CELEX: 62010CJ0301
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Zanieczyszczenia i uciążliwości
Oczyszczanie ścieków komunalnych
Dyrektywa 91/271/EWG
Artykuły 3, 4 i 10
Punkty A i B załącznika I

Komisja Europejska w drodze swojej skargi wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie tworząc, po pierwsze, odpowiednich systemów zbierania zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 oraz z pkt A załącznika I do dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (
Dz.U. L 135, s. 40
) w Whitburn, jak również w Beckton i Crossness w Londynie, oraz po drugie, odpowiedniego oczyszczania ścieków komunalnych z oczyszczalni w Beckton, Crossness i Mogden w Londynie, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3, z art. 10 oraz z pkt B załącznika I do dyrektywy 91/271, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło swoim zobowiązaniom ciążącym na nim na podstawie tych przepisów.
Ramy prawne
Dyrektywa 91/271 zgodnie z jej art. 1 dotyczy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu. Celem jej jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania wspomnianych wyżej ścieków.
Artykuł 2 dyrektywy 91/271 stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1)
»ścieki komunalne« oznaczają ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi i/lub wodami opadowymi;
[…]
5)
»system zbierania« oznacza system przewodów i kanałów, przez który gromadzone i odprowadzane są ścieki komunalne;
6)
»1 RLM (równoważna liczba mieszkańców)« oznacza ładunek organiczny ulegający biodegradacji, wyrażony pięciodobowym biochemicznym zapotrzebowaniem tlenu (BZT5), w ilości 60 g tlenu na dzień;
[…]”.
Artykuł 3 dyrektywy 91/271 przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie aglomeracje wyposażone były w system zbierania ścieków komunalnych,
—
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2000 r. w odniesieniu do aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców (RLM) ponad 15000,
[…]
2.   Systemy zbierania, opisane w ust. 1, spełniają wymagania załącznika I.A […]”.
Zgodnie z art. 4 wspomnianej dyrektywy:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby ścieki komunalne przed odprowadzeniem były poddane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu w następujących okresach:
—
najpóźniej do dnia 31 grudnia 2000 r. w odniesieniu do zrzutów z aglomeracji o RLM ponad 15000,
[…]
3.   Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych opisane w ust. 1 i 2 spełniają odpowiednie wymagania załącznika I.B […].
4.   Ładunek wyrażony równoważną liczbą mieszkańców jest określany na podstawie największego średniotygodniowego ładunku doprowadzanego do oczyszczalni w ciągu roku, z pominięciem sytuacji nadzwyczajnych, na przykład spowodowanych dużymi opadami”.
Artykuł 10 dyrektywy 91/271 przewiduje:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby oczyszczalnie ścieków komunalnych budowane w celu spełnienia wymagań art. 4–7 były projektowane, budowane, eksploatowane i utrzymywane w sposób zapewniający wystarczającą wydajność w każdych normalnych warunkach klimatycznych. Przy projektowaniu oczyszczalni należy wziąć pod uwagę sezonowe zmiany ładunku”.
Załącznik I do dyrektywy 91/271, zatytułowany „Wymagania dotyczące ścieków komunalnych”, w swoim pkt A, zatytułowanym „Systemy zbierania”, stanowi:
„Systemy zbierania uwzględniają wymagania związane z oczyszczaniem ścieków.
Projektowanie, budowę i utrzymanie systemów zbierania przeprowadza się zgodnie z najlepszą wiedzą techniczną, bez powodowania nadmiernych kosztów, [w szczególności w zakresie dotyczącym]:
—
objętości i charakterystyki ścieków,
—
zapobiegania przeciekom,
—
ograniczenia zanieczyszczenia wód, do których odprowadzane są ścieki, powodowanego przez przelewy wód burzowych”.
Przypis nr 1 do pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271, umieszczony przy tytule „Systemy zbierania”, ma następujące brzmienie:
„Uwzględniając, że w praktyce nie jest możliwe budowanie systemów kanalizacyjnych i oczyszczalni w taki sposób, żeby wszystkie ścieki były poddawane oczyszczaniu, na przykład podczas obfitych opadów deszczu, państwa członkowskie zadecydują o środkach lub metodach ograniczających zanieczyszczenia związane z przelewem wód burzowych. Środki te mogą uwzględniać szybkie, intensywne rozcieńczanie lub dobór odpowiedniego przepływu przy suchej pogodzie albo ustalenie pewnej dopuszczalnej liczby przelewów rocznie”.
Punkt B załącznika I do dyrektywy 91/271, zatytułowany „Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych do wód, do których odprowadzane są ścieki”, określa wymagania, jakie powinny spełniać zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych odprowadzane do wód, do których odprowadzane są ścieki. Powołany w poprzednim punkcie przypis do pkt A załącznika I do tej dyrektywy został powtórzony w pkt B załącznika I do rzeczonej dyrektywy.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
Do Komisji złożono zażalenie dotyczące przepompowni Whitburn Steel oraz inne zażalenia w kwestii wykraczających ponad normę przelewów wód burzowych w innych częściach Zjednoczonego Królestwa.
W dniu 3 kwietnia 2003 r. Komisja skierowała do Zjednoczonego Królestwa wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wskazała, że przepompownia Whitburn Steel nie spełnia wymogów w zakresie zbierania ścieków komunalnych nałożonych przez art. 3 ust. 1 i 2, jak również przez pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271.
