CELEX: 62010CJ0463
Muutoksenhaku
Valtiontuet
Asetus (EY) N:o 659/1999
10 artiklan 3 kohta
Tietojen antamista koskeva välipäätös
SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi

Tuomion perustelut
1. Deutsche Post AG (jäljempänä Deutsche Post) ja Saksan liittotasavalta vaativat valituksillaan unionin tuomioistuinta kumoamaan Euroopan unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-570/08, Deutsche Post vastaan komissio, sekä asiassa T-571/08, Saksa vastaan komissio, 14.7.2010 antamat määräykset (jäljempänä yhdessä valituksenalaiset määräykset), joilla unionin yleinen tuomioistuin on jättänyt tutkimatta valittajien kanteet, joissa vaadittiin kumoamaan Saksan liittotasavallalle osoitettu, 30.10.2008 tehty komission välipäätös, joka koskee tietojen antamista Deutsche Postille myönnettyä valtiontukea koskevassa menettelyssä (jäljempänä riidanalainen toimi).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltion, joka ilmoittaa Euroopan komissiolle uuden tuen myöntämishankkeen, ”on toimitettava ilmoituksessaan kaikki tarvittavat tiedot, jotta komissio pystyy tekemään 4 ja 7 artiklan mukaisen päätöksen”.
3. Asetuksen N:o 659/1999 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos komissio katsoo, että tiedot, jotka asianomainen jäsenvaltio antaa 2 artiklan mukaisesti ilmoitetusta toimenpiteestä, ovat puutteelliset, se pyytää kaikki tarvittavat lisätiedot. – –
2. Jos asianomainen jäsenvaltio ei anna pyydettyjä tietoja komission asettamassa määräajassa tai jos se antaa puutteelliset tiedot, komissio lähettää muistutuksen, jossa se asettaa aiheellisen lisämääräajan, jonka kuluessa tiedot on annettava. .
3. Ilmoitus on katsottava peruutetuksi, jos pyydettyjä tietoja ei anneta asetetussa määräajassa – –.”
4. Asetuksen N:o 659/1999 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos komissiolla on miltä hyvänsä taholta saatuja tietoja oletetusta sääntöjenvastaisesta tuesta, se tutkii tiedot viipymättä.
2. Se pyytää tarvittaessa tietoja asianomaiselta jäsenvaltiolta. Tämän asetuksen 2 artiklan 2 kohtaa sekä 5 artiklan 1 ja 2 kohtaa sovelletaan soveltuvin osin.
3. Jos asianomainen jäsenvaltio ei 5 artiklan 2 kohdan mukaisesta muistutuksesta huolimatta anna pyydettyjä tietoja komission asettamassa määräajassa tai jos se antaa puutteelliset tiedot, komissio vaatii päätöksellä, jäljempänä ’tietojen antamista koskeva välipäätös’, tietoja annettavaksi. Päätöksessä on eriteltävä vaadittavat tiedot ja asetettava määräaika, jonka kuluessa tiedot on annettava.”
5. Asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Mahdollista sääntöjenvastaista tukea koskevan tutkinnan tuloksista on tehtävä päätös 4 artiklan 2, 3 tai 4 kohdan mukaisesti. Jos on kyse muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, menettely päätetään 7 artiklan mukaisella päätöksellä. Jollei jäsenvaltio noudata tietojen antamista koskevaa välipäätöstä, päätös tehdään saatavilla olevien tietojen perusteella.”
6. Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1) 18 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”kun komissio päätöksellään vaatii yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä antamaan tietoja, päätöksessä – – ilmoitetaan lisäksi oikeudesta hakea päätökseen muutosta yhteisöjen tuomioistuimelta”.
Asian tausta
7. Komissio aloitti 12.9.2007 Deutsche Post AG:lle myönnettyä valtiontukea (C 36/07 (ex NN 25/07)) koskevan EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn. Yhteenveto tästä päätöksestä julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (C 245, s. 21).
8. Komissio lähetti 17.7.2008 Saksan liittotasavallalle tietojensaantipyynnön, joka sisälsi kyselylomakkeen Deutsche Postin tuloista ja menoista vuodesta 1989 vuoteen 2007 ulottuvalla ajanjaksolla. Komissio lähetti kyseiselle jäsenvaltiolle 12.8.2008 ja 21.8.2008 muistutuksen, jossa se pyysi uudelleen tätä lähettämään pyydetyt tiedot.
9. Saksan liittotasavalta vahvisti 5.8.2008, 14.8.2008 ja 29.9.2008 antamissaan vastauksissa, että se kieltäytyy antamasta Deutsche Postin vuoden 1995 jälkeisiä tuloja ja menoja koskevia tietoja. Se väitti muun muassa, että komission tutkinnan on rajoituttava vuosiin 1989–1994 ja että vastaaminen kyselylomakkeeseen edellyttäisi kohtuutonta ajankäyttöä ja työpanosta.
