af 23.3.2004, sag
C-233/02, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 2759
, præmis 26, samt Rettens dom af 18.3.2010, sag T-190/07, KEK Diavlos mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 32).
Under omstændighederne i den foreliggende sag og af procesøkonomiske hensyn skal der indledningsvis foretages en samlet gennemgang af sagsøgernes annullationspåstande uden først at tage stilling til, om sagen kan antages til realitetsbehandling i det hele, eller til realiteten med hensyn til visse af argumenterne, eller til den af sagsøgerne fremsatte ulovlighedsindsigelse, eftersom sagen i alle tilfælde og af de nedennævnte grunde er åbenlyst ubegrundet.
Om realiteten
Til støtte for deres søgsmål har sagsøgerne principalt påberåbt sig et anbringende om, at grundforordningen er ulovlig. Sidstnævnte kan ikke anvendes på den foreliggende sag, fordi det ville fratage den anfægtede forordning enhver hjemmel og føre til dens annullation. Inden for rammerne af det andet subsidiært fremførte anbringende påstår sagsøgerne den anfægtede forordning annulleret, fordi der angiveligt foreligger magtfordrejning.
Det første anbringende om, at den anfægtede forordning ville blive frataget sin hjemmel
Inden for rammerne af nærværende anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at grundforordningen er ulovlig. Anbringendet falder i tre led.
Indledningsvis bemærkes, at ifølge fast retspraksis er artikel 277 TEUF udtryk for et almindeligt princip, hvorefter hver part i en retssag, med henblik på at opnå annullation af en retsakt, som vedkommende kan indbringe en klage over, er berettiget til at anfægte gyldigheden af en tidligere retsakt fra institutionerne, som er hjemmel for den anfægtede retsakt, også selv om parten ikke var beføjet til i medfør af artikel 263 TEUF at anlægge direkte søgsmål til prøvelse af en sådan retsakt, hvis virkninger parten således er omfattet af, uden at have været i stand til at påstå den annulleret (jf. i denne retning Domstolens dom af 6.3.1979, sag
92/78, Simmenthal mod Kommissionen, Sml. s. 777
, præmis 39, og af 19.1.1984, sag
262/80, Andersen m.fl. mod Parlamentet, Sml. s. 195
, præmis 6).
– Om første led vedrørende urigtigt valg af hjemmelen for grundforordningen
Grundforordningen er vedtaget på grundlag af artikel 95 EF. I henhold til denne forordnings artikel 1 fastsætter den harmoniserede regler om omsætning af sælprodukter.
Inden for rammerne af det første klagepunkt har sagsøgerne gjort gældende, at Europa-Parlamentet og Rådet har begået en retlig fejl ved at anvende artikel 95 EF som hjemmel for vedtagelsen af grundforordningen. Det følger af begrundelsen i forslaget til Europa-Parlamentet og Rådets forordning om handel med sælprodukter, fremsat af Kommissionen (KOM(2008) 469 endelig af 23.7.2008, herefter »forslag til grundforordning«), og af betragtningerne til grundforordningen, at dens primære formål er beskyttelse af dyrevelfærd og ikke det indre markeds funktion.
I denne forbindelse bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal valg af hjemmel for en retsakt inden for rammerne af kompetencefordelingen inden for Unionen foretages på grundlag af objektive forhold, der kan gøres til genstand for domstolskontrol. Blandt sådanne forhold indgår navnlig retsaktens formål og indhold (jf. Domstolens dom af 12.9.2006, sag
C-479/04, Laserdisken, Sml. I, s. 8089
, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår desuden af fast retspraksis, at de foranstaltninger, som er omhandlet i artikel 95, stk. 1, EF, reelt skal have til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion. Selv om den blotte konstatering af forskelle mellem de nationale lovgivninger samt den abstrakte risiko for hindringer for de grundlæggende friheder eller konkurrencefordrejninger ikke er tilstrækkelig til at begrunde valget af artikel 95 EF som hjemmel, kan EU-lovgiver benytte sig af den bl.a. i tilfælde af forskelle mellem nationale lovgivninger, når disse kan medføre hindringer for de grundlæggende friheder og således have en direkte indvirkning på det indre markeds funktion (jf. Domstolens dom af 8.6.2010, sag
C-58/08, Vodafone m.fl., Sml. I, s. 4999
, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
Anvendelsen af denne bestemmelse er ligeledes mulig for at undgå, at der opstår sådanne hindringer for samhandelen, der skyldes en uensartet udvikling af de nationale lovgivninger. Det skal dog være sandsynligt, at disse vil opstå, og den pågældende foranstaltning skal have til formål at forebygge dem (jf. dommen i sagen Vodafone m.fl., nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes dog, at artikel 95 EF ikke kan anvendes, såfremt den retsakt, der skal vedtages, kun accessorisk medfører en harmonisering af vilkårene på det indre marked (jf. Domstolens dom af 18.11.1999, sag
C-209/97, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8067
, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
Det følger af det ovenstående, at når der foreligger hindringer for samhandelen, eller det er sandsynligt, at sådanne hindringer vil opstå i fremtiden, fordi medlemsstaterne har truffet eller er i færd med at træffe forskellige foranstaltninger med hensyn til en vare eller en varekategori, således at der er forskellige beskyttelsesniveauer, og således at de pågældende varer af denne grund forhindres i frit at bevæge sig i Unionen, indeholder artikel 95 EF en bemyndigelse for EU-lovgiver til at gribe ind og vedtage de nødvendige foranstaltninger under overholdelse af dels artikel 95, stk. 3, dels de retlige principper, der er nævnt i traktaten eller udledt af retspraksis, bl.a. proportionalitetsprincippet (Domstolens domme af 14.12.2004, sag
C-210/03, Swedish Match, Sml. I, s. 11893
, præmis 33, og sag
C-434/02, Arnold André, Sml. I, s. 11825
, præmis 32).
Domstolen har ligeledes udtalt, at traktatens ophavsmænd ved udtrykket »foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse« i artikel 95 EF har villet tillægge EU-lovgiver et skøn – på grundlag af den generelle sammenhæng og de særlige omstændigheder vedrørende det område, der skal harmoniseres – vedrørende den mest hensigtsmæssige metode for indbyrdes tilnærmelse med henblik på at opnå det ønskede resultat, især inden for teknisk komplicerede områder (jf. dommen i sagen Vodafone m.fl., nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
Afhængigt af omstændighederne kan disse nødvendige foranstaltninger bestå i at forpligte samtlige medlemsstater til at tillade omsætning af den eller de pågældende varer, at knytte visse betingelser til en sådan forpligtelse til at tillade omsætning, eller helt at forbyde, midlertidigt eller endeligt, omsætning af en eller af bestemte varer (jf. Swedish Match-dommen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
Det er i lyset af alle ovenstående bemærkninger, at det skal undersøges, om betingelserne for anvendelse af artikel 95 EF som hjemmel for grundforordningen er opfyldt.
I den foreliggende sag fremgår det tydeligt af grundforordningen, at dens primære formål ikke er beskyttelse af dyrevelfærd, men derimod at forbedre det indre markeds funktion.
Hvad dette angår skal det indledningsvis fastslås, at der, da grundforordningen blev vedtaget, var visse forskelle mellem medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om de omhandlede produkter.
