CELEX: 62012CJ0390
EUMSZ 56. cikk
Szolgáltatásnyújtás szabadsága
Az Európai Unió Alapjogi Chartája
A 15
17., 47. és 50. cikk
A foglalkozás megválasztásának szabadsága és a munkavállaláshoz való jog, a vállalkozás szabadsága, a tulajdonhoz való jog, a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog, a ne bis in idem elve
51. cikk
Hatály
Az uniós jog végrehajtása
Szerencsejátékok
Valamely tagállam korlátozó szabályozása
Közigazgatási és büntetőjogi szankciók
Nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okok
Arányosság

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 56. cikk, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 15–17., 47. és 50. cikkének értelmezésére vonatkozik.
Ezt a kérelmet az R. Pfleger, az Autoart as (a továbbiakban: Autoart), M. Vucicevic, a Maroxx Software GmbH (a továbbiakban: Maroxx) és H‑J. Zehetner által, játékautomaták engedély nélküli üzemeltetése miatt velük szemben kiszabott közigazgatási szankciók tárgyában indított jogviták keretében terjesztették elő.
Az osztrák jogi háttér
A szerencsejátékról szóló szövetségi törvény
A szerencsejátékról szóló 1989. november 28‑i szövetségi törvény (Glücksspielgesetz, BGBl. 620/1989; a továbbiakban: GSpG) az alapügy tényállásának megvalósulása idején hatályos változatának „Lottójáték” címet viselő 2. §‑a ekként rendelkezik:
„(1)   A lottójáték olyan szerencsejáték,
1.
amelyet szerencsejáték‑szervező bonyolít le, szervez, kínál vagy bocsát a nyilvánosság rendelkezésére;
2.
amelyben játékosok vagy más személyek pénzösszeget (tétet) fizetnek be a játékban való részvétel keretében, és
3.
amelyből a szerencsejáték‑szervező, a játékosok vagy más személyek pénzösszegre (nyeremény) tesznek szert.
(2)   Szerencsejáték‑szervező az a személy, aki a szerencsejáték‑szervezésből történő haszonszerzés érdekében önállóan és tartósan folytat tevékenységet, még akkor is, ha ezt a tevékenységet nem a nyeremény elérése céljából alakították ki. Ha több személy a köztük fennálló megállapodás értelmében egy adott helyen szerencsejáték szervezése céljából a fenti (1) bekezdés 2. és 3. pontja szerinti pénzösszegekkel részleges szolgáltatásokat nyújt, a szerencsejáték szervezésében közvetlenül részt vevő minden személyt szerencsejáték‑szervezőnek kell tekinteni, még akkor is, ha nem áll szándékukban a haszonszerzés, vagy csak a szerencsejáték lebonyolításában, szervezésében vagy felkínálásában vesznek részt.
(3)   Játékautomatával folytatott lottójátékról van szó, amennyiben a játék kimenetelét nem központilag, hanem a magában a játékautomatában található mechanikus vagy elektronikus berendezés útján döntik el. [...]
(4)   Tiltott az olyan lottójáték, amely tekintetében nem adtak koncessziót vagy engedélyt a jelen szövetségi törvény alapján, és amely nincs kizárva a szövetségi államot a 4. § értelmében megillető szerencsejáték‑monopólium alól.”
A GSpG „Szerencsejáték‑monopólium” című 3. §‑a értelmében a szerencsejátékok szervezésének joga a szövetségi államot illeti meg.
Mindazonáltal, a GSpG 5. §‑a értelmében a játékautomatákkal folytatott lottójátékot a länder (tartományok) joga szabályozza. Ezenfelül e szakasz akként rendelkezik, hogy a kilenc länder mindegyike átengedheti koncesszió útján harmadik személynek a játékautomatákkal folytatott lottójáték szervezésének jogát, amennyiben a közreműködők eleget tesznek az ezekben meghatározott közrendi minimumkövetelményeknek, és a játékosok védelmére vonatkozó különleges kísérő intézkedéseknek. Ilyen, „kis jelentőségű szerencsejátéknak” tekintett lottójátékot vagy azokban a helyiségekben lehet szervezni, amelyek legalább tíz, legfeljebb 50 játékautomatát foglalnak magukban, amely játékautomatáknál a tét legfeljebb 10 euró, és a játékonkénti legnagyobb nyeremény 10000 euró, vagy legfeljebb három önálló játékautomata rendelkezésre bocsátása útján, amelyeknél a tét legfeljebb 1 euró és a játékonkénti legnagyobb nyeremény 1000 euró, landokként legfeljebb három érvényes játékautomata‑üzemeltetési engedély adható ki, legfeljebb tizenöt évre.
