CELEX: 62010TJ0499
Valtiontuki
Unkarin valtion ja öljy- ja kaasuyhtiö MOL:n välinen sopimus, joka koskee hiilivetyjen tuotantoon liittyviä kaivosmaksuja
Lakisääteisen maksujärjestelmän myöhempi muuttaminen
Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi
Valikoivuus

Tosiseikat
Kantaja, MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., on Budapestiin (Unkari) sijoittunut yhtiö, jonka pääasialliseen toimintaan kuuluu raakaöljyn, maakaasun ja kaasutuotteiden etsintä ja tuotanto, raakaöljypohjaisten tuotteiden kuljetus, varastointi ja jakelu tukku- ja vähittäiskauppiaille, maakaasun siirto sekä alkeenien ja polyolefiinien tuotanto ja myynti.
Unkarissa säädellään kaikkea kaivos- ja louhostoimintaa, hiilivetyihin liittyvä toiminta mukaan lukien, kaivostoiminnan harjoittamisesta annetussa vuoden 1993 XLVIII laissa (1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról; jäljempänä kaivoslaki). Kaivoslain mukaan sääntelytehtävät kuuluvat kaivoksista vastaavalle ministerille ja kaivosviranomaiselle, joka valvoo kaivostoimintaa.
Kaivoslaissa säädetään, että etsintää ja louhos- ja kaivostoimintaa voidaan harjoittaa kahden erilaisen oikeudellisen järjestelyn mukaan. Kaivoslain 8-19 §:ssä säädetään konsessiojärjestelmästä sellaisia alueita varten, joiden osalta katsotaan muun muassa geologisten tietojen perusteella, että niillä on paljon tuotettavia mineraaleja, ja jotka on luokiteltu ”rajoitetuiksi”(kaivoslain 9 §:n 1 momentti); konsessio myönnetään jokaista rajoitettua aluetta varten järjestetyssä tarjouspyyntömenettelyssä kaivostoiminnasta vastaavan ministerin ja tarjouspyyntömenettelyn voittaneen yrityksen välisen sopimuksen perusteella (kaivoslain 10–12 §). ”Avoimiksi” luokiteltuja alueita, joilla lähtökohtaisesti on vähemmän tuotettavia materiaaleja, voidaan hyödyntää kaivosviranomaisen myöntämällä luvalla, jos hakija täyttää laissa asetetut edellytykset (kaivoslain 5 §:n 1 momentin a kohta ja 4 momentti).
Kaivoslain 20 §:ssä määritellään säännöt, joiden mukaisesti vahvistetaan valtiolle maksettavat kaivosmaksut. Kaivoslain 20 §:n 11 momentissa säädetään, että kaivosmaksun suuruus on tietty prosenttimäärä, joka määritellään tapauskohtaisesti laissa, konsessiosopimuksessa tai kaivoslain 26/A §:n 5 momentin mukaisesti tehdyssä sopimuksessa. Konsessioiden yhteydessä kaivosmaksun maksukannan määrittelee kaivoksista vastaava ministeri, joka ottaa huomioon tietyt kaivoslain 20 §:n 8 momentissa säädetyt tekijät. Kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa tarkoitettujen sopimusten yhteydessä kaivosmaksun maksukanta määritellään tämän pykälän säännösten mukaisesti. Kaivosmaksun maksukanta vahvistetaan kaivoslaissa silloin kun tuotanto on luvanvaraista (kaivoslain 20 §:n 2–7 momentti).
Hiilivetyjen, raakaöljyn ja maakaasun luvanvaraisen tuotannon kaivosmaksun maksukanta oli vuoteen 2008 asti 12 prosenttia tuotetun määrän arvosta, jos kentät oli otettu käyttöön 1.1.1998 jälkeen, tai se laskettiin sellaisen matemaattisen kaavan avulla, jossa otetaan huomioon muun muassa julkisen kaasupalvelun ostaman maakaasun keskimääräinen hinta siten, että vähimmäismaksukanta oli 12 prosenttia, jos maakaasukentät oli otettu käyttöön ennen 1.1.1998 (kaivoslain 20 §:n 3 momentin b kohta).
Kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa säädetään, että jollei kaivosyhtiö, joka harjoittaa luvanvaraista toimintaa eli toimintaa avoimella alueella olevalla kentällä, aloita tuotantoa viiden vuoden kuluessa luvan myöntämisestä, se voi hakea kaivosviranomaiselta vain yhden kerran tämän määräajan pidentämistä enintään viideksi vuodeksi. Jos kaivosviranomainen hyväksyy hakemuksen, kaivoksista vastaavan ministerin ja kaivosyhtiön välisessä sopimuksessa määritellään niitä kenttiä varten, joiden oikeuksia pidennetään, raaka-aineiden määrä, jonka perusteella kaivosmaksu lasketaan, sekä maksun maksukanta, jonka on oltava korkeampi kuin kaivosoikeuden pidentämistä koskevan hakemuksen ajankohtana sovellettu kaivosmaksun maksukanta, mutta joka ei saa olla enempää kuin 1,2 kertaa tämä maksukanta (jäljempänä pidennysmaksu). Jos kaivosoikeuksien pidentämistä on haettu useampaa kuin kahta kenttää varten, pidennysmaksun maksukantaa sovelletaan vähintään viideksi vuodeksi tehtävän sopimuksen mukaisesti kaikkiin kaivosyhtiön kenttiin (jäljempänä korotettu kaivosmaksu). Jos oikeuksien pidentämistä on haettu useampaa kuin viittä kenttää varten, voidaan periä kertamaksu, joka voi olla enintään 20 prosenttia korotetun kaivosmaksun perusteella maksettavasta summasta (jäljempänä kertamaksu).
Kantaja haki 19.9.2005 pidennystä kaivosoikeuksilleen, jotka koskevat 12 hiilivetykenttää, joita varten on myönnetty lupa ja joilla ei vielä ollut aloitettu tuotantoa.
Kaivoksista vastaava ministeri ja kantaja allekirjoittivat 22.12.2005 kaivoslain 26/A §:n 5 momentin nojalla kaivosoikeuksien pidentämistä koskevan sopimuksen, joka koskee edellä 7 kohdassa mainittuja 12 hiilivetykenttää (jäljempänä vuoden 2005 sopimus) ja jonka 1 kohdassa jatketaan viidellä vuodella eräpäivää, johon mennessä tuotanto on aloitettava näillä 12 kentällä, ja vahvistetaan pidennysmaksu, joka kantajan on maksettava valtiolle jokaisena vuotena (ensimmäisenä vuotena 12 prosenttia x 1,050 eli 12,600 prosenttia; toisena vuotena 12 prosenttia x 1,038 eli 12,456 prosenttia; kolmantena vuotena 12 prosenttia x 1,025 eli 12,300 prosenttia; neljäntenä ja viidentenä vuotena 12 prosenttia x 1,020 eli 12,240 prosenttia).
Vuoden 2005 sopimuksen 4 kohdan mukaan korotettua kaivosmaksua sovelletaan kaikkiin kantajan luvanvaraisiin kenttiin, jotka on jo otettu käyttöön, eli 44 hiilivetykenttään, joilla tuotanto on alkanut 1.1.1998 jälkeen, ja 93 maakaasukenttään, joilla tuotanto on alkanut ennen tätä päivää, 15 vuoden ajan sopimuksen voimaantulopäivästä alkaen. Pidennyskauden viidennen vuoden korotettua kaivosmaksua koskevaa maksukantaa sovelletaan 15. vuoteen asti. Kun on kyse maakaasukentistä, joilla tuotanto alkoi ennen 1.1.1998, pidennyskauden jokaista viittä vuotta koskevaa korotusta (ks. edellä 8 kohta) sovelletaan kaivoslain 20 §:n 3 momentin b alakohdassa vahvistettuun matemaattiseen kaavaan, ja viidennen vuoden korotusta sovelletaan 15. vuoteen asti.
Vuoden 2005 sopimuksen 6 kohdassa määrätään 20000000000 Unkarin forintin (HUF) kertamaksusta.
Vuoden 2005 sopimuksen 9 kohdassa määrätään, että pidennysmaksun maksukanta, korotetun kaivosmaksun maksukanta, laskentaperuste, prosenttimäärä ja kaikki tekijät, joiden avulla nämä maksut lasketaan, määritellään sopimuksen koko voimassaoloajaksi vain tämän sopimuksen määräysten mukaan, ja että vuoden 2005 sopimuksessa määritellyt maksukannat pysyvät muuttumattomina tai vakioina sopimuksen koko voimassaoloajan.
