CELEX: 62014CJ0508
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 2002/22/EZ (Direktiva o univerzalnoj usluzi)
Izračun troškova obveza pružanja univerzalne usluge
Uzimanje u obzir stope prinosa na vlasnički kapital
Izravan učinak
Primjena ratione temporis

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 12. i 13. Direktive 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi) (
SL L 108, str. 51
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 3.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Český telekomunikační úřad (češko regulatorno tijelo za telekomunikacije), s jedne strane, i T‑Mobilea Czech Republic a.s. (u daljnjem tekstu: T‑Mobile Czech Republic) i Vodafonea Czech Republic a.s., u vezi s odlukom češkog regulatornog tijela za telekomunikacije od 23. veljače 2011. kojom je ono odredilo iznos gubitka vezanog za pružanje univerzalne usluge za 2004. godinu koji je pretrpio Telefónica Czech Republic a.s. (u daljnjem tekstu: Telefónica Czech Republic), koji je postao O2 Czech Republic a.s. (u daljnjem tekstu: O2 Czech Republic).
Pravni okvir
Pravo Unije
Članak 2. Akta o uvjetima pristupanja Europskoj uniji Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike i prilagodbe Ugovora na kojima se temelji Europska unija (
SL 2003., L 236, str. 33
., u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju) predviđa da od pristupanja odredbe izvornih ugovora i akata koje su prije pristupanja donijele institucije i Europska središnja banka obvezuju nove države članice i primjenjuju se u tim državama u skladu s uvjetima utvrđenima tim ugovorima i Aktom o pristupanju.
U uvodnoj izjavi 4. Direktive 2002/22 navedeno je da „[o]siguravanje univerzalne usluge (drugim riječima, pružanje definiranog najmanjeg skupa usluga svim krajnjim korisnicima po pristupačnoj cijeni) može uključivati pružanje određenih usluga nekim krajnjim korisnicima po cijenama koje odstupaju od onih koje su posljedica uobičajenih uvjeta na tržištu. Međutim, nadoknade troškova poduzećima koja su određena za pružanje tih usluga u takvim okolnostima ne mora imati za posljedicu bilo kakvo narušavanje tržišnog natjecanja, pod uvjetom da se odabranim poduzećima nadoknadi specifičan neto trošak te pod uvjetom da se opterećenje neto troška nadoknadi na način koji je neutralan u smislu tržišnog natjecanja“.
Sukladno uvodnoj izjavi 18. navedene direktive:
„Države članice trebaju, kada je to potrebno, uspostaviti mehanizme za financiranje neto troškova obveza pružanja univerzalne usluge u slučajevima kada proizlazi kako se te obveze mogu pružiti samo uz gubitak odnosno uz neto troškove koji izlaze izvan uobičajenih tržišnih uvjeta. Važno je osigurati da su neto troškovi obveza pružanja univerzalne usluge ispravno izračunani, da se bilo kakav oblik financiranja provodi uz minimalno narušavanje tržišta, odnosno poduzeća, i da je u skladu s odredbama članka 87. i 88. Ugovora.“
Članak 3. stavak 2. Direktive 2002/22 predviđa:
„Države članice određuju najučinkovitiji i najprikladniji pristup osiguravanju provedbe univerzalne usluge, poštujući istodobno načela objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije i razmjernosti. One nastoje svesti na minimum narušavanje tržišnog natjecanja, posebno kada je riječ o pružanju usluga po cijenama ili prema drugim uvjetima koji odstupaju od uobičajenih tržišnih uvjeta, štiteći istodobno javni interes.“
Članak 12. te direktive, naslovljen „Troškovi obveza pružanja univerzalne usluge“, u stavku 1. određuje:
„Tamo gdje državna regulatorna tijela smatraju da pružanje univerzalne usluge kako je određeno u člancima od 3. do 10. može predstavljati nepošteno opterećenje poduzećima određenim za pružanje univerzalne usluge, rad[e] izračun neto troškova njezina pružanja.
