CELEX: 62009CJ0165
Medio ambiente
Directiva 2001/1/CE
Autorización para la construcción y explotación de una central eléctrica
Directiva 2001/81/CE
Techos de emisión nacionales para determinados contaminantes de la atmósfera
Facultades de los Estados miembros durante el período transitorio
Efecto directo

Las peticiones de decisión prejudicial se refieren a la interpretación del artículo 9 de la Directiva 96/61/CE del Consejo,
de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26), en su
versión original y en la codificada mediante la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de
2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 24, p. 8) (en lo sucesivo, «Directiva PCIC»),
y de las disposiciones pertinentes, a la vista de las circunstancias de los litigios principales, de la Directiva 2001/81/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes
atmosféricos (DO L 309, p. 22; en lo sucesivo, «Directiva NEC»).
Dichas peticiones se han presentado en el ámbito de sendos litigios, en el asunto C‑165/09, entre las fundaciones Stichting
Natuur en Milieu (en lo sucesivo, «Natuur en Milieu») y Stichting Greenpeace Nederland (en lo sucesivo, «Greenpeace»), así
como cuatro personas físicas, por una parte, y el College van Gedeputeerde Staten van Groningen (Gobierno de la provincia
de Groninga), en relación con una resolución por la que este último otorgó a la sociedad RWE Eemshaven Holding BV, anteriormente
RWE Power AG (en lo sucesivo «RWE»), un permiso para la construcción y explotación de una central eléctrica en el territorio
de la provincia de Groninga y, en los asuntos C‑166/09 y C‑167/09, entre las fundaciones Natuur en Milieu, Stitching Zuid-Hollande
Milieufederatie (en lo sucesivo, «Milieufederatie»), Greenpeace y la asociación Vereniging van Verontruste Buergers van Voorne
(asociación de ciudadanos de Voorne preocupados por las actividades molestas; en lo sucesivo, «VVBV»), por una parte, y el
College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (Gobierno de la provincia de Holanda Meridional), en relación con las resoluciones
por las que dicha autoridad otorgó, respectivamente, a las sociedades Electrabel Nederland NV (en lo sucesivo, «Electrabel»)
y E.On Benelux NV (en lo sucesivo, «E.On»), sendos permisos para la construcción y explotación de dos centrales eléctricas
en el territorio de la provincia de Holanda Meridional.

Marco jurídico

Normativa de la Unión
Directiva PCIC
Puesto que la Directiva PCIC ha codificado y sustituido a la Directiva 96/61, las disposiciones de esta última se reproducirán
a continuación en su versión consolidada, que no incluye modificaciones del contenido.
Los considerandos tercero y noveno de la Directiva PCIC precisan:
«(3)      El quinto programa comunitario de medio ambiente […] consideró prioritario el control integrado de la contaminación, ya que
contribuye considerablemente a avanzar hacia un equilibrio más sostenible entre, por una parte, la actividad humana y el desarrollo
socioeconómico y, por otra, los recursos y la capacidad de regeneración de la naturaleza.
(9)      La finalidad de un enfoque integrado del control de la contaminación es evitar las emisiones a la atmósfera, el agua y el
suelo, siempre que sea practicable, tomando en consideración la gestión de los residuos, y, cuando ello no sea posible, reducirlas
al mínimo, a fin de alcanzar un elevado grado de protección del medio ambiente en su conjunto.»
El artículo 2, punto 7, de la Directiva PCIC define la norma de calidad medioambiental como «el conjunto de requisitos, establecidos
por la legislación comunitaria, que deben cumplirse en un momento dado en un entorno determinado o en una parte determinada
de éste;»
A tenor de lo dispuesto en el artículo 2, punto 12, de esa Directiva, se entiende por «mejores técnicas disponibles»: «[…]
la fase más eficaz y avanzada de desarrollo de las actividades y de sus modalidades de explotación, que demuestren la capacidad
práctica de determinadas técnicas para constituir, en principio, la base de los valores límite de emisión destinados a evitar
o, cuando ello no sea practicable, reducir en general las emisiones y el impacto en el conjunto del medio ambiente.
[…]»
El artículo 4 de la Directiva PCIC [Concesión de permisos para instalaciones nuevas] dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que no puedan explotarse instalaciones nuevas sin permiso
conforme a la presente Directiva […]»
El artículo 9 de la Directiva PCIC [Condiciones del permiso] establece lo siguiente:
«1.      Los Estados miembros se cerciorarán de que el permiso incluya todas las disposiciones necesarias para el cumplimiento de los
requisitos establecidos en los artículos 3 y 10 para la concesión del permiso a fin de que, por medio de la protección del
aire, el agua y el suelo, se consiga un nivel de protección elevado del medio ambiente en su conjunto.
[…]
3.      El permiso deberá especificar los valores límite de emisión para las sustancias contaminantes, en particular para las enumeradas
en el anexo III, que puedan ser emitidas en cantidad significativa por la instalación de que se trate, habida cuenta de su
naturaleza y potencial de traslados de contaminación de un medio a otro (agua, aire y suelo). Si fuere necesario, el permiso
incluirá las adecuadas prescripciones que garanticen la protección del suelo y de las aguas subterráneas, así como las medidas
relativas a la gestión de los residuos generados por la instalación. En determinados casos, los valores límite de emisión
podrán ser complementados o reemplazados por parámetros o medidas técnicas equivalentes.
[…]
4.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, los valores límite de emisión, los parámetros y las medidas técnicas equivalentes
a que se hace referencia en el apartado 3 se basarán en las mejores técnicas disponibles, sin prescribir la utilización de
una técnica o tecnología específica, y tomando en consideración las características técnicas de la instalación de que se trate,
su implantación geográfica y las condiciones locales del medio ambiente. En todos los casos, las condiciones de permiso establecerán
disposiciones relativas a la minimización de la contaminación a larga distancia o transfronteriza y garantizarán un nivel
elevado de protección del medio ambiente en su conjunto.
[…]
7.      En el permiso podrán especificarse cualesquiera otras condiciones específicas, a efectos de la presente Directiva, en la medida
en que los Estados miembros o las autoridades competentes las consideren adecuadas.
8.      Sin perjuicio de la obligación de aplicar un procedimiento de autorización conforme a las disposiciones de la presente Directiva,
los Estados miembros podrán fijar obligaciones particulares para categorías específicas de instalaciones en prescripciones
obligatorias generales en lugar de en las condiciones del permiso, siempre que se garantice un enfoque integrado y un nivel
elevado equivalente de protección del medio ambiente en su conjunto.»
El artículo 10 de dicha Directiva [Mejores técnicas disponibles y normas de calidad medioambiental] está redactado en los
siguientes términos:
«Cuando alguna norma de calidad medioambiental requiera condiciones más rigurosas que las que se puedan alcanzar mediante
el empleo de las mejores técnicas disponibles, el permiso exigirá la aplicación de, en particular, condiciones complementarias,
sin perjuicio de otras medidas que puedan tomarse para respetar las normas de calidad medioambiental.»
El artículo 19 [Valores límite de las emisiones comunitarias], apartado 2, de la Directiva PCIC establece lo siguiente:
«A falta de valores límite de emisión comunitarios definidos en aplicación de la presente Directiva, los valores límites de
emisión pertinentes, tal como se fijan en las Directivas enumeradas en el anexo II y otras normativas comunitarias, se aplicarán
a las instalaciones enumeradas en el anexo I en cuanto valores límite de emisión mínimos con arreglo a la presente Directiva.»
El anexo II de dicha Directiva PCIC enumera la lista de las siguientes Directivas.
«1.      Directiva 87/217/CEE del Consejo, de 19 de marzo de 1987, sobre la prevención y la reducción de la contaminación del medio
ambiente producida por el amianto.
2.      Directiva 82/176/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1982, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para
los vertidos de mercurio del sector de la electrólisis de los cloruros alcalinos.
3.      Directiva 83/513/CEE del Consejo, de 26 de septiembre de 1983, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad
para los vertidos de cadmio.
4.      Directiva 84/156/CEE del Consejo, de 8 de marzo de 1984, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los
vertidos de mercurio de los sectores distintos de la electrólisis de los cloruros alcalinos.
