CELEX: 62014CJ0363
Beroep tot nietigverklaring
Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken
Europol
Lijst van derde staten en organisaties waarmee Europol overeenkomsten moet sluiten
Vaststelling van de rechtsgrondslag
Rechtskader dat van toepassing is sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon
Overgangsbepalingen
Afgeleide rechtsgrondslag
Onderscheid tussen wetgevingshandelingen en uitvoeringsmaatregelen
Raadpleging van het Parlement
Initiatief van een lidstaat of van de Commissie

Het Europees Parlement verzoekt om nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2014/269/EU van de Raad van 6 mei 2014 tot wijziging van besluit 2009/935/JBZ wat betreft de lijst van derde staten en organisaties waarmee Europol overeenkomsten moet sluiten (
PB L 138, blz. 104
; hierna: „bestreden besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Besluit 2009/371/JBZ
Artikel 3, eerste alinea, van besluit 2009/371/JBZ van de Raad van 6 april 2009 tot oprichting van de Europese politiedienst (Europol) (
PB L 121, blz. 37
; hierna: „Europol-besluit”) luidt:
„Europol heeft ten doel het optreden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en hun onderlinge samenwerking bij de voorkoming en bestrijding van georganiseerde criminaliteit, terrorisme en andere vormen van ernstige criminaliteit waarbij twee of meer lidstaten betrokken zijn, te ondersteunen en te versterken.”
Artikel 5 van dat besluit bepaalt:
„1.   Europol heeft de volgende hoofdtaken:
a)
het verzamelen, opslaan, verwerken, analyseren en uitwisselen van informatie en inlichtingen;
b)
de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, via de nationale eenheden als omschreven in artikel 8, onverwijld voorzien van informatie die voor hen van belang is, en hun onmiddellijk informatie [...] geven over de verbanden tussen strafbare feiten die aan het licht zijn gekomen;
c)
onderzoeken in de lidstaten ondersteunen, met name door de nationale eenheden alle relevante informatie te verstrekken;
d)
de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten verzoeken onderzoek in te stellen, te verrichten of te coördineren, en, in specifieke gevallen, voorstellen een gemeenschappelijk onderzoeksteam op te richten;
e)
de lidstaten inlichtingen verstrekken en analytische ondersteuning bieden bij grote internationale evenementen;
f)
dreigingsbeelden, strategische analyses en situatierapporten met betrekking tot zijn doel opstellen, met inbegrip van dreigingsbeelden met betrekking tot georganiseerde criminaliteit.
2.   De in lid 1 vermelde taken omvatten ook het ondersteunen van de lidstaten bij het verzamelen en analyseren van informatie op internet om te helpen bij de opsporing van strafbare feiten die door internet zijn mogelijk gemaakt of met behulp van internet zijn gepleegd.
3.   Europol heeft de volgende bijkomende taken:
a)
deskundigheid ontwikkelen over de opsporingsmethoden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en van advies dienen bij onderzoeken;
b)
strategische inlichtingen verstrekken die een efficiënt en effectief gebruik van de middelen die op nationaal niveau en op het niveau van de Unie beschikbaar zijn voor operationele activiteiten en de ondersteuning daarvan, ondersteunen en bevorderen.
4.   Europol kan voorts in het kader van zijn in artikel 3 omschreven doel, afhankelijk van de personele en budgettaire mogelijkheden en binnen de door de raad van bestuur bepaalde grenzen, de lidstaten bijstaan met ondersteuning, advies en onderzoek op de volgende gebieden:
a)
opleiding van de leden van hun bevoegde autoriteiten, waar nodig in samenwerking met de Europese Politieacademie;
b)
organisatie en uitrusting van deze autoriteiten, door de verlening van technische ondersteuning tussen de lidstaten onderling te vergemakkelijken;
c)
methoden van criminaliteitspreventie;
d)
technische en forensische methoden en analyse, alsmede opsporingsmethoden.
5.   Europol treedt ook op als het centrale bureau voor de bestrijding van eurovalsemunterij overeenkomstig besluit 2005/511/JBZ van de Raad van 12 juli 2005 over de bescherming van de euro tegen valsemunterij middels de aanwijzing van Europol als het centraal orgaan voor de bestrijding van eurovalsemunterij [...]. Europol kan ook de coördinatie stimuleren van de maatregelen ter bestrijding van eurovalsemunterij die door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten of in het kader van gemeenschappelijke onderzoeksteams, waar aangewezen in samenwerking met organen van de Unie of organen van derde staten, worden uitgevoerd. Op verzoek kan Europol onderzoeken naar eurovalsemunterij financieel ondersteunen.”
Artikel 23 van dat besluit bepaalt:
„1.   Indien nodig voor de vervulling van zijn taken kan Europol ook samenwerkingsverbanden aangaan en onderhouden met:
a)
derde staten;
[...]
2.   Europol sluit overeenkomsten met de in lid 1 bedoelde entiteiten die zijn opgenomen in de lijst als genoemd in artikel 26, lid 1, onder a). Deze overeenkomsten kunnen betrekking hebben op de uitwisseling van operationele, strategische of technische informatie, waaronder persoonsgegevens en gerubriceerde informatie [...]. Europol sluit dergelijke overeenkomsten pas na goedkeuring door de Raad, die daartoe eerst de raad van bestuur geraadpleegd zal hebben en, voor zover het de uitwisseling van persoonsgegevens betreft, via de raad van bestuur het advies van het gemeenschappelijk controleorgaan zal hebben ingewonnen.
[...]