U tu svrhu, državna regulatorna tijela:
a)
izračunavaju neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge, uzimajući u obzir svaku tržišnu korist koju ostvaruje poduzeće određeno za pružanje univerzalne usluge, u skladu s Prilogom IV. dijelom A; odnosno
b)
koriste neto troškove pružanja univerzalne usluge utvrđene mehanizmom za određivanje u skladu s člankom 8. stavkom 2.“
Članak 13. Direktive 2002/22, naslovljen „Financiranje obveza pružanja univerzalne usluge“, u stavku 1. propisuje:
„U slučaju kada, na temelju izračuna neto troška iz članka 12., državna regulatorna tijela utvrde kako je neko poduzeće izloženo nepoštenom opterećenju, države članice na temelju zahtjeva odabranoga poduzeća odlučuju o:
a)
uvođenju mehanizma kojim će se dotičnom poduzeću nadoknaditi utvrđeni neto troškovi iz javnih fondova, pod transparentnim uvjetima; i/ili
b)
podjeli neto troška obveza pružanja univerzalne usluge između davatelja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.“
Prilog IV. dio A, drugi stavak navedene direktive opisuje način na koji treba izračunavati neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge:
„Državna regulatorna tijela trebaju razmotriti sve načine kojima se osiguravaju odgovarajući poticaji za poduzeća (bilo određena ili ne) u smislu obveza pružanja univerzalne usluge na ekonomičan način. Provodeći izračun, neto trošak obveza pružanja univerzalne usluge izračunava se kao razlika između neto troška za određeno poduzeće koje ima obveze pružanja univerzalne usluge te onoga koje radi bez obveza pružanja univerzalne usluge. Ovo se primjenjuje neovisno o tome je li mreža u pojedinoj državi članici razvijena u potpunosti ili je još u procesu razvoja i širenja. Dužnu pozornost treba usmjeriti na ispravnu procjenu troškova koje bi svako odabrano poduzeće htjelo izbjeći ako ne bi postojala obveza pružanja univerzalne usluge. Izračun neto troška treba procijeniti koristi za operatera univerzalne usluge, uključujući nematerijalnu korist.“
Članak 5. stavak 5. Odluke Komisije 2012/21/EU od 20. prosinca 2011. o primjeni članka 106. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga koje se dodjeljuju određenim poduzetnicima kojima je povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa (
SL L 7
, 11. 1. 2012., str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 289.) predviđa:
„U smislu ove Odluke ‚razumna dobit’ znači stopu prinosa na kapital koju bi za čitavog razdoblja trajanja akta o ovlaštenju zahtijevao tipičan poduzetnik koji razmišlja o tome bi li obavljao uslugu od općeg gospodarskog interesa, uzimajući u obzir pripadajući rizik. Stopa prinosa na kapital ovdje znači internu stopu rentabilnosti poduzetnika (IRR) za čitavog razdoblja trajanja ovlaštenja odnosno internu stopu prinosa na uloženi kapital. Stupanj rizika ovisi o predmetnom sektoru, vrsti usluge i obilježjima naknade.“
Točka 61. Komunikacije Komisije o primjeni pravila o državnim potporama Europske unije na naknadu koja se dodjeljuje za obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa (
SL 2012., C 8, str. 4
.), među ostalim, predviđa:
„,Razumna dobit' znači stopu prinosa na kapital [...] koju zahtijeva prosječan poduzetnik koji razmišlja od tome bi li obavljao uslugu od općeg gospodarskog interesa za čitavog razdoblja trajanja ovlaštenja, uzimajući u obzir razinu rizika. Potonji ovisi o odnosnom sektoru, vrsti usluge i obilježjima kompenzacijskog mehanizma. Stopu treba odrediti, ako je to moguće, uzimajući kao referentnu stopu prinosa na kapital u sličnim ugovorima o javnim uslugama koje se pružaju u uvjetima tržišnog natjecanja (npr. ugovori dodijeljeni na temelju javnog natječaja). U sektorima u kojima ne postoji poduzetnik usporediv s onim kojemu je povjereno pružanje usluge od općeg gospodarskog interesa moguće je pozivati se na usporedive poduzetnike osnovane u drugim državama članicama ili, ako je potrebno, na poduzetnike koji pripadaju drugim sektorima, pod uvjetom da se uzimaju u obzir značajke svojstvene svakom sektoru.“ [neslužbeni prijevod]
U skladu s bilješkom na dnu stranice koja se odnosi na točku 61., „[s]topa prinosa na kapital ovdje znači internu stopu rentabilnosti poduzetnika (IRR) za čitavog razdoblja trajanja projekta, to jest odnos IRR‑a i novčanih tokova u vezi s ugovorom“.
Češko pravo
Tijekom 2004. godine pružanje univerzalne usluge i njezino pokrivanje regulirani su Zakonom br. 151/2000 Sb. o telekomunikacijama i izmjenama drugih zakona, u verziji koja je 2004. bila na snazi (u daljnjem tekstu: Zakon telekomunikacijama). Njegov članak 31., naslovljen „Opravdani gubitak“, glasi:
„1.   Davatelj univerzalne usluge ima pravo na naknadu opravdanog gubitka.