Det fremgår således af forslaget til grundforordningen, at flere medlemsstater som følge af borgernes bekymringer og pres havde vedtaget eller var i færd med at vedtage eller gennemgå retsforskrifter, der skulle begrænse eller forbyde erhvervsaktiviteter, der var forbundet med fremstilling af sælprodukter, og at denne situation sandsynligvis ville resultere i yderligere lovgivningstiltag i medlemsstaterne. Kommissionen har fastslået, at der findes forskellige handelsvilkår i Unionen, som varierer fra medlemsstat til medlemsstat eller fra en gruppe af medlemsstater til en anden gruppe af medlemsstater, og at det indre marked derfor er opsplittet, da de handlende skal tilpasse deres handelspraksis til de forskellige gældende bestemmelser i hver enkelt medlemsstat.
Tilsvarende er det nævnt i fjerde og femte betragtning til grundforordningen, at »[a]lmindelige borgere og regeringer, der er særligt bevidste om dyrevelfærdsspørgsmål, har udtrykt alvorlig bekymring over sæljagterne«, på grund af […] den lidelse, som sælerne udsættes for, når de aflives og flås, og at »[flere medlemsstater] [s]om reaktion på borgernes og forbrugernes betænkeligheder ved de dyrevelfærdsmæssige aspekter […] og ved, at der på markedet kan forekomme produkter fra dyr, der er aflivet og flået således, at de er påført […] lidelse, har […] vedtaget eller [har] til hensigt at vedtage lovgivning om regulering af handel med sælprodukter ved at forbyde, at sådanne produkter importeres eller fremstilles, mens handelen med disse produkter i andre medlemsstater ikke er undergivet restriktioner«.
Det fremgår således af sjette til ottende betragtning til grundforordningen, at »forskelle[ne] mellem nationale bestemmelser om handel med og import, fremstilling og markedsføring af sælprodukter […] har en negativ indvirkning på det indre marked for produkter, der indeholder eller kan indeholde sælprodukter, og indebærer hindringer for handelen med sådanne produkter […] og kan yderligere afholde forbrugerne fra at købe produkter, der ikke er fremstillet på grundlag af sæler, men som vanskeligt kan skelnes fra lignende varer fremstillet på grundlag af sæler, eller produkter, der kan indeholde elementer eller ingredienser, der hidrører fra sæler, uden at dette klart kan fastslås«. Formålet med grundforordningen var derfor »at harmonisere reglerne i [Unionen] for så vidt angår erhvervsaktiviteter vedrørende sælprodukter for dermed at undgå forstyrrelser på det indre marked for de omhandlede produkter, herunder tilsvarende produkter eller produkter til substitution af sælprodukter«.
Det følger af gennemgangen af disse betragtninger, at hvis flere medlemsstater på grund af borgernes og forbrugernes betænkeligheder ved de dyrevelfærdsmæssige aspekter havde vedtaget eller havde til hensigt at vedtage lovgivning om regulering af handel med sælprodukter, handlede EU-lovgiver med henblik på at harmonisere de omhandlede regler for dermed at undgå forstyrrelser på det indre marked for de omhandlede produkter.
I denne forbindelse bemærkes, at når betingelserne for anvendelse af artikel 95 EF som hjemmel i øvrigt er opfyldt, kan EU-lovgiver ifølge retspraksis ikke forhindres i at anvende denne hjemmel, selv om beskyttelse af dyrevelfærd er afgørende for lovgivers valg. En sådan situation forekommer analogt for så vidt angår beskyttelsen af den offentlige sundhed (Domstolens dom af 5.10.2000, sag
C-376/98, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 8419
, præmis 88, af 10.12.2002, sag
C-491/01, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, Sml. I, s. 11453
, præmis 62, og af 12.7.2005, forenede sager
C-154/04 og C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl., Sml. I, s. 6451
, præmis 30) samt forbrugerbeskyttelse (dommen i sagen Vodafone m.fl., nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 36).
Desuden bemærkes, at beskyttelse af dyrevelfærd udgør et berettiget formål, der er af almen interesse, hvis betydning bl.a. er kommet til udtryk ved medlemsstaternes vedtagelse af protokollen om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd, knyttet som bilag til EF-traktaten (
EFT 1997 C 340, s. 110
, herefter »protokollen«). Domstolen har endvidere gentagne gange konstateret, at Unionen har en interesse i dyresundhed og -beskyttelse (Domstolens dom af 10.9.2009, sag C-100/08, Kommissionen mod Belgien, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 91).
Som det fremgår af niende og tiende betragtning til grundforordningen, er det inden for disse rammer, at EU-lovgiver, bekendt med sine forpligtelser i forhold til hensyntagen til dyrevelfærd ved fastlæggelsen og gennemførelsen af bl.a. politikken for det indre marked i henhold til protokollen, konkluderede, at for at afhjælpe den nuværende opsplitning af det indre marked var det nødvendigt at indføre harmoniserede regler under samtidig hensyntagen til dyrevelfærd.
For at være effektiv bør den påtænkte foranstaltning i det foreliggende tilfælde være passende i forhold til de grunde, der førte til den eksisterende eller bebudede lovgivning i medlemsstaterne. I denne forbindelse fremgår det af tiende betragtning til grundforordningen, at forbrugernes tillid kan genskabes, samtidig med at det sikres, at der fuldt ud tages hensyn til betænkelighederne med hensyn til dyrevelfærd, hvis »det som hovedregel ikke [er] tilladt at bringe sælprodukter i omsætning«. Da borgernes og forbrugernes betænkeligheder også angår selve den omstændighed, »at sæler dræbes og flås«, fandt EU-lovgiver desuden, at »det også [er] nødvendigt med tiltag, der kan begrænse den efterspørgsel, der fører til markedsføring af sælprodukter, og dermed de økonomiske behov, der er drivkraften bag den erhvervsmæssige jagt på sæler«.
Som det fremgår af 13. betragtning til grundforordningen, vurderede EU-lovgiver, at det mest effektive middel til at forhindre eksisterende eller bebudede forstyrrelser i det indre markeds funktion for de omhandlede produkter bestod i at forsikre forbrugerne ved at give dem en garanti for, at der generelt ikke er nogen sælprodukter i omsætning på Unionens marked, navnlig ved at forbyde import af disse produkter fra tredjelande.
EU-lovgiver fastsatte imidlertid en undtagelse til dette forbud for så vidt angår sæljagt i inuitsamfundene og andre oprindelige samfund, som bidrager til deres underhold. 14. betragtning til grundforordningen præciserer således, at »[d]e grundlæggende økonomiske og sociale interesser hos de inuitsamfund, der jager sæler til deres underhold, [ikke] bør […] påvirkes i negativ retning«.
Det fremgår desuden af tredje, syvende og ottende betragtning til grundforordningen, at dens formål også er at fjerne hindringerne for den frie omsætning af de produkter, der ikke er fremstillet på grundlag af sæler, men som det netop på grund af deres art er vanskeligt, for ikke at sige umuligt, at skelne fra lignende varer fremstillet på grundlag af sæler, eller produkter, der kan indeholde elementer eller ingredienser, der hidrører fra sæler, uden at dette klart kan fastslås (jf. præmis 39). Ved således at forsikre forbrugerne om, at sælprodukter, bortset fra produkter, der stammer fra jagt, der drives af oprindelige samfund og bidrager til deres underhold, ikke længere bringes i omsætning i Unionen, er det ikke længere relevant at skelne mellem sidstnævnte og dem, der ikke hidrører fra sæl, og alle kategorier af de omhandlede produkter kan frit bringes i omsætning på Unionens område.
I denne sammenhæng forekommer EU-lovgivers indgriben på grundlag af artikel 95 EF berettiget.
