CELEX: 62011TJ0306
Concurență
Procedură administrativă
Decizie de solicitare de informații
Caracterul necesar al informațiilor solicitate
Obligația de motivare
Proporționalitate

Situația de fapt
În cursul lunilor noiembrie 2008 și septembrie 2009, Comisia Comunităților Europene a efectuat, în temeiul articolului 20 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101 TFUE] și [102 TFUE] (
JO 2003, L 1, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167, rectificare în Ediție specială, 08/vol. 4, p. 269), mai multe inspecții în incintele unor societăți care își desfășoară activitatea în sectorul cimentului. Aceste inspecții au fost urmate de trimiterea unor solicitări de informații în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003. Reclamanta, Schwenk Zement KG, nu a făcut obiectul unor inspecții în incintele sale și nici al unor solicitări de informații.
Prin scrisoarea din 19 noiembrie 2010, Comisia a informat reclamanta despre intenția sa de a-i adresa o decizie de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 și i-a comunicat proiectul de chestionar pe care intenționa să îl anexeze la această decizie.
Prin scrisoarea din 6 decembrie 2010, reclamanta și-a prezentat observațiile cu privire la acest proiect de chestionar.
În aceeași zi, Comisia a informat reclamanta că a decis să inițieze o procedură în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1/2003 în privința sa, precum și în privința altor șapte societăți care își desfășoară activitatea în sectorul cimentului, pentru pretinse încălcări ale articolului 101 TFUE vizând „restricții ale fluxurilor comerciale în Spațiul Economic European (SEE), inclusiv restricții la import în SEE din țări din afara SEE, împărțirea piețelor, coordonări ale prețurilor și practici anticoncurențiale conexe pe piața cimentului și pe piețele produselor conexe” (denumită în continuare „decizia de deschidere a procedurii”).
La 30 martie 2011, Comisia a adoptat Decizia C(2011) 2367 final privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 (cazul 39520 – Ciment și produse conexe) (denumită în continuare „decizia atacată”).
În decizia atacată, Comisia arată că, în conformitate cu articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003, pentru a-și îndeplini îndatoririle atribuite prin regulamentul menționat, poate, printr-o simplă cerere sau printr-o decizie, să solicite întreprinderilor sau asocierilor de întreprinderi să îi furnizeze toate informațiile necesare [considerentul (3) al deciziei atacate]. După ce a amintit că reclamanta fusese informată cu privire la intenția sa de a adopta o decizie conform articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 și că aceasta își prezentase observațiile cu privire la un proiect de chestionar [considerentele (4) și (5) ale deciziei atacate], Comisia a solicitat, printr‑o decizie, reclamantei, precum și filialelor sale situate în Uniunea Europeană și controlate în mod direct sau indirect de aceasta să răspundă la chestionarul care figurează în anexa I, care conține 94 de pagini și care cuprinde unsprezece serii de întrebări [considerentul (6) al deciziei atacate]. Instrucțiunile privind răspunsurile la acest chestionar figurează în anexa II la decizia atacată, în timp ce modelele de răspuns care trebuie utilizate figurează în anexa III la aceasta.
De asemenea, Comisia a reamintit descrierea pretinselor încălcări, care figurează la punctul 4 de mai sus [considerentul (2) al deciziei atacate].
Referindu-se la natura și la cantitatea informațiilor solicitate, precum și la gravitatea pretinselor încălcări ale normelor de concurență, Comisia a apreciat că reclamantei trebuia să i se acorde un termen de răspuns de douăsprezece săptămâni pentru primele zece serii de întrebări, respectiv de două săptămâni pentru cea de a unsprezecea serie, referitoare la „Contacte și reuniuni” [considerentul (8) al deciziei atacate].
Dispozitivul deciziei atacate are următorul cuprins:
„
Articolul 1
[Reclamanta] (împreună cu filialele sale situate în UE și controlate în mod direct sau indirect de aceasta), va furniza informațiile menționate în anexa I la prezenta decizie, în forma cerută în anexa II și în anexa III la aceasta din urmă, într-un termen de răspuns de douăsprezece săptămâni pentru întrebările 1-10, respectiv de două săptămâni pentru întrebarea 11, de la data notificării prezentei decizii. Toate anexele fac parte integrantă din prezenta decizie.
Articolul 2
[Reclamanta,] împreună cu filialele sale situate în UE și controlate în mod direct sau indirect de aceasta, este destinatara prezentei decizii.”
Printr-o scrisoare din 11 aprilie 2011 și printr-un e-mail din 12 aprilie 2011, reclamanta a solicitat o prelungire a termenului de răspuns aplicabil celei de a unsprezecea serii de întrebări până la 2 mai 2011. Printr-un e-mail din 12 aprilie 2011, reclamanta a fost informată că această cerere nu va fi admisă.
La 18 aprilie 2011 și la 5 mai 2011, reclamanta a transmis răspunsul său la cea de a unsprezecea serie de întrebări. La 27 iunie 2011, reclamanta a transmis răspunsul său la primele zece serii de întrebări.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 10 iunie 2011, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
Reclamanta solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a șaptea) a decis deschiderea procedurii orale.
În ședința din 8 februarie 2013, au fost ascultate pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal.
În drept
În susținerea acțiunii, reclamanta invocă cinci motive, întemeiate, în primul rând, pe caracterul disproporționat al adoptării unei decizii în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, în al doilea rând, pe încălcarea articolul 18 alineatul (3) menționat, în al treilea rând, pe caracterul disproporționat al termenului de două săptămâni stabilit pentru răspunsul la cea de a unsprezecea serie de întrebări, în al patrulea rând, pe motivarea insuficientă a deciziei atacate și, în al cincilea rând, pe încălcarea dreptului său la apărare.