5.      Directiva 84/491/CEE del Consejo, de 9 de octubre de 1984, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para
los vertidos de hexaclorociclohexano.
6.      Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los
residuos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464/CEE.
7.      Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos.
8.      Directiva 92/112/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1992, por la que se fija el régimen de armonización de los programas
de reducción, con vistas a la supresión, de la contaminación producida por los residuos de la industria del dióxido de titanio.
9.      Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera
de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión.
10.      Directiva 2006/11/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2006 , relativa a la contaminación causada
por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad.
11.      Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos.
12.      Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados.
13.      Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos.
14.      Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos.»
Directiva NEC
Los considerandos undécimo y doudécimo de la Directiva NEC disponen:
«(11) Una forma eficaz de cumplir los objetivos medioambientales intermedios es establecer un límite nacional para cada Estado miembro
en relación con las emisiones de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles y amoniaco. Dichos
techos de emisión otorgarán a la Comunidad y a sus Estados miembros una cierta flexibilidad para determinar la forma de cumplirlos.
(12)      Los Estados miembros deben responsabilizarse de la aplicación de las medidas necesarias para cumplir los techos nacionales
de emisión. Será necesario evaluar los progresos realizados para el cumplimiento de los techos de emisión. Deben elaborarse,
por tanto, programas nacionales de reducción de las emisiones que se presentarán a la Comisión y que deberán incluir información
sobre las medidas adoptadas o previstas para cumplir los techos de emisión.»
El decimonoveno considerando de la Directiva NEC señala lo siguiente:
«(19) Las disposiciones de la presente Directiva deben aplicarse sin perjuicio de la legislación comunitaria relativa a las emisiones
de estos contaminantes a partir de fuentes específicas y de las disposiciones de la [Directiva 96/61], en relación con los
valores límite de emisión y el uso de las mejores técnicas disponibles.»
El artículo 1 de la Directiva NEC dispone que el objetivo de ésta es limitar las emisiones de contaminantes acidificantes
y eutrofizantes y de precursores de ozono para reforzar la protección del medio ambiente y de la salud humana frente a los
riesgos de los efectos nocivos de la acidificación, la eutrofización del suelo y el ozono en la baja atmósfera.
El artículo 4 de la Directiva NEC, bajo la rúbrica «Techos nacionales de emisión», establece:
«1.      A más tardar en el año 2010, los Estados miembros limitarán sus emisiones nacionales anuales de los contaminantes dióxido
de azufre (SO
), óxidos de nitrógeno (NO
x
), compuestos orgánicos volátiles (COV) y amoníaco (NH
) a cantidades no superiores a los techos de emisión establecidos en el Anexo I, teniendo en cuent[a] toda modificación introducida
mediante medidas comunitarias adoptadas a raíz de los informes previstos en el artículo 9.
2.      Los Estados miembros garantizarán que los techos anuales de emisión indicados en el Anexo I no se superen a partir de 2010.»
A tenor del artículo 6 de dicha Directiva [Programas nacionales]:
«1.      A más tardar el 1 de octubre de 2002, los Estados miembros elaborarán programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales
de los contaminantes mencionados en el artículo 4 con objeto de que, a más tardar en 2010, se cumplan, como mínimo, los techos
nacionales de emisión establecidos en el Anexo I.
2.      Los programas nacionales incluirán información sobre las políticas y medidas adoptadas o previstas, así como estimaciones
cuantificadas del efecto de esas políticas y medidas sobre las emisiones de contaminantes en 2010. Asimismo, indicarán los
cambios significativos previstos en la distribución geográfica de las emisiones nacionales.
3.      Los Estados miembros actualizarán y revisarán los programas nacionales, en la medida que resulte necesario, a más tardar el
1 de octubre de 2006.
4.      Los Estados miembros pondrán a disposición del público y de las organizaciones interesadas, tales como las organizaciones
ecologistas, los programas elaborados de acuerdo con los apartados 1, 2 y 3. La información que se ponga a disposición del
público y de las organizaciones con arreglo a este apartado será clara, comprensible y fácilmente accesible.»
El artículo 7 [Inventarios y previsiones de emisiones], apartados 1 y 2, de la Directiva NEC está redactado en los siguientes
términos:
«1.      Los Estados miembros prepararán y actualizarán anualmente inventarios nacionales de emisiones y las previsiones correspondientes
para 2010 en relación con los contaminantes enumerados en el artículo 4.
2.      Los Estados miembros elaborarán sus inventarios y previsiones de emisiones con arreglo a las metodologías especificadas en
el Anexo III.»
El artículo 8 [Informes de los Estados miembros], apartados 1 y 2, de esta Directiva establece lo siguiente:
«1.      A más tardar el 31 de diciembre de cada año, los Estados miembros transmitirán a la Comisión y a la AEMA sus inventarios nacionales
de emisiones y sus previsiones de emisiones para 2010 elaborados de acuerdo con el artículo 7. Los Estados miembros transmitirán
sus inventarios de emisiones definitivos correspondientes al penúltimo año respecto del año en curso, así como los inventarios
de emisiones provisionales correspondientes al año anterior al año en curso. Las previsiones de emisiones incluirán información
para la comprensión cuantitativa de los principales supuestos socioeconómicos utilizados en su elaboración.
2.      A más tardar el 31 de diciembre de 2002, los Estados miembros informarán a la Comisión de los programas elaborados con arreglo
a los apartados 1 y 2 del artículo 6.
A más tardar el 31 de diciembre de 2006, los Estados miembros informarán a la Comisión de los programas actualizados elaborados
de conformidad con el apartado 3 del artículo 6.»
El anexo I de la Directiva NEC establece, para el Reino de los Países Bajos, unos techos de emisión de 50 kilotoneladas de
SO
y de 260 kilotoneladas de NO
x
que deberán alcanzarse como muy tarde en el año 2010.

Normativa nacional
La transposición al Derecho interno de la Directiva 96/61, así como de la Directiva PCIC, se efectuó mediante la modificación
de determinados preceptos de la Wet Milieubeheer (Ley sobre la gestión medioambiental; en lo sucesivo, «WMB»). En conformidad
con lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, inicio y letra b), de la WMB, está prohibido, salvo que se disponga de un permiso
al efecto, modificar una instalación de las reguladas por la Directiva 96/61 y, posteriormente, por la Directiva PCIC, así
como alterar su funcionamiento.
En particular, el artículo 8.10 de la WMB establece que el permiso de construcción y explotación de una instalación de este
tipo sólo podrá denegarse en interés de la protección del medio ambiente. El apartado 2, letra a), del mismo artículo precisa
al respecto que, en cualquier caso, el permiso se denegará si mediante su concesión no puede asegurarse que en la instalación
se empleen al menos las mejores técnicas disponibles.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8.11, apartado 2, de la WMB, en interés de la protección del medio ambiente, podrá
concederse un permiso sujeto a restricciones.
En cuanto a la Directiva NEC, con objeto de aplicarla y transponerla al Derecho interno, las autoridades neerlandesas adoptaron
varias iniciativas y medidas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva, en el año 2002, el Staatssecretaris van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Secretario de Estado de Vivienda, Ordenación del Territorio y Gestión
del Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Staatssecretaris») redactó y notificó a la Comisión el Rapportage emissieplafonds verzuring
en grootschalige luchtverontreiniging 2002 (informe relativo a los techos de emisión, acidificación y contaminación atmosférica
a gran escala de 2002). En el año 2003, el Staatsecretaris redactó la Uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige
luchtverontreiniging 2003 Erop of eronder (nota relativa a la ejecución de los techos de emisión referentes a la acidificación
y contaminación atmosférica a gran escala), que describe las medidas adoptadas y distribuye por sectores los techos de emisión
nacionales.
El 6 de julio de 2005 entraron en vigor la Wet van 16 juni 2005 tot wijziging van de Wet inzake de luchtverontreiniging (utivoering
EG-richtlijn nationale emissieplafonds) (ley de 16 de junio de 2005 de modificación de la ley sobre la contaminación del aire
- aplicación de la Directiva CE sobre los techos de emisión nacionales) así como el Besluit uitvoering EG richtlijn nationale
emissieplafonds (Reglamento de adaptación del Derecho nacional a lo dispuesto en la Directiva CE sobre los techos de emisión
nacionales).
