CELEX: 62010CJ0556
Neizpolnitev obveznosti države
Prevoz
Razvoj železnic Skupnosti
Direktiva 91/440/EGS
Člen 6(3) in Priloga II
Direktiva 2001/14/ES
Člena 4(2) in 14(2)
Upravljavec infrastrukture
Organizacijska neodvisnost in neodvisnost pri odločanju
Holdinška struktura
Direktiva 2001/14
Člena 7(3) in 8(1)
Določitev uporabnin na podlagi neposrednih stroškov
Zaračunavanje
Neposredni stroški
Skupni stroški
Direktiva 2001/14
Člen 6(2)
Neobstoj ukrepov za spodbujanje znižanja stroškov
Direktiva 91/440
Člen 10(7)
Direktiva 2001/14
Člen 30(4)
Regulatorni organ
Pristojnosti

Razlogi za odločitev
1. Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija s tem, da:
– ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da subjekt, ki mu je zaupano opravljanje odločilnih funkcij, naštetih v Prilogi II k Direktivi Sveta 91/440/EGS z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 341), kakor je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2001/12/ES z dne 26. februarja 2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 376, v nadaljevanju: Direktiva 91/440), ni odvisen od podjetja, ki zagotavlja prevozne storitve v železniškem prometu;
– ni sprejela ukrepov za spodbujanje zniževanja stroškov;
– ni zagotovila pravilnega prenosa določb o naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture iz Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 404), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 (UL L 315, str. 44, v nadaljevanju: Direktiva 2001/14), in
– regulatornemu organu iz člena 30 Direktive 2001/14 ni podelila nekaterih pristojnosti glede pridobivanja informacij in sankcij,
ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) Direktive 91/440 in iz Priloge II k tej direktivi, iz členov 4(2) in 14(2) Direktive 2001/14, iz členov 6(2), 7(3) in 8(1) Direktive 2001/14 ter iz člena 30(4) Direktive 2001/14 v povezavi s členom 10(7) Direktive 91/440.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 91/440
2. V četrti uvodni izjavi Direktive 91/440 je navedeno:
„[…] prihodnji razvoj in učinkovito delovanje železniškega sistema [sta lahko] lažja, če se opravljanje prevoznih storitev loči od upravljanja infrastrukture; […] glede na take razmere [je] potrebno, da se ti dve dejavnosti upravljata ločeno in vodita z ločenimi računi“.
3. Člen 6, od (1) do (3), te direktive določa:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev izdelave in objavljanja ločenih izkazov uspeha in bilanc stanja, na eni strani za poslovanje prevoznikov v železniškem prometu, ki je povezano z njihovimi prevoznimi storitvami, in na drugi strani za poslovanje, povezano z upravljanjem železniške infrastrukture. Javna finančna sredstva, ki so dodeljena za eno od teh dveh področij dejavnosti, se ne smejo prenesti na drugo področje dejavnosti.
Računovodstvo za ti dve področji dejavnosti izraža takšno prepoved.
2. Države članice lahko tudi predvidijo, da je za takšno ločitev potrebna organizacijska delitev na področja znotraj enega podjetja, ali da infrastrukturo upravlja ločen subjekt.
3. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se za pravičen in enakopraven dostop do železniške infrastrukture odločilne funkcije, navedene v Prilogi II, prenesejo na organe ali podjetja, ki sami(-a) ne zagotavljajo prevoznih storitev v železniškem prometu. Ne glede na organizacijske strukture je treba dokazati, da je bil ta cilj dosežen.
Vendar lahko države članice pobiranje uporabnin in odgovornost za upravljanje železniške infrastrukture, kot so na primer naložbe, vzdrževanje in financiranje, prenesejo na prevoznike v železniškem prometu ali kakšen drug organ.“
4. Člen 10(7) navedene direktive določa:
„Brez poseganja v predpise Skupnosti in nacionalne predpise v zvezi s politiko konkurence ter brez poseganja v pristojne institucije na tem področju, konkurenco na trgih železniških prevoznih storitev, vključno s trgom železniškega prevoza blaga spremlja regulatorni organ, ustanovljen po členu 30 Direktive 2001/14/ES, ali katerikoli drugi organ z enako stopnjo neodvisnosti.
Ta organ se ustanovi v skladu z določbami člena 30(1) navedene direktive. Vsak prosilec ali zainteresirana stranka lahko pri tem organu vloži pritožbo, če meni, da je bil(-a) nepravično obravnavan(-a), diskriminiran(-a) ali kako drugače oškodovan(-a). Regulatorni organ na podlagi pritožbe in po potrebi na lastno pobudo čim prej odloči o primernih ukrepih za odpravo nezažele[ne]ga razvoja dogodkov na teh trgih. Za zagotovitev potrebnih možnosti sodnega nadzora in potrebnega sodelovanja med nacionalnimi regulatornimi organi se v tem kontekstu uporabljata člena 30(6) in 31 navedene direktive.“
5. Na seznamu odločilnih funkcij iz Priloge II k Direktivi 91/440, ki so omenjene v členu 6(3) navedene direktive, so:
„– priprava in odločanje o izdaji licenc prevoznikom v železniškem prometu, vključno z dodeljevanjem posameznih licenc,
– odločanje o dodeljevanju vlakovnih poti, vključno z opredelitvijo in oceno razpoložljivosti, ter dodeljevanju posameznih vlakovnih poti,
– odločanje o zaračunavanju uporabnin za uporabo infrastrukture,
– spremljanje izpolnjevanja obveznosti javne službe pri zagotavljanju nekaterih storitev“.
Direktiva 2001/14
6. V uvodnih izjavah 12, 16, 20, 40 in 46 Direktive 2001/14 so cilji te direktive opredeljeni tako:
„(12)	Ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti v takšnem okviru, kakor ga določijo države članice, naj spodbuja upravljavce železniške infrastrukture, da optimalno izkoristijo svojo infrastrukturo.
[…]
(16) Ureditev zaračunavanja uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti naj omogoča lojalno konkurenco pri zagotavljanju železniških prevoznih storitev.
[…]
(20) Za bolj učinkovito uporabo infrastrukturnega omrežja je zaželeno, da se upravljavcem železniške infrastrukture pusti določena stopnja prilagodljivosti.
[…]
(40) Železniška infrastruktura je naravni monopol. Zato je upravljavcem infrastrukture treba zagotoviti spodbude za zmanjševanje stroškov in učinkovito upravljanje svoje infrastrukture.
[…]
(46) Učinkovito upravljanje ter pravična in enakopravna uporaba železniške infrastrukture zahtevata ustanovitev regulatornega organa, ki nadzoruje uporabo predpisov Skupnosti in deluje kot pritožbeni organ, ne glede na možnost sodne revizije.“
7. Člen 1, prvi pododstavek, navedene direktive določa:
„Ta direktiva ureja načela in postopke, ki se uporabljajo za določanje in zaračunavanje uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti.“
8. Člen 4(1) in (2) te direktive določa:
„1. Države članice izdelajo okvir za zaračunavanje uporabnin, pri čemer upoštevajo neodvisnost upravljanja, ki ga določa člen 4 Direktive 91/440/EGS.
Države članice določijo posebna pravila za zaračunavanje uporabnin ob upoštevanju navedenega pogoja neodvisnega upravljanja ali takšna pooblastila prenesejo na upravljavca infrastrukture. Obračunavanje in pobiranje uporabnin izvaja upravljavec železniške infrastrukture.
2. Kadar je upravljavec železniške infrastrukture pravno, organizacijsko ali pri odločanju odvisen od prevoznikov v železniškem prometu, naloge iz tega poglavja, razen pobiranja uporabnin, prevzame organ za zaračunavanje uporabnin, ki je pravno, organizacijsko ali pri odločanju neodvisen od vseh prevoznikov v železniškem prometu.“
9. Člen 6 Direktive 2001/14 določa:
„1. Države članice določijo pogoje, ki po potrebi vključujejo predplačila, za zagotovitev, da računovodska evidenca upravljavca železniške infrastrukture, pod normalnimi pogoji poslovanja in v primernem časovnem obdobju, uravnoteži vsaj prihodke upravljavca železniške infrastrukture od uporabnin, presežke iz drugih komercialnih dejavnosti in državno financiranje na eni strani ter infrastrukturne odhodke na drugi.
Brez poseganja v morebitni dolgoročni cilj, da bi uporabnik pokril stroške infrastrukture za vse načine prevoza na podlagi lojalne in nediskriminatorne konkurence med različnimi načini prevoza, lahko država članica v primeru, ko je železniški prevoz konkurenčen drugim načinom prevoza, v okviru za zaračunavanje uporabnin iz členov 7 in 8 od upravljavca infrastrukture zahteva, da svojo računovodsko evidenco uravnoteži brez državnega financiranja.
