CELEX: 62013CJ0340
Řízení o předběžné otázce
Poštovní služby
Směrnice 97/67/ES
Článek 12
Poskytovatel všeobecných služeb
Množstevní slevy
Použití na zprostředkovatele poštovních zásilek
Povinnost nediskriminace

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (
Úř. věst. 1998, L 15, s. 14
; Zvl. vyd. 06/03, s. 71), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008 (
Úř věst L 52, s. 3
, dále jen „směrnice 97/67“).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností bpost SA (dále jen „bpost“), poskytovatelem všeobecných poštovních služeb v Belgii, a Institut belge des services postaux et des télécommunications (Belgický institut pro poštovní a telekomunikační služby, dále jen „IBPT“) ve věci rozhodnutí, kterým IBPT uložil společnosti bpost povinnost zaplatit pokutu z důvodu porušení zásady nediskriminace při zavádění smluvních sazeb na rok 2010.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 97/67 pokračuje prostřednictvím postupných změn provedených směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002 (
Úř. věst. L 176, s. 21
; Zvl. vyd. 06/04, s. 316) a směrnicí 2008/6 v procesu postupné liberalizace trhu poštovních služeb, který byl zahájen v roce 1998.
Bod 8 odůvodnění směrnice 97/67 zní následovně:
„[V]zhledem k tomu, že opatření usilující o zajištění postupné a řízené liberalizace trhu a o zabezpečení řádné rovnováhy jejich uplatňování jsou nezbytná k zaručení volného pohybu služeb v poštovním odvětví jako takovém v celém Společenství, s výhradou povinností a práv poskytovatelů všeobecných služeb“.
Článek 2 této směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se
1.
poštovními službami rozumí služby zahrnující výběr, třídění, přepravu a dodávání poštovních zásilek;
[...]
16.
odesílatelem rozumí fyzická nebo právnická osoba, jež je původcem poštovní zásilky;
[...]“
Článek 12 uvedené směrnice zní následovně:
„Členské státy přijmou opatření, kterými zajistí, že sazby pro každou ze služeb tvořících součást všeobecných služeb budou v souladu s těmito zásadami:
—
ceny musí být přijatelné a musí být takové, aby nezávisle na zeměpisné poloze a s ohledem na specifické vnitrostátní podmínky měli k poskytovaným službám přístup všichni uživatelé. Členské státy mohou ponechat v platnosti nebo zavést poskytování bezplatné poštovní služby pro potřeby nevidomých a slabozrakých,
—
ceny musí vycházet z nákladů a vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb. Je-li to nutné z důvodů veřejného zájmu, mohou členské státy rozhodnout, že by u služeb s cenou stanovenou za kus a pro jiné poštovní zásilky měla být uplatňována jednotná sazba na celém jejich území nebo pro přeshraniční poskytování služby,
—
uplatňování jednotných sazeb nevylučuje právo poskytovatele či poskytovatelů všeobecných služeb uzavírat s uživateli individuální dohody o cenách,
—
sazby musí být transparentní a nediskriminační,
—
pokud poskytovatelé všeobecných služeb uplatňují zvláštní sazby, například u služeb pro podniky, odesílatele hromadných zásilek nebo subjekty sjednocující zásilky pocházející od různých uživatelů, uplatní zásady transparentnosti a nediskriminace jak u sazeb, tak i u souvisejících podmínek. Tyto sazby se spolu se souvisejícími podmínkami použijí stejně mezi různými třetími stranami i mezi třetími stranami a poskytovateli všeobecné poštovní služby poskytujícími rovnocenné služby. Všechny tyto sazby jsou rovněž k dispozici uživatelům, zejména jednotlivým uživatelům a malým a středním podnikům, posílajícím zásilky za srovnatelných podmínek.“
Podle článku 2 směrnice 2008/6 měly členské státy uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 31. prosince 2010.
Belgické právo
Článek 12 směrnice 97/67 ve znění směrnice 2002/39 byl do belgického právního řádu proveden článkem 144b zákona ze dne 21. března 1991 o reformě některých veřejnoprávních hospodářských podniků (loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques,
Moniteur belge
ze dne 27. března 1991, s. 6155), ve znění královské vyhlášky ze dne 7. října 2002 (
Moniteur belge
ze dne 25. října 2002, s. 49053) a zákona ze dne 13. prosince 2010 (
Moniteur belge
ze dne 31. prosince 2010, s. 83267).