De argumenter, som sagsøgerne har fremført, hvorved sidstnævnte anfægter grundlaget for flere af de betragtninger, der er nævnt i de foregående præmisser, svækker ikke denne konklusion. Navnlig med hensyn til eksistensen af forskelle mellem nationale lovgivninger gør sagsøgerne gældende, at det fremgår af forslaget til grundforordningen, at kun to medlemsstater allerede havde vedtaget lovgivning, der regulerede handel med sælprodukter, og at en tredje var i færd med at gøre det. De gør endvidere gældende, at Kommissionens påstand om, at »det ikke kunne udelukkes, at tilsvarende initiativer ville blive taget i andre medlemsstater i fremtiden«, ikke er tilstrækkelig til at påvise en begrænsning af det indre markeds funktion.
Hvad for det første angår denne sidstnævnte påstand, udledt af forslaget til grundforordning, er det tilstrækkeligt at fremhæve, at det ikke blev optaget i grundforordningen, hvis ordlyd afspejler en situation, som i mellemtiden allerede har udviklet sig. I femte og sjette betragtning til grundforordningen er det således nævnt, at »flere« medlemsstater har vedtaget eller har til hensigt at vedtage lovgivning om regulering af handel med sælprodukter, mens handelen med disse produkter i andre medlemsstater ikke er undergivet restriktioner. I denne forbindelse har Kommissionen præciseret, at der på tidspunktet for grundforordningens vedtagelse allerede var trådt forbud i kraft i tre medlemsstater, at en anden medlemsstat havde vedtaget et forbud, som endnu ikke var trådt i kraft, at to andre medlemsstater havde offentliggjort og forelagt udkast til en sådan lovgivning for Kommissionen, og at tre andre medlemsstater havde oplyst, at de ligeledes agtede at anvende forbud, da der ikke var truffet foranstaltninger af Unionen.
Uafhængigt af det nøjagtige antal medlemsstater, der på tidspunktet for grundforordningens vedtagelse allerede havde lovgivet om spørgsmålet eller klart havde tilkendegivet en sådan hensigt, bemærkes for det andet, at disse forskellige foranstaltninger kunne udgøre hindringer for den frie omsætning af sælprodukter. I denne sammenhæng er den omstændighed, at et minimalt antal medlemsstater allerede har lovgivet på et konkret område eller har til hensigt at gøre det, ikke noget afgørende kriterium for muligheden for at vedtage en foranstaltning om indbyrdes tilnærmelse på EU-plan (jf. i denne retning Swedish Match-dommen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 37, og Arnold André-dommen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 38).
Det må derfor fastslås, at EU-lovgiver i det foreliggende tilfælde korrekt har konkluderet, at det på grund af manglende handling på EU-plan og når henses til medlemsstaternes vedtagelse af ny lovgivning, der genspejler borgernes og forbrugernes stigende bekymring i forhold til spørgsmålet om sælers velfærd, var sandsynligt, at der ville opstå hindringer for handelen med produkter, der indeholder eller kan indeholde sælprodukter (jf. i denne retning Swedish Match-dommen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 39).
Sagsøgerne har desuden gjort gældende, at i den sag, der gav anledning til Swedish Match-dommen, præmis 31 ovenfor, var det afgørende for Domstolen, at markedet for tobaksvarer var et marked, hvor samhandelen mellem medlemsstaterne var forholdsvis vigtig. Dette er imidlertid ikke tilfældet for så vidt angår handel med sælprodukter, navnlig ikke samhandelen mellem medlemsstater, der allerede har lovgivet på området.
I denne forbindelse bemærkes, at Domstolen har fastslået, at den omstændighed, at artikel 95 EF anvendes som hjemmel for en retsakt, ikke forudsætter, at der rent faktisk i enhver af de situationer, der er omfattet af den pågældende retsakt, skal foreligge en tilknytning til den frie bevægelighed mellem medlemsstaterne. Som Domstolen allerede har fremhævet, er det, der er afgørende for, om det er berettiget at anvende artikel 95 EF som hjemmel for en retsakt, at den pågældende retsakt faktisk har til formål at skabe bedre vilkår for det indre markeds oprettelse og funktion (jf. Domstolens dom af 12.12.2006, sag
C-380/03, Tyskland mod Europa-Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 11573
, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
Under alle omstændigheder kan sagsøgernes argument ikke tiltrædes. Hvad angår deres påstand om, at fremstilling af sælprodukter i Unionen er ubetydelig, bemærkes, at vigtigheden af denne fremstilling ikke er relevant for at fastlægge vigtigheden af samhandelen med de omhandlede produkter mellem medlemsstaterne, eftersom der i forbindelse med fastlæggelsen heraf også skal tages hensyn til samhandelen med produkter, der er indført i Unionen.
Det skal desuden præciseres, at ifølge syvende og ottende betragtning til grundforordningen kan den omstændighed, at der gælder forskellige nationale bestemmelser, yderligere afholde »forbrugerne fra at købe produkter, der ikke er fremstillet på grundlag af sæler, men som vanskeligt kan skelnes fra lignende varer fremstillet på grundlag af sæler, eller produkter, der kan indeholde elementer eller ingredienser, der hidrører fra sæler, uden at dette klart kan fastslås, såsom pelsværk, Omega-3 kapsler og olier samt lædervarer«. Som anført i præmis 47 ovenfor, skal det bemærkes, at formålet med de harmoniseringsforanstaltninger, der er fastsat i nævnte forordning, er at undgå forstyrrelser på det indre marked for de omhandlede produkter, herunder tilsvarende produkter eller produkter til substitution af sælprodukter. Som det fremgår af definitionen af et sælprodukt, som findes i grundforordningens artikel 2 og i tredje betragtning til nævnte forordning, er både sælprodukter og de produkter, der ikke er fremstillet på grundlag af sæl, men som ligner de førstnævnte eller indeholder ingredienser, der hidrører fra sæl, meget forskelligartede, og blandt dem findes også produkter, der er meget populære, og hvis samhandel mellem medlemsstaterne bestemt ikke er ubetydelig.
I denne sammenhæng kan sagsøgernes påstand om, at alene samhandelen mellem de medlemsstater, der allerede havde lovgivet på området, skal tages i betragtning, heller ikke tiltrædes. Eftersom de produkter, der er omfattet af harmoniseringsforanstaltningen, har en bred definition, forekommer det åbenlyst, at alle medlemsstaterne er omfattet af samhandelen hermed.
På baggrund af det ovenstående må det konkluderes, at de forskelle, der allerede eksisterer, og som sandsynligvis vil øges yderligere, mellem de nationale bestemmelser om handel med sælprodukter, kunne begrunde EU-lovgivers indgriben på grundlag af artikel 95 EF.
På grundlag af denne konklusion skal det på næste trin undersøges, om grundforordningens artikler, navnlig artikel 1, 3 og 4, rent faktisk har til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion.
I henhold til grundforordningens artikel 1 fastsættes der »med denne forordning […] harmoniserede bestemmelser om omsætning af sælprodukter«. Det fremgår desuden af 15. betragtning til nævnte forordning, at »[d]en […] ikke [berører] andre fællesskabsbestemmelser eller nationale bestemmelser om sæljagt«.
Grundforordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer, at »[o]msætning af sælprodukter […] kun [er] tilladt, hvis sælproduktet hidrører fra inuitsamfundenes eller andre oprindelige samfunds traditionelle jagt og bidrager til deres underhold, og at [d]isse betingelser […] for så vidt angår importerede produkter [finder] anvendelse på importtidspunktet eller -stedet«.