2.   Opravdani gubitak znači razliku između ekonomski opravdanih troškova, uključujući razumnu dobit, koji nositelju telekomunikacijske dozvole nastanu zbog ispunjavanja obveze pružanja univerzalne usluge, a koji ne bi nastali kada ta obveza ne bi postojala, te koristi i prihoda koje nositelj dozvole za telekomunikacijske usluge ostvari sukladno svojoj obvezi pružanja univerzalne usluge.
3.   Ako nositelj dozvole za telekomunikacijske usluge, uz osnovnu uslugu, pruža i druge telekomunikacijske usluge ili obavlja druge djelatnosti, dužan je voditi odvojenu računovodstvenu evidenciju za troškove i prihode vezane za usluge pružene u okviru univerzalne usluge.
4.   Izračun opravdanog gubitka, dokumenti potrebni za izračun opravdanog gubitka i utvrđivanje razumne dobiti utvrđeni su provedbenim propisom.“
Zakonu o telekomunikacijama slijedila je uredba Ministarstva prometa i komunikacija br. 235/2001 Sb. o utvrđivanju detaljnih pravila za izračun i povrat opravdanog gubitka koji nastane nositelju dozvole za telekomunikacijske usluge zbog pružanja univerzalne usluge. Članak 2. te uredbe, naslovljen „Metoda izračuna opravdanog gubitka“, propisuje:
„1.   Davatelj univerzalne usluge izračunava opravdani gubitak kao razliku između zbroja koristi i prihoda vezanih za pružanje usluga kojima se ostvaruje gubitak te zbroja ekonomski opravdanih troškova za pružanje tih usluga i razumne dobiti. Davatelj univerzalne usluge dostavlja izračun opravdanog gubitka na obrascu koji izdaje češko regulatorno tijelo za telekomunikacije.
2.   U svrhu ocjene ekonomske opravdanosti troškova, davatelj univerzalne usluge dužan je češkom regulatornom tijelu za telekomunikacije dostaviti odvojenu računovodstvenu evidenciju troškova i prihoda vezanih za usluge pružene u okviru univerzalne usluge, u skladu s člankom 34. stavkom 2. točkom (a) [Zakona o telekomunikacijama], i to prije 31. svibnja svake kalendarske godine.“
Članak 3. navedene uredbe, naslovljen „Dokumenti za utvrđivanje izračuna opravdanog gubitka“, propisuje:
„1.   Univerzalni davatelj usluga češkom regulatornom tijelu za telekomunikacije zajedno s izračunom opravdanog gubitka za odgovarajuću godinu dostavlja:
a)
bilancu stanja pripremljenu u skladu s posebnim propisima;
b)
analitičku računovodstvenu evidenciju troškova i prihoda;
c)
rezultate odvojene računovodstvene evidencije troškova i prihoda u skladu s člankom 34. stavkom 2. točkom (a) Zakona [o telekomunikacijama] i metodama određivanja ekonomski opravdanih troškova. Podaci o uslugama kojima se stvara gubitak podijeljeni su prema različitim troškovnim i prihodovnim stavkama te prema strukturi naznačenoj u Prilogu br. 1.;
d)
prikaz raspodjele materijalnih i nematerijalnih sredstava u profilima amortizacije, primjenom koeficijenta za ubrzanu amortizaciju i naznakom metode razvrstavanja vlasničkog kapitala namijenjenog za kupnju tih dobara;
e)
prikaz odobrenih popusta, u skladu s njihovim vrstama.
2.   Davatelj univerzalne usluge omogućuje češkom regulatornom tijelu za telekomunikacije, na zahtjev, da provjeri podatke u vezi s izračunom opravdanog gubitka, uključujući i razumnu dobit, posebice na temelju tehničke dokumentacije, statistike i izvornih računovodstvenih evidencija.
3.   Obračun opravdanog gubitka, dokumente koje predloži davatelj univerzalne usluge i dokumente korištene za provjeru izračuna opravdanog gubitka čuva češko regulatorno tijelo za telekomunikacije tijekom razdoblja od pet godina nakon isteka predmetne godine.“
Članak 4. te uredbe, naslovljen „Utvrđivanje razumne dobiti“, glasi:
„Za potrebe obračuna opravdanog gubitka, razumna dobit određuje se s obzirom na knjigovodstvenu vrijednost vlasničkog kapitala koji je davatelj univerzalne usluge namijenio za stjecanje materijalnih i nematerijalnih sredstava za pružanje usluga kojima se stvara gubitak. Davatelja univerzalne usluge izračunava razumnu dobit pomoću metode navedene u Prilogu br. 3.“
Prilog br. 3 uredbi Ministarstva prometa i komunikacija br. 235/2001 Sb., naslovljen „Izračun razumne dobiti“, propisuje:
„1.