4.   Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de overeenkomsten als bedoeld in lid 2, kan Europol [...] de entiteiten bedoeld in lid 1 van dit artikel rechtstreeks informatie, met uitzondering van persoonsgegevens en gerubriceerde informatie, toezenden, voor zover zulks noodzakelijk is voor de wettige uitvoering van de taken van de ontvangende entiteit.
[...]
6.   Europol kan [...] de volgende gegevens aan de in lid 1 van dit artikel bedoelde entiteiten toezenden:
[...]
b)
persoonsgegevens: indien Europol met de betrokken entiteit een overeenkomst als bedoeld in lid 2 van dit artikel heeft gesloten volgens welke de verzending van dergelijke gegevens is toegestaan op grond van een beoordeling of de betrokken entiteit een passend niveau van gegevensbescherming waarborgt.
[...]”
Artikel 26, lid 1, van hetzelfde besluit bepaalt:
„De Raad stelt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement, het volgende vast:
a)
een lijst van de in artikel 23, lid 1, bedoelde derde staten en organisaties waarmee Europol overeenkomsten moet sluiten. De lijst wordt voorbereid door de raad van bestuur en herzien voor zover nodig, [...]
[...]”
Besluit 2009/934/JBZ
In artikel 5 van besluit 2009/934/JBZ van de Raad van 30 november 2009 tot vaststelling van de uitvoeringsregels voor de betrekkingen van Europol met partners, inclusief de uitwisseling van persoonsgegevens en gerubriceerde informatie (
PB L 325, blz. 6
), wordt bepaald:
„1.   Overeenkomstig artikel 23, lid 1, van het Europol-besluit kan Europol samenwerkingsverbanden met derde partijen aangaan en onderhouden, indien dit voor de vervulling van zijn taken nodig is.
2.   Overeenkomstig artikel 23, lid 2, van het Europol-besluit sluit Europol overeenkomsten met de derde partijen die zijn opgenomen in de lijst van derde staten en organisaties als bedoeld in artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit. Deze overeenkomsten kunnen betrekking hebben op de uitwisseling van operationele, strategische of technische informatie, waaronder persoonsgegevens en gerubriceerde informatie [...].
3.   Europol kan de procedure voor de sluiting van een overeenkomst met een derde partij inleiden zodra de derde partij in de in lid 2 bedoelde lijst is opgenomen.
4.   Indien de sluiting van een operationele overeenkomst met een derde partij wordt voorgenomen, dient Europol te beoordelen of die derde partij een passend niveau van gegevensbescherming waarborgt. Deze beoordeling wordt aan de raad van bestuur toegezonden, die eerst het advies van het gemeenschappelijk controleorgaan heeft ingewonnen. [...]”
Artikel 6 van dat besluit bepaalt:
„1.   De raad van bestuur besluit op basis van de in artikel 5, lid 4, bedoelde beoordeling en met inachtneming van het advies van het gemeenschappelijk controleorgaan of de directeur al dan niet onderhandelingen met de derde partij over de sluiting van een operationele overeenkomst opent. Na een voorafgaande positieve beslissing van de raad van bestuur opent de directeur onderhandelingen met de derde partij over de sluiting van een dergelijke overeenkomst. [...]
[...]
3.   Nadat de onderhandelingen over een overeenkomst zijn afgerond, dient de directeur de ontwerpovereenkomst bij de raad van bestuur in. Indien het de sluiting van een operationele overeenkomst betreft, wint de raad van bestuur het advies van het gemeenschappelijk controleorgaan in. De raad van bestuur keurt de ontwerpovereenkomst goed alvorens deze ter goedkeuring aan de Raad voor te leggen.
In geval van goedkeuring van een operationele overeenkomst worden deze ontwerpovereenkomst en het advies van het gemeenschappelijk controleorgaan voorgelegd aan de Raad.
4.   Overeenkomstig artikel 23, lid 2, van het Europol-besluit sluit Europol dergelijke overeenkomsten pas na goedkeuring door de Raad, die daartoe eerst de raad van bestuur heeft geraadpleegd en, voor zover het de uitwisseling van persoonsgegevens betreft, via de raad van bestuur het advies van het gemeenschappelijk controleorgaan heeft ingewonnen.”
Besluit 2009/935/JBZ
Artikel 1, lid 1, van besluit 2009/935/JBZ van de Raad van 30 november 2009 tot vaststelling van de lijst van derde staten en organisaties waarmee Europol overeenkomsten moet sluiten (
PB L 325, blz. 12
) luidt:
„Overeenkomstig artikel 23, lid 2, van het Europol-besluit sluit Europol overeenkomsten met de derde staten en organisaties die op de lijst in de bijlage staan. Europol kan de procedure voor de sluiting van een overeenkomst inleiden zodra de derde staat of organisatie op die lijst is opgenomen. Europol streeft naar de sluiting van een samenwerkingsovereenkomst die het mogelijk maakt persoonsgegevens uit te wisselen, tenzij de raad van bestuur anders beslist.”
Artikel 2 van besluit 2009/935 luidt:
„1.   Een lid van de raad van bestuur of Europol kan voorstellen een nieuwe derde staat of organisatie aan de lijst toe te voegen. Daarbij schetsen zij de operationele noodzaak van het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst met die derde staat of organisatie.
2.   De raad van bestuur beslist of al dan niet aan de Raad wordt voorgesteld de derde staat of organisatie in kwestie toe te voegen aan de lijst.
3.   De Raad beslist over de toevoeging van de nieuwe derde staat of organisatie aan de lijst door wijziging van dit besluit.”
De bijlage bij dat besluit bevat de lijst van derde staten en organisaties waarmee Europol overeenkomsten sluit.