Cu privire la contestarea motivării deciziei atacate, cuprinsă în al doilea și în al patrulea motiv
În cadrul primului aspect al celui de al doilea motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, reclamanta susține, printre altele, că decizia atacată este lipsită de precizie în ceea ce privește prezumțiile privind săvârșirea încălcării pe care Comisia intenționează să le verifice, ceea ce ar fi împiedicat-o să aprecieze necesitatea informațiilor solicitate.
În cadrul celui de al patrulea motiv, reclamanta invocă caracterul insuficient al motivării deciziei atacate, care încalcă articolul 296 al doilea paragraf TFUE. Aceasta reproșează Comisiei, printre altele, că a parafrazat termenii articolului 101 alineatul (1) TFUE și ai articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003 în loc să furnizeze elemente de motivare referitoare la faptele care îi sunt imputate, la gravitatea pretinsului comportament și la necesitatea informațiilor solicitate. De asemenea, reclamanta arată, în esență, că obligația de motivare a deciziei atacate era și mai importantă având în vedere, în special, caracterul neobișnuit al termenului de două săptămâni acordat pentru a răspunde la cea de a unsprezecea serie de întrebări.
În răspunsul său la al doilea motiv, Comisia arată că decizia atacată explicitează în mod suficient de precis prezumțiile privind săvârșirea încălcării pe care intenționează să le verifice. În cadrul răspunsului său la al patrulea motiv, Comisia arată că decizia atacată este motivată corespunzător cerințelor legale.
Potrivit unei jurisprudențe consacrate, elementele esențiale ale motivării unei decizii de solicitare de informații sunt definite chiar de articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 22 martie 2012, Slovak Telekom/Comisia, T‑458/09 și T‑171/10, punctele 76 și 77 și jurisprudența citată).
Prin urmare, cel de al patrulea motiv (insuficiența motivării) și primul aspect al celui de al doilea motiv [încălcarea articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003] se suprapun în parte, în măsura în care critica privind lipsa de precizie în explicitarea de către Comisie a prezumțiilor privind săvârșirea încălcării pe care intenționează să le verifice, prezentate formal în cadrul celui de al doilea motiv, echivalează cu o contestare a motivării deciziei atacate cu privire la acest aspect.
Obligația de a motiva o decizie individuală are ca scop să dea posibilitatea instanței să își exercite controlul asupra legalității deciziei și să acorde persoanei interesate o indicație suficientă pentru a afla dacă decizia este bine fundamentată sau dacă este, eventual, afectată de un viciu care permite contestarea validității sale, fiind precizat că întinderea acestei obligații depinde de natura actului în cauză și de contextul adoptării sale, precum și de toate normele juridice care reglementează domeniul respectiv (Hotărârea Curții din 25 octombrie 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen,
185/83, Rec., p. 3623
, punctul 38, Hotărârea Tribunalului din 15 iunie 2005, Corsica Ferries France/Comisia,
T-349/03, Rec., p. II-2197
, punctele 62 și 63, și Hotărârea Tribunalului din 12 iulie 2007, CB/Comisia, T‑266/03, nepublicată în Repertoriu, punctul 35).
Articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 prevede că Comisia „indică temeiul juridic și scopul cererii, precizează informațiile solicitate și stabilește termenul în care acestea trebuie furnizate”. Articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 precizează, în plus, că Comisia „indică de asemenea sancțiunile prevăzute la articolul 23”, că „indică sau aplică sancțiunile prevăzute la articolul 24” și că „indică de asemenea și dreptul de a ataca decizia la Curtea de Justiție”.
Această delimitare a obligației de motivare se explică prin caracterul de măsură de investigare al deciziilor de solicitare de informații.
Astfel, trebuie avut în vedere că procedura administrativă în temeiul Regulamentului nr. 1/2003, care se desfășoară în fața Comisiei, se împarte în două faze distincte și succesive, care au, fiecare, o logică internă proprie, și anume o fază de investigare preliminară, pe de o parte, și o fază în contradictoriu, pe de altă parte. Faza de investigare preliminară, în timpul căreia Comisia utilizează competențele de investigare prevăzute de Regulamentul nr. 1/2003 și care durează până la comunicarea privind obiecțiunile, este destinată să permită Comisiei reunirea tuturor elementelor relevante care confirmă sau nu confirmă existența unei încălcări a normelor de concurență și adoptarea unei prime poziții cu privire la direcția, precum și la continuarea care trebuie dată procedurii. În schimb, faza în contradictoriu, care se întinde de la momentul comunicării privind obiecțiunile până la adoptarea deciziei finale, trebuie să permită Comisiei să se pronunțe definitiv asupra încălcării imputate (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 8 iulie 2008, AC-Treuhand/Comisia,
T-99/04, Rep., p. II-1501
, punctul 47).
