CELEX: 62010CJ0434
Sąjungos piliečio judėjimo laisvė
Direktyva 2004/38/EB
Draudimas išvykti iš nacionalinės teritorijos nesumokėjus mokestinės skolos
Priemonė, kurią galima pateisinti viešosios tvarkos priežastimis

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra pateiktas dėl 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos
2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies
keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB,
75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (OL L 158; p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 46),
27 straipsnio 1 ir 2 dalių išaiškinimo.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Bulgarijos piliečio P. Aladzhov, vieno iš bendrovės
Yu.B.N. Kargo
vadovų, ir
Zamestnik direktor na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti
(Sofijos vidaus reikalų direkcijos prie Vidaus reikalų ministerijos direktoriaus pavaduotojas, toliau – direktoriaus pavaduotojas)
skundą dėl pastarojo sprendimo uždrausti P. Aladzhov išvykti iš nacionalinės teritorijos, kol bus sumokėta šios bendrovės
skola Bulgarijos valstybei arba kol bus garantija užtikrintas visiškas jos sumokėjimas.

Teisinis pagrindas

Sąjungos teisė
Direktyva 2004/38
Remiantis Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalimi, ši direktyva taikoma visiems Sąjungos piliečiams, kurie atvyksta į kitą
valstybę narę, kurios piliečiai jie nėra, arba tokioje valstybėje narėje gyvena, ir jų šeimos nariams.
Šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Nepažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, visi Sąjungos piliečiai, turintys
galiojančią tapatybės kortelę ar pasą, ir jų šeimos nariai, kurie nėra valstybės narės piliečiai ir turi galiojantį pasą,
turi teisę išvažiuoti iš valstybės narės teritorijos į kitą valstybę narę.“
Šios direktyvos 27 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1.      Laikydamosi šio skyriaus nuostatų valstybės narės gali apriboti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, neatsižvelgiant į pilietybę,
judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvę dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos
priežasčių. Šiomis priežastimis nesinaudojama ekonominėms reikmėms patenkinti.
2.      Priemonės, kurių imtasi dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos] ar visuomenės saugumo priežasčių, turi atitikti proporcingumo
principą ir turi būti grindžiamos vien tik atitinkamo asmens elgesiu. Buvę kriminaliniai nusikaltimai [nuteisimai baudžiamąja
tvarka] patys savaime negali būti tokių priemonių ėmimosi priežastis.
Atitinkamo asmens elgesys turi kelti tikrą [esamą] ir pakankamai rimtą pavojų, kenkiantį vienam iš pagrindinių visuomenės
interesų. Pateisinimai, kurie yra nesusiję [nėra tiesiogiai susiję] su atvejo aplinkybėmis arba grindžiami bendrosios prevencijos
sumetimais, nėra priimtini.“

Nacionalinė teisė
Bulgarijos konstitucija
Pagal Bulgarijos konstitucijos 35 straipsnio 1 dalį:
„Kiekvienas asmuo turi teisę laisvai rinktis gyvenamąją vietą, judėti šalies teritorijoje ir išvykti iš jos. Ši teisė gali
būti ribojama tik įstatymu dėl nacionalinio saugumo, visuomenės sveikatos ir kitų piliečių teisių ir laisvių apsaugos.“
Bulgarijos asmens dokumentų įstatymas
Bulgarijos asmens dokumentų įstatymo (
Zakon za balgarskite litschni dokumenti
, DV, Nr. 93, 1998 m. rugpjūčio 11 d.), iš dalies pakeisto 2006 m. (DV, Nr. 105, toliau – ZBLD), 23 straipsnio 2 ir 3 dalyse
nustatyta:
„2.      Kiekvienas Bulgarijos pilietis turi teisę taip pat su asmens kortele išvykti iš šalies ir grįžti į ją per Bulgarijos Respublikos
vidaus sienas su Europos Sąjungos valstybėmis narėmis, taip pat tarptautinėse sutartyse numatytais atvejais.