10. Komissio kehotti Saksan liittotasavaltaa riidanalaisella toimella asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdan nojalla toimittamaan 20 päivän kuluessa kaikki kyselylomakkeeseen vastaamiseksi tarpeelliset tiedot. Komissio lisäsi, että jos Saksan viranomaiset eivät tästä kehotuksesta huolimatta toimita pyydettyjä tietoja määräajassa, se tekee päätöksensä saatavillaan olevien tietojen perusteella asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Oikeudenkäyntimenettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalaiset määräykset
11. Deutsche Post (asia T-570/08) ja Saksan liittotasavalta (asia T-571/08) nostivat kumpikin 22.12.2008 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen riidanalaisen toimen kumoamiseksi.
12. Komissio esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.3.2009 toimittamillaan erillisillä asiakirjoilla unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohtaan perustuvan tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskevan oikeudenkäyntiväitteen. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi oikeudenkäyntiväitteen ja katsoi, ettei riidanalainen toimi ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
13. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin katsoo edellä mainitussa asiassa Deutsche Post vastaan komissio annetun määräyksen 24–26 kohdassa ja edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio annetun määräyksen 22–25 kohdassa yhtäältä, että lähtökohdaksi on otettava toimenpiteen asiasisältö eikä sen muoto määritettäessä sitä, onko se SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, ja toisaalta, että menettelyn kuluessa toteutettu toimenpide, jolla valmistellaan lopullista päätöstä ja jolla ei ole oikeusvaikutuksia, ei voi olla kumoamiskanteen kohteena. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin viittaa erityisesti asiassa 60/81, IBM vastaan komissio, 11.11.1981 annettuun tuomioon (Kok., s. 2639, Kok. Ep. VI, s. 231, 9 ja 10 kohta) sekä asiassa C-521/06 P, Ahtinaïki Techniki vastaan komissio, 17.7.2008 annettuun tuomioon (Kok., s. I-5829, 46 kohta).
14. Kun tarkastellaan riidanalaisen toimen vaikutuksia, unionin yleinen tuomioistuin korostaa edellä mainitussa asiassa Deutsche Post vastaan komissio annetun määräyksen 29 ja 30 kohdassa sekä edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio annetun määräyksen 28 ja 29 kohdassa, ettei mistään seuraamuksesta ole säädetty siinä tapauksessa, ettei jäsenvaltio noudata tietojen antamista koskevaa välipäätöstä. Tällaisella välipäätöksellä pyritään kontradiktorisen periaatteen noudattamiseen.
15. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa edellä mainitussa asiassa Deutsche Post vastaan komissio antamansa määräyksen 31 ja 32 kohdassa sekä edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio antamansa määräyksen 30 ja 31 kohdassa, että riidanalainen toimi kuuluu kyseessä olevan tukitoimenpiteen hallinnolliseen tutkintamenettelyyn, joka käydään muodollisen tutkintamenettelyn ja lopullisen päätöksenteon välissä. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan riidanalainen toimi ei ennakoi lopullista päätöstä, koska komissio voi vielä tässä vaiheessa katsoa, ettei kyseessä ole valtiontuki tai että kyseinen tuki soveltuu tai ei sovellu sisämarkkinoille. Tästä seuraa unionin yleisen tuomioistuimen mukaan, että riidanalainen toimi on menettelyn kuluessa toteutettu toimenpide, jolla valmistellaan komission lopullista päätöstä.
16. Deutsche Post ja Saksan liittotasavalta viittaavat EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamispäätöksestä nostettua kannetta koskevaan oikeuskäytäntöön (ks. asia C-400/99, Italia v. komissio, tuomio 9.10.2001, Kok., s. I-7303) ja väittävät, ettei toimen väliaikaisuus merkitse välttämättä, että siitä ei voitaisi nostaa kannetta; vastauksena tähän väitteeseen unionin yleinen tuomioistuin katsoo edellä mainitussa asiassa Deutsche Post vastaan komissio annetun määräyksen 36 kohdassa ja edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio annetun määräyksen 35 kohdassa, että tällaisen aloittamispäätöksen ja riidanalaisen toimen vaikutukset eivät ole verrattavissa toisiinsa.
17. Unionin yleinen tuomioistuin väittää valituksenalaisten määräysten 42 kohdassa Deutsche Postin ja Saksan liittotasavallan prosessuaalisen tilanteen väitetystä huonontumisesta riidanalaisen toimen noudattamatta jättämisen tapauksessa, että Saksan viranomaisten kieltäytyminen antamasta komissiolle vaadittuja riidanalaiseen toimeen sisältyviä tietoja – ei riidanalainen toimi itsessään – voi viedä asianomaisilta mahdollisuuden vedota lopullisen päätöksen tosiseikkoja koskevien perustelujen puutteellisuuteen. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että jos Saksan viranomaisten mielestä komission pyytämät tiedot eivät ole tarpeen tosiseikkojen selvittämiseksi tai jos pyydetyt tutkimukset aiheuttaisivat liian suuria kustannuksia toivottuun tulokseen nähden, ne voivat päättää olla noudattamatta niille osoitettua välipäätöstä.
18. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo edellä mainitussa asiassa Deutsche Post annetun määräyksen 46 kohdassa ja edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio annetun määräyksen 45 kohdassa, ettei riidanalainen toimi ole SEUT 263 kohdassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
Asianosaisten vaatimukset ja oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
Asia Deutsche Post vastaan komissio (C-463/10 P)
19. Deutsche Post vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa edellä mainitussa asiassa Deutsche Post vastaan komissio annetun määräyksen
– kumoaa riidanalaisen toimen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
20. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen ja
– velvoittaa Deutsche Postin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asia Saksa vastaan komissio (C-475/10 P)
21. Saksan liittotasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio annetun määräyksen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen ja
– velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23. Unionin tuomioistuimen presidentin 15.12.2010 antamalla määräyksellä asiat C-463/10 P ja C-475/10 P yhdistettiin suullista käsittelyä ja tuomiota varten.
Valitukset
24. Deutsche Post ja Saksan liittotasavalta väittävät valitustensa tueksi, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisissa määräyksissä tehnyt useita oikeudellisia virheitä tulkitessaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettua kannekelpoisen toimen käsitettä. Ne vetoavat tässä yhteydessä viiteen valitusperusteeseen. Ensimmäinen niistä koskee SEUT 288 artiklan noudattamatta jättämistä, toinen sen oikeuskäytännön noudattamatta jättämistä, jonka mukaan valtiontukien alalla valmistelevat toimet voivat olla kannekelpoisia toimia, kolmas tietojen antamista koskevan välipäätöksen oikeusvaikutusten sivuuttamista, neljäs tehokkaan oikeussuojan periaatteen loukkaamista sekä viides SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaan perustuvan komission ja jäsenvaltioiden välisen toimivallan jaon noudattamatta jättämistä.
25. Koska neljä ensimmäistä valitusperu stetta liittyvät läheisesti toisiinsa, niitä on tutkittava yhdessä.
Asianosaisten lausumat
26. Saksan liittotasavalta ja Deutsche Post väittävät, että asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdassa valtuutetaan komissio nimenomaisesti tekemään muodollinen päätös. SEUT 288 artiklan nojalla tällainen päätös on pakollinen ja siten luonteeltaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen edellä mainitussa asiassa Deutsche Post vastaan komissio annetun määräyksen 26 kohdassa ja edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio annetun määräyksen 25 kohdassa, kun se ei ole ottanut huomioon riidanalaisen toimen muotoa.
27. Saksan liittotasavallan mukaan se seikka, että riidanalainen toimi on valtiontuen tutkintamenettelyn kuluessa toteutettu toimenpide, ei vaikuta sen luonteeseen kannekelpoisena toimena. Lopullisen päätöksen kannekelpoisuus ei suojele riittävästi asianosaisten etuja.
28. Valittajat väittävät edelleen, että riippumatta riidanalaisen toimen muodosta – ja toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut edellä mainitussa asiassa Deutsche Post vastaan komissio annetun määräyksen 46 kohdassa sekä edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio annetun määräyksen 45 kohdassa – asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohtaan perustuva tietojen antamista koskeva välipäätös saa aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka vaikuttavat suoraan kyseessä oleviin jäsenvaltioon ja yritykseen. Saksan liittotasavallan mukaan tällainen päätös päättää hallinnollisen menettelyn valtiontukien alalla, koska komissio voi sen avulla tehdä päätöksen sen asiakirja-aineistoon sisältyvien tietojen perusteella, jos kyseessä oleva jäsenvaltio ei noudata välipäätöstä. Lisäksi jäsenvaltio, joka ei noudata asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohtaan, luettuna yhdessä SEUT 288 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, perustuvaa velvollisuuttaan, voi joutua SEUT 258 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteeksi.
29. Komissio väittää, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimia tai päätöksiä, joista voidaan nostaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kumoamiskanne, ovat ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (ks. mm. em. asia IBM v. komissio, tuomion 9 kohta; asia C-308/95, Alankomaat v. komissio, tuomio 5.10.1999, Kok., s. I-6513, 26 kohta; asia C-443/97, Espanja v. komissio, tuomio 6.4.2000, Kok., s. 2415, 27 kohta; asia C-147/96, Alankomaat v. komissio, tuomio 22.6.2000, Kok., s. I-4723, 25 kohta ja asia C-131/03 P, Reynolds Tobacco ym. v. komissio, tuomio 12.9.2006, Kok., s. I-7795, 54 kohta). SEUT 288 artiklassa tarkoitettu päätös ei välttämättä saa aikaan tällaisia oikeusvaikutuksia. Komission mukaan kyseessä olevan toimen tai päätöksen asiasisältö – ei muoto – määrittää sen, onko se kannekelpoinen toimi. Näin ollen SEUT 288 artiklassa tarkoitetusta päätöksestä tai jostakin toimesta nostettu kumoamiskanne on mahdollinen vain silloin, kun tällä päätöksellä tai toimella on oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden.
30. Unionin yleinen tuomioistuin on komission mukaan perustellusti katsonut, ettei riidanalaisella toimella ole sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voisivat vaikuttaa valittajien etuihin.