2. Upravljavcem železniške infrastrukture se ob upoštevanju varnosti, vzdrževanja in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop.
3. Države članice zagotovijo, da se določba odstavka 2 izvede bodisi s pogodbo med pristojnim organom in upravljavcem železniške infrastrukture, ki velja najmanj tri leta in predvidi državno financiranje, bodisi z uvedbo primernih ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili.
[…]
5. Določi se postopek za porazdelitev stroškov. Države članice lahko zahtevajo predhodno odobritev. Ta postopek se občasno ažurira glede na najboljšo mednarodno prakso.
10. Člen 7, od (3) do (5), te direktive določa:
„3. Brez poseganja v odstavek 4 ali 5 ali v člen 8 so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve.
4. Uporabnina za infrastrukturo lahko vsebuje dajatev za nezadostnost infrastrukturnih zmogljivosti na določenem odseku v obdobjih preobremenjenosti infrastrukture.
5. Uporabnina za infrastrukturo se lahko spremeni, da se upoštevajo stroški vplivov na okolje, ki jih povzroča železniški promet. Spreminja se glede na velikost povzročenih vplivov na okolje.“
11. Člen 8(1) in (2) navedene direktive določa:
„Če trg prenese, lahko država članica za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture naloži pribitke na podlagi učinkovitih, preglednih in enakopravnih načel, pri čemer zagotavlja optimalno konkurenčnost zlasti mednarodnega železniškega prevoza blaga. Ureditev zaračunavanja uporabnin upošteva povečanje produktivnosti, ki jo dosežejo prevozniki v železniškem prometu.“
Višina uporabnin nikakor ne sme izključiti uporabe infrastrukture s strani tistih tržnih delov, ki lahko plačajo vsaj stroške, nastale neposredno zaradi izvajanja železniških prevoznih storitev, in donosnosti naložbe, ki jo trg lahko prenese.
2. Za posebne investicijske projekte v prihodnosti ali za tiste, ki so bili dokončani največ 15 let pred začetkom veljavnosti te direktive, lahko upravljavec železniške infrastrukture določi ali obdrži višje uporabnine na podlagi dolgoročnih stroškov takšnih projektov, če ti povečujejo učinkovitost in/ali stroškovno učinkovitost in jih drugače ni mogoče ali jih ni bilo mogoče izvesti. Takšen dogovor o zaračunavanju uporabnin lahko vključuje tudi dogovore o delitvi tveganja, ki je povezano z novimi naložbami.“
12. Člen 9(1) navedene direktive določa:
„Brez poseganja v člene 81, 82, 86 in 87 Pogodbe in ne glede na člen 7(3) te direktive je vsak popust pri uporabnini, ki jih upravljavec železniške infrastrukture zaračuna prevozniku v železniškem prometu, v skladu z merili iz tega člena.“
13. Člen 14(1) in (2) Direktive 2001/14 določa:
„1. Države članice izdelajo okvir za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, pri čemer upoštevajo neodvisnost upravljanja iz člena 4 Direktive 91/440/EGS. Izdelajo se posebna pravila za dodeljevanje zmogljivosti. Upravljavec železniške infrastrukture izvaja postopke dodeljevanja zmogljivosti. Upravljavec infrastrukture zlasti zagotavlja, da se infrastrukturne zmogljivosti dodeljujejo pravično in brez razlikovanja ter v skladu z zakonodajo Skupnosti.
2. Kadar je upravljavec infrastrukture pravno, organizacijsko ali pri odločanju odvisen od prevoznikov v železniškem prometu, naloge, navedene v odstavku 1 in dodatno opredeljene v tem poglavju, prevzame organ za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, ki je pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisen od vseh prevoznikov v železniškem prometu.“
14. Člen 30 navedene direktive, naslovljen „Regulatorni organ“, določa:
„1. […] države članice ustanovijo regulatorni organ. […] Organ deluje po načelih iz tega člena, pri čemer se lahko obravnavanje pravnega sredstva in regulatorne funkcije prenesejo na ločene organe.
2. Prosilec ima pravico vložiti pravno sredstvo pri regulatornem organu, če meni, da je bil nepravično obravnavan, diskriminiran ali kako drugače oškodovan, še zlasti proti odločitvam upravljavca železniške infrastrukture, ali po potrebi, proti odločitvam prevoznika v železniškem prometu v zvezi z:
[…]
3. Regulatorni organ zagotavlja, da so uporabnine, ki jih določi upravljavec železniške infrastrukture, v skladu s Poglavjem II in nediskriminatorne. […]
4. Regulatorni organ ima pravico od upravljavca železniške infrastrukture, od prosilcev in vsake prizadete tretje stranke v zadevni državi članici zahtevati potrebne informacije, ki mu morajo biti predložene takoj.
5. Regulatorni organ odloči o vsaki pritožbi in sprejme ukrepe za ureditev razmer najpozneje v dveh mesecih po prejemu vseh informacij.
Ne glede na odstavek 6 so odločitve regulatornega organa zavezujoče za vse stranke, ki jih odločitev zajema.
[…]“
Nemško pravo
15. Člen 5a(2) splošnega zakona o železnicah (Allgemeines Eisenbahngesetz) z dne 27. decembra 1993 (BGBl. I, str. 2378, 2396), kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 29. julija 2009 (BGBl. I, str. 2542, v nadaljevanju: splošni zakon o železnicah), določa:
„Nadzorni organi za železnice lahko pri izvajanju svojih funkcij sprejmejo ukrepe, ki so potrebni za odpravo ugotovljenih kršitev in preprečevanje prihodnjih kršitev določb iz člena 5(1) ter se nanašajo na subjekte, ki jih zavezujejo določbe, navedene v členu 5(1).“
16. Člen 9a(1) splošnega zakona o železnicah določa:
„(1) Javni upravljavci železnic morajo biti pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisni od prevoznikov v železniškem prometu, če se zadevne odločitve nanašajo na dodeljevanje vlakovnih poti in zaračunavanje uporabnin. Za uresničitev ciljev iz prvega stavka je treba
1. v železniških družbah, ki so hkrati prevozniki v železniškem prometu in upravljavci železnic, ločiti ti dejavnosti in vsako dodeliti eni ali več ločenim družbam;
2. v pogodbe med upravljavcem železnic in tretjo osebo vnesti zagotovilo za organizacijsko neodvisnost upravljavca;
3. sprejemanje odločitev o operativnem voznem redu, dodeljevanju vlakovnih poti in zaračunavanju uporabnin dovoliti le osebju upravljavca železnic, ki ne opravlja funkcij pri prevoznikih v železniškem prometu niti pri podjetjih, ki so z njim povezana;
4. navodila, ki jih tretja oseba da upravljavcu železnic ali njegovemu osebju in se nanašajo na odločitve o operativnem voznem redu, dodeljevanju vlakovnih poti in zaračunavanju uporabnin, šteti za nedovoljena;
5. v podjetjih v smislu člena 9(1), prvi stavek, točki 2 in 3, izdelati, posodabljati in objaviti predpise, ki tretjim osebam zunaj upravljavca železnic preprečujejo vplivanje na odločitve o operativnem voznem redu, dodeljevanju vlakovnih poti in zaračunavanju uporabnin; v teh predpisih morajo biti zlasti navedene posebne obveznosti, ki veljajo za zaposlene, da se prepreči tak vpliv; poleg tega morajo upravljavci železnic pristojnemu nadzornemu organu, če to zahteva, sporočiti ime predstavnika, ki zagotavlja, da se ti predpisi spoštujejo; ta mora pristojnemu nadzornemu organu vsako leto poslati poročilo o nastalih težavah in ukrepih, ki so bili sprejeti za njihovo odpravo;
6. na mesta v nadzornih svetih podjetij v smislu člena 9(1), prvi stavek, točki 2 in 3, imenovati različne osebe; tako v nadzornem svetu upravljavca železnic ne morejo biti niti člani nadzornih svetov podjetij v smislu člena 9(1), prvi stavek, točki 2 in 3, niti osebe, zaposlene v teh podjetjih; ta določba se uporablja tudi za druge udeležbe matične družbe.“
17. Člen 14(4) tega zakona določa:
„Upravljavci železnic morajo tarife določiti v skladu s sklepom, sprejetim na podlagi člena 26(1), točki 6 in 7, tako da pokrijejo stroške, ki so jih imeli zaradi zagotavljanja predpisanih storitev v smislu odstavka 1, prvi stavek, in da upoštevajo dobičkonosnost, ki jo lahko trg prenese. Poleg tega lahko stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve, naložijo pribitke, pri čemer lahko uvedejo razlikovanje bodisi med storitvami medkrajevnega prevoza potnikov, lokalnega prevoza potnikov ali prevoza blaga bodisi glede na segmente na notranjem trgu teh prevoznih storitev, ter pri tem zagotavljajo konkurenčnost, zlasti za mednarodni prevoz blaga v železniškem prometu. Vendar v zvezi z drugim stavkom višina uporabnin za tržni segment ne sme preseči stroškov, ki nastanejo neposredno pri izvajanju železniške storitve, skupaj z dobičkonosnostjo, ki jo lahko trg prenese. V sklepu, sprejetem na podlagi člena 26(1), točki 6 in 7,
1. se lahko odstopanja pri obračunavanju zneska uporabnine v skladu s prvim stavkom dovolijo, če se stroški pokrijejo drugače, ali
2. se lahko pristojnemu nadzornemu organu dovoli, da po posvetovanju z zvezno agencijo za električno energijo, plin, telekomunikacije, pošto in železnice (regulatorni organ) s splošno odločbo vse upravljavce železnic oprosti spoštovanja zahtev iz prvega stavka.“
18. Člen 14c tega zakona določa:
„(1) Regulatorni organ lahko pri izvajanju svojih funkcij sprejme ukrepe, ki so potrebni za odpravo ugotovljenih kršitev in preprečevanje prihodnjih kršitev določb zakonodaje o železnicah glede dostopa do železniške infrastrukture ter se nanašajo na javna podjetja, ki upravljajo železniško infrastrukturo.