3.      2 dalyje numatyta teisė gali būti apribota tik įstatymu ir tik siekiant užtikrinti nacionalinį saugumą, palaikyti viešąją
tvarką ar apsaugoti kitų piliečių sveikatą, teises ir laisves.“
ZBLD 75 straipsnyje nustatyta:
„Iš šalies draudžiama išvykti:
<...>
5)      asmenims, kurių atžvilgiu buvo prašoma taikyti draudimą pagal Mokesčių ir socialinio draudimo procedūros kodekso 182 straipsnio
2 dalies 2 punkto a papunktį ir 221 straipsnio 6 dalies 1 punkto a ir b papunkčius.“
Mokesčių ir socialinio draudimo procedūros kodeksas
Mokesčių ir socialinio draudimo procedūros kodekso (
Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks
, DV, Nr. 105, 2005 m. gruodžio 29 d.), iš dalies pakeisto 2010 m. (DV, Nr. 15, 2010 m. spalio 23 d.), 182 straipsnyje nustatyta:
„1.      Jei per įstatymo nustatytą terminą skola nesumokama, skolinį reikalavimą nustačiusi institucija prieš imdamasi priverstinio
vykdymo priemonių skolininkui nusiunčia raginimą sumokėti skolą per septynių dienų terminą. Skolinį reikalavimą nustačiusios
institucijos raginimo įteikimui taikomos atitinkamos 6 skyriaus nuostatos. Skolinį reikalavimą nustačius Nacionalinei pajamų
agentūrai, raginimą siunčia už vykdymą atsakingas pareigūnas.
2.      a) kartu su 1 dalyje nurodytu raginimu arba vėliau, 1 dalyje minima institucija gali, jei įsiskolinimo suma viršija 5 000 BGN
ir jei nepateikta pagrindinės sumos su delspinigiais garantija <...>, kreiptis į Vidaus reikalų ministerijos tarnybas, kad
jos uždraustų skolininkui ar jo valdymo ar kontrolės organų nariams išvykti iš šalies ir kad neišduotų ar atimtų pasus bei
juos atstojančius asmens dokumentus, reikalingus kirsti valstybės sieną.
<...>
4.      Jei kompetentingos institucijos mano esant reikalinga, 2 dalyje numatytų priemonių gali būti imamasi vienu metu ar atskirai,
atsižvelgiant į įsiskolinimo sumą ar skolininko elgesį iki visiško skolos sumokėjimo.“
Šio kodekso 221 straipsnio 6 dalyje numatyta:
„Tais atvejais, kai kompetentingos institucijos netaikė 182 straipsnio 2 dalies 2 punkte ar 4 dalyje numatytų priemonių ir
jei įsiskolinimo suma viršija 5 000 BGN ir nepateikta pagrindinės sumos ir delspinigių dydžio garantija, už vykdymą atsakingas
pareigūnas gali:
1)      kreiptis į vidaus reikalų ministerijos tarnybas, kad jos:
a)      uždraustų skolininkui ar jo bendrovės valdymo organų nariams išvykti iš šalies;
b)      neišduotų ar paimtų pasus ir juos atstojančius asmens dokumentus, reikalingus kirsti valstybės sieną.“

Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
Bulgarijos pilietis P. Aladzhov yra vienas iš trijų bendrovės
Yu.B.N. Kargo
vadovų.
1995 m. spalio 10 d. pranešimu apie mokėtinus mokesčius, 1999 m. rugpjūčio 20 d. nurodymu dėl išieškojimo, 2000 m. balandžio
10 d. raginimu ir 2001 m. rugsėjo 26 d. pranešimu Bulgarijos valstybė nesėkmingai bandė išsireikalauti iš šios bendrovės bendrą
44 449 BGN (apie 22 000 eurų) dydžio mokestinę skolą, susidariusią dėl jos nesumokėtų pridėtinės vertės mokesčio ir muitų
bei nuo jų paskaičiuotų palūkanų.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad nėra suėjusi reikalavimo teisės senatis ir kad 2009 m.
birželio 19 d. areštavus bendrovės banko sąskaitas ir jai priklausančias transporto priemones nepavyko atgauti reikalautos
sumos, nes sąskaitos buvo tuščios, o transporto priemonių nebuvo galima rasti.
