CELEX: 62011TJ0358
EFOGR
Sekcja Gwarancji
EFRG i EFRROW
Wydatki wyłączone z finansowania
Składowanie cukru w magazynach państwowych
Podwyższenie opłat związane z wynajmem magazynów
Roczna inwentaryzacja zapasów
Fizyczne kontrole magazynów
Pewność prawa
Uzasadnione oczekiwania
Proporcjonalność
Obowiązek uzasadnienia
Istnienie ryzyka poniesienia szkody finansowej przez fundusze
Effet utile

Okoliczności powstania sporu
W dniu 7 maja 2007 r. rozpoczęła się wizyta kontrolna służb Komisji Wspólnot Europejskich w siedzibie Agenzia per l’erogazioni in agricoltura (AGEA, Agencja płatności rolnych) w Rzymie (Włochy). Następnie wizyta ta była kontynuowana w magazynach do składowania cukru w regionie Emilia Romania (Włochy), by zakończyć się przeprowadzeniem końcowego spotkania członków przeprowadzających wizytę kontrolną z władzami włoskimi w dniu 11 maja 2007 r. w Bolonii (Włochy). Kontrola ta dotyczyła stosowania przez władze włoskie uregulowań Unii Europejskiej dotyczących składowania cukru w magazynach państwowych.
Po zakończeniu tej misji pismem z dnia 19 czerwca 2007 r. Komisja poinformowała władze włoskie zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRRO (
Dz.U. L 171, s. 90
), o nieprawidłowościach stwierdzonych w trakcie przeprowadzonych kontroli i wskazała środki zaradcze i usprawnienia procedur, jakie należy przewidzieć.
Pismem AGEI z dnia 7 sierpnia 2007 r. władze włoskie przedstawiły uwagi na temat zarzutów sformułowanych przez służby Komisji w piśmie z dnia 19 czerwca 2007 r.
Pismem z dnia 5 czerwca 2008 r. Komisja wezwała władze włoskie na dwustronne rozmowy zgodnie z art. 11 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 885/2006.
Na spotkaniu tym, które odbyło się w dniu 17 czerwca 2008 r. w Brukseli (Belgia), strony omówiły wszystkie kwestie będące przedmiotem uwag Komisji. Pismem z dnia 21 sierpnia 2008 r. służby Komisji przekazały władzom włoskim protokół spotkania, w którym to protokole zapisano przedstawienie stanowisk zarówno władz włoskich, jak i Komisji, wnioski Komisji w przedmiocie niewydolności systemu kontroli pomocy na składowanie cukru we Włoszech i związane z nimi konsekwencje finansowe oraz żądanie udzielenia dodatkowych informacji.
Pismem AGEI z dnia 24 października 2008 r. władze włoskie przedstawiły uwagi w przedmiocie sprawozdania spotkania i udzieliły odpowiedzi na żądanie udzielenia dodatkowych informacji.
Pismem z dnia 3 lutego 2010 r. służby Komisji skierowały do Republiki Włoskiej powiadomienie na podstawie art. 11 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 885/2006. Komisja wskazała, że utrzymuje swe stanowisko, w myśl którego wydatki poniesione przez agencje płatnicze akredytowane przez Republikę Włoską i zadeklarowane w ramach Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) i Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) dotyczące składowania cukru nie były zgodne z prawem Unii, i ogłosiła zamiar zaproponowania korekt finansowych i wyłączenia z finansowania przez Unię łącznej kwoty 2077637 EUR. Komisja wskazała, że obliczyła tę kwotę na podstawie trzech naruszeń prawa Unii. Tylko dwa z tych naruszeń zostały w niniejszej sprawie zakwestionowane przez władze włoskie, a mianowicie:
—
podwyższenie o 35% kosztów składowania cukru płaconych depozytariuszom za dzierżawione magazyny zgodnie z art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1262/2001 z dnia 27 czerwca 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/2001 w odniesieniu do zakupu i sprzedaży cukru przez agencje interwencyjne (
Dz.U. L 178, s. 48
) bez przedłożenia przez władze włoskie Komisji dowodów, że przedstawione uzasadnienie zwiększenia kosztów było przedmiotem kontroli w należytej formie, a nawet że kontrole takie były przewidziane w krajowych przepisach dotyczących kontroli;
—
naruszenie art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2148/96 z dnia 8 listopada 1996 r. ustanawiającego zasady oceny i monitorowania publicznych zapasów interwencyjnych produktów rolnych (
Dz.U. L 288, s. 6
) i art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 884/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do finansowania przez EFRG środków interwencyjnych w postaci składowania w magazynach państwowych i księgowania transakcji składowania w magazynach państwowych przez agencje płatnicze państw członkowskich (
Dz.U. L 171, s. 35
) w zakresie, w jakim inwentaryzacje w odniesieniu do cukru pochodzącego ze skupu interwencyjnego na rok gospodarczy 2006 nie zostały dokonane przed końcem tego roku, czyli przed dniem 30 września 2006 r.
Na podstawie dokumentu Komisji VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanego „Wytyczne w sprawie szacowania skutków finansowych przyjęte w czasie przygotowywania decyzji o rozliczaniu rachunków sekcji gwarancji EFOGR” (zwanego dalej „dokumentem VI/5330/97”), Komisja zaproponowała zastosowanie korekty w kwocie 499033 EUR, odpowiadającej 10% wydatków dotyczących kosztów składowania z powodu ich podwyższenia o 35% na lata budżetowe 2006–2009, oraz w kwocie 781044 EUR, odpowiadającej 5% kosztów składowania i finansowania roku budżetowego 2006 z powodu spóźnionych inwentaryzacji.
Pismem z dnia 22 marca 2010 r. władze włoskie wniosły o udział organu pojednawczego.
W dniu 22 września 2010 r. organ pojednawczy przyjął raport końcowy.
Pismem z dnia 17 grudnia 2010 r. władze włoskie przedstawiły służbom Komisji dodatkowe informacje zgodnie z wnioskiem organu pojednawczego.
Pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. Komisja poinformowała Republikę Włoską o swym ostatecznym stanowisku na zakończenie procedury pojednawczej. Opinia Komisji pozostała w stosunku do pisma z dnia 3 lutego 2010 r. niezmieniona. W konsekwencji Komisja podtrzymała swe stanowisko polegające na wyłączeniu z finansowania Unii Europejskiej łącznej kwoty 2077637 EUR.
Pismem AGEI z dnia 18 stycznia 2011 r. władze włoskie ustosunkowały się do ostatecznego stanowiska Komisji.
W dniu 15 kwietnia 2011 r. Komisja wydała decyzję wykonawczą 2011/244/UE z dnia 15 kwietnia 2011 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji EFOGR, EFRG oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. L 102, s. 33
), na podstawie której wyłączyła z finansowania dotyczące składowania cukru w magazynach państwowych na lata budżetowe 2006–2009 wydatki poniesione przez Republikę Włoską w drodze jednorazowych ryczałtowych korekt finansowych o łącznej kwocie 2077637 EUR z powodu ich niezgodności z zasadami wynikającymi z prawa Unii (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
Powody korekt finansowych zostały przedstawione w sprawozdaniu podsumowującym z dnia 16 marca 2011 r. dotyczącym kontroli przeprowadzanych przez Komisję w kontekście kontroli zgodności rozliczeń zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1258/99 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. L 160, s. 103
) i art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. L 209, s. 1
) (zwanym dalej „sprawozdaniem podsumowującym”).
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 27 czerwca 2011 r., Republika Włoska wniosła niniejszą skargę.
Republika Włoska przedłożyła także wnioski dowodowe, wnosząc do Sądu o zarządzenie szeregu środków dowodowych oraz środków organizacji postępowania.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) zdecydował o otwarciu procedury ustnej i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu Sądu wezwał strony do udzielenia na piśmie odpowiedzi na zadane im pytania. Strony zastosowały się do tych środków organizacji postępowania w wyznaczonych terminach.
Republika Włoska wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie częściowej nieważności art. 2 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim jej dotyczy;
—
stwierdzenie nieważności ostatecznego stanowiska Komisji zawartego w jej piśmie z dnia 3 stycznia 2011 r., przyjętego w wyniku sprawozdania organu pojednawczego, i pkt 2 przedstawionych w nim przyczyn, jako aktu przygotowawczego do zaskarżonej decyzji;
—
stwierdzenie nieważności pisma Komisji z dnia 3 lutego 2010 r., jako aktu przygotowawczego do zaskarżonej decyzji;
—
posiłkowo – uwzględnienie zarzutu niezgodności z prawem rozporządzenia Komisji (WE) nr 915/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2148/96 (
Dz.U. L 169, s. 10
);
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
uznanie zarzutu niezgodności z prawem rozporządzenia nr 915/2006 za niedopuszczalny lub ewentualnie jego oddalenie jako bezzasadnego;
—
obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
A –
W przedmiocie dopuszczalności skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona stwierdzenia nieważności pism Komisji z dnia 3 lutego 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r.
Republika Włoska wnosi w skardze – oprócz stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji – o stwierdzenie nieważności pism z dnia 3 lutego 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r., które zostały do niej wysłane przez Komisję w trakcie postępowania.
Na rozprawie, w odpowiedzi na pytanie ustne Sądu, Komisja podniosła niedopuszczalność żądań zmierzających do stwierdzenia nieważności pism z dnia 3 lutego 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r., podnosząc ich charakter przygotowawczy.
Republika Włoska, wskazując w skardze, że pisma z dnia 3 lutego 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r. były aktami przygotowawczymi do zaskarżonej decyzji (zob. pkt 19 powyżej), podtrzymała na rozprawie żądania zmierzające do stwierdzenia ich nieważności, twierdząc, iż mają one wartość odrębną od zaskarżonej decyzji, w szczególności ze względu na uzasadnienie, jakie zawierają.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem aktami lub decyzjami, które mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, są w rozumieniu art. 263 TFUE akty wywołujące wiążące skutki prawne mogące wywierać wpływ na interesy skarżącego poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej. Aby określić, czy dany akt lub decyzja wywołuje takie skutki, należy skupić się na samej ich istocie (zob. postanowienie z dnia 22 listopada 2007 r., Investire Partecipazioni/Komisja, T‑418/05,
EU:T:2007:354
, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto z tego samego orzecznictwa wynika, że w przypadku aktów bądź decyzji, które sporządzane są w kilku etapach, w szczególności po zakończeniu postępowania wewnętrznego, aktami zaskarżalnymi są co do zasady jedynie te akty, które w sposób definitywny określają stanowisko danej instytucji po zakończeniu tego postępowania, z wyłączeniem aktów pośrednich, które służą jedynie przygotowaniu decyzji końcowej (zob. wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r., Niemcy/Komisja, T‑314/04 i T‑414/04,
EU:T:2006:399
, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo; ww. w pkt 24 postanowienie Investire Partecipazioni/Komisja,
EU:T:2007:354
, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wreszcie o ile akty o charakterze czysto przygotowawczym nie są same w sobie zaskarżalne w drodze skargi o stwierdzenie nieważności, o tyle ich ewentualne wady mogą zostać podniesione na poparcie skargi przeciwko ostatecznemu aktowi, którego stanowią stadium przygotowawcze (zob. ww. w pkt 24 postanowienie Investire Partecipazioni/Komisja,
EU:T:2007:354
, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że pismem z dnia 3 lutego 2010 r. Komisja wysłała do Republiki Włoskiej oficjalne powiadomienie sporządzone zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 885/2006 (zob. pkt 7 powyżej), a pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. Komisja powiadomiła Republikę Włoską o swym ostatecznym stanowisku po przeprowadzeniu procedury pojednawczej (zob. pkt 12 powyżej). Pisma te wpisywały się w ramy procedury przewidzianej art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, która zakończyła się wydaniem przez Komisję w dniu 15 kwietnia 2011 r. zaskarżonej decyzji wyłączającej niektóre wydatki z finansowania Unii zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 i z art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005. Ostateczna decyzja Komisji o wyłączeniu z finansowania Unii kwot, która jest przedmiotem niniejszej skargi, nie została zatem jeszcze przyjęta w chwili wysłania pism z dnia 3 lutego 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r.
Z powyższego wynika, że pisma z dnia 3 lutego 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r. stanowią akty przygotowawcze do zaskarżonej decyzji, co Republika Włoska sama przyznaje w skardze. Akty te nie wywołują zatem wiążących skutków prawnych mogących wywierać wpływ na interesy Republiki Włoskiej w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 24 powyżej.
Wniosku tego nie podważa argument skarżącej dotyczący uzasadnienia zawartego w danych pismach. Republika Włoska miała bowiem prawo do powołania się na ewentualne wady powodów wskazanych w tych aktach na poparcie niniejszej skargi przeciwko zaskarżonej decyzji, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 26 powyżej. Skutkiem tego skarga powinna zostać uznana za niedopuszczalną w części, w której ma ona na celu stwierdzenie nieważności pism Komisji z dnia 3 lutego 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r.
B –
Co do istoty
Niniejsza skarga dotyczy tylko korekt ryczałtowych zastosowanych zaskarżoną decyzją do wydatków poniesionych przez Republikę Włoską, a mianowicie z jednej strony ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 10% odnoszącej się do wydatków związanych z podwyższeniem o 35% kosztów składowania cukru na lata budżetowe 2006–2009, czyli łącznie 499033 EUR, a z drugiej strony ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 5% z powodu spóźnionych inwentaryzacji jeśli chodzi o rok budżetowy 2006, czyli 781044 EUR.
1.
Rozważania wstępne
Należy przypomnieć, że europejskie fundusze rolne finansują jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (zob. wyrok z dnia 23 września 2004 r., Włochy/Komisja, C‑297/02,
EU:C:2004:550
, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w zakresie europejskich funduszy rolnych do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia przepisów organizacji rynków rolnych. W związku z tym owa instytucja ma obowiązek uzasadnić decyzję ustalającą brak kontroli przeprowadzonych przez dane państwo członkowskie lub niewydolność systemu kontroli. W każdym wypadku Komisja winna nie tyle wykazać w wyczerpujący sposób niedostatek kontroli przeprowadzonych przez administracje krajowe lub nieprawidłowości przekazanych przez nie danych, ile przedstawić dowód poważnej i racjonalnej wątpliwości stwierdzonej w odniesieniu do kontroli lub danych (zob. wyrok z dnia 24 lutego 2005 r., Grecja/Komisja, C‑300/02, Zb.Orz.,
EU:C:2005:103
, pkt 33, 34 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 22 listopada 2006 r., Włochy/Komisja, T‑282/04,
EU:T:2006:358
, pkt 95, 96).
Zainteresowane państwo członkowskie ze swej strony nie może podważyć ustaleń Komisji bez wsparcia swych zarzutów dowodami wykazującymi istnienie wiarygodnego i działającego systemu kontroli. Jeśli nie zdoła ono wykazać, że ustalenia Komisji są nieprawidłowe, ustalenia te stanowią czynniki, które mogą zrodzić poważne wątpliwości co do wprowadzenia odpowiedniego i skutecznego systemu środków nadzoru i kontroli. Zdjęcie z Komisji tego obowiązku dowodowego uzasadnione jest faktem, iż to właśnie państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do rozliczenia rachunków, i na nim ciąży w związku z tym obowiązek przedstawienia jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu przeprowadzanych przez nie kontroli, danych liczbowych, a w razie konieczności – nieprawdziwości twierdzeń Komisji (zob. wyroki: z dnia 24 lutego 2005 r., Grecja/Komisja, C‑300/02, Zb.Orz.,
