CELEX: 62008TJ0169
Konkurencja
Nadużycie pozycji dominującej
Rynek dostaw węgla brunatnego i hurtowy rynek energii elektrycznej w Grecji
Decyzja stwierdzająca naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE
Przyznanie lub utrzymanie w mocy przez Republikę Grecką na rzecz przedsiębiorstwa publicznego praw do wydobywania węgla brunatnego

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI), została utworzona na mocy greckiej ustawy nr 1468 z dnia 2/7 sierpnia 1950 r. (FEK A’ 169) jako przedsiębiorstwo publiczne stanowiące własność Republiki Greckiej, któremu przyznano wyłączne prawo do wytwarzania, przesyłania i dostarczania energii elektrycznej w Grecji.
W 1996 r. grecka ustawa nr 2414/1996 o modernizacji przedsiębiorstw publicznych (FEK A’ 135) umożliwiła przekształcenie skarżącej w spółkę akcyjną, której wyłącznym właścicielem pozostał grecki skarb państwa będący w niej jedynym udziałowcem.
W dniu 1 stycznia 2001 r. skarżąca została przekształcona w spółkę akcyjną na mocy, po pierwsze, greckiej ustawy nr 2773/1999 o liberalizacji rynku energii elektrycznej (FEK A’ 286), transponującej do prawa krajowego dyrektywę 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (
Dz.U. 1997, L 27, s. 20
), oraz po drugie, greckiego dekretu prezydenckiego nr 333/2000 (FEK A’ 278).
Republika Grecka posiada 51,12% akcji skarżącej. Zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy nr 2773/1999 udział greckiego skarbu państwa w kapitale skarżącej w żadnym wypadku nie może być mniejszy niż 51% akcji z prawem głosu, nawet w przypadku podwyższenia kapitału zakładowego. Od dnia 12 grudnia 2001 r. akcje skarżącej są notowane na giełdzie w Atenach (Grecja) i w Londynie (Zjednoczone Królestwo).
Węgiel brunatny jest rodzajem węgla kopalnego. Jako paliwo stałe jest on zasadniczo wykorzystywany do wytwarzania energii elektrycznej.
Grecja jest piątym na świecie i drugim w Unii Europejskiej, po Niemczech, producentem węgla brunatnego. Według Institouto geologikon kai metalleftikon erevnon (greckiego instytutu badań geologicznych i górniczych) na dzień 1 stycznia 2005 r. wszystkie znane rezerwy złóż węgla brunatnego w Grecji były szacowane na 4415 mln ton. Według szacunków Komisji Europejskiej rezerwy węgla brunatnego na obszarze Grecji wynoszą 4590 mln ton.
Republika Grecka przyznała skarżącej prawa do poszukiwania i eksploatacji węgla brunatnego w odniesieniu do kopalni, których rezerwy wynoszą około 2200 mln ton; 85 mln ton rezerw należy do prywatnych osób trzecich, zaś około 220 mln ton rezerw to złoża publiczne, których poszukiwanie i eksploatacja zostały powierzone prywatnym osobom trzecim, które to złoża częściowo zaopatrują jednak elektrownie skarżącej. Około 2000 mln ton rezerw węgla brunatnego w Grecji nie zostało dotychczas objętych prawami do eksploatacji.
Skarżąca jest właścicielem wszystkich greckich elektrowni zasilanych węglem brunatnym.
Wskutek wejścia w życie dyrektywy 96/92 grecki rynek energii elektrycznej został otwarty na konkurencję.
Udzielanie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej i budowanie elektrowni reguluje ustawa nr 2773/1999 ze zmianami.
Grecka ustawa nr 3175/2003 (FEK A’ 207) przewidziała utworzenie obligatoryjnego rynku dziennego, w którym uczestniczyć mieli wszyscy sprzedawcy i nabywcy energii elektrycznej działający w ramach greckiej połączonej sieci elektroenergetycznej, obejmującej Grecję kontynentalną i niektóre greckie wyspy. Rynek ów powstał w maju 2005 r.
Na obligatoryjnym rynku dziennym wytwórcy i importerzy energii elektrycznej codziennie wprowadzają do sieci i sprzedają wytworzoną i importowaną przez siebie energię elektryczną. Ściślej rzecz biorąc, na dzień przed dobą, w której następuje dostawa energii, składają oni oferty (obejmujące cenę i ilość energii elektrycznej), podczas gdy dostawcy i odbiorcy zgłaszają swoje prognozowane zapotrzebowanie na energię. W oparciu o te informacje, a także o oferowane ceny, ilości i godziny pracy każdej elektrowni operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, czyli Hellenic Transmission System Operator SA (HTSO), sporządza prognozy godzinowych obciążeń elektrownii na kolejny dzień.
Swoje prognozy HTSO sporządza na podstawie szacunkowych ilości pewnych rodzajów energii elektrycznej, których wprowadzanie do sieci elektroenergetycznej jest obowiązkowe (takich jak energia elektryczna wprowadzana do sieci przez elektrownie wykorzystujące odnawialne źródła energii, energia wytwarzana przez elektrownie kogeneracyjne, obowiązkowa energia wytwarzana przez elektrownie wodne, energia importowana i eksportowana). Priorytet na hurtowym rynku energii elektrycznej przyznawany jest właśnie sprzedawcom tego rodzaju energii; po nich następują pozostali sprzedawcy (wszystkie elektrownie cieplne, w tym elektrownie zasilane węglem brunatnym, gazem i ropą naftową).
Cena rynkowa ustalana jest z uwzględnieniem najdroższej przyjętej oferty. System działa następująco: podstawową zasadą jest, że taryfy godzinowe stosowane przez wytwórców powinny być co najmniej równe zmiennym kosztom elektrowni; energia wytwarzana przez elektrownie, w których udział kosztów zmiennych jest najniższy, jest wprowadzana do sieci w pierwszej kolejności, z wyjątkiem mającej priorytet energii elektrycznej wytwarzanej przez elektrownie wykorzystujące odnawialne źródła energii; cena, po jakiej kupowana i sprzedawana jest energia elektryczna, każdorazowo zależy od elektrowni (najdroższej), której energia jako ostatnia została wprowadzona do systemu dystrybucji w celu zaspokojenia danego popytu – zwanej marginalną elektrownią systemu (System Marginal Unit); w punkcie równowagi, gdy podaż równoważy się z popytem, oferowana cena stanowi cenę rozliczeniową, czyli „maksymalną cenę systemu”.
W 2003 r. Komisja otrzymała skargę złożoną przez podmiot proszący o nieujawnianie jego tożsamości, w której to skardze poinformowano Komisję, że na mocy greckiego dekretu ustawodawczego nr 4029/1959 z dnia 12 i 13 listopada 1959 r. (FEK A’ 250) oraz greckiej ustawy nr 134/1975 z dnia 23 i 29 sierpnia 1975 r. (FEK A’ 180) Republika Grecka przyznała skarżącej wyłączną licencję na poszukiwanie i eksploatację węgla brunatnego w Grecji. W skardze zarzucono, że przyjęte przez państwo środki naruszają art. 86 ust. 1 WE w związku z art.82 WE.
Komisja zbadała okoliczności faktyczne i wystosowała do Rythmistiki Archi Energias (RAE, organu nadzoru energetyki) oraz do skarżącej żądania udzielenia informacji. Skarżąca odpowiedziała na nie pismami z dnia 23 i 30 maja oraz 11 lipca 2003 r., zaś RAE pismem z dnia 25 czerwca 2003 r.
W dniu 1 kwietnia 2004 r. Komisja skierowała do Republiki Greckiej wezwanie do usunięcia uchybienia w celu poinformowania jej o wstępnych zarzutach, jakie wobec niej przyjęła. Komisja odniosła się między innymi do środków przyjętych na mocy dekretu ustawodawczego nr 4029/1959 i ustawy nr 134/1975, przyznających skarżącej prawa do poszukiwania i eksploatacji złóż węgla brunatnego w miejscowości Megalopolis, w regionie Ptolemaidy, w basenie Amynteonu i Flóriny do roku, odpowiednio, 2026, 2024 i 2018. Komisja odniosła się również do praw przyznanych skarżącej w odniesieniu do złóż w miejscowościach Dráma i Elassona. Komisja dodała, że prawa te zostały przyznane skarżącej całkowicie nieodpłatnie, podczas gdy inne podmioty, którym przyznano takie prawa, musiały uiścić z tego tytułu opłatę. Ponieważ dzięki wspomnianym prawom skarżąca uzyskała uprzywilejowany dostęp do najatrakcyjniejszego paliwa z punktu widzenia wytwarzania energii elektrycznej, Komisja uznała, że Republika Grecka umożliwiła skarżącej utrzymanie lub rozszerzenie dominującej pozycji zajmowanej przez nią na rynku dostaw węgla brunatnego na rynek hurtowy energii elektrycznej, naruszając tym samym art. 86 WE w związku z art. 82 WE. Zdaniem Komisji naruszenie wspomnianych przepisów istniało co najmniej od lutego 2001 r., czyli od chwili, gdy zgodnie z dyrektywą 96/92 państwo greckie miało obowiązek zliberalizowania swojego rynku energii elektrycznej.