2009 m. liepos 30 d. Nacionalinės pajamų agentūros prašymu, pateiktu vadovaujantis Mokesčių ir socialinio draudimo procedūros
kodekso 221 straipsnio 6 dalies 1 punkto a ir b papunkčiais, 2009 m. lapkričio 25 d. direktoriaus pavaduotojas ZBLD 75 straipsnio
5 punkto pagrindu P. Aladzhov nustatė draudimą išvykti iš šalies, kol bus sumokėta skola Bulgarijos valstybei arba kol bus
garantija užtikrintas visiškas jos sumokėjimas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad direktoriaus
pavaduotojas privalėjo priimti šią priemonę.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme P. Aladzhov paprašė panaikinti šį sprendimą ir teigė, kad jam, kaip
kitos bendrovės –
Bultrako AD
, kuri yra oficiali
Honda
markės automobilių importuotoja Bulgarijoje, – pardavimo vadovui, draudimas išvykti iš šalies labai trukdo vykdyti profesinę
veiklą, nes jis turi dažnai vykti į užsienį.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, kad pagal SESV 20 ir 21 straipsnius ir Sąjungos pagrindinių
teisių chartijos 45 straipsnio 1 dalį P. Aladzhov, kaip Sąjungos pilietis, gali remtis, įskaitant ir valstybės, kurios pilietis
jis yra, atžvilgiu iš šio statuso kylančiomis teisėmis, be kita ko, teise į judėjimo laisvę. Teismas atkreipė dėmesį į tai,
kad ši teisė nėra besąlygiška ir jai gali būti taikomi ESV sutartyje ir jai įgyvendinti priimtose nuostatose nustatyti apribojimai
bei sąlygos.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat pažymėjo, kad nors Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalyje
numatyta, jog Sąjungos piliečių judėjimo laisvę galima apriboti dėl viešosios tvarkos priežasčių, Bulgarijos konstitucijoje
nėra numatytas toks jos piliečių judėjimo laisvės apribojimo pagrindas. Tačiau Konstitucijoje yra įtvirtintas Direktyvoje 2004/38
nenumatytas pagrindas, kuris grindžiamas kitų piliečių teisių ir laisvių apsauga.
Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, kad ginčijamas sprendimas buvo priimtas ne įstatymo,
kuriuo į Bulgarijos teisę perkelta Direktyva 2004/38, bet kito teisės akto pagrindu.
Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatavo, kad, remiantis Teisingumo Teismo praktika, Sąjungos
piliečių judėjimo laisvę ribojančios priemonės turi būti pateisinamos realiu, esamu ir pakankamai rimtu pavojumi pagrindiniam
visuomenės interesui ir jos turi būti būtinos ir proporcingos. Šiuo atžvilgiu jis taip pat pažymėjo, kad Europos Žmogaus Teisių
Teismas yra nusprendęs, jog realaus mokestinių skolų grąžinimo tikslas gali būti teisėtas pagrindas apriboti 1950 m. lapkričio
4 d. Romoje pasirašytos Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 4 protokolo 2 straipsniu garantuojamą judėjimo
laisvę (žr. 2006 m. gegužės 23 d. EŽTT sprendimo
Riener prieš Bulgariją
).
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat konstatavo, kad nors 2008 m. gegužės 26 d. Tarybos direktyvoje
2008/55/EB dėl tarpusavio pagalbos vykdant reikalavimus, susijusius su tam tikromis rinkliavomis, muitais, mokesčiais ir kitomis
priemonėmis (OL L 150, p. 28), ir 2008 m. lapkričio 28 d. Komisijos reglamente (EB) Nr. 1179/2008, nustatančiame išsamias
tam tikrų Tarybos direktyvos 2008/55/EB nuostatų įgyvendinimo taisykles (OL L 319, p. 21), numatomas valstybių tarpusavio
pagalbos išieškant skolas mechanizmas, iš bylos medžiagos nematyti, kad buvo imtasi priemonių išieškoti skolas pasinaudojant
šiuo mechanizmu.
Galiausiai jis pažymėjo, kad nacionalinės teisės nuostatose dėl draudimo išvykti iš šalies teritorijos nebuvo numatyta administracinės
valdžios institucijos pareiga išnagrinėti, kokį poveikį tokia priemonė gali turėti suinteresuotojo asmens profesinei situacijai
ar bendrovės skolininkės komercinei veiklai, o kartu ir jos galėjimui grąžinti skolą.