EU:C:2005:103
, pkt 33, 34 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 listopada 2006 r., Włochy/Komisja, T‑282/04,
EU:T:2006:358
, pkt 95, 96).
W świetle tych rozważań należy zbadać zarzuty podniesione przez Republikę Włoską.
2.
W przedmiocie ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 10% odnoszącej się do wydatków związanych ze zwiększeniem o 35% kosztów składowania za lata gospodarcze 2006–2009
Ze sprawozdania podsumowującego wynika, że zastosowana w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją korekta ryczałtowa w wysokości 10% była oparta na brakach w systemie kontroli dotyczącym stosowania podwyższenia kosztów składowania na podstawie art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001. Komisja zarzuciła zasadniczo Republice Włoskiej, że nie wprowadziła ona właściwego systemu kontroli wniosków podmiotów gospodarczych, który pozwoliłby zapewnić, że przewidziane w art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1262/2001 podwyższenie o 35% kosztów składowania z tytułu składowanie cukru w dzierżawionych magazynach zostało przyznane w należycie uzasadnionych i dających się uzasadnić przypadkach. Komisja podniosła, że systematyczne stosowanie tego podwyższenia, bez wdrożenia postępowań kontrolnych dotyczących rzeczywistego poniesienia dodatkowych kosztów składowania lub co najmniej bez wykazania przez władze włoskie, iż takie postępowania zostały przewidziane krajowymi wytycznymi w sprawie kontroli, stanowi wysokie ryzyko strat dla funduszy.
Dwa pierwsze zarzuty podniesione przez Republikę Włoską są podstawą zakwestionowania korekty finansowej dotyczącej wydatków związanych z podwyższeniem o 35% kosztów składowania; zarzuty te są formalnie oparte na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych, po pierwsze, ze względu na nieprzeprowadzenie dochodzenia w sprawie przez Komisję przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a po drugie, ze względu na brak uzasadnienia.
a) W przedmiocie zakresu zarzutu pierwszego
Na wstępie należy zauważyć, że spór pomiędzy stronami dotyczy co do istoty interpretacji art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 i charakteru kontroli, do jakich dokonania są zobowiązane władze krajowe przed zastosowaniem przewidzianego w tym przepisie podwyższenia o 35% w odniesieniu do kosztów składowania. Republika Włoska w odniesieniu do zastosowanej w tym zakresie przez Komisję korekty podniosła tylko formalnie w skardze zarzuty (pierwszy i drugi) oparte na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych ze względu na nieprzeprowadzenie dochodzenia i ze względu na brak uzasadnienia, które to zarzuty dotyczą formalnych aspektów zaskarżonej decyzji i postępowania, które zakończyło się wydaniem tej decyzji.
W odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu skarżąca wskazała jednak, że pierwszy zarzut powinien być zrozumiany jako oparty nie tylko na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych ze względu na nieprzeprowadzenie dochodzenia, lecz także na błędzie w ocenie i na naruszeniu art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001.
Na rozprawie Komisja powołała się w tym zakresie na bezwzględną przeszkodę procesową, twierdząc, że zarzut, którego kwalifikację zmieniono, powinien zostać uznany za nowy zarzut zgodnie z orzecznictwem, niezależnie od zakresu czy zasięgu zarzutów podniesionych przez Komisję przed Sądem w odpowiedzi na argumenty skarżącej.
W tym względzie należy przypomnieć, ze zgodnie z orzecznictwem dotyczącym stosowania art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania strona skarżąca nie jest zobowiązana wyraźnie wskazać konkretnej normy prawa, na której opiera swój zarzut, pod warunkiem że jej argumentacja jest wystarczająco jasna i precyzyjna, by strona przeciwna i sąd Unii mogli bez trudności określić tę normę (zob. podobnie wyrok z dnia 10 maja 2006 r., Galileo International Technology i in./Komisja, T‑279/03, Zb.Orz.,
EU:T:2006:121
, pkt 38–41; zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 13 listopada 2008 r., SPM/Rada i Komisja, T‑128/05,
EU:T:2008:494
, pkt 65). Przedstawienie zarzutów bardziej poprzez ich treść niż poprzez ich kwalifikację prawną może być zatem wystarczające, pod warunkiem że wspomniane zarzuty wystarczająco wynikają ze skargi (wyrok z dnia 26 marca 2010 r., Proges/Komisja, T‑577/08,
EU:T:2010:127
, pkt 21).
W niniejszej sprawie z jednej strony Republika Włoska zarzuca Komisji, że przed zastosowaniem korekty ryczałtowej w wysokości 10% nie zbadała warunków na włoskim rynku cukru; z drugiej strony Republika Włoska przedstawia szereg argumentów mających na celu wykazanie, że władze włoskie wskazały i zbadały sytuację na włoskim rynku cukru uzasadniające zdaniem skarżącej podwyższenie o co najmniej 35% kosztów składowania cukru, czego Komisja nie uwzględniła przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ta druga seria argumentów Republiki Włoskiej nie może być rozumiana inaczej niż jako mająca na celu zarzucenie Komisji, że nie uznała ona, iż przewidziane w art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 podwyższenie o 35% kosztów składowania zostało właściwie zastosowane przez władze włoskie w świetle wyników badania rynku, które zostało dokonane, jak też że Komisja uznała, iż władze włoskie nie przedstawiły wystarczających dowodów, aby rozwiać wątpliwości Komisji co do ryzyka dla funduszy w świetle zarzucanego braku odpowiednich kontroli.
Niewątpliwie niektóre z tych argumentów zostały podniesione przez Republikę Włoską nie w ramach zarzutu pierwszego, lecz drugiego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych ze względu na brak uzasadnienia, jak zauważyła Komisja na rozprawie. Jednak Sąd nie może być ograniczony w badaniu zarzutów i zastrzeżeń stron formalną kwalifikacją, jaką strony te nadały swym argumentom, pod warunkiem że ich argumentacja wystarczająco jasno wynika z ich pism, jak wynika to z orzecznictwa przypomnianego w pkt 40 powyżej.
Ponadto należy wskazać, że Komisja udzieliła jednej odpowiedzi na zarzuty pierwszy i drugi, nie tylko kwestionując zarzucane jej nieprzeprowadzenie dochodzenia, lecz także wnosząc do Sądu w pkt 94 odpowiedzi na skargę tytułem głównym o stwierdzenie uchybienia art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1262/2001 w niniejszej sprawie przez władze włoskie w odniesieniu do formalnych warunków przyznania pomocy. W tym kontekście Komisja w szczególności twierdziła w świetle wykładni, jaką nadała art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001, że udzielając bez rozróżnienia maksymalnego podwyższenia o 35% niemal wszystkim producentom, którzy skorzystali z zewnętrznych magazynów, bez uzasadnienia przez nich w każdym konkretnym przypadku z osobna większej kwoty faktycznie poniesionych kosztów, Republika Włoska naruszyła ten przepis. Niespełnienie wynikających zdaniem Komisji ze wspomnianego przepisu wymogów indywidualnych kontroli naraziło te fundusze na poważne ryzyko i uzasadniło zastosowaną zaskarżoną decyzją korektę w wysokości 10%.
Ponadto Komisja nie ustosunkowała się do zarzutu drugiego, opartego na braku uzasadnienia, lecz zbadała zarzut drugi łącznie z zarzutem pierwszym, udzielając odpowiedzi argumentami dotyczącymi istoty sporu.
W tych okolicznościach uznanie, że zarzut pierwszy jest oparty tylko na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych ze względu na nieprzeprowadzenie dochodzenia, jak utrzymuje Komisja, pozbawiałaby skuteczności większą część argumentacji przedstawionej przez strony przed Sądem. W konsekwencji w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 40 powyżej i w zakresie, w jakim treść argumentów Republiki Włoskiej wystarczająco wynika ze skargi, efektem czego Komisja mogła skutecznie przedstawić argumenty na swoją obronę, oraz w zakresie, w jakim Sąd może wskazać i zbadać te argumenty, należy rozumieć zarzut pierwszy jako oparty nie tylko na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych ze względu na nieprzeprowadzenie dochodzenia, lecz także na błędzie w ocenie i na naruszeniu art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001.
b) W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych ze względu na nieprzeprowadzenie dochodzenia, na błędzie w ocenie i na naruszeniu art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001
Z jednej strony Republika Włoska twierdzi, że wbrew zaleceniom organu pojednawczego Komisja nie przeprowadziła odpowiedniego dochodzenia w odniesieniu do warunków na włoskim rynku cukru uzasadniających wniosek ze strony przedsiębiorstw cukrowniczych podwyższenia kosztów składowania. Pełnomocnicy Komisji powinni byli zdaniem Republiki Włoskiej przeprowadzić dochodzenie w przedmiocie sytuacji na rynku wynajmu magazynów w szczególności w przedsiębiorstwach zajmujących się składowaniem podczas wizyty kontrolnej, którą przeprowadzili w maju 2007 r. Żądając od Republiki Włoskiej dowodu zaistnienia „szczególnych okoliczności” i przeprowadzenia formalnego badania rynku, Komisja przeniosła ciężar dowodu.
Z drugiej strony Republika Włoska utrzymuje, że przedstawiła w postępowaniu administracyjnym wystarczający materiał dowodowy, by wykazać, że zbadała podstawy wniosku o podwyższenie kosztów składowania cukru. Republika Włoska podkreśla, że dokonując oceny zastosowania podwyższenia o 35% przez władze włoskie, należy uwzględnić w szczególności wyjątkowo duże ilości cukru, jakie agencja interwencyjna była zmuszona zakupić w odniesieniu do lat gospodarczych 2004/2005 i 2005/2006, niedostatek magazynów odpowiadających cechom wymaganym uregulowaniom Unii oraz faktyczną podwyżkę cen składowania w odniesieniu do produktów podobnych do cukru. Komisja nie uwzględniła informacji przedstawionych w tym względzie przez władze włoskie w postępowaniu administracyjnym.
Komisja utrzymuje, że władze włoskie niesłusznie zastosowały rozpatrywane podwyższenie w ogólny sposób, podczas gdy powinny były przeprowadzić w każdym konkretnym przypadku z osobna kontrole wniosków złożonych przez przedsiębiorstwa cukrownicze, aby wykazać rzeczywiste poniesienie dodatkowych kosztów związanych ze składowaniem w dzierżawionych magazynach, ponieważ zasada należytego zarządzania finansami wymaga, by tylko rzeczywiście i konkretnie poniesione wydatki obciążały fundusze.
Z powyżej przypomnianych argumentów wynika, że strony spierają się co do istoty co do charakteru kontroli, jakich władze krajowe powinny dokonać przed zastosowaniem przewidzianego w art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 podwyższenia o 35% w odniesieniu do kosztów związanych ze składowaniem w dzierżawionych magazynach. Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić obowiązki ciążące na państwach członkowskich przy stosowaniu przepisów art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001.
W przedmiocie kontroli wiążących dla władz krajowych na podstawie art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001
Rozporządzenie nr 1262/2001 ustanowiło wspólne zasady w odniesieniu do przejmowania cukru i zarządzania cukrem wyprodukowanym w ramach kontyngentu będącego przedmiotem środków interwencyjnych, w szczególności w odniesieniu do warunków i kosztów składowania tego cukru.
Artykuł 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1262/2001 stanowi:
„[K]oszty składowania w odniesieniu do cukru składowanego w silosach lub magazynach przedsiębiorstw cukrowniczych nie mogą przekraczać kwoty 0,048 EUR na 100 kilogramów za okres dziesięciodniowy.
Jednakże agencja interwencyjna może podnieść kwotę maksymalnie o 35%, w przypadku gdy cukier jest składowany w silosach lub w magazynach dzierżawionych przez stronę składającą ofertę poza przedsiębiorstwami cukrowniczymi, w szczególnych sytuacjach maksymalnie o 50%”.
Należy zauważyć, że w 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 nie wyjaśniono ani zasad, ani zakresu kontroli, które państwa członkowskie są zobowiązane przeprowadzić przed zastosowaniem podwyższenia o 35%.
Jednak z orzecznictwa wynika, że art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1258/1999, mający brzmienie analogiczne do treści art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005, zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia środków niezbędnych do upewnienia się, że transakcje finansowane przez europejskie fundusze rolne są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób, do zapobiegania nieprawidłowościom i ich ścigania oraz do odzyskiwania kwot straconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań, nawet jeśli przyjęcie takiego lub innego środka kontrolnego nie zostało przewidziane w sposób szczególny w konkretnym akcie prawa Unii (wyroki: z dnia 6 grudnia 2001 r., Grecja/Komisja, C‑373/99, Rec,
EU:C:2001:662
, pkt 9; z dnia 30 września 2009 r., Niderlandy/Komisja, T‑55/07,
EU:T:2009:371
, pkt 62).
W orzecznictwie sprecyzowano ponadto, iż z przepisów tych, postrzeganych w świetle obowiązku lojalnej współpracy z Komisją ustanowionego w art. 4 TUE szczególnie w odniesieniu do właściwego wykorzystania środków Unii, wynika, że od państw członkowskich wymaga się ustanowienia systemu kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu pozwalającego na zagwarantowanie właściwego przestrzegania materialnych i formalnych warunków przyznawania danych premii (zob. wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja, C‑157/00, Rec,
EU:C:2003:5
, pkt 11 i przytoczone tam orzecznictwo). Jeżeli ogół takich kontroli nie został zorganizowany lub został zorganizowany przez państwo członkowskie w sposób wadliwy, tak iż pozostawia wątpliwości co do spełnienia tych warunków, Komisja ma prawo nie uznać niektórych wydatków poniesionych przez dane państwo członkowskie (wyroki: z dnia 12 czerwca 1990 r., Niemcy/Komisja, C‑8/88, Rec,
EU:C:1990:241
, pkt 20, 21; z dnia 14 kwietnia 2005 r., Hiszpania/Komisja, C‑468/02,
EU:C:2005:221
, pkt 36; Portugalia/Komisja, T‑183/06,
EU:T:2009:370
, pkt 31).
Z powyższego wynika, że nawet jeśli dana regulacja Unii dotycząca przyznawania premii nie wymaga wyraźnie od państw członkowskich ustanowienia środków nadzoru i zasad kontroli takich jak przywoływane przez Komisję przy rozliczaniu rachunków europejskich funduszy rolnych, to jednak obowiązek ten może wynikać w danym przypadku w sposób dorozumiany z faktu, że na podstawie przepisów dotyczących europejskich funduszy rolnych do państw członkowskich należy organizacja skutecznego systemu kontroli i nadzoru (zob. wyroki: z dnia 24 kwietnia 2008 r., Belgia/Komisja, C‑418/06 P, Zb.Orz.,
EU:C:2008:247
, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 4 września 2009 r., Austria/Komisja, T‑368/05,
EU:T:2009:305
, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).
W związku z tym pojawia się pytanie, czy polegające na sprawdzeniu kwalifikacji wydatków związanych z wynajmem magazynów zobowiązania, do których odwołuje się Komisja w sprawozdaniu podsumowującym, wynikają w sposób dorozumiany z faktu, że na podstawie rozpatrywanych uregulowań do państw członkowskich należy organizacja skutecznego systemu kontroli.