Bestreden besluit
De overwegingen 4 en 7 van het bestreden besluit, dat betrekking heeft op het Europol-besluit, met name artikel 26, lid 1, onder a), ervan, en op besluit 2009/934, met name de artikelen 5 en 6 ervan, luiden:
„(4)
De raad van bestuur heeft in zijn bijeenkomst van 3‑4 oktober 2012 besloten de Raad aan te bevelen bepaalde derde staten aan de lijst toe te voegen en heeft de operationele noodzaak geschetst om samenwerkingsovereenkomsten met die derde staten te sluiten.
[...]
(7)
Op 19 december 2012 heeft de Raad besloten het Europees Parlement te raadplegen en na afloop van die raadpleging heeft het Europees Parlement een advies uitgebracht [...]”
Artikel 1 van dat besluit bepaalt:
„In punt 1 van de bijlage bij besluit [2009/935] worden de volgende vermeldingen ingevoegd:
—
Brazilië
—
Georgië
—
Mexico
—
Verenigde Arabische Emiraten.”
Conclusies van partijen en procesverloop voor het Hof
Het Parlement verzoekt het Hof:
—
het bestreden besluit nietig te verklaren en
—
de Raad te verwijzen in de kosten.
De Raad verzoekt het Hof:
—
het beroep niet-ontvankelijk, althans ongegrond te verklaren,
—
het Parlement in de kosten te verwijzen, en
—
subsidiair, in geval van nietigverklaring van het bestreden besluit, de gevolgen van dat besluit te handhaven totdat het vervangen zal zijn door een nieuwe handeling.
Bij beschikking van de president van het Hof van 15 december 2014 zijn de Tsjechische Republiek en Hongarije toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Beroep
Ter ondersteuning van zijn beroep voert het Parlement in zijn schrifturen drie middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften, doordat een initiatief van een lidstaat of de Commissie ontbreekt en ten onrechte de procedure is gevolgd waarbij de raadpleging van het Parlement facultatief is, het tweede aan de keuze van een ingetrokken of ongeldige rechtsgrondslag, en het derde aan de keuze van een rechtsgrondslag voor uitvoeringsmaatregelen om een besluit met wetgevingskarakter vast te stellen.
Aangezien de rechtsgrondslag van een handeling bepaalt welke procedure moet worden gevolgd om die handeling vast te stellen (arresten Parlement/Raad, C‑130/10,
EU:C:2012:472
, punt 80, en Parlement/Raad, C‑658/11,
EU:C:2014:2025
, punt 57), dienen in de eerste plaats het tweede en het derde middel te worden onderzocht, die zijn ontleend aan respectievelijk de keuze van een ingetrokken of ongeldige rechtsgrondslag en de keuze van een rechtsgrondslag voor uitvoeringsmaatregelen om een besluit met wetgevingskarakter vast te stellen.
Tweede en derde middel, ontleend aan respectievelijk de keuze van een ingetrokken of ongeldige rechtsgrondslag en de keuze van een rechtsgrondslag voor uitvoeringsmaatregelen om een besluit met wetgevingskarakter vast te stellen
Eerste onderdeel van het tweede middel, ontleend aan de keuze van een ingetrokken rechtsgrondslag
– Argumenten van partijen
Het Parlement betoogt dat noch artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit, noch de artikelen 5 en 6 van besluit 2009/934 kunnen worden aangemerkt als echte rechtsgrondslagen.
Die bepalingen verwijzen immers slechts impliciet naar artikel 34, lid 2, onder c), EU, dat de enige mogelijke rechtsgrondslag was om in het kader van de vroegere „derde pijler” een maatregel als het bestreden besluit vast te stellen.
Bijgevolg is de door de Raad gebruikte rechtsgrondslag volgens het Parlement artikel 34, lid 2, onder c), EU. Aangezien dat artikel is ingetrokken bij het Verdrag van Lissabon, kan het evenwel niet meer als rechtsgrondslag dienen om nieuwe handelingen vast te stellen.
De Raad preciseert dat hij het bestreden besluit heeft vastgesteld op de grondslag van artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit. De artikelen 5 en 6 van besluit 2009/934 zijn als aanvullende rechtsgrondslagen vermeld. Hongarije is eveneens van mening dat artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit een toereikende rechtsgrondslag vormde en een verwijzing naar het primaire recht dus niet nodig was om het bestreden besluit vast te stellen.
– Beoordeling door het Hof
Om de gegrondheid van het eerste onderdeel van het tweede middel te beoordelen, dient te worden bepaald op welke rechtsgrondslag het bestreden besluit is vastgesteld.
In dat verband dient te worden geconstateerd dat dit besluit niet refereert aan artikel 34 EU en dat de preambule ervan uitdrukkelijk verwijst naar artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit en de artikelen 5 en 6 van besluit 2009/934.
Gelet op de bewoordingen van het bestreden besluit – in beginsel moet dat besluit, om aan de motiveringsplicht te voldoen, vermelden op welke rechtsgrondslag het berust (zie in die zin arresten Commissie/Raad, C 370/07,
EU:C:2009:590
, punten 39 en 55; Parlement/Raad, C‑317/13 en C‑679/13,
EU:C:2015:223
, punt 29, en Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punt 19) – kan dus niet worden geconstateerd dat het is vastgesteld op de grondslag van artikel 34 EU.
Voorts zij opgemerkt dat niets anders in het bestreden besluit erop wijst dat de Raad dat artikel 34 als rechtsgrondslag van dat besluit heeft willen gebruiken.
Met name is het feit dat artikel 34, lid 2, onder c), EU de enige mogelijke rechtsgrondslag voor de vaststelling van een maatregel als het bestreden besluit vormde, gesteld dat dit feit zou vaststaan, in dat verband irrelevant, daar uit de uitdrukkelijke keuze van de Raad om in het bestreden besluit geen melding te maken van die bepaling, maar van artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit en de artikelen 5 en 6 van besluit 2009/934, duidelijk blijkt dat het bestreden besluit op laatstgenoemde bepalingen als zodanig is gebaseerd (zie naar analogie arrest Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punt 21).