Pe de o parte, în ceea ce privește faza de investigare preliminară, aceasta are ca punct de plecare data la care Comisia, în exercitarea competențelor care îi sunt conferite prin articolele 18 și 20 din Regulamentul nr. 1/2003, adoptă măsuri care implică imputarea săvârșirii unei încălcări și care determină repercusiuni importante asupra situației întreprinderilor suspectate. Pe de altă parte, doar la începutul fazei în contradictoriu administrative întreprinderea în cauză este informată, prin intermediul comunicării privind obiecțiunile, cu privire la toate elementele esențiale pe care Comisia se întemeiază în acest stadiu al procedurii, iar această întreprindere dispune de un drept de acces la dosar în vederea garantării exercitării efective a dreptului său la apărare. În consecință, numai după trimiterea comunicării privind obiecțiunile întreprinderea în cauză poate să se prevaleze pe deplin de dreptul la apărare. Astfel, dacă aceste drepturi ar fi extinse la perioada care precedă trimiterea comunicării privind obiecțiunile, eficacitatea investigației Comisiei ar fi compromisă, întrucât, încă din faza investigării preliminare, întreprinderea ar fi în măsură să identifice informațiile care sunt cunoscute de Comisie și, în consecință, acelea care îi pot fi încă ascunse (a se vedea în acest sens Hotărârea AC‑Treuhand/Comisia, punctul 26 de mai sus, punctul 48 și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, măsurile de investigare adoptate de Comisie în cursul fazei de investigare preliminară, în special măsurile de verificare și solicitările de informații, implică prin natura lor imputarea unei încălcări și pot avea repercusiuni importante asupra situației întreprinderilor suspectate. Prin urmare, este important să se evite ca dreptul la apărare să poată fi iremediabil compromis în cursul acestei etape a procedurii administrative, din moment ce măsurile de investigare adoptate pot avea un caracter decisiv pentru stabilirea probelor privind caracterul nelegal al comportamentelor întreprinderilor de natură să angajeze răspunderea acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 21 septembrie 1989, Hoechst/Comisia,
46/87 și 227/88, Rec., p. 2859
, punctul 15, și Hotărârea AC-Treuhand/Comisia, punctul 26 de mai sus, punctele 50 și 51).
În acest context, trebuie amintit că obligația care revine Comisiei de a indica temeiul juridic și scopul solicitării de informații constituie o cerință fundamentală pentru a sublinia caracterul justificat al informațiilor solicitate întreprinderilor în cauză, dar și pentru a le da acestora posibilitatea de a cunoaște întinderea obligației lor de colaborare, păstrându‑și în același timp dreptul la apărare. De aici rezultă că Comisia poate să solicite numai comunicarea informațiilor susceptibile să îi permită să verifice prezumțiile privind săvârșirea încălcării care justifică desfășurarea investigației și care sunt indicate în solicitarea de informații (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 1991, SEP/Comisia,
T-39/90, Rec., p. II-1497
, punctul 25, și Hotărârea Tribunalului din 8 martie 1995, Société Générale/Comisia,
T-34/93, Rec., p. II-545
, punctul 40).
Astfel cum a subliniat avocatul general Jacobs la punctul 30 din Concluziile prezentate în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea Curții din 19 mai 1994, SEP/Comisia (
C-36/92 P, Rec., p. I-1911, I-1914
), obligația de a indica scopul solicitării semnifică „evident [că Comisia] trebuie să identifice pretinsa încălcare a normelor de concurență”, „[c]aracterul necesar al informațiilor trebuie să fie apreciat în raport cu scopul menționat în solicitarea de informații”, iar „[s]copul trebuie indicat cu suficientă precizie, în lipsa căreia ar fi imposibil să se stabilească dacă informațiile sunt necesare, iar Curtea nu și-ar putea exercita controlul”.
De asemenea, rezultă dintr-o jurisprudență constantă că Comisia nu are obligația să comunice destinatarului unei astfel de decizii toate informațiile de care dispune cu privire la încălcările prezumate și nici să efectueze o încadrare juridică riguroasă a acestor încălcări, ci trebuie să indice în mod clar prezumțiile pe care intenționează să le verifice (Hotărârile Société Générale/Comisia, punctul 29 de mai sus, punctele 62 și 63, și Slovak Telekom/Comisia, punctul 21 de mai sus, punctul 77).
Nu se poate impune însă Comisiei să indice, în faza de investigare preliminară, pe lângă prezumțiile privind săvârșirea încălcării pe care intenționează să le verifice, și indiciile, cu alte cuvinte, elementele care o determină să ia în considerare ipoteza unei încălcări a articolului 101 TFUE. Astfel, o asemenea obligație ar repune în discuție echilibrul stabilit în jurisprudență între asigurarea eficacității investigației și asigurarea dreptului la apărare al întreprinderii în cauză.
În speță, este indicat în mod clar în decizia atacată că aceasta este adoptată în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 și că practicile investigate ar putea constitui o încălcare a articolului 101 TFUE. Considerentele (10) și (11) ale acestei decizii se referă expres la sancțiunile și la dreptul la o cale de atac vizate la punctul 24 de mai sus.
Caracterul suficient sau insuficient al motivării deciziei atacate depinde, așadar, exclusiv de problema dacă prezumțiile privind săvârșirea încălcării pe care Comisia intenționează să le verifice sunt precizate suficient de clar.
Motivarea deciziei atacate cu privire la acest aspect constă în mențiunea care figurează în considerentul (2) al deciziei atacate și potrivit căreia „[p]resupusele încălcări privesc restricții ale fluxurilor comerciale în Spațiul Economic European (SEE), inclusiv restricții la import în SEE din țări din afara SEE, împărțirea piețelor, coordonări ale prețurilor și practici anticoncurențiale conexe pe piața cimentului și pe piețele produselor conexe”.
Pe de altă parte, decizia atacată face trimitere în mod explicit la decizia de deschidere a procedurii menționată la punctul 4 de mai sus, care conține informații suplimentare cu privire la întinderea geografică a prezumțiilor privind săvârșirea încălcării, precum și la tipul de produse vizate.