W dniu 3 maja 2004 r. Komisja wysłała kopię tego pisma skarżącej, umożliwiając jej złożenie uwag w jego przedmiocie. Republika Grecka i skarżąca odpowiedziały pismami z dnia 2 lipca 2004 r. W swoich odpowiedziach Republika Grecka i skarżąca zwróciły uwagę zwłaszcza na niedawne zmiany legislacyjne związane z uchwaleniem ustawy nr 3175/2003, na zmiany na rynku energii elektrycznej, polegające między innymi na przyznaniu licencji na budowę nowych elektrowni podmiotom innym niż skarżąca, oraz podniosły, że ustawodawstwo greckie nie przyznało skarżącej wyłącznego prawa ani w odniesieniu do eksploatacji węgla brunatnego, ani w odniesieniu do wytwarzania energii elektrycznej na bazie tego paliwa.
Pismem z dnia 21 września 2005 r. Komisja zażądała od Republiki Greckiej dodatkowych informacji, które zostały przez nią przekazane pismami z dnia 22 i 28 listopada 2005 r. oraz z dnia 19 czerwca 2006 r. W pismach tych Republika Grecka przedstawiła szereg informacji i nowych okoliczności faktycznych. Państwo to zwróciło uwagę na uchwalenie greckiej ustawy nr 3426/2005 (FEK A’ 309) oraz, po raz pierwszy, na siedem niewielkich złóż węgla brunatnego, w odniesieniu do których prawa do poszukiwania i eksploatacji po 1985 r. zostały przyznane prywatnym osobom prawnym i osobom fizycznym, przedstawiło listę licencji przyznanych na budowę nowych elektrownii lub tych, których przyznania odmówiono, oraz poinformowało o zamiarze, po pierwsze, znowelizowania dekretu ustawodawczego nr 4029/1959 i ustawy nr 134/1975, po drugie, ponownego przyznania, w procedurze przetargowej, licencji dotyczących złóż w miejscowościach Vevi i Vegora, oraz po trzecie, przydzielenia praw do eksploatacji w odniesieniu do złóż w miejscowościach Dráma i Elassona.
W dniu 18 października 2006 r. Komisja wystosowała do Republiki Greckiej uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym przedstawiła swoje wnioski wyciągnięte z przedstawionych jej nowych informacji. Komisja wskazała w szczególności, że te nowe informacje nie wpłynęły na treść zarzutów, które Komisja przedstawiła w pierwszym wezwaniu do usunięcia uchybienia w dniu 1 kwietnia 2004 r. Komisja powtórzyła więc swoje stanowisko, zgodnie z którym poprzez utrzymanie w mocy i przyznanie niemal monopolistycznych praw polegających na przyznaniu skarżącej uprzywilejowanego dostępu do złóż węgla brunatnego Republika Grecka umożliwiła jej utrzymanie pozycji dominującej na rynku wytwarzania energii elektrycznej na poziomie zbliżonym do pozycji monopolistycznej wskutek wykluczenia nowych podmiotów z rynku lub utrudniania im wejścia na ten rynek.
W piśmie z dnia 19 stycznia 2007 r. skarżąca przekazała Komisji swoje uwagi w przedmiocie uzupełniającego wezwania do usunięcia uchybienia, przekazując jej jednocześnie kilka informacji, dotyczących w szczególności praw do eksploatacji pewnych złóż węgla brunatnego, kosztów wytwarzania przez elektrownie energii elektrycznej z węgla brunatnego lub gazu, rynku dostaw węgla brunatnego, który zdaniem skarżącej wykracza poza terytorium krajowe, oraz ewentualnego uchylenia przepisów dekretu ustawodawczego nr 4029/1959 i ustawy nr 134/1975. Skarżąca sprzeciwiła się także rozumowaniu Komisji i zakwestionowała, że doszło do jakiekolwiek naruszenia prawa Unii. W dniu 4 kwietnia 2007 r. skarżąca wysłała Komisji nowe pismo, w którym przedstawiła kolejne informacje, dotyczące w szczególności eksploatacji i potencjalnego importu węgla brunatnego.
Pismem z dnia 24 stycznia 2007 r. swoją odpowiedź na uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia złożyła Republika Grecka. W piśmie tym opisano aktualną sytuację dotyczącą złóż węgla brunatnego, którego eksploatacją zajmowały się skarżąca i inne podmioty. Co do zasady Republika Grecka zakwestionowała analizę prawną Komisji dotyczącą zastosowania w niniejszym przypadku „teorii rozszerzenia pozycji dominującej”.
W dniu 8 lutego 2008 r. skarżąca przekazała Komisji dane na temat greckiego rynku energii elektrycznej dotyczące okresu 2006–2007.
W dniu 5 marca 2008 r. Komisja wydała decyzję C(2008) 824 wersja ostateczna w sprawie przyznania lub utrzymania w mocy przez Republikę Grecką na rzecz skarżącej praw do wydobywania węgla brunatnego (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
W zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że od momentu przyjęcia dyrektywy 96/92, która miała zostać transponowana do krajowego porządku prawnego najpóźniej do dnia 19 lutego 2001 r., Republika Grecka wiedziała o obowiązku liberalizacji rynku energii elektrycznej (motywy 61, 150).
Komisja uważa, że Republika Grecka przyjęła pewne środki dotyczące dwóch rynków odrębnych produktów, czyli, po pierwsze, rynku dostaw węgla brunatnego, oraz po drugie, rynku hurtowego energii elektrycznej, który obejmuje wytwarzanie i dostarczanie energii elektrycznej do elektrowni oraz import energii elektrycznej za pośrednictwem przyłączy elektroenergetycznych. Komisja wskazuje, że do maja 2005 r., czyli do momentu utworzenia obligatoryjnego rynku dziennego, drugi z tych rynków był rynkiem dostaw dla uprawnionych odbiorców energii elektrycznej wytworzonej w kraju i energii importowanej oraz że wyniki analizy tego rynku dotyczącej okresu do maja 2004 r. były takie same jak wnioski płynące z analizy rynku hurtowego energii elektrycznej, który wówczas był jeszcze rynkiem potencjalnym. W związku z tym oraz mając na uwadze zmiany, jakie zaszły na rynku greckim, zasygnalizowane przez Republikę Grecką w piśmie z dnia 24 stycznia 2007 r., Komisja podkreśla, że chociaż trzeba uznać, iż drugim właściwym rynkiem jest rynek hurtowy energii elektrycznej, argumenty Republiki Greckiej należy jednak rozpatrzyć w oparciu o wcześniejszą definicję tego rynku (motywy 158 i nast.). Co się tyczy właściwego rynku geograficznego, rynek dostaw węgla brunatnego ma wymiar krajowy, podczas gdy rynek hurtowy energii elektrycznej rozciąga się na „terytorium tworzącym połączoną sieć elektroenergetyczną” (motywy 167–172).
Komisja podnosi następnie, że skarżąca zajmuje pozycję dominującą na rynku dostaw węgla brunatnego. Udział skarżącej w całkowitej ilości węgla brunatnego wydobytego w Grecji od 2000 r. przewyższał 97%. Skarżąca zajmuje pozycję dominującą również na rynku hurtowym energii elektrycznej, gdyż jej udział na tym rynku nadal przewyższa 85%. Nie ma perspektyw wejścia na rynek nowych podmiotów zdolnych do odebrania skarżącej istotnego udziału w rynku hurtowym energii elektrycznej, zaś import, stanowiący 7% całkowitej konsumpcji, nie wywiera rzeczywistej presji konkurencyjnej na tym rynku (motyw 177). Ponadto rynek hurtowy energii elektrycznej w ramach greckiej połączonej sieci elektroenergetycznej, który zaspokaja ponad 90% całkowitej konsumpcji energii elektrycznej w Grecji, stanowi istotną część wspólnego rynku (motyw 179).