Davatelj univerzalne usluge razumnu dobit obračunava prema formuli:
RD = 0,145 x VKUG,
pri čemu je:
BR = razumna dobit
VKUG = knjigovodstvena vrijednost vlasničkog kapitala namijenjenog za stjecanje materijalnih i nematerijalnih sredstava za pružanje usluga kojima se stvara gubitak.
2.
Knjigovodstvena vrijednost kapitala određuje se u skladu s računovodstvenim propisima.“
Glavni postupak i prethodna pitanja
Češko regulatorno tijelo za telekomunikacije 27. rujna 2010. donijelo je odluku kojom se potvrđuje iznos gubitka koji je proglasila Telefónica Czech Republic zbog pružanja univerzalne usluge za 2004. godinu. Za izračun gubitka razumna dobit dobavljača uključena je u vrijednost neto troškova univerzalne usluge, u skladu s nacionalnim pravom koje je bilo na snazi do 30. travnja 2005. U okviru upravnog žalbenog postupka, češko regulatorno tijelo za telekomunikacije odlukom od 23. veljače 2011. potvrdilo je tu odluku.
T‑Mobile Czech Republic i Vodafone Czech Republic a.s. podnijeli su protiv te odluke upravnu tužbu pred Općinskim sudom u Pragu (Mestský Soud v Praze), koji je poništio tu odluku, utvrdivši da je nezakonita jer se njome krši Direktiva 2002/22.
Prema mišljenju Općinskog suda u Pragu, člankom 31. Zakona o telekomunikacijama kršili su se članci 12. i 13. te direktive jer je češko pravo predviđalo određivanje iznosa gubitka i metodu za izračun i određivanje opravdanog gubitka različito od navedene direktive. Stoga je češko regulatorno tijelo za telekomunikacije, primjenjujući nacionalno pravo, pogriješilo uzevši u obzir sve vrste gubitaka, iako, u skladu s Direktivom 2002/22, treba uzeti u obzir samo gubitak koji predstavlja „nepošteno opterećenje“, kao što je to Sud istaknuo u presudi Komisija/Belgija (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
, t.
35.
,
37.
,
42.
i
43.
). Osim toga, nacionalno pravo ne dopušta da se pri utvrđivanju iznosa gubitka uzima u obzir nematerijalna korist od pružanja univerzalne usluge.
Općinski sud u Pragu utvrdio je da su ispunjeni uvjeti za izravnu primjenjivost Direktive 2002/22 jer je njome propisano pravilo jasno i bezuvjetno, iako upravno ili sudsko tijelo mora razjasniti sadržaj nejasnog pravnog pojma „nepošteno opterećenje“. Češko pravo ne može se tumačiti u skladu s Direktivom 2002/22 jer češki pravni poredak zabranjuje češkom regulatornom tijelu za telekomunikacije da u svojoj odluci ne uzme u obzir uključivanje razumne dobiti u iznos neto troška univerzalne usluge.
Općinski sud u Pragu priznao je da izravni učinak direktive ne može biti na štetu pojedinca, ali je društvo Telefonica Czech Republic, u kojem je češka država imala 51,1% dionica, kvalificirao kao „državni subjekt“ pod nadzorom države, koji podliježe izravnom učinku navedene direktive, presudivši da se, iz vremenske perspektive, Direktiva 2002/22 primjenjuje na univerzalnu uslugu pruženu tijekom kalendarske godine 2004., a time i na razdoblje prije pristupanja Češke Europskoj uniji 1. svibnja 2004.
Češko regulatorno tijelo za telekomunikacije protiv presude Općinskog suda u Pragu podnijelo je reviziju pred Visokim upravnim sudom.
Glede pitanja je li u smislu Direktive 2002/22 moguće u neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge uključiti i razumnu dobit predviđenu nacionalnim pravom, Visoki upravni sud na temelju doslovnog tumačenja smatra da se dobit, neovisno o tome je li razumna, ne može smatrati troškovnom stavkom koja je obuhvaćena pojmom „neto troška“ obveze pružanja univerzalne usluge, kako je navedeno i predviđeno u toj direktivi. Međutim, ne bi trebalo zanemariti mogućnost da je u neto trošku u smislu navedene direktive također uzet u obzir dio troškova „vlasničkog kapitala“ koje je u vezi s pružanjem univerzalne usluge imao njezin davatelj, a koji su nacionalnim propisima – ne potpuno primjereno – bili uvršteni pod pojam „razumna dobit“. Visoki upravni sud stoga smatra da treba upitati Sud treba li članke 12. i 13. Direktive 2002/22 tumačiti u smislu da se mehanizam „neto troškova“ pružanja univerzalne usluge protivi tomu da iznos neto troškova, kao što je izračunat, uključuje i „razumnu dobit“ davatelja te usluge, čak i ako je izražen u obliku troškova kapitalnih ulaganja u visini od 14,5% knjigovodstvene vrijednosti vlasničkog kapitala.
