CELEX: 62013TJ0305
Държавни помощи
Застраховане на експортни кредити
Презастрахователно покритие, предоставено от публично предприятие на неговото дъщерно дружество
Капиталови вноски за покриване на загубите на дъщерното дружество
Понятие за държавни помощи
Отговорност на държавата
Критерий за частния инвеститор
Задължение за мотивиране

Обстоятелства, предхождащи спора
Жалбоподателите, Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) и неговото изцяло притежавано дъщерно дружество, Sace BT SpA, действат в сектора на застраховането на експортни кредити, тоест застраховането на рисковете, свързани с експортни кредити за финансиране на сделки в Европейския съюз, както и с множество трети страни.
Съобщение относно застраховането на експортни кредити
Комисията на Европейските общности адресира на 19 септември 1997 г. Съобщение до държавите членки, направено в съответствие с член [108, параграф 1 ДФЕС] относно прилагането на членове [107 ДФЕС] и [108 ДФЕС] към застраховането на краткосрочни експортни кредити (
ОВ C 281, стр. 4
, наричано по-нататък „Съобщението относно застраховането на експортни кредити“). Това съобщение, изменено със съобщения до държавите членки от 2001 г. (
ОВ C 217, стр. 2
) и от 2005 г. (
ОВ C 325, стр. 22
), беше приложимо до 31 декември 2012 г. вследствие на изменението на неговия период на приложение със Съобщението от 2010 г. (
ОВ C 329, стр. 6
). В точка 4.2 от това съобщение Комисията е поканила държавите членки по силата на член 93, параграф 1 ДЕС (понастоящем член 88, параграф 1 ЕО, впоследствие член 108, параграф 1 ДФЕС) да изменят своите режими на застраховане на експортните кредити в областта на продаваемите рискове, така че частните или публичните организации за застраховане на експортни кредити да не могат повече да се ползват за тези рискове от държавни помощи под формата по-специално на държавни гаранции, покриващи заеми или загуби, капиталови вноски при обстоятелства, които са неприемливи за частен инвеститор в условията на пазарна икономика или на презастрахователни услуги, предоставяни от държавата пряко или с посредничеството на организация за застраховане на експортни кредити, която е публична или действа с подкрепата на държавата, при по-благоприятни условия от тези на пазара на частното презастраховане.
Продаваемите рискове са определени в точка 2.5, първа алинея от Съобщението относно застраховането на експортни кредити, изменено със съобщението от 2001 г., „като търговските и политически рискове, свързани с публични и непублични длъжници, установени в една от страните, посочени в приложението. За тези рискове максималната продължителност е от по-малко от две години (срок на производство плюс обичайния срок на кредита, считано от нормалната начална точка по Бернски съюз)“. Точка 2.5, втора алинея от Съобщението относно застраховането на експортни кредити, изменено с съобщението от 2001 г., уточнява освен това, че „[в]сички останали рискове [рискове от катастрофи, търговски и политически рискове върху страните, които не са посочени в приложения към съобщението списък,] се считат все още за непродаваеми рискове“. Списъкът на страните с продаваеми рискове обхваща всички държави — членки на Съюза, както и страните от ОИСР.
SACE
Преди да бъде преобразувано през 2004 г. в акционерно дружество, SACE представлява организация по италианското публично право, istituto SACE. През 1998 г., за да се съобрази с точка 4.2 от съобщението относно застраховането на експортни кредити (вж. точка 2 по-горе), istituto SACE прекратява своята дейност по застраховането на продаваеми рискове, що се отнася до договорите за пряко застраховане.
През 2004 г. SACE е преобразувано в акционерно дружество, в което италианското министерство на икономиката и финансите (наричано по-нататък „MEF“) е единствен акционер. Впоследствие през ноември 2012 г. SACE става собственост на Cassa depositi e prestiti, италианска публична организация, контролирана 70 % от MEF.
Съгласно член 4, параграф 1 от неговия устав предмет на дружеството SACE е застраховането, презастраховането, съзастраховането и гарантирането на рискове с политически характер, рисковете от катастрофи, икономическите, търговските и обменните рискове, както и на допълнителните рискове, на които са изложени италианските оператори и свързаните с тях или контролираните от тях дружества, при дейността им в чужбина и за извеждане в международен план на италианската икономика. Съгласно член 4, параграф 2 от посочения устав SACE има за предмет и предоставянето при пазарните условия и при спазване на правната уредба на Съюза, на гаранции и застрахователни покрития на чужди предприятия, що се отнася до сделки от стратегическо значение за италианската икономика от гледна точка на извеждането в международен план, на икономическата сигурност и на задействане на процесите на производството и заетостта в Италия.