Tribunalul subliniază că motivarea deciziei atacate este redactată în termeni foarte generali care ar fi meritat să fie preciși și, prin urmare, poate fi criticată în această privință. Cu toate acestea, se poate considera că referirea la restricții la import în Spațiul Economic European (SEE), la împărțiri ale piețelor, precum și la coordonări ale prețurilor pe piața cimentului și pe piețele produselor conexe coroborată cu decizia de deschidere a procedurii corespunde nivelului minim de claritate care permite să se concluzioneze că prevederile articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 au fost respectate.
Trebuie dedus de aici că decizia atacată este motivată corespunzător cerințelor legale.
Această concluzie nu este infirmată de diferitele argumente prezentate de reclamantă.
În primul rând, în ceea ce privește critica reclamantei referitoare la lipsa motivării necesității informațiilor solicitate, este suficient să se sublinieze că Comisia nu este obligată, în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, să furnizeze o motivare specifică cu privire la acest aspect. Astfel, prin intermediul indicării prezumțiilor privind săvârșirea încălcării pe care Comisia intenționează să le verifice, întreprinderea în cauză poate să aprecieze necesitatea informațiilor solicitate și, dacă este cazul, să conteste decizia de solicitare de informații la Tribunal.
În al doilea rând, în ceea ce privește critica referitoare la motivarea insuficientă a alegerii unui termen de două săptămâni pentru cea de a unsprezecea serie de întrebări, trebuie observat că articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 impune Comisiei doar să fixeze un termen, iar nu să furnizeze o motivare în privința alegerii acestuia.
În orice situație, este necesar să se arate că decizia atacată conține o motivare cu privire la acest aspect, întrucât în considerentul (8) al deciziei atacate se subliniază că termenul de douăsprezece săptămâni acordat pentru primele zece serii de întrebări și cel de două săptămâni acordat pentru cea de a unsprezecea serie se explică prin natura și prin cantitatea informațiilor solicitate, precum și prin gravitatea presupuselor încălcări ale normelor de concurență. Prin urmare, se poate considera că Comisia a apreciat că volumul mai redus al informațiilor pe care le implica cea de a unsprezecea serie de întrebări justifica un termen de răspuns mai scurt.
În al treilea rând, în ceea ce privește argumentația reclamantei întemeiată pe faptul că motivarea deciziei atacate nu ar permite să se înțeleagă poziția Comisiei cu privire la observațiile pe care le-a prezentat în scrisoarea din 6 decembrie 2010, trebuie să se răspundă că Comisia nu era obligată nici să furnizeze o motivare specifică în privința acestui aspect. Se poate însă arăta că în considerentul (6) al deciziei atacate se precizează că s-a ținut seama de aceste observații, după caz, în cadrul întocmirii chestionarului care figurează în anexa I la decizia atacată.
Prin urmare, cel de al patrulea motiv, precum și primul aspect al celui de al doilea motiv trebuie respinse.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe caracterul disproporționat al adoptării unei decizii în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003
Reclamanta consideră că decizia atacată încalcă principiul proporționalității, întrucât trimiterea unei simple cereri de informații în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 ar fi fost suficientă în împrejurările din speță. În susținerea argumentației sale, aceasta face referire, printre altele, la împrejurarea că, spre deosebire de alte societăți vizate de o decizie în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia nu i-a adresat, în prealabil, o cerere de informații în temeiul alineatului (2) al articolului respectiv. De asemenea, reclamanta consideră că modificările aduse prin articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003, în raport cu situația existentă în perioada în care s-a aflat în vigoare articolul 11 din Regulamentul nr. 17 al Consiliului din 6 februarie 1962, Primul regulament de punere în aplicare a articolelor [81 CE] și [82 CE] (
JO 1962, 13, p. 204
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 3), nu presupun ca Comisia să poată alege în mod liber să recurgă la o cerere de informații sau la o decizie de solicitare de informații cu nerespectarea principiului proporționalității.
Comisia solicită respingerea prezentului motiv.
Reiese dintr-o jurisprudență constantă că principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (Hotărârea Curții din 12 iulie 2001, Jippes și alții,
C-189/01, Rec., p. I-5689
, punctul 81).
În temeiul articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia poate să solicite informații unei întreprinderi „printr-o simplă cerere sau printr-o decizie”, fără ca această dispoziție să subordoneze unei „simple cereri” prealabile adoptarea unei decizii. Astfel, articolul 18 din Regulamentul nr. 1/2003 se distinge de articolul 11 din Regulamentul nr. 17, care, la alineatul (5), condiționa posibilitatea solicitării de informații prin decizie de eșecul unei cereri prealabile de informații.
Contrar a ceea ce pare că susține Comisia în înscrisurile sale, trebuie subliniat că alegerea pe care trebuie să o facă între o simplă cerere de informații în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 și o decizie de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din același regulament se circumscrie controlului de proporționalitate. Aceasta reiese în mod necesar din definiția însăși a principiului proporționalității care figurează la punctul 47 de mai sus, în măsura în care acolo se menționează că, „atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare”. De asemenea, se poate observa că alegerea pe care Comisia o poate face conform articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003 prezintă o certă analogie cu cea care există între verificarea efectuată pe baza unei simple autorizații și verificarea dispusă prin decizie în temeiul articolului 14 din Regulamentul nr. 17 și al articolului 20 din Regulamentul nr. 1/2003. Or, exercitarea acestei alegeri face obiectul unui control al instanței Uniunii în raport cu principiul proporționalității (Hotărârea Curții din 26 iunie 1980, National Panasonic/Comisia,
136/79, Rec., p. 2033
, punctul 29, Hotărârea Curții din 22 octombrie 2002, Roquette Frères,
C-94/00, Rec., p. I-9011
, punctul 77, și Hotărârea Tribunalului din 8 martie 2007, France Télécom/Comisia,
T-340/04, Rep., p. II-573
, punctul 147).
