CELEX: 62010CJ0606
Регламент (ЕО) № 562/2006
Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници)
Член 13
Граждани на трети страни, притежаващи временно разрешение за пребиваване
Национална правна уредба, която забранява повторното влизане на тези граждани на територията на държавата членка, издала временното разрешение за пребиваване, ако нямат виза за повторно влизане
Понятие „виза за повторно влизане“
Предходна административна практика, която е разрешавала повторното влизане без виза за повторно влизане
Необходимост от преходни мерки
Липса

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 5, параграф 4, буква а) и член 13 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (
ОВ L 105, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5 и поправка в
ОВ L 275, 2010 г., стр. 11
), изменен с Регламент (ЕО) № 81/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 14 януари 2009 година (
ОВ L 35, стр. 56
, наричан по-нататък „Регламент № 562/2006“).
Запитването е отправено в рамките на спор между Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers [Национално сдружение за оказване на съдействие на чужденците по границите] (наричано по-нататък „ANAFE“) и Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration [министър на вътрешните работи, отвъдморските територии, местните органи и имиграцията] по повод циркулярното писмо на Ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire [министър на имиграцията, интеграцията, националната идентичност и развитието, основано на солидарност] от 21 септември 2009 г., определящо условията за влизане в Шенгенското пространство на граждани на трети държави, притежаващи временни разрешения за пребиваване (ВРП) и удостоверения за подадена молба за разрешение за пребиваване, издадени от френските власти (наричано по-нататък „циркулярното писмо от 21 септември 2009 г.“).
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
Съгласно съображения 1—3 и 6 от Регламент № 562/2006:
„(1)
Приемането на мерки съгласно член 62, параграф 1 от Договора [ЕО] с оглед премахването на всякакви проверки на лица, които пресичат вътрешните граници, е част от целите на Съюза за създаване на пространство без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на лица, както е определено в член 14 от Договора.
(2)
В съответствие с член 61 от Договора създаването на пространство, в което лицата могат да се движат свободно, следва да се подсигури чрез други мерки. Общата политика по отношение преминаването на външни граници, както е предвидена в член 62, параграф 2, е такава мярка.
(3)
Приемането на общи мерки за преминаването на лица на вътрешни граници и граничният контрол на външни граници следва да отразяват достиженията на правото от Шенген, които са въведени в рамката на Европейския съюз, и по-специално съответните разпоредби [от] Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение от 14 юни 1985 г. между правителствата на държавите от икономическия съюз [на Белгия, Нидерландия и Люксембург (Бенелюкс)], Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола [по] техните общи граници [(
ОВ L 239, 2000 г., стр. 19
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183), подписана в Шенген (Люксембург) на 19 юни 1990 г. (наричана по-нататък „КПСШ“)] и Общия наръчник [за контрол на външните граници (
ОВ C 313, 2002 г., стр. 97
)].
[…]
(6)
Граничният контрол е от интерес не само за държавата членка, на чиято външна граница той се извършва, но така също за всички държави членки, които са премахнали вътрешния граничен контрол. Граничният контрол трябва да помогне в борбата с незаконната имиграция и трафика на хора и да предотврати всяка заплаха за вътрешната сигурност на държавите членки, техния обществен ред, здравеопазване и международни отношения“.
Член 2 от Регламент № 562/2006 гласи следното:
„По смисъла на настоящия регламент:
[…]
15)
„разрешение за пребиваване“ е:
а)
всички разрешения за пребиваване, издадени от държавите членки в съответствие с единния формат, установен с Регламент (ЕО) № 1030/2002 на Съвета от 13 юни 2002 г. за установяване на единен формат на разрешения за пребиваване за граждани на трети страни [
ОВ L 157, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 242];
б)
всички други документи, издадени от една държава членка на граждани на трети страни, с които се разрешава престой или повторно влизане на нейна територия, с изключение на временните разрешения, издадени с цел разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване, както е посочено в буква а) или молба за убежище;
[…]“.
Член 3 от Регламент № 562/2006, озаглавен „Обхват“, гласи:
„Настоящият регламент се прилага за всяко лице, което пресича вътрешна или външна граница на държавите членки, без да се засягат:
а)
правата на лица, които се ползват от правото на Общността на свободно движение;
б)
правата на бежанци и лица, които търсят международна закрила, по-специално по отношение на неотблъскването“.
Съгласно член 5 от същия регламент относно условията за влизане на граждани на трети страни:
„1.   За престой, който не надвишава три месеца за период от шест месеца, условията за влизане на граждани на трети страни са следните:
а)
да притежават валидни пътни документи или документи, които дават право за преминаване на границата;
б)
да притежават валидна виза, ако такава се изисква съгласно Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 г. относно определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза при преминаване на външните граници на държави членки и тези, чиито граждани са освободени от това изискване [
ОВ L 81, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 97], с изключение на случаите, когато те притежават валидно разрешение за престой;
в)
да обосноват целта и условията на планирания престой и това, че разполагат с достатъчно средства за издръжка, както за срока на планирания престой, така и за завръщането си в страната на произход или за транзита към трета страна, в която е гарантирано тяхното приемане или че са в състояние законно да придобият тези средства;
г)
да не са регистрирани в [Шенгенската информационна система (ШИС)] като лица, за които е подаден сигнал за отказ за влизане;
д)
не се смятат за лица, които могат да бъдат заплаха за обществения ред, националната сигурност, здравеопазването или международните отношения на някоя от държавите членки, по-специално да не са регистрирани в националните бази данни на държавите членки като лица, на които не се разрешава влизане на същите основания.