Законодателен указ № 269 от 30 септември 2003 г., преобразуван след изменение в Закон № 326 от 24 ноември 2003 г., член 6 от който съдържа разпоредбите относно преобразуването, считано от 1 януари 2004 г., на istituto SACE в акционерно дружество (вж. точка 4 по-горе), ограничава дейността на SACE, с оглед на развитието на съответния пазар.
В това отношение член 6, параграф 12 от Законодателен указ № 269 разрешава по-специално на SACE да действа, при определени условия в сектора на продаваемите рискове. Всъщност този член гласи по-конкретно следното:
„Дружеството SACE SpA може да извършва дейности по застраховане и покриване на продаваемите рискове, както те са определени в правото на Съюза. Посочените в настоящия параграф дейности се извършват, като се държи отделно счетоводство от това относно дейностите, които се ползват с гаранцията на държавата, или като за тази цел се учреди [акционерно дружество]. В последния случай делът, притежаван от SACE SpA, не може да бъде по-малък от 30 % [и някои средства, влети по-рано,] не могат да бъдат използвани за участието в неговия капитал. [Дейността по покриване на продаваемите рискове] не се ползва с гаранцията на държавата“.
Член 5, параграф 1 от Устава на SACE предвижда, че задълженията, поети от това дружество при извършването на неговата дейност в сектора на застраховането, съзастраховането и гарантирането на рисковете, определени като непродаваеми рискове в правната уредба на Съюза, се ползват с гаранцията на държавата по силата на действащата правна уредба. В същата разпоредба се уточнява, че дейностите, ползващи се с гаранцията на държавата, се обсъждат от Comitato interministeriale per la programmazione economica (Междуведомствен комитет за икономическо планиране, наричан по-нататък „CIPE“), в съответствие с разпоредбите на Законодателен указ № 143 от 31 март 1998 г., с който се дава ново определение на приложимата за SACE гаранция по силата на италианския Закон № 227 от 24 май 1977 г. Съгласно член 2, параграф 3 от Законодателен указ № 143 сделките и категориите рискове, които SACE може да поема, трябва да бъдат определени от CIPE. Освен това член 8, параграф 1 от този законодателен указ предвижда, че най-късно на 30 юни всяка година CIPE обсъжда предварително застрахователните ангажименти на SACE. Законът за одобряване на държавния бюджет определя общите ограничения на ползващите се от гаранцията ангажименти, като прави разграничение между гаранциите в зависимост от това дали тяхната продължителност е по-малка или по-голяма от двадесет и четири месеца.
Член 5, параграф 2 от Устава на SACE изключва от гаранцията на държавата неговите дейности в сектора на застраховането и на гарантирането на продаваемите рискове. Той предвижда, че това дружество извършва тези дейности, като води отделно счетоводство или като създава за тази цел акционерно дружество.
Sace BT
През 2004 г. в рамките на припомнената в точки 8—10 по-горе правна уредба SACE решава да учреди дъщерно дружество Sace BT, като отделен правен субект, така че да отдели управлението на „продаваемите рискове“ по смисъла на Съобщението относно застраховането на експортни кредити. На Sace BT е предоставен дружествен капитал от 100 милиона евро, който е изцяло финансиран от SACE. Освен това SACE прави капиталова вноска в размер от 5,8 милиона евро в резервния фонд на Sace BT.
Съгласно член 2, параграф 1 от неговия устав предмет на дружеството Sace BT е извършването, както в Италия, така и в чужбина, на дейностите по застраховането и презастраховането във всичките сфери на вредата, в границите, определени със специалните разрешения. По силата на член 15, параграф 3 от този устав членовете на управителния съвет се назначават и освобождават от общото събрание. Съгласно член 17 от него управлението на Sace BT се поема изключително от членовете на управителния съвет.
От Решение 2014/525/ЕС на Комисията от 20 март 2013 година относно мерки SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10), приложени от Италия през 2004 г. и 2009 г. за Sace BT SpA (
ОВ L 239, стр. 24
, наричано по-нататък „обжалваното решение“) е видно, че през релевантния период дейностите на Sace BT се са развивали в три насоки: сектора на „кредитно застраховане“ (54 % от премиите през 2011 г.), сектора на „гаранции“ (30 %) и в сектора относно строителните рискове (13 %).