Având în vedere abordarea urmată în jurisprudență cu privire la controlul proporționalității recurgerii la o verificare dispusă prin decizie, reiese că un astfel de control, în ceea ce privește alegerea care trebuie efectuată între o simplă cerere de informații și o decizie, trebuie să depindă de necesitățile unei cercetări adecvate, ținând seama de particularitățile cauzei (Hotărârile National Panasonic/Comisia, punctul 49 de mai sus, punctul 29, Roquette Frères, punctul 49 de mai sus, punctul 77, și France Télécom/Comisia, punctul 49 de mai sus, punctul 147).
În această privință, trebuie luată în considerare împrejurarea că decizia atacată se înscrie în cadrul unei investigații care are ca obiect practici de restrângere a concurenței în care sunt implicate, pe lângă reclamantă, alte șapte întreprinderi care își desfășoară activitatea în sectorul cimentului.
O decizie se deosebește de o simplă cerere de informații prin faptul că Comisia poate aplica o amendă sau penalități cu titlu cominatoriu în cazul furnizării unor informații incomplete sau tardive, în temeiul articolului 23 alineatul (1) litera (b) și, respectiv, al articolului 24 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul nr. 1/2003.
În consecință, având în vedere cantitatea informațiilor care trebuie obținute și verificate, nu este nici nepotrivit, nici excesiv din partea Comisiei să recurgă în privința reclamantei direct la instrumentul juridic care îi oferă cea mai mare siguranță că reclamanta va furniza un răspuns complet și în termenele stabilite.
În plus, întrucât proporționalitatea recurgerii la o decizie de solicitare de informații trebuie examinată în raport cu necesitățile unei cercetări adecvate, susținerea reclamantei referitoare la tratamentul inegal care i‑ar fi fost rezervat, întrucât celelalte societăți investigate au făcut obiectul unei simple cereri de informații înainte de adoptarea unei decizii în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, trebuie respinsă. Astfel, necesitățile unei cercetări adecvate pot justifica faptul că nu este urmat același demers în privința tuturor întreprinderilor sau asocierilor de întreprinderi susceptibile să furnizeze informații utile pentru continuarea cercetării menționate.
Rezultă din cele ce precedă că Comisia nu a încălcat principiul proporționalității prin faptul că a adoptat o decizie de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 în ceea ce privește reclamanta și că primul motiv trebuie respins.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003
Prezentul motiv cuprinde, în esență, două aspecte. S-a răspuns deja la primul aspect, referitor la caracterul insuficient de precis al scopului solicitării de informații, la punctele 18-44 de mai sus. În cadrul unui al doilea aspect, reclamanta susține că informațiile solicitate în temeiul primelor zece serii de întrebări nu ar avea nicio legătură cu faptele care îi sunt imputate, ceea ce ar constitui o încălcare a articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003. Existența unei încălcări a dreptului concurenței nu ar putea fi stabilită prin comunicarea informațiilor solicitate în temeiul primelor zece întrebări, care se referă la vânzările de ciment în cursul ultimilor zece ani și care urmăresc să furnizeze Comisiei o reprezentare detaliată a industriei cimentului.
Comisia solicită respingerea prezentului motiv.
Astfel cum s-a subliniat deja la punctul 29 de mai sus, Comisia poate solicita numai comunicarea unor informații susceptibile să îi permită să verifice prezumțiile privind săvârșirea unei încălcări care justifică desfășurarea investigației și care sunt indicate în solicitarea de informații (Hotărârea din 12 decembrie 1991, SEP/Comisia, punctul 29 de mai sus, punctul 25, și Hotărârea Société Générale/Comisia, punctul 29 de mai sus, punctul 40).
Având în vedere competența largă de investigare și de verificare a Comisiei, ea este cea care trebuie să aprecieze necesitatea informațiilor pe care le solicită întreprinderilor vizate (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 18 mai 1982, AM & S Europe/Comisia,
155/79, Rec., p. 1575
, punctul 17, Hotărârea Curții din 18 octombrie 1989, Orkem/Comisia,
374/87, Rec., p. 3283
, punctul 15, și Hotărârea Curții Roquette Frères, punctul 49 de mai sus, punctul 78).
În ceea ce privește controlul exercitat de Tribunal asupra acestei aprecieri a Comisiei, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, noțiunea „informații necesare” trebuie interpretată în funcție de finalitățile în vederea cărora au fost conferite Comisiei competențele de investigare în cauză. Astfel, este îndeplinită cerința unei corelări între solicitarea de informații și încălcarea prezumată în condițiile în care, în acest stadiu al procedurii, se poate considera în mod legitim că există un raport între solicitarea respectivă și încălcarea prezumată, în sensul că se poate presupune în mod rezonabil de către Comisie că documentul o va ajuta să determine existența încălcării pretinse (Hotărârea din 12 decembrie 1991, SEP/Comisia, punctul 29 de mai sus, punctul 29, și Hotărârea Slovak Telekom/Comisia, punctul 21 de mai sus, punctul 42).