Tokiomis aplinkybėmis
Administrativen sad Sofia-grad
nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.      Ar pagrindinės bylos aplinkybėmis draudimas išvykti iš Europos Sąjungos valstybės narės teritorijos, kuris buvo paskirtas
šios valstybės piliečiui kaip komercinės bendrovės, įregistruotos pagal atitinkamos valstybės teisės aktus, vadovui dėl to,
kad ši bendrovė nesumokėjo įsiskolinimų valstybei, turi atitikti pagrindą apsaugoti „viešąją tvarką“, kuris nustatytas Direktyvos 2004/38
<...> 27 straipsnio 1 dalyje, esant šioms aplinkybėms:
–        šios valstybės narės Konstitucijoje nėra numatytas fizinių asmenų judėjimo laisvės apribojimas, siekiant apsaugoti viešąją
tvarką,
–        „viešosios tvarkos“ pagrindas kaip pagrindas taikyti minėtą draudimą yra nustatytas nacionaliniame įstatyme, kuris buvo priimtas
siekiant įgyvendinti kitą Europos Sąjungos teisės aktą <…>,
–        minėtoje direktyvos nuostatoje numatytas „viešosios tvarkos“ pagrindas apima ir „kitų piliečių teisių apsaugos“ pagrindą,
jei priemonė priimta siekiant užtikrinti valstybės narės biudžeto pajamas išieškant įsiskolinimus valstybei?
2.      Ar atsižvelgiant į pagrindinės bylos aplinkybes iš nustatytų Europos Sąjungos piliečių judėjimo laisvės įgyvendinimo apribojimų
ir sąlygų, taip pat iš priemonių, priimtų pagal <…> Sąjungos teisės aktus šiai judėjimo laisvei įgyvendinti, matyti, kad yra
leistina nacionalinė teisės norma, pagal kurią valstybė narė vienam iš savo piliečių, kuris yra komercinės bendrovės, įregistruotos
pagal šios valstybės teisės aktus, vadovas, taiko administracinę prievartos priemonę „draudimą išvykti iš šalies“ dėl šios
bendrovės nesumokėtų įsiskolinimų šiai valstybei, kurie pagal šios valstybės teisę kvalifikuojami kaip „dideli“ įsiskolinimai,
jei siekiant sumokėti įsiskolinimą leidžiama taikyti valstybių narių bendradarbiavimo procedūrą pagal Direktyvą 2008/55 ir
Reglamentą Nr. 1179/2008?
3.      Ar pagrindinės bylos aplinkybėmis proporcingumo principas ir <...> Sąjungos piliečių judėjimo laisvės įgyvendinimo apribojimai
ir sąlygos, taip pat remiantis <…> Europos Sąjungos teise joms įgyvendinti priimtos priemonės ir <…> Direktyvos 2004/38 <…>
27 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyti kriterijai turi būti aiškinami taip, kad komercinės bendrovės, įregistruotos pagal šios
valstybės teisės aktus, įsiskolinimo valstybei, kuris pagal šios valstybės teisę kvalifikuojamas kaip „didelis“ įsiskolinimas,
atveju leidžiama uždrausti fiziniam asmeniui, šios bendrovės vadovui, išvykti iš šalies, esant šioms aplinkybėms:
–        „didelio“ įsiskolinimo valstybei egzistavimas laikomas keliančiu tikrą, esamą ir pakankamai rimtą pavojų pagrindiniam visuomenės
interesui, kurį įvertino teisės aktų leidėjas, nustatęs konkrečią administracinę priemonę „draudimą išvykti iš šalies“,
–        nėra įvertintos aplinkybės, susijusios su asmeniniu vadovo elgesiu arba jo pagrindinių teisių pažeidimu, kaip antai jo teisės
vykdyti su kelionėmis į užsienį susijusią profesinę veiklą esant kitokiems teisiniams darbo santykiams,
–        paskyrus draudimą nėra įvertintos pasekmės bendrovės skolininkės komercinei veiklai ir galimybės sumokėti įsiskolinimą valstybei,
–        draudimas nustatomas remiantis prašymu, kuris yra privalomas, jeigu jame patvirtinama, kad egzistuoja „didelis“ konkrečios
komercinės bendrovės įsiskolinimas valstybei, kad įsiskolinimas nėra užtikrintas pagrindinės sumos ir delspinigių dydžiu ir
kad asmuo, kurio atžvilgiu prašoma taikyti draudimą, yra šios komercinės bendrovės vadovas,
–        draudimas trunka tol, kol bus sumokėtas ar užtikrintas visas įsiskolinimas valstybei, nenumatant institucijai, kuri skyrė
šį draudimą, galimybių peržiūrėti šį draudimą pagal adresato prašymą ir atsižvelgti į įsiskolinimo senaties terminus?“

Dėl prejudicinių klausimų

Dėl pirmojo klausimo
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Europos Sąjungos teisė draudžia
valstybės narės teisės nuostatą, kuri leidžia administracinės valdžios institucijai uždrausti tos valstybės piliečiui išvykti
iš jos dėl to, kad bendrovė, kurios vienas iš vadovų jis yra, nesumokėjo mokestinės skolos.