En el año 2006, de conformidad con el artículo 8, apartado 2, de la Directiva NEC, el programa nacional de política medioaembiental
fue revisado y actualizado. A estos efectos, el Minister van Volkhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministro
de Vivienda, Ordenación del Territorio y Gestión del Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Ministro») aprobó el Uitvoeringsnotitie
emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2006 (informe sobre los techos de emisión, acidificación y
contaminación atmosféricas a gran escala), que incluía un conjunto de exigencias legales, medidas fiscales y acuerdos imperativos
destinado a que, como muy tarde el 31 de diciembre de 2010, se respetasen los techos de emisión fijados por el Reino de los
Países Bajos.
Con fecha de 28 de junio de 2007, después de la Erop of Eronder (nota sobre la ejecución de techos de emisión referentes a
la acidificación y polución atmosférica a gran escala, redactada por el Secretario de Estado de Vivienda, Ordenación del Territorio
y Gestión del Medio Ambiente), el Ministro fijó el techo sectorial de emisión de SO
correspondiente al sector de la energía en 13,5 kilotoneladas por año, con independencia de la puesta en servicio de nuevas
centrales. El 26 de junio de 2008 se celebró un protocolo de acuerdo SO
, imperativo y ejecutivo, entre las autoridades provinciales (incluidas las de Holanda Meridional y Groninga) y todas las
compañías de electricidad, con objeto de hacer obligatorio el respeto a ese límite de emisión en el sector de la energía por
todos los firmantes durante un período que llega hasta el 31 de diciembre de 2019.
En cambio, en el ámbito del techo nacional de emisión de NO
x
, las autoridades neerlandesas establecieron un sistema de intercambio de derechos de emisión, basado en un objetivo de 55 kilotoneladas
de emisión de NO
x
en 2010 para las grandes instalaciones industriales del país.

Litigios principales y cuestiones prejudiciales
En el asunto C‑165/09, mediante resolución de 11 de diciembre de 2007, el College van Gedeputeerde Staten van Groningen otorgó
a RWE un permiso para la construcción y explotación –en la zona industrial de Eemshaven, en Eemsmon– de una central eléctrica
que emplea para su funcionamiento carbón pulverizado y biomasa.
Al parecer, el total anual de las emisiones producidas por dicha instalación, a partir de su entrada en funcionamiento, prevista
para el año 2012 como muy pronto, se eleva a 1.454 toneladas de SO
, que suponen aproximadamente el 2,9 % del techo nacional de emisión correspondiente a ese contaminante.
Natuur en Milieu, Greenpeace, el Sr. y la Sra. Meijer, y los Sres. Zwaag y Pals presentaron un recurso contra la mencionada
resolución ante el Raad van State.
En el asunto DC‑166/09, con fecha de 11 de marzo de 2008, el College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland autorizó el
proyecto de Electrabel para la construcción y explotación en Missouriweg, Rótterdam, de una central eléctrica que funcionará
con carbón pulverizado y biomasa.
Dicha central, que no entrará en servicio antes de 2013, producirá, al parecer, unas emisiones anuales de hasta 580 toneladas
de SO
y 730 toneladas de NO
x
, esto es, respectivamente, el 1,2 % y el 0,3 % de los techos nacionales de emisión fijados para el SO
y el NO
x
.
Las fundaciones Natuur en Milieu, Milieufederatie, Greenpeace y VVBV impugnaron la resolución de concesión de la aludida autorización
ante el Raad van State.
En el asunto C‑167/09, mediante resolución de 26 de octubre de 2007, el College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland otorgó
a E.On un permiso de revisión parcial para una nueva instalación de producción de electricidad por combustión, en particular,
de carbón, en Coloradoweg, en la zona industrial de Róterdam.
El total anual de emisiones previsto a partir de la puesta en servicio, como muy pronto, durante el año 2012, se elevará,
al parecer, a 933 toneladas de SO
y a 1.535 toneladas de NO
x
, que ascienden respectivamente al 1,8 % y al 0,6 % de los techos nacionales de emisión fijados para el SO
y el NO
x
.
Las fundaciones Natuur en Milieu, Milieufederatie, Greenpeace y VVBV interpusieron ante el Raad van State un recurso contra
dicha resolución de concesión del permiso.
En los tres recursos, los demandantes en los litigios principales alegaron, en esencia, que, habida cuenta de que los techos
de emisión fijados para el Reino de los Países Bajos por la Directiva NEC no se respetarían al finalizar el año 2010, las
autoridades competentes no deberían haber otorgado los citados permisos, o que, al menos, deberían haberlos acompañado de
condiciones más estrictas.
En su resolución de remisión, el Raad van State comparte la idea de que, en la fecha de otorgamiento de los permisos, las
políticas y medidas adoptadas no eran suficientes para permitir que el Reino de los Países Bajos alcanzara para finales del
año 2010 el objetivo mencionado en el artículo 4 de la Directiva NEC.
En efecto, como parece desprenderse, en particular, del informe elaborado por el Ministro sobre los techos de emisión referentes
a la acidificación, y a la contaminación atmosférica a gran escala, del informe elaborado en marzo de 2008 por la AEA Energy
& Environment sobre la evaluación de los planes nacionales presentados con arreglo a la Directiva NEC y del Milieubalans 2008
(Balance medioambiental de 2008), aprobado por el Planbureau voor de Leefomgeving (oficina de planificación del entorno vital),
los techos nacionales de emisión de SO
s
y NO
x
, según las estimaciones y a falta de cambios políticos, serían rebasados en los Países Bajos en el año 2010.
De este modo, en los asuntos que se debaten en los litigios principales, el órgano jurisdiccional remitente debe pronunciarse
sobre algunos aspectos del Derecho de la Unión, en términos idénticos, si bien con las siguientes matizaciones:
–        En el asunto C‑165/09, sólo se cuestiona el techo de emisión de SO
fijado por la Directiva NEC, mientras que los asuntos C‑166/09 y C‑167/09 también se refieren al techo de emisión de NO
x
mencionado en dicha Directiva.
–        Habida cuenta de la época en que se produjeron los hechos a que se refieren los litigios principales, la primera cuestión
prejudicial planteada en los asuntos C‑165/09 y C‑167/09 versa sobre la interpretación del artículo 9 de la Directiva 96/61,
mientras que, en el asunto C‑166/09 la cuestión se refiere al mismo precepto, cuyo tenor permanece inalterado, en la versión
codificada por la Directiva PCIC.
Ante esta situación, el Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, en cada uno
de los litigios principales, las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Implica la obligación de hacer una interpretación conforme con la Directiva [96/61] [actualmente, la Directiva (PCIC)] [(asuntos
C‑165/09 y C‑167/09)] [o] de la Directiva [PCIC] [(asunto C‑166/09)], incorporada al Derecho interno mediante la [WMB], que
las obligaciones establecidas en dicha ley pueden y deben interpretarse en el sentido de que, al resolver sobre una solicitud
de concesión de un permiso, deben tomarse en consideración plenamente el techo nacional de emisión de dióxido de azufre [SO
] [(asunto C‑165/09)] [o] los techos de emisión de dióxido de azufre y de óxido de nitrógeno [NO
x
] [(asuntos C‑166/09 y C‑167/09)], establecidos en la Directiva [NEC], en particular, en lo que se refiere a las obligaciones
contenidas en el artículo 9, apartado 4, de la Directiva [PCIC]?