A GSpG alapügy tényállása megvalósulásának idején hatályos változatának „A közigazgatási szankciókról szóló rendelkezések” címet viselő 52. §‑a az alábbiakat írja elő:
„(1)   Közigazgatási jogsértést követ el, és a hatóság által kiszabott, 22000 euróig terjedő pénzbírsággal büntethető
1.
aki szerencsejáték‑szervezőként részvétel céljából az ország területéről a 2. § (4) bekezdése értelmében tiltott lottójátékot bonyolít, szervez vagy bocsát rendelkezésre, vagy abban a 2. § (2) bekezdése értelmében vett szerencsejáték‑szervezőként részt vesz;
[...]
(2)   Amennyiben, lottójátékban való részvétel keretében játékosok vagy más személyek játékonként 10 eurót meghaladó pénzösszeget fizetnek, úgy az nem tekinthető csekély összegnek, következésképpen a jelen szövetségi törvény alapján fennálló esetleges büntethetőség háttérbe szorul a büntető törvénykönyv [(Strafgesetzbuch)] 168. §‑a alapján fennálló büntethetőséghez képest.
(3)   Ha a fenti (1) bekezdés értelmében vett közigazgatási jogsértéseket nem az ország területén követték el, azokat úgy kell tekinteni, mint amelyeket ott követtek el, ahonnan az ország területén való részvétel megvalósult.
(4)   Az olyan elektronikus lottójátékban való részvétel, amely tekintetében a szövetségi pénzügyminisztérium nem adott koncessziót, szankciót von maga után, amennyiben a szükséges tétet az ország területéről fizették meg. E tilalom megszegésének szankciója szándékos elkövetés esetén 7500 euró összegű pénzbírságig, egyéb esetekben 1500 euró összegű pénzbírságig terjedhet.
[...]”
A GSpG 53., 54. és 56a.§‑nak megfelelően a hatóság ezen, szankció kiszabására vonatkozó hatásköre kiegészül a GSpG 3. §‑a szerinti szerencsejáték‑monopólium egyéb megsértéseinek megelőzését szolgáló biztonsági intézkedésekre vonatkozó széles jogkörökkel. E jogkörök magukban foglalják a játékautomaták és a beavatkozással érintett egyéb tárgyak ideiglenes vagy végleges lefoglalását, elkobzását majd megsemmisítését, és azon létesítmény bezárását, amelyben ezeket az automatákat a nyilvánosság rendelkezésére bocsátották, amint azt a GSpG 53. §‑ának (1) és (2) bekezdése, 54. §‑ának (1) és (3) bekezdése, valamint 56a. §‑a előírja.
A büntető törvénykönyv
Ausztriában a szerencsejáték koncesszióval nem rendelkező személy által, haszonszerzés céljából történő szervezése a GSpG értelmében kiszabható közigazgatási szankciókon felül büntetőjogi következményeket is von maga után. A büntető törvénykönyv 168. §‑ának (1) bekezdése büntetni rendeli azt, „aki saját vagy harmadik személy anyagi haszonszerzése céljából jogilag tiltott vagy olyan játékot szervez, amelynek kedvező vagy kedvezőtlen kimenetele kizárólag vagy túlnyomórészt a véletlen függvénye, vagy aki ilyen játék rendezésére szervezett összejövetelt támogat”. A kiszabható büntetés hat hónapig terjedő vagy legfeljebb 360 napi pénzbüntetési tételnek megfelelő szabadságvesztés lehet. E törvénykönyv 168. §‑a (2) bekezdésének értelmében ugyanezen szankciókkal büntetendő „aki ilyen játékban szerencsejáték‑szervezői minőségben vesz részt”.
Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból, valamint a Bíróság rendelkezésére álló ügyiratokból kitűnik, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapját a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő négy jogvita képezi, amelyekben az a tényállási elem közös, hogy Felső‑Ausztria különböző létesítményeiben végzett ellenőrzések nyomán engedély nélkül üzemeltetett, vagyis a GSpG értelmében tiltott szerencsejáték szervezésére szolgáló játékautomatákat foglaltak le ideiglenes jelleggel.
Az első alapeljárás keretében a pénzügyőrség ellenőrei 2012. március 29‑én ellenőrzést folytattak a Pergben (Ausztria) található „Cash‑Point” nevű létesítményben, és ezen ellenőrzés nyomán ideiglenesen lefoglaltak hat olyan játékautomatát, amely nem rendelkezett hatósági engedéllyel. 2012. június 12‑én a pergi Bezirkshauptmannschaft (megyei közigazgatási hatóság) az R. Pflegerrel mint jogellenes szerencsejáték szervezőjével és a Cseh Köztársaságban székhellyel rendelkező Autoarttal mint a lefoglalt berendezések feltételezett tulajdonosával szemben az ideiglenes lefoglalást helybenhagyó határozatokat fogadott el.