Opgemerkt zij dat de artikelen 5 en 6 van besluit 2009/934 weliswaar niet zien op de wijziging van de in artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit bedoelde lijst (hierna: „lijst”) en dus niet als een geldige rechtsgrondslag voor het bestreden besluit konden dienen, maar de vermelding van die artikelen in de preambule van het bestreden besluit hoe dan ook hooguit een louter formeel gebrek vormt. Die vermelding heeft immers geen invloed gehad op de inhoud van het bestreden besluit of op de voor de vaststelling ervan gevolgde procedure (zie in die zin arrest Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑81/13,
EU:C:2014:2449
, punten 65‑67).
Uit het voorgaande volgt dat de intrekking van artikel 34 EU bij het Verdrag van Lissabon het bestreden besluit niet zijn rechtsgrondslag ontneemt.
Gelet op een en ander moet het eerste onderdeel van het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Tweede onderdeel van het tweede middel en derde middel, ontleend aan respectievelijk de keuze van een ongeldige rechtsgrondslag en de keuze van een rechtsgrondslag voor uitvoeringsmaatregelen om een besluit met wetgevingskarakter vast te stellen
– Argumenten van partijen
Het Parlement stelt zich op het standpunt dat, mocht worden geoordeeld dat artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit de rechtsgrondslag van het bestreden besluit is, die bepaling een ongeldige afgeleide rechtsgrondslag vormt waarop dat besluit niet geldig kan berusten.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt immers dat het met de Verdragen onverenigbaar is een afgeleide rechtsgrondslag te creëren die de regels voor de vaststelling van een handeling versoepelt. Dat is het geval met artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit, aangezien die bepaling de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor dat besluit niet afhankelijk maakt van het voorafgaande initiatief van een lidstaat of de Commissie, terwijl artikel 34, lid 2, onder c), EU dat vereiste.
Voorts is artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet meer toepasselijk en voorziet het in een onrechtmatige afwijking van de procedure die in dat Verdrag is neergelegd voor de vaststelling van nieuwe handelingen. Een dergelijke afwijking is ontoelaatbaar volgens artikel 9 van het Protocol (Nr. 36) betreffende de overgangsbepalingen (hierna: „Protocol betreffende de overgangsbepalingen”), dat enkel inhoudt dat de inwerkingtreding van dat Verdrag niet tot gevolg heeft dat handelingen van de vroegere „derde pijler” automatisch worden ingetrokken.
Bovendien stelt het Parlement dat de lijst een wezenlijk bestanddeel van het betreffende onderwerp vormt en dus deel moet uitmaken van de wetgevingshandeling. Zij moet op zijn minst worden aangemerkt als een normatief element dat het voorwerp moet vormen van een gedelegeerde handeling in de zin van artikel 290 VWEU en niet van een uitvoeringshandeling in de zin van artikel 291 VWEU.
Het Parlement beroep zich daarbij op drie overwegingen. In de eerste plaats bepaalt het Europol-besluit niet aan welke voorwaarden een staat moet voldoen om in de lijst te worden opgenomen. In de tweede plaats heeft een opneming in de lijst belangrijke gevolgen voor onder meer de grondrechten van de burgers. In de derde plaats noopt die opneming tot het maken van politieke keuzes die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren.
Het Parlement besluit daaruit dat een onjuiste procedure en rechtsgrondslag werden gekozen, aangezien het bestreden besluit is vastgesteld alsof het een uitvoeringsmaatregel was.
Het betoog van het Parlement dat artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit een afgeleide rechtsgrondslag is en dat de wijziging van de lijst een wezenlijk bestanddeel van het betreffende onderwerp vormt, moet volgens de Raad worden begrepen als een exceptie van onwettigheid van die bepaling.
De Raad betwist primair dat die exceptie van onwettigheid ontvankelijk is. In dat verband wijst hij erop dat op grond van artikel 10, lid 1, van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen de bevoegdheden van het Hof ten aanzien van het Europol-besluit tot 1 december 2014 dezelfde bleven als vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Artikel 35, lid 6, EU, dat toen van toepassing was, bood het Parlement niet de mogelijkheid beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een handeling die evenals het bestreden besluit was vastgesteld in het kader van de vroegere „derde pijler”. Aangezien het Hof toen op dat gebied onbevoegd was, moet de door het Parlement opgeworpen exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk worden verklaard.
Subsidiair stelt de Raad, ondersteund door Hongarije, dat artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit in overeenstemming was met het EU-Verdrag toen dat besluit werd vastgesteld. Die bepaling verklaart immers enkel de procedure van artikel 34, lid 2, onder c), EU van toepassing, dat de vaststelling van een maatregel als het bestreden besluit niet noodzakelijk afhankelijk maakt van het initiatief van een lidstaat of de Commissie.
De Raad en de Tsjechische Republiek zijn voorts van mening dat een wijziging van de lijst geenszins betrekking heeft op een wezenlijk bestanddeel van het bij het Europol-besluit geregelde onderwerp.
Wat de gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon betreft, betogen de Raad, de Tsjechische Republiek en Hongarije dat de door het Parlement voorgestelde uitlegging van artikel 9 van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen iedere mogelijkheid frustreert om de uitvoeringsmaatregelen vast te stellen waarin de handelingen van de vroegere „derde pijler” voorzien, wat de auteurs van de Verdragen juist wilden voorkomen.
– Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van die handeling (arrest Commissie/Parlement en Raad, C‑43/12,
EU:C:2014:298
, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dienaangaande zij opgemerkt dat tussen partijen niet in geschil is dat artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit in verband staat met het doel of de inhoud van het bestreden besluit. Het Parlement betwist daarentegen de rechtmatigheid van die bepaling met het argument dat zij de regels voor de vaststelling van een maatregel als het bestreden besluit versoepelt ten opzichte van de daartoe in de Verdragen neergelegde procedure.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat, aangezien de regels betreffende de besluitvorming van de instellingen van de Unie zijn neergelegd in de Verdragen en de lidstaten of de instellingen zelf daarvan niet naar goedvinden mogen afwijken, alleen de Verdragen in bijzondere gevallen een instelling de bevoegdheid kunnen geven om een in die Verdragen neergelegde besluitvormingsprocedure te wijzigen. Indien een instelling de mogelijkheid zou krijgen om te voorzien in afgeleide rechtsgrondslagen voor de vaststelling van wetgevingshandelingen of uitvoeringsmaatregelen, waarbij de regels om een handeling vast te stellen ofwel strenger worden gemaakt ofwel worden versoepeld, zou daarmee bijgevolg aan die instelling een wetgevende bevoegdheid worden toegekend die verder gaat dan wat in de Verdragen is vastgelegd (zie in die zin arresten Parlement/Raad, C‑133/06,
EU:C:2008:257
, punten 54‑56; Parlement/Raad, C‑317/13 en C‑679/13,
EU:C:2015:223
, punten 42 en 43, en Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punten 32 en 33).
Daarom dient in de eerste plaats het argument van het Parlement te worden onderzocht volgens hetwelk een onjuiste rechtsgrondslag en procedure werden gekozen voor de vaststelling van het bestreden besluit en wel omdat dit besluit betrekking had op een wezenlijk bestanddeel van het geregelde onderwerp, dat enkel door een wetgevingshandeling kon worden geregeld.
Aangezien de in artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit neergelegde procedure om de lijst te wijzigen niet overeenstemt met de procedure waarin het primaire recht voorziet voor de vaststelling van wetgevingshandelingen op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, moet dat argument immers worden begrepen als kritiek op de rechtmatigheid zelf van artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit omdat die bepaling het mogelijk maakt een handeling met betrekking tot een wezenlijk bestanddeel van het geregelde onderwerp vast te stellen door middel van een procedure die soepeler is dan die welke daartoe is neergelegd in het primaire recht.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is alleen de Uniewetgever bevoegd tot vaststelling van de essentiële voorschriften betreffende een onderwerp als in casu en moeten die voorschriften worden vastgesteld in de basisregeling. De bepalingen waarin de wezenlijke bestanddelen van een basisregeling zijn neergelegd en waarvan de vaststelling noopt tot het maken van politieke keuzes die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren, kunnen bijgevolg niet krachtens delegatie worden vastgesteld of deel uitmaken van uitvoeringshandelingen (zie in die zin arrest Parlement/Raad, C‑355/10,
EU:C:2012:516
, punten 64‑66).
De vaststelling van de als wezenlijk aan te merken bestanddelen van een onderwerp moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, en vereist dat rekening wordt gehouden met de kenmerken en bijzonderheden van het betreffende onderwerp (zie in die zin arrest Parlement/Raad, C‑355/10,
EU:C:2012:516
, punten 67 en 68).
In casu heeft Europol volgens artikel 3 van het Europol-besluit tot doel het optreden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en hun onderlinge samenwerking bij de voorkoming en bestrijding van georganiseerde criminaliteit, terrorisme en andere vormen van ernstige criminaliteit waarbij twee of meer lidstaten betrokken zijn, te ondersteunen en te versterken.
In het licht daarvan is de totstandbrenging van betrekkingen tussen Europol en derde staten ondergeschikt aan de werkzaamheden van Europol. Samenwerkingsverbanden met die staten kunnen trouwens op grond van artikel 23, lid 1, van het Europol-besluit enkel worden aangegaan en onderhouden indien dat nodig is voor de vervulling van de taken van Europol.
Bovendien heeft de Uniewetgever het beginsel vastgelegd dat die betrekkingen worden aangegaan en onderhouden, heeft hij bepaald welk doel met die betrekkingen moet worden nagestreefd, en heeft hij gepreciseerd in welk kader die betrekkingen moeten plaatsvinden.
Zelfs indien een besluit tot wijziging van de lijst bepaalde afwegingen met technische en politieke aspecten impliceert, kan dat besluit derhalve niet worden geacht te nopen tot politieke keuzes die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren.
Aan deze analyse wordt niet afgedaan door het argument van het Parlement dat de wijziging van de lijst belangrijke gevolgen voor de grondrechten van de burgers kan hebben.
Zonder twijfel dient te worden opgemerkt dat de grondrechten van de betrokken personen kunnen worden geschonden door de verzending van persoonsgegevens, die toegestaan kan zijn volgens de krachtens artikel 23 van het Europol-besluit gesloten overeenkomsten, en dat sommige van die schendingen zodanig belangrijk kunnen zijn dat de Uniewetgever moet optreden (zie in die zin arrest Parlement/Raad, C‑355/10,
EU:C:2012:516
, punt 77).
De wetgever zelf blijkt evenwel het beginsel dat persoonsgegevens aan bepaalde derde staten worden toegezonden, als zodanig te hebben vastgelegd, en het kader te hebben vastgesteld waarbinnen dat moet gebeuren. Artikel 23, lid 6, onder b), van het Europol-besluit en artikel 5, lid 4, van besluit 2009/934 bepalen immers met name dat wordt beoordeeld of de betrokken derde staat een passend niveau van gegevensbescherming waarborgt.