2)      a.      La obligación de los Estados miembros de abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado
prescrito por una Directiva, ¿resulta también aplicable al período comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de
diciembre de 2010, al que se refiere el artículo 4, apartado 1, de la Directiva NEC?
b.      En caso de que al término del referido período del 27 de noviembre de 2002 al 31 de diciembre de 2010 se supere o exista el
riesgo de que se supere el techo nacional de emisión de SO
o de NO
x
establecido en la Directiva NEC, ¿está obligado el Estado miembro de que se trate a cumplir durante dicho período determinadas
obligaciones positivas que se añadan o sustituyan al deber de abstención antes mencionado?
c.      Para responder a las cuestiones 2.a) y 2.b), ¿es relevante que de una solicitud de permiso medioambiental para una instalación
que contribuye a que se supere o a que exista el riesgo de que se supere el techo nacional de emisión de SO
o de NO
x
establecido en la Directiva NEC se desprenda que la instalación entrará en funcionamiento como muy pronto en el año 2011?
3)      a.      ¿Implican las obligaciones a las que se refiere la cuestión 2 que, a falta de garantías de que la instalación para la cual
se solicitó un permiso medioambiental no contribuya a sobrepasar o a que exista el riesgo de que se sobrepase el techo nacional
de emisión de SO
o de NO
x
establecido en la Directiva NEC, el Estado miembro debe denegar el permiso medioambiental solicitado o supeditarlo al cumplimiento
de requisitos o restricciones adicionales? Para responder a esta cuestión, ¿es relevante en qué medida la instalación contribuye
a sobrepasar o a que exista el riesgo de que se sobrepase el mencionado techo de emisión?
b.      ¿O, por el contrario, se desprende de la Directiva NEC que, aunque se sobrepase o exista el riesgo de que se sobrepase el
techo nacional de emisión de SO
o de NO
x
, el Estado miembro dispone de un margen de apreciación para conseguir el resultado prescrito por la Directiva sin denegar
el permiso y sin supeditarlo a requisitos o restricciones adicionales, pero tomando, en lugar de ello, otras medidas, como
compensaciones en otros sectores?
4)      ¿Puede un particular, en la medida en que al Estado miembro le incumben obligaciones como las referidas en las cuestiones
2 y 3, invocar el cumplimiento de dichas obligaciones ante el órgano jurisdiccional nacional?
5)      a.      ¿Puede un particular invocar directamente el artículo 4 de la Directiva NEC?
b.      En caso de respuesta afirmativa, ¿es posible invocarlo directamente a partir del 27 de noviembre de 2002 o sólo a partir del
31 de diciembre de 2010? Para responder a esta cuestión, ¿es relevante que de la solicitud del permiso medioambiental se desprenda
que la instalación entrará en funcionamiento como muy pronto en 2011?
6)      Cuando, más concretamente, la concesión de un permiso medioambiental o la adopción de otras medidas contribuyen a sobrepasar
o a que exista el riesgo de que se sobrepase el techo nacional de emisión de dióxido de azufre o de óxidos de nitrógeno establecido
en la Directiva NEC:
a.      ¿Puede un particular, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de dicha Directiva, invocar un derecho general a que el Estado
miembro de que se trate adopte un conjunto de medidas con las que se reduzcan, a más tardar en 2010, las emisiones nacionales
anuales de SO
y de NO
x
a cantidades que no superen el techo nacional de emisión establecido en la Directiva NEC o a que, de fracasar tales medidas,
adopte un conjunto de medidas con las que se reduzcan dichas emisiones, en el plazo más breve posible después de 2010, a las
referidas cantidades?
b.      ¿Puede un particular, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva NEC, invocar unos derechos concretos a que
el Estado miembro de que se trate adopte medidas específicas con respecto a una determinada instalación, por ejemplo denegando
un permiso o supeditándolo a requisitos o restricciones adicionales, que contribuyan a que se reduzcan, como muy tarde en
2010, las emisiones nacionales anuales de SO
y NO
x
a cantidades que no superen el techo nacional de emisión establecido en la Directiva NEC o a que, de fracasar tales medidas,
adopte medidas específicas que contribuyan a reducir dichas emisiones, en el plazo más breve posible después de 2010, a las
referidas cantidades?
c.      Para responder a las cuestiones 6.a) y 6.b), ¿es relevante en qué medida la instalación contribuye a sobrepasar o a que exista
el riesgo de que se supere dicho techo?»
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 2009, se ordenó la acumulación de los asuntos C‑165/09,
C‑166/09 y C‑167/09, a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento, así como de la sentencia.

Sobre la admisibilidad
RWE, Electrabel y E.On cuestionan la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial planteadas.
En particular, dichas sociedades alegan que las cuestiones planteadas, por un lado, en la medida en que versan sobre la interpretación
de las disposiciones de la Directiva NEC, no presentan relación alguna con el objeto de los litigios principales, referidos
al otorgamiento de permisos ambientales con arreglo a las normas nacionales que incorporaron lo dispuesto en la Directiva
PCIC al Derecho interno y, por otro lado, son de naturaleza hipotética, ya que los programas nacionales adoptados, en su opinión,
permiten al Reino de los Países Bajos no rebasar, el 31 de diciembre de 2010, los techos de emisión fijados para el SO
y el NO
x
.
E.On señala, además, que el Raad van State podría haber resuelto los litigios principales basándose en una jurisprudencia
ya reiterada que no deja lugar a dudas sobre la aplicación correcta del Derecho de la Unión.
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo
267 TFUE, basado en una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia,
sólo el juez nacional es competente para constatar y apreciar los hechos del litigio principal y para interpretar y aplicar
el Derecho nacional. Asimismo corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad
de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad
como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, dado que las cuestiones planteadas
se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse
(véanse las sentencias de 12 de abril de 2005, Keller, C‑145/03, Rec. p. I‑2529, apartado 33; de 18 de julio de 2007, Lucchini,
C‑119/05, Rec. p. I‑6199, apartado 43, y de 11 de septiembre de 2008, Eckelkamp y otros, C‑11/07, Rec. p. I‑6845, apartados
27 y 32).
El Tribunal de Justicia no está obligado a pronunciarse, en particular, cuando resulta evidente que la interpretación del
Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, o incluso
cuando el problema es de naturaleza hipotética (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de marzo de 2001, PreusenElektra,
C‑379/98, Rec. p. I‑2099, apartado 39, y de 10 de marzo de 2009, Hartlauer, C‑169/07, Rec. p. I‑1721, apartado 25).
Sin embargo, no es tal el caso en estos procedimientos.
En efecto, en las resoluciones de remisión, el Raad van State, por una parte, plantea precisamente si las obligaciones derivadas
de la Directiva PCIC, y, en particular, de su artículo 9, obligan a las autoridades nacionales competentes a tener en cuenta,
al conceder un permiso con arreglo a dicha Directiva (en lo sucesivo, «permiso ambiental»), los techos nacionales de SO
y de NO
x
fijados por la Directiva NEC. Por consiguiente, no cabe afirmar que la interpretación solicitada de las disposiciones de
esta Directiva no tenga relación alguna con el objeto del litigio principal.
Por otra parte, el tribunal remitente se pregunta sobre el alcance de las obligaciones que corresponden a los Estados miembros
en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva NEC y en otros preceptos pertinentes de ésta, en particular, en
los casos en que sigue existiendo el riesgo de que dichos Estados no respeten los techos nacionales de SO
y de NO
x
fijados por esa Directiva. Ahora bien, puesto que la apreciación de la información técnica y de sus datos científicos, a los
cuales se refiere, a este respecto, el Raad van State, no es compartida por todas las partes, y que tal riesgo no puede descartarse,
no parece, al menos de forma manifiesta, que las cuestiones planteadas tengan naturaleza hipotética, a la vista de las resoluciones
que dicho órgano jurisdiccional nacional debe emitir en los litigios principales.
Además, respecto a la alegación de E.On de que las cuestiones planteadas en estos asuntos se refieren a una interpretación
del Derecho de la Unión derivada con bastante claridad de una jurisprudencia del Tribunal de Justicia bien reiterada, procede
recordar que, con arreglo al artículo 267 TFUE, los órganos jurisdiccionales nacionales conservan plena libertad para someter
cuestiones de interpretación al Tribunal de Justicia, si lo consideran oportuno (véanse, en este sentido, las sentencias de
27 de marzo de 1963, Da Costa y otros, 28/62 a 30/62, Rec. pp. 59 y ss., especialmente p. 76; de 6 de octubre de 1982, Cilfit
y otros, 283/81, Rec. p. 3415, apartado 15, y de 12 de octubre de 2010, Rosenbladt, C‑45/09, aún no publicada en la recopilación,
apartado 31).