Endvidere har EU-lovgiver i grundforordningens artikel 4 for at sikre, at de produkter, der er tilladt efter grundforordningens artikel 3, stk. 1, og alle de produkter, der ikke hidrører fra sæl, men som vanskeligt kan skelnes fra lignende varer, der hidrører fra sæl, eller fra produkter, som indeholder eller kan indeholde elementer eller ingredienser, der hidrører fra sæl, uden at dette klart kan fastslås, frit vil kunne bringes i omsætning på Unionens indre marked, fastsat, at »[m]edlemsstaterne […] ikke [må] forhindre omsætning af sælprodukter, der opfylder […] [grund]forordning[en]«. Denne bestemmelse må anses for at give grundforordningen fuld virkning set i forhold til dens formål, der er at forbedre vilkårene for det indre markeds funktion. Denne artikel er således til hinder for, at medlemsstaterne hindrer omsætningen i Unionen af alle disse kategorier af produkter, herunder navnlig ved mere restriktive bestemmelser, som de kan anse for nødvendige til at sikre dyrevelfærd eller for at berolige forbrugerne. Grundforordningens artikel 4 giver således udtryk for det formål, der er nævnt i nævnte forordnings artikel 1.
Endelig skal sagsøgernes argument om, at Rådets direktiv 83/129/EØF af 28. marts 1983 om indførsel i medlemsstaterne af visse sælungeskind og varer heraf (
EFT L 91, s. 30
) hviler på en begrundelse, der i det mindste er sammenlignelig med grundforordningens, eftersom direktivet er vedtaget på grundlag af artikel 235 EØF, som først blev artikel 308 EF og derefter artikel 352 TEUF, forkastes. Ifølge fast retspraksis »[må] [v]alget af hjemmel for en retsakt […] nemlig foretages på grundlag af retsaktens eget formål og indhold og ikke i lyset af den hjemmel, som er anvendt ved vedtagelsen af andre EU-retsakter, der eventuelt har lignende kendetegn« (jf. Domstolens dom af 8.9.2009, sag
C-411/06, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 7585
, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis). Det må under alle omstændigheder formodes, at dette direktiv, der er vedtaget på grundlag af EØF-traktaten, opfylder nogle andre formål end grundforordningens.
Det følger af det ovenstående, at grundforordningen rent faktisk har til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds funktion, og at den dermed kunne være vedtaget på grundlag af artikel 95 EF.
I forbindelse med det andet klagepunkt, der er fremført subsidiært, har sagsøgerne anført, at artikel 95 EF ikke er tilstrækkelig hjemmel til vedtagelse af grundforordningen, idet det også ville have været nødvendigt at anvende artikel 133 EF, eftersom det fastsatte forbud ifølge sagsøgerne især rammer handelen med tredjelande. Sagsøgerne minder om, at forslaget til grundforordningen henviser til to bestemmelser, og hævder, at forskellene mellem forslaget og den endeligt godkendte tekst ikke berettiger til alene at anvende artikel 95 EF. Forbuddet mod at bringe de omhandlede produkter, der hovedsageligt er produkter fra uden for EU, i omsætning på markedet indfører faktisk et importforbud.
Det fremgår af fast retspraksis, at hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som det vigtigste eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det vigtigste eller fremherskende formål eller led (dommen i sagen British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 94).
Hvis det derimod godtgøres, at der med den pågældende retsakt samtidig forfølges flere formål, eller at den har flere led, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål eller led er sekundært og indirekte i forhold til det andet, bør en sådan retsakt undtagelsesvis vedtages med de dertil svarende forskellige hjemmeler (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, nævnt i præmis 63 ovenfor, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
Det skal således undersøges, om grundforordningen også har et formål vedrørende den fælles handelspolitik og består af led, der henhører under denne politik og på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne med led, som tilsigter at forbedre det indre markeds funktion, samt er så tungvejende, at denne retsakt burde have haft en dobbelt hjemmel.
I denne forbindelse bemærkes først, at grundforordningen i modsætning til forslaget hertil ikke i sig selv forbyder, hverken indførsel, transit eller udførsel af sælprodukter. Nævnte forordnings artikel 3, stk. 1, forbyder kun, at produkterne bringes i omsætning, ved at præcisere, at for så vidt angår importerede produkter bør dette forbud finde anvendelse på importtidspunktet eller -stedet, og dette for at sikre effektivitet, hvilket følger af tiende betragtning til samme forordning. I denne forbindelse definerer grundforordningens artikel 2, stk. 5, import som »indførsel af varer til Fællesskabets toldområde«.
Der er således kun forbud mod import af sælprodukter, hvis disse produkter skal bringes i omsætning på Unionens marked. Det skal desuden bemærkes i lighed med Kommissionens opfattelse, at grundforordningen ved at forbyde omsætning af sælprodukter ikke forhindrer indførsel, oplagring, forarbejdning og fremstilling af sælprodukter i Unionen, hvis produkterne skal eksporteres og aldrig bringes i fri omsætning på Unionens marked. Grundforordningens artikel 3, stk. 2, bestemmer desuden, dels at det også er tilladt at importere sælprodukter, såfremt der er tale om lejlighedsvis import af varer, der er bestemt til personligt brug og ikke i erhvervsøjemed, dels at det også er tilladt at omsætte sælprodukter, der hidrører fra biprodukter ved jagt, som er reguleret ved national lovgivning, og hvis eneste formål er sikre en bæredygtig forvaltning af de marine ressourcer. Endelig vedrører omsætningsforbuddet også sælprodukter med oprindelse i medlemsstaterne, selv om det er ubestridt, at andelen heraf ikke er væsentlig.
Heraf kan udledes, at importforbuddet rent faktisk er fastsat for at forhindre omsætning af sælprodukter og derved at opfylde grundforordningens eneste formål, der er at forbedre det indre markeds funktion. I denne sammenhæng er nævnte forordnings indvirkninger på udenrigshandelen kun sekundære.
Det skal derfor konkluderes, at det eneste formål, der forfølges med grundforordningen og navnlig med det sidste punktum i dens artikel 3, stk. 1, er at sikre effektiviteten af foranstaltningerne til at forbedre det indre markeds funktion, uden at der samtidig forfølges et formål, der vedrører gennemførelsen af den fælles handelspolitik. I betragtning af denne konklusion og den retspraksis, der er nævnt i præmis 66 og 67 ovenfor, skal det fastslås, at grundforordningen ikke samtidigt kunne have artikel 95 EF og 133 EF som hjemmel.
Under alle omstændigheder bemærkes i denne forbindelse, at Domstolen i dommen i sagen British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, (præmis 98), nævnt i præmis 41 ovenfor, fastslog, at i den pågældende sag medførte den ukorrekte henvisning til artikel 133 EF som den anden hjemmel for det anfægtede direktiv imidlertid ikke i sig selv, at direktivet bliver ugyldigt. Domstolen fandt, at en sådan fejl i angivelsen af hjemmelen for en EU-retsakt således kun udgør en rent formel mangel, medmindre den har gjort proceduren for denne retsakts vedtagelse mangelfuld (jf. Swedish Match-dommen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
En lignende fremgangsmåde finder analog anvendelse i den foreliggende sag. Navnlig skal det bemærkes, at artikel 95 EF og 133 EF indebærer ens afstemningsregler i Rådet.
Artikel 95, stk. 1, EF bestemmer således, at de foranstaltninger, der vedtages med denne hjemmel, vedtages i overensstemmelse med den fælles beslutningsprocedure i artikel 251 EF og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Der mindes om, at Rådet i den fælles beslutningsprocedure, der er fastsat i artikel 251 EF, i princippet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, medmindre det vil imødekomme ændringerne til dets fælles holdning, som Parlamentet har foreslået, og hvorom Kommissionen har afgivet en negativ udtalelse, i hvilket tilfælde Rådet skal træffe afgørelse med enstemmighed. Hvad angår artikel 133, stk. 4, EF bestemmer denne, at ved udøvelsen af de beføjelser, som i denne artikel er tillagt Rådet, træffer det afgørelse med kvalificeret flertal.