Co się tyczy rozpatrywanych środków przyjętych przez państwo, Komisja zaznaczyła, że na mocy dekretu legislacyjnego nr 4029/1959 i ustawy nr 134/1975 skarżącej przyznano prawa do eksploatacji w odniesieniu do 91% wszystkich publicznych złóż węgla brunatnego objętych przydziałem praw. Komisja wyjaśniła, że środki te zostały utrzymane w mocy, gdyż mimo możliwości, które pojawiły się wraz z uchwaleniem kodeksu górniczego, wprowadzonego w życie w Grecji greckim dekretem ustawodawczym nr 210/1973 (FEK A’ 277), a następnie zmienionego grecką ustawą nr 274/1976 (FEK A’ 50), w odniesieniu do znacznej liczby złóż nie przyznano żadnych praw. Komisja zwraca też uwagę, że prawa do eksploatacji złóż przydatnych do wybierania, zwłaszcza złóż w miejscowościach Dráma i Elassona, które do tej pory nie były przedmiotem praw do eksploatacji, skarżąca uzyskała bez przetargu. Komisja dodaje wreszcie, że elektrownie zasilane węglem brunatnym, jako najtańsze w Grecji, są najpopularniejszym rodzajem elektrowni – wytwarzają one 60% energii elektrycznej, co pozwala na zasilenie połączonej sieci elektroenergetycznej (motywy 185–187).
W konsekwencji wskutek przyznania i utrzymania w mocy na rzecz skarżącej niemal monopolistycznego prawa do eksploatacji węgla brunatnego Republika Grecka naruszyła równe szanse podmiotów gospodarczych działających na rynku hurtowym energii elektrycznej i tym samym zakłóciła konkurencję, wzmacniając jednocześnie pozycję dominującą skarżącej (motyw 190).
Komisja uznała, że poprzez przyznanie przedsiębiorstwu publicznemu, jakim jest skarżąca, i utrzymanie w mocy niemal monopolistycznego prawa do wydobywania węgla brunatnego Republika Grecka przyznała skarżącej uprzywilejowany dostęp do najatrakcyjniejszego w Grecji paliwa z punktu widzenia wytwarzania energii elektrycznej. Tym samym Republika Grecka umożliwiła temu przedsiębiorstwu utrzymanie pozycji dominującej na rynku hurtowym energii elektrycznej na poziomie zbliżonym do pozycji monopolistycznej wskutek wykluczenia nowych podmiotów z rynku lub utrudniania im wejścia na ten rynek. W konsekwencji wbrew liberalizacji rynku hurtowego energii elektrycznej państwo to pozwoliło skarżącej chronić zajmowaną przez nią niemal monopolistyczną pozycję na rynku, wskutek czego skarżąca utrzymała i wzmocniła swoją pozycję dominującą na tym rynku (motyw 238).
Komisja stwierdziła wreszcie, że Republika Grecka nie powołała się na przepisy art. 86 ust. 2 WE w celu uzasadnienia przyjęcia środków przyznających skarżącej prawa do wydobywania węgla brunatnego (motywy 239, 240). Twierdzi ona też, że działania tego państwa mają wpływ na handel między państwami, gdyż zniechęcają potencjalnych konkurentów do inwestowania w proces wytwarzania energii elektrycznej i zaopatrywania w nią w Grecji (motywy 241–244).
Zgodnie z art. 1 zaskarżonej decyzji art. 22 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 4029/1959, art. 3 ust. 1 ustawy nr 134/1975 i decyzje greckiego ministra przemysłu, energii i technologii z 1976 r. (FEK B’ 282), z 1988 r. (FEK B’ 596) i z 1994 r. (FEK B’ 633) są sprzeczne z art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE w zakresie, w jakim przyznają i utrzymują w mocy na rzecz skarżącej prawa do wydobywania w Grecji węgla brunatnego, naruszając tym samym równe szanse podmiotów gospodarczych w zakresie dostępu do surowców paliwowych wykorzystywanych w procesie wytwarzania energii elektrycznej i umożliwiając skarżącej utrzymanie lub wzmocnienie jej pozycji dominującej na rynku hurtowym energii elektrycznej w Grecji wskutek wykluczenia nowych podmiotów z rynku lub utrudniania im wejścia na ten rynek.
Trzeba zauważyć, że art. 1 zaskarżonej decyzji zawiera błąd merytoryczny, gdyż mowa jest w nim o art. 3 ust. 1 ustawy nr 134/1975. Z akt sprawy wynika jednak, że przepisem, którego dotyczy zaskarżona decyzja, jest art. 3 ust. 3.
W art. 2 zaskarżonej decyzji Komisja zwróciła się do Republiki Greckiej, by ta poinformowała ją, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia jej tej decyzji, o działaniach, jakie zamierza podjąć w celu usunięcia antykonkurencyjnych skutków swoich działań, o których mowa w art. 1. Komisja wskazała również, że działania te muszą zostać zainicjowane i zrealizowane w terminie ośmiu miesięcy od dnia wydania tej decyzji.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 13 maja 2008 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 września 2008 r. Republika Grecka wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 9 września 2008 r. Elliniki Energeia kai Anaptyxi AE (HE & DSA) i Energeiaki Thessalonikis AE, spółki akcyjne prowadzące działalność w zakresie wytwarzania energii elektrycznej w Grecji (zwane dalej „interweniującymi przedsiębiorstwami”), wniosły o dopuszczenie ich do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Zgodnie z art. 116 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem wnioski te zostały doręczone stronom. Komisja złożyła swoje uwagi w dniu 23 października 2008 r. Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniach 7 i 10 listopada 2008 r. skarżąca wniosła sprzeciw wobec obu wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Postanowieniem prezesa siódmej izby Sądu z dnia 3 grudnia 2008 r. Republika Grecka została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 grudnia 2008 r. skarżąca wniosła o to, by Sąd, w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem, nakazał Komisji zastąpienie pewnego sformułowania użytego w odpowiedzi na skargę, jeżeli Komisja sama nie zgodzi się na jego zmianę.
W swoich uwagach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 23 stycznia 2009 r. w przedmiocie wniosku skarżącej o zastosowanie środka organizacji postępowania Komisja zgodziła się, zgodnie z wnioskiem skarżącej, na zmianę pewnego sformułowania, którego użyła w swojej odpowiedzi na skargę.
W dniu 18 lutego 2009 r. Republika Grecka złożyła w sekretariacie Sądu swoje uwagi. Wskazała w nich, że art. 3 ust. 3 ustawy nr 134/1975, który został zakwestionowany w art. 1 zaskarżonej decyzji, został uchylony przez art. 36 ust. 3 greckiej ustawy nr 3734/2009 (FEK A’ 8).
Postanowieniem prezesa siódmej izby Sądu z dnia 18 września 2009 r. interweniujące przedsiębiorstwa zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
W dniu 13 listopada 2009 r interweniujące przedsiębiorstwa złożyły w sekretariacie Sądu swoje uwagi.
Komisja, pismami z dnia 23 października 2008 r., 19 lutego i 16 marca 2009 r., oraz skarżąca, pismami z dnia 7 i 10 listopada 2008 r., 8 stycznia i 23 czerwca 2009 r. oraz 28 stycznia 2010 r., złożyły wniosek o nieprzekazywanie interweniującym przedsiębiorstwom niektórych poufnych informacji zawartych w skardze, w odpowiedzi na skargę, w replice, duplice, w odpowiedzi na uwagi Republiki Greckiej i w odpowiedzi na uwagi interweniujących przedsiębiorstw. Przekazanie tych pism procesowych interweniującym przedsiębiorstwom zostało ograniczone do ich jawnej wersji. Interwenienci ci nie wnieśli zastrzeżeń w tym względzie.
Skarżąca, popierana przez Republikę Grecką, wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja, popierana przez interweniujące przedsiębiorstwa, wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do szóstej izby jako jej przewodniczący, w związku z czym niniejsza sprawa została przekazana tej izbie.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (szósta izba) postanowił otworzyć procedurę ustną.
W ramach środka organizacji postępowania zastosowanego zgodnie z art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem Sąd wezwał strony główne i Republikę Grecką, pismami z dnia 14 grudnia 2010 r., do przedstawienia danych statystycznych i tabel dotyczących obligatoryjnego rynku dziennego za okres od 2005 r. do momentu wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca i Republika Grecka zastosowały się do tego żądania w wyznaczonym terminie, składając w dniu 1 lutego 2011 r. stosowne pisma w sekretariacie Sądu. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 marca 2011 r. Komisja zastosowała się do żądania Sądu w wyznaczonym terminie, przedkładając dwie wersje, jedną poufną dla skarżącej i Republiki Greckiej i drugą jawną dla interweniujących przedsiębiorstw. Strony zostały wezwane do złożenia uwag w przedmiocie treści tych odpowiedzi na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. Sąd wysłuchał wystąpień ustnych stron oraz odpowiedzi na zadane przez Sąd pytania.