Por consiguiente, las peticiones de decisión prejudicial deben declararse admisibles.

Sobre el fondo

Observaciones preliminares
En las peticiones de decisión prejudicial planteadas ante el Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente menciona
tanto la Directiva 96/61 como la Directiva PCIC, habida cuenta del momento en que se produjeron los hechos del litigio principal.
Sin embargo, puesto que las disposiciones del artículo 9 de las Directivas 96/61 y PCIC, mencionadas en la primera cuestión
prejudicial, están redactadas de forma idéntica, y deben, por lo tanto, interpretarse de la misma manera (véanse las sentencias
de 17 de septiembre de 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, Rec. p. I‑7213, apartado 91, y de 24 de noviembre de 2005, ATI EAC
y Viaggi di Maio y otros, C‑331/04, Rec. p. I‑10109, apartado 20), el Tribunal de Justicia puede dar una respuesta útil a
las cuestiones refiriéndose únicamente a la versión consolidada de dichas disposiciones.

Primera cuestión
Mediante su primera cuestión, el Raad van State pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartados 1, 3 y 4, de la Directiva
PCIC debe interpretarse en el sentido de que, al otorgar un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una
instalación industrial, las autoridades nacionales competentes están obligadas a computar, entre las condiciones de concesión
del permiso, los techos de emisión nacionales de SO
y de NO
x
fijados por la Directiva NEC.
A este respecto, en primer lugar, procede constatar que, como también han alegado todos los Estados miembros que han intervenido
en este procedimiento, ninguno de dichos apartados del artículo 9 de la Directiva PCIC remite, explícita o implícitamente,
a esos techos de emisión.
El apartado 1 de dicho artículo, por su parte, no se refiere a esos techos de emisión cuando obliga a los Estados miembros
a que se cercioren de que el permiso incluye todas las disposiciones necesarias para el cumplimiento de los requisitos establecidos
en el artículo 3 de la Directiva PCIC. Este precepto se limita, de hecho, a prescribir, por una parte, que la explotación
de la instalación se efectúe de forma que se tomen todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación, en particular
mediante la aplicación de las mejores técnicas disponibles, no se produzca ninguna contaminación importante y, por otra parte,
que la producción de residuos sea evitada o limitada, con objeto de reducir el impacto en el medio ambiente, se utilice la
energía de manera eficaz y que se tomen las medidas necesarias para impedir o limitar las consecuencias de los accidentes,
limitar todo riesgo de contaminación y devolver el lugar de la explotación a un estado satisfactorio cuando cesen definitivamente
las actividades.
Tampoco se deriva remisión alguna del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva PCIC, interpretado conjuntamente con el apartado
4 del mismo artículo, ya que obliga a las autoridades nacionales competentes a respetar asimismo, si se da el caso, las condiciones
de autorización que establece el artículo 10 de dicha Directiva.
En efecto, este último artículo establece, en particular, que el permiso exigirá condiciones complementarias cuando «alguna
norma de calidad medioambiental» requiera condiciones más rigurosas que las que se puedan alcanzar mediante el empleo de las
mejores técnicas disponibles.
Sin embargo, se desprende del tenor del artículo 2, apartado 7, de la Directiva PCIC, que esas normas son las que fijan los
«requisitos, [establecidos por la legislación comunitaria], que deben cumplirse en un momento dado en un entorno determinado
o en una parte determinada de este», por lo que están vinculadas a las características cualitativas de los elementos protegidos.
Sin embargo, como también señala la Abogado General en el punto 63 de sus conclusiones, los techos nacionales de emisión con
arreglo a la Directiva NEC no tienen esas características, pues hacen referencia a la cantidad total de sustancias contaminantes
que pueden ser expulsadas a la atmósfera, y no a exigencias concretas de carácter cualitativo, referentes a las concentraciones
en sustancias contaminantes, que deban satisfacerse en un momento dado por este medio en concreto.
De igual modo, tampoco del artículo 9, apartado 3, de la Directiva PCIC se desprende remisión alguna a los techos de emisión
en cuestión. Ciertamente, en el sentido de ese precepto, todo permiso deberá especificar los valores límite de emisión para
las sustancias contaminantes que puedan ser emitidas por la instalación de que se trate, entre las que se encuentran, en particular,
el SO
y el NO
x
.
No obstante, el artículo 19, apartado 2, de la Directiva PCIC establece al respecto que, a falta de valores límite de emisión
comunitarios, serán los valores fijados «en las Directivas enumeradas en el anexo II y otras normativas comunitarias» los
que se aplicarán a esas instalaciones en cuanto valores límite de emisión mínimos.
Sin embargo, es preciso constatar que la Directiva NEC, por una parte, no se encuentra entre las enumeradas en dicho anexo II.
Por otra parte, en la medida en que establece los techos de emisión nacionales para los contaminantes expulsados a la atmósfera
a través de múltiples fuentes y actividades que no se especifican, esta Directiva tampoco puede ser considerada como «otras
normativas comunitarias» que fijen los valores límite de emisión, ya que estos valores, a tenor del artículo 2 de la Directiva
PCIC, son «la masa expresada en relación con determinados parámetros específicos, la concentración o el nivel de una emisión,
cuyo valor no debe superarse dentro de uno o varios períodos determinados […] [los valores límite de emisión de las sustancias]
se aplican generalmente en el punto en que las emisiones salgan de la instalación».
Finalmente, en el artículo 9, apartado 4, de la Directiva PCIC no aparece una sola referencia implícita a los techos contemplados
en la Directiva NEC. En efecto, por un lado, la primera frase de ese precepto se limita a establecer que los valores límite
de emisión se basarán en las mejores técnicas disponibles, sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica,
y tomando en consideración las características técnicas de la instalación de que se trate, su implantación geográfica y las
condiciones locales del medio ambiente.
Por otro lado, la obligación, impuesta en la segunda frase del mismo precepto, de actuar de modo que las condiciones del permiso
establezcan disposiciones relativas a la minimización de la contaminación a larga distancia o transfronteriza y garanticen
un nivel elevado de protección del medio ambiente en su conjunto, sólo puede interpretarse dentro del sistema instaurado por
la propia Directiva PCIC y, en concreto, dentro de la norma mencionada, proclamada en la primera frase de ese apartado, según
la cual los valores límite de emisión deberán basarse obligatoriamente en las mejores técnicas disponibles.
Por otra parte, hay que añadir que la Directiva PCIC, adoptada de acuerdo con el artículo 175 CE, apartado 1, con objeto de
cumplir los objetivos y principios de la política de la Unión en materia de medio ambiente contemplados en el artículo 174 CE,
no pretende una armonización completa. En este contexto, los Estados miembros conservan la facultad, en el sentido del artículo
9, apartados 7 y 8, de esa Directiva, de establecer otras condiciones de autorización específicas, en su caso, reforzadas,
y de fijar las obligaciones particulares para categorías específicas de instalaciones en prescripciones imperativas generales,
siempre que se garantice un enfoque integrado y un nivel elevado equivalente de protección del medio ambiente en su conjunto.
Precisado lo anterior, procede señalar, a continuación, que ninguna disposición de la Directiva NEC establece tampoco que
las autoridades nacionales competentes estén obligadas a computar, como condición del permiso, los techos de emisión nacionales
de SO
y NO
x
al conceder un permiso ambiental.
Por el contrario, el legislador de la Unión ha previsto expresamente, en el decimonoveno considerando de la Directiva NEC,
que ésta debe aplicarse «sin perjuicio […] de las disposiciones de la Directiva [PCIC], en relación con los valores límite
de emisión y el uso de las mejores técnicas disponibles», dando así a entender que las obligaciones de los Estados miembros
con arreglo a la Directiva NEC no pueden afectar directamente a las que se derivan, en particular, del artículo 9 de la Directiva PCIC.
Dicha interpretación queda corroborada, finalmente, por la distinta finalidad y la estructura de cada una de las dos Directivas
en cuestión.