În speță, trebuie să se constate că reclamanta nu furnizează o descriere precisă a informațiilor solicitate în temeiul primelor zece întrebări al căror caracter necesar îl contestă, ci critică, la modul general, necesitatea unei solicitări de informații care să privească vânzările de ciment pe o perioadă de zece ani. În esență, aceasta contestă recurgerea la o decizie de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia trebuind mai degrabă să acționeze, într-o astfel de împrejurare, prin intermediul unei investigații privind sectoarele economice în temeiul articolului 17 din Regulamentul nr. 1/2003.
Or, simpla evidențiere de către reclamantă a împrejurării că informațiile solicitate în temeiul primelor zece serii de întrebări privesc vânzările de ciment pe o perioadă de zece ani nu permite, în sine, să se concluzioneze că întrebările menționate depășesc ceea ce poate fi considerat ca necesar în raport cu scopul solicitării de informații, astfel cum este menționat la punctele 4 și 35 de mai sus.
Această concluzie nu este infirmată de susținerea reclamantei care figurează în replică, întemeiată, în esență, pe faptul că volumul de informații solicitate ar da impresia că decizia atacată are un caracter exploratoriu.
Este exact, desigur, că cerința unei protecții împotriva intervențiilor autorității publice în sfera de activitate privată a unei persoane, indiferent dacă aceasta este fizică sau juridică, care ar fi arbitrare sau disproporționate constituie un principiu general al dreptului Uniunii (Hotărârea Slovak Telekom/Comisia, punctul 21 de mai sus, punctul 81).
De asemenea, trebuie subliniat că, pentru a respecta acest principiu general, o decizie de solicitare de informații trebuie să urmărească să obțină documentația necesară pentru a verifica realitatea și conținutul unor situații de fapt și de drept determinate în privința cărora Comisia dispune deja de informații.
Cu toate acestea, eventualul caracter arbitrar al deciziei atacate nu poate fi stabilit în funcție de întinderea solicitării de informații, Comisia putând desfășura în mod legitim o investigație care vizează un domeniu întins, din moment ce se află în posesia unor indicii suficient de serioase privind participarea întreprinderii la diferitele încălcări prezumate pe care intenționează să le verifice.
Trebuie să se constate că, în speță, reclamanta nu repune în discuție și nu a solicitat Tribunalului să verifice deținerea de către Comisie a unor indicii suficient de serioase care să justifice adoptarea deciziei atacate. Astfel, în lipsa unei cereri explicite și motivate a reclamantei, nu este necesar ca Tribunalul să verifice din proprie inițiativă, și doar pe baza afirmației generale întemeiate pe caracterul larg al solicitării de informații, dacă Comisia dispunea de indicii suficient de serioase care să justifice adoptarea deciziei atacate.
În consecință, cel de al doilea motiv trebuie să fie respins.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe caracterul disproporționat al termenului de două săptămâni stabilit pentru răspunsul la cea de a unsprezecea serie de întrebări
Reclamanta consideră că decizia atacată încalcă principiul proporționalității în ceea ce privește termenul de două săptămâni stabilit pentru răspunsul la cea de a unsprezecea serie de întrebări.
Comisia solicită respingerea prezentului motiv. Aceasta apreciază că reclamanta nu are un interes de a exercita acțiunea în ceea ce privește termenul în cauză, întrucât răspunsul la cea de a unsprezecea serie de întrebări a fost furnizat, iar reclamanta a primit asigurări că nu va face obiectul unei amenzi în caz de comunicare eșalonată a informațiilor solicitate. De asemenea, Comisia susține că termenul de două săptămâni era justificat și că reclamanta nu se afla în imposibilitate materială de a răspunde la cea de a unsprezecea serie de întrebări în termenul acordat.
Rezultă dintr-o jurisprudență constantă că solicitările de informații adresate de Comisie unei întreprinderi trebuie să respecte principiul proporționalității și că obligația impusă unei întreprinderi de a furniza o informație nu trebuie să reprezinte pentru aceasta din urmă o sarcină disproporționată în raport cu necesitățile investigației (Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 1991, SEP/Comisia, punctul 29 de mai sus, punctul 51, Hotărârea Tribunalului din 30 septembrie 2003, Atlantic Container Line și alții/Comisia,
T-191/98, T-212/98-T-214/98, Rec., p. II-3275
, punctul 418, și Hotărârea Slovak Telekom/Comisia, punctul 21 de mai sus, punctul 81).
Pentru a aprecia eventualul caracter disproporționat al sarcinii pe care o implică obligația de a răspunde la cea de a unsprezecea serie de întrebări într-un termen de două săptămâni, trebuie luată în considerare împrejurarea că reclamanta, în calitate de destinatară a unei decizii de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003, risca să i se aplice nu numai o amendă sau o penalitate cu titlu cominatoriu în caz de furnizare de informații incomplete sau tardive ori în lipsa unei furnizări de informații, în temeiul articolului 23 alineatul (1) litera (b) și, respectiv, al articolului 24 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul nr. 1/2003, ci și o amendă în caz de comunicare a unei informații calificate de Comisie ca inexactă sau care induce în eroare, în temeiul articolului 23 alineatul (1) litera (b) din regulamentul menționat.
Așadar, examinarea caracterului adecvat al termenului stabilit printr-o decizie de solicitare de informații are o importanță specială. Astfel, este necesar ca termenul menționat să poată să permită destinatarului nu numai să furnizeze material un răspuns, ci și să se asigure de caracterul complet, exact și care nu induce în eroare al informațiilor furnizate.