Ze względu na to, że sędzia sprawozdawca nie miał możliwości uczestniczenia w posiedzeniach izby, prezes Sądu wyznaczył siebie, na mocy art. 32 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, w celu uzupełnienia składu szóstej izby w charakterze sędziego sprawozdawcy.
Postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r. Sąd (szósta izba) w nowym składzie ponownie otworzył procedurę ustną i poinformował strony, iż zostaną one wysłuchane na nowej rozprawie.
Następnie prezes Sądu ponownie przydzielił sprawę nowemu prezesowi szóstej izby, którego wyznaczył do pełnienia funkcji sędziego sprawozdawcy.
Strony przedstawiły swoje stanowiska na rozprawie, która odbyła się w dniu 2 lutego 2012 r.
Co do prawa
Na poparcie swojej skargi skarżąca podnosi cztery zarzuty, dotyczące, po pierwsze, naruszenia prawa przy stosowaniu art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE oraz popełnienia oczywistego błędu w ocenie; po drugie, naruszenia obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 253 WE; po trzecie, z jednej strony naruszenia zasad pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i ochrony własności prywatnej oraz z drugiej strony nadużycia władzy; oraz po czwarte, naruszenia zasady proporcjonalności.
Zarzut pierwszy dzieli się na pięć części, dotyczących, po pierwsze, oczywistego błędu w ocenie w odniesieniu do definicji właściwych rynków; po drugie, nieprawdziwości twierdzenia dotyczącego rozszerzenia pozycji dominującej z rynku dostaw węgla brunatnego na rynek hurtowy energii elektrycznej opartego na interpretacji warunku wymagającego istnienia specjalnych lub wyłącznych praw, aby można było stwierdzić naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE; po trzecie, nieprawdziwości twierdzenia dotyczącego naruszenia równych szans nowych konkurentów ze względu na przyznanie skarżącej na mocy ustawodawstwa greckiego praw do eksploatacji węgla brunatnego; po czwarte, nieprawdziwości twierdzenia dotyczącego rozszerzenia pozycji dominującej z rynku dostaw węgla brunatnego na rynek hurtowy energii elektrycznej opartego na rzekomym przyznaniu skarżącej uprzywilejowanego dostępu do surowca paliwowego; oraz po piąte, popełnienia oczywistego błędu w ocenie przy analizie zmian, jakie zaszły na greckim rynku energii elektrycznej.
W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że przyjęte przez państwo rozpatrywane środki dotyczą dwóch rynków: rynku wyższego szczebla, a więc rynku dostaw węgla brunatnego, z wyłączeniem innych paliw, i rynku niższego szczebla, a więc rynku hurtowego energii elektrycznej, czyli rynku hurtowego wytwarzania i dostaw energii elektrycznej, z wyłączeniem rynków przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej (motywy 158–166). Co się tyczy właściwego rynku geograficznego, rynek dostaw węgla brunatnego ma wymiar krajowy, natomiast rynek hurtowy energii elektrycznej rozciąga się na greckie terytorium tworzące połączoną sieć elektroenergetyczną (motywy 167–171).
Zdaniem Komisji środki, które zostały przyjęte przez Republikę Grecką, przyznające skarżącej prawa do eksploatacji węgla brunatnego i wykluczające nowe podmioty z rynku lub utrudniające im wejście na ten rynek, pozwalają skarżącej utrzymać lub wzmocnić pozycję dominującą zajmowaną przez nią na rynku niższego szczebla, czyli na rynku hurtowym energii elektrycznej.
W opinii Sądu w pierwszej kolejności trzeba zbadać części drugą i czwartą zarzutu pierwszego, bez potrzeby wypowiadania się na tym etapie w przedmiocie prawidłowości definicji rynków właściwych, którą Komisja przyjęła w zaskarżonej decyzji, i wychodząc z założenia, że definicja ta, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie jest obarczona oczywistym błędem w ocenie.
Argumenty stron
Skarżąca zasadniczo kwestionuje wniosek Komisji, zgodnie z którym korzystanie przez skarżącą z przyznanych jej praw do eksploatacji węgla brunatnego skutkuje rozszerzeniem jej pozycji dominującej z rynku węgla brunatnego na rynek hurtowy energii elektrycznej, co narusza przepisy art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE.
Po pierwsze, skarżąca podnosi, że chociaż jeśli chodzi o ogólny zakres zastosowania art. 86 ust. 1 WE, wystarczy, aby przedsiębiorstwo było przedsiębiorstwem publicznym, warunkiem koniecznym stwierdzenia naruszenia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE ze względu na rozszerzenie przez przedsiębiorstwo publiczne pozycji dominującej z jednego rynku na drugi, który choć pokrewny, jest rynkiem odrębnym, jest istnienie specjalnych lub wyłącznych praw. Otóż we wszystkich wyrokach, w których Trybunał stwierdził łączne naruszenie tych przepisów ze względu na rozszerzenie pozycji dominującej, zachowanie zainteresowanego przedsiębiorstwa opierało się na specjalnym lub wyłącznym prawie, którego istnienie było okolicznością decydującą.
Skarżąca zwraca uwagę, że przyznane jej prawa nie są ani wyłączne, gdyż nie ma ona wyłączności na wydobywanie węgla brunatnego, ani specjalne, gdyż w żadnej ze swoich decyzji państwo nie określiło liczby beneficjentów, mimo że ich liczba w oczywisty sposób nie może przewyższać ilości złóż występujących na terytorium greckim.
Po drugie, skarżąca podnosi, że nie dysponuje uprawnieniami regulacyjnymi, dzięki którym z własnej inicjatywy mogłaby monitorować działalność swoich konkurentów i nakazywać im, aby dostosowywali swoją działalność do jej zachowań. Nie może być też mowy o wyrządzeniu szkody konkurencji, gdyż skarżąca przykładowo nie narzucała swoim konkurentów wysokich cen ani nie dostarczała im surowca mniej przydatnego z punktu widzenia ich działalności. Komisja popełniła błąd, nie wyjaśniając, na czym polegało noszące znamiona nadużycia zachowanie skarżącej, które rzekomo naruszyło równe szanse.
Po trzecie, Komisja powinna była wyjaśnić lub przynajmniej zbadać, w jakim zakresie zarzucane skarżącej naruszenie art. 82 WE było szkodliwe z punktu widzenia interesów konsumentów. W wyrokach dotyczących naruszenia art. 86 ust. 1 WE i art. 82 WE Trybunał badał, w jakim zakresie krajowe ramy prawne tworzyły sytuację szkodliwą z punktu widzenia interesów konsumentów w rozumieniu art. 82 akapit drugi lit. b) WE. W niniejszym przypadku nie może być mowy o rzeczywistej lub potencjalnej szkodzie z punktu widzenia interesów konsumentów, gdyż ceny detaliczne są – ze względów społecznych – ustalane przez państwo na niskim poziomie.
Po czwarte, zdaniem skarżącej Komisja uznała węgiel brunatny za absolutnie podstawowy czynnik produkcji (essential facility), chociaż nie wykazała, iż dostęp do węgla brunatnego jest absolutnie niezbędny do prowadzenia działalności na rynku hurtowym energii elektrycznej.
Komisja powinna była przynajmniej wykazać, że węgiel brunatny jest na tyle tańszy od pozostałych paliw, iż brak dostępu do węgla brunatnego całkowicie wyklucza możliwość wejścia na rynek hurtowy energii elektrycznej.
Powołując się na wyrok Trybunału z dnia 23 kwietnia 1991 r. w sprawie
C-41/90 Höfner i Elser, Rec. s. I-1979
, oraz na późniejsze orzecznictwo, Republika Grecka podnosi, że Komisja nie wspomniała o żadnym, rzeczywistym bądź potencjalnym, nadużyciu pozycji dominującej przez skarżącą. Tymczasem w niniejszym sporze istnienie takiego nadużycia jest wstępnym i koniecznym warunkiem zastosowania art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE. Nie wystarczy, aby Komisja wykazała, że działania państwa naruszają równe szanse na rynku. Komisja nie wykazała też, że między pozycją skarżącej na rynku wyższego szczebla a zarzucanym jej naruszeniem popełnionym na rynku niższego szczebla istnieje silny związek przyczynowy.
Komisja odpiera zarzuty podniesione przez skarżącą i Republikę Grecką.