31. Komissio selittää tässä yhteydessä, että valtiontukia koskevassa menettelyssä jäsenvaltioilla on velvollisuus SEU 4 artiklan 3 kohdan nojalla antaa komissiolle kaikki tiedot, joita tämä tarvitsee ratkaistakseen, onko kyseessä valtiontuki vai ei ja soveltuuko se sisämarkkinoille. Jäsenvaltion velvollisuus antaa pyydetyt tiedot komission käyttöön johtuu siten ennemminkin SEU 4 artiklan 3 kohdasta kuin tietojen antamista koskevasta välipäätöksestä.
32. Tietojen antamista koskevalla välipäätöksellä pyritään komission mukaan noudattamaan kontradiktorista periaatetta hallinnollisessa menettelyssä. Jäsenvaltiolla on asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdassa ja 5 artiklan 2 kohdassa säädetyn tietojensaantipyynnön ja muistutuksen jälkeen viimeinen mahdollisuus antaa pyydetyt tiedot, ennen kuin komissio tekee päätöksensä käytettävissään olevien tietojen perusteella.
33. Komissio toteaa, ettei sillä ole valtiontukia koskevissa asioissa, toisin kuin kartelliasioissa, mitään tutkintavaltaa ennen lopullisen päätöksen tekemistä. Komissio ei siis voi selvittää tosiseikkoja ilman jäsenvaltioiden lojaalia yhteistyötä. Komissio ei voi tehdä päätöstä sen käytettävissä olevien tietojen perusteella tietojen antamista koskevan välipäätöksen vuoksi vaan sen vuoksi, että jäsenvaltio ei noudata tätä välipäätöstä. Myöskään se, että komissio katsoo saaneensa riittävästi tietoja ja lakkaa etsimästä niitä, ei itsessään saa aikaan mitään oikeusvaikutuksia. Tällaisia vaikutuksia on sitä vastoin sillä tosiseikkojen oikeudellisella arvioinnilla, jonka komissio tekee lopullisessa päätöksessään. Näin ollen tietojen antamista koskeva välipäätös on vain valmisteleva toimi, joka ei vaikuta kyseessä olevan jäsenvaltion oikeudelliseen asemaan.
34. Komissio lisää, että valittajien mahdollisuus nostaa kumoamiskanne tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevasta lopullisesta päätöksestä takaa niille riittävän oikeussuojan. Valmistelevia toimia mahdollisesti rasittaviin lainvastaisuuksiin voitaisiin vedota sellaisen kanteen tueksi, joka on nostettu tällaisten valmistelevien toimenpiteiden perusteella toteutettua lopullista tointa vastaan (em. asia IBM v. komissio, tuomion 12 kohta).
35. Komissio korostaa lopuksi sitä, että tietojen antamista koskevan välipäätöksen noudattamatta jättämisestä ei aiheudu minkäänlaista seuraamusta. Jättäessään noudattamatta välipäätöstä jäsenvaltio ilmoittaa implisiittisesti, että komissiolla olevat tiedot ovat täydelliset ja että komissio voi tehdä päätöksensä niiden perusteella. Pelkkä mahdollisuus siihen, että jäsenvaltiota vastaan voitaisiin aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely, ei ole seuraamus eikä seikka, joka voi vaikuttaa mainitun jäsenvaltion etuihin. Koska jäsenvaltioilla on SEU 4 artiklan 3 kohdan perusteella velvollisuus antaa komissiolle kaikki tiedot, joita tämä tarvitsee arvioidakseen valtiontuen olemassaoloa ja sen soveltuvuutta sisämarkkinoille, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely voidaan aloittaa myös ilman tietojen antamista koskevaa välipäätöstä. Jäsenvaltion etuihin vaikutetaan vain, jos komissio todella päättää nostaa jäsenvaltiota vastaan kanteen perussopimuksen rikkomisen vuoksi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
36. Jäsenvaltioiden tai toimielinten nostamia kumoamiskanteita koskevasta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat muodostaan riippumatta kaikki toimielinten toteuttamat toimenpiteet, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia (ks. mm. asia 22/70, komissio v. neuvosto, ns. AETR-tapaus, tuomio 31.3.1971, Kok., s. 263, Kok. Ep. I, s. 553, 42 kohta; asia C-316/91, parlamentti v. neuvosto, tuomio 2.3.1994, Kok., s. I-625, Kok. Ep. XV, s. I-55, 8 kohta; em. asia Espanja v. komissio, tuomion 27 kohta; yhdistetyt asiat C-138/03, C-324/03 ja C-431/03, Italia v. komissio, tuomio 24.11.2005, Kok., s. I-10043, 32 kohta; asia C-301/03, Italia v. komissio, tuomio 1.12.2005, Kok., s. I-10217, 19 kohta ja asia C-370/07, komissio v. neuvosto, tuomio 1.10.2009, Kok., s. I-8917, 42 kohta). Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että asian C-475/10 P kantajan kaltainen jäsenvaltio voi nostaa kumoamiskanteen toimesta, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia ilman, että sen tarvitsisi osoittaa oikeussuojan tarvetta (ks. vastaavasti asia 45/86, komissio v. neuvosto, tuomio 26.3.1987, Kok., s. 1493, Kok. Ep. IX, s. 55, 3 kohta ja em. asia komissio v. neuvosto, tuomio 1.10.2009, 16 kohta).