En efecto, la finalidad de la Directiva PCIC, tal como se define en su artículo 1, es la prevención y la reducción integradas
de la contaminación mediante la aplicación de medidas para evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones de
las citadas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo, con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio
ambiente considerado en su conjunto. Dicho enfoque integrado se materializa en una plena coordinación del procedimiento y
de las condiciones de autorización de las instalaciones industriales con un potencial de contaminación importante (véase,
en este sentido, por lo que respecta a la Directiva 96/61, la sentencia de 22 de enero de 2009, Asociación nacional para la
protección de las aguas y los ríos y Asociación OABA, C‑473/07, Rec. p. I‑319, apartados 25 y 26).
A estos efectos, como ha señalado la Comisión en su comunicación presentada el 21 de diciembre de 2007 al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Mejora de la política en materia de emisiones
industriales [COM(2007) 843 final], la Directiva PCIC establece los principios reguladores de la concesión de permisos y la
supervisión de las grandes instalaciones industriales, basados en un enfoque integrado y en la aplicación de las mejores técnicas
disponibles, que son las más eficaces para alcanzar un elevado nivel de protección del medio ambiente, habida cuenta de los
costes y ventajas.
En cambio, la Directiva NEC pretende, como expresan sus artículos 1 y 2, limitar las emisiones de todas las fuentes de contaminantes
acidificantes y eutrofizantes y de precursores de ozono para reforzar la protección en la Comunidad del medio ambiente y de
la salud humana, con el objetivo a largo plazo de no superar las cargas y los niveles críticos.
Además, como se desprende claramente del artículo 4, así como de los considerandos undécimo y duodécimo de la Directiva NEC,
ésta se basa en un enfoque puramente programático, en virtud del cual los Estados miembros disponen de un amplio margen de
maniobra respecto a la elección de las políticas o medidas que deben adoptar o proyectar, con arreglo a programas nacionales
sobre el conjunto de las fuentes contaminantes, y con objeto de reducir progresivamente y de manera estructural las emisiones,
en particular, de SO
y de NO
x
, a cantidades que no rebasen, como muy tarde al finalizar el año 2010, los techos de emisión establecidos en el anexo I de
dicha Directiva. De ello se deriva que la consecución de los objetivos fijados por ella no puede interferir directamente en
los procedimientos de concesión de permisos medioambientales.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, por lo tanto, procede responder a la primera cuestión que el artículo
9, apartados 1, 3 y 4 de la Directiva PCIC debe interpretarse en el sentido de que, al conceder un permiso medioambiental
para la construcción y explotación de una instalación industrial, como las controvertidas en los litigios principales, los
Estados miembros no están obligados a computar, entre las condiciones de concesión del citado permiso, los techos de emisión
nacionales de SO
y de NO
x
fijados por la Directiva NEC, aun cuando debe respetarse la obligación, derivada de dicha Directiva NEC, de adoptar o prever,
con arreglo a los programas nacionales, políticas y medidas apropiadas y coherentes, que permitan reducir en su conjunto,
en particular, las emisiones de esos contaminantes a cantidades que no rebasen los techos establecidos en el anexo I de dicha
Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010.

Sobre las cuestiones segunda y tercera
Mediante sus cuestiones segunda y tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta,
en esencia, por una parte, qué obligaciones incumben a los Estados miembros en virtud de la Directiva NEC durante el período
comprendido entre el 27 de noviembre de 2002, fecha de vencimiento de su plazo de incorporación al Derecho interno, y el 31
de diciembre de 2010, término a cuyo cumplimiento dichos Estados deben respetar los techos de emisión fijados por aquélla.
Por otra parte, dicho órgano se pregunta si, habida cuenta de esas obligaciones, las autoridades nacionales competentes podrían
estar obligadas a denegar o limitar el otorgamiento de un permiso ambiental o a adoptar medidas de compensación específica
si se rebasan los techos de emisión nacionales de SO
y de NO
x
establecidos en la Directiva NEC.
Sobre la abstención de adoptar medidas que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por una directiva
Con carácter preliminar, procede recordar  que, de conformidad con reiterada jurisprudencia, durante el plazo de adaptación del Derecho interno a una directiva, los
Estados miembros destinatarios de ésta deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado
prescrito por ésta (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie,
C‑129/96, Rec. p. I‑7411, apartado 45; de 8 de mayo 2003, ATRAL, C‑14/02, Rec. p. I‑4431, apartado 58, y de 23 de abril de
2009, VTB-VAB y Galatea, C‑261/07 y C‑299/07, Rec. p. I‑2949, apartado 38). Puesto que tal obligación de abstención se impone
a todas las autoridades nacionales (véase la sentencia de 4 de julio de 2006, C‑212/04, Adeneler y otros, Rec. p. I‑6057,
apartado 2, y jurisprudencia allí citada), debe entenderse que se refiere a la adopción de cualquier medida, general o específica,
que pueda producir ese efecto comprometedor.
Dicha obligación de abstención se impone a los Estados miembros, en virtud de la aplicación combinada de los artículos 4 TUE,
apartado 3, y 288 TFUE, apartado 3, asimismo durante un período transitorio durante el cual están autorizados a seguir aplicando
sus sistemas nacionales, aun cuando no sean conformes con la directiva en cuestión (véanse las sentencias de 10 de noviembre
de 2005, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C‑316/04, Rec. p. I‑9759, apartado 42, y de 14 de septiembre de 2006, Stichting
Zuid-Hollandse Milieufederatie, C‑138/05, Rec. p. I‑8339, apartado 42).
De ello se deduce, por lo tanto, que el respeto a tal obligación se aplica también durante el período transitorio establecido
en el artículo 4 de la Directiva NEC, durante el cual los Estados miembros están autorizados a no respetar, por el momento,
las cantidades anuales de emisiones nacionales señaladas en el anexo I de esa Directiva. Corresponde al órgano jurisdiccional
nacional comprobar la observancia de dicha obligación a la vista de las disposiciones y medidas cuya legalidad debe examinar
(véase, en este sentido, la sentencia Inter-Environement Wallonie, antes citada, apartado 46).
A este respecto, no obstante, cabe señalar que una comprobación como esa debe realizarse necesariamente desde una apreciación
global, teniendo en cuenta el conjunto de las políticas y medidas adoptadas en el territorio nacional de que se trate.
En efecto, a la vista del sistema establecido por la Directiva NEC, y en particular del enfoque programático que dicha norma
establece, como se ha recordado en el apartado 75 de la presente sentencia, la consecución del resultado prescrito por esa
Directiva únicamente puede ser gravemente contrarrestada por los Estados miembros mediante la aprobación y aplicación de un
conjunto de políticas y de medidas que, habida cuenta, en particular, de sus efectos concretos y de su vigencia en el tiempo,
toleren o creen una situación crítica respecto a la cantidad total de emisiones expulsadas a la atmósfera por la totalidad
de las fuentes contaminantes que, al finalizar el año 2010, puedan comprometer gravemente el respeto de los techos señalados
en el anexo I de la citada Directiva (véase, por analogía, la sentencia Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartados
47 y 49).
De ello se deduce que una medida singular específica, referida a una sola fuente de SO
y de NO
x
, como la resolución de concesión de un permiso ambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial,
no parece capaz, por sí sola, de comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva NEC, esto es, limitar las
emisiones a la atmósfera de esas fuentes contaminantes a cantidades totales anuales que no rebasen los mencionados techos
nacionales, como muy tarde en 2010. Esta conclusión es válida, con mayor razón, cuando, en circunstancias como las de los
litigios principales, la instalación de que se trata no entrará en servicio antes del año 2012.
Sobre las obligaciones de carácter positivo impuestas a los Estados miembros durante el período transitorio, comprendido entre
el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010
Respecto a la cuestión de si se imponen a los Estados miembros obligaciones de carácter positivo y, de ser así, cuáles, durante
el período transitorio, esto es, del 27 de noviembre de 2002 al 31 de diciembre de 2010, procede recordar que, de conformidad
con reiterada jurisprudencia, la obligación de los Estados miembros de adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar
el resultado prescrito por una Directiva es una obligación imperativa impuesta por el artículo 288 TUE, apartado 3, y por
la propia Directiva (véanse las sentencias de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. p. 723, apartado 48; de 24 de
octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartado 55, e Inter.-Environnement Wallonie, antes citada,
apartado 40).