În ceea ce privește întrebarea prealabilă adresată de Comisie cu privire la interesul reclamantei de a invoca prezentul motiv, aceasta trebuie înțeleasă în sensul că contestă interesul reclamantei de a exercita acțiunea împotriva deciziei atacate în măsura în care prin aceasta i se impune un termen de două săptămâni pentru a răspunde la cea de a unsprezecea serie de întrebări. Comisia se întemeiază pe împrejurarea că informațiile solicitate au fost furnizate în parte cu nerespectarea termenului fără ca reclamantei să i se aplice o amendă și că, în cadrul unei conversații telefonice, i-ar fi fost acordată posibilitatea să comunice răspunsurile în mod eșalonat în timp.
În această privință, este suficient să se sublinieze că interesul de a exercita acțiunea împotriva unei decizii prin care se dispune furnizarea unor informații subzistă chiar dacă aceasta a fost deja executată de destinatarul său. Astfel, anularea unei asemenea decizii este susceptibilă, prin ea însăși, să producă efecte juridice, în special prin obligarea Comisiei să ia măsurile pe care le presupune executarea hotărârii Tribunalului și prin evitarea perpetuării unei astfel de practici din partea Comisiei (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Tribunalului din 9 noiembrie 1994, Scottish Football/Comisia,
T-46/92, Rec., p. II-1039
, punctul 14 și jurisprudența citată).
Prin urmare, trebuie să se concluzioneze că reclamanta are un interes de a exercita acțiunea împotriva deciziei atacate și are dreptul de a invoca motivele pe care le consideră de natură să determine Tribunalul să îi admită concluziile.
În orice caz, trebuie să se constate că Comisia nu prezintă niciun element de probă care dovedește că reclamanta ar fi primit asigurări că o furnizare eșalonată a informațiilor solicitate (și, așadar, în parte cu depășirea termenelor) nu ar conduce la aplicarea unei amenzi sau a unei penalități cu titlu cominatoriu. Deși părțile nu contestă că a avut loc o conversație telefonică în această privință între consilierul juridic al reclamantei și un funcționar al Comisiei, acestea nu sunt de acord cu privire la sensul exact al conversației respective.
Astfel, reiese cu claritate din dosar numai refuzul Comisiei, într-un e‑mail din 12 aprilie 2011, de a prelungi termenul de răspuns aplicabil celei de a unsprezecea serii de întrebări, ca răspuns la cererea formulată în acest sens de reclamantă în scrisoarea din 11 aprilie 2011 și în e‑mailul din 12 aprilie 2011. În consecință, întrucât reclamanta a comunicat o parte din răspunsul său la cea de a unsprezecea serie de întrebări cu depășirea termenului acordat, Comisia ar putea să îi aplice, cel puțin teoretic, o amendă pentru acest motiv în temeiul articolului 23 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1/2003, în pofida asigurărilor pe care Comisia pare că a vrut să le dea în înscrisurile sale.
În plus, pentru motivele menționate la punctele 72 și 73 de mai sus, trebuie să se considere că eventualul caracter disproporționat al sarcinii pe care o implică obligația de a răspunde la cea de a unsprezecea serie de întrebări într-un termen de două săptămâni poate avea un efect asupra caracterului complet, exact și suficient de clar al răspunsurilor furnizate, ceea ce ar putea să conducă, eventual, și la aplicarea unei amenzi în temeiul articolului 23 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1/2003.
Prin intermediul întrebării 11 litera a), se solicită reclamantei să comunice toate datele privind rolul, funcția și responsabilitățile domnilor P. L. și H. M. începând cu anul 2001, persoana ai cărei subordonați direcți sunt aceștia și, în ultimul rând, persoana sau persoanele căreia/cărora aceștia îi/le dau sau îi/le dădeau instrucțiuni. În temeiul întrebării 11 litera b), se solicită să se furnizeze o listă cu toate reuniunile și cu alte contacte scrise sau orale referitoare la ciment și la produsele conexe pe care le-au avut domnul P. L. (pentru perioada 2003-2009) și domnul H. M. (pentru perioada 2006-2008) cu producători de ciment și de produse conexe sau cu reprezentanții acestora în Germania. În acest temei, se solicită reclamantei, printre altele, să precizeze datele reuniunilor și numele invitaților și al participanților, să menționeze numele persoanei și al întreprinderii care au organizat reuniunea sau reuniunile ori au solicitat organizarea acestora, precum și să furnizeze numele, rolul, funcția și responsabilitatea celorlalți angajați ai reclamantei care ar fi participat la aceste reuniuni în perioada 2001-2010. În sfârșit, în temeiul întrebării 11 litera c), se solicită reclamantei să furnizeze toate documentele referitoare la contactele sau la reuniunile citate anterior, inclusiv, printre altele, e‑mailuri, ordini de zi, procese‑verbale ale reuniunilor, documente de călătorie, note scrise, rapoarte sau protocoale.
Trebuie să se constate că nu reiese din decizia atacată existența unei necesități speciale a investigației care să justifice stabilirea unui termen deosebit de scurt pentru furnizarea informațiilor solicitate în temeiul celei de a unsprezecea serii de întrebări.
Astfel cum s-a subliniat la punctul 42 de mai sus, din considerentul (8) al deciziei atacate se poate deduce numai că justificarea acestui termen ar putea consta în aprecierea Comisiei potrivit căreia respectiva serie de întrebări ar implica furnizarea unei cantități mai reduse de informații.
Desigur, Comisia reamintește în mod întemeiat că, în temeiul obligației generale de prudență care revine oricărei întreprinderi sau asocieri de întreprinderi, reclamanta are obligația de a asigura păstrarea corespunzătoare, în registrele sau în arhivele sale, a elementelor care permit reconstituirea activității sale, printre altele, pentru a dispune de probele necesare în cazul unor acțiuni judiciare sau administrative (Hotărârea Tribunalului din 16 iunie 2011, Heineken Nederland și Heineken/Comisia,
T-240/07, Rep., p. II-3355
, punctul 301).
