CELEX: 62010CJ0506
Dohoda mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Švýcarskou konfederací na straně druhé o volném pohybu osob
Rovné zacházení
Příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost
Pachtovní smlouva
Zemědělská struktura
Právní úprava členského státu dovolující vznést námitku vůči smlouvě, pokud jsou produkty, které na vnitrostátním území produkují švýcarští příhraniční zemědělci, určeny k bezcelnímu vývozu do Švýcarska

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu relevantních ustanovení Dohody mezi Evropským společenstvím a jeho
členskými státy na straně jedné a Švýcarskou konfederací na straně druhé o volném pohybu osob (
název této dohody i citace použité v textu tohoto rozsudku jsou neoficiálním překladem
), podepsané v Lucemburku dne 21. června 1999 (Úř. věst. 2002, L 114, s. 6; dále jen „Dohoda“).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi R. Grafem, švýcarským státním příslušníkem, a R. Engelem, německým státním příslušníkem,
na straně jedné a Landratsamt Waldshut na straně druhé, jehož předmětem je odmítnutí posledně uvedeného schválit podle příslušné
právní úpravy pachtovní smlouvu uzavřenou mezi prvními dvěma uvedenými.

Právní rámec

Dohoda
Podle čl. 1 písm. a) a d) Dohody je jejím cílem zejména přiznat státním příslušníkům členských států Evropského společenství
a Švýcarské konfederace právo na vstup, pobyt, přístup k zaměstnání, usazení se jako osoba samostatně výdělečně činná a právo
zdržovat se na území smluvních stran, jakož i přiznat tytéž životní, zaměstnanecké a pracovní podmínky, jaké jsou přiznány
tuzemským státním příslušníkům.
Článek 2, nadepsaný „Zákaz diskriminace“, stanoví:
„Státní příslušníci jedné ze smluvních stran, kteří legálně pobývají na území druhé smluvní strany, nebudou při provádění
a v souladu s ustanoveními příloh I, II a III této dohody diskriminováni na základě své státní příslušnosti.“
Článek 7, nadepsaný „Ostatní práva“, stanoví:
„Smluvní strany upravují v souladu s přílohou I zejména níže uvedená práva spojená s volným pohybem osob:
a)      právo na rovné zacházení s tuzemskými státními příslušníky, pokud jde o přístup k hospodářské činnosti a jejímu výkonu, jakož
i o životní a pracovní podmínky a podmínky zaměstnávání;
[...]“
Článek 13, nadepsaný „Stand still“, stanoví:
„Smluvní strany se zavazují, že nepřijmou žádná nová omezující opatření vůči státním příslušníkům druhé smluvní strany v oblastech,
na které se vztahuje tato dohoda.“
Článek 16, nadepsaný „Odkaz na právo Společenství“, zní následovně:
„1.      Za účelem dosažení cílů této dohody přijmou smluvní strany veškerá opatření nezbytná k tomu, aby byla v jejich vzájemných
vztazích uplatněna práva a povinnosti, která jsou rovnocenná právům a povinnostem obsaženým v právních aktech Evropského společenství,
na něž dohoda odkazuje.
2.      Pokud se při provádění této dohody používají pojmy práva Společenství, bude zohledněna relevantní judikatura Soudního dvora
Evropských společenství z doby před datem podepsání této dohody. Judikatura z doby po datu podepsání této dohody bude Švýcarsku
oznamována. Za účelem zajištění řádného provádění dohody stanoví smíšený výbor na žádost smluvní strany účinky této judikatury.“
Příloha I Dohody se věnuje volnému pohybu osob. Její článek 2, nadepsaný „Pobyt a hospodářská činnost“, stanoví:
„1.      Aniž jsou dotčena ustanovení o přechodném období uvedená v článku 10 této dohody a v kapitole VII této přílohy, mají státní
příslušníci jedné ze smluvních stran právo pobývat a vykonávat hospodářskou činnost na území druhé smluvní strany za podmínek
stanovených v kapitolách II až IV. Toto právo se potvrzuje vydáním povolení k pobytu nebo zvláštního povolení pro příhraniční
osoby.