[…]
4.   Чрез дерогация от параграф 1,
а)
на граждани на трети страни, които не отговарят на условията, посочени в параграф 1, но притежават разрешение за пребиваване или виза за повторно влизане, издадени от някоя от държавите членки, или и двата документа в случаите, когато това се изисква, се разрешава влизане на териториите на другите държави членки за транзитно преминаване с цел достигане територията на тази държава членка, която е издала разрешението за пребиваване или визата за повторно влизане, освен ако имената им не са включени в националния списък на лицата, на които не се разрешава влизане или транзитно преминаване в държавата членка, чиято външна граница лицата се стремят да преминат;
б)
на граждани на трети страни, които отговарят на условията, посочени в параграф 1, с изключение на упоменатото в буква б) и които се представят на границата, може да бъде разрешено влизане на териториите на държавите членки, ако на границата им бъде издадена виза в съответствие с Регламент (ЕО) № 415/2003 на Съвета от 27 февруари 2003 г. за издаване на визи на границата включително издаване на такива визи на транзитно преминаващи моряци [
ОВ L 64, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 66].
[…]
в)
държава членка може да разреши влизане на граждани на трети страни, които не отговарят на едно или повече условия по параграф 1, по хуманитарни причини или такива, свързани с национален интерес или поради международни задължения. Когато името на гражданина на трета страна попада в обхвата на параграф 1, буква г), държавата членка, която разрешава влизането му на своя територия, уведомява за това останалите държави членки“.
Член 13, от същия регламент, озаглавен „Отказ за влизане“, предвижда в параграф 1:
„На гражданин на трета страна, който не отговаря на [всички] условия[…] за влизане, [предвидени] в член 5, параграф 1, и не принадлежи [към една от] категориите лица, посочени в член 5, параграф 4, се отказва влизане на териториите на държавите членки. Това не накърнява прилагането на специални разпоредби относно правото на убежище и международна закрила или относно издаването на визи за дългосрочно пребиваване“.
Съгласно член 40 от Регламент № 562/2006 последният е задължителен в своята цялост, прилага се пряко в държавите членки и влиза в сила на 13 октомври 2006 г.
Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) (
ОВ L 243, стр. 1
) предвижда следното в член 2, озаглавен „Определения“:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
2)
„виза“ означава разрешение, издадено от държава членка с цел:
а)
транзитно преминаване или планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от три месеца в рамките на всеки шестмесечен период, считано от датата на първото влизане на територията на държавите членки;
б)
транзитно преминаване през международните транзитни зони на летищата на държавите членки;
[…]
4)
„виза с ограничена териториална валидност“ означава виза, валидна за територията на една или няколко държави членки, но не за всички държави членки;
[…]“.
Член 25 от посочения регламент, озаглавен „Издаване на виза с ограничена териториална валидност“, посочва в параграфи 1—3:
„1.   Виза с ограничена териториална валидност се издава по изключение в следните случаи:
а)
когато по причини от хуманитарен характер или от национален интерес или поради международни задължения съответната държава членка счете за необходимо:
i)
да приложи дерогация от принципа, че условията за влизане съгласно член 5, параграф 1, букви а), в), г) и д) от [Регламент № 562/2006] трябва да бъдат изпълнени;
ii)
да издаде виза въпреки възражението за издаване на единна виза на държавата членка, с която е направена консултация в съответствие с член 22; или
iii)
да издаде виза поради спешност, въпреки че не е направена предварителната консултация в съответствие с член 22;
или
б)
когато по причини, които консулството счита за обосновани, е издадена нова виза за престой през същия шестмесечен период на кандидат, който през този шестмесечен период вече е използвал единна виза или виза с ограничена териториална валидност, позволяваща тримесечен престой.
2.   Виза с ограничена териториална валидност е валидна за територията на държавата членка, която я издава. По изключение тя може да бъде валидна за територията на повече от една държава членка, при условие че се получи съгласието на всяка от тези държави членки.
3.   Когато кандидатът притежава документ за задгранично пътуване, който не е признат в една или повече, но не във всички държави членки, се издава виза, валидна за територията на държавите членки, които признават документа за задгранично пътуване. Когато държавата членка, която издава визата, не признава документа за задгранично пътуване на кандидата, издадената виза е валидна само за тази държава членка“.
Френска правна уредба
Член L.311-4 от Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [Кодекс за влизане и пребиваване на чужденците и за правото на убежище] гласи:
„Притежаването на удостоверение за подадена молба за издаване или подновяване на разрешение за пребиваване, удостоверение за подадена молба за убежище или за временно разрешение за пребиваване дава право на чужденец да бъде във Франция, без това да предопределя окончателното решение относно неговото право на пребиваване. […]“.
Циркулярното писмо от 21 септември 2009 г. по-специално гласи:
„В съответствие с член [5, параграф 1, буква б)], член 7 и член 13 от [Регламент № 562/2006] […] се налага извършването на проверка за изпълнението на условията за влизане в Шенгенското пространство от гражданите на трети страни, за които се изисква виза. Тези условия са притежаването на виза или на „валидно разрешение за пребиваване“.
От определението за разрешение за пребиваване, дадено в член 2, [точка] 15 от [Регламент № 562/2006], става ясно, че това понятие обхваща всички разрешения за пребиваване на територията на държава членка, както и за повторно влизане на нейна територия, с изключение на временните разрешения, издадени в хода на разглеждането на първа молба за разрешение или в хода на разглеждането на молба за убежище.
Освен това Conseil d’État [Държавен съвет] приема […], че чужденец, който притежава документ, разрешаващ, макар и временно, пребиваването му във Франция, може да напуска територията на страната и да се завърне на нея до изтичането на валидността на този документ, без да трябва да иска да му бъде издавана виза.