Slijedom toga, Visoki upravni sud odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članke 12. i 13. Direktive 2002/22 tumačiti u smislu da se u njima uspostavljen pojam ‚neto troška’ pružanja te usluge protivi tomu da cijena izračunatih neto troškova tih usluga također obuhvaća ‚opravdanu korist’ njihova davatelja?
2.
Imaju li u slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje te odredbe Direktive (članci 12. i 13.) izravan učinak?
3.
Ako članci 12. i 13. Direktive 2002/22 imaju izravan učinak, može li se na njega pozivati protiv trgovačkog društva u kojem država članica drži (kontrolira) 51% dionica, u ovom slučaju društva O2 Czech Republic a.s. (radi li se o ‚državnom subjektu’)?
4.
U slučaju potvrdnog odgovora na 1. do 3. pitanja, može li se ta direktiva također primjenjivati na odnose nastale prije pristupanja Češke Republike Europskoj uniji (između 1. siječnja i 30. travnja 2004.)?“
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 12. i 13. Direktive 2002/22 tumačiti na način da se protive tomu da neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge obuhvaća „opravdanu korist“ davatelja te usluge.
Budući da smatraju da se pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev ne odnose na bitan dio glavnog postupka, T‑Mobile Czech Republic i O2 Czech Republic predlažu Sudu nekoliko novih pitanja koja se odnose osobito na određivanje stavki koje se mogu uključiti u neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge i na određivanje „nepoštenog opterećenja“ poduzetnicima određenima za pružanje univerzalne usluge.
U skladu s člankom 267. UFEU‑a, Sudu se mogu obratiti jedino nacionalni sudovi, a ne stranke glavnog postupka. Pravo određivanja pitanja koja će se postaviti Sudu dano je isključivo nacionalnom sudu i stranke ne mogu mijenjati njihov sadržaj (vidjeti, među ostalim, presudu Singer,
44/65
,
EU:C:1965:122
, str. 1198. i u tom smislu presudu Santesteban Goicoechea,
C‑296/08 PPU
,
EU:C:2008:457
, t.
46.
).
Osim toga, davanje odgovora na zahtjeve za izmjenu sadržaja pitanja koje su postavile stranke u glavnom postupku ne bi bilo u skladu s obvezom Suda iz članka 267. UFEU‑a da vladama država članica i zainteresiranim strankama omogući podnošenje očitovanja u skladu s člankom 23. Statuta Suda Europske unije, vodeći računa o tome da se na temelju te odredbe zainteresiranim osobama priopćava samo o odlukama kojima se upućuje prethodno pitanje (vidjeti, među ostalim, presudu Phytheron International,
C‑352/95
,
EU:C:1997:170
, t.
14.
i u tom smislu presudu Santesteban Goicoechea,
C‑296/08 PPU
,
EU:C:2008:457
, t.
47.
).
U ovom slučaju iz samog teksta odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, dostavljene svim zainteresiranim osobama iz članka 23. Statuta Suda, proizlazi da Visoki upravni sud postavlja Sudu pitanje vezano za načelo uzimanja u obzir prinosa na vlasnički kapital koji je uložilo društvo određeno za pružanje univerzalne usluge kako bi se utvrdio iznos neto troška obveze pružanja univerzalne usluge jer želi raspolagati elementima koji mu omogućuju utvrđenje može li se taj prinos na vlasnički kapital uzeti u obzir kada je određen u visini od 14,5% knjigovodstvene vrijednosti vlasničkog kapitala koji je taj poduzetnik uložio.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev nije naveo da je potrebno dati odgovor na druga pitanja koja se odnose na utvrđivanje stavki koje mogu biti uključene u neto troškove obveze pružanja univerzalne usluge ili na „nepošteno opterećenje“ poduzetnicima određenima za pružanje univerzalne usluge.
Stoga treba odgovoriti na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev, a ne treba odgovoriti na nova pitanja koja su predložili T‑Mobile Czech Republic i O2 Czech Republic.