[...]“
Článek 5 této přílohy, nadepsaný „Veřejný pořádek“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Práva přiznaná ustanoveními této dohody mohou být omezena pouze opatřeními, která jsou odůvodněna důvody veřejného pořádku,
veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.“
Kapitola III uvedené přílohy je věnována „osobám vykonávajícím samostatnou výdělečnou činnost“, kterými jsou podle definice
uvedené v čl. 12 odst. 1 této kapitoly státní příslušníci jedné ze smluvních stran, kteří se chtějí usadit na území druhé
smluvní strany za účelem výkonu samostatné výdělečné činnosti.
Článek 13 uvedené kapitoly, nadepsaný „Příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost“, ve svém odstavci 1
stanoví:
„Příhraniční osobou vykonávající samostatnou výdělečnou činnost je státní příslušník jedné ze smluvních stran s bydlištěm
na území jedné smluvní strany, který vykonává nezávislou činnost na území druhé smluvní strany a který se vrací zpravidla
každý den nebo alespoň jednou za týden do svého bydliště.“
Článek 15 téže kapitoly, nadepsaný „Rovné zacházení“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Osobě vykonávající samostatnou výdělečnou činnost je v hostitelské zemi, pokud jde o přístup k nezávislé činnosti a jejímu
výkonu, poskytnuto zacházení, které není méně příznivé než zacházení poskytované vlastním státním příslušníkům.“
Článek 25, který je jediným článkem kapitoly VI přílohy I Dohody, nadepsaný „Nabývání nemovitostí“, ve svém odstavci 3 stanoví:
„Příhraniční osoba požívá týchž práv jako tuzemský státní příslušník, pokud jde o nabývání nemovitostí, které slouží k výkonu
hospodářské činnosti, a objektu neurčeného k celoročnímu bydlení; s těmito právy není spojena žádná povinnost zcizit veškerý
majetek při jejím odchodu z hostitelského státu. Může jí být rovněž povoleno nabýt rekreační objekt. Pro tuto kategorii státních
příslušníků nejsou touto dohodou dotčena pravidla platná v hostitelském státě týkající se prostého investování kapitálu a obchodu
s nezastavěnými pozemky a ubytovacími objekty.“

Vnitrostátní právní úprava
Ze spisu, který byl předložen Soudnímu dvoru, vyplývá, že podle § 2 spolkového zákona o oznamovací povinnosti a námitkách
v oblasti pachtovních smluv (Gesetz über die Anzeige und Beanstandung von Landpachtverträgen) ze dne 8. listopadu 1985 (BGBl.
I, s. 2075, dále jen „Landpachtverkehrsgesetz“) musí být uzavření pachtovní smlouvy ve lhůtě jednoho měsíce oznámeno příslušnému
orgánu, kterým je Landratsamt. Tento orgán může podle § 4 odst. 1 tohoto zákona vznést vůči takto oznámené pachtovní smlouvě
námitky, pokud pacht vede k „nezdravému“ rozdělení užívání půdy nebo k rozdělení půdy, které není vzhledem k jejímu užívání
rentabilní, nebo pokud je pachtovné vzhledem k výnosu nepřiměřené. Podle § 4 odst. 6 téhož zákona mohou spolkové země pro
určité části svého území stanovit další důvody pro vznesení námitek, pokud je to nezbytně nutné pro odvrácení vážného ohrožení
zemědělské struktury.