37. Oikeuskäytännössä on toistuvasti katsottu, että kun luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö nostaa kumoamiskanteen toimielimen toimesta, kumoamiskanne on mahdollinen vain, jos tällä toimella on tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (ks. mm. em. asia IBM v. komissio, tuomion 9 kohta; em. asia Athinaïki Techniki v. komissio, tuomion 29 kohta ja asia C-322/09 P, NDSHT v. komissio, tuomio 18.11.2010, tuomion 45 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
38. On kuitenkin korostettava, että edellä olevassa kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä on kehitetty luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden unionin tuomioistuimissa sellaisista toimista nostamien kanteiden yhteydessä, jotka on osoitettu näille. Kun muu kuin etuoikeutettu kantaja nostaa kumoamiskanteen toimesta, jota ei ole osoitettu sille, kuten edellä mainitussa asiassa Deutsche Post vastaan komissio, vaatimus siitä, että riidanalaisen toimen sitovien oikeusvaikutusten on vaikutettava kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi, menee ainakin osittain päällekkäin SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa asetettujen vaatimusten kanssa.
39. On myös todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisissa määräyksissä hyväksynyt komission esittämän oikeudenkäyntiväitteen todetessaan, ettei riidanalainen toimi ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
40. Sen arvioimiseksi, onko unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan näissä määräyksissä, ettei asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdan perusteella tehty tietojen antamista koskeva välipäätös voi olla kumoamiskanteen kohteena, on siis tutkittava tämän tuomion 36 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella, onko tällainen välipäätös toimi, jolla on tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia.
41. Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että asetuksen N:o 659/1999 10 artiklassa säädetään kaksivaiheisesta menettelystä, jonka tarkoituksena on, että komissio saa kyseessä olevalta jäsenvaltiolta lainvastaiseksi väitettyä valtiontukea koskevat tarvittavat tiedot, jotta se voi arvioida toimenpiteen luonteen ja soveltuvuuden yhteismarkkinoille.
42. Ensimmäisestä vaiheesta asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 2 kohdassa säädetään, että komissio voi pyytää kyseessä olevaa jäsenvaltiota toimittamaan sille tietoja lainvastaiseksi väitetystä valtiontuesta.
43. Jos jäsenvaltio sille osoitetusta muistutuksesta huolimatta ei anna pyydettyjä tietoja määräajassa, komissio toisessa vaiheessa asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdan mukaisesti ”vaatii päätöksellä – – tietoja annettavaksi”. Näin ollen menettelyn toinen vaihe merkitsee sitä, että komissio tekee SEUT 288 artiklassa tarkoitetun ”päätöksen”, mitä kyseinen toimielin ei myöskään kiistä.
44. SEUT 288 artiklan mukaan ”päätös on kaikilta osiltaan velvoittava”. Kun unionin lainsäätäjä on säätänyt, että tietojen antamista koskeva välipäätös on muodoltaan päätös, sillä on ollut tarkoitus tehdä tästä toimesta sitova.
45. Edellä todetuista seikoista ilmenee, että asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdan perusteella tehdyllä päätöksellä on tarkoitus saada aikaan tämän tuomion 36 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja sitovia oikeusvaikutuksia, ja siten se on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
46. Edellä kuvattua analyysiä tukee oikeuskäytäntö, joka liittyy tietojen antamista koskeviin välipäätöksiin, jotka on tehty 6.2.1962 annetun neuvoston asetuksen N:o 17 ([EY 81] ja [EY 82] artiklan ensimmäinen täytäntöönpanoasetus) (EYVL 1962, 13, s. 204) 11 artiklan perusteella; siinä säädettiin asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan tavoin kaksivaiheisesta menettelystä, jonka toisessa vaiheessa komissio tekee päätöksen, josta voidaan nostaa kumoamiskanne (ks. asia 136/79, National Panasonic v. komissio, tuomio 26.6.1980, Kok., s. 2033, Kok. Ep. V, s. 261 ja asia 374/87, Orkem v. komissio, tuomio 18.10.1989, Kok., s. 3283, Kok. Ep. X, s. 231). Samoin asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdasta ilmenee kiistatta, että päätöksen muodossa tehty tietojen antamista koskeva välipäätös on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
47. Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisissa määräyksissä mainitsema oikeuskäytäntö, jonka mukaan toimen sitovan luonteen arvioimiseksi huomioon on otettava sen asiasisältö eikä sen muotoa, ei muuta tätä analyysiä.
48. Toisin kuin komissio väittää, se, ettei asetuksessa N:o 659/1999 säädetä seuraamuksesta siinä tapauksessa, että jäsenvaltio ei noudata tietojen antamista koskevaa välipäätöstä, ei ole ratkaiseva tekijä arvioitaessa sitä, voidaanko toimesta nostaa kumoamiskanne.