Vuoden 2005 sopimus tulee sen 11 kohdan mukaan voimaan kaivosviranomaisen päätöksen voimaantulopäivänä. Tässä samassa kohdassa asetetaan osapuolille kielto päättää vuoden 2005 sopimus yksipuolisesti sellaista tapausta lukuun ottamatta, jossa kolmas osapuoli hankkii yli 25 prosenttia kantajasta.
Kaivosviranomainen teki 23.12.2005 vuoden 2005 sopimusta koskevan päätöksen, jossa vahvistetaan tuotannon aloittamiselle 12 edellä 7 kohdassa mainitulla hiilivetykentällä asetetun eräpäivän jatkaminen ja kantajalle kuuluvat, kyseisessä sopimuksessa määritellyt maksut.
Kaivostoiminnasta ja vuoden 1993 XLVIII lain muuttamisesta annettu vuoden 2007 CXXXIII laki (2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról; jäljempänä muutettu kaivoslaki) tuli voimaan 8.1.2008. Muutetulla kaivoslailla on muutettu kaivosmaksun maksukannan suuruutta. Ensisijaisesti muutetun kaivoslain 20 §:n 3 momentissa säädetään, että kenttiin, jotka on otettu käyttöön 1.1.1998 ja 31.12.2007 välisenä aikana, sovelletaan kaivosmaksun maksukantaa, jonka suuruus on 30 prosenttia tuotetun määrän arvosta, että maakaasukenttiin, jotka on otettu käyttöön ennen 1.1.1998, sovelletaan kaivoslain aikana käytössä ollutta matemaattista kaavaa ja maksun 30 prosentin vähimmäiskantaa, ja että kenttiin, jotka on otettu käyttöön 1.1.2008 jälkeen, sovelletaan eriytettyjä maksuja tuotetun raakaöljyn tai maakaasun määrän mukaan eli että maksukannan suuruus on 12 prosenttia kun vuosituotanto on alle 300000000 m
maakaasua tai 50 kt raakaöljyä, 20 prosenttia kun tuotanto on 300000000–500000000 m
maakaasua tai 50–200 kt raakaöljyä ja 30 prosenttia kun tuotanto on enemmän kuin 500000000 m
maakaasua tai 200 kt raakaöljyä. Lopuksi kaikkien kenttien kaivosmaksuun sovelletaan niiden käyttöön ottamisen päivästä riippumatta 3 prosentin lisämaksu, jos raakaöljyn Brent-hinta on korkeampi kuin 80 Yhdysvaltain dollaria (USD), tai 6 prosentin lisämaksua, jos se on korkeampi kuin 90 USD.
Kaivoslakia muutettiin verojen ja maksujen muuttamisesta annetulla vuoden 2008 LXXXI lailla (2008. évi LXXXI. törvény egyes adó- és járuléktörvények módosításáról) 235 §:llä siten, että kenttiin, jotka on otettu käyttöön 1.1.1998 ja 31.12.2007 välisenä aikana, sovellettavan kaivosmaksun maksukanta ja maakaasukenttiin, jotka on otettu käyttöön ennen 1.1.1998, sovellettavan kaivosmaksun vähimmäismaksukanta palautettiin 12 prosenttiin. Tämä muutos tuli voimaan 23.1.2009.
Asian tausta ja riidanalainen päätös
Euroopan yhteisöjen komissio vastaanotti kantelun 14.11.2007, minkä seurauksena se osoitti Unkarille 24.1.2008 päivätyn kirjeen, jossa se vaati tätä jäsenvaltiota toimittamaan tietyt vuoden 2005 sopimukseen liittyvät asiakirjat ja esitti sille kysymyksiä kyseisestä sopimuksesta ja kaivoslain sekä muutetun kaivoslain soveltamisesta.
Unkarin esitettyä 17.3.2008 päivätyn vastauksen komissio vaati vuoden 2005 sopimusta koskevia lisätäsmennyksiä 18.6.2008 päivätyssä kirjeessä, johon Unkari vastasi 8.9.2008.
Komissio ilmoitti 13.1.2009 päivätyllä kirjeellä Unkarin viranomaisille päätöksestään aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely vuoden 2005 sopimuksesta, jolla kantaja komission mukaan vapautettiin kaivosmaksun korotuksesta, joka seurasi muutetusta kaivoslaista (
EUVL C 74, s. 63
; jäljempänä menettelyn aloittamista koskeva päätös). Komissio katsoi, että vuoden 2005 sopimus ja muutetun kaivoslain säännökset on laadittu siten, että niitä pidetään osana samaa toimenpidettä, ja arvioituaan niiden yhteisvaikutusta se katsoi, että vuoden 2005 sopimuksen ja muutetun kaivoslain yhteisvaikutus johtaa kantajan perusteettomaan etuun. Komission mukaan toimenpide täytti EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätyt kriteerit ja sitä on pidettävä valtiontukena ja mikään ei osoita, että se olisi voinut soveltua yhteismarkkinoille. Komissio julkaisi menettelyn aloittamista koskevan päätöksen ja kehoitti asianosaisia esittämään huomautuksensa.
Unkari esitti 9.4.2009 päivätyllä kirjeellä huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä. Unkarin viranomaiset katsoivat, ettei toimenpide ollut valtiontuki, koska kantaja ei ollut hyötynyt vuoden 2005 sopimuksesta millään tavoin ja koska sopimus ei ollut valikoiva, koska sen soveltamisesta ei seurannut kantajalle mitään etuuskohtelua.
Kantaja ja Magyar Bányászati Szövetség (Unkarin kaivosyhdistys) esittivät kahdella 27.4.2009 päivätyllä kirjeellä huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä. Kantaja katsoi, ettei se ollut vuoden 2005 sopimuksen perusteella minkäänlaisessa etuoikeutetussa asemassa, koska se maksoi kaivosmaksua, joka oli huomattavasti korkeampi kuin sen kilpailijoiden maksama kaivosmaksu ja se kaivosmaksu, jota se olisi maksanut ilman sopimusta, ja että viimeksi mainittu sopimus on kaivoslain säännösten ja sen logiikan mukainen. Magyar Bányászati Szövetség puolestaan korosti erityisesti sitä, että valtion on muun muassa lainsäätäjän tehtävissään kunnioitettava taloudellisten toimijoiden perusteltuja odotuksia ja oikeusvarmuuden periaatetta sellaisten kenttien kaivosmaksujen maksukannan pitkän aikavälin vakauden osalta, joita varten oli jo myönnetty lupa.
Unkari ilmoitti 3.7.2009 päivätyssä kirjeessä, ettei se aikonut kommentoida asianosaisten huomautuksia.
Unkari vastasi komission 21.9.2009 ja 12.1.2010 lähettämiin tiedonsaantipyyntöihin 16.10.2009 ja 8.2.2010 päivätyillä kirjeillä ja toimitti komission pyytämät asiakirjat.
Komissio antoi 9.6.2010 päätöksen 2011/88/EU valtiontuesta C 1/09 (ex NN 69/08), jonka Unkari on myöntänyt MOL Nyrt:lle (
EUVL 2011, L 34, s. 55
; jäljempänä riidanalainen päätös), ja jonka mukaan yhtäältä Unkarin toteuttamat toimenpiteet eli kantajan kaivosmaksun vahvistaminen vuoden 2005 sopimuksessa yhdessä muutetussa kaivoslaissa siihen tehtyjen muutosten kanssa oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka on SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltumaton, ja jonka mukaan toisaalta Unkarin piti periä tuki takaisin kantajalta.
Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että tarkasteltavana oleva tukitoimenpide on vuoden 2005 sopimuksen ja muutetun kaivoslain yhdistelmä, ja että ensin mainitussa vapautetaan kantaja jälkimmäisessä kaivosmaksuihin tehdyistä muutoksista (päätöksen 19 ja 20 perustelukappale). Komissio katsoi, että vaikka vuoden 2005 sopimus oli tuolloin voimassa olleen kaivoslain mukainen ja vaikka jäsenvaltiolla oli oikeus määrittää kaivosmaksut, vaikutukset eivät välttämättä olleet yhteensopivia perussopimuksen valtiontukia koskevien määräysten kanssa vaikka erikseen tarkasteltuna vuoden 2005 sopimus tai muutettu kaivoslaki ei ollut näiden sääntöjen vastainen (52 ja 53 perustelukappale).
Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä toimenpiteen valikoivuutta koskevasta arviointiperusteesta, että viitekehys on lupajärjestelmä, ja se hylkäsi väitteet, joiden mukaan sopimukset, joilla näiden lupien voimassaoloa jatketaan, voivat muodostaa erillisen viitejärjestelmän (61–65 perustelukappale). Komission mukaan pidennyssopimus oli ”selvästi” valikoiva, koska Unkarin viranomaisilla on harkintavaltaa joko tehdä tällainen sopimus tai jättää se tekemättä ja vahvistaa tähän sopimukseen sisältyvät maksuosuudet (66 perustelukappale). Komissio korosti sitä, että yhtäältä kantajalla oli oikeus edullisempiin kaivosmaksuihin vuoteen 2020 saakka lähes kaikilla luvanvaraisilla kentillään, kun taas sen kilpailijat, jotka kuuluivat saman järjestelmän piiriin ja olivat käynnistäneet tuotannon laissa säädetyissä määräajoissa, joutuivat maksamaan korkeampia maksuja (67 perustelukappale), ja toisaalta kantaja oli ainoa hiilivetyjen alan toimija, jolle oli myönnetty lupajärjestelmässä myönnetyn kaivosluvan pidentäminen, koska muissa pidentämisissä oli kyse yrityksistä, jotka tuottavat kiinteitä mineraaleja, joiden osalta kaivosmaksuja ei ollut muutettu (68 perustelukappale). Komissio katsoi, että kyseessä olevien toimenpiteiden sarja eli kaivoslain 26/A §:n 5 momentin sanamuoto, sen perusteella tehty vuoden 2005 sopimus ja muutettuun kaivoslakiin sisältyvät muutokset, oli valikoiva (69 perustelukappale). Komission mukaan vain kantajaan sovellettiin erityisjärjestelmää, jolla sitä suojattiin kaivosmaksujen korotuksilta (70 perustelukappale).
Myönnetystä etuudesta on todettava, että komissio sivuutti riidanalaisessa päätöksessä Unkarin väitteet, joiden mukaan kaivostoiminnan salliessaan se oli toiminut taloudellisen toimijan tavoin. Komission mukaan lupien myöntäminen ei ollut toimintaa, jota yksityiset toimijat saattoivat harjoittaa, vaan se oli viranomaistoimintaa, koska mineraalivarat ovat aina viranomaisten omistuksessa, eikä kaivosmaksujen suuruuden ja luvan arvon välillä ole myöskään osoitettu olevan yhteyttä (72 ja 73 perustelukappale). Toisin kuin Unkari väittää, komissio katsoi, että muutetun kaivoslain seurauksena myös muiden toimijoiden kaivosmaksuja oli korotettu, muun muassa soveltamalla edellä 14 kohdassa mainittua raakaöljyn Brent-hintaan liittyvää korotusta (77 ja 78 perustelukappale). Komissio totesi, että muut, muun muassa uudet toimijat, joutuivat kilpailemaan kantaja kanssa, joka yksin hyötyi alemmasta kaivosmaksun maksukannasta vuoteen 2020 asti, mikä oli pitkäkestoinen etu (79 ja 80 perustelukappale). Komissio katsoi, että sillä, että kantaja maksoi vuoden 2005 sopimuksen seurauksena korotettuja kaivosmaksuja vuosina 2006 ja 2007, ei ollut vaikutusta, koska kyseessä oli kaivoslain säännösten soveltaminen tai, kun on kyse korotetusta kaivosmaksusta ja kertamaksusta, pidentämisen vastineeksi maksetuista summista, jotka liittyvät niiden kenttien lukumäärään, joiden kaivosoikeuksia on pidennetty, ja komissio kieltäytyi ottamasta huomioon näitä maksuja, jotka eivät sen mukaan liity millään tavoin muutetun kaivoslain perusteella tehtyihin muutoksiin (82–86 perustelukappale). Komission mukaan kantaja hyötyi toimenpiteestä.
Komissio arvioi riidanalaisessa päätöksessä tiivistetysti muita valtiontuen olemassaolon edellytyksiä ja katsoi, että toimenpide merkitsi tulojen menetystä valtiolle, vääristi kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Se katsoi, että toimenpide oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki (89–91 perustelukappale).
Komissio tarkasteli riidanalaisen päätöksen 92–106 perustelukappaleessa valtiontuen yhteensopivuutta EUT-sopimuksen kanssa ja katsoi, että toimenpide oli luonteeltaan toimintatuki ja ettei yhtäkään SEUT 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrättyä poikkeusta voitu soveltaa. Komissio päätteli tästä, että toimenpide oli sisämarkkinoille soveltumaton valtiontuki.
Komissio vastasi riidanalaisen päätöksen 107–112 perustelukappaleessa Unkarin esittämiin väitteisiin, jotka liittyvät perustellun luottamuksen ja saavutettujen oikeuksien suojaan ja kantajan syrjintään. Komissio muistutti ensimmäiseksi, että yritykset voivat vedota tuen lainmukaisuutta koskevaan perusteltuun luottamukseen vain jos tuki on todettu sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontukia koskevan tutkintamenettelyn päätteeksi, katsoi toiseksi, etteivät Euroopan unionin viranomaiset olleet esittäneet vakuutteluita tuen soveltuvuudesta ja että perusteltu luottamus tällaiseen soveltuvuuteen ei voinut käsiteltävässä asiassa perustua mihinkään poikkeukselliseen olosuhteeseen, ja korosti kolmanneksi sitä, että muutetulla kaivoslailla oli korotettu sen voimaantulopäivänä käytössä jo olleiden kenttien kaivosmaksujen maksukantaa, mikä komission mukaan osoitti, ettei lupien haltijoilla voinut olla perusteltua luottamusta oikeudellisten tilanteidensa muuttumattomuuteen (107–111 perustelukappale). Syrjintää koskevaan väitteeseen komissio vastasi, että maksun korottaminen, joka koskee kaikkia toimijoita, ei ollut syrjivää (112 perustelukappale).
Lopuksi komissio perusteli riidanalaisen päätöksen 113–120 perustelukappaleessa Unkarille asetettua velvollisuutta periä valtiontuki takaisin kantajalta ja totesi, että kantajalle myönnetty etuus konkretisoitui muutettuun kaivoslakiin sisältyneiden muutosten voimaantulopäivänä eli 8.1.2008 ja muodostui kantajan hyödyntämistään kentistä maksamien kaivosmaksujen ja niiden maksujen välisestä erotuksesta, joita sen olisi pitänyt maksaa muutetun kaivoslain mukaisesti. Komissio totesi, että palautettavan tuen määrän laskemiseksi ei pitänyt ottaa huomioon pidennysmaksua, vuosia 2006 ja 2007 koskevaa korotettua kaivosmaksua eikä kertamaksua, vaan pelkästään kantajan 8.1.2006 alkaen – joka oli muutetun kaivoslain voimaantulopäivä – maksama korotettu kaivosmaksu.
Riidanalaisen päätöksen päätösosassa säädetään seuraavaa:
”
1 artikla
1.   [Unkarin] ja [kantajan] 22 päivänä joulukuuta 2005 tekemässä [vuoden 2005] pidennyssopimuksessa määritellyn kiinteän kaivosmaksun sekä [muutettuun kaivoslakiin] sen jälkeen tehtyjen muutosten yhdistelmä on [kantajan] eduksi myönnettyä, SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2.   Edellä 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, jonka Unkari on myöntänyt [kantajalle] vastoin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa, ei sovellu sisämarkkinoille.
3.   Unkarin on lopetettava 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen myöntäminen kahden kuukauden kuluessa [riidanalaisen] päätöksen tiedoksi antamisesta.
2 artikla
1.   Unkarin on perittävä 1 artiklassa tarkoitettu tuki takaisin edunsaajalta.
2.   Valtiontuen kokonaismäärä on 28444,7 miljoonaa Unkarin forinttia vuodelta 2008 ja 1942,1 miljoonaa Unkarin forinttia vuodelta 2009. Unkarin on laskettava vuoden 2010 tuen määrä siihen saakka kun toimenpide on kumottu.
3.   Takaisin perittävistä määristä on maksettava korkoa siitä päivästä alkaen, jona tuki saatettiin edunsaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
4.   Korolle on laskettava korkoa [SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annetun komission] asetuksen (EY) N:o 794/2004 (
EUVL L 140, s. 1
) mukaisesti sellaisena kuin se on muutettuna [30.1.2008 annetulla komission] asetuksella (EY) N:o 271/2008 (
EUVL L 82, s. 1
).