Cu toate acestea, în măsura în care răspunsul la cea de a unsprezecea serie de întrebări implică, printre altele, identificarea tuturor contactelor, inclusiv a celor mai informale, a doi angajați ai reclamantei cu producători de ciment și de produse conexe sau cu reprezentanții acestora în Germania pe o perioadă de trei ani și, respectiv, de șapte ani, Tribunalul arată că, în pofida acestei obligații de păstrare, obținerea, organizarea și verificarea informațiilor solicitate nu avea un caracter neapărat ușor.
În plus, pentru motivele menționate la punctul 73 de mai sus, este necesar să se țină seama de împrejurarea că termenul acordat trebuie să poată permite reclamantei să se asigure de caracterul complet, exact și care nu induce în eroare al informațiilor furnizate.
Trebuie să se constate că, având în vedere natura informațiilor solicitate, un termen de răspuns de două săptămâni este insuficient pentru a le obține și pentru a se asigura de caracterul complet, exact și care nu induce în eroare al răspunsului furnizat.
Rezultă de aici că impunerea unei obligații de a răspunde la aceste întrebări într‑un astfel de termen corespunde unei sarcini disproporționate în sensul jurisprudenței citate la punctul 71 de mai sus.
Această concluzie nu este infirmată de împrejurarea, amintită de Comisie, că, în scrisoarea din 19 noiembrie 2010, aceasta avertizase reclamanta cu privire la intenția sa de a‑i adresa o decizie de solicitare de informații în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 prin faptul că i-a furnizat un proiect de chestionar, a cărui a cincisprezecea serie de întrebări era, în esență, identică cu cea de a unsprezecea serie de întrebări care figurează în chestionarul definitiv.
În această privință, este suficient să se sublinieze că la alineatul (4) al acestei scrisori Comisia a scris, într‑un limbaj lipsit de orice ambiguitate, că „decizia adoptată în temeiul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1/2003 [ar] acorda Schwenk un termen de două luni pentru a răspunde la chestionarul deciziei în mod corect, complet și fără să inducă în eroare”.
Astfel, împrejurarea că reclamanta se putea aștepta în mod legitim să dispună de un termen de două luni pentru a răspunde la cea de a unsprezecea serie de întrebări împiedică, în orice situație, ca avertismentul cuprins în scrisoarea din 19 noiembrie 2010 să poată fi luat în considerare pentru aprecierea proporționalității obligației de a răspunde la seria de întrebări menționată într-un termen de două săptămâni.
În ceea ce privește trimiterea efectuată de Comisie la punctul 38 din Comunicarea privind cele mai bune practici de desfășurare a procedurilor inițiate în aplicarea articolelor 101 TFUE și 102 TFUE (
JO 2011, C 308, p. 6
), este suficient să se sublinieze că aceasta este lipsită de relevanță.
În orice situație, trebuie subliniat că reiese din cuprinsul punctului 38 din comunicarea menționată că, în general, termenul acordat este de cel puțin două săptămâni, însă acesta poate fi mai scurt pentru cererile care au un obiect limitat. Aceasta tinde mai degrabă să acrediteze ideea că, pentru Comisie, un termen de două săptămâni are, în general, un caracter de exigență minimală. Or, în speță, având în vedere importanța muncii pe care o poate reprezenta obținerea, organizarea și verificarea informațiilor solicitate, recurgerea la un termen de două săptămâni are un caracter cel puțin disproporționat.
Având în vedere cele de mai sus, prezentul motiv trebuie primit.
La articolul 1 din decizia atacată se precizează că anexele fac parte integrantă din decizia atacată. Din textul anexei I, în care figurează chestionarul, rezultă că cea de a unsprezecea serie de întrebări nu formează o unitate indisociabilă cu restul chestionarului.
În consecință, decizia atacată trebuie anulată doar în măsura în care prin aceasta se solicită reclamantei să răspundă la cea de a unsprezecea serie de întrebări a chestionarului care figurează în anexa I la aceasta, fără a fi necesar să se examineze cel de al cincilea motiv, dat fiind că acesta privește exclusiv cea de a unsprezecea serie de întrebări.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În aplicarea alineatului (3) primul paragraf din aceeași dispoziție, Tribunalul poate să repartizeze cheltuielile de judecată, dacă părțile cad în pretenții cu privire la unul sau la mai multe capete de cerere.
În speță, întrucât acțiunea a fost admisă în parte, se va face o apreciere justă a împrejurărilor cauzei dacă se hotărăște că Comisia va suporta o treime din propriile cheltuieli de judecată și o treime din cheltuielile de judecată efectuate de reclamantă, iar aceasta din urmă va suporta două treimi din propriile cheltuieli de judecată și două treimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisie.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șaptea)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia C(2011) 2367 final a Comisiei din 30 martie 2011 privind o procedură de aplicare a articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului (cazul 39520 – Ciment și produse conexe) în ceea ce privește cea de a unsprezecea serie de întrebări din chestionarul care figurează în anexa I la aceasta.

2)
Schwenk Zement KG suportă două treimi din propriile cheltuieli de judecată, precum și două treimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană. Comisia suportă o treime din propriile cheltuieli de judecată, precum și o treime din cheltuielile de judecată efectuate de Schwenk Zement.

3)
Respinge acțiunea cu privire la restul motivelor.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 14 martie 2014.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.