(2) Subjekti, ki imajo dovoljenje za dostop do infrastrukture, in javna podjetja, ki upravljajo železniško infrastrukturo, ter njihovo osebje morajo regulatornemu organu in njegovim predstavnikom pri izvajanju njihovih nalog omogočiti
1. vstop v poslovne prostore in objekte v času, ko so običajno odprti, in
2. vpogled v poslovne knjige, poslovne dokumente, datoteke in druge dokumente ter njihovo shranjevanje na ustrezne nosilce podatkov.
(3) Subjekti, ki imajo dovoljenje za dostop do infrastrukture, in javna podjetja, ki upravljajo železniško infrastrukturo, ter njihovo osebje morajo regulatornemu organu in njegovim predstavnikom zagotoviti
1. vse informacije,
2. vse dokaze,
3. vsa sredstva in vse pomožne storitve, ki jih potrebujejo za opravljanje svojih nalog.
Ta določba se uporablja tudi za pogajanja, ki potekajo ali so končana, o znesku uporabnin za infrastrukturo ali drugih uporabnin. Zagotovljene informacije morajo biti točne in predložene v dobri veri. Vsak, ki mora predložiti informacije, lahko zavrne odgovor na vprašanje, ki bi to osebo ali člane, navedene v členu 383(1), točke od 1 do 3, zakona o pravdnem postopku, izpostavilo možnosti kazenskega pregona ali postopku zaradi upravne kršitve.
(4) Regulatorni organ lahko na podlagi tega zakona svoje odredbe uveljavlja v skladu z določbami o izvajanju upravnih ukrepov. Znesek denarne kazni lahko doseže 500.000 EUR.“
19. Člen 1 pogodbe o prevzemu nadzora in prenosu dobička, sklenjene 1. junija 1999 med Deutsche Bahn AG (v nadaljevanju: DB AG) in Deutsche Bahn Netz AG (v nadaljevanju: DB Netz), naslovljen „Upravljanje družbe [DB Netz]“, v različici iz sporazuma o spremembi z dne 2. maja 2005 določa:
„Odstopanj od načela pravne in organizacijske neodvisnosti družbe [DB Netz] v zvezi z odločitvami o operativnem voznem redu, dodeljevanjem vlakovnih poti in zaračunavanjem uporabnin ni. Družba [DB AG] ne bo dala nobenega navodila, ki bi ogrozilo to načelo.“
20. Člen 4 poslovnika uprave družbe DB Netz, spremenjenega 9. maja 2005, ki je naslovljen „Odločanje“ določa:
„[…]
3. Člani uprave, ki opravljajo funkcije pri prevoznikih v železniškem prometu, povezanih z družbo [DB Netz], ali v podjetjih, povezanih s prevozniki, ne glasujejo, kadar se odloča o operativnem voznem redu, dodeljevanju vlakovnih poti in zaračunavanju uporabnin. Prav tako ne morejo sodelovati pri pripravi teh odločitev.“
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
21. Komisija je maja 2007 nemškim organom poslala vprašalnik, da bi preverila, ali je Zvezna republika Nemčija v nacionalni pravni red prenesla Direktivo 2001/12, Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2001/13/ES z dne 26. februarja 2001 o spremembi Direktive Sveta 95/18/ES o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 401) in Direktivo 2001/14. Ta država članica je nanj odgovorila z dopisom z dne 25. septembra 2007 in dopolnilnim dopisom z dne 14. decembra 2007.
22. Komisija je v dopisu z dne 26. junija 2008 opozorila na razhajanje nemške zakonodaje na področju železnic ter Direktive 91/440, Direktive 95/18/ES Sveta z dne 19. junija 1995 o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 258) in Direktive 2001/14 ter Zvezno republiko Nemčijo pozvala, naj se uskladi s temi direktivami.
23. Ta država članica je na ta pisni opomin odgovorila z dopisom z dne 22. oktobra 2008.
24. Komisija je Zvezni republiki Nemčiji z dopisom z dne 24. februarja 2009 poslala dodaten pisni opomin, v katerem ji je očitala nove kršitve Direktive 2001/14 v povezavi z Direktivo 91/440 v zvezi z zaračunavanjem uporabnin za infrastrukturo in pristojnostmi nemškega regulatornega organa.
25. Zvezna republika Nemčija je na dodatni pisni opomin odgovorila z dopisom z dne 17. aprila 2009.
26. Komisija je tej državi članici z dopisom z dne 9. oktobra 2009 poslala obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v dveh mesecih od njegovega prejema sprejme ukrepe, ki so potrebni za uskladitev s tem mnenjem.
27. Zvezna republika Nemčija je na obrazloženo mnenje odgovorila z dopisom z dne 3. decembra 2009, v katerem je izpodbijala neizpolnitev obveznosti, ki ji jo očita Komisija.
28. Komisija z odgovorom te države članice ni bila zadovoljna, zato je vložila to tožbo.
29. S sklepom predsednika Sodišča z dne 19. maja 2011 je bila Češki republiki in Italijanski republiki dovoljena intervencija v podporo predlogom Zvezne republike Nemčije.
Tožba
Očitek glede neodvisnosti subjekta, ki mu je zaupano opravljanje odločilnih funkcij, naštetih v Prilogi II k Direktivi Sveta 91/440
Trditve strank
30. Komisija trdi, da mora biti subjekt, na katerega je preneseno izvajanje odločilnih funkcij iz Priloge II k Direktivi 91/440, ekonomsko, in ne le pravno, neodvisen od podjetja, ki zagotavlja prevozne storitve v železniškem prometu.
31. V zvezi s tem trdi, da je treba izraz „podjetje“ iz člena 6(3) Direktive 91/440, čeprav ta izrecno ne določa, da mora biti subjekt, na katerega se prenese izvajanje teh odločilnih funkcij, „neodvisen“ od družb, ki opravljajo prevozne storitve v železniškem prometu, v skladu s sodno prakso Sodišča razlagati tako, da zajema vse subjekte, ki delujejo kot „gospodarska enota“, čeprav so pravno ločeni.
32. Po mnenju Komisije je treba člen 6(3) Direktive 91/440 razlagati tako, da mora odločilne funkcije, ki jih izvaja upravljavec infrastrukture, izvajati subjekt, ki ni le pravno ločen od prevoznikov v železniškem prometu, ampak tudi organizacijsko in pri odločanju ni odvisen od njih.
33. Nato Komisija trdi, da je treba, kadar navedene odločilne funkcije izvaja družba, ki je odvisna družba v železniškem holdingu, kot je družba DB Netz, presoditi, ali in pod katerimi pogoji se lahko ta odvisna družba, ki je poleg tega upravljavec železniške infrastrukture, pristojen za izvajanje teh odločilnih funkcij, šteje za „neodvisno“ od podjetja, ki zagotavlja prevozne storitve v železniškem prometu, – to so holding in njegove odvisne družbe, ki zagotavljajo storitve prevozov blaga in potnikov v železniškem prometu – kljub temu da pripadata isti skupini.
34. Vendar naj Zvezna republika Nemčija ne bi predvidela učinkovitih mehanizmov za zagotavljanje, da je upravljavec železniške infrastrukture DB Netz organizacijsko in pri odločanju neodvisen ter da neodvisno izvaja odločilne funkcije, navedene v Prilogi II k Direktivi 91/440. Komisija iz tega sklepa, da ta država članica ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) Direktive 91/440 in iz Priloge II k tej direktivi ter iz členov 4(2) in 14(2) Direktive 2001/14.