От съвместния прочит на разпоредбите на [Регламент № 562/2006] и на практиката на Conseil d’État следва, че:
1)
позволяват на притежаващите ги лица свободно да се завръщат в Шенгенското пространство:
а)
всички временни разрешения за пребиваване (с изключение единствено на разрешенията за пребиваване, издадени в хода на разглеждането на молба за убежище);
б)
удостоверенията за подадена молба за
подновяване
на разрешение за пребиваване.
В съответствие с член 34 от [Регламент № 562/2006] Франция уведомява Европейската комисия за тези обстоятелства с цел информиране на останалите държави членки от Шенгенското пространство.
2)
в съответствие с изключението, предвидено в член 2, [точка] 15 от [Регламент № 562/2006], не позволяват на притежаващите ги лица свободно да се завръщат в Шенгенското пространство:
а)
разрешенията за пребиваване, издадени във връзка с разглеждането на молба за убежище;
б)
удостоверения за подадена
първа молба
за разрешение за пребиваване или на молба за убежище.
Поради това гражданите на трети страни — за които се изисква виза и които са напуснали територията на Франция с временно разрешение за пребиваване, издадено във връзка с разглеждането на молба за убежище, или с удостоверение за подадена молба, издадено по същия повод, или пък с удостоверение за подадена първа молба за разрешение за пребиваване — могат да се завърнат в Шенгенското пространство само ако разполагат с виза.
Правилото в това отношение е, че следва да се притежава виза за повторно влизане, издадена от консулство.
Въпреки това в определени изключителни случаи посоченото правило не е пречка органите на префектурата да упражнят правото си на преценка на конкретни положения, като за улеснение визата за повторно влизане се издаде от префектурата […]. При представяне на подходящи доказателства изключителните случаи за издаване на тази виза могат да бъдат свързани с форсмажорни обстоятелства, бизнес пътувания, стажанти, хуманитарни случаи, учащи се — по време на училищна или университетска ваканция.
Важно е обаче да се напомни, че с изключение на визата за повторно влизане, издадена от префектурата на малолетни или непълнолетни чужденци, за която Европейската комисия е била уведомена ([
Официален вестник на Европейския съюз
] от 1 март 2008 г.), визата за повторно влизане, издадена от префектурата, по принцип позволява пресичане на външните граници на Шенгенското пространство само през френски входен пункт.
[…]“.
Същото циркулярно писмо приканва префектите „когато [техните] служби издават на гражданите на трети страни разрешение, попадащо в изключението, предвидено в член 2, [точка 15] от [Регламент № 562/2006] (удостоверение за подадена молба за убежище или за първа молба за разрешение за пребиваване [временно разрешение за пребиваване], издадено в хода на разглеждане на молба за убежище), да обърнат внимание на гражданите на трети страни, че тези документи не позволяват те да бъдат приети обратно в Шенгенското пространство и че ако напуснат територията, повторното влизане на заинтересованите лица ще зависи от получаването на виза от консулските служби по общия ред“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
На 28 септември 2009 г. ANAFE подава жалба до Conseil d’État за отмяна на циркулярното писмо от 21 септември 2009 г. в частта му, в която се нарежда на префектите да отказват повторното влизане без виза на територията на Франция на граждани на трети държави, притежаващи удостоверения за подадена първа молба за разрешение за пребиваване и за молба за убежище.
В жалбата си ANAFE твърди, че циркулярното писмо не се ограничава до посочване на последиците от Регламент № 562/2006, а допълва неговите разпоредби. Освен това посоченото сдружение твърди, че циркулярното писмо нарушава принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, в смисъл че то е непосредствено приложимо и лишава напусналите територията на Франция граждани на трети страни от правото да се завърнат на нея, без да трябва да искат издаването на виза, което те са могли основателно да очакват въз основа на предходната административна практика.
Conseil d’État най-напред посочва, че от една страна, условията по член 5 от Регламент № 562/2006 са отнасят изрично за влизането на цялата територия на държавите членки, а не за повторното влизане само на територията на държавата членка, издала временното разрешение за пребиваване с цел пребиваване, което не надвишава три месеца, но че от друга страна, редица разпоредби от същия регламент, между които по-специално е член 5, параграф 4, буква в), допускат издаването на разрешения за влизане, ограничени до територията на предоставящата ги държава членка.
По-нататък Conseil d’État иска да установи дали забраната, предвидена в член 13 от посочения регламент, се прилага и когато за повторното влизане на територията на държавата членка, издала временното разрешение за пребиваване, не се налага нито влизане, нито транзитно преминаване, нито пребиваване на територията на другите държави членки. При утвърдителен отговор на този въпрос Conseil d’État иска да установи при какви условия виза за повторно влизане може да бъде издадена от държава членка на гражданин на трета страна, и по-специално дали в такава виза може да се предвиди ограничение влизането да става само през пунктовете на територията на страната.
Накрая Conseil d’État иска да установи дали Регламент № 562/2006 — в противоречие с това, което са позволявали разпоредбите на КПСШ, в редакцията преди изменението ѝ със същия регламент — изключва всяка възможност за влизане на територията на държавите членки по отношение на граждани на трети страни, притежаващи само временно разрешение за пребиваване, издадено в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, като в този случай би възникнал въпросът дали принципите на правната сигурност и оправданите правни очаквания не налагат да бъдат предвидени преходни мерки за такива граждани, напуснали територията на Франция, тъй като те са притежавали само временни разрешения за пребиваване и искат да се завърнат на нея след влизането в сила на посочения регламент.