W swojej odpowiedzi z dnia 3 czerwca 2003 r. Zjednoczone Królestwo podniosło, że przedmiotowa aglomeracja spełnia wymogi w zakresie zbierania ścieków wskazane w art. 3 dyrektywy 91/271. Niemniej jednak przyznało ono, że w następstwie dodatkowych badań przeprowadzonych w systemie zbierania ścieków okazało się, że należy ulepszyć przepustowość tego systemu. Ponadto Zjednoczone Królestwo wyjaśniło, że nałożone na zakłady gospodarki wodnej w odniesieniu do funkcjonowania przepompowni Whitburn Steel warunki zezwolenia na zrzuty zostały zmienione, co powinno było spowodować redukcję ilości odprowadzanych ścieków. Ulepszenia te powinny zostać zakończone najpóźniej do dnia 31 marca 2004 r.
W dniu 21 marca 2005 r. Komisja skierowała do Zjednoczonego Królestwa drugie wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wskazała, że systemy zbierania i oczyszczania ścieków komunalnych z rejonu Londynu nie spełniają wymogów w zakresie zbierania i oczyszczania ścieków komunalnych nałożonych przez art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 10 oraz przez pkt A i B załącznika I do dyrektywy 91/271. Komisja uściśliła, że ścieki nieoczyszczone były odprowadzane do Tamizy, nawet w warunkach umiarkowanych opadów, i że nie przewidziano jakiegokolwiek natychmiastowego środka w celu rozwiązania tego problemu, który się utrzymywał, a nawet nasilał.
Zjednoczone Królestwo w swojej odpowiedzi z dnia 20 maja 2005 r. wyjaśniło, że system zbierania ścieków z Londynu był systemem mieszanym, który zbierał i przekazywał zarówno ścieki bytowe i przemysłowe, jak i wody opadowe ze zbiornika o powierzchni 557 km
celem poddania ich wtórnemu oczyszczeniu w oczyszczalniach w Beckton, w Mogden, w Crossness, w Long Reach oraz w Riverside, przed ich wpuszczeniem do Tamizy. Niemniej jednak przyznaje ono, że w okresach pogody wilgotnej wystąpiły problemy związane z objętością, ciężarem i częstotliwością zrzutów powodowanych przez przelewy, i zwraca uwagę na swoją decyzję dotyczącą powstania Thames Tideway Strategic Study (studium strategicznego estuarium Tamizy, zwanego dalej „TTSS”) w celu dokonania oceny skutków tych zrzutów dla środowiska.
Odnośnie do swoich obowiązków zapewnienia odpowiedniego oczyszczania ścieków komunalnych Zjednoczone Królestwo oświadczyło, że nawet gdyby ulepszenia wprowadzono najszybciej jak to tylko możliwe, oczyszczalnie obsługujące aglomerację Londynu były zgodne z wymogami dyrektywy 91/271 od dnia 31 grudnia 2000 r. Co więcej, Zjednoczone Królestwo wyjaśniło, że zrzut, który nastąpił w sierpniu 2004 r., był konsekwencją wyjątkowo silnych opadów.
Ponieważ Komisja nie była usatysfakcjonowana odpowiedzią dostarczoną przez Zjednoczone Królestwo, pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. przekazała ona temu państwu uzasadnioną opinię, wskazując, że jej zdaniem uchybiło ono zobowiązaniom ciążącym na nim na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 oraz pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271 w zakresie dotyczącym Whitburn oraz zobowiązaniom ciążącym na tym państwie na podstawie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 10 oraz pkt A i B załącznika I do dyrektywy 91/271 w zakresie dotyczącym dziewięciu oczyszczalni obsługujących cały sektor aglomeracji Londynu.
Pismem z dnia 15 czerwca 2006 r. Zjednoczone Królestwo w odpowiedzi na tę uzasadnioną opinię stwierdziło, że całość systemu zbierania oraz oczyszczalnie obsługujące Whitburn i aglomerację metropolii Sunderlandu były zgodne z dyrektywą 91/271.
W następstwie spotkania, które odbyło się w dniu 6 lipca 2007 r. między przedstawicielami Komisji i Zjednoczonego Królestwa, państwo to pismem z dnia 23 października 2007 r. przedstawiło wyjaśnienia w tej kwestii.
Odnośnie do sytuacji w Londynie Zjednoczone Królestwo odpowiedziało, że choć należało dokonać modernizacji oczyszczalni w Beckton, w Crossness i w Mogden, nie oznaczało to jednak, że nie spełniały one wymogów dyrektywy 91/271. Poprzez odwołanie się do tej modernizacji Zjednoczone Królestwo ujawniło po prostu swój zamiar zapewnienia lepszego poziomu ochrony środowiska naturalnego.
W trakcie spotkania w dniu 26 stycznia 2007 r. przedstawiciele Komisji i Zjednoczonego Królestwa dyskutowali o dwóch sugerowanych w sprawozdaniu TTSS możliwych opcjach dla Londynu; Zjednoczone Królestwo zdecydowało się na jeden tunel o długości 30 km wzdłuż Tamizy oraz na oddzielny tunel dla jej dopływu – Lee. Całość projektu ma być ukończona przed 2020 r.
Ponieważ w następstwie przekazanych przez Zjednoczone Królestwo dwóch dodatkowych pism z dnia 29 czerwca 2007 r. i 4 lutego 2008 r. Komisja w dalszym ciągu nie była usatysfakcjonowana odpowiedziami dostarczonymi przez to państwo członkowskie, pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. skierowała ona dodatkową uzasadnioną opinię, w której uściśliła swoją wykładnię dyrektywy 91/271 w przedmiocie ciążących na państwach członkowskich obowiązków kontroli odprowadzania ścieków komunalnych przez kanały burzowe. Potwierdziła również swoje obawy odnośnie do niedostosowania systemu zbierania ścieków stworzonego w okolicach Whitburn, do systemów zbierania ścieków w Beckton i w Crossness, jak również do oczyszczalni w Mogden, w Beckton i w Crossness.