W tym względzie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 w przypadku gdy cukier jest składowany w dzierżawionych magazynach, koszty składowania cukru mogą być podwyższone „maksymalnie o 35%”. Z takiego sformułowania wynika w sposób dorozumiany, lecz konieczny, że znacznie mniejsze podwyższenie powinno być zastosowane przez agencję interwencyjną, w sytuacji gdy faktycznie poniesione przez beneficjenta w odniesieniu do wynajmu magazynów koszty są niższe od tego progu 35%. Taka kontrola zgodności z prawem i prawidłowości wydatków, które obciążą fundusze, może zostać dokonana, jak twierdzi Komisja, tylko w ramach kontroli indywidualnych na podstawie dokumentów przedstawionych przez depozytariusza, dotyczących z jednej strony okoliczności zmuszających go do skorzystania z zewnętrznego magazynu, a z drugiej strony dodatkowych kosztów wynikających ze skorzystania z tego magazynu. Skuteczność kontroli mającej na celu sprawdzenie, czy dotyczące wynajmu magazynów rzeczywiste koszty beneficjentów faktycznie odpowiadają podwyższeniu o 35%, byłaby bowiem poważnie osłabiona, a nawet wykluczona, w wypadku zastosowania tego podwyższenia tylko na podstawie ogólnych informacji dotyczących sytuacji na danym rynku, takich jak cenniki stosowane na rynku w odniesieniu do podobnych produktów lub wskazówki dotyczące niedostatku odpowiednich magazynów.
Z powyższego wynika, że w świetle ustanowionego w art. 317 TFUE wymogu należytego zarządzania finansami, który leży u podstaw ustanowienia europejskich funduszy rolnych oraz przypomnianych w pkt 53–55 powyżej obowiązków ciążących na władzach krajowych w ramach tego ustanowienia, art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 należy interpretować w ten sposób, że wprowadza on wymóg, by państwa członkowskie zorganizowały system kontroli umożliwiający sprawdzenie w każdym konkretnym przypadku z osobna faktycznego poniesienia wydatków dotyczących składowania cukru w dzierżawionych magazynach, skutkiem czego tylko wydatki należycie uzasadnione przez beneficjentów i faktycznie przez nich poniesione obciążają fundusze.
W związku z powyższym należy zbadać w świetle tej wykładni art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001, czy ustanowiony przez Republikę Włoską system kontroli czyni zadość określonym powyżej dorozumianym zobowiązaniom.
W przedmiocie kontroli realizowanych przez władze włoskie w ramach wykonania art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001
W tym względzie należy stwierdzić, że Republika Włoska nie twierdzi, iż władze włoskie przeprowadziły indywidualne kontrole wniosków podmiotów gospodarczych o podwyższenie kosztów składowania cukru celem sprawdzenia rzeczywistego poniesienia faktycznych kosztów. Republika Włoska nie przedstawia ponadto żadnego argumentu umożliwiającego ustalenie, że takie kontrole zostały zrealizowane. Nie przedstawiła ona w szczególności dowodu, takiego jak krajowe dochodzenia, wskazującego na istnienie postępowań kontrolnych wniosków tych podmiotów.
Republika Włoska przyznaje, że wykonanie art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 zobowiązuje władze krajowe do sprawdzenia istnienia rzeczywistych przesłanek uzasadniających przyznanie podwyższenia o 35% tytułem kosztów składowania. Jednak uważa ona, że badanie warunków na rynku cukru i jego składowania we Włoszech mogło uzasadnić takie podwyższenie (zob. pkt 47 powyżej). Republika Włoska nie podważa faktycznie ponadto, że podwyższenie o 35% zostało zastosowane w ogólny sposób do wszystkich zaangażowanych w skup interwencyjny producentów cukru, którzy skorzystali z magazynów zewnętrznych (jak wynika to w szczególności z pkt 43 skargi).
Co więcej, z akt wynika, że podczas szeregu spotkań władz włoskich z przedstawicielami producentów cukru i przedsiębiorstwami składowania, władze włoskie nie tylko starały się zapoznać z ogólnymi warunkami na włoskim rynku cukru i składowania cukru, lecz także negocjowały one z podmiotami gospodarczymi koszty składowania cukru, które powinny być pokryte pomocą Unii. W świetle ustaleń, do których można było dokonać w następstwie tych spotkań, władze włoskie zdecydowały zastosować w ogólny sposób podwyższenie o 35% do kosztów składowania cukru w dzierżawionych magazynach.
Republika Włoska kwestionuje istnienie takich negocjacji mających na celu ustalenie cen składowania przed skupem interwencyjnym, ponieważ produkt był już składowany w zatwierdzonych magazynach.
Tymczasem to same władze włoskie zawiadomiły Komisję o negocjacjach dotyczących ceny składowania cukru.
W piśmie z dnia 24 października 2008 r., na które powołuje się skarżąca w pkt 12 skargi, AGEA poinformowała bowiem Komisję, że „[w]łoski minister rolnictwa, AGEA, producenci cukru i właściciele magazynów spotkali się w celu negocjowania i ustalenia rozsądnej ceny za dzierżawione magazyny”, że „[w]ynegocjowana cena odpowiadała niemal dokładnie cenie zwracanej przez Komisję, w tym z podwyższeniem o 35%”, a wreszcie że „procedura techniczna i postępowanie administracyjne [prowadzone przez AGEA] wykaz[ywało], że AGEA przeprowadziła szczegółową analizę szeregu informacji, które doprowadziły ją do wydania decyzji operacyjnej o zwrocie zakładom cukrowniczym podwyższonych o 35% kosztów składowania”. To stanowisko władz włoskich wynika także z pkt 3.3 protokołu spotkania dwustronnego, który to punkt nie został zakwestionowany przez Republikę Włoską. Podobnie w pkt B.5 sprawozdania organu pojednawczego odniesiono się do stanowiska władz włoskich, zgodnie z którym „po wielomiesięcznych negocjacjach [władze włoskie i szereg podmiotów prowadzących działalność w zakresie składowania i produkcji cukru] osiągnęli porozumienie co do ceny i porozumienie to wymagało zastosowania podwyżki o 35% cen wskazanych w rozporządzeniu, przy czym władze włoskie odnoszą się do zawartych w aktach pism wykazujących, że negocjacje dotyczyły głównie ceny”. Z dokumentów załączonych do pisma AGEA z dnia 17 grudnia 2010 r. wynika także, iż spotkania między władzami włoskimi a danymi podmiotami gospodarczymi zakończyły się zawarciem umów składu przewidujących podwyższenie o 35% w odniesieniu do cukru składowanego w dzierżawionych magazynach.
W tym kontekście, wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej (zob. pkt 63 powyżej), nie jest istotna kwestia, czy negocjacje odbyły się przed zmagazynowaniem cukru przez producentów w dzierżawionych magazynach, czy po tym zmagazynowaniu. Podobnie fakt, że negocjacje te mogły skutkować tym, iż spółki składujące nie zastosowały cen odpowiadających także przewidzianemu w art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001 podwyższeniu o 50%, nie pozwala uznać, że prowadzone negocjacje umożliwiały same w sobie zapewnienie ochrony interesów finansowych Unii.
Jak zaznacza bowiem Komisja, takie zachowanie władz włoskich mogło ułatwiać stosowanie przez działające na rynku podmioty gospodarcze ceny wynajmu magazynów nie uzasadnionej warunkami rynkowymi, lecz dostosowanej do pułapów pomocy wynikających z uregulowań Unii. Przypomniany w pkt 58 wymóg należytego zarządzania finansami oznacza zaś, że władze krajowe dopilnowują, by pomoc odpowiadała realiom rynku, tak żeby rynki nie starały się dostosować do pomocy przewidzianej prawem Unii, jak twierdzi Komisja.
I tak, niezależnie od kwestii, czy zachowanie danych podmiotów gospodarczych może być w niniejszej sprawie uznane za praktyki stanowiące nadużycie w rozumieniu orzecznictwa przywołanego przez Komisje, a zatem bez potrzeby badania potencjalnie nowego charakteru tego zastrzeżenia Komisji, jak jest to podnoszone przez Republikę Włoską, należy stwierdzić, że Komisja słusznie utrzymuje, że nie jest zadaniem odpowiedzialnych za ochronę interesów finansowych Unii władz krajowych negocjowanie z danymi podmiotami gospodarczymi przesłanek stosowania uregulowań Unii, a w konsekwencji wydawanie decyzji o stosowaniu w ogólny sposób do kosztów związanych ze składowaniem cukru podwyższenia o 35%.
Takie okoliczności, wskazujące na ogólne stosowanie przez władze włoskie podwyższenia o 35% kosztów związanych ze składowaniem cukru, mogą zrodzić poważne i racjonalne wątpliwości w rozumieniu przywołanego w pkt 32 powyżej orzecznictwa co do istnienia skutecznego i odpowiedniego systemu kontroli pozwalającego na zapewnienie spełnienia materialnych i formalnych przesłanek przyznania tego podwyższenia w każdym wypadku. Takie ogólne stosowanie podwyższenia o 35% w następstwie negocjacji z danymi podmiotami gospodarczymi może zatem w sposób oczywisty narazić fundusze na poważne ryzyko, ponieważ nieuzasadnione, a nawet nieistniejące koszty mogłyby obciążyć fundusze.
Republika Włoska nie przedstawiła konkretnych i wystarczająco precyzyjnych informacji w rozumieniu przypomnianego w pkt 33 powyżej orzecznictwa pozwalających podważyć zasadność racjonalnych wątpliwości Komisji.
W tych okolicznościach należy przede wszystkim odrzucić zastrzeżenie Republiki Włoskiej oparte na nieprzeprowadzeniu dochodzeniu ze względu na niezbadanie przez Komisję sytuacji na włoskim rynku cukru i składowania cukru (zob. pkt 46 powyżej). Z przypomnianego w pkt 32 i 33 powyżej orzecznictwa wynika bowiem, że o ile do Komisji należało wykazanie naruszeń przepisów przez przedstawienie dowodu istnienia poważnych i racjonalnych wątpliwości, o tyle do Republiki Włoskiej należało przedstawienie konkretnych i wystarczająco precyzyjnych dowodów umożliwiających podważenie ustalenia Komisji.
Wniosku tego nie podważa twierdzenie, które Republika Włoska opiera na zaleceniach wymienionych w końcowym organu pojednawczego. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) decyzji 94/442/WE Komisji z dnia 1 lipca 1994 r. ustanawiającej procedurę pojednawczą w kontekście rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (
Dz.U. L 182, s. 45
) „stanowisko organu [pojednawczego] pozostaje bez uszczerbku dla ostatecznej decyzji Komisji w sprawie rozliczania rachunków”. Wynika stąd, że Komisja nie jest związana wnioskami, do jakich doszedł organ pojednawczy (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 października 1999 r., Niemcy/Komisja, C‑44/97, Rec,
EU:C:1999:510
, pkt 18; z dnia 16 września 2013 r., Polska/Komisja, T‑486/09,
EU:T:2013:465
, pkt 45). W konsekwencji, chociaż organ pojednawczy zalecił Komisji ponowne rozważenie propozycji stosowania korekt finansowych w odniesieniu do podwyższonych kosztów składowania z uwzględnieniem szczególnych warunków włoskiego rynku i kryzysu, który ten rynek dotknął, to jednak nie jest to równoznaczne z obowiązkiem prowadzenia przez Komisję konkretnego dochodzenia w tym zakresie.
Nie może być uwzględniony argument Republiki Włoskiej, przez który podnosi ona, że Komisja nie skonsultowała się ze swą służbą prawną, podczas gdy działanie to zostało zapowiedziane przez pełnomocników Komisji podczas wizyty kontrolnej. Konsultacja taka stanowi bowiem, jak utrzymuje Komisja, element wewnętrznej procedury przygotowania decyzji przez Komisję i nie może w żadnym wypadku być uznana za rozstrzygającą w ramach wniosku, do którego doszła ona w niniejszej sprawie po zakończeniu postępowania administracyjnego.
Następnie należy stwierdzić, że przywołane przez Republikę Włoską okoliczności, takie jak panująca na włoskim rynku kryzysowa sytuacja wynikająca z nadwyżki produkcji cukru w latach gospodarczych 2004/2005 i 2005/2006, co zmusiło producentów do poszukiwania magazynów poza przedsiębiorstwami cukrowniczymi i ograniczona liczba magazynów spełniających warunki wymagane w celu składowania cukru lub ceny składowania stosowane w odniesieniu do produktów podobnych do cukru nie podważają wniosku, w myśl którego brak indywidualnych kontroli pozwalających uznać, że pomoc była przyznana w uzasadnionych i dających się uzasadnić przypadkach, narażał fundusze poważne ryzyko strat.
Bowiem nawet zakładając, że prowadzone przez władze włoskie dochodzenie dotyczące sytuacji na rynku może być uznane za wystarczające, aby uzasadnić na ogólnej płaszczyźnie gospodarczej podwyższenie o 35%, co Komisja kwestionuje, nie może ono w żadnym razie zastąpić kontroli mających na celu wykazanie rzeczywistego poniesienia kosztów, jakie muszą być poniesione z funduszy w każdym konkretnym przypadku z osobna. Takie ogólne dochodzenie, w które ponadto były zaangażowane podmioty gospodarcze, których bezpośrednio dotyczyło otrzymanie podwyższenia kosztów składowania, jak wynika z pkt 62–65 powyżej, nie mogło chronić w wystarczający sposób interesów finansowych Unii, ponieważ nie umożliwiało zagwarantowania, że każdy beneficjent znajdował się w sytuacji uzasadniającej przyznanie takiego podwyższenia podwyższenie ani że faktycznie poniósł z powodu wynajmu magazynów dodatkowe koszty w wysokości 35% kosztów związanych ze składowaniem cukru.
To samo dotyczy uwag przedłożonych przez producentów cukru na poparcie ich wniosków o podwyższenie w wysokości 50% kosztów składowania, do których to uwag odsyła Republika Włoska.
Po pierwsze, w odniesieniu do pisma stowarzyszenia producentów cukru we Włoszech przedstawionego jako załącznik A46 do skargi, Republika Włoska przyznała w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu, że tak jak twierdzi Komisja, dokument ten nie został przekazany w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W świetle orzecznictwa, zgodnie z którym zgodność z prawem decyzji Komisji powinna być zatem oceniana na podstawie informacji, którymi Komisja mogła dysponować w momencie jej wydania (wyrok z dnia 22 stycznia 2013 r., Grecja/Komisja, T‑46/09, Zb.Orz.,
EU:T:2013:32
, pkt 149; zob. także analogicznie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks, C‑333/07, Zb.Orz.,
EU:C:2008:764
, pkt 81), nie należy uwzględniać tego dokumentu w celu oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2014 r., Włochy/Komisja, T‑463/07,
EU:T:2014:665
, pkt 108).
Jeśli chodzi, po drugie, o uwagi przedstawione władzom włoskim przez niektóre przedsiębiorstwa cukrownicze w odniesieniu do ich wniosków o podwyższenie w wysokości 50% kosztów składowania, przedłożone jako załącznik A45 do skargi, należy stwierdzić, że uwagi te nie mogą wykazać, iż władze włoskie przeprowadziły odpowiednie kontrole mające na celu sprawdzenie, że rzeczywiste koszty składowania poniesione przez te przedsiębiorstwa odpowiadały podwyższeniu w wysokości 35%.
W rozpatrywanych uwagach powołano się bowiem na nadwyżki produkcji cukru we Włoszech i brak przestrzeni składowania w magazynach należących do przedsiębiorstw cukrowniczych oraz na ograniczenia związane ze składowaniem cukru w zewnętrznych magazynach. Władze włoskie mogły zatem wykazać co najwyżej niektóre okoliczności mogące zobowiązać przedsiębiorstwa cukrownicze do skorzystania z zewnętrznych magazynów. Jednak okoliczności te nie uniemożliwiają wykazania, że rzeczywiście poniesione przez przedsiębiorstwa cukrownicze koszty składowania cukru odpowiadały kosztom składowania podwyższonym o 35%, w szczególności w zakresie, w jakim we wspomnianych uwagach w żaden sposób nie odniesiono się do kosztów związanych ze składowaniem cukru w dzierżawionych magazynach.
Nawet zakładając, że stanowisko Republiki Włoskiej wynika z przyjętej przez nią interpretacji art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001, w myśl której indywidualne kontrole rzeczywistego poniesienia kosztów nie są wymagane przy stosowaniu podwyższenia w o 35% przewidzianego w tym przepisie, pod warunkiem że obiektywne ogólne okoliczności uzasadniają takie podwyższenie, należy zauważyć, że taka interpretacja nie może zostać przyjęta, jak to wynika z pkt 57 i 58 powyżej.