A második alapeljárás keretében a pénzügyőrség ellenőrei 2012. március 8‑án ellenőrzést folytattak a Welsben (Ausztria) található „SJ‑Bet Sportbar” létesítményben, és ezen ellenőrzés nyomán ideiglenesen lefoglaltak nyolc olyan játékautomatát, amely nem rendelkezett hatósági engedéllyel. 2012. július 4‑én a welsi Bundespolizeidirektion (szövetségi rendőr‑főkapitányság) az ideiglenes lefoglalást helyben hagyó határozatot fogadott el M. Vucicevic szerb állampogárral, a nyolc lefoglalt berendezésből kettő feltételezett tulajdonosával szemben.
A harmadik alapeljárás keretében a pénzügyőrség ellenőrei 2010. november 30‑án ellenőrzést folytattak egy regaui (Felső‑Ausztria) benzinkútnál, és ezen ellenőrzés nyomán ideiglenesen lefoglaltak az osztrák Maroxx társaság tulajdonát képező két játékautomatát, amely nem rendelkezett hatósági engedéllyel. 2010. december 16‑án a vöcklabrucki Bezirkshauptmannschaft J. Baumeister német állampolgárral, az említett benzinkút üzemeltetőjével és a GSpG értelmében vett szerencsejáték‑szervezővel szemben az ideiglenes lefoglalást helybenhagyó határozatot hozott. A kérdést előterjesztő bíróság a J. Baumeister által e határozattal szemben benyújtott fellebbezést elkésettnek nyilvánította. A vöcklabrucki Bezirkshauptmannschaft 2012. május 31‑i határozatával elrendelte továbbá a két lefoglalt berendezés elkobzását.
A negyedik alapeljárás keretében 2010. november 13‑án a pénzügyőrség ellenőrei ellenőrzést folytattak egy ennsi (Ausztria) benzinkútnál, és az említett ellenőrzés nyomán ideiglenesen lefoglaltak három olyan játékautomatát, amely nem rendelkezett hatósági engedéllyel. A vöcklabrucki Bezirkshauptmannschaft a berendezések tulajdonosával, a Maroxxszal szemben a lefoglalást helybenhagyó határozatot hozott.
2012. július 3‑i határozatával az említett hatóság a benzinkút üzemeltetőjével, H‑J. Zehetner osztrák állampolgárral szemben 1000 euró összegű, nemfizetés esetén tizenöt órás szabadságvesztésre változtatható pénzbírságot szabott ki, és ugyanezen határozatban a berendezések tulajdonosával és bérbeadójával, a Maroxxszal szemben 10000 euró összegű, 152 órás szabadságvesztésre változtatható pénzbírságot szabott ki.
E határozatok mindegyikével szemben fellebbezést nyújtottak be a kérdést előterjesztő bíróság előtt.
E bíróság álláspontja szerint az osztrák hatóságok nem bizonyították a Dickinger és Ömer ítéletnek (C‑347/09,
EU:C:2011:582
) megfelelően, hogy a szóban forgó időszakban a bűnözés és/vagy a játékszenvedély ténylegesen jelentős problémát jelentett. E hatóságok azt sem bizonyították, hogy a bűnözés elleni küzdelem és a játékosok védelme, nem pedig egyszerűen az állami bevételek maximalizálása volt a szerencsejáték‑monopólium rendszerének valódi célja. A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli továbbá, hogy „rendkívüli reklámköltségeket” fordítottak „agresszív” kampányra, miáltal e monopólium jogosultjainak üzletpolitikája nem korlátozódott a tevékenység mértéktartó reklámmal kísért, ellenőrzött kiterjesztésére.
A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli tehát, hogy jelen ügyben vizsgált rendszer összességében nem alkalmas arra, hogy biztosítsa a Bíróság ítélkezési gyakorlatában megkövetelt koherenciát (lásd különösen: Carmen Media Group ítélet, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, 69. és 71. pont), és ennélfogva nem egyeztethető össze a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikk által biztosított szabadságával.
Mindazonáltal, amennyiben a Bíróság azt állapítaná meg, hogy az EUMSZ 56. cikkel és a Charta 15–17. cikkével nem ellentétes a fenti okok miatt egy ilyen nemzeti szabályozás, a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy az EUMSZ 56. cikkel és a Charta 15–17., 47. és 50. cikkével nem ellentétes‑e mégis egy olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a szerencsejáték‑szervező mint a játékautomaták engedély nélküli üzemeltetése esetén potenciálisan büntethető személy fogalma igen tág meghatározást nyer, és amely szabályozás egyértelmű törvényi rendelkezések hiányában a közigazgatási és büntetőjogi szankciók alkalmazásának kiszámíthatatlanságával jellemezhető.