Niemniej jednak Komisja zdecydowała o niekontynuowaniu postępowania wszczętego odnośnie do systemów zbierania i oczyszczalni ścieków w Beddington, w Esher, w Crawley, w Deephams, w Hogsmill, w Long Reach oraz w Riverside. Komisja wezwała zatem Zjednoczone Królestwo do podjęcia środków koniecznych w celu zastosowania się do tej dodatkowej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
Następnie między Komisją i Zjednoczonym Królestwem doszło do wymiany korespondencji oraz do kilku spotkań, które jednak nie doprowadziły do rozwiązania.
Ponieważ odpowiedź udzielona przez Zjednoczone Królestwo w dalszym ciągu nie zadowalała Komisji, instytucja ta zdecydowała o wniesieniu niniejszej skargi.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
Główne punkty rozbieżności między Komisją i Zjednoczonym Królestwem dotyczą wykładni dyrektywy 91/271.
W opinii Komisji państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, aby system zbierania ścieków był opracowany i skonstruowany w taki sposób, żeby zbierał wszystkie ścieki komunalne generowane przez aglomerację, którą system ten obsługuje, oraz żeby odprowadzał te ścieki w celu ich oczyszczenia. Wydolność absorpcyjna systemu zbierania ścieków powinna zatem posiadać zdolność uwzględniania naturalnych warunków klimatycznych (susza, wilgotna pogoda, a nawet pogoda burzowa), jak również zmian sezonowych, takich jak ludność niestanowiąca lokalnej społeczności, turyści i sezonowa działalność gospodarcza.
Komisja twierdzi, że przywołane w pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271 „wykraczające ponad normę przelewy wód burzowych” stanowią część składową systemów zbierania i oczyszczalni ścieków komunalnych. Dyrektywę tę należy interpretować w ten sposób, że przewiduje ona bezwzględny obowiązek unikania odprowadzania zrzutów z kanałów burzowych, z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności. Rozumowanie to było zilustrowane bowiem w przypisie 1 do pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271, który to przypis stanowi, że w praktyce nie jest możliwe zbieranie i oczyszczanie wszystkich ścieków „podczas obfitych opadów deszczu”.
W celu ukazania, że w niniejszej sprawie ma miejsce naruszenie dyrektywy 91/271, Komisja zwraca uwagę na takie czynniki jak częstotliwość i objętość przelewów. W ten sposób, wbrew obawom Zjednoczonego Królestwa, nie proponuje ona ścisłej reguły dwudziestu zrzutów, lecz podkreśla, że im częściej następuje przelanie spustu, zwłaszcza w okresach umiarkowanych opadów, tym bardziej jest prawdopodobne, że wykonywanie tych spustów nie jest zgodne z dyrektywą 91/271.
Komisja i Zjednoczone Królestwo są także niezgodni co do znaczenia pojęcia „najlepsza wiedza techniczna, bez powodowania nadmiernych kosztów” (zwanego dalej „BTKNEEC”, które jest akronimem angielskiego wyrażenia „best technical knowledge not entailing excessive costs”), o którym mowa w pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271.
Komisja uważa, że pojęcie to należy analizować w kontekście dyrektywy 91/271 oraz jej celu, czyli ochrony środowiska naturalnego przed degradacją wynikającą z odprowadzania ścieków.
Instytucja ta uważa, że pojęcie BTKNEEC pozwala państwom członkowskim na wybór między różnymi rozwiązaniami, które jednocześnie zachęcają do przestrzegania przepisów oraz celu dyrektywy 91/271, takimi jak budowa nowej infrastruktury składowania, powiększanie infrastruktury już istniejącej lub odprowadzanie wód deszczowych przed ich wpłynięciem do sieci kanalizacyjnej.
W opinii Zjednoczonego Królestwa dyrektywę 91/271 należy interpretować w ten sposób, że to w gestii państw członkowskich leży określenie, w jaki sposób należy zbierać i oczyszczać ścieki komunalne, aby realizować cel tej dyrektywy, który polega na ochronie środowiska naturalnego przed degradacją wynikającą z odprowadzania ścieków.
Zjednoczone Królestwo uważa, że interpretacji dyrektywy 91/271 należy dokonywać w szczególności poprzez odesłanie do wpływu ścieków – z punktu widzenia środowiska naturalnego – na wody, do których odprowadzane są ścieki.
Odnośnie do pojęcia „obfite opady deszczu” Zjednoczone Królestwo uważa, że okoliczność, iż przypis 1 do pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271 wyraźnie uznaje, że nie jest możliwe uniknięcie odprowadzania ścieków w szczególnych okolicznościach, zwłaszcza w okresie wyjątkowo silnych opadów, nie nakłada bezwzględnego obowiązku unikania odprowadzania w innych okolicznościach. W opinii tego państwa kwestię, czy zrzuty są odpowiednie w innych okolicznościach, należy określić w oparciu o pojęcie BTKNEEC i w świetle oceny wpływu ścieków – z punktu widzenia środowiska naturalnego – na wody, do których odprowadzane są ścieki.
Zdaniem tego państwa członkowskiego dyrektywa 91/271 nie zawiera żadnych postanowień dotyczących okoliczności lub częstotliwości, z jaką można odprowadzać ścieki do wód przyjmujących. W celu dokonania oceny, czy systemy zbierania albo oczyszczalni są zgodne z dyrektywą 91/271, należałoby przeprowadzić szczegółową analizę wydajności systemu zbierania lub danej oczyszczalni poprzez zbadanie wpływu ścieków – z punktu widzenia środowiska naturalnego – na wody, do których odprowadzane są ścieki.