W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż nawet w wypadkach obiektywnie błędnego zastosowania prawa Unii opartego na wykładni przyjętej w dobrej wierze przez władze krajowe art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 i art. 3 rozporządzenia nr 1290/2005 wymagają, by koszty związane z takim zastosowaniem obciążały państwa członkowskie. Ta zawężająca wykładnia przesłanek pokrycia wydatków z funduszy jest konieczna ze względu na cel tych dwóch rozporządzeń, jako że zarządzanie wspólną polityką rolną w warunkach równości podmiotów gospodarczych państw członkowskich sprzeciwia się temu, by władze krajowe państwa członkowskiego przez szeroką wykładnię określonego przepisu sprzyjały podmiotom gospodarczym tego państwa, ze szkodą dla tych pozostałych państw członkowskich, w których stosowana jest węższa wykładnia (zob. podobnie ww. w pkt 54 wyrok Hiszpania/Komisja,
EU:C:2005:221
, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
Komisja przypomina, jak podkreślono w pkt 6.1.5 sprawozdania podsumowującego, że Republika Włoska była jedynym państwem członkowskim sankcjonującym systematycznie podwyższenia kosztów składowania.
Wreszcie Republika Włoska niesłusznie wskazuje w zarzutach pierwszym i drugim, że Komisja nie uwzględniła informacji przedstawionych w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z korespondencji wymienionej w tym postępowaniu, a w szczególności z pisma z dnia 3 lutego 2010 r. oraz z protokołu spotkania dwustronnego i sprawozdania podsumowującego, Komisja w rzeczywistości uwzględniła wskazówki i wyjaśnienia przedstawione przez władze włoskie, lecz uznała, iż nie były one wystarczające, aby rozwiać wątpliwości Komisji w odniesieniu do autentyczności i skuteczności kontroli dotyczących stosowania podwyższenia o 35% kosztów składowania. Co więcej, okoliczność, że Komisja nie udzieliła odpowiedzi na każdy z argumentów Republiki Włoskiej, nie powala sam w sobie wyciągnąć wniosku, że Komisja odmówiła ich uwzględnienia.
Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy należy oddalić.
c) W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia
W zarzucie drugim Republika Włoska utrzymuje, że Komisja nie zbadała przedstawionych przez władze włoskie informacji poświadczających, że badanie rynku zostało przeprowadzone, skutkiem czego podwyższenie o 35% kosztów składowania było uzasadnione, i że Komisja nie przedstawiła względów, z jakich nie uznała ona tych dowodów za wystarczające w celu zastąpienia oceny rynku ani w celu wykazania, że wszystkie przedsiębiorstwa cukrownicze domagały się podwyższenia kosztów składowania cukru.
Komisja nie udzieliła odpowiedzi na zarzut drugi, rozumiany jako oparty na braku uzasadnienia.
W powyższym względzie należy przypomnieć, że uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a sądowi Unii dokonać jej kontroli (zob. wyroki: z dnia 14 lipca 2005 r., Niderlandy/Komisja, C‑26/00, Zb.Orz.,
EU:C:2005:450
, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 czerwca 2009 r., Qualcomm/Komisja, T‑48/04, Zb.Orz.,
EU:T:2009:212
, pkt 174 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zarzut oparty na braku uzasadnienia lub niewystarczającym uzasadnieniu należy odróżnić od zarzutu nieścisłości uzasadnienia decyzji. Ten ostatni aspekt wchodzi w zakres badania zgodności z prawem istoty decyzji, a nie naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, i w związku z tym nie może stanowić naruszenia art. 296 TFUE (zob. wyroki: z dnia 15 grudnia 2005 r., Włochy/Komisja, C‑66/02, Zb.Orz.,
EU:C:2005:768
, pkt 26, 55 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 9 października 2012 r., Włochy/Komisja, T‑426/08,
EU:T:2012:526
, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo).
W zakresie, w jakim przez zarzut drugi Republika Włoska zarzuca co do istoty Komisji, że nie uzasadniła ona zaskarżonej decyzji, jako że nie ustosunkowała się wyraźnie do przedstawionych przez Republikę Włoską informacji mających na celu wykazanie, że władze włoskie sprawdziły okoliczności uzasadniające udzielenie podwyższenia o 35% kosztów składowania cukru, kwestionuje ona zasadność zaskarżonej decyzji. Sam wchodzący w zakres merytorycznej oceny i oceniony w ramach zarzutu pierwszego (zob. w szczególności pkt 83 powyżej) fakt, że Republika Włoska uznała niektóre informacje za istotne lub za podważające w nieunikniony sposób stwierdzenia Komisji co do braku odpowiednich kontroli, nie może bowiem zmienić zakresu ciążącego na Komisji obowiązku uzasadnienia.
W konsekwencji Sąd nie może badać takiego zastrzeżenia w ramach kontroli przestrzegania obowiązku uzasadnienia. W ramach zarzutu opartego na braku uzasadnienia lub niewystarczającym uzasadnieniu zastrzeżenia i argumenty mające na celu podważenie zasadności spornej decyzji należy zatem uznać za pozbawione znaczenia (wyrok z dnia 1 lipca 2009 r., Operator ARP/Komisja, T‑291/06, Zb.Orz.,
EU:T:2009:235
, pkt 48).
W każdym wypadku wymóg uzasadnienia wynikający z art. 296 TFUE należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie istnieje wymóg, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i prawnego, ponieważ kwestię tego, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi zawarte w art. 296 TFUE, należy oceniać nie tylko w świetle jego brzmienia, ale także jego kontekstu oraz wszystkich przepisów prawnych regulujących daną materię (ww. w pkt 88 wyrok Włochy/Komisja, C‑66/02,
EU:C:2005:768
, pkt 26; wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r., Komisja/Irlandia i in., C‑89/08 P, Zb.Orz.,
EU:C:2009:742
, pkt 77).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika także, że Komisja nie jest zobowiązana do zajmowania w uzasadnieniu swych decyzji stanowiska wobec wszystkich argumentów podniesionych przez zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym. Wystarczy bowiem, by Komisja przedstawiła fakty i względy prawne o zasadniczym znaczeniu dla decyzji (wyroki: z dnia 4 lipca 1963 r., Niemcy/Komisja, 24/62, Rec,
EU:C:1963:14
, s. 131, 143; z dnia 11 stycznia 2007 r., Technische Glaswerke Ilmenau/Komisja, C‑404/04 P,
EU:C:2007:6
, pkt 30; zob. także wyrok z dnia 29 czerwca 1993 r., Asia Motor France i in./Komisja, T‑7/92, Rec,
EU:T:1993:52
, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególnym kontekście opracowywania decyzji dotyczących rozliczania rachunków europejskich funduszy rolnych uzasadnienie decyzji należy uznać za wystarczające, gdy państwo – adresat decyzji – było ściśle zaangażowane w proces opracowywania tej decyzji i zna przyczyny, dla których Komisja uważa, że nie należy obciążać rozpatrywanych funduszy rolnych sporną kwotą (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Belgia/Komisja, C‑263/98, Rec,
EU:C:2001:455
, pkt 67; z dnia 9 września 2004 r., Grecja/Komisja, C‑332/01, Zb.Orz.,
EU:C:2004:496
, pkt 67; z dnia 26 września 2012 r., Włochy/Komisja, T‑84/09,
EU:T:2012:471
, pkt 17).
W niniejszej sprawie z akt wynika zaś, że władze włoskie były ściśle zaangażowane w proces opracowywania zaskarżonej decyzji. Należy bowiem stwierdzić, że wątpliwości Komisji co do kontroli dotyczących podwyższenia kosztów składowania wielokrotnie zostały pisemnie podane do wiadomości tych władz, że były prowadzone rozmowy w tym zakresie i że zwrócono się do organu pojednawczego. Co więcej, Komisja wskazała w dokładny i szczegółowy sposób zarówno w formalnym powiadomieniu z dnia 3 lutego 2010 r., jak i w ostatecznym stanowisku z dnia 3 stycznia 2011 r. oraz w sprawozdaniu podsumowującym powody, które skłoniły ją do zastosowania korekty finansowej w wysokości 10%. Jeśli chodzi zatem o kontekst, w jakim została wydana zaskarżona decyzja, władze włoskie wiedziały o przedmiocie przedstawionych przez Komisję zastrzeżeń oraz o kwotach i rozpatrywanej podstawie prawnej. Republika Włoska mogła więc skutecznie zakwestionować materialnej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak wynika z argumentów przedstawionych przez nią w ramach zarzutu pierwszego, skutkiem czego nie było konieczne bardziej szczegółowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy uznać w każdym wypadku za wystarczające, a zarzut drugi, oparty na braku uzasadnienia, należy odrzucić.
3.
W przedmiocie ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 5% za rok gospodarczy 2006 ze względu na spóźnione inwentaryzacje
Z zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja zastosowała korektę w wysokości 5% do wydatków zgłoszonych przez Republikę Włoską dotyczących składowania cukru za rok budżetowy 2006 ze względu na spóźnione dokonanie inwentaryzacji. W sprawozdaniu podsumowującym Komisja powołuje się w tym względzie na art. 2 ust. 3 lit. a) i art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 oraz na art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 (pkt 6.1.1 sprawozdania podsumowującego). Opóźnienie w przeprowadzeniu corocznych inwentaryzacji, które miały miejsce dopiero w lutym 2007 r. w odniesieniu do roku gospodarczego 2006, powoduje oczywiste ryzyko nieprawidłowości i strat dla funduszy (pkt 6.1.3 sprawozdania podsumowującego). W punkcie 6.1.5 sprawozdania podsumowującego, zatytułowanym „Ostateczne stanowisko Komisji”, wyjaśniono, że korekta ta, niezwiązana ze zmianą przepisów – a mianowicie wejściem w życie rozporządzenia nr 915/2006 – odnosi się do wymogu, by inwentaryzacje mające na celu ustalenie, że ilości składowane zgodnie z ewidencją zapasów są faktycznie odzwierciedlone stanem fizycznym zapasów, przeprowadzone były na koniec roku składowania, w tym wypadku we wrześniu 2006 r.
Na poparcie zaskarżenia ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 5% dotyczącej spóźnionych inwentaryzacji za rok budżetowy 2006 Republika Włoska podnosi cztery zarzuty, w tym przypadku zarzuty: trzeci, czwarty, szósty i siódmy, a ewentualnie, jako zarzut piąty, zarzut niezgodności z prawem rozporządzenia nr 915/2006. Zarzuty te dotyczą, odpowiednio: trzeci – naruszenia i błędnej interpretacji art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 i załącznika I do tego rozporządzenia oraz art. 4 rozporządzenia nr 2148/96, zmienionego załącznikiem do rozporządzenia nr 915/2006, i naruszenia zasad pewności prawa, niedziałania przepisów wstecz, ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności; czwarty – naruszenia istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia; szósty – naruszenia istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia, na brak przedstawienia dowodów i na przeinaczenie okoliczności faktycznych; oraz siódmy – naruszenia istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia i brak dowodów świadczących o wskazywanym ryzyku wyrządzenia funduszom szkody, a także naruszenia zasady skuteczności.
a) W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu i błędnej interpretacji art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 i załącznika I do tego rozporządzenia oraz art. 4 rozporządzenia nr 2148/96, zmienionego załącznikiem do rozporządzenia nr 915/2006, oraz naruszenia zasad pewności prawa, niedziałania przepisów wstecz, ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności
W pierwszej kolejności należy zbadać zastrzeżenie oparte na naruszeniu zasad pewności prawa, niedziałania przepisów wstecz i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
W przedmiocie zastrzeżenia opartego na naruszeniu zasad pewności prawa, niedziałania przepisów wstecz i ochrony uzasadnionych oczekiwań
W ramach niniejszego zastrzeżenia Republika Włoska podnosi co do istoty, że natychmiastowe zastosowanie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji dotyczącej transakcji już dokonanych od pewnego czasu w chwili wejścia w życie rozporządzenia nr 884/2006 i rozporządzenia nr 915/2006 w czerwcu 2006 r., czyli na krótko przed zamknięciem roku gospodarczego we wrześniu 2006 r., narusza zasady pewności prawa, niedziałania przepisów wstecz i ochrony uzasadnionych oczekiwań. Władze krajowe oparły się na stosowaniu przepisu art. 4 rozporządzenia nr 2148/96, które na podstawie art. 14 rozporządzenia nr 884/2006 powinno obowiązywać „co najmniej” do dnia 30 września 2006 r. Z informacji tych wynika, że w dniu 30 września 2006 r. władze włoskie nie były zobowiązane do przeprowadzenia inwentaryzacji zgodnie z formalnym systemem, który wszedł w życie w czerwcu 2006.
Komisja kwestionuje argumenty Republiki Włoskiej i wnosi o oddalenie niniejszego zastrzeżenia.
– W przedmiocie rozporządzenia nr 915/2006
Rozporządzenie nr 915/2006 dotyczy, zgodnie z jego motywem 2 i z art. 1, zmiany załącznika III do rozporządzenia nr 2148/96 w celu ustanowienia nowych szczegółowych zasad dotyczących procedury kontroli fizycznej magazynów w odniesieniu do cukru. Zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia weszło ono w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym, czyli w dniu 29 czerwca 2006 r. Te szczegółowe zasady kontroli fizycznej zapasów miały zastosowanie do roku gospodarczego 2005/2006, będącego przedmiotem niniejszej sprawy, z zastrzeżeniem środków przejściowych ustanowionych wspomnianym rozporządzeniem (zob. pkt 105, 106 poniżej).
Jednak należy stwierdzić, jak podnosi Komisja, że korekta w wysokości nie była oparta na naruszeniu przez władze włoskie szczegółowych wprowadzonych rozporządzeniem nr 915/2006 zasad kontroli fizycznej magazynów cukru. Zarówno z zaskarżonej decyzji ze sprawozdania podsumowującego, jak i z wymiany korespondencji między Komisją a władzami włoskimi w postępowaniu administracyjnym wynika, że w żadnej chwili zastrzeżenie takie nie zostało podniesione przez Komisję.
Co więcej, w odpowiedzi na uwagę organu pojednawczego, który ocenił, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 915/2006 uregulowania Unii w tym zakresie były niekompletne i odesłał do środków przejściowych wprowadzonych tym rozporządzeniem w odniesieniu do inwentaryzacji w odniesieniu do państwowych zapasów cukru stworzonych w szczególności w roku gospodarczym 2005/2006, Komisja wyraźnie podniosła w pkt 6.1.5 sprawozdania podsumowującego, że korekta w wysokości 5% nie była powiązana z wejściem w życie rozporządzenia nr 915/2006, ale odnosiła się do wymogu, by inwentaryzacje były przeprowadzone do września 2006 r. (zob. pkt 96 powyżej).
W tych okolicznościach nie może być również uwzględniony wyjaśniony w odpowiedzi na pytanie ustne Sądu argument Republiki Włoskiej, w myśl którego Komisja powinna była zastosować do Republiki Włoskiej system przejściowy przewidziany rozporządzeniem nr 915/2006 w odniesieniu do lat gospodarczych 2004/2005 i 2005/2006.
Jeśli chodzi o środki przejściowe, zgodnie z motywem 4 rozporządzenia nr 915/2006:
„Ponieważ interwencja w sektorze cukru rozpoczęła się w roku gospodarczym 2004/2005 przed ustanowieniem szczegółowych zasad inwentaryzacji, sposób organizowania zapasów cukru przez niektóre państwa członkowskie powoduje, że niezwykle trudno jest przeprowadzać inwentaryzację zgodnie z normalnymi procedurami. Zatem do zapasów cukru należy ustanowić przepisy przejściowe, począwszy od roku gospodarczego 2004/2005 i 2005/2006”.
W tym względzie załącznik III do rozporządzenia nr 2148/96 był przedmiotem zmian wprowadzonych rozporządzeniem nr 915/2006, w postaci dodania nowych przepisów, zatytułowanych „VII – Cukier luzem” i „VIII – Cukier pakowany”. W przepisach tych wskazano względem systemu przejściowego, który należy zastosować w odniesieniu do procedur kontroli fizycznej w odniesieniu do zapasów cukru objętych interwencją w latach gospodarczych 2004/2005 i 2005/2006, co następuje:
„[…] Procedura kontroli fizycznej w odniesieniu do państwowych zapasów cukru, począwszy od roku gospodarczego 2004/2005 i 2005/2006:
1.