U skladu s člancima 12. i 13. Direktive 2002/22, za potrebe utvrđivanja iznosa eventualne naknade poduzetniku određenom za pružanje univerzalne usluge, potrebno je, kao prvi korak, izračunati neto troškove obveze pružanja univerzalne usluge koje imaju poduzetnici određeni za pružanje univerzalne usluge, a potom državna regulatorna tijela, kada utvrde da je neki poduzetnik izložen nepoštenom opterećenju, odlučuju o uvođenju mehanizma kojim će mu se nadoknaditi utvrđeni neto troškovi iz javnih fondova i/ili podjeli neto troška obveza pružanja univerzalne usluge između davatelja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.
U skladu s Prilogom IV. dijelom A drugim podstavkom Direktive 2002/22, neto trošak izračunava se kao razlika između neto troška za određenog poduzetnika koji ima obveze pružanja univerzalne usluge i za onoga koji radi bez tih obveza. Za taj izračun potrebno je, kao što su to priznale sve zainteresirane strane koje su podnijele očitovanja Sudu, uzeti u obzir trošak zajmova ili vlasničkog kapitala, kada se određeni poduzetnik morao osloniti na kapital kako bi realizirao ulaganja potrebna za pružanje univerzalne usluge.
S tim u vezi, nije važno da je ta stavka neto troškova u nacionalnom zakonodavstvu obuhvaćena izrazom „razumna dobit“ jer stvarno predstavlja trošak davatelja univerzalne usluge.
Iako Direktiva 2002/22 ne navodi izričito mogućnost uključivanja troškova vlasničkog kapitala ili „razumne dobiti“ u izračun neto troškova poduzetnika koji pruža univerzalnu uslugu, teleološko tumačenje te direktive svejedno omogućava donošenje takvog zaključka.
Članak 3. stavak 2. Direktive 2002/22 naglašava potrebu da se osigura provedba univerzalne usluge uz najučinkovitiji i najprikladniji pristup te svođenjem na minimum narušavanja tržišnog natjecanja. U skladu s njezinom uvodnom izjavom 4., osiguravanje univerzalne usluge može uključivati pružanje određenih usluga nekim krajnjim korisnicima po cijenama koje odstupaju od onih koje su posljedica uobičajenih uvjeta na tržištu. Zbog toga je zakonodavac Zajednice predvidio, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 18. te direktive, da države članice trebaju, kada je to potrebno, uspostaviti mehanizme za financiranje neto troškova obveza pružanja univerzalne usluge u slučajevima kada proizlazi da se te obveze mogu pružiti samo uz gubitak odnosno uz neto troškove koji izlaze izvan uobičajenih tržišnih uvjeta (vidjeti presudu Base i dr.,
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, t.
34.
).
Trošak uloženog kapitala dio je ukupnosti troškova koje snosi poduzetnik koji posluje u uobičajenim tržišnim uvjetima. Stoga također mora biti uključen u izračun neto troškova obveze pružanja univerzalne usluge, kako bi se poduzetniku određenom za pružanje univerzalne usluge omogućio povrat nastalih specifičnih neto troškova, a da taj poduzetnik ne odstupi od uobičajenih tržišnih uvjeta ili pretrpi gubitak.
Nadalje, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 18. Direktive 2002/22, eventualno financiranje odobreno za naknadu neto troškova koji proizlaze iz obveze pružanja univerzalne usluge mora biti u skladu s člancima 107. i 108. UFEU‑a. Kao što to ističe Europska komisija, pri tumačenju pojma „neto troška“ u smislu te direktive treba uzeti u obzir pravila o procjeni naknade za usluge od općeg gospodarskog interesa na temelju članka 107. UFEU‑a.
S tim u vezi, Sud je već utvrdio da naknada za usluge koje su pružili poduzetnici korisnici u okviru izvršavanja obveza javne usluge ne smije premašiti iznos potreban za pokrivanje svih ili dijela troškova nastalih izvršavanjem tih obveza, uzimajući u obzir time ostvarene primitke i razumnu dobit iz ispunjenja tih obveza (vidjeti, po analogiji, presudu Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, t.
92.
).
Glede metode procjene prinosa na vlasnički kapital koju treba uzeti z obzir, iz uvodne izjave 18. proizlazi da neto troškovi koji proizlaze iz obveza pružanja univerzalne usluge trebaju biti ispravno izračunati i da se bilo kakav oblik financiranja provodi uz minimalno narušavanje tržišta, odnosno poduzetnika. Stoga bi prihod od kapitala trebao biti nužan i razuman, izravno povezan s ulaganjem realiziranim za potrebe pružanja univerzalne usluge, i ne bi smio dovesti do plaćanja prekomjerne naknade predmetnom davatelju usluge.