35. Komisija naj bi v zvezi s preverjanjem, ali države članice lahko dokažejo, da njihovi nacionalni železniški holdingi ali drugi nadzorni organi zagotavljajo potrebno neodvisnost odločilnih funkcij, navedenih v Prilogi II k Direktivi 91/440, da matična družba in hčerinske družbe ne morejo biti gospodarska enota in ne morejo delovati kot eno samo podjetje ter da ni navzkrižja interesov, že leta 2006 objavila merila, na podlagi katerih preverja neodvisnost, ki se zahteva v skladu z Direktivo 2001/14, in ukrepe, predvidene za zagotovitev te neodvisnosti. Ta merila naj bi bila navedena v prilogi 5 k delovnemu dokumentu služb Komisije, ki naj bi bil priložen poročilu Komisije z dne 3. maja 2006 Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o izvajanju prvega železniškega paketa (COM(2006) 189) (v nadaljevanju: priloga 5).
36. V zvezi s tem Komisija, prvič, trdi, da mora spoštovanje obveznosti glede neodvisnosti nadzorovati neodvisen organ, kot je železniški regulatorni organ, ali tretja oseba. V primeru kršitve zahteve po neodvisnosti bi konkurenti morali imeti možnost pritožbe. Komisija meni, da v Zvezni republiki Nemčiji ti določbi nista upoštevani.
37. Po mnenju Komisije je iz člena 5a splošnega zakona o železnicah namreč razvidno, da lahko Eisenbahn-Bundesamt (zvezni urad za železnice) izvaja samo določbe glede neodvisnosti, ki so že zapisane v nemškem pravu, podobno kot določbe iz člena 9a tega zakona. Eisenbahn-Bundesamt nima nobenih pristojnosti v zvezi s sprejemanjem strukturnih ukrepov, kot so spreminjanje organizacijske strukture holdinga, odločanje o organizacijski strukturi upravljavca infrastrukture v odnosu do holdinga, premeščanje vodstvenih delavcev, ki ne izpolnjujejo merila neodvisnosti, ali spreminjanje organizacijskih postopkov upravljanja odločilnih funkcij, navedenih v Prilogi II k Direktivi 91/440.
38. Drugič, Komisija meni, da morajo obstajati pravne ali vsaj pogodbene določbe o neodvisnosti v odnosu med holdingom in subjektom, pristojnim za izvajanje teh odločilnih funkcij, med zadnjenavedenim subjektom in drugimi podjetji v skupini, ki zagotavljajo storitve v železniškem prometu, ali drugimi organi, ki jih holding obvladuje, to je med drugim skupščina delničarjev subjekta, ki mu je zaupano izvajanje navedenih odločilnih funkcij.
39. Komisija trdi, da so člen 9a splošnega zakona o železnicah, ki vsebuje določbe o neodvisnosti, ter določbe notranjih predpisov železniškega holdinga, kot je člen 1(3) pogodbe o prevzemu nadzora in prenosu dobička, ki družbi DB AG prepoveduje dajanje navodil, kar bi ogrozilo pravno in organizacijsko neodvisnost družbe DB Netz AG pri odločanju o operativnem voznem redu, dodeljevanju vlakovnih poti in zaračunavanju uporabnin, zaščitni ukrepi, ki pa sami ne zadoščajo za zagotavljanje neodvisnosti odločilnih funkcij, navedenih v Prilogi II k Direktivi 91/440, ter preprečevanje navzkrižja interesov in nadzora holdinga nad organom, pristojnim za odločilne funkcije.
40. Tretjič, Komisija meni, da člani uprave holdinga in drugih podjetij v holdingu ne smejo biti v upravi subjekta, pristojnega za odločilne funkcije, navedene v Prilogi II k Direktivi 91/440.
41. Meni namreč, da ni mogoče trditi, da je uprava subjekta, pristojnega za navedene odločilne funkcije, pri odločanju neodvisna od uprave holdinga, če obe upravi sestavljajo iste osebe. Komisija dodaja, da nobena pravna določba ne nasprotuje takemu položaju.
42. Četrtič, članom uprave subjekta, pristojnega za odločilne funkcije, navedene v Prilogi II k Direktivi 91/440, in višjemu vodstvu, ki opravlja odločilne funkcije, naj nobena določba ustrezno število let po tem, ko zapustijo zadevni subjekt, ne bi prepovedovala, da sprejmejo zaposlitev na mestu višjega vodstvenega delavca v holdingu ali drugih organih, ki jih obvladuje.
43. Takih določb v nemškem pravu namreč ni, v praksi pa naj bi številni vodstveni delavci družbe DB Netz prestopili iz tega subjekta v holding ali druge hčerinske družbe.
44. Petič, Komisija trdi, da mora biti upravni odbor subjekta, pristojnega za odločilne funkcije, navedene v Prilogi II k Direktivi 91/440, imenovan po jasno opredeljenih pogojih in s pravnimi jamstvi za popolno neodvisnost njegovega odločanja. Njegovo imenovanje in odpoklic bi moral nadzorovati neodvisen organ.
45. Šestič, Komisija trdi, da mora subjekt, pristojen za te odločilne funkcije, imeti svoje osebje in delovati v ločenih prostorih ali prostorih z zavarovanim dostopom. V poslovniku tega subjekta ali pogodbah o zaposlitvi, ki jih je sklenil ta subjekt, bi moralo biti jasno navedeno, da so stiki s holdingom in drugimi družbami, ki jih obvladuje, omejeni na poslovno komunikacijo, povezano z izvajanjem navedenih odločilnih funkcij. Dostop do informacijskih sistemov bi moral biti zaščiten, tako da se zagotavlja neodvisnost teh odločilnih funkcij.
46. Zvezna republika Nemčija trdi, da člena 4(2) in 14(2) Direktive 2001/14 ne zahtevata popolne ekonomske neodvisnosti, ampak zahtevata, da je upravljavec infrastrukture pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisen, kadar sprejema nekatere jasno opredeljene odločitve, kot so dodeljevanje vlakovnih poti in zaračunavanje uporabnin za infrastrukturo, v skladu s členom 6(3) Direktive 91/440 v povezavi s Prilogo II k tej direktivi.
47. Ta država članica trdi, da se merila za preučitev dokaza o neodvisnosti iz priloge 5 ne ujemajo z upoštevnimi zavezujočimi določbami v zadevnem primeru, določenimi v členu 6(3) Direktive 91/440, Prilogi II k Direktivi 91/440 ter členih 4(2) in 14(2) Direktive 2001/14. Poleg tega naj dokument, ki vsebuje prilogo 5, ne bi bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije  in naj ne bi bil zavezujoč pravni akt. Zato se na prilogo 5 v tem postopku ni mogoče sklicevati.
48. Italijanska republika v tem postopku intervenira samo v podporo trditvam, ki jih Zvezna republika Nemčija navaja v odgovor na očitek Komisije.
49. Italijanska republika pripominja, da se obveznost ločitve funkcije prevoznih storitev v železniškem prometu od funkcije upravljanja infrastrukture, ki jo je določil zakonodajalec Unije, nanaša na računovodstvo.
50. Ta država članica poudarja, da Komisija v zvezi s holdinško obliko zagovarja protisloven pristop, ker naj bi vzpostavila domnevo nezdružljivosti, saj je ta oblika zakonsko priznana, vendar je z direktivama 91/440 in 2001/14 lahko združljiva le, če holding nima ali ne izvaja nobenih posebnih pravic, lastnih takemu holdingu.
51. Namen zakonodaje Unije naj nikakor ne bi bil uvesti obveznost, da se ločijo lastniške strukture ali organizacijske ureditve, ki imajo enakovredne učinke na področju neodvisnosti upravljanja, pač pa spoštovati in zagotavljati diskrecijsko pravico držav članic in zainteresiranih podjetij, da sprejmejo različne vrste organizacijskih oblik.
52. Italijanska republika se ob upoštevanju besedila in cilja te zakonodaje ne strinja s trditvijo Komisije, da je treba odločilne funkcije, navedene v Prilogi II k Direktivi 91/440, prenesti na subjekte zunaj skupine, ki ji pripada prevoznik v železniškem prometu.
Presoja Sodišča
53. Komisija Zvezni republiki Nemčiji očita, da ni sprejela posebnih ukrepov, ki omogočajo zagotovitev neodvisnosti upravljavca železniške infrastrukture, družbe DB Netz, ki ji je bilo zaupano izvajanje nekaterih odločilnih funkcij iz Priloge II k Direktivi 91/440, čeprav družba DB Netz spada v holding DB AG, katerega del so tudi prevozniki v železniškem prometu.
54. Komisija namreč meni, da mora zadevna država članica za zagotovitev, da je ta subjekt pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisen v smislu členov 4(2) in 14(2) Direktive 2001/14, sprejeti posebna in podrobna pravila, kot izhajajo iz priloge 5.