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Společnost bpost je v Belgii historickým poskytovatelem poštovních služeb, který se zabývá především službami poštovní distribuce, jež zahrnují zejména výběr, třídění, přepravu a předávání poštovních zásilek adresátům.
Společnost bpost nabízí služby poštovní distribuce nejen široké veřejnosti, ale také dvěma zvláštním kategoriím zákazníků, a to odesílatelům hromadných zásilek (dále jen „odesílatelé“) a zprostředkovatelům.
Odesílatelé jsou konečnými spotřebiteli služeb poštovní distribuce. Vymezují zprávu, která má být předmětem zásilky, a podávají poštovní zásilky. Pokud jde o zprostředkovatele, ti poskytují odesílatelům přípravné služby před službou poštovní distribuce. Tyto služby mohou zahrnovat přípravu zásilky před jejím předáním společnosti bpost (třídění, tisk, vložení do obálky, označování, adresování a frankování), jakož i ukládání zásilek (sběr od odesílatelů, shromažďování a balení zásilek do poštovních pytlů, přeprava a ukládání v místech určených poskytovatelem poštovních služeb).
Společnost bpost uplatňuje různé druhy sazeb, mezi které patří smluvní sazby, které jsou zvláštními sazbami ve srovnání se standardní sazbou placenou širokou veřejností. Tyto zvláštní sazby vyplývají ze smlouvy mezi společností bpost a dotčenými zákazníky, která může stanovovat slevy přiznávané určitým zákazníkům vytvářejícím stanovený obrat ve prospěch poskytovatele poštovních služeb. Nejčastějšími smluvními slevami jsou množstevní slevy přiznávané v závislosti na objemu poštovních zásilek dosaženém během referenčního období a provozní slevy, které spočívají v odměně za uskutečnění některých přípravných činností a představují protihodnotu nákladů, které společnost bpost uspořila.
IBPT je vnitrostátním regulačním orgánem v odvětví poštovních služeb podle směrnice 97/67.
Společnost bpost oznámila IBPT na rok 2010 změnu svého systému slev pro smluvní sazby týkající se služeb distribuce adresovaných reklamních zásilek a administrativních zásilek. Tyto zásilky představovaly přibližně 20 % obratu společnosti bpost v odvětví poštovních služeb.
Tento nový systém slev zahrnoval množstevní slevy, které byly vypočteny na základě objemu podaných zásilek a byly poskytovány jak odesílatelům, tak zprostředkovatelům. Sleva poskytovaná zprostředkovatelům však nebyla vypočtena na základě celkového objemu zásilek pocházejících od všech odesílatelů, kterým poskytovali své služby, ale na základě objemu zásilek dosaženého jednotlivě každým z jejich zákazníků (dále jen „množstevní sleva na odesílatele“).
Kromě množstevní slevy na odesílatele nový systém zahrnoval také provozní slevu, nazvanou „Indirect Channel Rebate“. Tato sleva odpovídala protihodnotě nákladů, které společnost bpost uspořila tím, že některé činnosti spadající pod službu poštovní distribuce převzali zprostředkovatelé.
Rozhodnutím ze dne 20. července 2011 IBPT usoudil, že společnost bpost porušila zejména povinnost nediskriminace, pokud jde o množstevní slevy týkající se smluvních sazeb na rok 2010.
IBPT v tomto rozhodnutí společnosti bpost vytýkal, že zprostředkovatelům neposkytovala nejvyšší slevy na množství podaných zásilek, ačkoli tito dosáhli objemů hromadných zásilek, které jsou srovnatelné s objemy, kterých dosáhli největší odesílatelé. Podle jeho názoru tento systém tudíž představoval diskriminaci v neprospěch zprostředkovatelů.
Dne 23. září 2011 společnost bpost podala ke cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu) návrh na zrušení rozhodnutí IBPT.
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že účastníci původního řízení se různí v názoru ohledně rozsahu páté odrážky článku 12 směrnice 97/67 a ohledně výkladu, který s ohledem na toto ustanovení podal Soudní dvůr v rozsudku Deutsche Post a další (C‑287/06 až C‑292/06,
EU:C:2008:141
).
Předkládající soud sice připouští, že zřejmě nedošlo ke změně rozsahu páté odrážky článku 12 směrnice 97/67 v návaznosti na změnu tohoto ustanovení na základě směrnice 2008/6, avšak má pochybnosti o tom, zda se toto ustanovení týká stejně provozních slev a množstevních slev, anebo naopak zda jsou množstevní slevy vyňaty z oblasti jeho působnosti.