3 artikla
1.   Edellä 1 artiklassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tehokkaasti.
2.   Unkarin on huolehdittava siitä, että [riidanalainen] päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
4 artikla
1.   Unkarin on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa [riidanalaisen] päätöksen tiedoksi antamisesta seuraavat tiedot:
a)
edunsaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko), myös laskelma vuonna 2010 myönnetystä tuesta;
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan [riidanalaisen] päätöksen noudattamiseksi;
c)
täydentävät asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2.   Unkarin on ilmoitettava komissiolle [riidanalaisen] päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan [riidanalaisen] päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
[Riidanalainen] päätös on osoitettu [Unkarille].”
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantaja nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 8.10.2010 rekisteröidyllä kannekirjelmällä.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen
—
toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä määrätään, että kyseessä olevat summat on perittävä siltä takaisin, ja
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen perusteettomana ja
—
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Unionin yleinen tuomioistuin esitti prosessinjohtotoimena useita kysymyksiä asianosaisille, jotka vastasivat niihin, kantaja 8.1.2013 toimittamassaan kirjeessä ja komissio 9.1.2013 toimittamassaan kirjeessä.
Istunnon päätteeksi unionin yleinen tuomioistuin antoi kantajalle mahdollisuuden esittää istunnosta alkaen laskettavan yhden viikon määräajan kuluessa kaikki mahdolliset tiedot raakaöljyn hinnasta vuoden 2005 lopulla, jolloin vuoden 2005 sopimus allekirjoitettiin, ja vuoden 2007 jälkipuoliskolla, jolloin kaivoslakiin tehdyt muutokset laadittiin ja niistä äänestettiin, sekä hintoja koskevat odotukset vuodelle 2008.
Asiakirjat, jotka kantaja toimitti sille asetetussa määräajassa, toimitettiin komissiolle huomautuksia varten. Nämä huomautukset vastaanotettuaan unionin yleinen tuomioistuin päätti suullisen käsittelyn 7.2.2013.
Oikeudellinen arviointi
Kantaja vetoaa kolmeen kanneperusteeseen: ensimmäiseksi kantaja väittää, että riidanalaisella päätöksellä rikotaan SEUT 107 artiklan 1 kohtaa, koska komissio teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että vuoden 2005 sopimus ja muutettu kaivoslaki muodostivat sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen; toiseksi kantaja väittää toissijaisesti, että kyseisellä päätöksellä rikotaan SEUT 108 artiklan 1 kohtaa ja [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
EYVL L 83, s. 1
) 1 artiklan b alakohdan v alakohtaa, koska komissio ei arvioinut vuoden 2005 sopimusta voimassa oleviin tukiin sovellettavien sääntöjen kannalta; kolmanneksi kantaja väittää toissijaisesti, että tällä päätöksellä rikotaan asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohtaa, koska päätöksessä määrätään kyseessä olevien summien takaisin perimisestä.
Kantaja riitauttaa ensimmäisessä kanneperusteessa sen, että tarkasteltu toimenpide on luokiteltu valtiontueksi. Se väittää ensin, ettei vuoden 2005 sopimusta ja muutettua kaivoslakia voida pitää yhtenä kokonaisuutena pidettävänä tukitoimenpiteenä. Kanneperusteen toisessa, kolmannessa ja neljännessä väitteessä kantaja väittää, että jos katsotaan, että vuoden 2005 sopimus ja muutettu kaivoslaki muodostavan yhtenä kokonaisuutena pidettävän tukitoimenpiteen, tällainen toimenpide ei ole ristiriidassa SEUT 107 artiklan 1 kohdan kanssa, koska se ei ole valikoiva, koska sillä ei myönnetä kantajalle etuutta ja koska sillä ei vääristetä kilpailua.
Erityisesti on tarkasteltava ensimmäisen kanneperusteen toista väitettä, joka koskee sitä, ettei riidanalainen toimenpide ole valikoiva. Tätä varten on esiteltävä aluksi riidanalaisen toimenpiteen valikoivuuden arviointi, jonka komissio on riidanalaisessa päätöksessä tehnyt, ja tämän jälkeen asianosaisten tältä osin unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämät väitteet, ja lopuksi unionin yleisen tuomioistuimen arviointi.
Komission riidanalaisessa päätöksessä tekemä arvio riidanalaisen toimenpiteen valikoivuudesta
Komissio arvioi riidanalaisen toimenpiteen valikoivuutta riidanalaisen päätöksen 56–71 perustelukappaleessa.
Tältä osin komissio katsoi ensimmäiseksi, että sovellettava viitejärjestelmä on lupajärjestelmä (riidanalaisen päätöksen 65 perustelukappale), jonka osa pidennyssopimusmekanismi on, ja hylkäsi Unkarin esittämät väitteet, joiden mukaan tämäntyyppiset sopimukset muodostavat oman viitejärjestelmänsä (kyseisen päätöksen 62 ja 63 perustelukappale). Komissio totesi, että Unkarilla oli laaja harkintavalta lupien pidentämisessä ja myöhemmässä kaivoslain säännösten muuttamisessa ja että Unkari oli tietoinen tästä kantajalle – joka oli ainoa pidennyssopimuksen tehnyt hiilivetyjen alan toimija – koituvista edullisista vaikutuksista. Komission mukaan Unkari pystyi vapaasti ja milloin tahansa määrittelemään kaivosmaksut ja siis vapaasti jättämään muuttamatta kaivoslakia (tämän päätöksen 64 perustelukappale). Komission mukaan toimenpiteiden sarja suosi yhtä yksittäistä yritystä.
Toiseksi komissio katsoi, että lupajärjestelmän puitteissa pidennyssopimus on selvästi valikoiva, kun otetaan huomioon sopimuspuolten liikkumavara niiden määritellessä eri maksuosuudet tai päättäessä olla tekemättä tällaista sopimusta, ja että Unkarin viranomaisilla oli täten harkintavaltaa tehdä sopimus kantajan tai minkä hyvänsä muun markkinatoimijan kanssa (riidanalaisen päätöksen 66 perustelukappale). Komission mukaan tällaista toimintaa ei voida selittää järjestelmän logiikalla ja luonteella, koska tässä järjestelmässä valtio saa tuloja kaivosmaksuista, jotka lasketaan tuotannon arvon perusteella, ja pidennyssopimuksen mukaisesti maksettavat summat ovat vastike pidennyksestä. Komission mukaan vuoden 2005 sopimuksen tekeminen ja muutettu kaivoslaki johtavat kuitenkin siihen, että kantaja hyötyy edullisemmista kaivosmaksuista vuoteen 2020 saakka lähes kaikilla luvanvaraisilla kentillään, kun taas sen kilpailijat, joilla on kenttiä, joilla ne toimivat tällaisten lupien perusteella ja jotka käynnistivät tuotannon ajoissa eivätkä tehneet pidennyssopimuksia, joutuvat maksamaan korkeampia maksuja (kyseisen päätöksen 67 perustelukappale).
Kolmanneksi komissio huomautti, että vuoden 2005 sopimus oli ainoa hiilivetyalalla tehty sopimus ja että kiinteiden mineraalien alalla on tehty muita tämän tyyppisiä sopimuksia, mutta ettei kaivoslain muutoksessa muutettu näitä viimeksi mainittuja koskevia kaivosmaksuja (riidanalaisen päätöksen 68 perustelukappale).
Neljänneksi toimenpiteiden sarja eli kaivoslain 26/A §:n 5 momentin sanamuoto, vuoden 2005 sopimus ja kaivoslakiin tehty muutos on komission mukaan valikoiva kantajan eduksi (riidanalaisen päätöksen 69 perustelukappale). Komission mukaan tämän toimenpiteiden sarjan yhteisvaikutus on, että ainoastaan kantaja kuuluu erityisjärjestelmään, jossa se on suojattu hiilivetyjen tuotannosta kannettavan kaivosmaksun korotuksilta (kyseisen päätöksen 70 perustelukappale). Komissio päätteli, että koska pidennyssopimuksen tekemisessä voitiin käyttää laajaa harkintavaltaa ja koska vapautuksesta hyötyi vain yksi yritys, valikoivuuskriteeri täyttyi (tämän päätöksen 71 perustelukappale).