Тъй като има съмнения относно тълкуването на Регламент № 562/2006, и по-специално на член 13 и член 5, параграф 4, буква а), Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Член 13 от Регламент [№ 562/2006] прилага ли се по отношение на повторното влизане на гражданин на трета страна на територията на държавата членка, която му е издала временно разрешение за пребиваване, когато за повторното влизане на територията ѝ не се налага нито влизане, нито транзитно преминаване, нито пребиваване на територията на другите държави членки?
2)
При какви условия държава членка може да издава на граждани на трети страни „виза за повторно влизане“ по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от същия регламент? В частност в такава виза може ли да се предвиди ограничение влизането да е само през входните пунктове на територията на страната?
3)
Доколкото Регламент [№ 562/2006] — в противоречие с позволеното в клаузите на [КПСШ], в редакцията преди изменението ѝ с Регламент [№ 562/2006] — изключва всяка възможност за влизане на територията на държавите членки по отношение на граждани на трети страни, притежаващи само временно разрешение за пребиваване, издадено в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, принципите на правната сигурност и оправданите правни очаквания не налагат ли да бъдат предвидени преходни мерки за гражданите на трети страни, напуснали територията на държавите членки, когато са притежавали само временни разрешения за пребиваване, издадени в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, и които искат да се завърнат на нея след влизането в сила на Регламент [№ 562/2006]?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали правилата относно отказа за влизане на граждани на трети страни, предвидени в член 13 от Регламент № 562/2006, се прилагат и за гражданите на трети страни, за които се изисква виза и които искат да се завърнат на територията на държавата членка, която им е издала временно разрешение за пребиваване, когато повторното влизане на нейна територия може да се извърши, без да се влиза на територията на другите държави членки.
Според ANAFE разпоредбата на член 5, разглеждана във връзка с тази на член 13 от Регламент № 562/2006, трябва да се тълкува в смисъл, че влизането на територията на държава членка въз основа на временно разрешение за пребиваване може да бъде отказано само ако гражданин на трета страна иска да влезе с цел краткосрочен престой и ако молбата е направена на границата на държава членка, различна от тази, която е издала притежавания от заинтересованото лице документ за пребиваване.
От друга страна, според френското и белгийското правителство, както и според Комисията член 13 от Регламент № 562/2006 се прилага и за гражданите на трети страни, за чието повторно влизане на територията на държавата членка, която им е издала временно разрешение за пребиваване, не се налага нито влизане, нито транзитно преминаване, нито пребиваване на територията на другите държави членки.
Както се посочва в член 1 от Регламент № 562/2006, последният има за „[п]редмет и принципи“ развитието на Съюза като единно пространство на свобода на движение без вътрешни граници и въвеждането в тази връзка на правила, приложими за контрола на лицата, които пресичат външните граници на държавите членки на Съюза.
Съгласно съображение 6 от същия Регламент „[г]раничният контрол [на външните граници на държавите членки] е от интерес не само за държавата членка, на чиято външна граница той се извършва, но така също за всички държави членки, които са премахнали вътрешния граничен контрол“.
Посоченият регламент попада в по-широката рамка на пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на хора в съчетание с подходящи мерки по отношение на контрола на външните граници, убежището, имиграцията, както и предотвратяването и борбата с престъпността (член 3, параграф 2 ДЕС). Член 67, параграф 2, първо изречение ДФЕС уточнява, че Съюзът „осигурява отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници и развива единна политика по въпросите на убежището, имиграцията и контрола на външните граници, която се основава на солидарността между държавите членки и е справедлива спрямо гражданите на трети страни“.
Ето защо механизмът, въведен със Споразумението от Шенген, се основава на спазването на хармонизираните правила за контрол на външните граници, а в случая — на стриктното спазване на въведените с Регламент № 562/2006 условия за влизане на граждани на трети страни на територията на държавите, които са страни по това споразумение. Всъщност всяка държава членка, чиято територия е част от Шенгенското пространство, трябва да бъде сигурна, че осъществяваният контрол от всяка друга държава членка в това пространство е ефективен и строг. Този контрол се улеснява от съвкупност от правила, които по-специално допускат признаването на визите и другите разрешения за краткосрочен престой.
Член 5 от Регламент № 562/2006 урежда условията за влизане на граждани на трети страни. От разпоредбите на същия член 5, параграф 1, буква б) и параграф 4, буква а) следва, че ако гражданин на трета страна притежава разрешение за пребиваване, което му е издадено от държава членка, той има право да се придвижва в Шенгенското пространство, да го напуска и да се завръща в него, без да е необходимо да спазва изискването за виза.
Трябва да се отбележи, че понятието за разрешение за пребиваване има определение в член 2, точка 15 от Регламент № 562/2006 и че временното разрешение за пребиваване, издадено в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или в хода на разглеждането на молба за убежище, изрично е изключено от понятието за разрешение за пребиваване по смисъла на посочената точка 15, буква б).
Контролът на външните граници на Шенгенското пространство и отказът за влизане през тези външни граници са уредени в членове 6—13 от Регламент № 562/2006.
Относно отказа за влизане член 13, параграф 1, първо изречение от Регламент № 562/2006 съдържа общото правило, че на гражданин на трета страна, който не отговаря на всички условия за влизане, предвидени в член 5, параграф 1 от същия регламент, и не принадлежи към една от категориите лица, посочени в параграф 4 от последния член, се отказва влизане в Шенгенското пространство. Съгласно второто изречение от посочения член 13, параграф 1 тази разпоредба не накърнява прилагането на специални разпоредби относно правото на убежище и международната закрила или относно издаването на визи за дългосрочно пребиваване.
Член 13, параграфи 2—6 от Регламент № 562/2006 урежда другите условия за отказ за влизане.