W przypadku gdy przeprowadzenie procedur inwentaryzacyjnych opisanych […] w [powyższym] pkt A jest niemożliwe, agencja interwencyjna [urzędowo opieczętowuje] wszystkie punkty dostępu do [silosu lub] magazynu i wyjścia z [silosu lub] magazynu. Agencja [interwencyjna] co miesiąc kontroluje nienaruszenie pieczęci, aby zapewnić, że nie zostały one zerwane. Kontrole te powinny zostać szczegółowo opisane w sprawozdaniu. Dostęp do zapasów wymaga obecności inspektora agencji interwencyjnej. Państwa członkowskie gwarantują, że [by] procedura dotycząca pieczęci daje [dawała] gwarancję nienaruszalności produktów magazynowanych w ramach interwencji.
2.
Przynajmniej raz w roku należy przeprowadzić kontrolę w celu sprawdzenia warunków składowania i właściwego przechowywania produktów”.
Jak wynika z powyższych przepisów, system przejściowy został ustanowiony rozporządzeniem nr 915/2006 w odniesieniu do wypadków, w których niemożliwe jest przeprowadzenie w latach gospodarczych 2004/2005 i 2005/2006 procedury kontroli fizycznej magazynów cukru według szczegółowych zasad wprowadzonych rozporządzeniem nr 915/2006. Komisja zaś, jak zauważono w pkt 102 i 103 powyżej, nie zarzuciła władzom włoskim, że nie przeprowadziły omawianych procedur.
W każdym wypadku Republika Włoska nie twierdzi, że władze włoskie miały trudności związane z zastosowaniem wprowadzonych rozporządzeniem nr 915/2006 procedur kontroli fizycznej. Nie ma wątpliwości co do tego, że powołuje się ona na istnienie pewnych „obiektywnych trudności w koordynacji” z publiczną agencją odpowiedzialną za inwentaryzację – w tym przypadku Agecontrol. Jednak nie utrzymuje ona, że nowe, wprowadzone rozporządzeniem nr 915/2006 szczegółowe zasady kontroli fizycznych leżały u podstaw tych trudności ani że zostały przeprowadzone z tego względu alternatywne procedury przewidziane środkami przejściowymi.
Z powyższego wynika, że niniejsze zastrzeżenie należy oddalić jako bezskuteczne w zakresie, w jakim dotyczy ono rozporządzenia nr 915/2006.
– W przedmiocie rozporządzenia nr 884/2006
Jak wynika z motywów i z art. 1 rozporządzenia nr 884/2006, rozporządzenie to ustanawia warunki i zasady stosowane w finansowaniu z EFRG środków interwencyjnych w postaci składowania w magazynach państwowych do zarządzania i kontroli odpowiadających im transakcji dokonywanych przez agencje płatnicze oraz do kwalifikacji i do szczegółowych zasad obliczania wydatków, które mogą obciążyć EFRG. Zgodnie z jego motywem 13 i art. 14 przepisy rozporządzenia nr 884/2006 zastępują w tym zakresie przepisy szeregu rozporządzeń, które tym samym zostały uchylone, w szczególności rozporządzenia nr 2148/96 i rozporządzenia Rady (EWG) nr 3492/90 z dnia 27 listopada 1990 r. ustanawiającego czynniki, które należy uwzględnić w rocznych sprawozdaniach finansowych w odniesieniu do finansowania środków interwencyjnych w postaci składowania w magazynach publicznych przez Sekcję Gwarancji EFOGR (
Dz.U. L 337, s. 3
).
Rozporządzenie nr 884/2006, które zgodnie z art. 15 akapit pierwszy weszło w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym, czyli w dniu 30 czerwca 2006 r., miało zgodnie z art. 15 akapit drugi zastosowanie od dnia 1 października 2006 r.
W tym względzie należy przypomnieć zasadę, zgodnie z którą z zastrzeżeniem wyjątków ustawy zmieniające dany przepis prawny mają zastosowanie do przyszłych skutków sytuacji zaistniałych w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy (zob. wyroki: z dnia 29 czerwca 1999 r., Butterfly Music, C‑60/98, Rec,
EU:C:1999:333
, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 29 stycznia 2002 r., Pokrzeptowicz‑Meyer, C‑162/00, Rec,
EU:C:2002:57
, pkt 50). O ile przepisy proceduralne powinno się na ogół stosować do wszystkich postępowań będących w toku w momencie ich wejścia w życie, o tyle przepisy materialne, w celu zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, należy interpretować jako dotyczące sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie jedynie w przypadku, gdy z ich treści, celu lub systematyki jasno wynika, że należy im przypisać taki skutek (zob. wyroki: z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C‑74/00 P i C‑75/00 P, Rec,
EU:C:2002:524
, pkt 119 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 1 lipca 2009 r., ThyssenKrupp Stainless/Komisja, T‑24/07, Zb.Orz.,
EU:T:2009:236
, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto zgodnie z orzecznictwem ustawodawca może poczynić rozróżnienie na dzień wejścia w życie i dzień rozpoczęcia stosowania wydanego aktu prawnego, opóźniając drugi termin względem pierwszego. Tego rodzaju działanie może w szczególności pozwolić państwom członkowskim lub instytucjom unijnym – gdy akt wejdzie już w życie i stanie się częścią unijnego porządku prawnego – uczynić zadość obowiązkom, jakie ciążą na nich na podstawie tego aktu, a które są niezbędne dla jego nieograniczonego stosowania względem wszystkich podmiotów prawnych, do których się on odnosi (wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Homawoo, C‑412/10, Zb.Orz.,
EU:C:2011:747
, pkt 24).
Jeżeli środek administracyjny precyzuje, iż wejdzie w życie począwszy od określonej daty, oznacza to, że zaczyna obowiązywać w tym właśnie dniu (wyrok z dnia 14 kwietnia 1970 r., Cafiero/Komisja, 42/69, Rec,
EU:C:1970:23
, s. 161, pkt 7).
Z powyższego wynika, że z zastrzeżeniem szczególnych przepisów przewidujących stosowanie niektórych z ich postanowień na dzień poprzedzający dzień wejścia w życie rozporządzenie nr 884/2006 przewidziany w jego art. 15 akapit drugi, rozporządzenie to miało zastosowanie od dnia 1 października 2006 r.
Republika Włoska podnosi wobec Komisji zarzut stosowania z mocą wsteczną rozporządzenia nr 884/2006 w odniesieniu do zobowiązania do przeprowadzenia inwentaryzacji, ponieważ art. 8 wspomnianego rozporządzenia wprowadził po raz pierwszy zobowiązanie do przeprowadzenia corocznych inwentaryzacji do transaskcji już dokonanych od pewnego czasu od chwili jego wejścia w życie.
W tym względzie należy zauważyć, że żadnego motywu ani żadnego przepisu rozporządzenia nr 884/2006 nie można interpretować w ten sposób, że mają one na celu określenie rozpoczęcia wejścia w życie przepisów art. 8 wspomnianego rozporządzenia na datę odmienną od tej, jaka wynika z art. art. 15 akapit drugi tego rozporządzenia. Przepis ten zatem należy uznać za mający zastosowanie od dnia 1 października 2006 r.
Ze sprawozdania podsumowującego wynika, że Komisja przywołała ten przepis w odniesieniu do korekty w wysokości 5% dotyczącej roku gospodarczego 2006 trwającego od dnia 1 października 2005 r. do dnia 30 września 2006 r.
Komisja zastosowała zatem art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 do ciążącego na władzach włoskich zobowiązania do przeprowadzenia inwentaryzacji w roku gospodarczym 2006 z naruszeniem zasad niedziałania przepisów wstecz i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
W odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu Komisja przyznała, że to art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, a nie 8 rozporządzenia nr 884/2006 miał ratione temporis w niniejszej sprawie zastosowanie do zobowiązania przeprowadzenia rocznej inwentaryzacji.
Należy zatem zbadać, czy taki popełniony przez Komisję błąd oznacza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą wyłącznie formalną, czy przeciwnie, została wydana z naruszeniem istotnych wymogów proceduralnych, co może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności w odniesieniu do korekty w wysokości 5% ze względu na naruszenie zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Komisja wyjaśnia, że w postępowaniu administracyjnym powołała się na art. 8 rozporządzenia nr 884/2006, ponieważ chodziło o obowiązujące w ramach przebiegu postępowania rozporządzenie, na podstawie którego wskazała ona władzom włoskim środki zaradcze, jakie powinny one podjąć. Jednak Komisja utrzymuje co do istoty, że zobowiązanie przewidziane w art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 nie było nowe, co jest potwierdzenie załączoną do tego rozporządzenia tabelą korelacji, zgodnie z którą przepisy art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 odpowiadają przepisom art. 3 rozporządzenia nr 3492/90.
W tym względzie należy przypomnieć, że zasada pewności prawa, która jest jedną z zasad ogólnych prawa Unii, wymaga, aby prawo Unii było jasne, a jego stosowanie przewidywalne dla tych, których dotyczy. Zgodnie z tym wymogiem każdy akt, który ma wywoływać skutki prawne, powinien wywodzić swój wiążący charakter z przepisu prawa Unii, który powinien być wyraźnie wskazany jako podstawa prawna i który określa formę prawną, jaka ma być nadana temu aktowi (zob. wyroki: z dnia 12 grudnia 2007 r., Włochy/Komisja, T‑308/05, Zb.Orz.,
EU:T:2007:382
, pkt 123 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 29 września 2011 r., Polska/Komisja, T‑4/06,
EU:T:2011:546
, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy badania obowiązku uzasadnienia aktów wywołujących skutki prawne, brak przywołania konkretnego przepisu może nie stanowić naruszenia istotnych wymogów, jeżeli ustalenie podstawy prawnej danego aktu jest możliwe w oparciu o inne jego elementy. Wyraźne przywołanie podstawy prawnej jest jednak niezbędne w sytuacji, gdy jej brak powoduje stan niepewności zainteresowanych podmiotów i sądu Unii co do dokładnej podstawy prawnej (zob. ww. w pkt 123 wyroki: Włochy/Komisja,
EU:T:2007:382
, pkt 124 i przytoczone tam orzecznictwo; Polska/Komisja,
EU:T:2011:546
, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, na który Komisja powołuje się jedynie w swych pismach do Sądu, nie został wskazany ani w zaskarżonej decyzji, ani w sprawozdaniu podsumowującym, ani w postępowaniu administracyjnym. Komisja powołała się bowiem na art. 8 rozporządzenia nr 884/2006.
Jednak takie wyłącznie formalne błędne wskazanie podstawy prawnej nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Po pierwsze, błąd ten nie uniemożliwiał Republice Włoskiej określenia zobowiązań, którym uchybienie zostało jej zarzucone przez Komisję. Wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej powołany przez Komisję w zaskarżonej decyzji art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 nie wprowadził bowiem po raz pierwszy krótko przed końcem roku gospodarczego 2006 zobowiązania przeprowadzenia inwentaryzacji, ponieważ zobowiązanie to było już przewidziane przed wejściem w życie rozporządzenia nr 884/2006 przez art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, jak to wskazuje Komisja. Wynikające dla agencji płatniczej z przepisów art. 3 rozporządzenia nr 3492/90 zobowiązania są tożsame ze zobowiązaniami przewidzianymi przepisami art. 8 rozporządzenia nr 884/2006, na którym Komisja oparła swą decyzję, ponieważ te dwa artykuły przewidują zobowiązanie do przeprowadzenia corocznej inwentaryzacji w trakcie każdego roku gospodarczego (zob. pkt 137, 138 poniżej).
Republika Włoska nie przytacza nic na poparcie argumentu, którym kwestionuje ona ciągłość między rozporządzeniem nr 3492/90 i rozporządzeniem nr 884/2006. Należy zaś zauważyć, że z art. 14 akapit drugi rozporządzenia nr 884/2006 wynika, że odesłania do uchylonych nim rozporządzeń, w szczególności do rozporządzenia nr 3492/90, uznaje się za odesłania do wspomnianego rozporządzenia i odczytuje zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną w jego załączniku XVI. Zgodnie z tą tabelą art. 3 rozporządzenia nr 3492/90 odpowiada art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 884/2006. Teksty potwierdzają zatem ciągłość między polegającymi na przeprowadzeniu corocznej inwentaryzacji produktów dopuszczonych do skupu interwencyjnego zobowiązaniami, które mają zastosowanie od roku gospodarczego 2006 zgodnie z rozporządzeniem nr 884/2006, a wcześniejszymi zobowiązaniami zgodnie z rozporządzeniem nr 3492/90.
Republika Włoska nie może zatem skutecznie powoływać się w tym względzie na fakt, że nie wiedziała o zobowiązaniach wynikających dla władz krajowych z art. 3 rozporządzenia nr 3492/90. Mimo iż Komisja niesłusznie nie powołała się na ten przepis w postępowaniu administracyjnym, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że przepisy prawa Unii stanowią od chwili ich opublikowania w Dzienniku Urzędowym jedyne prawo pozytywne w tej dziedzinie i nikt nie może powołać się na ich nieznajomość (zob. wyrok z dnia 5 czerwca 1996 r., Günzler Aluminium/Komisja, T‑75/95, Rec,
EU:T:1996:74
, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo). Republika Włoska nie mogła zatem nie uwzględnić istnienia wynikającego z art. 3 rozporządzenia nr 3492/90 zobowiązania do przeprowadzenia corocznej inwentaryzacji produktów podlegających interwencji w postaci składowania w magazynach publicznych w trakcie każdego roku gospodarczego.
Po drugie, z powyższych rozważań wynika także, że nawet gdyby Komisja oparła zastosowaną korektę w wysokości 5% na art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, doszłaby do tego samego wniosku na płaszczyźnie materialnoprawnej, a mianowicie stwierdziłaby brak przeprowadzenia przez władze włoskie corocznej inwentaryzacji w trakcie roku gospodarczego 2006. W konsekwencji błąd w określeniu przepisu mającego zastosowanie ratione temporis do zobowiązania do przeprowadzenia corocznej inwentaryzacji w żadnym wypadku nie wywarł decydującego wpływu na wynik przeprowadzonej przez Komisję analizy co do istoty (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 129 wyrok Günzler Aluminium/Komisja,
EU:T:1996:74
, pkt 55).
W tym kontekście należy ponadto uznać, że Komisja w zaskarżonej decyzji powołała się także na art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 w odniesieniu do ciążących na władzach krajowych zobowiązań do przeprowadzenia corocznych inwentaryzacji w postaci fizycznych kontroli magazynów (zob. pkt 96 powyżej), a nie na równoważny mu przepis rozporządzenia nr 884/2006, a mianowicie zgodnie z tabelą korelacji znajdującą się w załączniku XVI do tego rozporządzenia „załącznik I pkt A.I” do tego rozporządzenia. W konsekwencji zastrzeżenie oparte na naruszeniu zasady pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań w zakresie, w jakim władze włoskie oparły się na stosowaniu przepisu art. 4 rozporządzenia nr 2148/96, aby określić zobowiązania dotyczące inwentaryzacji na rok gospodarczy 2006 (zob. pkt 99 powyżej) należy oddalić jako nieistotne dla sprawy.
Z powyższego wynika, że Republika Włoska nie mogła skutecznie podnieść w niniejszej sprawie naruszenia zasad pewności prawa, niedziałania przepisów wstecz i ochrony uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu do stosowania art. 8 rozporządzenia nr 884/2006. W związku z tym zastrzeżenie to zostaje oddalone w całości.
W przedmiocie zastrzeżenia opartego na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 i załącznika I do tego rozporządzenia oraz art. 4 rozporządzenia nr 2148/96, zmienionego załącznikiem do rozporządzenia nr 915/2006
Jak przypomniano w pkt 96 powyżej z zaskarżonej decyzji wynika, że korekta w wysokości 5% została zastosowana do Republiki Włoskiej za rok budżetowy 2006 ze względu na „spóźnione kontrole stanu zapasów”, z naruszeniem art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 i art. 4 rozporządzenia nr 2148/96. Według sprawozdania podsumowującego brak ten naraził fundusze na ryzyko finansowe, ponieważ pozostałe kontrole dokonane w odniesieniu do roku budżetowego 2006 nie umożliwiły wykazania faktycznego posiadania w zapasach wszystkich ilości ujętych w ewidencji zapasów, a zatem nie wykazały, że koszty składowania oraz pozostałe koszty zostały wypłacone na podstawie prawidłowych danych.