49. Unionin yleinen tuomioistuin on myös tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan edellä mainitussa asiassa Deutsche Post vastaan komissio annetun määräyksen 31, 32 ja 46 kohdassa sekä edellä mainitussa asiassa Saksa vastaan komissio annetun määräyksen 30, 31 ja 45 kohdassa, että koska riidanalainen toimi oli luonteeltaan valmisteleva, se ei ole oikeuskäytännössä tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
50. Tässä yhteydessä on muistutettava, että menettelyn kuluessa toteutetut toimenpiteet, joilla valmistellaan lopullista päätöstä, eivät lähtökohtaisesti ole toimia, joista voidaan nostaa kumoamiskanne (ks. em. asia IBM v. komissio, tuomion 10 kohta; em. asia Athinaîki Techniki v. komissio, tuomion 42 kohta ja asia C-362/08 P, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, tuomio 26.1.2010, Kok., s. I-669, 52 kohta). Menettelyn kuluessa toteutetut toimet, joita tässä tarkoitetaan, ovat ensi sijassa toimia, jotka ilmaisevat toimielimen väliaikaisen kannan (ks. vastaavasti em. asia IBM v. komissio, tuomion 20 kohta; yhdistetyt asiat C-133/87 ja C-150/87, Nashua Corporation ym. v. komissio ja neuvosto, tuomio 14.3.1990, Kok., s. I-719, 8–10 kohta; asia C-282/95 P, Guérin Automobiles v. komissio, tuomio 18.3.1997, Kok., s. I-1503, 34 kohta ja asia C-147/96, Alankomaat v. komissio, tuomio 22.6.2000, Kok., s. I-4723, 35 kohta).
51. Kumoamiskanne, joka on nostettu toimesta, jolla ilmaistaan komission väliaikainen näkemys, voisi aiheuttaa sen, että unionin tuomioistuimilla olisi velvollisuus arvioida kysymyksiä, joihin kyseisellä toimielimellä ei vielä ole ollut mahdollisuutta ottaa kantaa, mistä seuraisi pääasian argumentoinnin ennakoiminen sekä hallinnollisen menettelyn ja unionin tuomioistuimissa tapahtuvan asian käsittelyn eri vaiheiden sekoittuminen. Tällaisen kanteen hyväksyminen olisi vastoin komission ja unionin tuomioistuinten toimivallan jakoa koskevaa järjestelmää ja oikeussuojakeinojen järjestelmää, joista määrätään perustamissopimuksessa, sekä hyvän oikeudenhoidon ja komission hallinnollisen menettelyn sääntöjenmukaisen kulun vaatimuksia (ks. em. asia IBM v. komissio, tuomion 20 kohta).
52. Nyt käsiteltävissä asioissa kumoamiskanne, joka on nostettu riidanalaisesta toimesta, jolla komissio on pyytänyt Saksan viranomaisilta tietoja Deutsche Postin tuloista ja menoista vuosilta 1989–2007, ei aiheuta sekaannusvaaraa hallinnollisen menettelyn ja unionin tuomioistuimissa tapahtuvan asian käsittelyn eri vaiheiden välillä (em. asia IBM v. komissio, tuomion 20 kohta). Tällainen kumoamiskanne ei johda siihen, että unionin tuomioistuimet lausuisivat valtiontuen olemassaolosta tai sen mahdollisesta soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
53. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että menettelyn kuluessa toteutetusta toimesta ei voida myöskään nostaa kannetta, jos todetaan, että toimen lainvastaisuuteen voidaan vedota siitä lopullisesta päätöksestä nostettavan kanteen tueksi, jonka valmistelemiseksi se on toteutettu. Tällaisessa tilanteessa menettelyn lopettamisesta tehdystä päätöksestä nostettu kanne turvaa riittävän oikeussuojan (ks. em. asia IBM v. komissio, tuomion 12 kohta; asia 53/85, AKZO Chemie ja AKZO Chemie UK v. komissio, tuomio 24.6.1986, Kok., s. 1965, Kok. Ep. VIII, s. 675, 19 kohta ja em. asia Italia v. komissio, tuomio 9.10.2001, 63 kohta).
54. Jos tämä viimeinen edellytys ei kuitenkaan täyty, katsotaan, että menettelyn kuluessa toteutettu toimi – riippumatta siitä, ilmaistaanko sillä kyseessä olevan toimielimen väliaikainen kanta – saa aikaan itsenäisiä oikeusvaikutuksia ja näin ollen siitä on voitava nostaa kumoamiskanne (ks. em. asia AKZO Chemie ja AKZO Chemie UK v. komissio, tuomion 20 kohta; asia C-170/89, BEUC v. komissio, tuomio 28.11.1991, Kok., s. I-5709, Kok. Ep. XI, s. I-525, 9–11 kohta; asia C-39/93 P, SFEI ym. v. komissio, tuomio 16.6.1994, Kok., s. I-2681, 28 kohta; em. asia Italia v. komissio, tuomio 9.10.2001, 57–68 kohta ja em. asia Athinaîki Techniki v. komissio, tuomion 54 kohta).
55. Nyt käsiteltävissä asioissa on todettava, että asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohtaan perustuva tietojen antamista koskeva välipäätös saa aikaan itsenäisiä oikeusvaikutuksia.
56. Päätöksestä, jolla lopetetaan Deutsche Postin saamaksi väitettyyn valtiontukeen liittyvä menettely, nostettu kanne ei turvaa riittävää oikeussuojaa valittajille.