Обратно на твърденията на ANAFE член 13 от Регламент № 562/2006 не може да се тълкува в смисъл, че влизането в Шенгенското пространство на гражданин на трета страна — представящ документ за пребиваване, който не съответства на разрешение за пребиваване по смисъла на член 2, точка 15 от същия регламент — може да бъде отказано само ако е поискано влизането да стане на границата на друга държава членка, различна от тази, която е издала документа за пребиваване, и то е с цел краткосрочен престой.
Всъщност съгласно член 3 от посочения регламент последният се прилага за всяко лице, което пресича вътрешна или външна граница на държава членка от Шенгенското пространство.
Следователно посочените в член 13 от Регламент № 562/2006 правила, които уреждат отказа за влизане, са приложими за всеки гражданин на трета страна, който иска да влезе в държава членка, пресичайки външна граница на Шенгенското пространство.
Така, доколкото регламентът премахва проверките на лицата на вътрешните граници и изнася граничния контрол на външните граници на посоченото пространство, разпоредбите му относно отказа за влизане през външните граници по принцип са приложими за всички преминавания на лица през тези граници дори ако влизането през външните граници на Шенгенското пространство на държава членка е само с цел пребиваване в нея.
Следователно обстоятелството, че гражданин на трета страна се опитва на основание на издадено му от държава членка временно разрешение за пребиваване да се завърне в нея през външна граница на Шенгенското пространство, без да има намерение да получи достъп до цялото това пространство, не е пречка за прилагането на член 13 от Регламент № 562/2006.
Това тълкуване се подкрепя от факта, че член 13, параграф 1, второ изречение от Регламент № 562/2006 третира възможността за влизане в държава членка на основание на разпоредбите, свързани с правото на убежище, или на издадена национална виза за дългосрочно пребиваване, като по този начин посочва форми на влизане през външните граници на Шенгенското пространство на държава членка с цел пребиваване — основно и дългосрочно — само в нея.
От своя страна, продължителността на пребиваването също е без значение за прилагането на член 13 от Регламент № 562/2006. Това тълкуване се потвърждава от препращането в член 13, параграф 1, първо изречение от Регламент № 562/2006 към член 5 от същия регламент. Всъщност, макар член 13 да се позовава на условията за влизане, предвидени в член 5, параграф 1, отнасящи се до пребиваване, което не надвишава три месеца за период от шест месеца, тази разпоредба препраща и към категориите лица, посочени в параграф 4 от същия член 5, тоест към лицата, притежаващи разрешение за пребиваване или виза за повторно влизане. Поради това лицата, притежаващи разрешение за пребиваване или виза за повторно влизане, които искат да влязат повторно в държава членка за период с продължителност над три месеца, попадат в приложното поле на посочения член 13.
От изложеното по-горе следва, че гражданин на трета страна — който притежава документ за пребиваване, осигуряващ временното му пребиваване на територията на държава членка, докато чака решение по молбата си за пребиваване или по молбата си за убежище, и който напуска територията на държавата, в която е подал молба за пребиваване или за убежище — не може да се завърне в нея единствено въз основа на този временен документ за пребиваване. Поради това, когато такъв гражданин се яви на външните граници на Шенгенското пространство, на основание член 13 от Регламент № 562/2006 органите, отговарящи за граничния контрол, трябва да му откажат влизане на посочената територия, освен ако той попада в някое от изключенията, предвидени в член 5, параграф 4 от същия регламент.
В това отношение е важно да се отбележи, че съгласно член 3, буква б) от Регламент № 562/2006 последният се прилага, без да се засягат правата на бежанци и лица, които търсят международна закрила, по-специално по отношение на забраната за връщане. Поради това, както отбеляза Комисията в съдебното заседание, този контрол трябва да се извършва, без да се засяга прилагането на разпоредбите, защитаващи лицата, които търсят убежище, по-специално във връзка с принципа на забраната за връщане.
Следователно на първия въпрос трябва да се отговори, че правилата относно отказа за влизане на граждани на трети страни, предвидени в член 13 от Регламент № 562/2006, се прилагат и за гражданите на трети страни, за които се изисква виза и които искат да се завърнат през външните граници на Шенгенското пространство в държавата членка, която им е издала временно разрешение за пребиваване, без за тази цел да влизат на територията на друга държава членка.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установят условията, при които държава членка може да издава на граждани на трети страни виза за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006, и по-специално дали в такава виза за повторно влизане може да се предвиди ограничение влизането в Шенгенското пространство да става само през входните пунктове на територията на държавата членка, която я издава.
Този въпрос на запитващата юрисдикция се отнася до разпоредбата от циркулярното писмо от 21 септември 2009 г., съгласно която издадената от префектурата виза за повторно влизане по принцип дава възможност за повторно влизане само през външните френски граници на Шенгенското пространство.
Според Комисията визата за повторно влизане се издава в съответствие с определените от държавите членки условия. Въпреки това, доколкото съгласно член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006 визата за повторно влизане трябва да позволява повторното влизане в издалата я държава членка — пряко или чрез транзитно преминаване през територията на други държави членки, — в тази виза не би могло да се предвижда ограничение повторното влизане в Шенгенското пространство да става само през входните пунктове на територията на страната. По същество ANAFE твърди същото.
В съдебното заседание френското правителство се присъединява към становището, защитавано от Комисията. При липса на каквото и да било определение за виза за повторно влизане в Регламент № 562/2006, във Визовия кодекс или в глава 3 от КПСШ относно визите, условията за издаване на виза за повторно влизане попадат в обхвата на националното законодателство на държавите членки. В такава виза не може да се предвиди ограничение влизането да става само през входните пунктове на територията на държавата членка, издала визата за повторно влизане.