Republika Włoska utrzymuje, że przeprowadziła szereg kontroli w odniesieniu do sprzedaży objętego interwencją cukru, w szczególności za pomocą miesięcznych sprawozdań, których kopię przedstawiono Sądowi. Ponadto wprowadzony system informatyczny wykazu załadunku i wyładunku pozwalał na kontrolę i codzienne uaktualnianie bieżącego stanu zapasów, a tym samym obserwację wszelkich przemieszczeń zapasów. Władze włoskie starały się przeprowadzić kontrole przy przyjęciu produktów do magazynu i wydaniu ich z magazynu oraz kontrole zapasów, które pozostały w magazynie, kontrolując całość ilości „jak gdyby stale był okres inwentaryzacji”.
Komisja kwestionuje argumenty Republiki Włoskiej.
Jak wynika z orzecznictwa przypomnianego pkt 31 powyżej, europejskie fundusze rolne finansują jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych. Należy zatem dokonać oceny brakujących zdaniem Komisji elementów leżących u podstawy zakwestionowanej korekty finansowej w świetle konkretnych zobowiązań wynikających dla władz krajowych z uregulowań Unii w odniesieniu do kontroli zapasów produktów objętych systemem pomocy interwencyjnej.
Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 3492/90:
„W trakcie każdego roku budżetowego agencje interwencyjne dokonują inwentaryzacji każdego produktu objętego interwencją Wspólnoty.
Wyniki tej inwentaryzacji porównywane są z danymi księgowymi: wszelkie rozbieżności ilościowe lub jakościowe stwierdzone w trakcie kontroli są wprowadzane do sprawozdań zgodnie z art. 5”.
Przepis ten został uchylony przez art. 14 akapit pierwszy rozporządzenia nr 884/2006 od dnia 1 października 2006 r. i zastąpiony zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVI równoważnym mu przepisem art. 8 rozporządzenia nr 884/2006, przewidującym tożsame zobowiązanie sporządzenia corocznej inwentaryzacji przez agencję płatniczą w trakcie każdego roku gospodarczego.
Artykuł 2 ust 3 lit. a) rozporządzenia nr 884/2006 określa rok budżetowy jako okres od dnia 1 października danego roku do dnia 30 września roku następnego.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 2148/96 stanowi:
„1.   Agencja interwencyjna ponosi odpowiedzialność za dokładność informacji zebranych na podstawie art. 1–3. W tym celu w ciągu całego roku agencja przeprowadza kontrole na miejscu w magazynach, w nieregularnych odstępach czasu i niezapowiedziane, w przypadku gdy jest to możliwe.
Każdy magazyn jest kontrolowany co najmniej raz w roku zgodnie z zasadami określonymi w załączniku III, a kontrole obejmują w szczególności:
a)
procedury gromadzenia informacji określonych w art. 2 i 3;
b)
zgodność dokumentacji prowadzonej na miejscu przez podmiot składujący z informacjami przesłanymi do agencji interwencyjnej; oraz
c)
fizyczną obecność w magazynie ilości wyszczególnionych w dokumentacji podmiotu składującego, wykorzystanej w ostatnim zestawieniu miesięcznym przesłanym przez niego, ocenianą wizualnie lub, w przypadku wątpliwości lub sporu, za pomocą ważenia i mierzenia.
Fizyczną obecność ustala się przez wystarczająco reprezentatywną kontrolę fizyczną, obejmującą przynajmniej ustanowiony w załączniku III udział procentowy produktów oraz umożliwiającą stwierdzenie, że całkowite ilości wykazane w ewidencji […] znajdują się rzeczywiście w magazynie.
[…]”.
Rozporządzenie nr 2148/96 zostało także uchylone od dnia 1 października 2006 r. rozporządzeniem nr 884/2006. Według tabeli korelacji zawartej w załączniku XVI do rozporządzenia nr 884/2006 art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 odpowiada „[z]ałącznikowi I pkt A.I” do rozporządzenia nr 884/2006.
Określone w załączniku III do rozporządzenia nr 2148/96 szczegółowe zasady kontroli fizycznej publicznych zapasów produktów rolnych zapasów zostały zmienione rozporządzeniem nr 915/2006. W tym zakresie załącznik III do rozporządzenia nr 2148/96 został zmieniony w celu zawarcia nowych przepisów dotyczących procedur kontroli fizycznych stosowanych do cukru luzem („VII – Cukier luzem”) i cukru pakowanego („VIII – Cukier pakowany”) (zob. także pkt 101 powyżej).
Ze wskazanych przepisów wynika, że coroczna inwentaryzacja powinna zostać przeprowadzona przez agencję płatniczą w trakcie każdego roku budżetowego i że wyniki tej inwentaryzacji powinny być porównane z danymi księgowymi zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, zastąpionym co do istoty przez art. 8 rozporządzenia nr 884/2006. Taki rok budżetowy obejmuje okres od dnia 1 października danego roku do dnia 30 września roku następnego. Coroczna inwentaryzacja jest przeprowadzana w szczególności na podstawie wyników przeprowadzenia wynikających z art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 kontroli stanu zapasów przeprowadzonych za pomocą fizycznej kontroli magazynów na miejscu zgodnie z procedurami, o których mowa w załączniku III do wspomnianego rozporządzenia. Kontrole polegające na fizycznej kontroli magazynów na miejscu są zgodnie z orzecznictwem istotne w celu zagwarantowania zgodności z prawem wydatków dotyczących składowania i stanowią kontrole kluczowe w rozumieniu załącznika 2 dokumentu VI/5330/97 (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2006 r., Grecja/Komisja, T‑251/04,
EU:T:2006:165
, pkt 79).
Z powyższego wynika, że nieprzeprowadzenie inwentaryzacji przed dniem 30 września 2006 r. jest sprzeczne z przepisami art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 w związku z art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, który został zastąpiony co do istoty przez art. 8 rozporządzenia nr 884/2006.
Władze włoskie nie zakwestionowały w postępowaniu administracyjnym tego, że nie przeprowadziły inwentaryzacji do dnia 30 września 2006 r., jak wynika w szczególności z protokołu spotkania dwustronnego oraz z pkt 5 akapit ostatni sprawozdania organu pojednawczego.
Republika Włoska nie podważa również tego faktycznie przed Sądem. Z jednej strony w świetle przedstawionej przez Republikę Włoską argumentacji okazuje się, że nie kwestionuje ona, iż obowiązek ten ciążył na niej na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 2148/96, który przywołuje ona, by wskazać, że władze włoskie oparły się na fakcie, że przepis ten obowiązywał do dnia 30 września 2006 r. (zob. pkt 131 powyżej).
Z drugiej strony w pismach procesowych przedłożonych Sądowi Republika Włoska twierdzi, że Agecontrol przeprowadził w lutym 2007 r. jakościowe i ilościowe inwentaryzacje i ustalił bieżący stan zapasów na dzień 30 września 2006 r. W odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu Republika Włoska potwierdziła, że twierdzenia te należy rozumieć jako wskazujące, iż inwentaryzacje zostały przeprowadzone dopiero w lutym 2007 r. przez Agecontrol, który następnie przekazał Komisji dokument podsumowujący dotyczący wspomnianych kontroli.
Republika Włoska twierdzi natomiast co do istoty, że pozostałe przeprowadzone przez władze włoskie kontrole dotyczące składowania cukru, w szczególności kontrole przy przyjęciu produktów do magazynu i wydaniu ich z magazynu, podczas których zostały też przeprowadzone niektóre kontrole dotyczące ilości składowanego cukru, miesięcznych sprawozdań oraz systemu informatycznego wykazu załadunku i wyładunku mającego na celu codzienne uaktualnianie bieżącego stanu zapasów, pozwalały na zagwarantowanie tego samego rezultatu, co inwentaryzacje, a mianowicie upewnienia się, że koszty składowania zostały uiszczone w odniesieniu do faktycznie składowanego cukru.
W tym względzie należy stwierdzić, że istnienie przywołanych przez Republikę Włoską kontroli nie wystarcza dla naprawienia niedociągnięć przytoczonych w zaskarżonej decyzji i w sprawozdaniu podsumowującym w odniesieniu do braku przeprowadzenia corocznych inwentaryzacji do dnia 30 września 2006 r.
Zobowiązanie do przeprowadzenia corocznych inwentaryzacji w trakcie każdego roku budżetowego zostało wyraźnie przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 i art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, który został zastąpiony co do istoty przez art. 8 rozporządzenia nr 884/2006, jak przypomniano w pkt 143 i 144 powyżej.
Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem w przypadku gdy rozporządzenie ustanawia szczególne środki kontroli, państwa członkowskie są zobowiązane do ich stosowania, przy czym nie jest konieczne badanie zasadności ich argumentu, zgodnie z którym ewentualnie zastosowany inny system kontroli miałby być bardziej skuteczny (zob. wyroki: z dnia 21 marca 2002 r., Hiszpania/Komisja, C‑130/99, Rec,
EU:C:2002:192
, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 marca 2007 r., Hiszpania/Komisja, T‑220/04,
EU:T:2007:97
, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo).
Co więcej, jak podniosła Komisja w pkt 6.1.3 sprawozdania podsumowującego, z dokumentu VI/5330/97 wynika, że „kontrole zastępcze nie mogą zostać automatycznie uznane za kompensujące w odniesieniu do niezgodności” i że „jeżeli rozporządzenia wprowadzają wyraźnie szczególną kontrolę, państwo członkowskie nie ma innej możliwości jak tylko przeprowadzenie tej kontroli lub zwrócenie się do organu w celu uzyskania zwolnienia”.
Republika Włoska niesłusznie utrzymuje, że inwentaryzacje miałyby nie być konieczne z tego powodu, iż zostały one w każdym wypadku przeprowadzone obowiązkowo w chwili przyjęcia zapasów do magazynu i wydania ich z magazynu i że składowane ilości cukru zostały określone w tej właśnie chwili. Nie może ona bowiem nie uwzględnić zobowiązania do dokonania co najmniej raz w roku kontroli każdego magazynu polegającej na kontroli fizycznej, który to obowiązek wynika z art. 4 rozporządzenia nr 2148/96. W tym względzie potrzeba przeprowadzenia kontroli rocznej, a nie tylko kontroli w chwili przyjęcia do magazynu i wydania z magazynu zapasów, uzasadniona jest faktem, że warunki składowania mogą prowadzić do zmiany składowanych ilości. Kontrola bieżącego stanu zapasów podczas kontroli rocznej pozwala tym samym na zapobieżenie temu, by niepotrzebne koszty składowania, to jest koszty związane z ilościami cukru, które nie istnieją lub już nie istnieją, były ponoszone z funduszy Unii (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 2 lutego 2012 r., Grecja/Komisja, T‑469/09,
EU:T:2012:50
, pkt 127, 128).
Co więcej, inwentaryzacje przez kontrole fizyczne magazynów są istotne, aby porównać dane księgowe z rzeczywistym stanem zapasów produktów objętych interwencją i aby stwierdzić, że całkowite ilości wykazane w ewidencji zapasów znajdują się rzeczywiście w magazynie. Zgodnie z orzecznictwem kontrola administracyjna i kontrole na miejscu zostały ustanowione przez prawodawcę Unii jako dwa odmienne, lecz uzupełniające się sposoby kontroli (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 1996 r., Niemcy/Komisja, C‑41/94, Rec,
EU:C:1996:366
, pkt 43). Ani sporządzanie miesięcznych sprawozdań, ani kontrole cukru w chwili przyjęcia zapasów do magazynu i wydania ich z magazynu, ani komputerowy system wykazu załadunków i wyładunków nie mogłyby w żadnym wypadku zapewnić tej samej wiarygodności co przeprowadzane za pomocą kontroli fizycznych magazynów coroczne inwentaryzacje umożliwiające porównanie danych wynikających z ewidencji zapasów z danymi uzyskanymi podczas tych kontroli.
Wreszcie należy przypomnieć, że państwo członkowskie nie może powoływać się na praktyczne przepisy lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia nieprzestrzegania zobowiązań lub terminów wynikających z przepisów prawa Unii. W szczególności państwo członkowskie nie może powoływać się na trudności praktyczne w celu uzasadnienia nieprzeprowadzenia stosownych kontroli (zob. wyroki: z dnia 21 lutego 1991 r., Niemcy/Komisja, C‑28/89, Rec,
EU:C:1991:67
, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 12 listopada 2010 r., Włochy/Komisja, T‑95/08,
EU:T:2010:464
, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
Dlatego też gdyby zostały udowodnione trudności, jakie Republika Włoska miała napotkać w programowaniu kontroli z Agecontrol, nie może ona skutecznie się na nie powołać.
Z powyższego wynika, że dokonane przez Komisję w niniejszej sprawie ustalenie, zgodnie z którym dotyczące roku budżetowego 2006 coroczne inwentaryzacje nie były przeprowadzone przed dniem 30 września 2006 r., stanowi dowód, który może zrodzić poważne wątpliwości, w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 32 powyżej, co do wprowadzenia całości odpowiednich i skutecznych kontroli umożliwiających zagwarantowanie, że tylko wydatki związane z cukrem faktycznie znajdującym się w magazynach są finansowane przez fundusze. Republika Włoska nie przedłożyła żadnego dowodu mogącego obalić to ustalenie, a zatem nie była w stanie przedstawić szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu tych kontroli oraz nieprawdziwości twierdzeń Komisji w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 33 powyżej.
Komisja słusznie stwierdziła zatem, że spóźnione roczne kontrole zapasów cukru w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 w związku z art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, zastąpionego co do istoty przez art. 8 rozporządzenia nr 884/2006, stanowiły dla funduszy ryzyko, które nie mogło być całkowicie zrównoważone przez inne kontrole wskazane przez władze włoskie.
Wniosku tego nie może podważyć argument Republiki Włoskiej, wedle którego rozporządzenie nr 2148/96 „nie dotyczyło produktu »cukier«”.
Prawdą jest, jak twierdzi Republika Włoska, że rozporządzenie nr 2148/96 nie zawierało na początku żadnego przepisu opisującego szczegółowo procedury kontroli fizycznej zapasów cukru, ponieważ zostały one wprowadzone dopiero rozporządzeniem nr 915/2006, które weszło w życie w dniu 29 czerwca 2006 r. i miało zastosowanie do roku gospodarczego 2005/2006, z zastrzeżeniem przepisów przejściowych przewidzianych tych rozporządzeniem (zob. pkt 101 powyżej).
Jednak przepisy wprowadzone rozporządzeniem nr 915/2006 ustanawiają procedury fizycznej kontroli magazynów w odniesieniu do cukru, podczas gdy samo zobowiązanie do przeprowadzenia tych kontroli zostało już przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 w odniesieniu do wszystkich publicznych zapasów interwencyjnych produktów rolnych. Tymczasem jak zaznaczono w pkt 102 i 103 powyżej, podniesione przez Komisję zastrzeżenie nie zostało oparte na nieprzestrzeganiu wprowadzonych rozporządzeniem nr 915/2006 procedur kontroli fizycznej magazynów cukru, lecz na spóźnionych rocznych inwentaryzacji, zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 i art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, zastąpionym co do istoty przez art. 8 rozporządzenia nr 884/2006.
W każdym wypadku Republika Włoska nie wykazuje, w jaki sposób brak procedur kontroli fizycznej magazynów w odniesieniu do cukru lub ich wprowadzenie rozporządzeniem nr 915/2006 miałyby wyjaśniać same w sobie spóźnione roczne inwentaryzacje jeśli chodzi o ten produkt.
Ponadto, jak zaznacza Komisja, nic nie stało na przeszkodzie, by Republika Włoska wdrożyła procedury kontrolne magazynów analogiczne do procedur przewidzianych w odniesieniu do innych produktów, czego miała zgodnie ze swym twierdzeniem dokonać jeśli chodzi o inne rodzaje kontroli.
W tym względzie należy przypomnieć, iż do państw członkowskich należy przeprowadzenie odpowiednich kontroli w ramach skutecznego systemu kontroli i nadzoru, nawet jeśli uregulowania Unii nie określiły w sposób wyczerpujący szczegółowych zasad tych kontroli (zob. wyrok z dnia 31 stycznia 2012 r., Hiszpania/Komisja, T‑206/08,
EU:T:2012:33
, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika z tego, że niniejsze zastrzeżenie jest bezzasadne i powinno zostać oddalone.
W przedmiocie zastrzeżenia opartego na naruszeniu zasady proporcjonalności