Norint pateikti naudingą atsakymą į šį klausimą, reikia pažymėti, kad P. Aladzhov, kaip Bulgarijos pilietis, pagal SESV 20 straipsnį
turi Sąjungos piliečio statusą, todėl gali remtis tokį statusą turintiems asmenims suteiktomis teisėmis, taip pat prieš savo
kilmės valstybę narę, ir visų pirma SESV 21 straipsniu suteikta teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje
(šiuo klausimu, be kita ko, žr. 2008 m. liepos 10 d. Sprendimo
Jipa
, C‑33/07, Rink. p. I‑5157, 17 punktą ir 2011 m. gegužės 5 d. Sprendimo
McCarthy
, C‑434/09, Rink. p. I‑0000, 48 punktą).
Teisė laisvai judėti apima tiek Europos Sąjungos piliečių teisę atvykti į valstybę narę, kuri nėra jų kilmės valstybė narė,
tiek ją atitinkančią teisę išvykti iš jų kilmės valstybės. Iš tikrųjų, kaip Teisingumo Teismas jau yra pažymėjęs, Sutarties
garantuojamos pagrindinės laisvės netektų prasmės, jei kilmės valstybė narė galėtų be pateisinamos priežasties uždrausti savo
piliečiams išvykti iš jos teritorijos į kitos valstybės narės teritoriją (žr. minėto Sprendimo
Jipa
18 punktą).
Beje, Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 1 dalyje aiškiai numatyta, kad visi Sąjungos piliečiai, turintys galiojančią tapatybės
kortelę ar pasą, turi teisę išvažiuoti iš valstybės narės teritorijos į kitą valstybę narę.
Iš to išplaukia, kad tokiai situacijai, kokioje atsidūrė P. Aladzhov, kuris nori iš valstybės, kurios pilietis yra, teritorijos
išvykti į kitos valstybės narės teritoriją, taikytina Sąjungos piliečių teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybėse narėse.
Tačiau Sąjungos piliečių teisė laisvai judėti nėra besąlygiška ir jai gali būti taikomi Sutartyje ir jai įgyvendinti priimtose
nuostatose nustatyti apribojimai ir sąlygos (žr., be kita ko, minėto Sprendimo
Jipa
21 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
Šie apribojimai ir sąlygos išplaukia pirmiausia iš Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalies, kuri leidžia valstybėms narėms
riboti Sąjungos piliečių ar jų šeimos narių judėjimo laisvę tik dėl viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos
priežasčių. Tačiau vadovaujantis šio straipsnio tekstu šiomis priežastimis negalima remtis „ekonominėms reikmėms patenkinti“.
Vadinasi, Sąjungos teisė gali nedrausti tokios nacionalinės priemonės, kuri neleido P. Aladzhov išvykti iš nacionalinės teritorijos
ir kuri, kaip matyti, nebuvo priimta dėl visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių, tik tada, jei įrodoma, kad ji
priimta dėl viešosios tvarkos priežasčių ir, be to, su sąlyga, jeigu jomis nesiremta „ekonominėms reikmėms patenkinti“.
Šiuo atžvilgiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad nacionalinis įstatymas, kuriuo perkeliama
Direktyva 2004/38, netaikomas Bulgarijos Respublikos piliečiams.
Vis dėlto ši aplinkybė bet kuriuo atveju negali trukdyti nacionaliniam teismui užtikrinti visišką Sąjungos teisės normų, kurios,
kaip pažymėta šio sprendimo 27 punkte, yra taikytinos pagrindinėje byloje, ypač Direktyvos 2004/38 27 straipsnio, veiksmingumą.
Todėl prireikus bylą nagrinėjantis teismas turi netaikyti Sąjungos teisei prieštaraujančios nacionalinės teisės nuostatos
ir, pavyzdžiui, panaikinti tokios nuostatos pagrindu priimtą individualų administracinį sprendimą (šiuo klausimu, be kita
ko, žr. 2010 m. spalio 5 d. Sprendimo
Elchinov
, C‑173/09, Rink. p. I‑0000, 31 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką). Be to, besąlygiškomis ir pakankamai aiškiomis šio straipsnio
nuostatomis privatus asmuo gali remtis prieš valstybę narę, kurios pilietis jis yra (pagal analogiją žr. 1974 m. gruodžio
4 d. Sprendimo
van Duyn
, 41/74, Rink. p. 1337, 9–15 punktus).