Hoe dan ook heeft het feit dat een derde staat op de lijst wordt geplaatst, als zodanig geenszins tot gevolg dat persoonsgegevens aan die staat kunnen worden toegezonden. Uit artikel 23, leden 2, 4 en 6, van het Europol-besluit vloeit immers voort dat dit pas mogelijk is nadat tussen Europol en die staat een overeenkomst is gesloten die de verzending van persoonsgegevens specifiek toestaat. In dat verband zij beklemtoond dat uit artikel 23, lid 2, van dat besluit, gelezen in samenhang met de artikelen 5 en 6 van besluit 2009/934 en artikel 1 van besluit 2009/935, volgt dat de onderhandelingen over en de sluiting van een dergelijke overeenkomst leiden tot opeenvolgende besluiten van de raad van bestuur van Europol en de Raad nadat de betrokken derde staat op de lijst is geplaatst. Daarbij behoudt de raad van bestuur de vrijheid om de directeur van Europol geen toestemming te verlenen voor het aangaan van onderhandelingen met de betrokken derde staat, de aanwijzing te geven dat die onderhandelingen dienen uit te monden in de sluiting van een overeenkomst die het niet mogelijk maakt persoonsgegevens uit te wisselen, of uiteindelijk geen goedkeuring te hechten aan de ontwerpovereenkomst waarover de directeur heeft onderhandeld, terwijl de Raad de vrijheid behoudt het door Europol overgezonden ontwerp niet goed te keuren.
Aangaande het argument van het Parlement dat het Europol-besluit niet bepaalt aan welke voorwaarden een derde staat moet voldoen om op de lijst te worden geplaatst, zij opgemerkt dat die voorwaarden voldoende nauwkeurig worden omschreven in artikel 23, lid 1, van dat besluit.
Gelet op een en ander vormt de wijziging van de lijst geen wezenlijk bestanddeel van het bij het Europol-besluit geregelde onderwerp en was het de Uniewetgever dus toegestaan te bepalen dat die wijziging kan worden doorgevoerd door middel van een uitvoeringshandeling.
Derhalve dient in de tweede plaats het argument van het Parlement te worden onderzocht volgens hetwelk artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit onrechtmatig is omdat het toestaat dat voor dat besluit uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld zonder dat daaraan enig initiatief van een lidstaat of de Commissie is voorafgegaan.
Aangezien de rechtmatigheid van een handeling van de Unie moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens feitelijk en rechtens op de datum waarop die handeling is vastgesteld, moet de rechtmatigheid van artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit worden getoetst aan de bepalingen die op de datum van vaststelling van dat besluit golden voor de uitvoering van algemene handelingen op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, namelijk de artikelen 34, lid 2, onder c), EU en 39, lid 1, EU (zie naar analogie arresten Parlement/Raad, C‑317/13 en C‑679/13,
EU:C:2015:223
, punt 45, en Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punt 35).
Uit die bepalingen volgt dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, na raadpleging van het Parlement, de maatregelen treft die noodzakelijk zijn om uitvoering te geven aan de besluiten die in het kader van de titel inzake de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken worden vastgesteld.
Tussen partijen is evenwel met betrekking tot de uitlegging van de in artikel 34, lid 2, onder c), EU neergelegde regels in geschil of aan de vaststelling van die uitvoeringsmaatregelen een initiatief van een lidstaat of de Commissie moet voorafgaan.
Dienaangaande zij opgemerkt dat die bepaling een onderscheid maakt tussen enerzijds de besluiten die de Raad met eenparigheid van stemmen kan vaststellen, en anderzijds de maatregelen die noodzakelijk zijn om uitvoering te geven aan die besluiten op het niveau van de Unie, welke de Raad vaststelt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
In dat verband moeten de woorden „op initiatief van elke lidstaat of van de Commissie”, gelet op de opbouw van de zinnen waaruit die bepaling bestaat, aldus worden begrepen dat zij uitsluitend betrekking hebben op de basismaatregelen die de Raad met eenparigheid van stemmen kan vaststellen.
Uit de bewoordingen van diezelfde bepaling vloeit dus voort dat zij aldus moet worden uitgelegd dat een initiatief van een lidstaat of de Commissie niet nodig is voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen als het bestreden besluit.
Die uitlegging vindt steun in de context waarvan artikel 34, lid 2, onder c), EU deel uitmaakt, waarmee bij de uitlegging van die bepaling rekening dient te worden gehouden (zie in die zin arrest M’Bodj, C‑542/13,
EU:C:2014:2452
, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat betreft de bepalingen die na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon specifiek van toepassing zijn op de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, vereisen de artikelen 76 VWEU en 291 VWEU immers uitsluitend een initiatief van een lidstaat of de Commissie voor de vaststelling van wetgevingshandelingen en niet voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen.
Bijgevolg faalt het argument van het Parlement volgens hetwelk het feit dat op grond van artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit uitvoeringsmaatregelen voor dat besluit kunnen worden vastgesteld zonder dat daaraan een initiatief van een lidstaat of de Commissie is voorafgegaan, leidt tot de gevolgtrekking dat dit besluit het mogelijk maakt dergelijke maatregelen vast te stellen op een wijze die soepeler is dan de procedure die daartoe in het EU-Verdrag is neergelegd.
Aangaande de argumenten van het Parlement betreffende de onverenigbaarheid van artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit met de na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon toepasselijke procedureregels zij er hoe dan ook aan herinnerd dat het Protocol betreffende de overgangsbepalingen bepalingen bevat die specifiek betrekking hebben op de rechtsvoorschriften die na de inwerkingtreding van dat Verdrag van toepassing zijn op handelingen die vóór die datum op de grondslag van het EU-Verdrag zijn vastgesteld (zie in die zin arresten Parlement/Raad, C‑317/13 en C‑679/13,
EU:C:2015:223
, punt 51, en Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punt 41).