Jeżeli chodzi o twierdzenie, że zastosowana w niniejszej sprawie korekta jest nieproporcjonalna, na wstępie należy zauważyć, że zastrzeżenie to nie dotyczy metody, dzięki której Komisja określiła kwotę wynoszącą 781044 EUR na podstawie zastosowania korekty ryczałtowej w wysokości 5% do roku budżetowego 2006. Republika Włoska twierdzi bowiem tylko, że Komisja powinna była uwzględnić późną zmianę systemu interwencyjnego w postaci składowania w sektorze cukru przez rozporządzenie nr 884/2006 i rozporządzenie nr 915/2006 w czerwcu 2006 r., czyli w trakcie roku budżetowego 2006. Republika Włoska uważa, że korekta w wysokości 5% powinna była zostać zastosowana co najwyżej w odniesieniu do okresu po wejściu w życie tych rozporządzeń. Co więcej, zdaniem Republiki Włoskiej Komisja powinna była także uwzględnić systemy przejściowe rzekomo zawarte w tych rozporządzeniach.
Jak stwierdzono zaś w ramach badania zastrzeżeń pierwszego i drugiego zarzutu trzeciego, wejście w życie rozporządzenia nr 884/2006 i rozporządzenia nr 915/2006 nie miało wpływu na zobowiązania spoczywające na władzach włoskich w odniesieniu do wdrożenia systemu inwentaryzacji, ponieważ wspomniane rozporządzenia nie zmieniły zobowiązań, w odniesieniu do których zostały stwierdzone w niniejszej sprawie zaniedbania (zob. w szczególności pkt 127 i 161 powyżej).
W konsekwencji należy oddalić zastrzeżenie oparte na naruszeniu zasady proporcjonalności ze względu na zmianę rozpatrywanego systemu w trakcie roku budżetowego 2006.
W każdym wypadku wystarczy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja może odmówić pokrycia wszystkich poniesionych wydatków, jeśli uzna, że nie istnieją właściwe procedury kontroli (zob. podobnie wyrok z dnia 24 lutego 2005 r., Niderlandy/Komisja, C‑318/02,
EU:C:2005:104
, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie okazuje się, że zaniedbania wykryte przez służby Komisji dotyczą spóźnionych kontroli, które odgrywają kluczową rolę przy ustalaniu zgodności z prawem wydatków, tak że można w sposób uzasadniony sądzić, że ryzyko strat dla funduszy było wysokie. W konsekwencji nieuznana przez Komisję kwota ograniczona do wysokości 5% danych wydatków nie może być uważana za nadmierną i nieproporcjonalną.
Z powyższego wynika, że stosując w niniejszej sprawie korektę ryczałtową w wysokości 5% rozpatrywanych wydatków, Komisja nie naruszyła zasady proporcjonalności, jako że opóźnienie w przeprowadzeniu inwentaryzacji naruszyło wymogi wynikające z uregulowań Unii.
W konsekwencji zarzut trzeci podlega oddaleniu w całości.
b) W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia
Zdaniem Republiki Włoskiej Komisja nie uzasadniła w sposób wystarczający pod względem prawnym odrzucenia propozycji organu pojednawczego, w myśl której korekta związana ze spóźnionymi inwentaryzacjami powinna zostać ograniczona do kosztów składowania, które zostały zgłoszone od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 915/2006 do końca roku budżetowego 2006.
W tym względzie należy stwierdzić, podobnie jak uczyniła to Komisja, że rozporządzenie obowiązujące przed wejściem w życie rozporządzenia nr 915/2006 zawierało już zobowiązania dotyczące inwentaryzacji (zob. pkt 161 powyżej). Wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej rozporządzenie nr 915/2006 nie wprowadziło zatem po raz pierwszy zobowiązań, dla których stwierdzono zaniedbania w niniejszej sprawie. W konsekwencji wejście w życie rozporządzenia nr 915/2006 nie może mieć żadnego wpływu na istnienie zobowiązań państw członkowskich w odniesieniu do samego obowiązku przeprowadzenia inwentaryzacji.
Komisja dokładnie wyjaśniła ten fakt w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w ostatecznym stanowisku z dnia 3 stycznia 2011 r. w następstwie sprawozdania organu pojednawczego. Powiadomiła ona o nim także w pkt 6.1.5 sprawozdania podsumowującego.
Co więcej, jak przypomniano w pkt 72 powyżej, w każdym wypadku Komisja nie jest związana opinią organu pojednawczego.
W konsekwencji, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 91–93 powyżej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy uznać za wystarczające, a niniejszy zarzut należy oddalić.
c) W przedmiocie zarzutu niezgodności z prawem podniesionego względem rozporządzenia nr 915/2006
Pomocniczo w stosunku do zarzutów trzeciego i czwartego Republika Włoska podnosi zarzut niezgodności z prawem w odniesieniu do rozporządzenia nr 915/2006 w zakresie, w jakim wprowadziło ono obowiązek prowadzenia inwentaryzacji końcowych zapasów cukru na zaledwie trzy miesiące przed nowym terminem przeprowadzenia inwentaryzacji. Zdaniem Republiki Włoskiej nakazanie w drodze rozporządzenia działań dotyczących faktów, które miały miejsce w przeszłości, oraz następnie nałożenie za brak podjęcia takich działań sankcji mającej postać ryczałtowej korekty jest sprzeczne ze wskazanymi w ramach zarzutu trzeciego ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego.
Komisja kwestionuje argumenty Republiki Włoskiej.
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 277 TFUE wyraża ogólną zasadę gwarantującą każdej ze stron prawo do podważenia w sposób incydentalny – w celu uzyskania stwierdzenia nieważności indywidualnej decyzji – ważności wcześniejszych aktów instytucjonalnych, które stanowią podstawę prawną zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 marca 1979 r., Simmenthal/Komisja, 92/78, Rec,
EU:C:1979:53
, pkt 39–41; z dnia 20 września 2011 r., Regione autonoma della Sardegna i in./Komisja, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08, Zb.Orz.,
EU:T:2011:493
, pkt 206 i przytoczone tam orzecznictwo).
Niemniej jednak, jak słusznie przypomina Komisja, zarzut niezgodności z prawem podniesiony w sposób incydentalny na podstawie art. 277 TFUE przy okazji zakwestionowania w sporze głównym zgodności z prawem decyzji jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku, gdy istnieje powiązanie między spornym aktem a normą, w odniesieniu do której podnosi się utrzymywaną niezgodność z prawem. Zważywszy, że celem art. 277 TFUE nie jest umożliwienie stronie zakwestionowania stosowania jakiegokolwiek aktu o charakterze ogólnym przy okazji jakiejkolwiek skargi, akt generalny, którego niezgodność z prawem jest podnoszona, powinien mieć zastosowanie bezpośrednio lub pośrednio do przypadku, którego dotyczy skarga; powinien też istnieć bezpośredni związek prawny między zaskarżoną decyzją indywidualną i danym aktem o charakterze ogólnym (zob. ww. w pkt 180 wyrok Regione autonoma della Sardegna i in./Komisja,
EU:T:2011:493
, pkt 207 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, Zb.Orz.,
EU:T:2013:404
, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na niezgodność z prawem rozporządzenia nr 915/2006. Jak zaś zauważono w pkt 102 i 103 powyżej, Komisja nie oparła zaskarżonej decyzji na przepisach wspomnianego rozporządzenia, ponieważ nie zarzuciła władzom włoskim, że nie przeprowadziły one szczególnych procedur kontroli fizycznych wprowadzonych wspomnianym rozporządzeniem, ale na fakcie, że nie przeprowadziły one do dnia 30 września 2006 r. samych inwentaryzacji, które były już przewidziane przez art. 4 rozporządzenia nr 2148/96 i art. 3 rozporządzenia nr 3492/90, zastąpionym co do istoty przez art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 (zob. także pkt 161 powyżej).
Zarzut niezgodności z prawem został w ten sposób skierowany przeciwko rozporządzeniu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, niemającemu z nim żadnego bezpośredniego związku. Zarzut ten należy zatem odrzucić jako niedopuszczalny.
d) W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia, brak przedstawienia dowodów i przeinaczenie okoliczności faktycznych
W pkt 6.1.3 sprawozdania podsumowującego w ramach zastrzeżenia dotyczącego spóźnionego przeprowadzenia inwentaryzacji i wiążącego się z tym ryzyka dla funduszy Komisja odniosła się do 127000 ton cukru pobranych z zapasów bez kontroli lub oficjalnego sprawdzenia wagi od dnia 30 września 2006 r., do którego inwentaryzacje miały być przeprowadzone, do lutego 2007 r., będącego datą faktycznego przeprowadzenia tych inwentaryzacji.
Republika Włoska utrzymuje, że Komisja nie wykazała takiego ustalenia żadnym dowodem i że tym samym przeinaczyła okoliczności faktyczne. Republika Włoska wyjaśnia ponadto, że te przemieszczenia były związane z transakcjami wydania produktów.
W odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu Komisja wskazała, że oparła dotyczące wydania 127000 ton cukru ustalenie na przekazanej jej przez władze włoskie tabeli z systemu „E‑Faudit”, opatrzonej datą 30 marca 2007 r.
Należy stwierdzić, że przedstawiony przez Komisję z odpowiedzią udzieloną na pytanie Sądu rozpatrywany dokument ukazuje przemieszczenia zapasów cukru między październikiem 2006 r. a lutym lutego 2007 r. Ze wspomnianego dokumentu wynika, że . ilość cukru składowana jako zapasy była pod koniec lutego 2007 r. mniejsza od ilości referencyjnej na początku października 2006 r. w szczególności o 127 000 ton wydanych z zapasów interwencyjnych bez fizycznego przemieszczenia.
Republika Włoska nie podważyła prawdziwości danych zawartych w tej tabeli i nie zaprzeczyła, że została ona przekazana Komisji przez władze włoskie w postępowaniu administracyjnym.
Z powyższego wynika, że Republika Włoska niesłusznie utrzymuje, iż Komisja przeinaczyła okoliczności faktyczne i nie przedstawiła wystarczających podstaw dotyczących faktu, że 127000 ton będących przedmiotem niniejszej sprawy zostało wydanych z zapasów interwencyjnych bez fizycznego przemieszczenia między październikiem 2006 r. a lutym 2007 r., gdyż dowód w tym zakresie został przedłożony Komisji przez same władze włoskie.
W każdym wypadku należy przypomnieć, że zastosowana w niniejszej sprawie przez Komisję korekta w wysokości 5% jest korektą ryczałtową, opartą na tym, że spóźnione roczne inwentaryzacje narażały fundusze na ryzyko szkody, w zakresie, w jakim nie można było wykluczyć, że nieuzasadnione, gdyż związane z brakującymi ilościami cukru, koszty finansowe i koszty składowania mogły obciążyć fundusze. Nie chodzi zatem o korektę jednorazową, która została zastosowana ze względu na konkretne i dokładne koszty poniesione z funduszy, podczas gdy brak było w zapasach ilości cukru, w szczególności rozpatrywanych 127000 ton.
Komisja potwierdziła na rozprawie, że ustalenie dotyczące wykazu ilości 127000 ton cukru brakujących w zapasach bez fizycznego przemieszczenia między październikiem 2006 r. a lutym 2007 r. posłużyło jej do objaśnienia skutków opóźnionego przeprowadzenia inwentaryzacji, ponieważ opóźnienie w przeprowadzeniu kontroli stanowi zdaniem Komisji źródło pewnego ryzyka dla funduszy. Jak wynika bowiem z odpowiedzi Komisji na pisemne pytanie Sądu, ilości faktycznie znajdujące się w magazynach w roku gospodarczym 2005/2006, w odniesieniu do których koszty składowania zostały przypisane funduszom za rok budżetowy 2006, mogły być odmienne od ilości znajdujących się w magazynach od lutego 2007 r., stwierdzonych w następstwie przeprowadzonych wówczas przez Agecontrol kontroli.
Wobec powyższego zarzut szósty należy oddalić.
e) W przedmiocie zarzutu siódmego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia i brak dowodów świadczących o zarzucanym Republice Włoskiej ryzyku wyrządzenia funduszom szkody, a także naruszeniu zasady skuteczności
Republika Włoska utrzymuje, że dokonana przez Komisję ocena, zgodnie z którą niezakwestionowane przez Komisję jakościowe i ilościowe kontrole cukru przy przyjęciu i wydaniu nie mogą mieć tej samej skuteczności co inwentaryzacje, nie zawiera wystarczającego uzasadnienia.
Komisja nie przedstawiła bliżej w odpowiedzi na twierdzenia, zgodnie z którymi interesy funduszy były szeroko chronione, dowodu konkretnego ryzyka, na jakie narażone są fundusze, i przeinaczyła okoliczności faktyczne określone dokumentami przedstawionymi przez władze włoskie na poparcie tych twierdzeń.
Jak stwierdzono w pkt 158 powyżej, Komisja nie popełniła błędu, dochodząc do wniosku, że spóźnione roczne inwentaryzacje zapasów cukru mogły narażać fundusze na ryzyko, i że inne kontrole przeprowadzone przez władze włoskie w odniesieniu do składowanego cukru nie mogły zrównoważyć tego ryzyka.
W tych okolicznościach Republika Włoska bezskutecznie utrzymuje, że w odniesieniu do wydatków związanych ze składowaniem cukru w roku budżetowym 2006 Komisja nie wykazała istnienia ryzyka dla funduszy. Należy przypomnieć, że prawodawca Unii ocenił bowiem, iż coroczne inwentaryzacje, w szczególności przez fizyczną kontrolę zapasów, były potrzebne w celu stwierdzenia, iż całkowite ilości wykazane w ewidencji znajdują się rzeczywiście w magazynie, i że nałożył na państwa członkowskie w tym zakresie zobowiązania, w szczególności do przeprowadzenia przynajmniej raz w roku kontroli zapasów za pomocą fizycznych kontroli magazynów i przeprowadzenia corocznej inwentaryzacji w trakcie każdego roku budżetowego. Nakładając takie zobowiązania, prawodawca w sposób dorozumiany, lecz pewny uznał, że ich nieprzestrzeganie oznacza z urzędu ryzyko dla funduszy (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11,
EU:T:2013:261
, pkt 131).
W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej, gwarantując skuteczność przepisów przewidujących zobowiązanie do przeprowadzania corocznych inwentaryzacji zapasów, Komisja stwierdziła w niniejszej sprawie, że władze włoskie nie uczyniły zadość zobowiązaniu do zakończenia inwentaryzacji najpóźniej do dnia 30 września 2006 r., i zastosowała korektę w tym zakresie. Tym samym Komisja słusznie uznała, że istnieje ryzyko dla funduszy i że prawidłowo wyjaśniła zakres wspomnianego ryzyka.
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o ile do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia przepisów wspólnej organizacji rynków rolnych, o tyle w przypadku dostarczenia dowodów na to naruszenie państwo członkowskie musi wykazać, jeśli zachodzi taka potrzeba, że Komisja popełniła błąd co do finansowych konsekwencji, jakie powinny zostać wyciągnięte z naruszenia przepisów Unii (zob. wyrok z dnia 12 września 2007 r., Finlandia/Komisja, T‑230/04,
EU:T:2007:259
, pkt 159 i przytoczone tam orzecznictwo; ww. w pkt 77 wyrok Grecja/Komisja,
EU:T:2013:32
, pkt 330 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że przedstawione przez Republikę Włoską argumenty nie pozwalają wykazać takiego błędu.
Z powyższego wynika wreszcie, że zaskarżona decyzja nie jest niewystarczająco uzasadniona, ponieważ Komisja wyjaśniła w sposób wystarczający pod względem prawnym okoliczności faktyczne i prawne, na których oparła korektę w wysokości 5%, efektem czego Republika Włoska mogła skutecznie przygotować swą obronę, a Sąd przeprowadzić kontrolę. Tym samym zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 91–93 powyżej Komisja nie była zobowiązana do dodatkowego uzasadnienia ustalenia, zgodnie z którym inne kontrole przeprowadzone przez władze włoskie w odniesieniu do zapasów cukru nie mogły zagwarantować, że związane z pokryciem kosztów składowania brakujących w magazynach produktów ryzyko dla funduszy było wykluczone.
Ze względu na powyższe rozważania należy także oddalić zarzut siódmy, a w konsekwencji skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ wszystkie żądania Republiki Włoskiej zostały oddalone, należy – zgodnie z wnioskiem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Republika Włoska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 czerwca 2015 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Przebieg postępowania i żądania stron