Be to, tai, kad, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, Bulgarijos konstitucijoje pateisinant Bulgarijos
piliečių judėjimo laisvės apribojimą nesiremiama viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežastimis,
bet atsižvelgiama, be kita ko, į kitų piliečių teisių ir laisvių apsaugos priežastį, kurios pagrindu buvo priimtas ZBLD, taip
pat neturi reikšmės. Iš tikrųjų reikia tik išsiaiškinti, ar valstybės piliečio laisvo judėjimo apribojimas, kuris taikomas,
kaip antai pagrindinėje byloje, siekiant susigrąžinti finansinę skolą ir kurį pagal nacionalinę teisę pateisina siekis apsaugoti
kitų asmenų teises, remiasi pagrindu, kuris galėtų būti laikomas patenkančiu į viešosios tvarkos priežasties, kaip ji suprantama
pagal Sąjungos teisę, taikymo sritį.
Teisingumo Teismas visada pabrėžė, kad nors valstybės narės, atsižvelgdamos į savo nacionalinius poreikius, kurie gali skirtis,
nelygu valstybė narė ir laikotarpis, iš esmės gali laisvai apibrėžti viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo reikalavimus,
vis dėlto Sąjungoje šie reikalavimai, visų pirma kaip pagrindinio laisvo asmenų judėjimo principo išimties pateisinimas, turi
būti suprantami siaurai, taip, kad kiekviena valstybė narė be Sąjungos institucijų kontrolės negalėtų vienašališkai nustatyti
jų aprėpties (žr., be kita ko, minėto Sprendimo
Jipa
23 punktą).
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas patikslino, kad viešosios tvarkos sąvoka bet kuriuo atveju reiškia, kad, be socialinės tvarkos
sutrikdymo, kurį sukelia bet koks įstatymo pažeidimas, kyla realus, esamas ir pakankamai rimtas pavojus pagrindiniam visuomenės
interesui (žr., be kita ko, minėto Sprendimo
Jipa
23 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šiuo atžvilgiu remiasi viešojo administravimo institucijos bendrojo
intereso pobūdžio užduotimi, kuria siekiama užtikrinti biudžeto pajamas, ir tuo, kad susigrąžinant skolas siekiama užtikrinti
kitų piliečių teises. Be to, tai, kad bendrovė skolininkė pagrindinėje byloje negrąžino mokestinės skolos, nacionalinis teismas
laiko grėsme svarbiam visuomenės interesui.
Žinoma, iš principo negalima atmesti to, kad, kaip, beje, pažymėjo Europos Žmogaus Teisių Teismas (žr. minėto Sprendimo
Riener
114–117 punktus), mokestinių skolų negrąžinimas gali būti susijęs su viešosios tvarkos reikalavimais. Tačiau atsižvelgiant
į Sąjungos teisės normas, susijusias su jos piliečių laisvu judėjimu, taip gali būti tik tada, kai kyla realus, esamas ir
pakankamai rimtas pavojus pagrindiniam visuomenės interesui ir jis priklauso, pavyzdžiui, nuo grąžintinų sumų dydžio ar būtinybės
kovoti su sukčiavimu mokesčių srityje.
Be to, kadangi susigrąžinant valstybės skolas, ypač mokestines, siekiama užtikrinti valstybės narės veiksmų, kuriuos ji pasirenka
savo nuožiūra, ir toks pasirinkimas atspindi jos bendrą ekonominę ir socialinę politiką (šiuo klausimu žr. 2011 m. rugsėjo
6 d. Sprendimo
Lady & Kid A/S
, C‑398/09, Rink. p. I‑0000, 24 punktą), finansavimą, priemonės, kurių imasi valdžios institucijos siekdamos užtikrinti skolų
grąžinimą, iš principo negali būti laikomos priimtomis vien dėl ekonominių tikslų, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/38
27 straipsnio 1 dalį.
Vis dėlto vien prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodyta ir šio sprendimo 36 punkte priminta informacija neleidžia patikrinti,
ar priemonės, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, buvo priimtos remiantis tokiais sumetimais, ir ypač neleidžia daryti
išvados, kad jos buvo priimtos tik dėl ekonominių tikslų. Nacionalinis teismas turi pats išsiaiškinti šį klausimą.