De esta obligación se deriva que, durante el plazo de adaptación del Derecho interno, los Estados miembros deben adoptar las
medidas necesarias para que, al expirar dicho plazo, se haya alcanzado el resultado prescrito por la Directiva (véase la sentencia
Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 44). Lo mismo cabe decir en relación con un período transitorio como
el establecido en el artículo 4 de la Directiva NEC.
A este respecto, es preciso señalar que la propia Directiva NEC establece ciertas obligaciones positivas a cargo de los Estados
miembros durante ese período, que se refieren, especialmente, a la definición de estrategias de intervención de ámbito general
con objeto de reducir progresivamente, para fines del año 2010 como muy tarde, las emisiones anuales de los contaminantes
en cuestión a cantidades que no sobrepasen los techos fijados por el anexo I de esa Directiva.
Más concretamente, a tenor de lo dispuesto en los artículos 6 y 8, apartado 2, de la Directiva NEC, los Estados miembros debían
elaborar, para el 1 de octubre de 2002, como muy tarde, y posteriormente actualizar y revisar, en la medida en que resultara
necesario, para el 1 de octubre de 2006 como muy tarde, programas de reducción progresiva de las emisiones en cuestión, que
debían poner a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible y
fácilmente accesible, e informar sobre ellos a la Comisión dentro de los plazos establecidos. Los artículos 7, apartados 1
y 2, y 8, apartado 1, de la Directiva NEC también obligan a los Estados miembros a establecer y actualizar cada año inventarios
nacionales de dichas emisiones, además de las previsiones nacionales para el año 2010. Los inventarios definitivos para el
penúltimo año respecto al año en curso y los inventarios provisionales para el año anterior al año en curso, al igual que
las previsiones nacionales para el año 2010, deben comunicarse cada año a la Comisión y a la Agencia Europea de Medio Ambiente,
como muy tarde el 31 de diciembre (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2008, Comisión/Luxemburgo, C‑273/08,
apartados 2 y 11).
Respecto al contenido concreto de esos programas nacionales, procede, no obstante, señalar que, como se ha recordado en el
apartado 75 de la presente sentencia, el amplio margen de maniobra concedido a los Estados miembros por la Directiva NEC impide
que se vean limitados en la gestión de dichos programas y que, por lo tanto, estén obligados a adoptar o a abstenerse de adoptar
medidas o iniciativas específicas por motivos ajenos a las evaluaciones de carácter estratégico que tienen en cuenta, en su
conjunto, las circunstancias de hecho y los diferentes intereses públicos y privados existentes.
La imposición de posibles prescripciones en este sentido sería contraria a la voluntad del legislador de la Unión, la cual,
en particular, permite a los Estados miembros garantizar cierto equilibrio entre los diferentes intereses que concurren. Además,
esto llevaría a crear restricciones excesivas a dichos Estados y, por ello, sería contrario al principio de proporcionalidad
proclamado en el artículo 5 TUE, y mencionado expresamente en el decimotercer considerando de la Directiva NEC, que exige
que los medios que aplica una disposición comunitaria sean aptos para alcanzar el objetivo legítimo propuesto por la normativa
de la que se trata y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo (véanse las sentencias de 6 de diciembre de
2005, ABNA y otros, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 y C‑194/04, Rec. p. I‑10423, apartado 68 y jurisprudencia citada, y de 8 de
junio de 2010, Vodafone y otros, C‑58/08, Rec. p. I‑0000, apartado 51).
De dichas circunstancias se desprende que, durante el período transitorio que va del 27 de noviembre de 2002 al 31 de diciembre
de 2010, ni el artículo 288 TFUE, apartado 3, ni la propia Directiva NEC imponen a los Estados miembros que denieguen o limiten
la concesión de permisos medioambientales, como los cuestionados en los litigios principales, ni que adopten medidas de compensación
específicas para cada vez que se otorgue un permiso de este tipo, y ello aun cuando se rebasen o exista el riesgo de que se
rebasen los techos de emisión nacionales de SO
y de NO
x
.
A la vista de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones segunda y tercera que, durante el período
transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, establecido en el artículo 4 de la
Directiva NEC:
–        Los artículos 4 TUE, apartado 3, y 288 TUE, apartado 3, así como la Directiva NEC, obligan a los Estados miembros a abstenerse
de adoptar medidas que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por esa Directiva.
–        La adopción por los Estados miembros de una medida específica en relación con una sola fuente de SO
y de NO
x
no puede en principio, por sí sola, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por la Directiva NEC. Corresponde
al juez nacional comprobar si tal es el caso en cada una de las resoluciones de concesión de permisos medioambientales para
la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas en los litigios principales.
–        El artículo 288 TFUE, apartado 3, y los artículos 6, 7, apartados 1 y 2, así como 8, apartados 1 y 2, de la Directiva NEC
obligan a los Estados miembros, por una parte, a elaborar, actualizar y revisar, en la medida en que resulte necesario, programas
de reducción progresiva de las emisiones nacionales de SO
y de NO
x
, que deben poner a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible
y fácilmente accesible, así como a informar a la Comisión dentro de los plazos establecidos y, por otra parte, a elaborar
y actualizar cada año los inventarios nacionales de dichas emisiones, así como las previsiones nacionales para el año 2010,
de los que deben informar a la Comisión y a la Agencia Europea de Medio Ambiente, dentro de los plazos establecidos.
–        Ni el artículo 288 TFUE, apartado 3, ni la propia Directiva NEC obligan a los Estados miembros a denegar o limitar la concesión
de un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas en los
litigios principales, ni a adoptar medidas de compensación específicas cada vez que otorguen un permiso de este tipo, y ello
aun cuando se sobrepasen o exista el riesgo de que se sobrepasen los techos de emisión nacionales de SO
y de NO
x
.

Sobre las cuestiones cuarta a sexta
Mediante sus cuestiones cuarta a sexta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta,
en esencia, si y, en su caso, en qué medida, puede un particular invocar directamente ante los tribunales nacionales las obligaciones
impuestas por los artículos 4 y 6 de la Directiva NEC.
A este respecto, en primer lugar, hay que recordar que, en virtud de una jurisprudencia constante, en todos aquellos casos
en que las disposiciones de una directiva, desde el punto de vista de su contenido, no estén sujetas a condición alguna y
sean suficientemente precisas, los particulares están legitimados para invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales
contra el Estado, bien cuando éste no adapte el Derecho nacional a la directiva dentro de los plazos señalados, bien cuando
haga una adaptación incorrecta (véanse, en particular, las sentencias de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, C‑6/90
y C‑9/90, Rec. p. I‑5357, apartado 11; de 11 de julio de 2002, Marks & Spencer, C‑62/00, Rec. p. I‑6235, apartado 25, y de
5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros, C‑397/01 a C‑403/01, Rec. p. I‑8835, apartado 103).
En efecto, como ha recordado el Tribunal de Justicia en reiteradas ocasiones, resulta incompatible con el carácter vinculante
que el artículo 288 TFUE reconoce a la directiva excluir, en principio, que la obligación que ésta impone pueda ser invocada
por las personas afectadas. Esta consideración es especialmente válida para una directiva cuyo objetivo es controlar y reducir
la contaminación atmosférica y que pretende, en consecuencia, proteger la salud pública (véase la sentencia de este Tribunal
de 25 de julio de 2008, Janecek, C‑237/07, Rec. p. I‑6221, apartado 37).
No obstante, procede recordar al respecto que una disposición del Derecho de la Unión es incondicional cuando establece una
obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto
de las instituciones de la Unión o de los Estados miembros (véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de Justicia
de 3 de abril de 1968, Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, Rec. p. 211, y de 23 de febrero de 1994, Comitato di coordinamento
per la difesa della cava y otros, C‑236/92, Rec. p. I‑483, apartado 9).