Zdaniem Komisji argument skarżącej, zgodnie z którym z jednej strony, aby można było stwierdzić naruszenie przepisów art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, dominujące przedsiębiorstwo musi korzystać ze specjalnych lub wyłącznych praw, oraz z drugiej strony w niniejszym przypadku prawa takie nie zostały skarżącej przyznane, nie znajduje prawnego uzasadnienia. Z jednej strony zakres zastosowania tych postanowień nie ogranicza się do przyjętych przez państwo środków przyznających specjalne lub wyłączne prawa, z drugiej strony zaś tego rodzaju wyłączne prawa zostały przyznane skarżącej już w momencie samego przyznania jej licencji na eksploatację złóż węgla brunatnego.
Komisja dodaje, że chociaż w przywołanych przez skarżącą wyrokach przyznanie wyłącznych lub specjalnych praw odgrywało rolę przy ocenie naruszenia, nie stało to jednak na przeszkodzie stwierdzeniu, że w przypadku przedsiębiorstwa publicznego już samo przyjęcie przez państwo jednego lub większej liczby środków skutkuje naruszeniem art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, bez konieczności istnienia specjalnego lub wyłącznego prawa. Tak też orzekł Trybunał w wyroku z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie
C-462/99 Connect Austria, Rec. s. I-5197
. Komisja zwraca również uwagę, że okoliczności spraw przywołanych przez skarżącą były inne niż okoliczności niniejszej sprawy.
Komisja powtarza, że prawa do eksploatacji rezerw węgla brunatnego w danym regionie, uzyskane na mocy spornych przepisów ustawowych i wykonawczych, przyznawały skarżącej wyłączne prawo do eksploatowania tych rezerw. Chociaż przyznanie skarżącej wyłącznego prawa na eksploatację węgla brunatnego samo w sobie nie stanowi naruszenia przepisów art. 86 ust. 1 WE i art. 82 WE, to jednak prawa ta – w ogólnym ujęciu – dają skarżącej uprzywilejowany i wyłączny dostęp do prawie wszystkich publicznych rezerw węgla brunatnego przydatnych do wybierania w Grecji. To właśnie miała na myśli Komisja, używając w zaskarżonej decyzji sformułowań „uprzywilejowany dostęp” i „niemal monopolistyczne prawa” w celu opisania sytuacji skarżącej, która na rynku właściwym zajmuje pozycję dominującą.
Na rozprawie z dnia 2 lutego 2012 r. Komisja podniosła, w odpowiedzi na pytanie Sądu, że stosując w niniejszym przypadku art. 86 ust. 1 WE, opierała się na kryterium „przedsiębiorstwa publicznego”.
Powołując się na ww. wyrok w sprawie Connect Austria, Komisja podnosi, że aby można było zastosować teorię rozszerzenia pozycji dominującej, nie jest konieczne, by przedsiębiorstwo dominujące pełniło na rynku pokrewnym jakiekolwiek funkcje regulacyjne.
Twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym Komisja powinna była zbadać potencjalną szkodę, jaką naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE wyrządziło z punktu widzenia konsumentów, nie znajduje uzasadnienia. Praktykę, która narusza strukturę konkurencji na rynku hurtowym energii elektrycznej w Grecji, należy uznać za pośrednio szkodliwą dla konsumentów.
Komisja przypomina, że swój wniosek stwierdzający naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE oparła na wyrokach Trybunału: z dnia 19 marca 1991 r. w sprawie
C-202/88 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-1223
; z dnia 13 grudnia 1991 r. w sprawie
C-18/88 GB-Inno-BM, Rec. s. I-5941
; z dnia 12 lutego 1998 r. w sprawie
C-163/96 Raso i in., Rec. s. I-533
; ww. wyroku w sprawie Connect Austria. W powołanym orzecznictwie Trybunał stwierdził, że do naruszenia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE doszło wskutek przyjęcia przez państwo środków zakłócających konkurencję poprzez naruszenie równych szans podmiotów gospodarczych, jednak nie ustanowił on wymogu wskazania, w czym konkretnie przejawiała się – rzeczywista lub potencjalna – praktyka nosząca znamiona nadużycia. W konsekwencji Komisja odpiera zarzut, że oprócz stwierdzenia naruszenia równych szans powinna była ona również konkretnie wskazać, na czym polegała nosząca znamiona nadużycia praktyka skarżącej.
Wbrew argumentacji Republiki Greckiej Komisja uważa, że wskazane w ww. wyroku w sprawie Connect Austria nierówność szans i kryteria, jakie Trybunał Sprawiedliwości wypracował w ww. wyroku w sprawie Höfner i Elser, nie są warunkami kumulatywnymi.
Komisja nie zgadza się z zarzutem skarżącej, że powinna była uznać jej niemal monopolistyczny dostęp do węgla brunatnego jako rodzaj „essential facility”, gdyż nie użyła takiego sformułowania.
Co się tyczy rzekomego nieatrakcyjnego charakteru węgla brunatnego z punktu widzenia wytwarzania energii elektrycznej, z jednej strony Komisja przypomina, że niektóre przedsiębiorstwa złożyły wnioski w sprawie udziału w przetargu dotyczącym praw do eksploatowania kopalni węgla brunatnego w miejscowości Vevi. Z drugiej strony skarżąca wykazała swój stały interes w budowie nowych elektrowni zasilanych węglem brunatnym lub w zastępowaniu elektrowni istniejących. To wystarczy, aby odrzucić argumentację skarżącej w tym względzie.
Ocena Sądu
Zgodnie z art. 86 ust. 1 WE państwa członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami traktatu WE, w szczególności z regułami konkurencji, z zastrzeżeniem art. 86 ust. 2 WE. Artykuł ten nie jest stosowany niezależnie, ale tylko w związku z innymi postanowieniami traktatu.
W niniejszym przypadku Komisja zastosowała art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE. Postanowienie to zabrania przedsiębiorstwu nadużywania pozycji dominującej na wspólnym rynku lub na znacznej jego części w zakresie, w jakim może to wpłynąć na handel między państwami członkowskimi.
W art. 1 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że sporne środki przyjęte przez państwo były sprzeczne z oboma tymi postanowieniami, rozpatrywanymi łącznie, w zakresie, w jakim przyznawały lub utrzymywały w mocy na rzecz skarżącej uprzywilejowany dostęp do złóż węgla brunatnego w Grecji. W następstwie tego naruszona została równość szans podmiotów gospodarczych w zakresie dostępu do surowców paliwowych wykorzystywanych w procesie wytwarzania energii elektrycznej, co pozwoliło skarżącej na utrzymanie lub wzmocnienie jej pozycji dominującej na rynku hurtowym energii elektrycznej wskutek wykluczenia nowych podmiotów z rynku lub utrudniania im wejścia na ten rynek.
W odniesieniu do tego wniosku Komisji skarżąca podnosi zasadniczo dwa zastrzeżenia.
Poprzez swoje pierwsze zastrzeżenie skarżąca podnosi, że chociaż art. 86 ust. 1 WE co do zasady znajduje zastosowanie do przedsiębiorstw publicznych, którym państwa członkowskie przyznały specjalne lub wyłączne prawa, z orzecznictwa wynika, iż aby stwierdzić naruszenie tego postanowienia, stosowanego w związku z art. 82 WE, ze względu na rozszerzenie pozycji dominującej, zainteresowane przedsiębiorstwo musi korzystać ze specjalnego lub wyłącznego prawa w rozumieniu art. 86 ust. 1 WE. Tymczasem prawa do eksploatacji węgla brunatnego, które zostały przyznane skarżącej, takiego prawa nie stanowią.
Poprzez swoje drugie zastrzeżenie skarżąca podnosi, że Komisja nie wykazała w zaskarżonej decyzji, iż skarżąca rzeczywiście lub potencjalnie nadużyła swojej pozycji dominującej zajmowanej na rozpatrywanych rynkach, choć jest to konieczne w celu zastosowania art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE. Zastrzeżenie to należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności.
W tym względzie toczony w niniejszym przypadku spór skupia się przede wszystkim na tym, czy Komisja powinna była wskazać, w czym konkretnie przejawiało się rzeczywiste lub potencjalne nadużycie przez skarżącą zajmowanej przez nią pozycji dominującej, czy też wystarczyło wykazać, że przyjęte przez państwo rozpatrywane środki zakłóciły konkurencję poprzez naruszenie równości szans podmiotów gospodarczych z korzyścią dla skarżącej. Strony wyciągają w tym względzie rozbieżne wnioski z orzecznictwa Trybunału interpretującego art. 86 ust. 1 WE stosowany w związku z art. 82 WE.