Spolková země Bádensko-Württembersko této možnosti využila a vydala prováděcí zákon k [spolkovým] zákonům o převodu pozemků
a o převodu pachtů (Baden‑Württembergisches Ausführungsgesetz zum Grundstücksverkehrsgesetz und zum Landpachtverkehrgesetz),
ve znění ze dne 21. února 2006 (
Gesetzblatt
, s. 85, dále jen „Ausführungsgesetz“), jehož § 6 odst. 1a zní následovně:
„Vůči pachtovní smlouvě mohou být v dotčené části spolkové země za účelem odvrácení závažných ohrožení pro zemědělskou strukturu
kromě důvodů uvedených v § 4 [Landpachtverkehrsgesetz] vzneseny námitky i tehdy, když propachtovaný pozemek slouží produkci
zemědělských produktů, které jsou bezcelně vyváženy mimo společný trh, a dochází tím k narušení hospodářské soutěže.“
Od 1. července 2010 byl Ausführungsgesetz nahrazen zákonem o opatřeních ke zlepšení zemědělské struktury ve spolkové zemi
Bádensko-Württembersko (Gesetz über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur in Baden-Württenberg), ze dne 10. listopadu
2009 (
Gesetzblatt
, s. 645), jehož § 13 odst. 3 druhá věta má stejný obsah jako § 6 odst. 1a Ausführungsgesetz.

Spor v původním řízení a předběžná otázka
Dne 22. dubna 2010 R. Graf, švýcarský zemědělec, jehož podnik má sídlo ve Švýcarsku v pohraniční oblasti s Německem, a R.
Engel, vlastník zemědělské půdy, která se nachází ve spolkové zemi Bádensko‑Württembersko, předložili Landratsamt Waldshut
ke schválení pachtovní smlouvu podepsanou dne 26. února 2006. Podle této smlouvy R. Engel propachtovává R. Grafovi 369 arů
orné půdy, která leží v pohraniční oblasti se Švýcarskem, za roční pachtovné ve výši 1200 eur. Produkty vyprodukované na tomto
pozemku hodlá R. Graf vyvážet do Švýcarska.
Rozhodnutím ze dne 17. června 2010 Landratsamt Waldshut vznesl proti této pachtovní smlouvě námitky a vyzval smluvní strany,
aby pachtovní smlouvu neprodleně zrušili. Landratsamt Waldshut sice uvedl, že švýcarští zemědělci jako příhraniční osoby vykonávající
samostatnou výdělečnou činnost mají v rámci řízení o povolení podle Landpachtverkehrsgesetz stejné postavení jako němečtí
zemědělci, měl nicméně za to, že odmítnutí schválit pachtovní smlouvu je založeno na § 6 odst. 1a Ausführungsgesetz. Landratsamt
Waldshut uvedl, že dochází k narušení hospodářské soutěže a že němečtí zemědělci, u nichž existuje poptávka po rozšíření jejich
ploch, projevili zájem o pacht dotčeného pozemku za místně obvyklé pachtovné. V důsledku toho se jedná o nezdravé rozdělování
půdy a pozemků.
Rico Graf a Rudolf Engel napadli toto rozhodnutí u Amtsgericht Waldshut‑Tiengen (okresní soud ve Waldshut‑Tiengen) a tvrdí
zejména, že § 6 odst. 1a Ausführungsgesetz je v rozporu s Dohodou.
Předkládající soud uvádí, že dochází k narušení hospodářské soutěže, protože R. Graf může za prodej svých produktů vyprodukovaných
v Německu dosáhnout ve Švýcarsku podstatně vyšších výnosů, než jakých by mohl dosáhnout v Německu. Tento soud zastává názor,
že námitky, které vůči smlouvě vznesl Landratsamt Waldshut, by byly platné, kdyby ustanovení § 6 odst. 1a Ausführungsgesetz
bylo slučitelné s Dohodou.
Amtsgericht Waldshut‑Tiengen se z tohoto důvodu rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je ustanovení § 6 odst. 1a [Ausführungsgesetz] slučitelné s Dohodou [...]?“

K předběžné otázce
Je třeba poukázat na to, že situace příhraničního zemědělce, který vykonává samostatnou výdělečnou činnost, je usazen na území
jedné ze smluvních stran a na území druhé smluvní strany si pachtuje zemědělský pozemek, spadá do rozsahu působnosti Dohody,
a to nezávisle na účelu hospodářské činnosti, jíž pachtovní smlouva slouží.