В рамките на сектора „кредитно застраховане“ Sace BT е активно в областта на застраховането на краткосрочни експортни кредити за „продаваеми рискове“ по смисъла на Съобщението относно застраховането на експортни кредити. Дружеството предлага също така кредитно застраховане за сделки на територията на Италия (застраховане на вътрешнотърговски сделки). Освен това по отношение на малка част от своя портфейл Sace BT продължава да работи в областта на краткосрочните непродаваеми рискове (вж. съображение 22, таблица 1 от обжалваното решение). В обжалваното решение се посочва, че по предоставените от италианските органи данни тази дейност се извършвала при пазарните условия и без гаранция от държавата, подобно на другите дейности.
Административното производство и обжалваното решение
По жалба, получена през юни 2007 г., Комисията започва предварително разследване относно евентуални държавни помощи, които могат да произтичат от различни мерки, приведени в изпълнение от SACE в полза на Sace BT. През февруари 2011 г. тя открива официална процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС по отношение на следните четири мерки, приети в полза на Sace BT:
—
предоставяне на начален капитал в размер на 100 милиона евро под формата на акционерен капитал и капиталова вноска в резервния фонд в размер на 5,8 милиона евро, извършени на 27 май 2004 г. (наричана по-нататък „първата мярка“),
—
презастрахователно покритие от вида „презастраховане за загуби над установения в застрахователния договор праг“ за продаваемия кредитен риск за 2009 г., предоставено на 5 юни 2009 г. и отнасящо се за частта от рисковете (оценена на 74,15 %), която не е покрита от третите лица, участници на пазара (наричана по-нататък „втората мярка“),
—
капиталова вноска в размер на 29 милиона евро, извършена на 18 юни 2009 г. (наричана по-нататък „третата мярка“),
—
капиталова вноска в размер на 41 милиона евро, извършена на 4 август 2009 г. (наричана по-нататък „четвъртата мярка“).
Нито една от тези четири мерки не е била нотифицирана на Комисията, тъй като италианските власти са счели, от една страна, че държавата не носи отговорност за тези мерки, и от друга страна, че същите били съобразени с критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика.
В края на официалната процедура по разследване на 20 март 2013 г. Комисията приема обжалваното решение.
За доказване на отговорността на италианската държава за разглежданите мерки Комисията се основава в съображение 177 от обжалваното решение на общи критерии, свързани с органичната връзка между членовете на управителния съвет на SACE и италианската държава, с обстоятелството, че SACE не действа при пазарните условия, и с това, че в закона е предвидено, че SACE трябва да притежава най-малко 30 % от капитала на Sace BT. Освен това, в съображение 178 от обжалваното решение Комисията се позовава на специфични признаци, състоящи се от декларации, направени от членовете на управителния съвет на SACE при приемането на тези мерки.
Що се отнася до наличието на предимство, Комисията счита най-напред в съображения 127—130 от обжалваното решение, че втората мярка предоставя предимство на Sace BT, поради това че частен презастраховател не би предоставил толкова високо презастрахователно покритие в негова полза, при условията, предоставени от SACE. По-нататък, що се отнася до третата и четвъртата мярка, Комисията приема в съображения 132—168 от обжалваното решение, че SACE не е действало като благоразумен частен инвеститор. Основно тя твърди, че това дружество не е направило предварителна оценка на рентабилността на разглежданите капиталови вноски. С оглед на изчерпателност тя извършва допълнителен ретроспективен анализ на рентабилността на тези две мерки и заключава, че частен инвеститор би счел за по-удачно да остави дъщерното дружество да фалира, отколкото да влее в него допълнителни 70 милиона евро.
В член 1 от обжалваното решение Комисията констатира, че първата мярка, тоест предоставянето на първоначален капитал и участието във резервния фонд в размер на 105,8 милиона евро, не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. За сметка на това като незаконни и несъвместими с вътрешния пазар държавни помощи са квалифицирани останалите три мерки (наричани по-нататък „спорните мерки“), тоест презастраховането на 74,15 % от загубите над установения в застрахователния договор праг, което съдържало елемент на помощ, възлизащ на 156000 EUR (член 2 от обжалваното решение), както и двете капиталови вноски, възлизащи съответно на 29 милиона и на 41 милиона евро (членове 3 и 4 от обжалваното решение).