Na wstępie trzeba zauważyć, że adresatami zakazu przewidzianego w art. 86 ust. 1 WE są państwa członkowskie, natomiast art. 82 WE skierowany jest do przedsiębiorstw, którym zabrania on nadużywania pozycji dominującej. W przypadku łącznego stosowania obu tych postanowień naruszenie przez państwo członkowskie art. 86 ust. 1 WE można stwierdzić jedynie wtedy, gdy przyjęty przez nie środek jest sprzeczny z art. 82 WE. W związku z tym powstaje pytanie, w jakim zakresie dany środek może zostać uznany za nadużycie, nawet potencjalne, pozycji dominującej przez przedsiębiorstwo – nadużycie mające związek z tym przyjętym przez państwo środkiem.
Jeśli chodzi o rynek dostaw węgla brunatnego, z akt sprawy wynika, że na mocy art. 22 dekretu ustawodawczego nr 4029/1959 i art. 3 ust. 3 ustawy nr 134/1975, które dotyczyły około 4500 mln ton wszystkich rezerw węgla brunatnego w Grecji, Republika Grecka przyznała skarżącej prawa do eksploatacji węgla brunatnego w odniesieniu do kopalni, których rezerwy szacuje się na około 2200 mln ton. Wspomniane środki przyjęte przez państwo, które zostały uchwalone przed liberalizacją rynku energii elektrycznej, zostały utrzymane w mocy i nadal oddziaływają na rynek dostaw węgla brunatnego.
Z akt sprawy wynika również, że pomijając interes wskazany przez konkurentów skarżącej, żaden podmiot gospodarczy nie mógł uzyskać w Republice Greckiej praw do eksploatacji złóż węgla brunatnego, mimo że Grecja dysponuje około 2000 mln ton węgla brunatnego, którego jeszcze nie zaczęto eksploatować.
Jednakże pozbawienie innych podmiotów gospodarczych możliwości uzyskania dostępu do jeszcze dostępnych złóż węgla brunatnego nie wynika z winy skarżącej. Jak słusznie zauważono na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r., fakt, iż wspomniane podmioty nie uzyskały licencji na eksploatację węgla brunatnego, wynikał wyłącznie z decyzji Republiki Greckiej. Rola skarżącej na rynku dostaw węgla brunatnego ogranicza się wyłącznie do eksploatacji złóż objętych uzyskanymi przez nią prawami, zaś Komisja nie podniosła, że skarżąca nadużyła swojej pozycji dominującej na tym rynku w zakresie dostępu do węgla brunatnego.
Zdaniem Komisji pozbawienie konkurentów skarżącej możliwości wejścia na rynek dostaw węgla brunatnego w istotny sposób wpływa na rynek hurtowy energii elektrycznej. Ponieważ węgiel brunatny jest najatrakcyjniejszym paliwem w Grecji, jego eksploatacja pozwala na wytwarzanie energii elektrycznej przy udziale stosunkowo niskich kosztów zmiennych, co według Komisji gwarantuje, że wytwarzana w ten sposób energia elektryczna może być sprzedawana na obligatoryjnym rynku dziennym z marżą zysku wyższą niż w przypadku energii elektrycznej wytwarzanej na bazie innych paliw. W opinii Komisji skarżąca może dzięki temu utrzymywać lub umacniać swoją pozycję dominującą na rynku hurtowym energii elektrycznej wskutek wykluczenia nowych podmiotów z rynku lub utrudniania im wejścia na ten rynek.
W tym względzie trzeba przypomnieć, że w następstwie liberalizacji rynku hurtowego energii elektrycznej stworzony został obligatoryjny rynek dzienny, którego zasady funkcjonowania nie zostały zakwestionowane w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z pkt 11–14 powyżej, sprzedawcy na rynku hurtowym energii elektrycznej, czyli skarżąca i jej konkurenci, muszą przestrzegać zasad, na jakich opiera się ten system. Skarżąca była ponadto obecna na tym rynku jeszcze przed jego liberalizacją.
Komisja nie wykazała tymczasem, że uprzywilejowany dostęp do węgla brunatnego mógł przyczynić się do powstania sytuacji, w której poprzez sam fakt korzystania z praw do eksploatacji skarżąca mogła nadużyć swojej pozycji dominującej na rynku hurtowym energii elektrycznej lub zostać skłoniona do popełniania takich nadużyć na tym rynku. Komisja nie zarzuca też skarżącej, że ta próbowała, bez obiektywnego uzasadnienia, rozszerzyć swoją pozycję dominującą zajmowaną na rynku dostaw węgiel brunatnego na rynek hurtowy energii elektrycznej.
Uznając jedynie, że skarżąca, byłe przedsiębiorstwo monopolistyczne, nadal zajmuje pozycję dominującą na rynku hurtowym energii elektrycznej dzięki przewadze, jaką daje jej uprzywilejowany dostęp do węgla brunatnego, oraz że taka sytuacja narusza równość szans na tym rynku między skarżącą a pozostałymi przedsiębiorstwami, Komisja ani nie określiła, ani wystarczająco nie udowodniła, na czym miało polegać nadużycie, w rozumieniu art. 82 WE, do którego skłonił lub mógł skłonić skarżącą rozpatrywany środek przyjęty przez państwo.
Trzeba dodać, że w zaskarżonej decyzji Komisja powołała się najpierw, przytaczając ww. wyrok w sprawie Raso i in., pkt 27, na orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym państwo członkowskie narusza zakazy ustanowione w art. 86 ust. 1 WE i art. 82 WE wtedy, gdy dane przedsiębiorstwo jest skłaniane, poprzez samo wykonywanie specjalnych lub wyłącznych praw, do nadużywania zajmowanej pozycji dominującej lub też gdy prawa te mogą stworzyć sytuację, w której przedsiębiorstwo owo zostaje skłonione do popełnienia takiego nadużycia. Orzecznictwo to jest utrwalone i zostało przypomniane między innymi w ww. wyroku w sprawie Höfner i Elser, pkt 29; w wyrokach Trybunału: z dnia 10 grudnia 1991 r. w sprawie
C-179/90 Merci convenzionali porto di Genova, Rec. s. I-5889
, pkt 17; z dnia 11 grudnia 1997 r. w sprawie
C-55/96 Job Centre, Rec. s. I-7119
, pkt 31; z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie
C-49/07 MOTOE, Zb.Orz. s. I-4863
, pkt 50, 51.
Z wyroków tych, które stały się przedmiotem debaty przed Sądem, wynika tymczasem, że Trybunał, przypomniawszy, iż sama okoliczność stworzenia lub umocnienia pozycji dominującej wskutek przyjęcia przez państwo środka w rozumieniu art. 86 ust. 1 WE nie jest sama w sobie sprzeczna z art. 82 WE, zbadał w każdym z rozpatrywanych przypadków, czy dane przedsiębiorstwo mogło zostać skłonione, wskutek samego korzystania ze specjalnych lub wyłącznych praw przyznanych mu na mocy tego środka, do nadużywania zajmowanej przez siebie pozycji dominującej.
Trzeba zauważyć, że w ww. wyroku w sprawie Raso i in. Trybunał uznał, iż w zakresie, w jakim dany przepis krajowy nie tylko przyznawał spółce portowej wyłączne prawo do dostarczania pracowników przedsiębiorstwom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w porcie, lecz również umożliwiał jej konkurowanie z tymi przedsiębiorstwami na rynku usług portowych, spółka ta znajdowała się w sytuacji konfliktu interesów. Zainteresowana spółka została skłoniona do nadużywania swojego wyłącznego prawa, które przejawiało się w stosowaniu wobec jej konkurentów na rynku usług portowych zbyt wysokich cen za dostarczanie pracowników lub w dostarczaniu im pracowników nieposiadających wystarczających umiejętności do wykonywania przewidzianych dla nich zadań (ww. wyrok w sprawie Raso i in., pkt 28, 30).
Wyżej wymieniony wyrok w sprawie MOTOE dotyczył kwestii, czy art. 82 WE i art. 86 ust. 1 WE stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przyznającemu osobie prawnej ‐ która może sama zajmować się organizacją zawodów motocyklowych i ich komercyjnym wykorzystaniem ‐ prawo do wydawania pozytywnych opinii w przedmiocie wniosków o zezwolenie na organizację takich zawodów, nie poddając tego uprawnienia ograniczeniom, wymogom i kontroli. Trybunał stwierdził, że przyznanie temu podmiotowi takich praw na mocy środka przyjętego przez państwo jest de facto równoznaczne z przyznaniem mu prawa do wskazywania osób, którym zezwala się na organizowanie rzeczonych zawodów, a także do określenia warunków ich organizacji, oraz jest równoznaczne z przyznaniem temu podmiotowi oczywistej przewagi nad jego konkurentami, co może prowadzić do tego, że podmiot ten uniemożliwi uzyskanie dostępu do rozpatrywanego rynku innym podmiotom (ww. wyrok w sprawie MOTOE, pkt 51).