57. Tästä on todettava yhtäältä, kuten valittajat nyt käsiteltävissä asioissa väittävät, että jos välipäätös on suhteeton siltä osin kuin pyydetyt tiedot eivät ole merkityksellisiä valtion toimenpiteen arvioimiseksi SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan suhteen, menettelyn kuluessa toteutetun toimen lainvastaisuudet eivät voi vaikuttaa komission lopullisen päätöksen laillisuuteen, koska viimeksi mainittu ei perustu välipäätöksen avulla saatuihin tietoihin.
58. Toisaalta kehottaessaan asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdan perusteella jäsenvaltiota antamaan pyydetyt tiedot komissio tekee SEUT 288 artiklassa tarkoitetun päätöksen. Tästä seuraa, että jäsenvaltion kieltäytyminen tällaisen välipäätöksen noudattamisesta merkitsee sille SEUT 258 artiklan mukaisesti kuuluvien jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä.
59. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä jäsenvaltio, jolle tietojen antamista koskevan välipäätöksen kaltainen päätös on osoitettu, ei voi pätevästi perustella sen täytäntöön panematta jättämistä sen väitetyllä lainvastaisuudella. Tällaisen välipäätöksen laillisuus on aina riitautettava erillisessä menettelyssä, toisin sanoen SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla kumoamiskanteella (ks. vastaavasti asia C-261/99, komissio v. Ranska, tuomio 22.3.2001, Kok., s. I-2537, 18 kohta ja asia C-419/06, komissio v. Kreikka, tuomio 14.2.2008, 52 kohta).
60. Menettelyn kuluessa toteutetun toimen mahdollisen lainvastaisuuden vaikutuksia ei siis voida tehdä tyhjiksi lopullisesta päätöksestä nostetulla kanteella. Se, että jäsenvaltio, joka ei noudata tietojen antamista koskevaa välipäätöstä, jättää noudattamatta asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, voidaan nimittäin todeta lopullisesta päätöksestä mahdollisesti nostetun kumoamiskanteen tuloksesta riippumatta.
61. Lopuksi on hylättävä komission väite siitä, että mahdollisuus nostaa kumoamiskanne asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdan nojalla tehdystä päätöksestä johtaisi tilanteeseen, jossa jäsenvaltio, joka kieltäytyy vastaamasta ilmoitettua tai ilmoittamatonta tukea koskevaan tietojensaantipyyntöön, saisi laajempaa oikeussuojaa silloin, kun kyseessä on ilmoittamaton tuki.
62. Tässä yhteydessä on muistutettava, että asetuksen N:o 659/1999 5 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos asianomainen jäsenvaltio ei muistutuksen saatuaan anna komission tietojensaantipyynnössä pyydettyjä tietoja ilmoitetusta tuesta tämän asettamassa määräajassa tai jos se antaa puutteelliset tiedot, ilmoitus on katsottava peruutetuksi. Tällöin ilmoituksen peruutuksen vaikutuksena on se, että tällaista tukea on pidettävä ilmoittamattomana tukena, joten kyseessä olevan jäsenvaltion kieltäytyminen pyydettyjen tietojen ilmoittamisesta johtaa sekä alun perin ilmoitetun tuen tapauksessa että tapauksessa, jossa tukea ei koskaan ole ilmoitettu, kannekelpoisen toimen eli asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun ”päätöksen” tekemiseen.
63. Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei riidanalaisesta toimesta voida nostaa kumoamiskannetta. Näin ollen neljä ensimmäistä valitusperustetta on hyväksyttävä ilman, että viidettä valitusperustetta on tarpeen tutkia.
64. Asiassa C-463/10 P komissio on kuitenkin pyytänyt unionin tuomioistuinta siinä tapauksessa, että katsoisi riidanalaisen toimen olevan SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, korvaamaan perustelut edellä mainitussa asiassa Deutsche Post annetun määräyksen osalta ja toteamaan, että De utsche Postin nostama kanne oli jätettävä tutkimatta, koska kyseisellä yrityksellä ei ole SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettua asiavaltuutta. Komissio oli tässä asiassa esittämällään oikeudenkäyntiväitteellään väittänyt, että riidanalainen toimi ei koske Deutsche Postia suoraan eikä erikseen.
65. Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi nostaa kanteen toiselle henkilölle osoitetusta päätöksestä vain silloin, kun kyseinen päätös koskee ensin mainittua henkilöä suoraan ja erikseen.
66. Kun tarkastellaan ensiksi sitä, koskeeko Saksan liittotasavallalle osoitettu riidanalainen toimi Deutsche Postia suoraan, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että sen ehtona on kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttyminen, eli ensinnäkin, että riidanalaisella unionin toimenpiteellä on välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan, ja toiseksi, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. yhdistetyt asiat C-445/07 P ja C-455/07 P, komissio v. Ente per le Ville Vesuviane ja Ente per le Ville Vesuviane v. komissio, tuomio 10.9.2009, Kok., s. I-7993, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67. Komission mukaan tämä edellytys ei nyt käsiteltävissä asioissa täyty, koska riidanalaisella toimella pyydettiin yksinomaan Saksan liittotasavaltaa antamaan tietyt tiedot. Kyseinen välipäätös ei siis johda kansalliseen toimenpiteeseen, joka olisi täysin automaattinen ja joka perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön. Saksan liittotasavallan toiminta määräisi sen, kääntyykö Saksan liittotasavalta Deutsche Postin puoleen tai millä tavoin se saa tämän yrityksen antamaan tiedot.