Az Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich ilyen körülmények között határozott úgy, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1)
Ellentétes‑e az EUMSZ 56. cikkben és a Charta 15–17. cikkében kifejezésre jutó arányosság elvével az olyan nemzeti szabályozás, mint a GSpG 3–5. §‑ának, valamint 14. és 21. §‑ának az alapeljárásokban releváns rendelkezései, amelyek a szerencsejátékok automatákkal történő lebonyolítását csak előzetes, mindazonáltal csak korlátozott számban rendelkezésre álló engedély megadásának – mind büntetőjogi, mind közvetlenül hatósági eszközökkel szankcionált– feltétele mellett teszik lehetővé, jóllehet eddig – amennyire megállapítható – az állam egyetlen bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásban sem bizonyította, hogy az ezzel összefüggő bűnözés és/vagy játékszenvedély ténylegesen olyan jelentős problémát képez, amely nem oldható meg az engedélyezett játéktevékenységek nagyszámú egyedi szolgáltatóra történő ellenőrzött kiterjesztése útján, hanem csak egy monopolhelyzetben lévő vállalkozás (illetve rendkívül kis számú, oligopóliumban részes vállalkozás) ellenőrzött, csupán mérsékelt reklámmal összekapcsolt terjeszkedése útján?
2)
Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén: Ellentétes‑e az EUMSZ 56. cikkben és a Charta 15–17. cikkében kifejezésre jutó arányosság elvével az olyan nemzeti szabályozás, mint a GSpG 52–54. §‑a és 56a. §‑a, valamint az Büntető Törvénykönyv 168. §‑a, amelyek határozatlan törvényi fogalmak eredményeként olyan személyek, akik részvétele csupán közvetett, különböző (adott esetben az Európai Unió más tagállamaiban letelepedett) kategóriáinak (mint például a játékautomaták egyszerű eladói vagy bérbeadói) csaknem korlátlan büntethetőségét hozzák létre?
3)
A második kérdésre adandó nemleges válasz esetén: Ellentétes‑e a nyilvánvalóan a Charta 16. cikkének alapjául szolgáló demokratikus jogállami követelményekkel és/vagy a Charta 47. cikke szerinti tisztességesség és hatékonyság követelményével, és/vagy az EUMSZ 56. cikk szerinti átláthatóság követelményével, és/vagy a Charta 50. cikke szerinti kétszeres eljárás és kétszeres büntetés tilalmával az olyan nemzeti szabályozás, mint a GSpG 52–54. és 56a. §‑a, valamint a Büntető Törvénykönyv 168. §‑a, amelyek kölcsönös elhatárolása egyértelmű törvényi szabályozás hiányában a polgár számára
ex ante
alig előre látható és kiszámítható, hanem a konkrét egyedi esetben csak költséges formális eljárás útján tisztázható, és amelyekhez mindazonáltal széles körű különbségek kapcsolódnak a hatáskörök (közigazgatási hatóságok vagy bíróság), a beavatkozási hatáskörök, az ezzel összefüggő stigmatizálság és a perbeli jogállás (például a bizonyítási teher megfordítása) tekintetében?
4)
Az első három kérdés valamelyikére adandó igenlő válasz esetén: Ellentétes‑e az EUMSZ 56. cikkel és/vagy a Charta 15–17. cikkével és/vagy a Charta 50. cikkével az olyan személyek megbüntetése, akik a GSpG 2. §‑a (1) bekezdésének 1. pontjában és 2. §‑ának (2) bekezdésében említett szoros kapcsolatban állnak egy játékautomatával, és/vagy e készülékek lefoglalása, illetve elkobzása, és/vagy az ilyen személyek teljes vállalkozásának bezárása?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
A Bíróság hatásköréről
Az osztrák kormány a Bíróság hatáskörének hiányára hivatkozik azt állítva, hogy az előterjesztett kérdések kizárólagosan belső helyzetre vonatkoznak, és nem mutatnak semmilyen kapcsolatot az uniós joggal, tekintve, hogy a jelen ügyben nem azonosítható egyetlen határon átnyúló tényező sem.