По силата на членове 5 и 6 от обжалваното решение италианските власти трябва да си възстановят незабавно от Sace BT горепосочените помощи, ведно с натрупаните лихви за забава, да следят обжалваното решение да бъде изпълнено в рамките на четири месеца след датата на неговото нотифициране и да уведомят Комисията в рамките на два месеца след това нотифициране по-конкретно за общия размер, подлежащ на възстановяване, за вече възстановените суми и за взетите или планирани мерки за съобразяване с обжалваното решение.
Производство и искания на страните
На 3 юни 2013 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
На 4 юли 2013 г. Италианската република подава молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателите. С определение от 4 септември 2013 г. председателят на четвърти състав на Общия съд уважава тази молба.
След промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в седми състав, на който впоследствие е разпределено настоящото дело.
С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 26 февруари 2014 г., жалбоподателите искат да бъде допуснато обезпечение, с цел спиране на изпълнението на обжалваното решение до произнасянето на Общия съд по главната жалба. С определение от 13 юни 2014 г. председателят на Общия съд решава да спре изпълнението на член 5 от обжалваното решение, доколкото италианските власти са длъжни да си възстановят от Sace BT сума, надвишаваща [
поверително
] (
) (определение от 13 юни 2014 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13 R,
EU:T:2014:595
).
Жалбоподателите, подкрепяни от Италианската република, молят Общия съд:
—
да отмени обжалваното решение или при условията на евентуалност, да го отмени частично,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски,
—
да разпореди всякаква друга мярка, която намери за подходяща, включително събиране на доказателства.
Комисията моли Общия съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
В подкрепа на своето искане за отмяна жалбоподателите изтъкват три правни основания. С първото правно основание те оспорват отговорността на италианското правителство за спорните мерки. Второто правно основание е изведено от нарушението на член 107, параграф 1 ДФЕС, от грешки в преценката и от грешки при прилагането на критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика, както и от недостатъчността на мотивите, що се отнася до втората мярка. Третото правно основание е изведено от нарушението на член 107, параграф 1 ДФЕС, от грешки в преценката и грешки при прилагането на критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика, що се отнася до третата и четвъртата мярка.
По първото правно основание, изведено от липсата на отговорност на италианската държава за спорните мерки
Жалбоподателите поддържат, че Комисията е приложила неправилно член 107, параграф 1 ДФЕС, като е приела, че италианската държава носи отговорност за спорните мерки. Решенията за въвеждане на спорните мерки били приети самостоятелно от управителния съвет на SACE.
Жалбоподателите твърдят, че обжалваното решение не съдържа никакви данни, навеждащи на мисълта, че спорните мерки представляват инструмент за прилагане на политика на италианската държава или че те са взети под нейното пряко или непряко влияние, или дори че италианските власти са знаели за тях ex ante. Общите и специфични признаци, изтъкнати от Комисията в точки 177—179 от обжалваното решение, не позволявали да се заключи, че е било невъзможно SACE да приеме спорните мерки, без да вземе предвид изискванията на публичните власти.
Италианската република, встъпила в подкрепа на жалбоподателите, добавя, че изтъкнатото от Комисията обстоятелство, че спорните мерки съответстват на цел от общ интерес, не е достатъчно, за да се направи изводът за участието на публичните власти. Всъщност дадено предприятие може, едновременно с преследването на цел за печалба, да отчита също, поради множество причини, общия интерес, преценен самостоятелно от управителите на това предприятие.
Жалбоподателите и Италианската република изтъкват освен това, че спорните мерки са приети от SACE, без да се отчитат изискванията на публичните власти и без същите да са им повлияли, дори и само косвено. В обжалваното решение Комисията се е ограничила да докаже теоретичната възможност за участието на публичните власти. Тя не е доказала в достатъчна степен от гледна точка на правото, че публичният акционер на практика е упражнил господстващо влияние върху приемането на спорните мерки, в разрез с принципа за самостоятелност на управлението на управителния съвет на SACE.
Жалбоподателите и Италианската република считат, че основният критерий за преценка на отговорността на държавата за дадена мярка се състои в проверката на степента на самостоятелност на управлението, с която на практика се ползва управителният съвет на публичното предприятие, и интензитета на упражнявания от публичните власти контрол. Всъщност в съответствие с решението от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, Rec, наричано по-нататък „решението „Stardust“,
EU:C:2002:294
), за да се докаже, че публичните власти са участвали в приемането на мярка, трябва да се установи, че тази мярка е била определена с участието на държавата, а не самостоятелно от самото предприятие.