Zo bepaalt artikel 9 van dat Protocol dat de rechtsgevolgen van dergelijke handelingen worden gehandhaafd zolang die handelingen niet krachtens de Verdragen zijn ingetrokken, nietig zijn verklaard of zijn gewijzigd.
Het Hof heeft geoordeeld dat dit artikel aldus moet worden uitgelegd dat een bepaling van een vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op de grondslag van het EU-Verdrag regelmatig vastgestelde handeling die regels voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor die handeling bevat, rechtsgevolgen blijft sorteren zolang zij niet is ingetrokken, nietig is verklaard of is gewijzigd, en dat op grond van die bepaling uitvoeringsmaatregelen kunnen worden vastgesteld overeenkomstig de erin vastgelegde procedure (arresten Parlement/Raad, C‑317/13 en C‑679/13,
EU:C:2015:223
, punt 57, en Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punt 47).
Aangezien artikel 290 VWEU niet van toepassing is, kan artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit dus niet onverenigbaar zijn met die bepaling van het VWEU.
De argumenten waarmee het Parlement beoogt aan te tonen dat artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit regels voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen bevat die strenger of soepeler zijn ten opzichte van de daartoe in het VWEU neergelegde procedure, vormen voor het Hof evenmin een aanleiding om vast te stellen dat die bepaling een onrechtmatige afgeleide rechtsgrondslag is die bij wege van exceptie buiten toepassing dient te worden gelaten (zie naar analogie arresten Parlement/Raad, C‑317/13 en C‑679/13,
EU:C:2015:223
, punt 58, en Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punt 48).
Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van het tweede onderdeel van het tweede middel en over de ontvankelijkheid van het derde middel, moeten die middelen dan ook ongegrond worden verklaard (zie in die zin arresten Parlement/Raad, C‑317/13 en C‑679/13,
EU:C:2015:223
, punt 59, en Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en bijgevolg in hun geheel worden afgewezen.
Eerste middel, ontleend aan schending van substantiële vormvoorschriften
Argumenten van partijen
Het Parlement betoogt dat, indien de regeling van vóór het Verdrag van Lissabon in casu toepasselijk blijft, het bestreden besluit op grond van artikel 34, lid 2, onder c), EU juncto artikel 39, lid 1, EU moest worden vastgesteld op initiatief van een lidstaat of de Commissie, na raadpleging van het Parlement.
Het bestreden besluit is evenwel niet vastgesteld op initiatief van een lidstaat of de Commissie. Bovendien was de raadpleging van het Parlement door de Raad niet van dien aard dat zij voldeed aan de vereisten van artikel 39, lid 1, EU en artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit, aangezien die raadpleging volgens de Raad slechts facultatief was.
De Raad stelt zich daarentegen op het standpunt dat noch het Europol-besluit, noch artikel 34, lid 2, onder c), EU, noch artikel 291, lid 2, VWEU, noch artikel 76 VWEU vereisten dat een handeling als het bestreden besluit werd vastgesteld op initiatief van een lidstaat of de Commissie.
Voorts voert de Raad aan dat hij wegens de intrekking van artikel 39 EU bij het Verdrag van Lissabon niet langer verplicht was het Parlement te raadplegen. Indien een dergelijke verplichting werd opgelegd, zou volgens de Raad daardoor overigens aan de procedure van artikel 291 VWEU een onderdeel worden toegevoegd dat er niet in voorkomt, en aldus het door het Verdrag van Lissabon tot stand gebrachte institutionele evenwicht worden verstoord.
Hongarije stelt op zijn beurt dat de Raad zijn verplichting tot raadpleging krachtens artikel 26, lid 1, van het Europol-besluit is nagekomen doordat hij heeft gebruikgemaakt van het instrument van vrijwillige raadpleging.
Beoordeling door het Hof
Wat in de eerste plaats het feit betreft dat aan de vaststelling van het bestreden besluit geen initiatief van een lidstaat of de Commissie is voorafgegaan, dient te worden geconstateerd dat artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit een dergelijk initiatief niet vereist. Uit die bepaling, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, van besluit 2009/935, volgt integendeel dat het aan de raad van bestuur van Europol is om voor te stellen een derde staat aan de lijst toe te voegen.
Voorts blijkt uit de overwegingen in de punten 62 tot en met 66 van dit arrest dat artikel 34, lid 2, onder c), EU evenmin vereiste dat uitvoeringsmaatregelen op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken werden vastgesteld op initiatief van een lidstaat of de Commissie.
Daarom kan er geen substantieel vormvoorschrift zijn geschonden doordat aan de vaststelling van het bestreden besluit geen initiatief van een lidstaat of de Commissie is voorafgegaan.
Wat in de tweede plaats de voorwaarden voor de raadpleging van het Parlement betreft, zij eraan herinnerd dat de regelmatige raadpleging van het Parlement in de gevallen waarin de toepasselijke regels van het Unierecht daarin voorzien, een wezenlijk vormvoorschrift is waarvan de niet-inachtneming tot nietigheid van de betreffende handeling leidt (arresten Parlement/Raad, C‑317/13 en C‑679/13,
EU:C:2015:223
, punt 63, en Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien uit het antwoord op het tweede en het derde middel voortvloeit dat de Raad het bestreden besluit rechtsgeldig op de grondslag van artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit kon vaststellen, dient bijgevolg te worden uitgemaakt of het Parlement moest worden geraadpleegd voordat op de grondslag van die bepaling een handeling werd vastgesteld.