Vaikka näin ollen komissio katsoi, että riidanalaisella toimenpiteellä suosittiin näiden kahden osatekijän avulla kantajaa, se korosti sitä seikkaa, että pidennyssopimus oli sellaisenaan valikoiva sen neuvottelemista ja tekemistä koskevien yksityiskohtien johdosta (riidanalaisen päätöksen 66 perustelukappale). Katsoessaan, että vuoden 2005 sopimus ja muutettu kaivoslaki johtivat siihen, että kantajalta kannetaan muita toimijoita alhaisempia kaivosmaksuja vuoteen 2020 saakka, komissio toi esille sen, että vain vuoden 2005 sopimus oli valikoiva kantajan eduksi (kyseisen päätöksen 67 perustelukappale), koska tällaiset kaivosmaksut perustuivat vain sopimukseen, jossa vahvistetaan korotetun kaivosmaksun suuruus 15 vuodeksi, jonka ajan sopimus on voimassa, ja jossa määrätään, että täten määritellyt maksut määritellään vain sopimuksen mukaisesti ja ettei niihin tehdä muutoksia (vuoden 2005 sopimuksen 4 ja 9 kohta). Katsoessaan, että kantaja kuului erityisjärjestelmään, jossa se oli suojattu kaivosmaksujen korotuksilta (riidanalaisen päätöksen 70 perustelukappale), komissio väistämättä katsoi, että riidanalaisen toimenpiteen valikoivuuskriteeri täyttyi, koska vuoden 2005 sopimus oli sen edellä mainittujen ominaisuuksien vuoksi valikoiva.
Komissio siis tukeutui siihen, että vuoden 2005 sopimus on valikoiva, koska siinä määritellään korotetun kaivosmaksun maksukanta kullekin niille 15 vuodelle, jonka ajan se on voimassa, ja koska siinä määrätään, ettei täten määriteltyjä maksukantoja muuteta, ja se teki näin pitääkseen riidanalaista toimenpidettä sisämarkkinoille soveltumattomana valtiontukena.
Asianosaisten lausumat
Kantaja katsoo, ettei vuoden 2005 sopimus ole valikoiva. Se huomauttaa ensin, että kaivoslain mukaisesti kaikkiin sen kenttiin sovelletaan korotettua kaivosmaksua, koska kaivoslaissa säädetyt edellytykset täyttyvät, ja sen ulottuvuus ja soveltamisala ovat täten yleiset. Seuraavaksi kantaja katsoo, että kaikilla luvanhaltijoilla, jotka olivat sen tilanteeseen verrattavissa olevassa tilanteessa, oli mahdollisuus neuvotella kaivosoikeuksien pidentämistä koskeva sopimus kaivoslain tätä koskevien säännösten mukaisesti. Kantaja toteaa vastauskirjelmässään, että komissio itse katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että kantajaa kohdeltiin vuoden 2005 sopimuksessa ”tavanomaisesti”eikä se saanut siitä ”etua”, vaikka siinä vahvistettiin kaivosmaksut, joita sen tuli maksaa kyseisen sopimuksen koko keston ajan. Kantaja viittaa kaivoslain 20 §:n 11 momenttiin, jonka mukaan siinä tapauksessa, että myönnetään konsessio tai pidennetään lupaa, maksetaan kaivosmaksuja, jotka mainitaan ja joista on sovittu konsessiosopimuksissa tai pidennyssopimuksissa. Se muistuttaa, että Unkari selitti hallinnollisen menettelyn aikana, että kaivoshankkeisiin merkittäviä investointeja tekevät yritykset tarvitsivat pitkällä aikavälillä varmuutta sovellettavista kaivosmaksuista ja muista maksuista, ja että tämän seurauksena sopimuksen kohteena olevien kaivosmaksujen on oltava kiinteät ja muuttumattomat koko sopimuksen keston ajan ja että tätä periaatetta on sovellettava kaivosmaksuihin, joita sovelletaan kenttiin, jotka on otettu käyttöön luvan perusteella.
Komissio kiistää kantajan väitteet kolmesta syystä. Ensimmäiseksi komissio katsoo, että väite, jonka mukaan kaivoslaki on ainoa viitekehys, jonka puitteissa konsessiot, luvat ja pidennyssopimukset ovat toisistaan erillisiä alajärjestelmiä, on perusteeton, koska pidennyssopimukset ovat osa lupajärjestelmää. Toiseksi komissio katsoo kantajan väitteestä, jonka mukaan vuoden 2005 sopimuksen jälkeen sen ja kaikkien muiden luvanhaltijoiden välillä ei ole ollut syrjintää, ettei kantaja ota tässä väitteessä huomioon sitä, että riidanalainen toimenpide muodostuu tästä sopimuksesta ja muutetusta kaivoslaista, jonka voimaantulon jälkeen kantaja ei enää ollut samassa tilanteessa kuin muut luvanhaltijat. Kolmanneksi komissio epäilee sitä, että kaivoslaissa vahvistetaan luvan yhteydessä suoritettavien maksujen vakautta koskeva sääntö tai että olisi olemassa johdonmukaista lainsäädäntöä, jolla taataan kaikille kaivosyrityksille oikeusvarmuus niiden kenttien osalta, jotka ovat jo toiminnassa.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi edellyttää, että kaikki kyseisessä määräyksessä tarkoitetut edellytykset täyttyvät. Niinpä toimenpiteen määrittäminen valtiontueksi edellyttää ensinnäkin sitä, että on oltava kyse valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä, toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kolmanneksi toimenpiteellä on annettava etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (ks. asia
C-399/08 P, komissio v. Deutsche Post, tuomio 2.9.2010, Kok., s. I-7831, 38
ja 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellytyksestä, joka koskee toimenpiteen kohteena olevalle annettavaa etua, todetaan oikeuskäytännössä vakiintuneesti että valtiontukina pidetään sellaisia toimenpiteitä, jotka muodossa tai toisessa ovat omiaan suosimaan yrityksiä suoraan tai välillisesti tai joita on pidettävä sellaisena taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi saanut tavanomaisten markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan (ks. edellä 51 kohdassa mainittu asia komissio v. Deutsche Post, tuomion 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Oikeuskäytännössä todetaan nimittäin vakiintuneesti, että valtiontuen käsite on yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite. Valtiontuella ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (ks. asia
C-81/10 P, France Télécom v. komissio, tuomio 8.12.2011, Kok., s. I-12899
, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tukitoimen valikoivuudesta on myös korostettava, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella (asia
C-409/00, Espanja v. komissio, tuomio 13.2.2003, Kok., s. I-1487
, 46 kohta). Tästä seuraa, että tätä määräystä sovellettaessa tietyn oikeudellisen järjestelmän osalta on ratkaistava ainoastaan se, suositaanko valtion toimenpiteellä ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna muihin yrityksiin tai tuotannonaloihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa (ks. em. asia Espanja v. komissio, tuomion 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jos näin on, tukitoimenpide täyttää valikoivuutta, joka on kyseisessä määräyksessä vahvistetun valtiontuen käsitteen osatekijä, koskevan edellytyksen.
Ennen kuin arvioidaan, todettiinko riidanalaisessa päätöksessä pätevästi, että vuoden 2005 sopimus on valikoiva, on esitettävä Unkarin ja kantajan hallinnollisessa menettelyssä esittämät perusteet.
Tältä osin Unkari esitti hallinnollisessa menettelyssä useita perusteita, joilla se kiisti vuoden 2005 sopimuksen valikoivan luonteen, johon komissio oli jo vedonnut menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, jossa katsottiin, että vain yksi yritys vapautettiin tarkastelun kohteena olleella toimenpiteellä kaivosmaksuista (menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 18 ja 21 perustelukappale).
Asian valmisteluvaiheessa Unkari vastasi 17.3.2008 komission kysymykseen, joka koski kaivoslain säännöksiä, joiden nojalla kantajalle sallittiin vuoteen 2020 asti muuttumattomat kaivosmaksut, esittämällä kyseisen lain 20 §:n 11 momentin ja 26/A §:n 5 momentin. Kaivoslain 20 §:n 11 momentin mukaan rahamääräisenä ilmaistun kaivosmaksun on oltava tietty tässä laissa, konsessiosopimuksessa tai tämän lain 26/A §:n 5 momentin mukaisesti tehdyssä sopimuksessa täsmennetty prosenttimäärä tuotettujen mineraalien arvosta. Unkari katsoi, että kaikilla kaivosyrityksillä, joilla oli toimilupa, oli oikeus hakea tuotannon aloittamista koskevan lakisääteisen määräajan pidentämistä sellaista maksua vastaan, jolla korvataan menetetty kaivosmaksu kaivoslain 26/A §:n 5 momentin periaatteita soveltaen (ks. edellä 6 kohta), mutta että tällaisen pidennyssopimuksen tekeminen ei ollut pakollista. Se katsoi, että kaivoslaissa sallittiin kaivosoikeuksien pidentäminen, joka perustui samoille periaatteille kuin konsessioihin sovellettavat säännöt. Unkari totesi lopuksi, että kaikilla kaivosyrityksillä oli mahdollisuus tehdä pidennyssopimuksia ilman syrjintää, koska tällaisella yrityksellä oli oikeus siirtää tuotannon aloittamispäivä myöhempään ajankohtaan kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa asetetuin edellytyksin.