Трябва да се отбележи, че член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006 гарантира на гражданите на трети страни — които не отговарят на всички условия за повторно влизане в Шенгенското пространство, но притежават разрешение за пребиваване, издадено от държава членка, или виза за повторно влизане — право да влизат в другите държави членки за транзитно преминаване с цел достигане територията на тази държава членка, която е издала разрешението за пребиваване или визата за повторно влизане.
Понятието „виза за повторно влизане“ няма определение в посочения регламент.
Това понятие означава документ, издаден в държава членка на лице, което все още не притежава разрешение за пребиваване, но временно му е разрешено да остане на територията на тази държава и поради някаква причина трябва да я напусне. Този документ позволява на своя притежател да се завърне на територията на държавата, издала документа.
От определенията в член 2 от Визовия кодекс може да се заключи, че визата за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006 не е „виза“ по смисъла на този кодекс.
Всъщност съгласно член 2, точка 2 от Визовия кодекс „виза“ означава разрешение, издадено от държава членка с цел транзитно преминаване или планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от три месеца в рамките на всеки шестмесечен период, считано от датата на първото влизане на територията на държавите членки или транзитно преминаване през международните транзитни зони на летищата на държавите членки. Член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006 третира обаче именно случаи, в които гражданин на трета страна не притежава виза по смисъла на посочения член 2, точка 2.
„Виза за повторно влизане“ по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006 не означава и „виза с ограничена териториална валидност“, така както е определена в член 2, точка 4 от Визовия кодекс. Ако европейският законодател е имал намерение да предостави такъв обхват на визата за повторно влизане, в посочения член 5, параграф 4, буква а) той е щял да използва понятието за виза с ограничена териториална валидност, тъй като тази категория визи вече е била уредена в член 16 от КПСШ и е била предвидена изрично в точка 2, озаглавена „Определения на категориите визи“, от Общите консулски инструкции относно визите за дипломатическите мисии и консулските служби на страните, сключили Шенгенската конвенция
ОВ C 313, 2002 г., стр. 1
), приети в рамките на Шенгенското сътрудничество.
От това следва, че визата за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006 представлява разрешение от държава членка, което може да бъде издадено на гражданин на трета страна — който не притежава нито разрешение за пребиваване, нито виза, нито виза с ограничена териториална валидност по смисъла на Визовия кодекс, — позволяващо му да напусне тази държава членка с определена цел и впоследствие да се завърне в същата тази държава.
Макар условията за издаване на такова национално разрешение за повторно влизане да не са определени в Регламент № 562/2006, все пак — както твърди френското правителство, а и Комисията — от самия текст на член 5, параграф 4, буква а) от същия регламент следва, че визата за повторно влизане трябва да разреши на гражданин на трета страна да влезе на територията на другите държави членки за транзитно преминаване с цел достигане територията на държавата членка, която я е издала.
Така за притежателите на виза за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006 влизането през външните граници на Шенгенското пространство не може да се ограничава само през входните пунктове на територията на държавата членка, която я е издала.
Разпоредбата на Регламент № 562/2006, която предвижда ограничено влизане само през входните пунктове на територията на държава членка, е член 5, параграф 4, буква в), съгласно който държава членка може да разреши влизане на нейна територия на граждани на трети страни, които не отговарят на едно или повече условия по параграф 1, по хуманитарни причини или такива, свързани с национален интерес или поради международни задължения.
Следователно на втория въпрос трябва да се отговори, че член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че държава членка, която издава на гражданин на трета страна виза за повторно влизане по смисъла на тази разпоредба, не може да предвиди ограничение влизането в Шенгенското пространство да става само през входните пунктове на нейна територия.
По третия въпрос
С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания налагат да бъдат предвидени преходни мерки за гражданите на трети страни, напуснали територията на държава членка, когато са притежавали само временни разрешения за пребиваване, издадени в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, и които искат да се завърнат на тази територия след влизането в сила на Регламент № 562/2006.
Този въпрос възниква, тъй като видно от отговора на първия въпрос, Регламент № 562/2006 забранява повторното влизане на територията на държавите членки на гражданите на трети страни, за които се изисква виза и които разполагат само с временно разрешение за пребиваване, издадено в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище.
Съгласно акта за преюдициално запитване преди приемането на циркулярното писмо от 21 септември 2009 г. във Франция се е установила административна практика, според която гражданите на трети страни, за които се изисква виза, притежаващи само временно разрешение за пребиваване, издадено в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, в рамките на валидността му са можели да напускат територията на страната и впоследствие да се завръщат на нея през външните граници на Шенгенското пространство. Целта на циркулярното писмо е била да се сложи край на тази практика, като преходен период не е бил предвиден, поради което гражданите на трети страни, за които се изисква виза и които преди приемането на циркулярното писмо са напуснали територията на Франция с такова временно разрешение за пребиваване, повече не са могли да се завърнат в Шенгенското пространство, без да получат виза или друго разрешение, което им дава право да влязат на тази територия.
Френското правителство счита, че принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания не налагат да бъдат предвидени преходни мерки за гражданите на трети страни, напуснали територията на държава членка, когато са притежавали само временни разрешения за пребиваване, и които искат да влязат повторно на нейна територия след влизането в сила на Регламент № 562/2006.
Белгийското правителство и Комисията твърдят, че Регламент № 562/2006 не е променил съществено разпоредбите от правото на Съюза относно влизането на граждани на трети страни, притежаващи само временни разрешения, издадени в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище. КПСШ никога нямало да допусне пресичането на външните граници на Шенгенското пространство, нито пък свободното движение вътре в него да става чрез временно разрешение за пребиваване, издадено в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище. Ето защо в това отношение влизането в сила на посочения регламент не било променило нищо. Според Комисията от това следва, че проблемите, свързани с тълкуването на правото на Съюза преди приемането на циркулярното писмо от 21 септември 2009 г. и/или прилагането на последното, трябва да се разрешават съобразно правилата от националното право.