Uit de bewoordingen zelf van die bepaling volgt dat de Raad verplicht was het Parlement te raadplegen alvorens de lijst te wijzigen.
Anders dan de Raad betoogt, laat de intrekking van artikel 39, lid 1, EU bij het Verdrag van Lissabon die verplichting om het Parlement te raadplegen onverlet, aangezien artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit uitdrukkelijk daarin voorziet.
Evenmin relevant is dat krachtens artikel 291 VWEU geen verplichting bestaat om het Parlement te raadplegen, aangezien die verplichting een van de rechtsgevolgen van het Europol-besluit is die na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon worden gehandhaafd op grond van artikel 9 van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen (zie naar analogie arresten Parlement/Raad, C‑317/13 en C‑679/13,
EU:C:2015:223
, punt 68, en Parlement/Raad, C‑540/13,
EU:C:2015:224
, punt 58).
In casu staat vast dat het bestreden besluit door de Raad is vastgesteld na raadpleging van het Parlement.
Het Parlement voert evenwel aan dat een substantieel vormvoorschrift is geschonden doordat de Raad tot die raadpleging is overgegaan ofschoon hij in de mening verkeerde dat hij daartoe niet verplicht was.
In dat verband dient te worden geconstateerd dat niet is gesteld, laat staan aangetoond, dat de vergissing van de Raad omtrent het kader waarin het Parlement moest worden geraadpleegd, in de praktijk tot gevolg had dat de aan het Parlement toebedeelde rol in de procedure tot vaststelling van het bestreden besluit werd beperkt of dat de inhoud van dat besluit werd beïnvloed.
Met name zij opgemerkt dat het Parlement zijn standpunt kenbaar heeft kunnen maken vooraleer dat besluit is vastgesteld. Uit de bewoordingen zelf van het door het Parlement in die procedure uitgebrachte advies en de toelichtingen van die instelling ter terechtzitting blijkt trouwens dat het Parlement er bij het uitbrengen van dat advies van uitging dat het door de Raad werd geraadpleegd op grond van de verplichting tot raadpleging krachtens artikel 26, lid 1, onder a), van het Europol-besluit.
Derhalve staat niet vast dat de vergissing van de Raad de daadwerkelijke deelneming van het Parlement aan de betreffende procedure heeft verhinderd of dat dientengevolge afbreuk is gedaan aan de voorwaarden waaronder het Parlement zijn taken vervult (zie in die zin arresten Parlement/Raad, C‑392/95,
EU:C:1997:289
, punt 14, en Parlement/Raad, C‑658/11,
EU:C:2014:2025
, punt 81).
Aan die gevolgtrekking wordt niet afgedaan door de oplossing die het Hof heeft gekozen in het arrest Parlement/Raad (C‑316/91,
EU:C:1994:76
).
Het klopt dat het Hof in dat arrest heeft vastgesteld dat, wanneer ten onrechte een rechtsgrondslag is gekozen waarbij het Parlement niet moet worden geraadpleegd, afbreuk kan worden gedaan aan het prerogatief van het Parlement dat bestaat in het recht om te worden geraadpleegd in de gevallen waarin het primaire recht daarin voorziet, ook al heeft een vrijwillige raadpleging plaatsgevonden (arrest Parlement/Raad, C‑316/91,
EU:C:1994:76
, punt 14).
In dat arrest heeft het Hof die vaststelling evenwel slechts gedaan om te beoordelen of een door het Parlement tegen een handeling van de Raad ingesteld beroep ontvankelijk was, terwijl het geen uitspraak heeft gedaan over de vraag of een door de Raad bij de uitlegging van de toepasselijke rechtsgrondslag begane vergissing omtrent het verplichte karakter van de raadpleging van het Parlement als zodanig een substantieel vormvoorschrift schendt, ongeacht welke concrete gevolgen die vergissing had voor de daadwerkelijke deelneming van het Parlement aan een specifieke procedure of voor de voorwaarden waaronder het Parlement zijn taken vervult.
De oplossing die door het Hof is gekozen in de zaak die heeft geleid tot dat arrest, was bovendien gedeeltelijk gebaseerd op het feit dat het ten gevolge van de vergissing omtrent de aangevoerde rechtsgrondslag niet mogelijk was een bepaling toe te passen op grond waarvan het Parlement op zijn verzoek kon bewerkstelligen dat de overlegprocedure toepassing vond (arrest Parlement/Raad, C‑316/91,
EU:C:1994:7
, punt 18), hetgeen in de onderhavige zaak niet het geval was.
Voorts zij opgemerkt dat het Hof eveneens heeft geoordeeld dat sprake was van een louter formeel gebrek wanneer ten onrechte een rechtsgrondslag was gekozen die tot raadpleging van het Parlement verplichtte, in plaats van een rechtsgrondslag die niet in een dergelijke raadpleging voorzag (arrest Commissie/Raad, 165/87,
EU:C:1988:458
, punt 20). Het feit dat de Raad zich vergist in het rechtskader waarin hij het Parlement raadpleegt, kan dus geen invloed hebben op de inhoud van het besluit dat na de betreffende procedure tot stand komt.
Gelet op een ander moet het eerste middel in zijn geheel worden afgewezen.
Aangezien geen van de door het Parlement aangevoerde middelen kan worden aanvaard, dient het beroep te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dat is gevorderd. Aangezien het Parlement in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Raad worden verwezen in de kosten.
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dat Reglement dragen de Tsjechische Republiek en Hongarije hun eigen kosten.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Het Europees Parlement wordt verwezen in de kosten.

3)
De Tsjechische Republiek en Hongarije dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.