55. V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 6(1) in (2) Direktive 91/440 nalaga le računovodsko ločitev dejavnosti prevoznih storitev, ki jih opravljajo prevozniki v železniškem prometu, in dejavnosti upravljanja železniške infrastrukture, ločitev dejavnosti opravljanja prevoznih storitev s strani prevoznikov v železniškem prometu in dejavnosti upravljanja železniške infrastrukture pa se lahko opravi na podlagi organizacijske delitve na področja znotraj enega podjetja, kot je to v holdingu.
56. Vendar člen 6(3) Direktive 91/440 določa, da morajo države članice za zagotovitev pravičnega in enakopravnega dostopa do železniške infrastrukture sprejeti ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev, da je izvajanje odločilnih funkcij, navedenih v Prilogi II k Direktivi 91/440, zaupano organom ali podjetjem, ki sami ne opravljajo prevoznih storitev v železniškem prometu, in to ne glede na to, kakšne organizacijske oblike so določene, in da je to mogoče dokazati.
57. Vsekakor člena 4(2) in 14(2) Direktive 2001/14 določata, da morajo biti subjekti, ki jim je naloženo opravljanje funkcije zaračunavanja in dodeljevanja, pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisni.
58. V obravnavanem primeru je družba DB Netz kot upravljavec železniške infrastrukture vključena v podjetje DB AG, ki kot holding nadzoruje tudi prevoznike v železniškem prometu. Zato mora biti družba DB Netz, da bi lahko prevzela opravljanje funkcij zaračunavanja in dodeljevanja, pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisna od družbe DB AG.
59. V zvezi s tem ni sporno, da je družba DB Netz pravni subjekt, ki je ločen od družbe DB AG, in da ima lastne organe in sredstva, ki so ločeni od organov in sredstev družbe DB AG.
60. Glede preostalega Komisija v tožbi navaja, da je treba pri presoji, ali je upravljavec infrastrukture, ki je tako kot družba DB Netz sestavni del podjetja, v katerem so nekatere enote prevozniki v železniškem prometu, pri sprejemanju odločitev neodvisen, uporabiti prilogo 5.
61. V navedeni prilogi je določeno, da mora spoštovanje obveznosti neodvisnosti nadzorovati neodvisen organ ali tretja oseba, da morajo glede neodvisnosti obstajati zakonske ali vsaj pogodbene določbe, da mora biti določena prepoved dvojnih funkcij med upravnimi organi različnih družb v holdingu, da mora biti določeno prehodno obdobje za prestop članov vodstvenih organov iz enote, ki opravlja odločilne funkcije, naštete v Prilogi II k Direktivi 91/440, v katero koli drugo enoto holdinga, da mora odpoklic in imenovanje članov upravnega odbora upravljavca železniške infrastrukture nadzorovati neodvisen organ in da mora imeti subjekt, ki je pristojen za te odločilne funkcije, svoje osebje in mora delovati v prostorih, ki so ločeni.
62. Prvič, treba je navesti, da priloga 5 nima zavezujočega pravnega učinka. Nikoli namreč ni bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije  in objavljena je bila pet let po začetku veljavnosti Direktive 2001/14, to je tri leta po poteku roka za prenos te direktive v nacionalni pravni red. Ob uveljavitvi direktiv 91/440 in 2001/14 merila iz priloge 5 torej niso obstajala. Poleg tega in ne glede na ta časovni zamik navedena priloga in merila, ki jih vsebuje, niso bila vključena niti v besedilo direktiv 91/440 in 2001/14 niti v drug zakonodajni akt. Zato državi članici ni mogoče očitati, da teh meril ni vključila v določbe zakonskih predpisov, s katerimi sta bili v nacionalni pravni red preneseni direktivi 91/440 in 2001/14.
63. Drugič, primerjave z določbami, ki se nanašajo na notranji trg električne energije in notranji trg zemeljskega plina, ki jo je navedla Komisija, ni mogoče sprejeti. Direktiva 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES (UL L 211, str. 55) in Direktiva 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (UL L 211, str. 94) namreč podeljujeta regulativnemu organu široka pooblastila za nadzor v zvezi z neodvisnostjo operaterja prenosnega sistema. V skladu s členom 19(2) teh direktiv lahko regulativni organ nasprotuje imenovanju ali odpoklicu članov uprave ali upravnega odbora operaterja prenosnega sistema. Člen 19(3) navedenih direktiv določa, da v obdobju treh let pred imenovanjem osebe, odgovorne za upravljanje, in/ali člani uprave operaterja prenosnega sistema niso imeli nobene strokovne funkcije ali odgovornosti, neposrednega ali posrednega interesa ali poslovnega odnosa z vertikalno integriranim podjetjem ali katerim koli njegovim delom ali njegovimi delničarji s kontrolnim deležem, razen z operaterjem prenosnega sistema. Člen 19(4) teh direktiv določa, da zaposleni pri operaterju prenosnega sistema nimajo nobene druge poklicne funkcije v nobenem drugem delu holdinga s področja energije. Člen 19(7) direktiv 2009/72 in 2009/73 določa obdobje neskladnosti med opravljanjem funkcij pri operaterju prenosnega sistema in opravljanjem dejavnosti, ki je v zvezi z drugim delom vertikalno integriranega podjetja.
64. Ti direktivi vsebujeta izrecne določbe o pogojih za izvajanje dejavnosti v družbi, ki je operater prenosnega sistema, in o obdobjih neskladnosti, drugače pa je glede Direktive 2001/14, ki ne določa meril v zvezi z neodvisnostjo, ki mora biti zagotovljena v odnosu med upravljavcem infrastrukture, pristojnim za izvajanje odločilnih funkcij, naštetih v Prilogi II k Direktivi 91/440, in prevozniki v železniškem prometu, torej direktivi 91/440 in 2001/14 ne vsebujeta teh meril in Zvezni republiki Nemčiji ni mogoče naložiti, naj jih spoštuje.
65. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da zgolj to, da merila, kot so merila iz priloge 5, niso bila prenesena v nemško pravo, ne pomeni, da družba DB Netz kot upravljavec infrastrukture pri sprejemanju odločitev ni neodvisna od družbe DB AG.
66. V skladu z ustaljeno sodno prakso pa mora v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU Komisija dokazati zatrjevano neizpolnitev. Torej mora Komisija Sodišču predložiti dokaze, na podlagi katerih lahko to preveri obstoj te neizpolnitve, ne da bi se lahko oprlo na kakršne koli domneve (glej zlasti sodbe z dne 26. aprila 2005 v zadevi Komisija proti Irski, C-494/01, ZOdl., str. I-3331, točka 41; z dne 6. oktobra 2009 v zadevi Komisija proti Finski, C-335/07, ZOdl., str. I-9459, točka 46, in z dne 10. decembra 2009 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C-390/07, točka 43).
67. Vendar Komisija ni predložila nobenega konkretnega dokaza, da družba DB Netz glede načina sprejemanja odločitev ni neodvisna od družbe DB AG.
68. V zvezi s tem je med drugim iz člena 1 pogodbe o prevzemu nadzora in prenosu dobička, sklenjene 1. junija 1999 med DB AG in DB Netz, ter iz člena 4 poslovnika uprave družbe DB Netz razvidno, da je namen nekaterih določb iz teh zasebnopravnih aktov, da se v praksi družbi DB Netz zagotovi neodvisnost pri sprejemanju odločitev v razmerju do družbe DB AG.
69. Zato je bila naloga Komisije, da glede na cilje direktiv 91/440 in 2001/14 ter glede na vse elemente, vključno z elementi zasebnega prava, ki urejajo odnos med družbama DB Netz in DB AG, dokaže, da družba DB Netz v praksi pri sprejemanju odločitev ni neodvisna od družbe DB AG.
70. Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba očitek Komisije glede neodvisnosti subjekta, ki mu je zaupano opravljanje odločilnih funkcij, naštetih v Prilogi II k Direktivi Sveta 91/440, zavrniti.
Očitek v zvezi z zaračunavanjem uporabnin
Trditve strank
71. Komisija trdi, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti iz členov 7(3) in 8(1) Direktive 2001/14.
72. Trdi, da so v členu 14(4) splošnega zakona o železnicah, s katerim je Zvezna republika Nemčija prenesla ti določbi, vrzeli. Ta določba naj namreč še vedno ne bi omogočala, da se zanesljivo ugotovi, ali je treba uporabiti načelo neposrednih stroškov iz člena 7(3) Direktive 2001/14 ali načelo skupnih stroškov iz člena 8(1) Direktive 2001/14 in pod katerimi pogoji je treba uporabiti prvo ali drugo načelo.