При това положение според Италианската република държавата носи отговорност за мярка само ако е установено, че тя е последицата от задължителен правен акт на публичен орган, който, макар и да не съдържа точни и конкретни указания, е накарал предприятието да предпочете цел от общ интерес пред собствения си интерес и да приеме мярка, различна от тази, която би приело при липсата на подобни указания.
Според жалбоподателите и Италианската република в случая обаче Комисията изобщо не е доказала, че италианските публични власти са въвели практика, състояща се в използването на SACE за цели от общ интерес, която е в разрез с принципа за самостоятелно управление, предоставено на публичните предприятия с италианската правна уредба, предвиждаща, че MEF „не ръководи и не координира дружествата, в които участва“. Така Комисията не доказала обстоятелствата, за които носи тежестта на доказване.
Италианската република добавя, че практиката на MEF да не се намесва в решенията, спадащи от компетентността на управителния съвет на SACE, се доказва с бележка на това министерство от 12 ноември 2008 г., с която в отговор на искане на SACE то е напомнило, че за сделката по придобиване на южноафриканско дружество, действащо в сектора на кредитното застраховане, не се изисквало неговото одобрение. Тази практика, изразяваща се в зачитане на самостоятелността на управлението на SACE, била потвърдена във втора бележка на MEF, посочваща, че то няма правомощието да се намесва в създаването на ново дружество за услуги под контрола на Sace BT.
Комисията оспорва всички тези доводи. Според нея за доказване на отговорността на държавата за дадена мярка не е необходимо да се доказва, че същата преследва изключително публична цел.
Съгласно съдебната практика, за да могат да бъдат квалифицирани като помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, предимствата трябва, от една страна, да бъдат предоставени пряко или непряко посредством ресурсите на държавата, и от друга страна, отговорността за тях да се носи от държавата (вж. решения „Stardust“, т. 33 по-горе,
EU:C:2002:294
, т. 24 и от 10 ноември 2011 г., Elliniki Nafpigokataskevastiki и др./Комисия, T‑384/08,
EU:T:2011:650
, т. 50).
При това положение в конкретния случай следва да се провери дали има основание спорните мерки да се считат за резултат от поведение, за което носи отговорност държавата.
Безспорно е, че след неговото преобразуване в изцяло притежавано от държавата акционерно дружество през релевантния период SACE представлява публично предприятие по смисъла на член 2, буква б) от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (
ОВ L 318, стр. 17
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 5, стр. 66), който гласи, че понятието за публично предприятие обхваща „всяко едно предприятие, върху което публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, господстващо влияние по силата на собствеността им върху предприятието, на финансовото им участие в него или на норми, регулиращи дейността му“.
При все това в точка 52 от решение „Stardust“, точка 33 по-горе (
EU:C:2002:294
), Съдът е приел, че дори държавата да е в състояние да контролира публично предприятие и да упражнява господстващо влияние върху сделките на същото, не може автоматично да се презумира ефективното упражняване на този контрол в конкретен случай. Едно публично предприятие може да действа повече или по-малко самостоятелно в зависимост от степента на автономност, която му е предоставена от държавата. По тази причина единствено фактът, че дадено публично предприятие се намира под държавен контрол, не е достатъчно основание да се счита, че предприетите от това предприятие мерки, като разглежданите мерки за финансова помощ, могат да се вменят на държавата. Необходимо е също така да се прецени дали публичните органи могат да бъдат разглеждани като участвали по един или друг начин в приемането на тези мерки.
В конкретния случай следва, че единствено обстоятелството, че италианската държава в качеството на единствен акционер в SACE, е можела да упражни господстващо влияние върху дейността на това дружество, не позволява да се презумира, че тя действително е упражнила своя контрол във връзка с приемането на спорните мерки.
При това положение следва да се припомнят критериите, изведени от съдебната практика за преценката на отговорността на държавата за мярка за помощ, приета от публично предприятие (вж. точки 44—52 по-долу), преди да бъдат разгледани признаците, изтъкнати в конкретния случай от Комисията (вж. точки 53—88 по-долу).