Dále je třeba připomenout, že z judikatury vyplývá, že zásada rovného zacházení, zakotvená v čl. 15 odst. 1 přílohy I Dohody,
ohledně přístupu k samostatné výdělečné činnosti a jejímu výkonu, platí nejen pro „osoby vykonávající samostatnou výdělečnou
činnost“ ve smyslu čl. 12 odst. 1 této přílohy, nýbrž i pro „příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost“
ve smyslu čl. 13 odst. 1 uvedené přílohy, jako jsou švýcarští příhraniční zemědělci (viz rozsudek ze dne 22. prosince 2008,
Stamm a Hauser, C‑13/08, Sb. rozh. s. I‑11087, body 47 až 49 a výrok).
V důsledku toho je nutno zkoumat, zda zásada rovného zacházení, pokud jde o přístup k samostatné výdělečné činnosti a jejímu
výkonu, která je pro příhraniční osoby vykonávající samostatnou výdělečnou činnost zakotvena v čl. 15 odst. 1 přílohy I Dohody,
brání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení.
Je nutno konstatovat, že podle svého znění právní úprava dotčená v původním řízení nezavádí přímou diskriminaci na základě
státní příslušnosti, neboť příslušný správní orgán může vůči pachtovním smlouvám vznést námitky nezávisle na státní příslušnosti
smluvních stran, pokud jsou splněny podmínky stanovené v této právní úpravě.
Nicméně podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada rovného zacházení, která představuje pojem unijního práva, zakazuje
nejen zjevnou diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale také všechny skryté formy diskriminace, které použitím jiných
rozlišovacích kritérií ve skutečnosti vedou ke stejnému výsledku (viz například rozsudek ze dne 12. září 1996, Komise v. Belgie,
C‑278/94, Recueil, s. I‑4307, bod 27 a citovaná judikatura). Tato judikatura, která existovala již v době podpisu Dohody,
platí v souladu s jejím čl. 16 odst. 2 i pro její uplatňování.
Pokud jde o otázku, zda podmínky, které právní úprava dotčená v původním řízení stanoví pro zákaz pachtovní smlouvy, ve skutečnosti
vedou k nepřímé diskriminaci, stačí konstatovat, že pokud je mezi příhraničními osobami usazenými ve Švýcarsku a obdělávajícími
zemědělské plochy v Německu mnohem vyšší počet švýcarských než německých státních příslušníků, existuje takováto nepřímá diskriminace
(viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 27. června 1996, Asscher, C‑107/94, Recueil, s. I‑3089, body 37 a 38).
Podmínky stanovené právní úpravou dotčenou v původním řízení by se totiž projevily zejména v neprospěch švýcarských zemědělců.
V případě zjištění takovéto diskriminace je nutno ověřit, zda tato diskriminace může být odůvodněna některým z důvodů stanovených
v Dohodě.
Nejprve je nutno zdůraznit, že narušení hospodářské soutěže uvedené Landratsamt Waldshut z důvodu skutečnosti, že švýcarští
příhraniční zemědělci, jako je R. Graf, mohou ve Švýcarsku za prodej svých produktů získaných v Německu dosáhnout podstatně
vyšších výnosů, než jsou výnosy, kterých by mohli při prodeji těchto produktů dosáhnout v Německu, není důvodem uvedeným v
čl. 5 odst. 1 přílohy I Dohody, na který by bylo možné se v souvislosti s omezením práv přiznaných uvedenou Dohodou odvolat.
Landratsamt Waldshut se rovněž dovolává cíle územního plánování jako důvodu odůvodněného veřejným pořádkem ve smyslu čl. 5
odst. 1 přílohy I Dohody.