73. Poleg naj bi se Zvezna republika Nemčija odločila za načelo skupnih stroškov. Vendar pa naj ne bi v celoti upoštevala pogojev, ki so potrebni za uporabo člena 8(1) Direktive 2001/14, in zlasti ne tistega, ki se nanaša na opredelitev okoliščin, v katerih je treba preizkusiti sposobnost trga, da prenese te stroške, kar je nujno za preverjanje, ali jih lahko prenesejo vsi tržni deli.
74. Zvezna republika Nemčija meni, da določbe nemške zakonodaje v zvezi z upoštevanjem konkurenčnosti v celoti izpolnjujejo zahteve iz člena 8(1), prvi stavek, Direktive 2001/14. Glede preizkusa sposobnosti kritja stroškov naj Direktiva 2001/14 namreč ne bi zahtevala, da se presoja konkurenčnost vsakega tržnega dela. Člen 14(4) splošnega zakona o železnicah, s katerim je ta člen Direktive 2001/14 prenesen v nacionalno zakonodajo, naj bi v skladu z besedilom in ciljem te direktive le naslovnike te določbe zavezoval k zagotavljanju konkurenčnosti, zlasti konkurenčnosti mednarodnega železniškega prevoza blaga. Torej naj bi se z nacionalnim pravom spoštovali zahteve in cilji Direktive 2001/14.
75. Pri obračunavanju zneska uporabnine bi se lahko upoštevali celotni stroški. Zato bi lahko družba DB Netz uporabnine zaračunavala tako, da bi pokrila stroške infrastrukture, ki se ne krijejo iz državnih subvencij.
76. Zvezna republika Nemčija zavrača trditev Komisije, da v nemških predpisih tržni deli iz člena 8(1) Direktive 2001/14 niso opredeljeni. Ta država članica trdi, da je polni učinek tega regulativnega cilja zagotovljen s členom 14(4), tretji stavek, splošnega zakona o železnicah. Poleg tega naj bi bilo iz določb v zvezi z neodvisnostjo pri določanju cen razvidno, da zakonodaja Unije prepušča skrb za oceno plačilne sposobnosti povpraševanja podjetjem, ki so dejavna na trgu. Člen 8(1) Direktive 2001/14 naj ne bi izrecno določal nobene širše zahteve – med drugim glede informacij prevoznikov v železniškem prometu – na področju postopka in nadzora.
77. Češka republika se tako glede očitkov o domnevno nepravilnem prenosu zadevnih določb prava Unije kot glede očitka o domnevni kršitvi povezanih določb členov 7(3) in 8(1) Direktive 2001/14 strinja z argumenti Zvezne republike Nemčije, da ta država članica določbe, ki jih navaja Komisija, izvaja pravilno.
78. Natančneje, po mnenju Češke republike je treba v zvezi s kršitvijo člena 7(3) Direktive 2001/14 pojasniti pojem „stroški, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve“, da se preveri, ali se zgoraj navedene določbe kršijo.
Presoja Sodišča
79. V tem očitku Komisija Zvezni republiki Nemčiji v bistvu očita, da ni sprejela zakonodaje, ki bi jasno določala, ali je treba uporabiti načelo neposrednih stroškov iz člena 7(3) Direktive 2001/14 ali načelo skupnih stroškov iz člena 8(1) te direktive in pod katerimi pogoji je treba uporabiti prvo ali drugo načelo.
80. V skladu z odstavkom 3 člena 7 Direktive 2001/14 morajo biti brez poseganja v odstavek 4 ali 5 ali v člen 8 te direktive uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve.
81. Člen 8(1) Direktive 2001/14 določa, da če trg to prenese, lahko država članica pobere pribitke za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture.
82. Treba je spomniti, da je eden od ciljev, ki se uresničujejo z ureditvijo zaračunavanja uporabnin, uvedeno z Direktivo 2001/14, zagotovitev, da je upravljavec infrastrukture pri upravljanju neodvisen. Z drugimi besedami, ta mora, kakor je navedel generalni pravobranilec v točki 80 sklepnih predlogov, ureditev zaračunavanja uporabnin uporabljati kot instrument upravljanja. Iz uvodne izjave 12 te direktive tako izhaja, da mora ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti v okviru, kakor ga določijo države članice, spodbujati upravljavce železniške infrastrukture, da optimalno izkoristijo svojo infrastrukturo. Da pa bi navedeni upravljavci lahko izvedli tako optimizacijo, morajo imeti določeno polje proste presoje, kot je razvidno iz uvodne izjave 20 navedene direktive.
83. Poleg tega je tudi za izvajanje drugih določb Direktive 2001/14 potrebno, da se upravljavcem železniške infrastrukture pusti neka stopnja prilagodljivosti, zato da so spodbujeni, da optimalno izkoristijo svojo infrastrukturo. Člen 8(2) te direktive namreč določa, da upravljavec infrastrukture lahko določi ali obdrži višje uporabnine na podlagi dolgoročnih stroškov investicijskih projektov. Na podlagi člena 9 te direktive lahko ta upravljavec določi popuste pri uporabninah, ki jih prejme od prevoznikov.
84. Treba je tudi navesti, da člen 4(1) Direktive 2001/14 določa razdelitev pristojnosti med državo članico in upravljavcem infrastrukture glede ureditve zaračunavanja uporabnin. Države članice namreč izdelajo okvir za zaračunavanje uporabnin, medtem ko obračunavanje in pobiranje uporabnin izvaja upravljavec infrastrukture. Vendar lahko država, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 78 sklepnih predlogov, naloži pribitke za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture, če jih trg prenese in če to ne izključuje uporabe infrastrukture s strani tistih tržnih delov, ki lahko plačajo vsaj stroške, nastale neposredno zaradi izvajanja železniških prevoznih storitev, in stopnjo donosnosti naložbe.
85. Treba je ugotoviti, da ima zaradi upoštevanja ciljev, ki se uresničujejo z Direktivo 2001/14, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 77 sklepnih predlogov, uporabnina za infrastrukturo najnižjo raven, ki ustreza stroškom, nastalim neposredno pri izvajanju storitve, določene v členu 7(3) te direktive, in najvišjo raven, ki izhaja iz skupnih stroškov upravljavca infrastrukture, kot to določa člen 8(1) te direktive.
86. Direktiva 2001/14 določa, da se lahko uporabnina giblje med tema skrajnima točkama, pri tem pa se upoštevajo nezadostnost infrastrukturnih zmogljivosti, kot določa člen 7(4) te direktive, stroški vplivov na okolje, kakor je navedeno v členu 7(5), posebni investicijski projekti iz člena 8(2) navedene direktive in popusti pri uporabninah, ki jih določa člen 9 te direktive.
87. V zvezi s trditvijo Komisije, da člen 14(4) splošnega zakona o železnicah ne omogoča, da se določi, ali je treba uporabiti načelo neposrednih stroškov iz člena 7(3) Direktive 2001/14 ali načelo skupnih stroškov iz člena 8(1) te direktive, je tako treba ugotoviti, da teh dveh načel, kot je bilo ugotovljeno v točkah 84 in 85 te sodbe, ni mogoče zamenjati drugega z drugim. Ureditev iz člena 8(1) Direktive 2001/14 je mogoče uporabiti le, če trg to prenese, in treba je opraviti tržno študijo, da se preveri, ali je tako.
88. V obravnavanem primeru ta nacionalna določba omogoča celotno kritje nastalih stroškov in upravljavcu infrastrukture dopušča razlikovanje med storitvami medkrajevnega prevoza potnikov, lokalnega prevoza potnikov in prevoza blaga ter razlikovanje glede na segmente na notranjem trgu teh prevoznih storitev. Vendar kot je navedel generalni pravobranilec v točki 85 sklepnih predlogov, Direktiva 2001/14 državam članicam ne nalaga določitve podrobnejših pravil za zaračunavanje uporabnin.
89. Glede trditve Komisije, da je treba preizkusiti sposobnost trga, da prenese stroške, zato da se preveri, ali lahko vsi deli trga prenesejo te stroške, je treba ugotoviti, da mora upravljavec infrastrukture ta preizkus opraviti le, če želi pobirati pribitke stroškov posebej glede na dele trga. Kot je bilo navedeno v točki 84 te sodbe, je država članica pristojna le za izdelavo okvira za zaračunavanje uporabnin, medtem ko obračunavanje uporabnin izvaja upravljavec infrastrukture. Iz navedenega izhaja, da na podlagi Direktive 2001/14 Zvezna republika Nemčija ni dolžna v nacionalni zakonodaji določiti meril, na podlagi katerih mora upravljavec infrastrukture določiti zmogljivost delov trga za morebitno povečanje stroškov, in okoliščin, v katerih to mora storiti.