Lisäksi Unkari esitti 8.9.2008 täsmennyksiä siihen, mitä oikeusperustaa käyttäen yrityksellä, joka ei ollut onnistunut aloittamaan tuotantoaan säädetyssä määräajassa, oli mahdollisuus maksaa kaivoslaissa säädettyjä maksuja alhaisempia kaivosmaksuja, ja se viittasi jälleen kerran kyseisen lain 20 §:n 11 momentin säännöksiin ja katsoi, että kun toiminta kuului lupajärjestelmän piiriin, kaivosmaksu määriteltiin tapauskohtaisesti joko tämän lain 20 §:n 3 momentissa, jossa määritellään maksun lakisääteinen maksukanta tuotettujen materiaalien tyypin mukaan, tai tämän lain 26/A §:n 5 momentin nojalla tehdyllä sopimuksella, jos kyseessä on luvan pidentäminen.
Menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen 9.4.2009 antamassaan vastauksessa Unkari korosti aluksi kaivoslainsäädännön logiikkaa, joka merkitsee, että sen lausekkeen kaltainen lauseke, jolla määritellään korotettu kaivosmaksu jokaista sopimuksen voimassaolon 15 vuotta varten ja jonka mukaan täten määritellyt maksut pysyvät muuttumattomina, on ”luonnollinen” osa kaikkia pidentämissopimuksia, ja että kaivosmaksun maksukantojen myöhemmät muutokset eivät koske tällaisessa sopimuksessa määriteltyjä maksukantoja. Unkari katsoo, että vuoden 2005 sopimuksessa ei myönnetä kantajalle minkäänlaista etuuskohtelua ja että mikä hyvänsä muu samassa tilanteessa oleva kaivosyritys saattoi odottaa tekevänsä samankaltaisen sopimuksen, jossa kaivosmaksun maksukannat määritellään samalla tavalla kuin vuoden 2005 sopimuksessa. Tämän jälkeen Unkari palasi kaivoslain 20 §:n 11 momenttiin, josta se katsoi, että siinä täsmennetään kaivosmaksun maksukantojen laskentamenetelmät. Unkarin mukaan on niin, että kun kaivoslain 20 §:n 11 momentissa viitataan sen 26/A §:n 5 momentin mukaisesti tehtyihin sopimuksiin, sen esiintuotuna tarkoituksena on, että näissä sopimuksissa vahvistetuista kaivosmaksuista tehdään oikeudellisesti sellaisia, että niitä voidaan soveltaa niissä tarkoitettujen kenttien tuotantoon riippumatta siitä, minkä suuruinen kaivosmaksun maksukanta kyseessä olevassa laissa on vahvistettu. Lopuksi Unkari kiisti menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 29 perustelukappaleessa esitetyn toteamuksen, jonka mukaan mikään muu markkinatoimija ei voinut odottaa saavansa tällaista sopimusta vuoden 2005 sopimuksessa määrätyin edellytyksin, koska sen mukaan kaivoslain 26/A §:n 5 momentti johti päinvastaiseen lopputulokseen eli että vuoden 2005 sopimus oli ainoan tyyppinen sopimus, joka voitiin tehdä.
Lisäksi kantaja kehitteli muodollisen tutkintamenettelyn aikana väitteitä, jotka koskevat sitä, ettei vuoden 2005 sopimus ole valikoiva.
Myös kantaja katsoi 27.4.2008 päivätyissä huomautuksissaan, että kaikki samassa tilanteessa olevat kaivosyritykset tekevät kaivoslain 26/A §:n 5 momentin nojalla pidennyssopimuksen, joka vastaa vuoden 2005 sopimusta ja jossa määritellään sopimuksessa määritetyn kaivosmaksun maksukannat ja suljetaan pois se, että lailla tehtävällä maksukantojen myöhemmällä muuttamisella olisi vaikutusta. Kantaja kiisti myös, että vuoden 2005 sopimus on valikoiva, ja viittasi Unkarin viranomaisten ja kaivosyhtiöiden kiinteiden mineraalien alalla tekemiin samanluonteisiin sopimuksiin, joissa on kantajan mukaan lausekkeita, jotka ovat samankaltaisia kuin vuoden 2005 sopimuksen lauseke, jolla määritellään korotettu kaivosmaksu sen voimassaolon jokaista 15 vuotta varten, tai lauseke, jonka mukaan täten määriteltyjä maksukantoja ei tulla muuttamaan. Kantaja viittasi kaivoslain 20 §:n 11 momenttiin perustellakseen sitä, että vuoden 2005 sopimuksessa määritellyt kaivosmaksujen maksukannat erosivat lupajärjestelmän mukaisesta kaivosmaksun maksukannasta, ja se katsoi, että jos lainsäätäjä olisi halunnut, että vuoden 2005 sopimuksessa määritellyt kaivosmaksun maksukannat korvataan laissa vahvistetun kaivosmaksun myöhemmällä muutoksella, sen olisi pitänyt säätää tästä nimenomaisesti.
Alustavasti on muistutettava, että riidanalainen toimenpide muodostuu kahdesta tekijästä eli vuoden 2005 sopimuksesta, jolla määritellään kaivosmaksun maksukanta kaikkia kantajan kenttiä varten, joilla tuotanto oli aloitettu tai joiden osalta määräaikaa oli pidennetty, sopimuksen keston jokaista 15 vuotta varten, ja muutetusta kaivoslaista, jossa korotetaan kaikkien lupajärjestelmässä hyödynnettävien hiilivetykenttien kaivosmaksujen maksukantoja mutta jossa ei ole sellaisia kenttiä koskevia säännöksiä, joista jo on tehty pidennyssopimus.
Tältä osin on heti todettava, että komissio korosti riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa perustellusti, että vuoden 2005 sopimus ei ollut ristiriidassa valtiontukia koskevien sääntöjen kanssa. Koska vuoden 2005 sopimuksen mukaiset maksut, joita sovellettiin sekä kentillä, jotka oli jo otettu käyttöön, että kentillä, joita lupien pidennys koskee, olivat korkeammat kuin sen tekemisen ajankohtana sovelletut lakisääteiset maksut, tämä sopimus ei merkinnyt SEUT 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea.
Seuraavaksi on katsottava, että kun valtio tekee taloudellisen toimijan kanssa sopimuksen, joka ei merkitse SEUT 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea, se seikka, että tämän sopimuksen ulkopuoliset seikat myöhemmin muuttuvat siten, että kyseessä oleva toimija on edullisemmassa asemassa kuin muut toimijat, jotka eivät ole tehneet samankaltaista sopimusta, ei voi riittää siihen, että sopimuksen ja sen ulkopuolisten seikkojen myöhemmän muuttumisen yhdessä voitaisiin katsoa merkitsevän valtiontukea.
Koska tällaista periaatetta ei ole, sellaiset sopimukset, joita taloudellinen toimija tekee valtion kanssa ja jotka eivät merkitse SEUT 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea, voitaisiin kyseenalaistaa aina kun tilanne markkinoilla, joilla sopimuspuolena oleva toimija toimii, muuttuu siten, että toimija hyötyy tästä edellä 64 kohdassa tarkoitetulla tavalla, tai kun valtio käyttää sääntelyvaltaansa objektiivisesti perustellusti markkinoiden muuttumisen seurauksena noudattaen tällaiseen sopimukseen perustuvia oikeuksia ja velvoitteita.
Sitä vastoin komission riidanalaisessa päätöksessä esiin tuoman kaltainen tekijöiden yhdistelmä voidaan luokitella valtiontueksi kun valtio on ehdottanut sopimuksen ehdot valikoivasti yhdelle tai usealle toimijalle eikä yleisesti sovellettavasta asiakirjasta ilmenevien ja kaikkiin toimijoihin sovellettavien objektiivisten kriteerien perusteella. Tältä osin on todettava, että se seikka, että vain yksi toimija on tehnyt tämän tyyppisen sopimuksen, ei riitä osoittamaan sopimuksen valikoivaa luonnetta, koska tällainen seikka voi muun muassa olla seurausta muiden toimijoiden kiinnostuksen puutteesta.