Podle tohoto ustanovení je veřejný pořádek jedním z důvodů, který může omezit práva přiznaná Dohodou. Smluvní státy sice v zásadě
mají možnost v souladu se svými vnitrostátními potřebami, které se mohou v jednotlivých státech a v různých obdobích lišit,
určit požadavky veřejného pořádku, jejich dosah přesto nemůže být určován jednostranně každým členským státem bez kontroly
ze strany Soudního dvora (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 10. července 2008, Jipa, C‑33/07, Sb. rozh. s. I‑5157, bod 23
a citovaná judikatura). Ve světle tohoto zjištění musí být pojem „veřejný pořádek“ chápán a vykládán v kontextu Dohody a v souladu
s cíli, které tato Dohoda sleduje.
Je třeba uvést, že Dohoda je součástí širšího rámce vztahů mezi Evropskou unií a Švýcarskou konfederací, která se sice nerozhodla
pro účast na Evropském hospodářském prostoru a vnitřním trhu Unie, přesto je ale s posledně uvedenými spojena množstvím dohod,
které pokrývají široký okruh oblastí a které stanoví zvláštní práva a povinnosti, jež jsou v určitých ohledech obdobná právům
a povinnostem stanovených ve Smlouvě. Obecným cílem těchto dohod, včetně Dohody dotčené v původním řízení, je upevnit hospodářské
vazby mezi Unií a Švýcarskou konfederací. Důvody, které jsou taxativně uvedeny v čl. 5 odst. 1 přílohy I Dohody jako odůvodnění
výjimky ze základních pravidel této posledně uvedené Dohody, jako je zásada rovného zacházení, proto musí být vykládány restriktivně.
Z tohoto hlediska je třeba dospět k závěru, že územní plánování a racionální rozdělování zemědělských ploch sice za určitých
okolností může představovat legitimní cíl obecného zájmu, avšak pravidla, jako jsou ta, o která se jedná ve věci v původním
řízení, která se vztahují na pacht zemědělských ploch, nemohou v žádném případě spadat pod pojem „veřejný pořádek“ ve smyslu
čl. 5 odst. 1 přílohy I Dohody a omezovat práva přiznaná tímto posledně uvedeným ustanovením.
Je třeba dodat, že vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která by byla diskriminační,
by jako nové restriktivní opatření byla rovněž v rozporu s klauzulí „stand still“ upravenou v článku 13 Dohody.
Vzhledem k předchozím úvahám je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že zásada rovného zacházení zakotvená v čl. 15 odst. 1
přílohy I Dohody brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která
upravuje možnost příslušného orgánu tohoto členského státu vznést námitky vůči pachtovní smlouvě k pozemku nacházejícímu se
na určité vymezené části území tohoto členského státu, která byla uzavřena mezi rezidentem tohoto posledně uvedeného členského
státu a příhraničním rezidentem druhé smluvní strany, z důvodu, že propachtovaný pozemek slouží produkci zemědělských produktů
určených k bezcelnímu vývozu mimo vnitřní trh Unie, a tím vede k narušení hospodářské soutěže, pokud se tato právní úprava
při svém použití dotýká mnohem vyššího počtu státních příslušníků druhé smluvní strany než státních příslušníků členského
státu, na jehož území tato právní úprava platí. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda posledně uvedená okolnost nastala.

K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu
před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Zásada rovného zacházení zakotvená v čl. 15 odst. 1 přílohy I Dohody mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na
straně jedné a Švýcarskou konfederací na straně druhé o volném pohybu osob, podepsané v Lucemburku dne 21. června 1999, brání
takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která upravuje možnost příslušného
orgánu tohoto členského státu vznést námitky vůči pachtovní smlouvě k pozemku nacházejícímu se na určité vymezené části území
tohoto členského státu, která byla uzavřena mezi rezidentem tohoto posledně uvedeného členského státu a příhraničním rezidentem
druhé smluvní strany, z důvodu, že propachtovaný pozemek slouží produkci zemědělských produktů určených k bezcelnímu vývozu
mimo vnitřní trh Evropské unie, a tím vede k narušení hospodářské soutěže, pokud se tato právní úprava při svém použití dotýká
mnohem vyššího počtu státních příslušníků druhé smluvní strany než státních příslušníků členského státu, na jehož území tato
právní úprava platí. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda posledně uvedená okolnost nastala.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: němčina.