E tekintetben vitathatatlan, hogy ami az EUMSZ 56. cikk értelmezését illeti, ha az alapeljárások valamennyi körülménye egyetlen tagállamon belülre korlátozódik, meg kell vizsgálni, hogy a Bíróságnak van‑e hatásköre az említett rendelkezésről határozatot hozni (lásd ebben az értelemben: Duomo Gpa és társai ítélet, C‑357/10–C‑359/10,
EU:C:2012:283
, 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Mindazonáltal, amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, a pergi megyei közigazgatási hatóság 2012. június 12‑én az ideiglenes lefoglalást – köztük az Autoarttal mint a lefoglalt berendezések feltételezett tulajdonosával szemben eszközölt lefoglalást – helybenhagyó határozatokat fogadott el.
A Cseh Köztársaságban székhellyel rendelkező Autoart alapjogvitákban való jelenléte bizonyítja, hogy e jogviták semmiképpen nem kizárólagosan belső helyzetre vonatkoznak.
Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezik az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések megválaszolására.
Az elfogadhatóságról
Az osztrák kormány úgy véli továbbá, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet mint elfogadhatatlant el kell utasítani, mivel az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem mutatja be a ténybeli hátteret elégségesen ahhoz, hogy a Bíróság hasznos választ adhasson.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a nemzeti bíróság által saját felelősségére meghatározott jogszabályi és ténybeli háttér alapján – amelynek helytállóságát a Bíróság nem vizsgálhatja – az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróságok által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (Melki és Abdeli ítélet, C‑188/10 és C‑189/10,
EU:C:2010:363
, 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ugyancsak az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az uniós jognak a nemzeti bíróság számára hasznos értelmezése megköveteli, hogy a nemzeti bíróság meghatározza az általa feltett kérdések ténybeli és jogszabályi hátterét, vagy legalábbis kifejtse azokat a ténybeli körülményeket, amelyeken e kérdések alapulnak. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatnak másrészről pontosan meg kell jelölnie azon okokat, amelyek arra indították a nemzeti bíróságot, hogy felvesse az uniós jog értelmezésének kérdését, és amelyek alapján szükségesnek tartotta a Bíróság elé terjeszteni a kérdését (Mulders‑ítélet, C‑548/11,
EU:C:2013:249
, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozat elégségesen írja le az alapjogviták jogi és ténybeli hátterét, a kérdést előterjesztő bíróság által rendelkezésre bocsátott információk pedig lehetővé teszik az előterjesztett kérdés hatókörének meghatározását.
E körülmények között az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatónak kell tekinteni.
A Charta alkalmazhatóságáról
Az osztrák, a belga, a holland és a lengyel kormány úgy véli, hogy a Charta nem alkalmazható az alapjogviták keretében, mivel a szerencsejátékok területén, amelyen nem került sor harmonizációra, az e területre vonatkozó nemzeti szabályozások nem tekinthetők az uniós jog a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében vett végrehajtásának.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a tagállamok eljárását illetően a Charta alkalmazási körét a Charta 51. cikkének (1) bekezdése határozza meg, amelynek értelmében a Charta rendelkezéseinek a tagállamok csak annyiban címzettjei, amennyiben az Unió jogát hajtják végre (Åkerberg Fransson ítélet, C‑617/10,
EU:C:2013:105
, 17. pont).
A Charta e cikke így megerősíti a Bíróság azzal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát, hogy a tagállamok eljárásainak milyen mértékben kell megfelelniük az uniós jogrendben biztosított alapvető jogokból eredő követelményeknek (Åkerberg Fransson ítélet,
EU:C:2013:105
, 18. pont).
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából ugyanis lényegében az következik, hogy az uniós jogrendben biztosított alapvető jogokat az uniós jog által szabályozott valamennyi tényállásra alkalmazni kell, az ilyen tényállásokon kívül azonban nem. A Bíróság ennyiben emlékeztetett már arra, hogy a Chartára tekintettel nem mérlegelheti az olyan nemzeti szabályozást, amely nem tartozik az uniós jog keretei közé. Ezzel szemben, amint az ilyen szabályozás az uniós jog alkalmazási körébe kerül, az előzetes döntéshozatal keretében eljáró Bíróságnak meg kell adnia minden ahhoz szükséges értelmezési szempontot, hogy a nemzeti bíróság mérlegelhesse e szabályozás azon alapvető jogokkal való összeegyeztethetőségét, amelyeknek a tiszteletben tartását biztosítja (Åkerberg Fransson ítélet,
EU:C:2013:105
, 19. pont).
Következésképpen, mivel ha valamely nemzeti szabályozás az uniós jog alkalmazási körébe tartozik, a Charta által biztosított alapvető jogokat tiszteletben kell tartani, nem állhat fenn olyan tényállás, amelyre anélkül vonatkozna az uniós jog, hogy az említett alapvető jogokat alkalmazni kellene. Az uniós jog alkalmazhatósága magában foglalja a Charta által biztosított alapvető jogok alkalmazhatóságát (Åkerberg Fransson ítélet,
EU:C:2013:105
, 21. pont).