Brugen af en dobbelt hjemmel bestående af artikel 95 EF og 133 EF havde således ikke haft nogen betydning for de afstemningsregler, der gælder i Rådet. Brugen af artikel 95 EF alene har ikke tilsidesat Europa-Parlamentets rettigheder, eftersom denne artikel henviser udtrykkeligt til den fælles beslutningsprocedure i artikel 251 EF (jf. analogt Domstolens dom af 11.6.1991, sag
C-300/89, Kommissionen mod Rådet, »titandioxid-dommen«, Sml. I, s. 2867
, præmis 17-21).
Under disse omstændigheder skal det konkluderes, at selv om det antages, at grundforordningen også er omfattet af artikel 133 EF, har alene brugen af artikel 95 EF som hjemmel ikke gjort proceduren for vedtagelsen af nævnte forordning mangelfuld, således at sidstnævnte som følge heraf er ugyldig (jf. analogt Swedish Match-dommen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 43-45, og dommen i sagen British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 106-111).
Herefter skal anbringendets første led forkastes.
– Om andet led vedrørende tilsidesættelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet
Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at det primære, for ikke at sige det eneste, formål med grundforordningen er beskyttelse af dyrevelfærd, og at dette ikke hører ind under Unionens enekompetence. Institutionerne har imidlertid ikke godtgjort, hvorledes lovgivning, der er vedtaget på EU-plan med henblik på at beskytte sælernes velfærd, skulle være mere passende og nødvendig.
Det bemærkes, at subsidiaritetsprincippet på tidspunktet for grundforordningens vedtagelse var fastsat i artikel 5, stk. 2, EF, hvorefter Unionen på de områder, som ikke hører ind under dens enekompetence, kun handler hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne, og derfor på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan gennemføres på EU-plan. Dette princip er konkretiseret ved protokollen om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til EF-traktaten (
EFT 1997 C 340, s. 173
), der i stk. 5 også indførte retningslinjer for afgørelsen af, om disse betingelser var opfyldt.
Med hensyn til retsakter præciseres det i protokollens stk. 6 og 7, at Fællesskabet kun lovgiver i det omfang, det er nødvendigt, og at fællesskabsforanstaltninger bør give så meget spillerum til nationale beslutninger som muligt, dog samtidig med at foranstaltningens mål sikres, og traktatens krav opfyldes.
I nævnte protokol præciseres det endvidere i stk. 3, at nærhedsprincippet ikke anfægter de beføjelser, der er tillagt Fællesskabet i traktaten, som fortolket af Domstolen.
I denne forbindelse skal sagsøgernes argument, der hviler på den fejlagtige påstand om, at formålet med grundforordningen er beskyttelse af dyrevelfærd, først forkastes. Som det således blev fastslået i præmis 64 ovenfor, har nævnte forordning til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds funktion, samtidig med at der tages hensyn til beskyttelse af dyrevelfærd.
Hvad angår artikel 95 EF har Domstolen fastslået, at nærhedsprincippet finder anvendelse, når EU-lovgiver anvender denne hjemmel, for så vidt som denne bestemmelse ikke giver lovgiver en enekompetence til at regulere de økonomiske aktiviteter i det indre marked, men alene en kompetence med henblik på at forbedre vilkårene for dettes oprettelse og funktion ved at fjerne hindringer for de frie varebevægelser og for den frie udveksling af tjenesteydelser eller ved at ophæve konkurrencefordrejninger (dommen i sagen British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 179).
Det skal således konstateres, at formålet med grundforordningen ikke i tilfredsstillende grad kan opfyldes ved en handling, der alene foretages af medlemsstaterne, men forudsætter en handling på EU-plan, hvilket den uensartede udvikling af de nationale lovgivninger viser (jf. præmis 38 og 39 ovenfor). Heraf følger, at formålet med den påtænkte handling bedre ville kunne opfyldes på EU-plan.
Da sagsøgerne ikke har fremsat nogen andre elementer til støtte for deres argumentation, bør den forkastes.
Hvad for det andet angår den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at sidstnævnte indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det formål, der lovligt tilstræbes med den omhandlede lovgivning, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uproportionale i forhold til de tilsigtede mål (jf. Domstolens dom af 21.7.2011, sag
C-15/10, Etimine, Sml. I, s. 6681
, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis).
For så vidt angår domstolskontrollen med overholdelsen af disse betingelser har Domstolen anerkendt, at der ved udøvelsen af de beføjelser, som er tillagt EU-lovgiver, tilkommer denne et vidt skøn på områder, hvor de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af både politisk og økonomisk eller social karakter, og når EU-lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Det drejer sig således ikke om at få oplyst, om en foranstaltning på dette område var den eneste eller bedst mulige, idet det kun er, såfremt foranstaltningen er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som de pågældende institutioner forfølger, at en sådan foranstaltning vil kunne kendes ulovlig (jf. dommen i sagen Vodafone m.fl., nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
Selv om der tilkommer EU-lovgiver en sådan beføjelse, er denne dog forpligtet til at basere sit valg på kriterier, som er objektive. Inden for rammerne af undersøgelsen af de med de forskellige mulige foranstaltninger forbundne begrænsninger skal EU-lovgiver desuden undersøge, om de tilstræbte formål med den valgte foranstaltning kan være af så stor betydning, at de kan begrunde, at foranstaltningerne har væsentlige negative økonomiske følger for visse erhvervsdrivende (jf. dommen i sagen Vodafone m.fl., nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af 10.-14. betragtning til grundforordningen, at den forfølger et formål om at forbedre det indre markeds funktion for de omhandlede produkter, samtidig med at tage hensyn til beskyttelse af dyrevelfærd og til inuitsamfundenes og andre oprindelige samfunds særlige situation. En sammenligning af forslaget til grundforordningen og selve forordningen viser desuden, at lovgiver har foretaget en konkret undersøgelse af situationen i Unionen vedrørende denne foranstaltning, og at lovgiver har begrænset dens anvendelsesområde betragteligt i forhold til Kommissionens forslag. Navnlig fastlægger grundforordningen kun et forbud mod, at de omhandlede produkter bringes i omsætning, hvilket gennemføres ved at fastsætte en meget generel forbudsregel med i det væsentlige en enkelt fritagelse, samtidig med at vedtagelsen af foranstaltningerne til dens gennemførelse uddelegeres til Kommissionen i henhold til grundforordningens artikel 3, stk. 4. Heraf kan det udledes, at de fastsatte foranstaltninger er blevet nøje begrænset til, hvad lovgiver har fundet nødvendigt for at fjerne hindringerne for den frie omsætning af de angivne produkter.
For det første kan de af sagsøgerne fremsatte argumenter ikke godtgøre, at grundforordningen er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til at opnå det tilsigtede formål.
Dels har sagsøgerne ikke fremsat flere argumenter til støtte for deres påstand om, at forbuddet mod sælprodukter, der er fastsat i grundforordningen, ikke kunne være en del af at fremme oprettelsen af det indre marked. Dels, som i gennemgangen af den påstående tilsidesættelse af nærhedsprincippet (jf. præmis 83 ovenfor), bør deres argumentation, der hviler på den fejlagtige påstand om, at formålet med grundforordningen er beskyttelse af dyrevelfærd, forkastes.
For det andet skal sagsøgernes argument om, at grundforordningen går videre end nødvendigt for at opnå dens formål, forkastes. Nævnte forordnings proportionalitet undersøges ikke i forhold til andre formål end dem, som forfølges med selve denne forordning.