W ww. wyroku w sprawie Höfner i Elser Trybunał poszukiwał odpowiedzi na pytanie, czy utrzymywanie monopolu na pośrednictwo w obsadzaniu personelu i kadry kierowniczej przedsiębiorstw, polegające zasadniczo na kontaktowaniu osób poszukujących pracy z potencjalnymi pracodawcami, która to działalność prowadzona była przez publiczny urząd pracy na podstawie wyłącznego prawa, stanowiło naruszenie przepisów art. 90 ust. 1 traktatu WE (obecnie art. 86 ust. 1 WE) w związku z art. 86 traktatu WE (obecnie art. 82 WE). Trybunał stwierdził, że do naruszenia art. 86 ust. 1 WE doszłoby wtedy, gdyby publiczny urząd został nieuchronnie skłoniony, poprzez samo korzystanie z przyznanego mu wyłącznego prawa, do nadużywania swojej pozycji dominującej, co miałoby miejsce wówczas, gdyby urząd publiczny w oczywisty sposób nie był w stanie zaspokoić popytu rynkowego na tego rodzaju działalność, oraz wówczas, gdyby rzeczywiste wykonywanie tej działalności przez spółki prywatne było niemożliwe wskutek obowiązywania przepisów prawnych zakazujących tego rodzaju działalności pod rygorem nieważności umów zawieranych przez tego rodzaju spółki (ww. wyrok w sprawie Höfner i Elser, pkt 30, 31, 34).
W wyroku tym Trybunał uznał, że przyjęty przez państwo środek, który skłonił urząd publiczny do popełnienia zachowania noszącego znamiona nadużycia w rozumieniu art. 86 akapit drugi lit. b) traktatu WE [obecnie art. 82 akapit drugi lit. b) WE], przejawiał się w tym, że działalność urzędu publicznego mogła ograniczać świadczone usługi ze szkodą dla zainteresowanych usługobiorców.
W ww. wyroku w sprawie Job Centre Trybunał również stwierdził, że środek krajowy mógł prowadzić do ograniczenia świadczonych usług w rozumieniu art. 82 akapit drugi lit. b) WE. Otóż zdaniem Trybunału poprzez zakazanie pod rygorem sankcji karnych i administracyjnych prowadzenia wszelkiej działalności i pośrednictwa w zakresie ofert i poszukiwania zatrudnienia poza publicznymi urzędami pośrednictwa zatrudnienia państwo członkowskie stworzyło sytuację, w której doszło do ograniczenia świadczenia usług w rozumieniu art. 82 akapit drugi lit. b) WE, ponieważ urzędy te w oczywisty sposób nie są w stanie zaspokoić popytu na rynku zatrudnienia w odniesieniu do wszystkich rodzajów działalności (ww. wyrok w sprawie Job Centre, pkt 32, 35).
Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Merci convenzionali porto di Genova dotyczy uregulowania krajowego, na mocy którego przedsiębiorstwo korzystało z wyłącznego prawa do prowadzenia działalności portowej, w szczególności w zakresie załadunku, wyładunku i ogólnego przemieszczania towarów na terenie portu.
W wyroku tym Trybunał orzekł, że państwo członkowskie naruszyło art. 86 ust. 1 WE, stworzywszy sytuację, w której przedsiębiorstwo, któremu przydzielono wyłączne prawo, zostało skłonione albo do żądania zapłaty za niezamówione usługi, albo do żądania zapłaty nieproporcjonalnie wysokich cen, albo do odmowy stosowania nowoczesnych technologii, albo do stosowania wobec pewnych użytkowników zniżek, które jednocześnie wyrównywano poprzez stosowanie wyższych cen wobec innych użytkowników (pkt 19, 20). Trybunał wyraźnie powołał się w tym względzie na art. 86 akapit drugi lit. a)–c) traktatu WE [obecnie art. 82 akapit drugi lit. a)–c) WE].
Z przypomnianych w pkt 96–102 powyżej wyroków wynika, że nadużycie pozycji dominującej przez przedsiębiorstwo, któremu przyznano prawo specjalne lub wyłączne, może wynikać albo z możliwości wykonywania tego prawa w sposób stanowiący nadużycie, albo być bezpośrednią konsekwencją tego prawa. Z przytoczonego orzecznictwa nie wynika jednak, że wyłączna okoliczność, iż dane przedsiębiorstwo znajduje się w sytuacji korzystniejszej od sytuacji swoich konkurentów ze względu na przyjęcie przez państwo danego środka, sama w sobie stanowi nadużycie pozycji dominującej.
Odsyłając w szczególności do ww. wyroków w sprawie Francja przeciwko Komisji, w sprawie GB-Inno-BM i w sprawie Connect Austria, Komisja podnosi jednak, że swój wniosek, iż doszło do naruszenia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, oparła, ściślej rzecz biorąc, na orzecznictwie, zgodnie z którym system niezakłóconej konkurencji, taki, jaki został przewidziany w traktacie, może zostać zagwarantowany jedynie w sytuacji, w której zapewniono równość szans poszczególnych podmiotów gospodarczych. Środek przyjęty przez państwo, który skutkuje naruszeniem równości szans podmiotów gospodarczych, a tym samym zakłóca konkurencję, stanowi naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE.
Z wyroków tych nie wynika jednak, że warunkiem wystarczającym stwierdzenia naruszenia art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE jest wykazanie, iż przyjęty przez państwo środek zakłóca konkurencję poprzez naruszenie równości szans podmiotów gospodarczych, bez konieczności wskazania, na czym konkretnie polega nadużycie przez przedsiębiorstwo jego pozycji dominującej.
Otóż w ww. wyroku w sprawie GB-Inno-BM Régie des télégraphes et des téléphones (RTT) posiadał przyznany mu przez belgijskie prawo monopol na budowę i eksploatację publicznej sieci telekomunikacyjnej, a także posiadał, z mocy prawa, uprawnienie do wyrażania zgody na przyłączenie do sieci aparatów telefonicznych lub odmawiania jej, do określania norm technicznych, jakie musiały spełniać te urządzenia, oraz do sprawdzania, czy aparaty telefoniczne inne niż wyprodukowane przez RTT są zgodne z określonymi przezeń specyfikacjami technicznymi. Trybunał stwierdził na początku, że fakt, iż przedsiębiorstwo posiadające monopol na rynku budowy i eksploatacji sieci zastrzega dla siebie, bez obiektywnej potrzeby, rynek, który choć pokrewny, jest rynkiem odrębnym – w tamtym przypadku rynek przywozu, sprzedaży, podłączania, uruchamiania i serwisu aparatów w celu przyłączenia ich do tej sieci – całkowicie wykluczając w ten sposób konkurencję ze strony innych przedsiębiorstw, stanowi naruszenie art. 82 WE (ww. wyrok w sprawie GB-Inno-BM, pkt 15, 19).
Następnie, przypomniawszy, że art. 82 WE dotyczy wyłącznie tych zachowań antykonkurencyjnych, które przedsiębiorstwo podjęło z własnej inicjatywy, nie zaś tych, które są konsekwencją przyjętego przez państwo środka, Trybunał uznał, że jeżeli rozszerzenie pozycji dominującej przedsiębiorstwa publicznego lub przedsiębiorstwa, któremu państwo przyznało specjalne lub wyłączne prawa, jest wynikiem przyjętego przez państwo środka, środek taki stanowi naruszenie art. 90 traktatu WE (obecnie art. 86 WE) w związku z art. 82 WE. Otóż zdaniem Trybunału art. 86 WE zabrania państwom członkowskim stawiania, za pomocą środków ustawodawczych, wykonawczych lub administracyjnych, tych przedsiębiorstw w sytuacji, której przedsiębiorstwa owe nie mogły osiągnąć własnymi działaniami bez naruszania przepisów art. 82 WE (pkt 20).
Na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. Komisja podniosła, że w pkt 24 wspomnianego wyroku Trybunał orzekł, w odpowiedzi na argument RTT, iż nie było potrzeby stwierdzania, że przedsiębiorstwo to dopuściło się zachowania noszącego znamiona nadużycia.