Lisäksi on muistutettava, että SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamista varten yhtenä kokonaisuutena pidettävä tukitoimenpide voi muodostua yhdistetyistä tekijöistä edellyttäen, että niillä on niiden aikajärjestyksen, niiden tavoitteen ja yrityksellä toimenpiteiden toteuttamishetkellä olevan tilanteen suhteen niin läheiset yhteydet keskenään, että on mahdotonta erotella niitä toisistaan (ks. tältä osin yhdistetyt asiat C-399/10 P ja C-401/10 P, Bouygues ym. v. komissio ym., tuomio 19.3.2013, 103 ja 104 kohta). Tässä yhteydessä komission riidanalaisessa päätöksessä esittämän kaltainen tekijöiden yhdistelmä voidaan luokitella valtiontueksi, jos valtio toimii siten, että se suojaa yhtä tai useaa markkinoilla jo olevaa toimijaa tekemällä niiden kanssa sopimuksen, jolla niille myönnetään maksukannat, jotka on taattu sopimuksen koko keston ajaksi, ja kun valtio kyseisellä hetkellä aikoo käyttää myöhemmin sääntelyvaltaansa korottaakseen maksukantaa siten, että markkinoilla olevat muut toimijat joutuvat epäedulliseen asemaan, olipa kyseessä sopimuksen tekemisen ajankohtana markkinoilla jo olevat toimijat tai uudet toimijat.
Näiden toteamusten valossa on tarkasteltava, saattoiko komissio käsiteltävässä asiassa katsoa perustellusti, että riidanalainen toimenpide oli valikoiva siitä syystä, että vuoden 2005 sopimus oli valikoiva, kun siinä määritellään korotetun kaivosmaksun maksukanta kullekin niille 15 vuodelle, joiden ajan se on voimassa, ja kun siinä määrätään, että täten määriteltyihin maksukantoihin ei tehdä muutoksia.
Ensimmäiseksi on arvioitava lainsäädäntöä, jonka perusteella vuoden 2005 sopimus tehtiin.
Kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa mahdollistetaan kaikille kaivoyrityksille, jotka hyödyntävät hiilivetykenttiä tai kiinteiden mineraalien kenttiä, kaivosoikeuksiensa pidentämistä koskevan hakemuksen tekeminen yhtä tai useaa sellaista kenttää varten, jolla se ei ole aloittanut tuotantoa viiden vuoden kuluessa luvan myöntämisestä. Tältä osin kaivoslain 26/A §:n 5 momentti ei ole luonteeltaan valikoiva säännös.
Riidanalaisen päätöksen 66 perustelukappaleessa esille tuodusta seikasta, jonka mukaan kaivosyritys ja Unkarin viranomaiset voivat päättää olla tekemättä pidennyssopimusta, on todettava yhtäältä, ettei kaivoslain 26/A §:n 5 momentista käy ilmi, että kun Unkarin viranomaisille on esitetty pidentämistä koskeva hakemus, ne voisivat kieltäytyä aloittamasta neuvotteluita sopimuksesta, jolla on tarkoitus pidentää kyseessä olevia kaivosoikeuksia. Toisaalta kaivoslain 26/A §:n 5 momentin mukaisesti kaikki kaivosyritykset voivat hakea kaivosoikeuksiensa pidentämistä (ks. edellä 70 kohta). Tällainen yritys voi kuitenkin myös päättää, ettei se hae pidentämistä muun muassa taloudellisten kustannusten vuoksi, jotka aiheutuvat pidentämishakemuksen, jossa mahdollisesti on kyse kaikista hyödynnetyistä kentistä, ajankohtana sovellettavan kaivosmaksun maksukannan korotuksesta (ks. edellä 6 kohta), tai se voi päättää olla hyväksymättä maksukantoja, joita Unkarin viranomaiset ehdottavat pidennyshakemuksen perusteella, jolloin pidennyssopimusta ei tehdä.
Lisäksi pitää paikkansa, että kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa jätetään Unkarin viranomaisille harkintavaltaa kun siinä säädetään, että pidentämismaksun maksukanta, jonka perusteella korotetun kaivosmaksun maksukanta tarvittaessa määritellään, ei saa olla enempää kuin 1,2 kertaa pidentämishakemuksen ajankohtana sovellettu maksukanta. Ei kuitenkaan voida katsoa, että tällaisella harkintavallalla välttämättä suositaan tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotantoa muihin nähden ja että pidennyssopimuksista tulee näin ollen valikoivia. Tällaista harkintavaltaa voidaan nimittäin perustella useilla tekijöillä, kuten sellaisten kenttien määrällä, joiden oikeuksia on jo pidennetty, ja niiden arvioidulla merkityksellä jo käyttöön otettuihin kenttiin nähden. Kuten Unkari hallinnollisen menettelyn aikana totesi (ks. edellä 57 kohta), jos pidentämistä koskevan hakemuksen ajankohtana sovellettavan kaivosmaksun maksukannan korottamisella on tarkoitus korvata niistä kentistä menetettyjä maksuja, joita ei ole otettu käyttöön viiden vuoden kuluessa luvan myöntämisestä, ei ole epäjohdonmukaista, että pidentämismaksun maksukanta, jota sovelletaan kenttiin, joiden käyttöön ottamisen aloittamisen ajankohtaa siirretään myöhemmäksi, ja tarvittaessa korotetun kaivosmaksun maksukanta, jota sovelletaan kenttiin, jotka ovat jo käytössä, ovat korkeampia silloin kun kenttien, joiden oikeuksia pidennetään, määrä on merkittävä jo käytössä oleviin kenttiin nähden, ja että ne ovat matalammat silloin kun, kuten käsiteltävässä asiassa, kenttien, joiden oikeuksia pidennetään, määrä on vain pieni osa käytössä olevista kentistä. Tästä seuraa, että kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa säädetty harkintamarginaali on omiaan mahdollistamaan hallinnolle toimijoiden välisen yhdenvertaisen kohtelun sen mukaan, ovatko toimijat edellä 54 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetussa samankaltaisessa tilanteessa tai erilaisissa tilanteissa, mukauttamalla maksuja koskevat ehdotuksensa jokaisen pidennyshakemuksen ominaisuuksien mukaan, ja että harkintamarginaali ilmentää harkintavaltaa, jota rajoitetaan objektiivisilla kriteereillä, jotka eivät ole vieraita kyseessä olevalla lainsäädännöllä käyttöön otetun maksujärjestelmän kannalta. Laajemmin on huomautettava, että tässä kyseessä oleva harkintamarginaali eroaa luonteeltaan tapauksista, joissa tällaisen harkintamarginaalin käyttäminen liittyy edun myöntämiseen taloudelliselle toimijalle. Käsiteltävässä asiassa Unkarin viranomaisten harkintamarginaalia käytetään taloudellisille toimijoille määrätyn ylimääräisen maksun määrittämiseen, yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta johtuvien vaatimusten huomioon ottamiseksi.
Kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa säädetään myös, että pidennyssopimuksessa määritellään pidennysmaksun maksukannat ja, kun pidennyshakemus koskee yli kahta tai viittä kenttää, siinä määritellään korotetun kaivosmaksun maksukannat vähintään viideksi vuodeksi sekä kertamaksu (ks. edellä 6 kohta). Tästä säännöksestä seuraa, että pidentämisen tapauksessa pidentämismaksun maksukannat ja tarvittaessa korotetun kaivosmaksun maksukannat määritellään vain pidennyssopimuksessa, ja tästä periaatteesta säädetään nimenomaisesti kaivoslain 20 §:n 11 momentin ensimmäisessä virkkeessä.
Kun näin ollen otetaan huomioon kaivoslain 26/A §:n 5 momentin säännökset, joita sovelletaan kaikkiin yrityksiin, jotka haluavat hakea kaivosoikeuksiensa pidentämistä, ja joiden perusteella vuoden 2005 sopimus tehtiin, se seikka, että sopimuksen jokaista voimassaolovuotta varten vahvistetut maksukannat ovat neuvotteluiden tulos, ei riitä tekemään sopimuksesta valikoivaa. Kun otetaan huomioon edellä 72 kohdassa todettu, asian laita olisi ollut toisin vain, jos Unkarin viranomaiset olisivat käyttäneet harkintamarginaaliansa vuoden 2005 sopimuksen, jossa vahvistetaan pidennysmaksun ja korotetun kaivosmaksun maksukannat, neuvotteluissa suosiakseen kantajaa hyväksymällä alhaisen maksun ilman objektiivista syytä kun otetaan huomioon maksujen korottamisen tarkoitus luvan pidentämisen yhteydessä, ja muiden sellaisten toimijoiden vahingoksi, jotka olivat pyrkineet pidentämään kaivosoikeuksiaan, tai, jos tällaisia toimijoita ei ole, kun on olemassa konkreettisia seikkoja, jotka osoittavat, että kantajaa on suosittu perusteettomasti. Koska sopimuksen määräyksissä määrätään, että sopimuksessa määriteltyjä korotetun kaivosmaksun maksukantoja sovelletaan sopimuksen koko keston ajan eikä niitä voida muuttaa yksipuolisesti sopimuksen keston aikana, vuoden 2005 sopimuksella ei myöskään lisätä mitään kaivoslain 26/A §:n 5 momentissa vahvistettuun sääntöön, joka mainitaan edellä 73 kohdassa.