Sagsøgernes argument om, at mærkningskravet ville være mindre restriktivt og mere effektivt i forhold til at opnå formålet med grundforordningen, kan heller ikke tiltrædes.
Det fremgår af grundforordningen, at vedtagelsen af en foranstaltning, der gør det muligt kun at bringe sælprodukter i omsætning, som overholder kravene til dyrevelfærd og nærmere bestemt mærkningskravet, blev undersøgt og fravalgt af lovgiver. I denne forbindelse anføres det i 11. og 12. betragtning til nævnte forordning, at »[s]elv om det kunne være muligt at aflive og flå sæler, uden at de påføres unødvendig smerte, angst, frygt og andre former for lidelse, er det, i betragtning af de forhold, hvorunder sæljagten foregår, ikke praktisk muligt eller i det mindste meget vanskeligt på effektiv vis konsekvent at undersøge og kontrollere, om jægerne overholder kravene til dyrevelfærd, som det blev fastslået af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet den 6. december 2007«, og at »[d]et […] ligeledes [er] klart, at det samme resultat ikke vil kunne opnås med andre former for harmoniseringsbestemmelser, som f.eks. mærkningskrav, [og at] […] et krav om, at fabrikanter, grossister eller detailhandlende skulle mærke produkter, som helt eller delvist hidrører fra sæler, [[e]ndvidere ville] påføre disse erhvervsdrivende en betydelig byrde og også uforholdsmæssigt store omkostninger i de tilfælde, hvor sælprodukter kun udgør en mindre del af det omhandlede produkt, [selv om] [h]eroverfor står, at de i denne forordning indeholdte foranstaltninger vil være lettere at overholde og også mere betryggende for forbrugerne«.
Heraf kan udledes, at lovgiver efter at have undersøgt spørgsmålet om disse foranstaltningers rækkevidde i praksis har fundet, at de ikke gør det muligt at opnå det tilsigtede formål, og at et generelt forbud mod omsætning af sælprodukter bedre kunne garantere varernes frie bevægelighed. Ingen af de af sagsøgerne fremsatte argumenter har godtgjort, at disse betragtninger er fejlagtige. I denne forbindelse bemærkes, at det af sagsøgerne anførte om, at intet organ endnu er blevet anerkendt i henhold til den anfægtede forordnings artikel 6, og at der i øjeblikket gælder et fuldstændigt omsætningsforbud, ikke henhører under grundforordningens gyldighed, men under den anfægtede forordnings.
Hvad for det tredje angår grundforordningens proportionalitet i snæver forstand har sagsøgerne anført, at denne har uforholdsmæssigt store indvirkninger på inuitsamfundene, således at forstå, at den har væsentlig betydning for disse samfunds overlevelse. Den undtagelse, der vedrørte dem, er ikke blevet ført ud i livet, bl.a. fordi inuitterne ikke selv handler med sælprodukter.
Til støtte for en sådan påstand begrænser sagsøgerne sig til at henvise til særlige punkter i stævningen. Det bemærkes imidlertid, at disse punkter kun beskriver inuitsamfundenes levevis, den af dem udøvede sæljagt og disse befolkningsgruppers vanskelige livs- og overlevelsesvilkår. Det er udelukkende punkt 34 i stævningen, der omhandler foranstaltningens indvirkninger på deres situation ved at bekræfte, at størstedelen af eksporten af sælprodukter til Unionen på grund af den anfægtede forordning, sammenholdt med grundforordningen, og i lyset af den snævre fortolkning, som denne allerede er tillagt, vil forsvinde, og at eksporten af inuitternes sælprodukter til Unionen vil blive alvorligt berørt. Sagsøgerne konkluderer, at den anfægtede forordning sandsynligvis vil medføre, at et vigtigt marked og den dermed forbundne infrastruktur forsvinder. Under retsmødet tilføjede sagsøgerne, at inuitterne ikke havde andet valg end at anvende handelsvirksomheder og disses infrastruktur og at tåle de vanskeligheder, som de anerkendte organers anfægtede system afstedkommer ved at udstede certifikater for sælprodukterne, der er tilladt på Unionens marked. Sådanne betragtninger, der er meget generelle og ikke underbyggede, godtgør ikke, at inuitsamfundene ikke har lidt tab, der er uforholdsmæssige i forhold til grundforordningens tilsigtede formål.
Hvad for det tredje angår kritikken af det valgte instrument, dvs. forordningen, bemærkes, at stk. 6 i protokollen om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet bestemmer, at »[a]lt andet lige foretrækkes direktiver frem for forordninger«.
Denne bestemmelse skal læses i rette sammenhæng, nemlig i forhold til første punktum i nævnte stykke i protokollen om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, hvorefter Unionens handling skal udformes så enkelt som muligt og være forenelig med en tilfredsstillende opfyldelse af foranstaltningens mål og behovet for effektiv håndhævelse. I og med at det således er fastsat, at direktiver »[a]lt andet lige« bør foretrækkes, skal det bemærkes, at denne bestemmelse overlader lovgiver en skønsmargen i forhold til at vælge, hvilket instrument der skal vedtages.
På s. 16 i forslaget til grundforordningen har Kommissionen anført, at andre instrumenter end forordningen ikke ville være hensigtsmæssige, navnlig da et direktiv kræver nationale gennemførelsesforanstaltninger og øger risikoen for en uensartet anvendelse, og der er tilsvarende et behov for at sikre ensartet anvendelse af eventuelle undtagelsesbestemmelser til de ellers gældende handelsforbud.
I betragtning af, at den ved grundforordningen foreskrevne foranstaltning i det væsentlige udgør et forbud med en fritagelse og to undtagelser og vedrører foranstaltninger i forhold til dens gennemførelse på EU-plan, bemærkes, at EU-lovgiver har respekteret disse krav, og at det ikke er godtgjort, at et direktiv havde været mere hensigtsmæssigt. Ved at fastsætte en generel regel, der anvendes fra tyvendedagen efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
, og ved i artikel 8 at bestemme, at artikel 3 vedrørende indholdet af foranstaltningen fandt anvendelse fra den 20. august 2010, har grundforordningen sikret, at forbudsprincippet hurtigt træder i kraft, samtidig med at Kommissionen gives den nødvendige tid til at vedtage foranstaltninger vedrørende dets gennemførelse.
Herefter skal anbringendets andet led ligeledes forkastes.
– Om tredje led vedrørende tilsidesættelse af grundlæggende rettigheder
Ifølge sagsøgerne tilsidesætter grundforordningen artikel 1 i tillægsprotokol nr. 1 til konventionen om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter EMRK), EMRK’s artikel 8, sammenholdt med EMRK’s artikel 9 og 10, som fortolket i Domstolens praksis, og deres grundlæggende ret til at blive hørt. Disse rettigheder skal desuden fortolkes i lyset af bestemmelserne om beskyttelse af de oprindelige folkeslag i international ret, således som det fremgår særligt af artikel 19 i De Forenede Nationers erklæring om oprindelige folks rettigheder, der blev vedtaget den 13. september 2007.
Indledningsvis bemærkes, at den beskyttelse, der gives ved EMRK’s artikler, som sagsøgerne påberåber sig, er gennemført i EU-retten ved henholdsvis artikel 17, 7, 10 og 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (
EUT 2010 C 83, s. 389
). Man skal derfor kun henholde sig til disse sidstnævnte bestemmelser (jf. i denne retning Domstolens dom af 8.12.2011, sag
C-386/10 P, Chalkor mod Kommissionen, Sml. I, s. 13085
, præmis 51).