Oceny pojęcia „wystarczająca wydajność” przewidzianego w art. 10 dyrektywy 91/271 należy także dokonać w świetle określonego w art. 1 tej dyrektywy celu ochrony środowiska naturalnego, a więc w zależności od wpływu na wody, do których odprowadzane są ścieki.
Wprawdzie Komisja nie podważała metody wykorzystywanej przez Zjednoczone Królestwo w celu obliczenia wartości, jaką przedstawia pojedyncze odprowadzenie ścieków, jednak zdaniem tego państwa członkowskiego nie rozwiązuje to problemu związanego z faktem, że definicja zrzutu może różnić się między jednym a drugim państwem członkowskim. Spójność polityk różnych państw członkowskich nie byłaby więc zagwarantowana, gdyby zgodność z dyrektywą 91/271 miała być określona w świetle występowania i częstotliwości zrzutów.
Ponadto Zjednoczone Królestwo twierdzi, że Komisja popełnia błąd, opierając się na wielkości odprowadzeń ścieków w celu sprawdzenia zgodności systemów zbierania i oczyszczalni z dyrektywą 91/271.
Ściślej rzecz ujmując, odnośnie do aglomeracji Sunderlandu (Whitburn) Komisja zarzuca Zjednoczonemu Królestwu, że w dacie upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii nadmierne przelewy wód burzowych pochodzące z położonego w Whitburn systemu zbierania Sunderlandu były nadal odprowadzane i że system ten zatem nie był zgodny z art. 3 oraz z pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271.
Choć częstotliwość odprowadzania ścieków się zmniejszyła (w latach 2002–2004, między 56 a 91 odprowadzeń rocznie, roczne wielkości odprowadzania ścieków komunalnych bez oczyszczania między 359640 m
a 529290 m
), system zbierania nadal był niezgodny z wymogami dyrektywy 91/271, zwłaszcza przy uwzględnieniu bliskości kąpielisk w Whitburn i w Seaham oraz licznych zażaleń skierowanych do Komisji dotyczących zaśmiecania plaż w okolicach Whitburn.
Zjednoczone Królestwo uważa, że te przelewy wód burzowych są zgodne z dyrektywą 91/271.
Zjednoczone Królestwo uważa również, że wody kąpieliskowe w okolicach Whitburn oceniono jako zgodne z dyrektywą Rady 76/160/EWG z dnia 8 grudnia 1975 r. dotyczącą jakości wody w kąpieliskach (
Dz.U. L 31, s. 1
) oraz że tym samym są one zgodne z dyrektywą 91/271. Ponadto odpady prawdopodobnie nie pochodziły z Whitburn, lecz raczej z Tyne, gdzie kanały przelewowe zostały wyposażone w kratki filtrujące dopiero w marcu 2010 r.
Odnośnie do aglomeracji Londynu Komisja zarzuca Zjednoczonemu Królestwu częstotliwość i ilość odprowadzeń nieoczyszczonych ścieków pochodzących z systemu zbierania w Beckton i w Crossness oraz oczyszczalni w Beckton, w Crossness i w Mogden, które mają taki rozmiar, że stanowią naruszenie art. 3 i 4 oraz pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271, i to w szczególności dlatego, że odprowadzenia te miały miejsce nawet w okresach umiarkowanych opadów.
Ponadto instytucja ta uważa, że art. 10 dyrektywy 91/271 wymaga, aby oczyszczalnie ścieków komunalnych budowane w celu spełnienia wymagań art. 4 tej dyrektywy były projektowane, budowane, eksploatowane i utrzymywane w sposób zapewniający wystarczającą wydajność w każdych normalnych warunkach klimatycznych miejsca, w którym się znajdują.
Zjednoczone Królestwo uważa, że oczyszczalnie te przestrzegają przepisów dyrektywy 91/271.
Państwo to zauważa również, że sieć kanalizacyjna Londynu jest bardzo stara i jest modernizowana stopniowo od roku 1875. Od momentu uchwalenia dyrektywy 91/271 zaprojektowano i wykonano szereg ulepszeń. Ponadto zakres oraz wyjątkowy charakter prac wykonanych przy Tamizie na kwotę 4,4 mld GBP wymagały wiele czasu. Zjednoczone Królestwo jest zdania, że realizacja w dłuższej perspektywie ambitnego rozwiązania nie może być związana z sankcją dla tego państwa.
Ocena Trybunału
W przedmiocie wykładni dyrektywy 91/271
Jak wynika z art. 1 akapit drugi, dyrektywa 91/271 ma na celu ochronę środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania ścieków komunalnych (zob. w szczególności wyrok z dnia 23 września 2004 r. w sprawie
C-280/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I-8573
, pkt 13).
Wobec tego cel realizowany przez dyrektywę 91/271 wychodzi poza samą tylko ochronę ekosystemów wodnych i zmierza ku ochronie człowieka, fauny, flory, ziemi, wody, powietrza i krajobrazu przed wszelkimi znaczącymi negatywnymi skutkami przyspieszonego wzrostu glonów i wyższych form życia roślinnego będących wynikiem odprowadzania ścieków komunalnych (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 16).