E tekintetben a Bíróság már kimondta, hogy ha valamely tagállam nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okokra hivatkozik az olyan szabályozás igazolása érdekében, amely akadályozhatja a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását, az ilyen, uniós jog által előírt igazolást az általános uniós jogelvek és különösen az immár a Charta által biztosított alapvető jogok fényében kell értelmezni. Ezt a nemzeti szabályozást tehát csak akkor lehet a szolgáltatásnyújtás szabadsága alóli kivételnek tekinteni, ha összhangban van a Bíróság által védelemben részesített alapvető jogokkal (lásd ebben az értelemben: ERT‑ítélet, C‑260/89,
EU:C:1991:254
, 43. pont).
Amint az ezen ítélkezési gyakorlatból következik, amennyiben egy adott nemzeti szabályozásról bebizonyosodik, hogy akadályozhatja a Szerződés által biztosított egy vagy több alapvető szabadság gyakorlását, e szabályozást csak akkor lehet a szolgáltatásnyújtás szabadsága alóli kivételnek tekinteni ezen akadályozás igazolása érdekében, ha összhangban van a Bíróság által védelemben részesített alapvető jogokkal. Ezen, az alapvető jogokkal való összhangra vonatkozó kötelezettség nyilvánvalóan az uniós jog és ezzel a Charta alkalmazási körébe tartozik. Tehát ha valamely tagállam az uniós jog szerinti kivételeket vezet be a Szerződés által biztosított valamely alapvető szabadság akadályozásának igazolása céljából, azt úgy kell tekinteni, amint azt a főtanácsnok megállapította indítványának 46. pontjában, hogy a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében „végrehajtja az uniós jogot”.
A jelen, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre ezen elvek fényében kell válaszolni.
Az ügy érdeméről
Az első kérdésről
A kérdést előterjesztő bíróság első kérdésével lényegében arra keres választ, hogy az EUMSZ 56. cikket, valamint a Charta 15–17. cikkét akként kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás.
– Az EUMSZ 56. cikk címén végzett vizsgálat
Az az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás, amely a közigazgatási hatóságok előzetes engedélyének hiányában tiltja a játékautomaták üzemeltetését, a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadsága korlátozásának minősül (lásd ebben az értelemben különösen: Placanica és társai ítélet, C‑338/04, C‑359/04 és C‑360/04,
EU:C:2007:133
, 42. pont).
Mindazonáltal értékelni kell, hogy egy ehhez hasonló korlátozás megengedhető‑e az EUMSZ 51. cikkben és az EUMSZ 52. cikkben kifejezetten szabályozott, a szolgáltatásnyújtás szabadsága terén az EUMSZ 62. cikk alapján alkalmazandó – közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok miatti – eltérések címén, illetve hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében azt igazolhatják‑e nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okok (Garkalns‑ítélet, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében a szerencsejáték‑tevékenységekre vonatkozó korlátozásokat igazolhatják nyomós nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okok, mint például a fogyasztók védelme, és a csalásnak, valamint az állampolgárok a játékhoz kapcsolódó túlzott kiadásokra való ösztönzésének a megelőzése (lásd ebben az értelemben: Carmen Media Group ítélet,
EU:C:2010:505
, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben, ami az alapügy tárgyát képező osztrák szabályozás által deklaráltan elérni kívánt célokat, így a szerencsejáték‑kínálat korlátozását és az e játékokhoz kapcsolódó bűnözés elleni, azok ellenőrzött mederben való terelése segítségével történő küzdelmet illeti, emlékeztetni kell arra, hogy ezek azon célok sorába tartoznak, amelyeket az ítélkezési gyakorlat az alapvető szabadságok szerencsejáték‑ágazatban történő korlátozásának igazolására alkalmasakként ismer el (lásd ebben az értelemben: Costa és Cifone ítélet, C‑72/10 és C‑77/80,
EU:C:2012:80
, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy a tagállamok által előírt korlátozásoknak meg kell felelniük a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő, az arányosságra és a hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó feltételeknek. Ily módon a nemzeti jogszabály csak akkor alkalmas az említett cél megvalósítására, ha azt valóban koherens és szisztematikus módon kívánja elérni (lásd ebben az értelemben: Liga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ítélet, C‑42/07,
EU:C:2009:519
, 59–61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Pusztán az a tény, hogy valamely tagállam egy másik tagállamétól eltérő védelmi rendszert választott, nem befolyásolhatja az e területen hozott rendelkezések arányosságának megítélését. Az ilyen rendelkezéseket kizárólag az érintett tagállam illetékes hatóságai által kitűzött célok és az általuk biztosítani kívánt védelmi szint figyelembevételével kell értékelni (HIT és HIT LARIX ítélet, C‑176/11,
EU:C:2012:454
, 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A szerencsejátékok szervezésének különleges területén ugyanis a nemzeti hatóságok elegendő mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a fogyasztók és a szociális rend védelmével kapcsolatos követelmények megállapítása terén, valamint – amennyiben a Bíróság ítélkezési gyakorlatában megállapított feltételek egyebekben teljesülnek – a tagállamok feladata annak mérlegelése, hogy az elérni kívánt jogszerű célokra tekintettel szükséges‑e a játékkal és a fogadással kapcsolatos tevékenységek teljes vagy részleges tiltása, vagy elegendő annak enyhébb vagy szigorúbb ellenőrzési eljárások előírásával történő korlátozása (lásd ebben az értelemben: Stoß és társai ítélet, C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 és C‑410/07,
EU:C:2010:504
, 76. pont, valamint Carmen Media Group ítélet,
EU:C:2010:505
, 46. pont).