За отговора на третия въпрос най-напред трябва да се подчертае, че съдържащата се в циркулярното писмо забрана за повторно влизане съответства на задълженията на държавите членки, които произтичат от Регламент № 562/2006.
Всъщност съгласно точки 27 и 28 от настоящото решение от разпоредбите на член 5, параграф 1 във връзка с член 2, точка 15, буква б) и член 5, параграф 4 от същия регламент следва, че временните разрешения за пребиваване, издадени в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, не могат да бъдат използвани за влизане в Шенгенското пространство.
Поради това циркулярното писмо от 21 септември 2009 г. уточнява, че на гражданите на трети страни, за които се изисква виза и които са напуснали територията на Франция, притежавайки такова временно разрешение за пребиваване, не може да се гарантира свободно повторно влизане във Франция през външните граници на Шенгенското пространство. Тъй като съгласно член 40, първа алинея от Регламент № 562/2006 последният влиза в сила на 13 октомври 2006 г., циркулярното писмо изяснява съществуващото правно положение във Франция, считано от тази дата.
По-нататък, предвид формулировката на третия въпрос е важно да се отбележи, че що се отнася до приложимите в главното производство разпоредби, Регламент № 562/2006 не внася изменения спрямо разпоредбите от КПСШ.
По-специално, както се подчертава от френското и белгийското правителство и от Комисията, съгласно член 1 от КПСШ временните разрешения за пребиваване вече са били изключени от понятието за разрешение за пребиваване.
Накрая, по същия начин член 1, параграф 2, буква а), подточка ii) от Регламент № 1030/2002 изключва разрешенията, издадени за времето на проверката на молба за убежище или на молба за разрешение за пребиваване, от понятието за разрешения за пребиваване.
Както посочва Комисията в писменото си становище, причината за това изключване се основава на обстоятелството, че издаването на временен документ или на временно разрешение за пребиваване показва, че спазването на условията за влизане на територията на Шенгенското пространство или квалифицирането на лице като бежанец все още не е било проверено и че поради това на притежателите на такива документи не е разрешено да се придвижват в това пространство и не са освободени от изискването за виза при повторно влизане в него.
Важно е да се подчертае също, че Регламент № 562/2006 не изключва напълно възможността притежателят на временно разрешение за пребиваване, издадено във връзка с молба за убежище или първа молба за разрешение за пребиваване, да се завърне директно на територията на държавата членка, която му го е издала. Всъщност такава възможност съществува, ако са изпълнени условията по член 5, параграф 4, буква а) от същия регламент.
Както посочва генералният адвокат в точка 55 от своето заключение, фактът, че граждани на трета страна, за които се изисква виза, непосредствено преди приемането на циркулярното писмо от 21 септември 2009 г. са напуснали територията на Франция през външна граница на Шенгенското пространство, мислейки, че могат повторно да влязат във Франция без виза съгласно противоречаща на правото на Съюза предходна административна практика, не може надлежно да бъде изтъкнат, за да се оспорят релевантните разпоредби от Регламент № 562/2006, разглеждани във връзка с принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
В това отношение е важно да се напомни най-напред, че съгласно член 288, втора алинея ДФЕС регламентите са задължителни в своята цялост и се прилагат пряко в държавите членки.
Пряката приложимост на регламента изисква влизането му в сила и прилагането му в полза или в тежест на субектите на правото да се осъществяват без каквато и да е мярка за въвеждане в националното право (вж. по-специално Решение от 10 октомври 1973 г. по дело Variola,
34/73, Recueil, стр. 981
, точка 10, както и Решение от 14 юли 2011 г. по дело Bureau national interprofessionnel du Cognac,
C-4/10 и C-27/10, Сборник, стр. I-6131
, точка 66), освен ако въпросният регламент възлага на самите държави членки да вземат необходимите законодателни, устройствени, административни и финансови мерки за ефективното прилагане на разпоредбите от посочения регламент (вж. в този смисъл Решение от 30 ноември 1978 г. по дело Bussone,
31/78, Recueil, стр. 2429
, точка 32).
Освен това в съответствие с принципа на предимство на правото на Съюза действието на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС и на пряко приложимите актове на институциите в отношението им с вътрешното право на държавите членки е такова, че със самото си влизане в сила тези разпоредби правят неприложима по право всяка противоречаща им разпоредба на вътрешното право (Решение от 9 март 1978 г. по дело Simmenthal,
106/77, Recueil, стр. 629
, точка 17, Решение от 19 юни 1990 г. по дело Factortame и др.,
C-213/89, Recueil, стр. I-2433
, точка 18 и Решение от 8 септември 2010 г. по дело Winner Wetten,
C-409/06, Сборник, стр. I-8015
, точка 53).
Съгласно постоянната практика на Съда националната юрисдикция, натоварена с прилагането, в рамките на своята компетентност, на нормите на правото на Съюза, е длъжна да гарантира пълното действие на тези норми, като при необходимост по собствена инициатива оставя без приложение разпоредбите на националното законодателство, които им противоречат (вж. по-специално Решение по дело Simmenthal, посочено по-горе, точки 21—24, и Решение 18 юли 2007 г. по дело Lucchini,
C-119/05, Сборник, стр. I-6199
, точка 61).