Atsižvelgiant į tai, kas pasakyta, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad Europos Sąjungos teisė nedraudžia valstybės narės
teisės nuostatos, kuria administracinės valdžios institucijai leidžiama uždrausti tos valstybės piliečiui išvykti iš jos dėl
to, kad bendrovė, kurios vadovas jis yra, nesumokėjo mokestinės skolos, tačiau tik su dviem sąlygomis: priemone turi būti
siekiama tam tikromis ypatingomis aplinkybėmis, kurias gali lemti, pavyzdžiui, skolos pobūdis ar dydis, pašalinti realų, esamą
ir pakankamai rimtą pavojų pagrindiniam visuomenės interesui ir ja turi būti siekiama ne tik ekonominių tikslų. Nacionalinis
teismas turi išsiaiškinti, ar abi šios sąlygos yra tenkinamos.

Dėl antrojo ir trečiojo klausimų
Antruoju ir trečiuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia
išsiaiškinti, kokiomis sąlygomis tokie teisės aktai, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, gali būti laikomi proporcingais
ir atitinkančiais principą, kad laisvo judėjimo apribojimai turi būti pagrįsti asmeniniu suinteresuotojo asmens elgesiu, nes,
pirma, egzistuoja Bendrijos tarpusavio pagalbos mokesčių srityje instrumentai ir, antra, nagrinėjami teisės aktai yra griežti
ir taikomi automatiškai.
Šiuo atžvilgiu reikia priminti, kad pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 2 dalį priemonės, kurių imtasi dėl viešosios tvarkos
ar visuomenės saugumo priežasčių, turi atitikti proporcingumo principą ir būti grindžiamos vien asmeniniu suinteresuotojo
asmens elgesiu. Be to, kaip matyti iš šio sprendimo 35 punkte nurodytos teismo praktikos, asmeninis suinteresuotojo asmens
elgesys turi kelti realų, esamą ir pakankamai rimtą pavojų pagrindiniam visuomenės interesui. Pateisinimai, kurie nėra tiesiogiai
susiję su konkretaus atvejo aplinkybėmis arba grindžiami bendrosios prevencijos sumetimais, nėra priimtini.
Tokiomis aplinkybėmis nacionalinio įstatymo ar kito teisės akto nuostata, kuria sprendimui uždrausti išvykti iš šalies teritorijos
vien dėl mokestinės skolos, neatsižvelgiant į asmeninį suinteresuotojo asmens elgesį, suteikiamas automatinis pobūdis, neatitinka
Sąjungos teisės reikalavimų (šiuo klausimu žr. 1999 m. sausio 19 d. Sprendimo
Calfa
, C‑348/96, Rink. p. I‑11, 27 ir 28 punktus).
Panašu, kad remiantis prašymu priimti prejudicinį sprendimą pagrindinėje byloje nei Mokesčių ir socialinio draudimo procedūros
kodekso, nei ZBLD nuostatose, kurių pagrindu buvo priimtas administracinis sprendimas uždrausti P. Aladzhov išvykti iš Bulgarijos
teritorijos, nėra numatyta, jog kompetentingos administracinės institucijos privalo atsižvelgti į asmeninį suinteresuotojo
asmens elgesį. Tiesa, atrodo, kad Mokesčių ir socialinio draudimo procedūros kodekso nuostatomis neatmetama galimybė į jį
atsižvelgti, nes jomis jose minimoms valdžios institucijoms paliekama diskrecija, nurodant, kad jos pagal ZBLD „gali“ prašyti
taikyti tokį draudimą. Tokiomis aplinkybėmis, nors valdžios institucijoms paliekama galimybė atsižvelgti į elgesį, vis dėlto
reikia konstatuoti, kad teisės aktų nuostatose, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, nėra numatyta tokia pareiga,
kuri vienintelė atitiktų Sąjungos teisės reikalavimus.
Be to, iš Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo perduotos bylos medžiagos matyti, kad
ieškovo atžvilgiu priimta priemonė vis dėlto yra grindžiama tik viena aplinkybe – bendrovės, kurios vienas iš vadovų jis yra,
mokestine skola, – visiškai nevertinant asmeninio suinteresuotojo asmens elgesio ir neužsimenant apie kokį nors pavojų, kurį
jis keltų viešajai tvarkai.
Vis dėlto Teisingumo Teismui nepriklauso priimti sprendimo dėl nacionalinių priemonių atitikties Sąjungos teisei. Prašymą
priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi padaryti išvadas, būtinas vertinant tokią atitiktį (minėto Sprendimo
Jipa
28 punktą).