Kao što su to naveli češko regulatorno tijelo za telekomunikacije i Europska komisija, točka 61. Komunikacije Komisije o primjeni pravila o državnim potporama Europske unije na naknadu koja se dodjeljuje za obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa i članak 5. stavak 5. Odluke 2012/21 daju smjernice o načinu procjene „razumne dobiti“ koja odgovara stopi prinosa na kapital. Iako ne predstavlja obvezujuće pravno pravilo, ta komunikacija može poslužiti kao izvor inspiracije za tumačenje pojma „neto troškova“ u smislu Direktive 2002/22.
U skladu s točkom 61. te komunikacije i člankom 5. stavkom 5. Odluke 2012/21, „razumna dobit“ znači stopu prinosa na kapital koju zahtijeva prosječan poduzetnik koji razmišlja od tome bi li obavljao uslugu od općeg gospodarskog interesa za čitavog razdoblja trajanja ovlaštenja, uzimajući u obzir razinu rizika. Potonji ovisi o odnosnom sektoru, vrsti usluge i obilježjima kompenzacijskog mehanizma. Stopa prinosa na kapital ovdje znači internu stopu rentabilnosti poduzetnika za čitavog razdoblja trajanja ovlaštenja. Ta se stopa može utvrditi pozivanjem na usporedive poduzetnike.
S obzirom na te različite elemente, nacionalni sud mora provjeriti je li godišnja stopa prinosa na kapital iz nacionalnog zakonodavstva u skladu sa smjernicama iz točaka 40. do 43. ove presude, kada je određena paušalno u visini od 14,5% knjigovodstvene vrijednosti vlasničkog kapitala koji je uložio poduzetnik određen za pružanje univerzalne usluge.
Stoga na prvo pitanje treba odgovoriti da članke 12. i 13. Direktive 2002/22 treba tumačiti na način da se ne protive tomu da neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge obuhvaća „opravdanu korist“ davatelja te usluge, koju čini stopa prinosa na kapital koju zahtijeva poduzetnik usporediv s davateljem univerzalne usluge koji razmišlja od tome bi li obavljao uslugu od općeg gospodarskog interesa za čitavog razdoblja trajanja ovlaštenja, uzimajući u obzir razinu rizika.
Drugo i treće pitanje
Budući da sud koji je uputio zahtjev, nakon ispitivanja koje mora provesti u skladu s člankom 44. ove presude, može utvrditi da predmetno nacionalno zakonodavstvo nije u skladu sa smjernicama danima u okviru odgovora na prvo pitanje, potrebno je odgovoriti na drugo i treće pitanje, kojima sud koji je uputio zahtjev u biti pita mogu li se članci 12. i 13. Direktive 2002/22 tumačiti na način da imaju izravan učinak i, ako je odgovor potvrdan, može li se na njih pozivati protiv trgovačkog društva u kojem država članica drži 51% dionica.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, direktiva ne može sama po sebi stvarati obveze za pojedince, nego samo prava. Slijedom toga, pojedinac se ne može pozvati na direktivu protiv države članice ako je riječ o obvezi države izravno povezanoj s izvršenjem druge obveze koja je na temelju te direktive nametnuta trećoj osobi (vidjeti presude Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, t.
56.
i navedenu sudsku praksu i Arcor i dr.,
C‑152/07 do C‑154/07
,
EU:C:2008:426
, t.
35.
).
S druge strane, same nepovoljne posljedice na prava trećih osoba, čak i ako su sigurne, ne opravdavaju sprečavanje pojedinca da se poziva na odredbe direktive protiv predmetne države članice (vidjeti presude Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, t.
57.
i navedenu sudsku praksu i Arcor i dr.,
C‑152/07 do C‑154/07
,
EU:C:2008:426
, t.
36.
).
U glavnom postupku spor o kojem odlučuje sud koji je uputio zahtjev vodi se između privatnih osoba i predmetne države članice, koja djeluje putem nacionalnog regulatornog tijela koje je donijelo pobijano rješenje.
Slijedom toga, valja utvrditi da je O2 Czech Republic treća osoba u sporu o kojem odlučuje sud koji je uputio zahtjev i može trpjeti samo negativne posljedice koje se ne mogu smatrati obvezama nametnutima na temelju direktiva koje su predmet pozivanja pred sudom koji je uputio zahtjev. Iz toga slijedi da pitanje je li taj poduzetnik državni subjekt nije relevantno.
S obzirom na prethodno navedeno, potrebno je ispitati ispunjavaju li članci 12. i 13. Direktive 2002/22 uvjete za izravan učinak.