To właśnie w świetle tego celu, lecz także w świetle art. 191 TFUE, należy dokonywać wykładni pojęcia „wystarczająca wydajność” przewidzianego w art. 10 dyrektywy 91/271, pojęcia „obfite opady deszczu”, o którym mowa w przypisie 1 do załącznika I do tej dyrektywy, oraz pojęcia „najlepsza wiedza techniczna, bez powodowania nadmiernych kosztów” (BTKNEEC), powoływanego w pkt A załącznika I do tej dyrektywy.
Po pierwsze, odnośnie do pojęcia „wystarczająca wydajność”, dotyczącego wyłącznie oczyszczalni, należy stwierdzić, że nie jest ono ograniczone jakąkolwiek liczbą, ponieważ art. 10 dyrektywy 91/271 przewiduje jedynie, że oczyszczalnie mają mieć „wystarczającą wydajność w każdych normalnych warunkach klimatycznych miejsca, w którym się znajdują”, z uwzględnieniem sezonowej zmiany ładunku podczas planowania tych urządzeń.
W tym względzie Trybunał stwierdził już uchybienie obowiązkom w przypadkach, w których poziom zbierania ścieków miejskich lub ich oczyszczanie stanowiło 80%, a nawet 90% istniejącego obciążenia (wyroki: z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie C-530/07 Komisja przeciwko Portugalii, pkt 28, 53; a także z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie C-343/10 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 56, 62).
Mając bowiem na uwadze przypomniany w pkt 47 i 48 niniejszego wyroku cel realizowany przez dyrektywę 91/271, nie można przyjąć braku oczyszczania ścieków miejskich w zwykłych okolicznościach klimatycznych i sezonowych bez pozbawienia dyrektywy 91/271 jej sensu.
W celu realizacji celu polegającego na ochronie środowiska naturalnego bezsporne jest, że pojęcie „wystarczająca wydajność” – choć nieokreślone za pomocą określonej wielkości – należy rozumieć jako oznaczające, że w zwykłych warunkach klimatycznych i przy uwzględnieniu zmian sezonowych całość ścieków miejskich należy zebrać i poddać oczyszczeniu.
W konsekwencji brak oczyszczania ścieków miejskich może być tolerowany jedynie w wyjątkowych okolicznościach i systematyczne zrzuty nieoczyszczonych ścieków komunalnych są sprzeczne z dyrektywą 91/271.
Po drugie, odnośnie do pojęcia „obfite opady deszczu” użytego w przypisie 1 do załącznika I dyrektywy 91/271 należy podkreślić, że pojęcie to stosuje się do systemów zbierania, o których mowa w art. 3 tej dyrektywy, oraz do oczyszczalni, o których mowa w art. 4 tego aktu.
Prawodawca Unii poprzez ten przypis przyznał, że istnieją sytuacje, w których niemożliwe będzie zebranie lub oczyszczenie całości ścieków. Stwierdził on w szczególności, że „w praktyce nie jest możliwe budowanie systemów kanalizacyjnych i oczyszczalni w taki sposób, żeby wszystkie ścieki były poddawane oczyszczaniu”, i przewidział, że brak zebrania i oczyszczenia ścieków można tolerować „na przykład podczas obfitych opadów deszczu”. Niemniej jednak w takim przypadku do państw członkowskich należy decyzja o „środkach lub metodach ograniczających zanieczyszczenia związane z przelewem wód burzowych”.
Tymczasem należy stwierdzić, że wyrażenie „obfite opady deszczu” użyte zostało w przypisie 1 do załącznika I do dyrektywy 91/271 jedynie tytułem wskazówki, ponieważ wyrażenie to zostało poprzedzone zwrotem „na przykład”. Brak odprowadzenia lub oczyszczenia ścieków można zatem przyjąć w innych okolicznościach.
Niemniej jednak wbrew temu, co utrzymuje Zjednoczone Królestwo, cel realizowany przez dyrektywę 91/271 nie pozwala na uznanie, że w przypadku innych okoliczności mamy do czynienia z normalnymi i regularnie występującymi okolicznościami, tym bardziej że termin „wyjątkowo” wskazuje, iż niezebranie lub nieoczyszczenie ścieków nie może mieć miejsca w normalnych okolicznościach.
Argumentów Zjednoczonego Królestwa zmierzających do przyznania, że odprowadzanie ścieków mogłoby mieć miejsce nawet poza wyjątkowymi sytuacjami, nie można zatem przyjąć.
Ponadto należy uściślić, że gdy państwo członkowskie znajduje się w sytuacji wyjątkowej, niepozwalającej na zebranie lub oczyszczenie ścieków, ma ono obowiązek podjąć odpowiednie środki w celu ograniczenia zanieczyszczenia zgodnie z przypisem 1 do załącznika I do dyrektywy 91/271.
Ponadto skoro pojęcie „obfite opady deszczu” nie zostało zdefiniowane w tej dyrektywie, słuszne jest, że Komisja w ramach dokonywanej przez siebie kontroli przestrzegania prawa Unii wydaje wytyczne, a ponieważ Trybunał nie jest właściwy do określania za pomocą określonej wielkości liczbowej obowiązków przewidzianych w dyrektywie 91/271, pojęcie „obfite opady deszczu” należy zatem oceniać w świetle całości kryteriów i warunków określonych w tej dyrektywie, a w szczególności w świetle pojęcia BTKNEEC.
Po trzecie, zawarte w pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271 pojęcie BTKNEEC należy badać – podobnie jak różne pojęcia wskazane w dyrektywie 91/271 i analizowane powyżej – również w świetle celu ochrony środowiska naturalnego. Należy ponadto zauważyć, że obowiązki tej dyrektywy przewidujące zbieranie i oczyszczanie wszystkich ścieków, z zastrzeżeniem wydarzeń wyjątkowych i nieprzewidywalnych, należy spełniać w dacie określonej w rzeczonej dyrektywie.