Jis taip pat turės įvertinti, ar laikytasi proporcingumo principo, ir nuspręsti, ar draudimas išvykti iš šalies teritorijos
yra tinkamas užtikrinti juo siekiamo tikslo įgyvendinimą ir neviršija to, kas būtina jį pasiekti (šiuo klausimu žr. minėto
Sprendimo
Jipa
29 punktą). Net jei negalėjimas susigrąžinti skolą kelia realų, esamą ir pakankamai rimtą pavojų pagrindiniam visuomenės
interesui, atlikdamas tokį vertinimą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės, be kitų dalykų, patikrinti,
ar atimant iš P. Aladzhov galimybę dalį savo profesinės veiklos vykdyti užsienyje, o kartu ir dalį pajamų, pirma, nagrinėjamas
draudimas yra tinkamas siekiant užtikrinti mokesčio grąžinimą, kurio juo siekiama, ir, antra, jis yra būtinas siekiant šio
tikslo. Jis taip pat turės išsiaiškinti, ar nėra kitų draudimui išvykti iš šalies teritorijos alternatyvių priemonių, kurios
būtų tokios pat veiksmingos siekiant susigrąžinti skolą ir nepažeistų judėjimo laisvės.
Viena iš tokių alternatyvių priemonių tam tikrais atvejais galėtų būti priemonė, kurią nacionalinės valdžios institucijos
gali priimti, pavyzdžiui, taikydamos nacionalinio teismo minėtą Direktyvą 2008/55. Vis dėlto bet kuriuo atveju jis turi patikrinti,
ar nagrinėjamas valstybės narės skolinis reikalavimas patenka į šios direktyvos taikymo sritį.
Atsižvelgiant į šiuos svarstymus, į antrąjį ir trečiąjį klausimus reikia atsakyti, kad net jei draudimas išvykti iš šalies
teritorijos, kaip antai taikytas pagrindinėje byloje P. Aladzhov, buvo priimtas laikantis Direktyvos 2004/38 27 straipsnio
1 dalyje numatytų sąlygų, šio straipsnio 2 dalyje nustatytos sąlygos draudžia tokią priemonę,
–        jeigu ji yra grindžiama tik viena aplinkybe – bendrovės, kurios vienas iš vadovų jis yra, mokestine skola, – visiškai nevertinant
asmeninio suinteresuotojo asmens elgesio ir neužsimenant apie kokį nors pavojų, kurį jis keltų viešajai tvarkai, ir
–        jei draudimas išvykti iš šalies teritorijos nėra tinkamas užtikrinti juo siekiamo tikslo įgyvendinimą ir viršija tai, kas
būtina jį pasiekti.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar taip yra jo nagrinėjamoje byloje.

Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo
nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo
Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:
1.
Europos Sąjungos teisė nedraudžia valstybės narės teisės nuostatos, kuria administracinės valdžios institucijai leidžiama
uždrausti tos valstybės piliečiui išvykti iš jos dėl to, kad bendrovė, kurios vadovas jis yra, nesumokėjo mokestinės skolos,
tačiau tik su dviem sąlygomis: priemone turi būti siekiama tam tikromis ypatingomis aplinkybėmis, kurias gali lemti, pavyzdžiui,
skolos pobūdis ar dydis, pašalinti realų, esamą ir pakankamai rimtą pavojų pagrindiniam visuomenės interesui ir ja turi būti
siekiama ne tik ekonominių tikslų. Nacionalinis teismas turi išsiaiškinti, ar abi šios sąlygos yra tenkinamos.
2.
Net jei draudimas iš vykti iš šalies teritorijos, kaip antai taikytas pagrindinėje byloje P. Aladzhov, buvo priimtas laikantis
2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės
laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios
Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, 27 straipsnio
1 dalyje numatytų sąlygų, šio straipsnio 2 dalyje nustatytos sąlygos draudžia tokią priemonę,
–
jeigu ji yra grindžiama tik viena aplinkybe – bendrovės, kurios vienas iš vadovų jis yra, mokestine skola, – visiškai nevertinant
asmeninio suinteresuotojo asmens elgesio ir neužsimenant apie kokį nors pavojų, kurį jis keltų viešajai tvarkai, ir
–
jei draudimas išvykti iš šalies teritorijos nėra tinkamas užtikrinti juo siekiamo tikslo įgyvendinimą ir viršija tai, kas
būtina jį pasiekti.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar taip yra jo nagrinėjamoje byloje.
Parašai.
*
Proceso kalba: bulgarų.