Co do prawa

A – W przedmiocie dopuszczalności skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona stwierdzenia nieważności pism Komisji z dnia 3 lutego 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r.

B – Co do istoty

1. Rozważania wstępne

2. W przedmiocie ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 10% odnoszącej się do wydatków związanych ze zwiększeniem o 35% kosztów składowania za lata gospodarcze 2006–2009

a) W przedmiocie zakresu zarzutu pierwszego

b) W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych ze względu na nieprzeprowadzenie dochodzenia, na błędzie w ocenie i na naruszeniu art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001

W przedmiocie kontroli wiążących dla władz krajowych na podstawie art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001

W przedmiocie kontroli realizowanych przez władze włoskie w ramach wykonania art. 9 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1262/2001

c) W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia

3. W przedmiocie ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 5% za rok gospodarczy 2006 ze względu na spóźnione inwentaryzacje

a) W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu i błędnej interpretacji art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 i załącznika I do tego rozporządzenia oraz art. 4 rozporządzenia nr 2148/96, zmienionego załącznikiem do rozporządzenia nr 915/2006, oraz naruszenia zasad pewności prawa, niedziałania przepisów wstecz, ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalości

W przedmiocie zastrzeżenia opartego na naruszeniu zasad pewności prawa, niedziałania przepisów wstecz i ochrony uzasadnionych oczekiwań

– W przedmiocie rozporządzenia nr 915/2006

– W przedmiocie rozporządzenia nr 884/2006

W przedmiocie zastrzeżenia opartego na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 8 rozporządzenia nr 884/2006 i załącznika I do tego rozporządzenia oraz art. 4 rozporządzenia nr 2148/96, zmienionego załącznikiem do rozporządzenia nr 915/2006

W przedmiocie zastrzeżenia opartego na naruszeniu zasady proporcjonalości

b) W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia

c) W przedmiocie zarzutu niezgodności z prawem podniesionego względem rozporządzenia nr 915/2006

d) W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia, brak przedstawienia dowodów i przeinaczenie okoliczności faktycznych

e) W przedmiocie zarzutu siódmego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych z uwagi na brak uzasadnienia i brak dowodów świadczących o zarzucanym Republice Włoskiej ryzyku wyrządzenia funduszom szkody, a także naruszeniu zasady skuteczności

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: włoski.