S tim u vezi, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se u svim slučajevima u kojima se odredbe neke direktive s obzirom na svoj sadržaj čine bezuvjetnima i dovoljno preciznima pojedinci mogu na njih pozivati pred nacionalnim sudovima protiv države članice u slučaju kada je ona tu direktivu pogrešno prenijela (vidjeti presude Pfeiffer i dr.,
C‑397/01 do C‑403/01
,
EU:C:2004:584
, t.
103.
i navedenu sudsku praksu i Arcor i dr.,
C‑152/07 do C‑154/07
,
EU:C:2008:426
, t.
40.
).
Članci 12. i 13. Direktive 2002/22 zadovoljavaju te kriterije jer jasno navode da se eventualno financiranje obveze pružanja univerzalne usluge mora provesti na temelju izračuna neto troška koji treba tumačiti na način da uključuje i „razumnu dobit“ koja odgovara stopi prinosa na kapital i da ta obveza ne podliježe nikakvim uvjetima. Iako Direktiva 2002/22 dopušta nacionalnim regulatornim tijelima određeni diskrecijski prostor u provedbi tih odredaba, ta okolnost ipak ne utječe na preciznost i bezuvjetnost obveze (vidjeti, po analogiji, presudu GMAC UK,
C‑589/12
,
EU:C:2014:2131
, t.
29.
,
30.
i
32.
).
Iz navedenoga proizlazi da je odgovor na drugo i treće pitanje da članke 12. i 13. Direktive 2002/22 treba tumačiti na način da imaju izravan učinak te se pojedinci mogu na njih izravno pozivati pred nacionalnim sudom kako bi osporili odluku nacionalnog regulatornog tijela.
Četvrto pitanje
Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li se Direktiva 2002/22 tumačiti u smislu da se primjenjuje u svrhu određivanja iznosa neto troškova obveza pružanja univerzalne usluge koju je za to određen poduzetnik pružio u razdoblju prije pristupanja Češke Republike Europskoj uniji, odnosno između 1. siječnja i 30. travnja 2004.
Članak 2. Akta o pristupanju predviđa da od pristupanja odredbe izvornih ugovora i akata koje su prije pristupanja donijele institucije i Europska središnja banka obvezuju nove države članice i primjenjuju se u tim državama u skladu s uvjetima utvrđenima tim ugovorima i Aktom o pristupanju.
Kao što je to Komisija istaknula, navedeni akt ne sadržava posebne odredbe za primjenu članaka Direktive 2002/22 prije pristupanja odnosnih država članica.
U nedostatku takvih odredaba, Direktiva 2002/22 postala je primjenjiva na Češku Republiku od datuma pristupanja Uniji, u skladu s člancima 2., 53. i 54. Akta o pristupanju (vidjeti u tom smislu presudu Saldanha i MTS,
C‑122/96
,
EU:C:1997:458
, t.
14.
; rješenje Pannon,
C‑143/09
,
EU:C:2009:564
, t.
17.
; presudu Elektrownia Pątnów II,
C‑441/08
,
EU:C:2009:698
, t.
32.
i rješenje RANI Slovakia,
C‑298/09
,
EU:C:2010:343
, t.
38.
).
Iz toga slijedi da Direktivu 2002/22 treba tumačiti na način da se ne primjenjuje u svrhu određivanja iznosa neto troškova obveza pružanja univerzalne usluge koju je pružio poduzetnik određen u razdoblju prije pristupanja Češke Republike Europskoj uniji, odnosno, za 2004. godinu, u razdoblju između 1. siječnja i 30. travnja 2004.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

1.
Članke 12. i 13. Direktive 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi) treba tumačiti na način da se ne protive tomu da neto trošak obveze pružanja univerzalne usluge obuhvaća „opravdanu korist“ davatelja te usluge, koju čini stopa prinosa na kapital koju zahtijeva poduzetnik usporediv s davateljem univerzalne usluge koji razmišlja od tome bi li obavljao uslugu od općeg gospodarskog interesa za čitavog razdoblja trajanja ovlaštenja, uzimajući u obzir razinu rizika.
2.
Članke 12. i 13. Direktive 2002/22 treba tumačiti na način da imaju izravan učinak te se pojedinci mogu na njih izravno pozivati pred nacionalnim sudom kako bi osporili odluku nacionalnog regulatornog tijela.
3.
Direktivu 2002/22 treba tumačiti na način da se ne primjenjuje u svrhu određivanja iznosa neto troškova obveza pružanja univerzalne usluge koju je za to određen poduzetnik pružio u razdoblju prije pristupanja Češke Republike Europskoj uniji, odnosno, za 2004. godinu, u razdoblju između 1. siječnja i 30. travnja 2004.

Potpisi
(
*
)   Jezik postupka: češki