Ahora bien, en el caso del artículo 4 de la Directiva NEC, es preciso señalar que ese precepto no reúne las características
arriba señaladas.
En efecto, considerado en su contexto, dicho artículo tiene un carácter meramente programático, pues se limita a enunciar
un objetivo que hay que conseguir, dejando a los Estados miembros un amplio margen de maniobra respecto a los medios aplicables
para alcanzarlo.
De ello se deriva que, puesto que no establece ninguna obligación incondicional y suficientemente precisa que imponga la adopción
de políticas o de medidas específicas y singulares destinadas a facilitar el resultado fijado, los particulares no pueden
invocar directamente ante un tribunal nacional el citado artículo 4 de la Directiva NEC para pedir, antes del 31 de diciembre
de 2010, que las autoridades competentes denieguen o limiten la adopción de una resolución de concesión de un permiso ambiental
como los controvertidos en los litigios principales, o que adopten medidas de compensación específicas a raíz del otorgamiento
de una permiso de ese tipo.
Por el contrario, el artículo 6 de la Directiva NEC presenta un carácter incondicional y suficientemente preciso en la medida
en que, en términos inequívocos, impone a los Estados miembros, por una parte, de conformidad con sus apartados 1 a 3, que
elaboren programas de reducción progresiva de las emisiones nacionales, en particular de SO
y de NO
x
, con objeto de cumplir los techos establecidos en el anexo I de dicha Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010
y, por otra parte, con arreglo a su apartado 4, que pongan esos programas a disposición del público y de las organizaciones
interesadas, como las organizaciones ecologistas, por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible.
De ello se deriva que las personas físicas y jurídicas directamente interesadas deberán estar en disposición de obtener de
las autoridades competentes, si se da el caso, recurriendo a los órganos jurisdiccionales nacionales, el respeto y aplicación
de dichas normas del Derecho de la Unión.
Respecto al contenido de los programas que deben elaborarse, si bien es verdad que, como resulta del apartado 88 de la presente
sentencia, los Estados miembros disponen de un amplio margen de maniobra para elegir las iniciativas específicas que deban
aplicarse, también es cierto que no están obligados a adoptar políticas y medidas que sean de tal naturaleza que, ya antes
de finalizar el año 2010, no se rebase el techo señalado.
Sin embargo, se desprende del artículo 6 de la Directiva NEC, así como de la estructura de dicha Directiva, que la norma pretende
una reducción progresiva de las emisiones nacionales de los contaminantes expresamente indicados, y que corresponde a los
Estados miembros, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010,
adoptar o prever políticas y medidas, apropiadas y coherentes, que permitan reducir, en su conjunto, las emisiones de esos
contaminantes, de modo que se respeten los techos nacionales establecidos en el anexo I de la citada Directiva.
Desde este punto de vista, procede señalar que, si bien los Estados miembros disponen, por lo tanto, de una facultad de apreciación,
el artículo 6 de la Directiva NEC implica no obstante unos límites a su ejercicio, que pueden invocarse ante los órganos jurisdiccionales
nacionales, por lo que respecta a la adecuación del conjunto de políticas y medidas adoptadas o previstas, en el ámbito de
los programas nacionales respectivos, con el referido objeto de limitar, para finales del año 2010, como muy tarde, las emisiones
de los contaminantes mencionados a cantidades que no rebasen los techos fijados para cada Estado miembro (véase, en este sentido,
la sentencia Janecek, antes citada, apartado 46).
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, por lo tanto, procede responder lo siguiente a las cuestiones cuarta a sexta:
–        El artículo 4 de la Directiva NEC no es incondicional ni suficientemente preciso para que los particulares puedan invocarlo
ante los órganos jurisdiccionales nacionales antes del 31 de diciembre de 2010.
–        El artículo 6 de la Directiva NEC atribuye a los particulares directamente interesados derechos que pueden invocar ante los
órganos jurisdiccionales nacionales para pedir que, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de
2002 y el 31 de diciembre de 2010, los Estados miembros adopten o prevean, en el ámbito de los programas nacionales, políticas
y medidas, apropiadas y coherentes, que permitan reducir, en su conjunto, las emisiones de los contaminantes mencionados,
de modo que se respeten los techos nacionales establecidos en el anexo I de la citada Directiva, como muy tarde, al finalizar
el año 2010, y que pongan los programas elaborados para este fin a disposición del público y de las organizaciones interesadas
por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1)
El artículo 9, apartados 1, 3 y 4 de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención
y al control integrados de la contaminación, en su versión original y en la codificada mediante la Directiva 2008/1/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación
debe interpretarse en el sentido de que, al conceder un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación
industrial, como las controvertidas en los litigios principales, los Estados miembros no están obligados a computar, entre
las condiciones de concesión del citado permiso, los techos de emisión nacionales de SO
y de NO
x
fijados por la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre los techos nacionales
de emisión de determinados contaminantes atmosféricos, aun cuando debe respetarse la obligación, derivada de dicha Directiva
2001/81, de adoptar o prever, con arreglo a los programas nacionales, políticas y medidas apropiadas y coherentes, que permitan
reducir en su conjunto, en particular las emisiones de esos contaminantes a cantidades que no rebasen los techos establecidos
en el anexo I de esa Directiva, como muy tarde, al finalizar el año 2010.
2)
Durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, establecido en el
artículo 4 de la Directiva 2001/81:
–
Los artículos 4 TUE, apartado 3, y 288 TUE, apartado 3, así como la Directiva 2001/81, obligan a los Estados miembros a abstenerse
de adoptar medidas que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por esa Directiva.
–
La adopción por los Estados miembros de una medida específica en relación con una sola fuente de SO
y de NO
x
no puede en principio, por sí sola, comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por la Directiva 2001/81.
Corresponde al juez nacional comprobar si tal es el caso en cada una de las resoluciones de concesión de permisos medioambientales
para la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas en los litigios principales.
–
El artículo 288 TFUE, apartado 3, y los artículos 6, 7, apartados 1 y 2, así como 8, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/81
obligan a los Estados miembros, por una parte, a elaborar, actualizar y revisar, en la medida en que resulte necesario, programas
de reducción progresiva de las emisiones nacionales de SO
y de NO
x
, que deben poner a disposición del público y de las organizaciones interesadas por medio de información clara, comprensible
y fácilmente accesible, así como a informar a la Comisión Europea dentro de los plazos establecidos y, por otra parte, a elaborar
y actualizar cada año los inventarios nacionales de dichas emisiones, así como las previsiones nacionales para el año 2010,
de los que deben informar a la Comisión Europea y a la Agencia Europea de Medio Ambiente, dentro de los plazos establecidos.
–
Ni el artículo 288 TFUE, apartado 3, ni la propia Directiva 2001/81 obligan a los Estados miembros a denegar o limitar la
concesión de un permiso medioambiental para la construcción y explotación de una instalación industrial como las controvertidas
en los litigios principales, ni a adoptar medidas de compensación específicas cada vez que otorguen un permiso de este tipo,
y ello aun cuando se sobrepasen o exista el riesgo de que se sobrepasen los techos de emisión nacionales de SO
y de NO
x
.
3)
El artículo 4 de la Directiva 2001/81 no es incondicional ni suficientemente preciso para que los particulares puedan invocarlo
ante los órganos jurisdiccionales nacionales antes del 31 de diciembre de 2010.
El artículo 6 de la Directiva 2001/81 atribuye a los particulares directamente interesados derechos que pueden invocar ante
los órganos jurisdiccionales nacionales para pedir que, durante el período transitorio comprendido entre el 27 de noviembre
de 2002 y el 31 de diciembre de 2010, los Estados miembros adopten o prevean, en el ámbito de los programas nacionales, políticas
y medidas, apropiadas y coherentes, que permitan reducir, en su conjunto, las emisiones de los contaminantes mencionados,
de modo que se respeten los techos nacionales establecidos en el anexo I de la citada Directiva, como muy tarde, al finalizar
el año 2010, y que pongan los programas elaborados para este fin a disposición del público y de las organizaciones interesadas
por medio de información clara, comprensible y fácilmente accesible.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: neerlandés.