68. Nyt käsiteltävissä asioissa on todettava, että riidanalainen toimi vaikuttaa suoraan Deutsche Postiin SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
69. Deutsche Postin olisi yhtäältä pakko noudattaa tietojen antamista koskevaa välipäätöstä sen toimenpiteen edunsaajana, jota riidanalaisessa toimessa mainitut tiedot koskevat, ja näiden tietojen haltijana.
70. Toisaalta pyydettyjen tietojen lopullinen ja tyhjentävä sisältö ilmenee itse riidanalaisesta toimesta ilman, että Saksan liittotasavallalle jäisi tältä osin harkintavaltaa.
71. Kun tarkastellaan sitä, koskeeko riidanalainen toimi Deutsche Postia erikseen, on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan päätös voi koskea erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, ainoastaan silloin, kun se vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan näin ollen yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (ks. mm. asia C-260/05 P, Sniace v. komissio, tuomio 22.11.2007, Kok., s. I-10005, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72. Komission mukaan riidanalainen toimi ei koske Deutsche Postia erikseen, koska sitä ei ole osoitettu tälle yritykselle eikä se luo sille minkäänlaista velvoitetta.
73. Tästä on todettava, että se seikka, ettei riidanalaista toimea ollut osoitettu Deutsche Postille, on merkityksetön sen arvioimiseksi, koskeeko kyseinen toimi tätä yritystä erikseen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
74. Edelleen on todettava, että tietojen antamista koskeva välipäätös liittyy sen valtiontuen, jota Deutsche Postin väitetään saaneen, tutkintamenettelyyn. Riidanalaisessa toimessa tarkoitetut tiedot koskevat yksinomaan Deutsche Postia. Toimi koskee siis viimeksi mainittua erikseen tämän tuomion 71 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
75. Koska riidanalainen toimi koskee Deutsche Postia suoraan ja erikseen, asiassa C-463/10 P ei ole tarpeen korvata perusteluja komission esittämällä tavalla.
76. Edellä esitetyn perusteella valitus on hyväksyttävä ja riidanalaiset määräykset on kumottava.
Asioiden palauttaminen unionin yleiseen tuomioistuimeen
77. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, unionin tuomioistuin voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
78. Unionin tuomioistuimella on käytettävissään tarvittavat seikat, jotta se voi ratkaista lopullisesti kummassakin asiassa komission ensimmäisessä oikeusasteessa esittämän oikeudenkäyntiväitteen.
79. Tämän tuomion 36–62 kohdassa mainituista syistä kyseinen oikeudenkäyntiväite, joka perustuu siihen, että riidanalainen toimi ei voi olla kumoamiskanteen kohteena, on hylättävä. Siltä osin kuin asiassa T-570/08, Deutsche Post vastaan komissio, esitetty oikeudenkäyntiväite perustuu siihen, ettei riidanalainen toimi koske kantajaa suoraan ja erikseen, sitä ei myöskään voida hyväksyä tämän tuomion 65–75 kohdassa mainituista syistä.
80. Sitä vastoin unionin tuomioistuin ei voi nyt käsiteltävien asioiden olosuhteissa lausua Deutsche Postin ja Saksan liittotasavallan nostamien kanteiden asiasisällöstä.
81. Tästä on todettava, että unionin yleisessä tuomioistuimessa käyty keskustelu ja unionin yleisen tuomioistuimen tekemä arviointi ovat koskeneet pelkästään kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, koska unionin yleinen tuomioistuin on kummassakin asiassa hyväksynyt komission unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan mukaisesti esittämän oikeudenkäyntiväitteen aloittamatta pääasiaa koskevaa keskustelua ja suullista käsittelyä.
82. Asiat on näin ollen palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se ratkaisee valittajien vaatimukset, joilla pyritään riidanalaisen toimen kumoamiseen.
Oikeudenkäyntikulut
83. Koska asiat palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, tämän muutoksenhakumenettelyn oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Euroopan unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-570/08, Deutsche Post vastaan komissio, ja asiassa T-571/08, Saksa vastaan komissio, 14.7.2010 antamat määräykset kumotaan.
2) Euroopan komission unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämät tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskevat oikeudenkäyntiväitteet hylätään.
3) Asiat palautetaan unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäviksi, jotta se lausuu Deutsche Post AG:n (asia T-570/08) ja Saksan liittotasavallan (asia T-571/08) vaatimuksista, joilla vaaditaan kumoamaan Saksan liittotasavallalle osoitettu, 30.10.2008 tehty Euroopan komission välipäätös, joka koskee tietojen antamista Deutsche Post AG:lle myönnettyä valtiontukea koskevassa menettelyssä.
4) Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.