Trybunał zaznaczył jednak, że powierzenie przedsiębiorstwu, które zajmuje się sprzedażą urządzeń terminalowych, zadania sporządzenia specyfikacji technicznych dla tych urządzeń, monitorowania ich użytkowania i udzielania im homologacji oznaczało przyznanie temu przedsiębiorstwu uprawnienia do swobodnego decydowania, które urządzenia terminalowe mogły zostać przyłączone do sieci publicznej, a tym samym przyznanie mu oczywistej przewagi nad jego konkurentami (pkt 25). To właśnie owo rozszerzenie, bez obiektywnego uzasadnienia, monopolu w zakresie budowania i eksploatacji sieci telefonicznej na rynek aparatów telefonicznych Trybunał uznał za zakazane w myśl art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE, jako że rozszerzenie to stanowiło konsekwencję przyjętego przez państwo środka (ww. wyrok w sprawie GB-Inno-BM, pkt 23–25).
W ww. wyroku w sprawie Connect Austria przedsiębiorstwu publicznemu, które dysponowało wyłącznym prawem na eksploatację analogowej mobilnej sieci telekomunikacyjnej, nieodpłatnie przyznano częstotliwość DCS 1800, dzięki czemu przedsiębiorstwo to stało się jedynym operatorem mogącym oferować pełną gamę dostępnych technicznie mobilnych usług telekomunikacyjnych, podczas gdy jednemu z jej konkurentów, Connect Austria, przyznano wprawdzie licencję na świadczenie mobilnych usług telekomunikacyjnych w paśmie DCS 1800, jednak za opłatą (pkt 43-45).
Trybunał uznał, że uregulowanie krajowe umożliwiające przydzielanie, bez obowiązku uiszczenia odrębnej opłaty, dodatkowych częstotliwości w paśmie częstotliwości zarezerwowanym dla normy DCS 1800 przedsiębiorstwu publicznemu zajmującemu pozycję dominującą, w sytuacji gdy nowe przedsiębiorstwo wchodzące na omawiany rynek musiało uiścić opłatę za wydanie licencji DCS 1800, może skłaniać zajmujące pozycję dominującą przedsiębiorstwo publiczne do naruszania przepisów art. 82 WE poprzez rozszerzanie lub wzmacnianie pozycji dominującej tego przedsiębiorstwa. Mając na uwadze, że w tym przypadku zakłócenie konkurencji było wynikiem przyjętego przez państwo środka, który stworzył sytuację prowadzącą do tego, że równość szans między poszczególnymi zainteresowanymi podmiotami gospodarczymi nie została zagwarantowana, środek ten mógł stanowić naruszenie art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE (ww. wyrok w sprawie Connect Austria, pkt 87). Trybunał wyjaśnił w tym względzie, że przedsiębiorstwo publiczne mogło znaleźć się w sytuacji, w której mogło zostać skłonione między innymi do zaoferowania niższych taryf, w szczególności potencjalnym abonentom systemu DCS 1800, oraz do prowadzenia intensywnych kampanii reklamowych na warunkach, w jakich konkurowanie z nim przez Connect Austria byłoby utrudnione (pkt 86). Trybunał wziął więc również pod uwagę to, w jaki sposób przedsiębiorstwo publiczne zachowuje się na rynku.
Podobnie w ww. wyroku w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 51, Trybunał, po zwróceniu uwagi, że system niezakłóconej konkurencji, taki jak przewidziany w traktacie, nie może zostać zagwarantowany bez zapewnienia równości szans poszczególnych podmiotów gospodarczych, zauważył, iż powierzenie przedsiębiorstwu, które zajmuje się sprzedażą urządzeń terminalowych, zadania sporządzenia specyfikacji technicznych dla tych urządzeń, monitorowania ich użytkowania i udzielania im homologacji oznacza przyznanie temu przedsiębiorstwu uprawnienia do swobodnego decydowania, które urządzenia terminalowe mogą zostać przyłączone do sieci publicznej, a tym samym przyznanie mu oczywistej przewagi nad jego konkurentami.
A więc chociaż Trybunał rzeczywiście użył sformułowań przytoczonych w pkt 104 powyżej, na które powołała się Komisja, ta ostatnia nie może opierać się na samych sformułowaniach użytych w wyrokach bez uwzględniania kontekstu, w jakim zostały one użyte.
Na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. Komisja na potwierdzenie swojej tezy przytoczyła też wyrok Trybunału z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawie
C-203/96 Dusseldorp i in., Rec. s. I-4075
.
W sprawie, która zakończyła się tym wyrokiem, organy niderlandzkie powierzyły spółce AVR Chemie CV rolę wyłącznego operatora końcowego w zakresie spalania odpadów niebezpiecznych w wysoko wydajnym piecu obrotowym. Spółce Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV odmówiono zezwolenia na wywóz do Niemiec filtrów olejowych, które są odpadami niebezpiecznymi, ze względu na to, że zgodnie z przepisami krajowymi przetwarzanie tego rodzaju odpadów jest zastrzeżone dla AVR Chemie. Trybunał uznał, że zakazanie spółce Chemische Afvalstoffen Dusseldorp wywozu filtrów olejowych w praktyce oznaczało zobowiązanie jej do powierzenia odzysku swoich odpadów przedsiębiorstwu krajowemu, które było posiadaczem wyłącznego prawa w zakresie spalania odpadów niebezpiecznych, chociaż jakość procesu przetwarzania oferowanego w innym państwie członkowskim była porównywalna z jakością zapewnianą przez przedsiębiorstwo krajowe.
Trybunał uznał, że konsekwencją tego rodzaju obowiązku, skutkującego przyznaniem przedsiębiorstwu krajowemu korzyści poprzez umożliwienie mu przetwarzania odpadów, których przetworzeniem miało zająć się przedsiębiorstwo trzecie, było ograniczenie rynków zbytu w sposób naruszający art. 86 ust. 1 WE w związku z art. 82 WE (ww. wyrok w sprawie Dusseldorp i in., pkt 63).
Jak podkreśla Komisja, prawdą jest, że stwierdzone w tamtej sprawie ograniczenie rynków zbytu wynikało z samego faktu przyznania przedsiębiorstwu AVR Chemie na mocy prawa niderlandzkiego wyłącznego prawa do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, co wykluczało wszelkie inne sposoby przetwarzania omawianych towarów, nie zaś ze sposobu, w jaki przedsiębiorstwo to korzystało z tego wyłącznego prawa. Faktem jednak pozostaje, że Trybunał wskazał, w czym przejawiało się nadużycie, do którego popełnienia prawo niderlandzkie skłoniło przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą, czyli ograniczanie rynków zbytu ze szkodą dla konsumentów w rozumieniu art. 82 akapit drugi lit. b) WE. Trzeba ponadto zauważyć, że w wyroku tym Trybunał wskazał, iż swoje rozumowanie oparł on na orzecznictwie, zgodnie z którym państwo członkowskie narusza zakazy ustanowione w art. 86 WE w związku z art. 82 WE wówczas, gdy podejmuje działania doprowadzające przedsiębiorstwo, któremu państwo to przyznało wyłączne prawa, do nadużywania jego pozycji dominującej (pkt 61).
Nie wydaje się zatem, aby powołane przez Komisję orzecznictwo pozwalało zignorować orzecznictwo przytoczone w pkt 94 powyżej i skupić się wyłącznie na kwestii, czy sytuacja nierówności szans podmiotów gospodarczych, której istnienie zakłóca konkurencję, jest wynikiem przyjętego przez państwo środka. Komisja nie może więc twierdzić, że nie miała obowiązku wyjaśnienia, na czym polegało nadużycie pozycji dominującej, do którego rozpatrywany środek doprowadził lub mógł doprowadzić skarżącą, i wykazania, że do tego nadużycia doszło. Jak już stwierdzono w pkt 87–93 powyżej, w zaskarżonej decyzji zabrakło takiego wyjaśnienia.
Wynika stąd, że zastrzeżenie wspomniane w pkt 84 powyżej, podniesione przez skarżącą w ramach drugiej i czwartej części zarzutu pierwszego, jest zasadne. W konsekwencji należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności badania pozostałych przedstawionych zastrzeżeń, części i zarzutów.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą.
Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Republika Grecka ponosi więc własne koszty. Ponadto zgodnie z art. 87 § 4 akapit ostatni wspomnianego regulaminu interweniujące przedsiębiorstwa należy obciążyć ich własnymi kosztami.

Z powyższych względów
SĄD (szósta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2008) 824 wersja ostateczna z dnia 5 marca 2008 r. w sprawie przyznania lub utrzymania w mocy przez Republikę Grecką na rzecz Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI) praw do wydobywania węgla brunatnego.

2)
Komisja Europejska zostaje obciążona, obok własnych kosztów, kosztami poniesionym przez DEI.

3)
Republika Grecka, Elliniki Energeia kai Anaptyxi AE (HE & DSA) i Energeiaki Thessalonikis AE ponoszą swoje własne koszty.

Kanninen
Wahl
Soldevila Fragoso
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 20 września 2012 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.