Mimo że pojęcie BTKNEEC jest wprawdzie przewidziane w pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271 jedynie w odniesieniu do systemów zbierania, to jednak stanowi ono wspólne dla ogółu przepisów dyrektywy 91/271 pojęcie mające na celu ochronę środowiska naturalnego, przy czym należy unikać zbyt ścisłego przestrzegania przewidzianych zasad. Pojęcie to należy zatem rozszerzyć na oczyszczalnie w zakresie, w jakim w pewnych przypadkach pozwala ono na odprowadzanie nieoczyszczonych ścieków mimo ich negatywnych skutków dla środowiska naturalnego.
Pojęcie BTKNEEC pozwala więc zapewnić poszanowanie obowiązków wynikających z dyrektywy 91/271, nie nakładając na państwa członkowskie niewykonalnych obowiązków, których państwa te nie mogą wypełnić lub które mogą one wypełnić jedynie przy poniesieniu nieproporcjonalnych kosztów.
Niemniej jednak, aby uniknąć naruszenia zasady opisanej powyżej w pkt 53 niniejszego wyroku, zgodnie z którą ogół ścieków podlega zebraniu i oczyszczeniu, państwa członkowskie powinny powoływać wystąpienie takich nieproporcjonalnych kosztów jedynie wyjątkowo.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może powoływać się na trudności praktyczne lub administracyjne w celu uzasadnienia niedotrzymania obowiązków i terminów ustanowionych w dyrektywie. To samo dotyczy trudności finansowych, które państwa członkowskie muszą pokonać, podejmując odpowiednie środki (wyrok z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie C-293/05 Komisja przeciwko Włochom, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
Pojęcie BTKNEEC należy analizować, wyważając z jednej strony najnowszą technologię i zakładane koszty, oraz z drugiej strony korzyści, jakie może przynieść wydajny system zbierania lub oczyszczania ścieków. W tych ramach poniesione koszty nie powinny być nieproporcjonalne w stosunku do uzyskanych korzyści.
W tym kontekście – jak podkreśla Zjednoczone Królestwo – należy wziąć pod uwagę skutki, jakie odprowadzanie nieoczyszczonych ścieków wywołuje w odniesieniu do środowiska naturalnego, a zwłaszcza wody. Konsekwencje tych zrzutów dla środowiska naturalnego pozwalają w ten sposób na zbadanie, czy charakter kosztów niezbędnych dla dokonania prac koniecznych, aby wszystkie ścieki były poddane oczyszczaniu, jest proporcjonalny do korzyści, jakie wynikają z tego dla środowiska naturalnego.
W przypadku gdy zebranie lub oczyszczanie wszystkich ścieków okazałoby się niemożliwe lub bardzo utrudnione, to na państwie członkowskim spoczywa obowiązek wykazania, że spełnione zostały przesłanki zastosowania pojęcia BTKNEEC.
Orzecznictwo Trybunału przewiduje, że w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE to na Komisji spoczywa obowiązek udowodnienia utrzymywanego uchybienia. Do niej zatem należy przedstawienie Trybunałowi dowodów koniecznych do dokonania przez niego kontroli istnienia tego uchybienia bez opierania się na jakichkolwiek domniemaniach (zob. w szczególności wyroki: z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie
C-494/01 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I-3331
, pkt 41; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 32; wyroki: z dnia 6 października 2009 r. w sprawie
C-335/07 Komisja przeciwko Finlandii, Zb.Orz. s. I-9459
, pkt 46; z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie C-390/07 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 43).
Tym niemniej państwa członkowskie są na mocy art. 4 ust. 3 TUE zobowiązane do ułatwiania Komisji wypełniania jej zadań, polegających w szczególności, zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE, na czuwaniu nad stosowaniem postanowień traktatu FUE oraz środków przyjętych przez instytucje na jego podstawie. Należy w szczególności wziąć pod uwagę fakt, że jeśli chodzi o ustalenie, czy w praktyce właściwie zastosowano przepisy krajowe mające zapewnić skuteczne wprowadzenie w życie dyrektywy, Komisja, która nie posiada własnych uprawnień do prowadzenia dochodzenia w tym przedmiocie, jest w znacznym stopniu uzależniona od dowodów dostarczonych przez ewentualne podmioty składające skargę, a także przez państwo członkowskie, którego dochodzenie dotyczy (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 42, 43; w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 44).
Z tego wynika w szczególności, że jeżeli Komisja dostarczy wystarczającą liczbę dowodów wskazujących na pewne zaistniałe na terytorium pozwanego państwa członkowskiego okoliczności, na nim spoczywa ciężar podważenia co do zasady i w szczegółach przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich wniosków (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo; w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 45).
Dla celów zbadania niniejszej skargi wynika stąd, że w pierwszej kolejności Trybunał będzie musiał przeanalizować, czy zrzuty pochodzące z systemów zbierania lub oczyszczalni różnych aglomeracji Zjednoczonego Królestwa są konsekwencją okoliczności o charakterze wyjątkowym, oraz – w przeciwnym razie – zbadać w drugiej kolejności, czy Zjednoczone Królestwo mogło wykazać wystąpienie przesłanek uzasadniających zastosowanie pojęcia BTKNEEC.
Whitburn
Odnośnie do obowiązku dysponowania systemem zbierania w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 91/271 należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia powinno być oceniane według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, pkt 50; w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 54).