Za těchto podmínek se cour d’appel de Bruxelles rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být pátá odrážka článku 12 směrnice 97/67 […] vykládána v tom smyslu, že ukládá povinnost nediskriminace, zejména ve vztazích mezi poskytovatelem všeobecných služeb a zprostředkovateli, pokud jde o provozní slevy poskytované tímto poskytovatelem, přičemž na čistě množstevní slevy se nadále vztahuje čtvrtá odrážka článku 12 [této směrnice]?
2)
Je-li odpověď na první otázku kladná, je v případě čistě množstevních slev dodržena povinnost nediskriminace stanovená ve čtvrté odrážce článku 12 [uvedené směrnice], jestliže rozlišení cen, které zavádí, je s ohledem na relevantní zeměpisný trh a trh služeb založeno na objektivním faktoru a nevyvolává efekt vyloučení nebo nemotivuje k věrnosti?
3)
Je-li odpověď na první otázku záporná, je množstevní sleva poskytovaná zprostředkovateli v rozporu se zásadou zákazu diskriminace stanovenou v páté odrážce článku 12 [téže směrnice], jestliže její výše není stejná jako výše slevy poskytované odesílateli, který podává rovnocenné množství zásilek, ale je rovna souhrnu slev poskytovaných všem odesílatelům dohromady na základě počtu zásilek každého z těchto odesílatelů, jejichž zásilky zprostředkovatel spojil?“
K předběžným otázkám
Je třeba předeslat, že spor v původním řízení se týká žaloby na neplatnost, která byla podána společností bpost a směřuje proti rozhodnutí, kterým IBPT této společnosti uložil pokutu z důvodu porušení zásady nediskriminace v důsledku zavedení množstevní slevy na odesílatele.
Otázka, zda tato sleva spadá do oblasti působnosti čtvrté odrážky článku 12 směrnice 97/67 nebo spíše do oblasti působnosti páté odrážky téhož článku, není rozhodující pro účely přezkumu legality rozhodnutí, který musí provést předkládající soud.
Z článku 12 směrnice 97/67 totiž vyplývá, že ceny každé služby, které jsou součástí všeobecných služeb, musí být v souladu zejména se zásadou nediskriminace jak v případě „sazeb“ (čtvrtá odrážka), tak v případě „zvláštních sazeb“ (pátá odrážka).
Na posouzení údajně diskriminační povahy množstevních slev uplatňovaných společností bpost v roce 2010 tudíž nemá vliv skutečnost, že se na tyto slevy uplatní čtvrtá odrážka, a nikoli pátá odrážka článku 12 směrnice 97/67, nebo naopak.
V rámci tohoto posouzení je pouze třeba ověřit, zda je dotčená praxe v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora, podle níž obecná zásada rovného zacházení, která patří mezi základní zásady unijního práva, vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (rozsudky Ruckdeschel a další, 117/76 a 16/77,
EU:C:1977:160
, bod 7, jakož i Almer Beheer a Daedalus Holding, C‑441/12,
EU:C:2014:2226
, bod 47).
Za těchto podmínek je třeba předběžné otázky, posuzované společně, chápat tak, že jejich podstatou je, zda musí být zásada nediskriminace v oblasti poštovních sazeb stanovená v článku 12 směrnice 97/67 vykládána v tom smyslu, že brání takovému systému množstevních slev na odesílatele, jako je systém dotčený v původním řízení.
V tomto ohledu je třeba uvést, že množstevní slevy jsou sazebními slevami, jejichž výše se mění v závislosti na objemu poštovních zásilek dosaženém během referenčního období.
Podle společnosti bpost byla množstevní sleva na odesílatele zařazena do jejích smluvních sazeb pro rok 2010 s cílem ukončit praxi omezeného počtu zprostředkovatelů, kteří pouze shromažďovali zásilky od více odesílatelů tak, aby měli nárok na vyšší množstevní slevy, aniž provedli jakýkoliv provozní zásah.
Jak již bylo uvedeno v bodě 18 tohoto rozsudku, z rozhodnutí IBPT ze dne 20. července 2011 vyplývá, že se tento orgán domníval, že množstevní sleva na odesílatele představuje diskriminaci mezi velkými odesílateli, kteří mohou využívat vyšší slevy z objemů zásilek svěřených společnosti bpost, a zprostředkovateli, kteří této společnosti svěřují sice srovnatelné objemy zásilek, ale činí tak prostřednictvím jejich shromáždění od různých podniků nebo úřadů.