90. Glede na zgoraj navedeno je treba zavrniti očitek Komisije glede zaračunavanje uporabnin.
Očitek v zvezi z mehanizmom spodbud za znižanje stroškov
Trditve strank
91. Komisija trdi, da člen 6(2) Direktive 2001/14 ni bil prenesen v nemško zakonodajo. Po mnenju te institucije nobeden od mehanizmov, ki jih navaja Zvezna republika Nemčija, upravljavca infrastrukture ne spodbuja k omejevanju stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop. Poleg tega naj sporazumi o storitvi in financiranju, sklenjeni med nemško državo, podjetji družbe DB AG, ki se ukvarjajo z upravljanjem infrastrukture, in to družbo, ne bi vsebovali nobene določbe o zniževanju stroškov infrastrukture in zaračunavanju uporabnin.
92. Zvezna republika Nemčija trdi, da člen 6(1) Direktive 2001/14 izhaja iz načela, da je treba uravnotežiti vsaj prihodke od uporabnin in državno financiranje na eni strani ter infrastrukturne odhodke na drugi. Meni, da so višina stroškov, povezanih z infrastrukturnimi storitvami, znesek uporabnin za dostop in znesek državnega financiranja v ekonomskem odnosu, ki izključuje enostranske pravne zahteve. Zato iz določb te direktive ni mogoče sklepati na enostransko obveznost zniževanja stroškov ali uporabnin. Cilj zniževanja stroškov in uporabnin za dostop iz člena 6(2) navedene direktive naj bi bil odvisen od upoštevanja varnosti in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev.
93. Ta država članica trdi tudi, da Direktiva 2001/14 ne zahteva dejanskega znižanja stroškov ali uporabnin za dostop. Nasprotno, ta obveznost bi se morala uravnotežiti z drugimi zahtevami glede strukture zaračunavanja uporabnin. Na splošno bi bilo treba zagotoviti uresničitev dolgoročnega cilja, to je ravnovesje med infrastrukturnimi prihodki in odhodki.
94. Zvezna republika Nemčija tudi meni, da lahko v skladu z besedilom člena 6(3) Direktive 2001/14 nacionalni zakonodajalec določi izvedbeni instrument, ki ga bo uporabil ob prenosu, to je bodisi pogodba, sklenjena med pristojnim organom in upravljavcem infrastrukture, bodisi ustrezni predpisi.
95. Ta država članica trdi, da je mehanizem spodbud iz člena 6(2) Direktive 2001/14 v celoti prenesla v nacionalno zakonodajo. Sporazum o storitvi in financiranju (Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung, v nadaljevanju: LuFV) naj bi izpolnjeval pogoje glede pogodbe iz člena 6(3) te direktive, zato naj bi pomenil učinkovit sistem za spodbujanje zniževanja stroškov in uporabnin za dostop v skladu s členom 6(2) te direktive.
96. LuFV naj bi namreč zlasti upravljavcem infrastrukture nalagal številne obveznosti glede zagotavljanja kakovosti in informacij. Naložene kvalitativne zahteve naj bi zagotavljale, da se kakovost železniške infrastrukture postopoma izboljšuje. Ta sporazum naj bi omejeval subvencije zvezne države za naložbe za nadomestitev na znesek 2,5 milijarde EUR na leto in naj bi upravljavce infrastrukture zavezoval, da za vzdrževanje prog predvidijo svoja finančna sredstva.
97. Poleg tega naj bi v železniškem sektorju obstajale številne sistemske spodbude za zniževanje stroškov, ker je treba podjetja, ki upravljajo infrastrukturo, voditi kot gospodarska podjetja, ki morajo spoštovati načela zasebnega gospodarstva, zlasti tako, da je vodenje podjetja usmerjeno v konkurenco, zato da se poveča dobiček, kar naj bi bila močna spodbuda za družbo DB Netz, da zniža svoje stroške.
Presoja Sodišča
98. Komisija v tem očitku Zvezni republiki Nemčiji v bistvu očita, da ni vzpostavila mehanizmov, ki bi upravljavca infrastrukture spodbudili k omejevanju stroškov, ki nastanejo v zvezi s storitvijo zagotavljanja infrastrukture, ali k zniževanju ravni uporabnin za dostop.
99. Komisija in Zvezna republika Nemčija si nasprotujeta glede vprašanja, ali morajo biti za upravljavca infrastrukture določeni tako spodbujevalni ukrepi za znižanje stroškov zagotavljanja infrastrukture kot tudi – in to neodvisno od zadnjenavedenih – spodbujevalni ukrepi za znižanje uporabnin za dostop.
100. Spomniti je treba, da morajo države članice v skladu s členom 6(1) Direktive 2001/14 določiti pogoje za zagotovitev, da računovodska evidenca tega upravljavca pod normalnimi pogoji poslovanja in v primernem obdobju uravnoteži vsaj prihodke od uporabnin, presežke iz drugih komercialnih dejavnosti in državno financiranje na eni strani ter infrastrukturne odhodke na drugi. V skladu s členom 6(2) te direktive se upravljavcem železniške infrastrukture zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop.
101. V zvezi s tem odstavek 3 člena 6 Direktive 2001/14 določa, da se mora obveznost, ki izhaja iz odstavka 2 tega člena, izvesti bodisi z večletno pogodbo, ki določa financiranje s strani države, sklenjeno med upravljavcem železniške infrastrukture in pristojnim organom, bodisi z uvedbo primernih ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili. Države članice lahko torej spodbujevalne ukrepe določijo v okviru večletne pogodbe ali s predpisi.
102. V obravnavani zadevi so LuFV sklenili nemška država, družba DB AG in podjetja te družbe, ki upravljajo železniško infrastrukturo, in je spodbujevalni ukrep v smislu večletne pogodbe iz člena 6(3) Direktive 2001/14.
103. Pogoji, ki veljajo za državno financiranje, kakršne določa LuFV, namreč spodbujajo upravljavca infrastrukture, da zniža stroške, ker omejujejo subvencije zvezne države za naložbe za nadomestitev na 2,5 milijarde EUR na leto ne glede na inflacijo, zaradi česar mora ta upravljavec, ki je zavezan k stalnemu vzdrževanju kakovosti, zmanjšati stroške. To velja še toliko bolj, ker mora upravljavec infrastrukture iz lastnih sredstev prispevati za izvedbo naložbe za nadomestitev.
104. LuFV tudi nalaga obveznosti glede zagotavljanja kakovosti in informacij, ki jih mora upravljavec infrastrukture spoštovati, sicer je lahko kaznovan.
105. Tako ti ukrepi upravljavca infrastrukture spodbujajo k zmanjšanju stroškov in posredno k znižanju uporabnin.
106. V zvezi s trditvijo Komisije, da člen 6(2) Direktive 2001/14 državam članicam nalaga sprejetje ukrepov za spodbujanje znižanja uporabnin za dostop, ki so ločeni od ukrepov za spodbujanje zmanjšanja stroškov, je treba ugotoviti, da je v uvodni izjavi 40 te direktive navedeno, da je železniška infrastruktura naravni monopol in da je zato treba upravljavcem infrastrukture zagotoviti spodbude za zmanjševanje stroškov in učinkovito upravljanje svoje infrastrukture. V tej uvodni izjavi pa niso navedene uporabnine, temveč le stroški.
107. Člen 6(2) Direktive 2001/14 sicer določa, da je treba sprejeti spodbude za zniževanje stroškov in uporabnin za dostop. Vendar ne določa, da morajo biti ti ukrepi sprejeti ločeno.
108. Strinjanje s stališčem Komisije pomeni priznati, da mora država članica spodbujati upravljavca infrastrukture, da z znižanjem uporabnin prenese na uporabnika omrežja del presežkov, nastalih zaradi povečanja učinkovitosti, čeprav je lahko postavljen v položaj, v katerem ne more pokriti vseh stroškov zagotavljanja infrastrukture. V skladu s to razlago bi morala država članica v zameno za prenos teh presežkov financirati infrastrukturo. Ugotoviti je treba, da bi bila taka razlaga v nasprotju s členom 6(1), drugi pododstavek, Direktive 2001/14, ki določa, da lahko država članica v okviru za zaračunavanje uporabnin iz členov 7 in 8 te direktive od upravljavca infrastrukture zahteva, da svojo računovodsko evidenco uravnoteži brez državnega financiranja.
109. Zato je treba ugotoviti, da je obveznost spodbujanja upravljavca infrastrukture, da zniža stroške zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop, v obravnavanem primeru izpolnjena z ukrepi za znižanje stroškov zagotavljanja infrastrukture, ker ti ukrepi vplivajo tudi na znižanje uporabnin, kot je bilo ugotovljeno v točkah od 102 do 105 te sodbe.
110. Poleg tega je treba ugotoviti, da ukrepi za spodbujanje znižanja stroškov zagotavljanja infrastrukture lahko le povzročijo znižanje uporabnin za dostop ne glede na to, ali so določeni na podlagi člena 7(3) Direktive 2001/14 ali na podlagi člena 8(1) te direktive.