W tym względzie należy podnieść, że dodatkowa uzasadniona opinia z dnia 1 grudnia 2008 r. nakładała na Zjednoczone Królestwo termin dwóch miesięcy od momentu doręczenia tej opinii na zastosowanie się do obowiązków wynikających z dyrektywy 91/271. Tymczasem należy stwierdzić, że w dacie wyznaczonej w uzasadnionej opinii w dalszym ciągu miało miejsce odprowadzanie nieoczyszczanych ścieków przez kanały burzowe. Liczba zrzutów oraz ich wielkość nie są kwestionowane przez Zjednoczone Królestwo. Państwo to jedynie stwierdza, że wbrew argumentom Komisji śmieci znalezione na plażach w okolicy Whitburn nie mogą pochodzić z systemu zbierania w Whitburn, ponieważ kanał prowadzący do morza wykorzystywany do odprowadzania ścieków jest wyposażony w kratki filtrujące o otworach o wielkości 6 mm. Śmieci te prawdopodobnie pochodzą z Tyne, gdzie kanały zostały wyposażone w kratki filtrujące dopiero w marcu 2010 r.
W celu zbadania, czy Zjednoczone Królestwo uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 3 i z pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271, jak w swoim zarzucie twierdzi Komisja, należy przeprowadzić analizę opisaną w pkt 73 niniejszego wyroku.
Należy stwierdzić, po pierwsze, że zgodnie ze skierowanym do Komisji pismem Zjednoczonego Królestwa z dnia 2 marca 2005 r. w 2001 r. dokonano 310 zrzutów ścieków odpowiadających rocznej wielkości 561240 m
i że w ciągu okresu obejmującego lata 2002–2004 liczba ta wahała się między 56 a 91, co odpowiadało wielkości między 359640 m
a 529290 m
. Podobnie należy zauważyć, że w okresie 2006–2008 r. liczba odprowadzeń ścieków wahała się między 25 a 47 zrzutów rocznie o wielkości między 248130 m
a 732 150 m
oraz o wielkości 762300 m
dla roku 2009. Komisja, opierając się na swoich uwagach dotyczących częstotliwości tych zrzutów oraz ich intensywności, jasno wykazała, że miały one miejsce w normalnych okolicznościach zarówno przed upływem terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii, jak i po upływie tego terminu, ponieważ taka liczba odprowadzeń nie mogła być związana z zaistnieniem wyjątkowych okoliczności. Ponadto Zjednoczone Królestwo nie podnosi w swoich uwagach wyjątkowego charakteru tych zrzutów.
Po drugie, należy stwierdzić, że według analizy wykonanej w 2010 r. z technologicznego punktu widzenia było możliwe zredukowanie liczby zrzutów ścieków z systemu zbierania w Whitburn poprzez powiększenie już istniejącego tunelu magazynującego, co nie zostało zakwestionowane przez Zjednoczonego Królestwa.
Odnośnie do koniecznych do poniesienia kosztów oraz powstałych korzyści, z rzeczonej analizy wynika, że poprzez powiększenie tunelu magazynującego możliwe byłoby uzyskanie polepszenia o 0,3% jakości wód, do których wprowadza się ścieki, przy czym podstawę analizy stanowiło założenie dwudziestu zrzutów rocznie.
Pomimo że to ulepszenie jakości wód wydaje się marginalne oraz że – jak podnosi Zjednoczone Królestwo – dyrektywa 76/160 jest przestrzegana, co może być uwzględnione przy ogólnej ocenie przesłanek zastosowania pojęcia BTKNEEC, należy stwierdzić, że w żadnym momencie, ani w uwagach stron, ani w sporządzonych sprawozdaniach lub ekspertyzach, nie wskazano kosztów tego typu powiększenia tunelu.
Z tego powodu Trybunał nie jest w stanie zbadać, czy koszty odpowiadające takim pracom są faktycznie nadmierne i nieproporcjonalne w porównaniu ze spodziewaną korzyścią dla środowiska naturalnego.
Wynika stąd, że Zjednoczone Królestwo nie wykazało w sposób wystarczający pod względem prawnym, iż koszty zwiększenia wydajności systemu zbierania były nieproporcjonalne w porównaniu do polepszenia sytuacji środowiska.
Komisja zatem słusznie stwierdziła, że utworzenie systemu zbierania w Whitburn nie odpowiada obowiązkom przewidzianym w art. 3 i w pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271.
Londyn
Jeśli chodzi o aglomerację Londynu, bezsporne jest nawet według wskazówek Zjednoczonego Królestwa, że po upływie terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii aglomeracja ta nie dysponowała ani oczyszczalniami w Beckton, w Crossness i w Mogden – zapewniającymi wtórne oczyszczanie całości ścieków, które wpływają do systemu zbierania zgodnie z art. 4 ust. 1 i 10 dyrektywy 91/271, i gwarantującymi, że zrzuty pochodzące stamtąd odpowiadają wymogom pkt B załącznika I do tego aktu – ani systemami zbierania o wystarczającej wydajności w Beckton i w Crossness, zgodnie z art. 3 tej dyrektywy.
Komisja podnosi, opierając się na sprawozdaniu TTSS z lutego 2005 r., że w ciągu roku miało miejsce mniej więcej 60 zrzutów ścieków pochodzących z kanałów burzowych w Londynie, i to nawet w okresie umiarkowanych opadów. W ten sposób rocznie do Tamizy wpływało kilka milionów ton nieoczyszczonej wody.
Jeśli chodzi o oczyszczalnie systemu zbierania w Londynie, to samo sprawozdanie ukazuje, że ich wydajność jest wystarczająca przy bezdeszczowej pogodzie, jednak nie w przypadku opadów.