For det første har sagsøgerne gjort gældende, at grundforordningen ikke tager hensyn til deres ejendomsret, for så vidt som den vil få indvirkning på sagsøgernes ret til i at udnytte markedsværdien af sælprodukterne i Unionen, hvilket er en vigtig ressource for deres indkomst og dermed for inuitbefolkningernes sundhed og velfærd. En sådan begrænsning i udøvelsen af sagsøgernes ejendomsret vil kun være berettiget, når den er proportional i forhold til det tilsigtede formål. Sagsøgerne hævder, at konklusionen i Domstolens dom af 3. september 2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (forenede sager
C-402/05 P og C-415/05 P, Sml. I, s. 6351
), gælder for dem, eftersom dette forbud indebærer en væsentlig begrænsning i udøvelsen af deres ejendomsret.
Det bemærkes først, at omstændighederne i den foreliggende sag adskiller sig væsentligt fra dem, der gav anledning til dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 106 ovenfor, der vedrører en foranstaltning om indefrysning af midler, i forhold til hvilken Domstolen fandt, at selv om foranstaltningen udgjorde en sikkerhedsforanstaltning, hvormed det ikke tilsigtedes at fratage nævnte personer deres ejendom, medførte den ubestrideligt en begrænsning i udøvelsen af ejendomsretten for sagsøgeren i denne sag, en begrænsning, som desuden måtte betegnes som betydelig, henset til indefrysningens generelle karakter og til datoen for, hvornår den fandt anvendelse på ham. I den foreliggende sag har sagsøgerne i det væsentlige påberåbt sig, at deres ejendomsret er krænket for så vidt angår fangede sæler.
Det bemærkes, at grundforordningen ikke forbyder omsætning af sælprodukter, der hidrører fra inuitsamfundenes og andre oprindelige samfunds traditionelle jagt, og som bidrager til deres underhold. Sagsøgerne har gjort gældende, at denne bestemmelse er en »tom skal«. Selv hvis det antages, at konklusionen i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 106 ovenfor, kunne overføres på den foreliggende sag, har sagsøgerne imidlertid ikke fremført beviser for, at deres ejendomsret er blevet krænket på grund af denne ene bestemmelse i grundforordningen. Som anført i præmis 98 ovenfor, kan forklaringerne i de punkter i stævningen, som sagsøgerne henviser til, ikke anvendes i denne sammenhæng.
Sagsøgerne burde desuden have godtgjort indvirkningerne på deres ejendomsret i forhold til de forskellige kategorier, som de henhører under, da de er af meget forskellig oprindelse, og størstedelen ikke er en del af inuitsamfundene. I denne forbindelse bemærkes, at Domstolen har præciseret, at garantierne til beskyttelse af ejendomsretten ikke kan udstrækkes til også at omfatte blotte handelsinteresser eller handelsudsigter, hvis uvished er en del af det væsentlige i enhver økonomisk aktivitet (jf. i denne retning Domstolens dom af 9.9.2008, forenede sager
C-120/06 P og C-121/06 P, FIAMM m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6513
, præmis 185). Sagsøgernes argumentation vedrørende dette punkt kan derfor ikke tiltrædes.
For det andet har sagsøgerne vedrørende den påståede tilsidesættelse af retten til at blive hørt gjort gældende, at det fremgår af retspraksis, at i tilfælde af en væsentlig begrænsning af en persons ejendomsret skal de procedurer, der finder anvendelse, give den berørte person tilstrækkelig lejlighed til at tale sin sag over for de kompetente myndigheder. Denne ret skal desuden fortolkes i lyset af artikel 19 i De Forenede Nationers erklæring om oprindelige folks rettigheder.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Hvad for det første angår retten til at blive hørt, før der er taget stilling til, om deres ejendomsret er krænket, bemærkes, at sagsøgerne ikke har godtgjort nogen som helst krænkelse af deres ejendomsret (jf. præmis 106-109 ovenfor).
Endvidere bemærkes, at Unionen skal udøve sine beføjelser under overholdelse af folkeretten, eftersom Domstolen bl.a. har præciseret, at en retsakt, der er vedtaget i henhold til disse beføjelser, skal fortolkes og dens anvendelsesområde afgrænses i lyset af de relevante internationale regler (jf. i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 106 ovenfor, præmis 291 og den deri nævnte retspraksis). Den tekst, som sagsøgerne har påberåbt sig, er en erklæring og har således ikke bindende virkning som en traktat. Denne erklæring kan ikke anses for at tildele inuitterne selvstændige og yderligere rettigheder i forhold til dem, der er fastsat i EU-retten.
I denne forbindelse bemærkes, at det følger af retspraksis, at de eneste høringsforpligtelser, der påhviler EU-lovgiver under en procedure for vedtagelse af en EU-retsakt i henhold til en artikel i traktaten, er dem, der er foreskrevet i den pågældende artikel (Domstolens dom af 14.10.1999, sag
C-104/97 P, Atlanta mod Det Europæiske Fællesskab, Sml. I, s. 6983
, præmis 38). Artikel 95 EF pålægger ikke lovgiver en særlig høringsforpligtelse i forhold til sagsøgerne.
Under alle omstændigheder har Kommissionen, støttet af Europa-Parlamentet og Rådet, gjort gældende, at inuitsamfundene er blevet grundigt hørt gentagne gange i forbindelse med udarbejdelsen af såvel grundforordningen som gennemførelsesforanstaltningerne. Sagsøgerne har bestridt relevansen og nytteværdien af visse af de nævnte møder. Det er dog ikke bestridt, at inuitternes fritagelse blev indført efter mødet den 21. januar 2009, hvor inuitsamfundene var repræsenteret.
Endelig fremgår det af 14. betragtning til grundforordningen, at EU-lovgiver faktisk har taget hensyn til inuitsamfundenes særlige situation, som anført i De Forenede Nationers erklæring om oprindelige folks rettigheder, og at lovgiver af denne grund fandt, at det burde tillades, at sælprodukter, der hidrører fra disses traditionelle jagt, og som bidrager til deres underhold, fritages.
For det tredje har sagsøgerne anført, at lovgiver med vedtagelsen af grundforordningen ikke har fundet den rette balance mellem inuitternes interesser og dem, der tilsigtes med nævnte forordning, som har en væsentlig indvirkning på sagsøgernes levevilkår og mere generelt på inuitbefolkningernes levevilkår.
Denne argumentation bør forkastes. Sagsøgerne har således ikke fremsat hverken argumenter eller beviser for den påståede tilsidesættelse af EMKR’s artikel 8. Som anført i præmis 98 og 108 ovenfor, tilfører forklaringerne i de punkter i stævningen, som sagsøgerne i denne forbindelse henviser til, ikke yderligere elementer i denne retning. Hvad angår EMRK’s artikel 9 og 10 samt artikel 10 og 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder erkender sagsøgerne, at disse ikke direkte er blevet tilsidesat af grundforordningen.
Under alle omstændigheder bemærkes, at det fremgår af 15. betragtning til grundforordningen, at sidstnævnte hverken berører EU-bestemmelser eller nationale bestemmelser om sæljagt, og at nævnte forordning i henhold til artikel 3, stk. 1, tillader omsætning af sælprodukter, der hidrører fra inuitsamfundenes eller andre oprindelige samfunds traditionelle jagt, og bidrager til deres underhold.
Anbringendets tredje led skal derfor forkastes i det hele.
Om det andet anbringende vedrørende magtfordrejning
Med dette anbringende, der er anført subsidiært, har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen har anvendt sine beføjelser til at forfølge et andet formål end det, som den har fået pålagt disse til. I stedet for at skabe en effektiv fritagelse vedrørende inuitterne har Kommissionen således handlet med det formål at blokere enhver omsætning af sælprodukter på Unionens marked, herunder produkter, der hidrører fra inuitternes traditionelle jagt.