Je nesporné, že pokud jsou množstevní slevy vypočítány na základě obratu dosaženého jednotlivě každým odesílatelem, pak odesílatel, který svěří společnosti bpost značný objem zásilek, má nárok na vyšší slevu, než je sleva, kterou získá zprostředkovatel, který této společnosti podá rovnocenný objem zásilek vyplývající ze shromáždění zásilek od více odesílatelů.
Takové zjištění sice umožňuje dospět k závěru, že množstevní sleva na odesílatele zavádí rozdílné zacházení mezi odesílateli a zprostředkovateli, avšak nic to nemění na tom, že v souladu s judikaturou Soudního dvora připomenutou v bodě 27 tohoto rozsudku může toto rozdílné zacházení představovat diskriminaci zakázanou článkem 12 směrnice 97/67 pouze tehdy, jestliže se odesílatelé a zprostředkovatelé nacházejí ve srovnatelné situaci na trhu se službami poštovní distribuce, a dále pokud uvedené rozdílné zacházení nelze odůvodnit žádným legitimním cílem.
Za účelem určení základního kritéria, podle kterého je třeba provést srovnání situace odesílatelů a situace zprostředkovatelů, je třeba zohlednit skutečnost, že systém zavedený společností bpost na rok 2010 zahrnoval jak množstevní slevy, tak provozní slevy.
Pro účely konstatování případné diskriminace v neprospěch zprostředkovatelů v rámci poskytování množstevní slevy na odesílatele je však třeba omezit srovnání situace odesílatelů na situaci zprostředkovatelů, pokud tito zprostředkovatelé pouze shromažďují zásilky od určitého počtu odesílatelů a znovu jim účtují službu poštovní distribuce poskytovanou společností bpost, přičemž nezohledňují přípravné služby, které jim umožňují využívat provozní slevy.
Společnost bpost a francouzská vláda ve svých vyjádřeních uvádějí, že cíl množstevních slev spočívá v podněcování poptávky v oblasti poštovních služeb, které v současnosti čelí rostoucí nabídce konkurenčních způsobů odesílání, zejména nabídce elektronické pošty.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že jedině odesílatelé mohou zvýšit takovou poptávku, jelikož jsou „původci poštovní zásilky“, jak upřesňuje definice pojmu „odesílatel“ uvedená v čl. 2 bodě 16 směrnice 97/67.
Naopak pokud zprostředkovatelé svěří společnosti bpost zásilky, které předtím shromáždili od různých odesílatelů, nemá to za následek zvýšení celkového objemu zásilek ve prospěch společnosti bpost. Z toho vyplývá, že kromě výjimečných případů, kdy jsou tito zprostředkovatelé sami odesílateli, jejich činnost sama o sobě nepřispívá ke zvýšení objemu zásilek svěřených společnosti bpost.
Kromě toho uplatnění systému množstevních slev, který byl účinný před rokem 2010 a v souladu s nímž byla sleva poskytnutá zprostředkovateli vypočítána na základě celkového objemu zásilek pocházejících od všech odesílatelů, kterým poskytoval své služby, může ohrozit cíl spočívající ve zvýšení poptávky po poštovních službách.
Jak totiž uvedla generální advokátka v bodech 69 a 72 svého stanoviska, odesílatel, který nepodává dostatečné množství zásilek, aby získal nárok na množstevní slevu, nezíská nárok na žádnou slevu na základě množstevní slevy na odesílatele, bez ohledu na to, zda se rozhodne podat své zásilky společnosti bpost sám nebo tímto úkolem pověří zprostředkovatele. Naproti tomu v rámci systému množstevních slev, který byl uplatňován před rokem 2010, mohl tentýž odesílatel nepřímo získat takovou slevu za stejný objem zásilek, pokud se rozhodl využít služeb zprostředkovatele, protože jeho objem zásilek by tak byl posílen objemem jiných odesílatelů využívajících služby téhož zprostředkovatele.
V tomto naposled uvedeném příkladu získal předmětný odesílatel nepřímo nárok na slevu, aniž zvýšil svůj objem zásilek, což nemohlo vést k budoucímu zvýšení objemu zásilek. Taková situace, která by byla v naprostém rozporu s cílem, který sledovala společnost bpost, když zavedla systém množstevních slev, by mohla vést tohoto poskytovatele služeb k omezení nebo dokonce k zrušení tohoto systému za účelem zachování jeho finanční rovnováhy. Toto rozhodnutí by však mělo nepříznivý dopad na poptávku po poštovních službách obecně, a tudíž i na finanční rovnováhu společnosti bpost.