Toiseksi unionin yleisen tuomioistuimen on tarkastettava, näyttikö komissio toteen vuoden 2005 sopimuksen valikoivuuden, muun muassa sen lausekkeen osalta, jossa määritellään korotetun kaivosmaksun tarkka maksukanta jokaiselle 15 vuodelle, jonka ajan sopimus on voimassa, ja sen lausekkeen osalta, jonka mukaan täten vahvistettuihin maksukantoihin ei tulla tekemään muutoksia.
Aluksi on muistutettava, että kaivoslain sanamuoto on yleinen siltä osin, mihin yrityksiin sen 26/A §:n 5 momentin säännöksiä voidaan soveltaa (ks. edellä 70 kohta).
Seuraavaksi on todettava, että riidanalaisessa päätöksessä komissio vain totesi, että käytännössä kantaja oli ainoa yritys, joka oli tehnyt pidennyssopimuksen hiilivetyjen alalla (riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappale). Kuten edellä 66 ja 71 kohdassa katsotaan, tämä seikka voidaan selittää muiden toimijoiden kiinnostuksen puutteella, ja siis sillä, ettei pidennyshakemuksia ollut tehty, tai sillä, etteivät sopimuspuolet olleet päässeet sopimukseen pidennysmaksun maksukannoista. Näiden kahden viimeksi mainitun tilanteen osalta on niin, että kun kaivoslaissa pidennyssopimuksen tekemistä varten vahvistetut kriteerit ovat objektiiviset ja niitä sovelletaan kaikkiin mahdollisesti kiinnostuneisiin toimijoihin, jotka täyttävät nämä kriteerit, ei voida katsoa, että vuoden 2005 sopimus on valikoiva.
Kuten edellä 74 kohdassa katsotaan, vahvistaessaan korotetun kaivosmaksun maksukannan jokaiselle 15 vuodelle, jonka ajan vuoden 2005 sopimus oli voimassa, ja sopiessaan, ettei täten vahvistettuja maksuja tulla muuttamaan, Unkari ja kantaja vain sovelsivat kaivoslain 20 §:n 11 momentin ja 26/A §:n 5 momentin säännöksiä, joiden mukaan pidennyssopimuksessa vahvistetaan korotetun kaivosmaksun maksukanta sen keston ajaksi.
On myös muistutettava, että vuoden 2005 sopimuksella määriteltyjä maksukantoja sovelletaan kaikkiin kantajan kenttiin, jotka ovat jo käytössä lupajärjestelmän puitteissa, eli 44 hiilivetykenttään, joilla aloitettiin tuotanto 1.1.1998 jälkeen, ja 93 maakaasukenttään, joilla aloitettiin tuotanto ennen tätä päivää, kun taas pidennys koskee vain 12 muuta kenttää, joita ei ollut otettu käyttöön sopimuksen tekemisen ajankohtana. Näissä olosuhteissa se seikka, ettei korotuskerroin ylitä kattoa, joka on 1,2 ja että sen suuruus on erityisesti 1,02–1,05 (ks. edellä 8 kohta), voidaan objektiivisesti selittää niiden 12 kentän vähäisellä merkityksellä, joita pidentäminen koskee, niihin 137 kenttään nähden, jotka olivat jo käytössä vuonna 2005 (ks. edellä 72 kohta). On kuitenkin todettava, ettei komissio tarkastellut tätä vuoden 2005 sopimuksen merkityksellistä seikkaa, joten riidanalaisesta päätöksestä ei tule esille minkäänlaista osoitusta siitä, että kantaja olisi nauttinut perusteetonta etuuskohtelua. Näin ollen ei voida olettaa, että kantajaa suosittiin muihin sellaisiin yrityksiin nähden, jotka mahdollisesti olivat samankaltaisessa tilanteessa kuin kantaja edellä 54 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
Vastaavasti on niin, että vaikka komissio mainitsi, että kiinteiden mineraalien alalla oli tehty muita pidennyssopimuksia, se katsoi, ettei niitä tullut ottaa huomioon, koska ne koskivat muun tyyppisiä mineraaleja, joihin sovelletaan muita kaivosmaksuja ja ettei näitä mineraaleja koskevia maksuja ollut muutettu muutetussa kaivoslaissa (riidanalaisen päätöksen 68 perustelukappale). On kuitenkin muistutettava, että riidanalaisen päätöksen 70 perustelukappaleen mukaan riidanalaisen toimenpiteen valikoiva luonne johtuu vuoden 2005 sopimuksen valikoivuudesta (ks. edellä 46 kohta) eikä tuotettujen mineraalien tyypistä, näihin mineraalien luokkiin sovellettavista maksukannoista tai siitä seikasta, ettei näitä maksukantoja myöhemmin muutettu. Täten komission riidanalaisen päätöksen 68 perustelukappaleessa tekemillä toteamuksilla ei voida sivuuttaa perusteluja, jotka perustuvat kaivoslain 26/A §:n 5 momentin mukaisesti tehtyjen muiden sellaisten pidennyssopimusten olemassaoloon, joiden ehdot ovat samankaltaiset kuin vuoden 2005 sopimuksen. Valitsemallaan lähestymistavalla komissio siis kieltäytyi ottamasta huomioon kaikkia seikkoja, joiden avulla se olisi voinut arvioida, oliko vuoden 2005 sopimus kantajaan nähden valikoiva kun otetaan huomioon tilanne, joka oli luotu muilla, myöskin kaivoslain 26/A §:n 5 momentin perusteella tehdyillä pidennyssopimuksilla, joista se sai kantajalta tiedon. Komissio ei myöskään pyrkinyt edes saamaan Unkarin viranomaisilta lisätietoja kiinteiden mineraalien alalla toimivien kaivosyritysten tekemistä pidennyssopimuksista.
Kun otetaan huomioon ensimmäiseksi pidennyssopimuksen tekemiseen sovellettavan oikeudellisen kehyksen valikoimattomuus ja sen harkintamarginaalin perustelut, joka Unkarin viranomaisille oli myönnetty maksukantoja koskevien neuvotteluiden yhteydessä, ja toiseksi, ettei siitä, että nämä viranomaiset suosivat kantajaa muihin vastaavassa tilanteessa olleisiin yrityksiin nähden, ole esitetty näyttöä (ks. edellä 70–74, 79 ja 80 kohta), on katsottava, ettei vuoden 2005 sopimuksen valikoivuudesta ole esitetty näyttöä.
Lopuksi on todettava, että muutetun kaivoslain, joka tuli voimaan vasta vuonna 2008, nojalla toteutettu kaivosmaksujen korotus tapahtui raakaöljyn maailman markkinahintojen nousun yhteydessä, kuten kantaja on kirjelmissään esittänyt ja unionin yleisen tuomioistuimen tästä esittämään kysymykseen antamassaan vastauskirjeessä täsmentänyt (ks. edellä 36 kohta). Koska komissio ei myöskään esittänyt, että vuoden 2005 sopimus oli tehty odottaessa kaivosmaksujen korotusta, tämän sopimuksen ja tämän viimeksi mainitun lain yhdistelmää ei voida pätevästi luokitella SEUT 107 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi (ks. edellä 64–67 kohta).
Näin ollen on hyväksyttävä ensimmäisen kanneperusteen toinen väite, jonka mukaan riidanalainen toimenpide ei ole valikoiva, ja kumottava riidanalainen päätös ilman, että on aiheellista lausua ensimmäisen kanneperusteen muista väitteistä tai toisesta ja kolmannesta kanneperusteesta.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on määrättävä vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan sekä velvoitettava korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Valtiontuesta C 1/09 (ex NN 69/08), jonka Unkari on myöntänyt MOL Nyrt:lle, 9.6.2010 annettu komission päätös 2011/88/EY kumotaan.

2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Forwood
Dehousse
Schwarcz
Julistettiin Luxemburgissa 12 päivänä marraskuuta 2013.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.