Domstolen har således gentagne gange fastslået, at en retsakt kun er behæftet med magtfordrejning, når det på grund af objektive, relevante og samstemmende indicier må antages, at den er truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre mål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder (Domstolens dom af 13.11.1990, sag
C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023
, præmis 24, og af 22.11.2001, sag
C-110/97, Nederlandene mod Rådet, Sml. I, s. 8763
, præmis 137).
De relevante betragtninger til den anfægtede forordning har følgende ordlyd:
»(1)
[Grund][f]orordning[en] tillader omsætning af sælprodukter, der stammer fra inuitsamfundenes og andre oprindelige samfunds traditionelle jagter, og som bidrager til deres underhold. […]
(2)
For at [grund]forordning[en] kan anvendes ensartet, bør der derfor fastsættes betingelser for omsætning af sælprodukter i EU.
(3)
Omsætning af sælprodukter, der stammer fra inuitsamfunds og andre oprindelige samfunds traditionelle jagt, og som bidrager til deres underhold, bør være tilladt, når sådan jagt er en del af sådanne samfunds kulturarv, og når sælprodukterne i det mindste delvis anvendes, forbruges eller forarbejdes efter traditionerne i sådanne samfund.
[…]
(5)
Der bør inden for disse særlige rammer indføres en effektiv mekanisme til at sikre passende kontrol af, at sådanne krav overholdes. Denne mekanisme bør ikke være mere handelshæmmende end nødvendigt.
[…]
(12)
Eftersom nærværende forordning fastsætter gennemførelsesbestemmelser til artikel 3 i [grund]forordning[en], som træder i kraft 20. august 2010, bør den træde i kraft hurtigst muligt.«
Det følger således af den anfægtede forordning artikel 3, at
»1.   Sælprodukter, der hidrører fra inuitsamfundenes og andre oprindelige samfunds traditionelle jagt, […] kun [må] bringes i omsætning, hvor det kan fastslås, at de stammer fra sæljagt, der opfylder følgende betingelser:
a)
sæljagt, der drives af inuitsamfund og andre oprindelige samfund, der har tradition for sæljagt i samfundet og i det geografiske område
b)
sæljagt, hvor sælprodukterne i det mindste delvis anvendes, forbruges eller forarbejdes i samfundene efter gældende traditioner
c)
sæljagt, der bidrager til samfundets underhold.
2.   Når sælprodukterne bringes i omsætning, skal de være ledsaget af et certifikat, jf. artikel 7, stk. 1.«
Ifølge den anfægtede forordnings artikel 6 og 7 udstedes certifikaterne om, at sælprodukterne opfylder de fastsatte krav, af »anerkendte organer«.
Endelig bestemmes det i nævnte forordnings artikel 12, at den træder i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
.
Sagsøgerne har anført to grupper af argumenter. For det første er den anfægtede forordning ikke blevet vedtaget inden for en rimelig frist før datoen for anvendelsen af omsætningsforbuddet. Kommissionen ventede, mens den forberedte gennemførelse af »inuitfritagelsen«.
For det andet fratager den anfægtede forordning, som den er vedtaget og fortolket af Kommissionen, »inuitfritagelsen« dens effektive virkning. I strid med denne artikel forbyder den anfægtede forordning omsætning på EU-markedet af sælprodukter, der hidrører fra inuitsamfundenes traditionelle jagt, men som efterfølgende forarbejdes eller sælges af ikke-inuitsamfund.
Det skal fastslås, at ingen af disse påstande, hvoraf størstedelen ikke er underbyggede, ikke godtgør, at Kommissionen i den foreliggende sag har anvendt sin beføjelse til at forfølge andre formål end dem, der er anført i anden betragtning til den anfægtede forordning.
Hvad for det første angår tidspunktet for den anfægtede forordnings vedtagelse skal det bemærkes, at denne blev vedtaget den 10. august 2010, offentliggjort den 17. august 2010 og i henhold til artikel 12 heri trådte i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen, dvs. den 20. august 2010, altså datoen for anvendelsen af grundforordningens artikel 3, stk. 1. Denne omstændighed berettiger imidlertid ikke til at antage, at Kommissionen har handlet med henblik på at forhindre det fastsatte formål. Kommissionen kan desuden heller ikke kritiseres for at have hørt de forskellige berørte parter, herunder dyrerettighedsorganisationer. De af sagsøgerne fremførte betragtninger indeholder kritik af den af Kommissionen gennemførte høringsprocedure, men udgør ikke magtfordrejningselementer. Den omstændighed, at Kommissionen har hørt disse forskellige parter, herunder inuitsamfundenes repræsentanter, kan derimod kun være et udtryk for, at Kommissionen virkelig har villet gøre sig bekendt med alle de relevante elementer af den problematik, der skal reguleres. Kommissionen har desuden, uden at dette er bestridt af sagsøgerne, anført, at flere sagsøgere var til stede under mødet den 18. november 2009, hvor en informationsnote om den fastsatte tekst blev uddelt og drøftet, og derefter straks lagt ud på internettet. Den 2. juni 2010 offentliggjorde Kommissionen desuden forslaget til den anfægtede forordning på internettet.
Hvad for det andet angår argumentationen vedrørende Kommissionens for vide fortolkning af forbuddet og for strenge fortolkning af mulighederne for at fravige det, bemærkes, at sagsøgerne hermed i virkeligheden kritiserer den anfægtede forordnings indhold og indvirkningerne af de fastsatte foranstaltninger, der ifølge dem ikke stemmer overens med denne forordnings formål, således som det er defineret i grundforordningen. Sagsøgerne har gjort gældende, at indholdet af den anfægtede forordning, som fortolket af Kommissionen, viser, at det egentlige formål, som er tilsigtet af Kommissionen, adskiller sig fra det, som grundforordningen tillægger den af beføjelser. Til støtte for disse påstande fremlægger sagsøgerne erklæringer, der indeholder Kommissionens og de nationale myndigheders fortolkning vedrørende anvendelsen af de fastsatte bestemmelser i praksis. Der er imidlertid intet i denne argumentation eller i sagen, som berettiger til at anse realiseringen af sådanne indvirkninger, der angiveligt er negative for handelen med de omhandlede produkter, for at være det formål, som Kommissionen har tilsigtet med vedtagelsen af den anfægtede forordning. Sagsøgernes argumentation lægger snarere op til at bekræfte, at de nævnte erklæringer er i overensstemmelse med grundforordningen.
Anbringendet skal derfor forkastes.
På baggrund af det ovenstående skal annullationspåstanden og dermed sagen i sin helhed forkastes.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger og at betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand.
Rådet og Europa-Parlamentet betaler deres egne omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Inuit Tapiriit Kanatami, Nattivak Hunters and Trappers Association, Pangnirtung Hunters’ and Trappers’ Association, Jaypootie Moesesie, Allen Kooneeliusie, Toomasie Newkingnak, David Kuptana, Karliin Aariak, Canadian Seal Marketing Group, Ta Ma Su Seal Products, Inc., Fur Institute of Canada, NuTan Furs, Inc., GC Rieber Skinn AS, Inuit Circumpolar Council Greenland (ICC-Greenland), Johannes Egede, Kalaallit Nunaanni Aalisartut Piniartullu Kattuffiat (KNAPK), William E. Scott & Son, Association des chasseurs de phoques des Îles-de-la-Madeleine, Hatem Yavuz Deri Sanayi iç Ve Diş Ticaret Ltd Şirketi og Northeast Coast Sealers’ Co-Operative Society, Ltd bærer deres egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.

3)
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union bærer deres egne omkostninger.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 25. april 2013.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.