Soudní dvůr v rozsudku Deutsche Post a další (
EU:C:2008:141
, bod 44) sice rozhodl, že článek 12 směrnice 97/67 brání tomu, aby bylo zprostředkovatelům, kteří shromažďují poštovní zásilky od více odesílatelů, odmítnuto poskytnutí zvláštních sazeb, které vnitrostátní poskytovatel všeobecných poštovních služeb poskytuje samotným odesílatelům.
V rámci odůvodnění tohoto rozhodnutí však Soudní dvůr zejména odmítl tvrzení společnosti Deutsche Post AG a německé vlády, podle kterého by tím, že se zprostředkovatelům umožní využití některých slev, byla ohrožena finanční rovnováha společnosti Deutsche Post AG (rozsudek Deutsche Post a další,
EU:C:2008:141
, bod 36).
Na rozdíl od názoru belgické, italské a švédské vlády, jakož i Evropské komise však tuto judikaturu nelze použít na věc v původním řízení.
Věc, ve které byl vydán rozsudek Deutsche Post a další (
EU:C:2008:141
), se totiž týkala provozních slev, a nikoli slev množstevních. Soudní dvůr se v tomto ohledu v bodě 37 uvedeného rozsudku domníval, že pokud lze zvláštní sazby, které zohledňují náklady, kterým se lze vyhnout ve srovnání s tradičními službami, chápat v tom smyslu, že se od běžných sazeb odlišují jen na základě toho, že náklady, které daný poskytovatel služeb skutečně ušetřil, se odečtou od těchto posledně uvedených sazeb, aby tak poskytnutí těchto sazeb zprostředkovatelům nemohlo narušit finanční rovnováhu společnosti Deutsche Post AG jako poskytovatele všeobecných poštovních služeb.
Soudní dvůr dospěl k závěru, že pokud by vyšlo najevo, že poskytnutí slev, které jsou v současnosti poskytovány pouze obchodním zákazníkům společnosti Deutsche Post AG, zprostředkovatelům mělo za následek to, že uvedené slevy byly v poměru k ušetřeným nákladům nadměrné, bylo by na této společnosti, aby v nezbytné míře snížila tyto slevy pro všechny subjekty, kterým jsou poskytovány (rozsudek Deutsche Post a další,
EU:C:2008:141
, bod 38).
Ačkoliv se tedy odesílatelé a zprostředkovatelé mohli s ohledem na provozní slevy nacházet ve srovnatelné situaci, jak vyplývá z rozsudku Deutsche Post a další (
EU:C:2008:141
), nemusí tomu tak nutně být v případě takových množstevních slev, o jaké jde ve věci v původním řízení. Množstevní slevy na odesílatele totiž mohou odesílatele motivovat k tomu, aby svěřovali větší objem zásilek společnosti bpost, a umožnit jí tak dosažení úspor z rozsahu. Naproti tomu, jak již bylo uvedeno v bodě 38 tohoto rozsudku, činnost vykonávaná zprostředkovateli sama o sobě nepřispívá k nárůstu objemu zásilek svěřených společnosti bpost, a tedy k tomu, aby bpost dosáhla těchto úspor.
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že odesílatelé a zprostředkovatelé nejsou ve srovnatelné situaci, pokud jde o cíl sledovaný systémem množstevních slev na odesílatele, jímž je podněcování poptávky v oblasti poštovních služeb, neboť jedině odesílatelé mohou být tímto systémem podněcováni ke zvyšování svého objemu zásilek svěřených společnosti bpost, a tedy ke zvyšování obratu této společnosti. V důsledku toho rozdílné zacházení mezi těmito dvěma kategoriemi zákazníků, které vyplývá z použití systému množstevních slev na odesílatele, nepředstavuje diskriminaci zakázanou článkem 12 směrnice 97/67.
Na položenou otázku je proto třeba odpovědět tak, že zásada nediskriminace sazeb stanovená v článku 12 směrnice 97/67 musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání takovému systému množstevních slev na odesílatele, jako je systém dotčený ve věci v původním řízení.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Zásada nediskriminace sazeb stanovená v článku 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání takovému systému množstevních slev na odesílatele, jako je systém dotčený ve věci v původním řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.