Ezen felül nem vitatott, hogy – ellentétben a szabad és nem torz verseny hagyományos piacon való megteremtésével – e versenynek a szerencsejátékok különleges piacán, azaz több, ugyanazon szerencsejátékot kínáló gazdasági szereplő között történő alkalmazása káros hatással járhat annak folytán, hogy e gazdasági szereplőket arra ösztönözheti, hogy kínálatuk vonzóbbá tétele érdekében találékonyságuk terén versenyezzenek, és ezáltal növeljék a fogyasztók játékra fordított kiadásait, valamint azok függőségének kockázatát (Stanleybet International és társai ítélet, C‑186/11 és C‑209/11,
EU:C:2013:33
, 45. pont).
Mindazonáltal, azon célok meghatározása, amelyeket az EUMSZ 267. cikk alapján a Bíróság elé terjesztett ügyben a nemzeti szabályozás valójában meg kíván valósítani, a kérdést előterjesztő bíróság hatáskörébe tartozik (lásd ebben az értelemben: Dickinger és Ömer ítélet,
EU:C:2011:582
, 51. pont).
Ezen felül ugyancsak a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a Bíróság által nyújtott útmutatásokra figyelemmel, megvizsgálja azt, hogy az érintett tagállam által előírt korlátozások az arányosságuk tekintetében megfelelnek‑e a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő feltételeknek (lásd: Dickinger és Ömer ítélet,
EU:C:2011:582
, 50. pont).
A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy különösen az érintett korlátozó szabályozás alkalmazásának konkrét részletszabályaira tekintettel bizonyosodjon meg afelől, hogy e szabályozás valóban megfelel a szerencsejátékban való részvétel lehetőségeinek a csökkentésére, az e területen folytatott tevékenységek korlátozására, valamint az e játékokhoz kapcsolódó bűnözés elleni küzdelem koherens és szisztematikus megvalósítására irányuló törekvésnek (lásd: Dickinger és Ömer ítélet,
EU:C:2011:582
, 50. és 56. pont).
E tekintetben a Bíróság már megállapította, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága akadályozásának igazolására alkalmas célra hivatkozni szándékozó tagállam feladata az e kérdést elbíráló bíróság számára minden olyan információt rendelkezésre bocsátani, amelyek alapján e bíróság megbizonyosodhat arról, hogy az említett intézkedés valóban megfelel az arányosság elvéből eredő követelményeknek (lásd: Dickinger és Ömer ítélet,
EU:C:2011:582
, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezzel szemben ezen ítélkezési gyakorlatból nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a tagállam önmagában amiatt, hogy nem tud felmutatni olyan tanulmányokat, amelyek a kérdéses szabályozás alapjául szolgálhattak, elveszíti azt a lehetőséget, hogy alátámassza a belső korlátozó intézkedéseknek az e követelményeknek való megfelelőségét (lásd ebben az értelemben: Stoß és társai ítélet,
EU:C:2010:504
, 72. pont).
Következésképpen a nemzeti bíróságnak az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló korlátozó szabályozás elfogadását és végrehajtását kísérő körülményeket átfogóan kell értékelnie.
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság úgy ítéli meg, hogy a nemzeti hatóságok nem bizonyították, hogy a szóban forgó időszakban a bűnözés és/vagy a játékszenvedély ténylegesen jelentős problémát jelentett.