Zjednoczone Królestwo nie podważa faktów powołanych przez Komisję i przypomina, że faktycznie w trakcie realizacji jest projekt budowy nowego tunelu o długości 30 km pod wykorzystywaną dla celów żeglugi rzecznej i morskiej częścią Tamizy w celu zmagazynowania zrzutów z kanałów systemu zbierania i skierowania ich do oczyszczalni w Beckton w celu ich oczyszczenia. W celu redukcji zrzutów z kanałów systemów zbierania w Beckton i w Crossness planowana jest też budowa innego tunelu – Lee Tunnel. Wreszcie trwają też prace modernizacyjne w celu zwiększenia wydajności oczyszczalni w Beckton, w Crossness i w Mogden.
W celu zbadania, czy Zjednoczone Królestwo uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 3, 4 i 10 oraz z pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271 – jak podnosi Komisja w swoim zarzucie – należy również dokonać analizy, o której mowa w pkt 73 niniejszego wyroku.
Należy stwierdzić, że Komisja, opierając się na wymienionym w pkt 85 sprawozdaniu TTSS, niekwestionowanym przez Zjednoczone Królestwo, które wskazuje, że częstotliwość zrzutów oraz ich wielkość mają miejsce nie tylko w przypadku wyjątkowych zdarzeń, lecz także w przypadku umiarkowanych opadów, wykazała w sposób ewidentny zwyczajny charakter zrzutów ścieków do Tamizy.
Odnośnie do technologicznej niemożliwości redukcji liczby zrzutów ścieków z systemu zbierania w Londynie oraz do nieproporcjonalnego charakteru kosztów w porównaniu ze spodziewaną korzyścią dla środowiska naturalnego należy odnotować, że Zjednoczone Królestwo zdecydowało w kwietniu 2007 r. o realizacji prac zaproponowanych w sprawozdaniu TTSS z listopada 2005 r. polegających w szczególności na budowie nowego tunelu podziemnego. Rozwiązania technologiczne problemu systemu zbierania w Londynie zatem istnieją, a ich koszty nie mogą być postrzegane jako nieproporcjonalne, zważywszy, że Zjednoczone Królestwo już podjęło decyzję o zrealizowaniu tego rozwiązania.
Jeśli chodzi o argument Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którym państwu temu nie można zarzucić uchybienia jego zobowiązaniom, ponieważ od momentu wejścia w życie dyrektywy 91/271 analizie poddano projekty mające na celu zagwarantowanie zgodności z tą dyrektywą, a zaplanowane prace związane są z wysokimi kosztami i możliwe do wykonania wyłącznie na przestrzeni kilku lat, należy przypomnieć, że oceny istnienia uchybienia zobowiązaniom należy dokonywać w oparciu o sytuację pozwanego państwa członkowskiego, w której znajdowało się ono w momencie upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii, i że państwo członkowskie nie może uzyskać oddalenia skargi jedynie z tego powodu, że działania i prace, które doprowadzą w przyszłości do usunięcia uchybienia, już trwają. Państwa członkowskie mają bowiem obowiązek zastosowania się do terminów pierwotnie określonych, gdy prawodawca Unii nie dokonał zmiany dyrektywy w zakresie przedłużenia terminów do transpozycji (zob. wyrok z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie C-27/03, Komisja przeciwko Belgii, pkt 39).
To na Zjednoczonym Królestwie spoczywał więc obowiązek wszczęcia w odpowiednim czasie procedur koniecznych w celu transpozycji dyrektywy 91/271 do krajowego porządku prawnego, tak aby procedury te zakończyły się w terminie określonym w art. 3 ust. 1 tiret pierwsze i w art. 4 ust. 1 tiret pierwsze tej dyrektywy, czyli w dniu 31 grudnia 2000 r.
Komisja tym samym słusznie stwierdziła, że stworzenie systemu zbierania w Londynie (Beckton i Crossness) nie odpowiada obowiązkom przewidzianym w art. 3 i w pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271 oraz że nie poddając wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu zgodnie z art. 4 tej dyrektywy ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji Londynu (Beckton, Crossness i Mogden), Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na podstawie dyrektywy 91/271.
Z powyższego wynika, że uchybienie zarzucane Zjednoczonemu Królestwu przez Komisję zostało wykazane w odniesieniu do ogółu aglomeracji wskazanych w jej skardze.
W konsekwencji należy stwierdzić, że nie zapewniając:
—
odpowiednich systemów zbierania ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM ponad 15000 w Sunderlandzie (Whitburn) oraz w Londynie (systemy zbierania w Beckton i w Crossness) zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 oraz z pkt A załącznika I do dyrektywy 91/271 oraz
—
odpowiedniego oczyszczania ścieków komunalnych z aglomeracji o RLM ponad 15000 w Londynie (oczyszczalnie w Beckton, w Crossness i w Mogden) zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3, z art. 10 oraz z pkt B załącznika I do dyrektywy 91/271,
Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania, a Zjednoczone Królestwo przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Nie zapewniając:
—
odpowiednich systemów zbierania ścieków komunalnych z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców ponad 15000 w Sunderlandzie (Whitburn) oraz w Londynie (systemy zbierania w Beckton i w Crossness) zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 oraz z pkt A załącznika I do dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych oraz
—
odpowiedniego oczyszczania ścieków komunalnych z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców ponad 15000 w Londynie (oczyszczalnie w Beckton, w Crossness i w Mogden) zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3, art. 10 oraz z pkt B załącznika I do dyrektywy 91/271,
Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na podstawie tej dyrektywy.

2)
Zjednoczone Królestwo zostaje obciążone kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.