111. Iz zgoraj navedenih ugotovitev je razvidno, da je treba očitek Komisije v zvezi z mehanizmom spodbud za znižanje stroškov zavrniti.
Očitek v zvezi s pristojnostmi regulatornega organa
Trditve strank
112. Komisija najprej trdi, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti iz člena 30(4) Direktive 2001/14 v povezavi s členom 10(7) Direktive 91/440.
113. Po mnenju Komisije lahko regulatorni organ obveznost iz člena 10(7) Direktive 91/440, to sta nadzor nad konkurenco na trgih železniških prevoznih storitev in odprava nezaželenega razvoja dogodkov na teh trgih, izpolni le, če je pooblaščen, da prevoznike v železniškem prometu in upravljavce infrastrukture zasliši neodvisno od pritožb ali suma, da je bila storjena kršitev zadevnih direktiv, ter če ima pravico, da jih z ustreznimi zagroženimi sankcijami prisili k odgovoru na zahtevo za pridobitev informacij. Če regulatorni organ ne bi imel informacij, ki bi jih pridobil s takimi zahtevami za pridobitev informacij, ne bi mogel začeti postopka na lastno pobudo, ker bi se vedno opiral samo na informacije, ki so jih posredovali pritožniki.
114. Dalje, Komisija meni, da prenos člena 30(4) Direktive 2001/14 ni popoln, ker v tem členu ni razlikovanja med upravljavcem infrastrukture in prevozniki v železniškem prometu.
115. Nazadnje, če regulatorni organ ne bi mogel zahtevati informacij, bi se lahko oprl le na informacije, ki mu jih želijo sporočiti prevozniki v železniškem prometu, kar pa naj se ne bi ujemalo s cilji Direktive 2001/14.
116. Po trditvah Zvezne republike Nemčije člen 30(4) Direktive 2001/14 ne zahteva, da je regulatorni organ pristojen za pridobivanje informacij, ne da bi za to obstajal kak poseben razlog ali sum kršitve. Nasprotno, to določbo bi bilo treba razlagati v okviru področja uporabe in regulativnega cilja te direktive, to sta dodeljevanje železniških infrastrukturnih zmogljivosti in zaračunavanje uporabnin za te zmogljivosti. V teh okoliščinah naj bi regulatorni organ opravljal funkcijo pritožbenega organa, ki v okviru dodeljevanja zmogljivosti in zaračunavanja uporabnin nadzoruje in zagotavlja enakopraven dostop do železniške infrastrukture. S to določbo naj bi bila predvidena le materialna pravica do pridobitve informacij in ustrezna obveznost zagotavljanja informacij, ne da bi se v navedeni direktivi postavljalo vprašanje sankcioniranja v zvezi s takimi pravicami.
117. Prav tako naj člen 10(7) Direktive 91/440 regulatornemu organu ne bi podeljeval pravice do pridobivanja informacij in nalaganja sankcij na področju konkurence.
Presoja Sodišča
118. V tem očitku Komisija Zvezni republiki Nemčiji v bistvu očita, da s tem, da ni določila, da lahko regulatorni organ, ki je določen v členu 30 Direktive 2001/14, prevoznike v železniškem prometu in upravljavce infrastrukture zasliši neodvisno od pritožb ali konkretnega suma, da je bila storjena kršitev direktiv 91/440 in 2001/14, in da jim naloži sankcije, ni izpolnila obveznosti iz člena 10(7) Direktive 91/440 in člena 30(4) Direktive 2001/14.
119. V skladu s členom 30(4) Direktive 2001/14 ima regulatorni organ pravico, da od upravljavca železniške infrastrukture, od prosilcev in vsake prizadete tretje stranke v zadevni državi članici zahteva potrebne informacije, ki mu morajo biti predložene takoj.
120. Ugotoviti je treba, da se na podlagi člena 30(4) Direktive 2001/14 ne zahteva, da ima regulatorni organ pravico pridobiti informacije, ne da bi bil za to podan poseben razlog ali sum, da je bila storjena kršitev.
121. V zvezi s tem je treba navesti, da je treba člen 30(4) Direktive 2001/14 razlagati ob upoštevanju področja uporabe tega člena in cilja, ki se s to direktivo uresničuje.
122. Kot izhaja iz uvodne izjave 16 Direktive 2001/14, ureditev zaračunavanja uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti omogoča lojalno konkurenco pri zagotavljanju železniških prevoznih storitev. Poleg tega v skladu z uvodno izjavo 46 te direktive učinkovito upravljanje ter pravična in enakopravna uporaba železniške infrastrukture zahtevata ustanovitev regulatornega organa, ki nadzoruje uporabo predpisov Unije in deluje kot pritožbeni organ, ne glede na možnost sodne revizije.
123. Ta razlaga je podprta tudi s ciljem Direktive 2001/14, ki je določen v členu 1 te direktive. V skladu s to določbo namreč navedena direktiva ureja načela in postopke, ki se uporabljajo za določanje in zaračunavanje uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti.
124. Iz zgoraj navedenega in iz pravnega okvira, v katerega je umeščen člen 30(4) Direktive 2001/14, izhaja, da je naloga regulatornega organa iz te določbe, da v okviru dodeljevanja zmogljivosti in zaračunavanja uporabnin nadzoruje in zagotavlja enakopraven dostop do železniške infrastrukture. Zato možnost tega organa, da pridobi informacije, izhaja iz člena 30(2) Direktive 2001/14, ki določa, da ima prosilec pravico vložiti pravno sredstvo pri tem organu, če meni, da je bil nepravično obravnavan, diskriminiran ali kako drugače oškodovan.
125. V zvezi z vprašanjem, ali člen 10(7) Direktive 91/440 v povezavi s členom 30(4) Direktive 2001/14 regulatornemu organu omogoča, da opravi preiskavo na lastno pobudo, ne da bi bila vložena pritožba in ne da bi bil podan poseben razlog ali sum, da je bila storjena kršitev, je treba spomniti, da člen 10(7) Direktive 91/440 določa, da konkurenco na trgih železniških prevoznih storitev, vključno s trgom železniškega prevoza blaga, spremlja regulatorni organ, ustanovljen po členu 30 Direktive 2001/14, ali kateri koli drug organ z enako stopnjo neodvisnosti.
126. Ugotoviti je treba, da v členu 10(7) Direktive 91/440 ni navedena možnost ali obveznost, da država članica od regulatornega organa zahteva, da v okviru nadzora nad konkurenco pridobi informacije, ne da bi bil podan poseben razlog ali sum, da je bila storjena kršitev, ali da naloži sankcije.
127. Člen 10(7), drugi pododstavek, tretji stavek, Direktive 91/440 sicer res določa, da regulatorni organ na podlagi pritožbe in po potrebi na lastno pobudo čim prej odloči o primernih ukrepih za odpravo nezaželenega razvoja dogodkov na teh trgih. Vendar je iz sistematike te določbe, ki napotuje na člen 30 Direktive 2001/14, katerega področje uporabe je obravnavano v točkah od 121 do 125 te sodbe, razvidno, da je treba mesto, ki ga ima ta stavek v členu 10(7), drugi pododstavek, Direktive 91/440, in pristojnost regulatornega organa, da na lastno pobudo odloči o primernih ukrepih za odpravo nezaželenega razvoja dogodkov na trgih prevoznih storitev, razlagati tako, da ta organ lahko postopa, ne da bi bila vložena pritožba, na podlagi informacij, s katerimi je bil seznanjen, zlasti ko je podan konkreten sum, da je bila storjena kršitev, ne pa tako, da ima pravico uvesti lastno preiskavo in od zadevnih podjetij zahtevati, da v njej sodelujejo.
128. Zato člen 10(7) Direktive 91/440 in člen 30(4) Direktive 2001/14 ne določata izrecno, da morajo države članice sprejeti ukrepe, ki regulatornemu organu omogočajo, da pridobi informacije, ne da bi bila podana pritožba ali sum, da sta bili navedeni direktivi kršeni, in da naloži sankcije za te morebitne kršitve. Tako Zvezni republiki Nemčiji ni mogoče očitati, da v nacionalni zakonodaji ni določila takih ukrepov.
129. Iz zgoraj navedenega je razvidno, da je treba očitek Komisije v zvezi s pristojnostmi regulatornega organa zavrniti. Torej iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba tožbo Komisije zavrniti.
Stroški
130. V skladu s členom 138(1) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Zvezna republika Nemčija je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
131. V skladu s členom 140(1) Poslovnika Češka republika in Italijanska republika, ki sta se kot intervenientki udeležili postopka, nosita svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.
3. Češka republika in Italijanska republika nosita svoje stroške.