Úgy tűnik továbbá, hogy e bíróság megítélése szerint a szóban forgó korlátozó rendszer valódi célja nem a bűnözés elleni küzdelem és a játékosok védelme, hanem egyszerűen az állami bevételek maximalizálása volt, noha, amint azt a Bíróság a korábbiakban megállapította, az államkincstár bevételeinek maximalizálása mint egyedüli cél nem teszi lehetővé a szolgáltatásnyújtási szabadság ilyen jellegű korlátozását (lásd: Dickinger és Ömer ítélet,
EU:C:2011:582
, 55. pont). E rendszer mindenképpen aránytalannak tűnik, mivel nem alkalmas arra, hogy biztosítsa a Bíróság ítélkezési gyakorlatában megkövetelt koherenciát, és túlmutat azon, ami a deklaráltan elérni kívánt célok megvalósításához szükséges.
Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság végső soron megerősítené ezt az értékelést, úgy azt kellene megállapítania, hogy az alapügy tárgyát képező rendszer nem egyeztethető össze az uniós joggal.
E megfontolások fényében az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikket akként kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás, amennyiben e szabályozás valójában nem a játékosok védelmének vagy a bűnözés elleni küzdelemnek a célját követi, és ténylegesen nem felel meg a szerencsejátékban való részvétel lehetőségeinek csökkentése vagy az e játékokhoz kapcsolódó bűnözés elleni küzdelem koherens és szisztematikus megvalósítására irányuló törekvésnek.
– A Charta 15–17. cikke címén végzett vizsgálat
Valamely, az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló, az EUMSZ 56. cikk címén korlátozó nemzeti szabályozás korlátozhatja továbbá a foglalkozás megválasztásának szabadságát, a vállalkozás szabadságát és a tulajdonhoz való jogot, amelyeket a Charta 15–17. cikke biztosít.
A Charta 52. cikkének (1) bekezdése értelmében e korlátozás csak akkor engedhető meg, ha arról törvény rendelkezik, és az említett jogok és szabadságok lényeges tartalmát tiszteletben tartja. Továbbá, az arányosság elvére figyelemmel, ilyen korlátozásra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha az az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
Márpedig, amint azt a főtanácsnok megállapította indítványának 63–70. pontjában, az alapügy körülményeihez hasonló körülmények között a szolgáltatásnyújtás szabadságának az EUMSZ 56. cikk értelmében nem igazolt vagy aránytalan korlátozása, a Charta 15–17. cikkének összefüggésében, nem engedhető meg az említett 52. cikk (1) bekezdése szerint sem.
Következésképpen a jelen ügyben az alapügy tárgyát képező nemzeti szabályozással megvalósított korlátozás EUMSZ 56. cikk címén történő vizsgálatának ki kell terjednie a Charta 15–17. cikkében foglalt jogok és szabadságok gyakorlásának esetleges korlátozására is, az e címen végzett külön vizsgálat nem szükséges.
A második és a harmadik kérdésről
A második és a harmadik kérdést kizárólag arra az eshetőségre terjesztették a Bíróság elé, amennyiben az az első kérdésre nemleges választ adna.
Az első kérdésre adott válaszra tekintettel a második és a harmadik előterjesztett kérdésre nem kell válaszolni.
A negyedik kérdésről
Negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az EUMSZ 56. cikket, valamint a Charta 15–17. és 50. cikkét akként kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétesek az alapügy tárgyát képező nemzeti szabályozás által előírtakhoz hasonló szankciók, amelyek sorában szerepel a játékautomaták elkobzása és megsemmisítése, valamint azon létesítmény bezárása, amelyben e gépeket a nyilvánosság rendelkezésére bocsátották.
Márpedig az alapügyek összefüggésében hangsúlyozni kell, hogy ha korlátozó rendszert léptettek életbe a szerencsejátékok területén, és az említett rendszer nem egyeztethető össze az EUMSZ 56. cikkel, akkor e rendszer valamely gazdasági szereplő általi megsértése esetén nem lehet szankciókat alkalmazni (lásd ebben az értelemben: Placanica és társai ítélet,
EU:C:2007:133
, 63. és 69. pont, valamint Dickinger és Ömer ítélet,
EU:C:2011:582
, 43. pont).
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

Az EUMSZ 56. cikket akként kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás, amennyiben e szabályozás valójában nem a játékosok védelmének vagy a bűnözés elleni küzdelemnek a célját követi, és ténylegesen nem felel meg a szerencsejátékban való részvétel lehetőségeinek csökkentése vagy az e játékokhoz kapcsolódó bűnözés elleni küzdelem koherens és szisztematikus megvalósítására irányuló törekvésnek.

Aláírások
(
*1
)   Az eljárás nyelve: német.