Съдът уточнява също, че от една страна, това задължение за предоставяне на предимство се отнася за всички органи в администрацията, включително децентрализираните органи, срещу които частноправните субекти имат право да изтъкват такива норми от правото на Съюза, и че от друга страна, между разпоредбите от вътрешното право, противоречащи на посочените норми, е възможно да се окажат законодателни или административни разпоредби (вж. Решение от 29 април 1999 г. по дело Ciola,
C-224/97, Recueil, стр. I-2517
, точки 30 и 31, както и цитираната съдебна практика).
По-нататък, трябва да се напомни, че принципът на правна сигурност, който е общ принцип на правото на Съюза, изисква правната уредба на последния да бъде ясна и точна, а прилагането ѝ да бъде предвидимо за засегнатите лица (Определение от 8 ноември 2007 г. по дело Fratelli Martini и Cargill, C-421/06, точка 56; в същия смисъл вж. Решение от 21 юли 2011 г. по дело Alcoa Trasformazioni/Комисия,
C-194/09 P, Сборник, стр. I-6311
, точка 71 и цитираната съдебна практика).
Разпоредбите на Регламент № 562/2006 относно условията за повторно влизане в държава членка от Шенгенското пространство въз основа на временни разрешения за пребиваване, издадени в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, отговарят на изискванията за сигурност и предвидимост. Всъщност, както бе посочено в точка 28 от настоящото решение, съгласно член 5, параграф 1, във връзка с член 2, точка 15, буква б) и член 5, параграф 4 от Регламент № 562/2006 такова временно разрешение за пребиваване не дава право за повторно влизане в Шенгенското пространство. Освен това трябва да се подчертае, че този регламент е публикуван в
Официален вестник на Европейския съюз
на 13 април 2006 г., тоест шест месеца преди датата на влизането ѝ в сила, така че предвидимостта на правилата, които е трябвало да започнат да се прилагат от същата дата, е била осигурена.
Що се отнася до принципа на защита на оправданите правни очаквания, трябва да се отбележи, че той може да бъде изтъкван срещу правна уредба на Съюза само доколкото от последния, и по-специално от негова институция, по-рано е било създадено положение, от което е възможно да възникне определено правно очакване (вж. в този смисъл Решение от 15 февруари 1996 г. по дело Duff и др.,
C-63/93, Recueil, стр. I-569
, точка 20 и Решение от 6 март 2003 г. по дело Niemann,
C-14/01, Recueil, стр. I-2279
, точка 56).
Трябва да се констатира, че в главното производство липсва такова по-ранно поведение на институциите на Съюза, позволяващо пораждането на оправдани правни очаквания у гражданите на трети страни относно възможността да се завърнат в Шенгенското пространство, без да са получили виза за повторно влизане. Ако се допусне, че такива очаквания съществуват в полза на гражданите, за които се изисква виза и които разполагат само с временни разрешения за пребиваване, непозволяващи такова повторно влизане, това в най-малка степен би се дължало на съществуването на противоречаща на правото на Съюза френска административна практика.
Впрочем такава противоречаща на правото на Съюза национална административна практика не може да бъде основание за оправдани правни очаквания на гражданите на трети страни относно възможността те да продължат да се ползват от нея.
Всъщност от постоянната практика на Съда следва, че практика на държава членка, която не съответства на правната уредба на Съюза, не може да породи оправдани правни очаквания в полза на частноправен субект, който има полза от така създаденото положение (вж. в този смисъл Решение от 15 декември 1982 г. по дело Maizena,
5/82, Recueil, стр. 4601
, точка 22 и Решение от 1 април 1993 г. по дело Lageder и др.,
C-31/91-C-44/91, Recueil, стр. I-1761
, точка 34). Следователно действията на натоварен с прилагането на правото на Съюза национален орган, които са в противоречие с последното, не биха могли да породят у частноправен субект оправдано правно очакване, че ще бъде третиран по начин, противоречащ на правото на Съюза (вж. Решение от 7 април 2011 г. по дело Sony Supply Chain Solutions (Europe)
C-153/10, Сборник, стр. I-2775
, точка 47 и цитираната съдебна практика).
От всичко изложено дотук е видно, че от разглеждането на третия въпрос не могат да се изведат каквито и да било обстоятелства, които да позволят да се заключи, че в контекста на влизането в сила на Регламент № 562/2006 е допуснато нарушение на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
На третия въпрос следва да се отговори, че принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания не налагат да бъдат предвидени преходни мерки за гражданите на трети страни, напуснали територията на държава членка, когато са притежавали само временни разрешения за пребиваване, издадени в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, и които искат да се завърнат на тази територия след влизането в сила на Регламент № 562/2006.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Правилата относно отказа за влизане на граждани на трети страни, предвидени в член 13 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници), изменен с Регламент (ЕО) № 81/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 14 януари 2009 година, се прилагат и за гражданите на трети страни, за които се изисква виза и които искат да се завърнат през външните граници на Шенгенското пространство в държавата членка, която им е издала временно разрешение за пребиваване, без за тази цел да влизат на територията на друга държава членка.

2)
Член 5, параграф 4, буква а) от Регламент № 562/2006, изменен с Регламент № 81/2009, трябва да се тълкува в смисъл, че държава членка, която издава на гражданин на трета страна виза за повторно влизане по смисъла на тази разпоредба, не може да предвиди ограничение влизането в Шенгенското пространство да става само през входните пунктове на нейна територия.

3)
Принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания не налагат да бъдат предвидени преходни мерки за гражданите на трети страни, напуснали територията на държава членка, когато са притежавали само временни разрешения за пребиваване, издадени в хода на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, и които искат да се завърнат на тази територия след влизането в сила на Регламент № 562/2006, изменен с Регламент № 81/2009.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.