Критерии на съдебната практика за преценка на отговорността на държавата за мярка за помощ, предоставена от публично предприятие
В точки 53 и 54 от решение „Stardust“, точка 33 по-горе (
EU:C:2002:294
), Съдът е уточнил, че не може да се изисква доказване въз основа на конкретно нареждане, че публичните власти са насърчили конкретно публичното предприятие да вземе разглежданите мерки за помощ. Всъщност с оглед на тесните отношения между държавата и публичните предприятия съществува реална опасност да бъдат отпуснати държавни помощи посредством същите при недостатъчна прозрачност, така че е много трудно за трето лице, именно поради съществуващите привилегировани отношения между държавата и публично предприятие, да докаже в конкретен случай, че взетите от това предприятие мерки за помощ са били приети по нареждане на публичните власти.
При това положение съгласно постоянната съдебна практика вменяването на отговорност на държавата за дадена предприета от публично предприятие мярка за помощ може да бъде изведено от набор от достатъчно конкретни и непротиворечиви признаци, зависещи от обстоятелствата по конкретния случай и от контекста, в който тази мярка е осъществена, и позволяващи да се презумира наличието на конкретно участие на публичните власти в приемането на тази мярка (вж. този смисъл решения „Stardust“, т. 33 по-горе,
EU:C:2002:294
, т. 55, от 26 юни 2008 г., SIC/Комисия, T‑442/03, Сб.,
EU:T:2008:228
, т. 98 и Elliniki Nafpigokataskevastiki и др./Комисия, т. 38 по-горе,
EU:T:2011:650
, т. 54).
В това отношение решение „Stardust“, точка 33 по-горе (
EU:C:2002:294
), съдържа списък от незадължителни и неизчерпателни признаци, които са били взети предвид в съдебната практика или които могат да бъдат взети предвид, каквито са фактът, че публичното предприятие, отпуснало помощите, не би могло да приеме това решение, без да вземе предвид изискванията на публичните власти, че това предприятие е било не само органически свързано с държавата, но и е трябвало да вземе предвид насоките на междуведомствен комитет като CIPE, естеството на дейностите на публичното предприятие и тяхното извършване на пазара при нормалните условия на конкуренция с частните оператори, правния статут на посоченото предприятие, доколкото то спада към публичното право или към общото дружествено право, или интензитетът на ръководството, упражнявано от властите върху неговото управление (вж. решение „Stardust“, т. 33 по-горе,
EU:C:2002:294
, т. 55 и 56 и цитираната съдебна практика).
Освен това, все така в точка 56 от решение Stardust, точка 33 по-горе (
EU:C:2002:294
), Съдът е подчертал, че всеки друг признак, указващ в конкретния случай участие на публичните власти или малката вероятност за липсата на участие в приемането на мярката, с оглед и на значимостта на същата, нейното съдържание и наложените с нея условия, би могъл евентуално да бъде релевантен за извода за отговорност на държавата за мярка, приета от публично предприятие (вж. в този смисъл решение от 30 април 2014 г., Tisza Erőmű/Комисия, T‑468/08,
EU:T:2014:235
, т. 170).
Първо, от тази съдебна практика следва, че противно на твърденията на Италианската република (вж. точки 33 и 34 по-горе), понятието за конкретно участие на държавата трябва да се схваща в смисъл, че разглежданата мярка е била приета под влиянието или ефективния контрол на публичните власти или че липсата на подобно влияние или на подобен контрол е нереална, без да е необходимо да се разглежда отражението на това участие върху съдържанието на мярката. В частност, за да се изпълни условието за отговорност, не може да се изисква да се докаже, че публичното предприятие би имало различно поведение, ако беше действало самостоятелно. Що се отнася до целите, преследвани с разглежданата мярка, макар те да могат да бъдат взети предвид при преценката на отговорността, те не са решаващи.
Всъщност обстоятелството, че в някои случай целите от общ интерес съвпадат с интереса на публичното предприятие, само по себе си по никакъв начин не указва за евентуалното участие или липсата на участие на публичните власти, по един или друг начин при приемането на спорната мярка. Следователно фактът, че интересът на публичното предприятие съвпада с общия интерес, не означава непременно, че това предприятие е можело да вземе своето решение, без да се съобразява с изискванията на публичните власти. Така Комисията напълно правилно посочва, че няма пречка публичните власти да наложат на публично предприятие да сключи сделка с предприемачески характер, евентуално съобразена с принципа на частния инвеститор, като едновременно с това и при всички случаи отговорността за нея ще се носи от държавата.
Второ, следва да се отхвърли и даденото от Италианската република тълкуване на съдебната практика „Stardust“ (вж. точки 34 и 35 по-горе), според което конкретното участие на държавата при приемането на мярка от публично предприятие, като SACE, може да произтича само от правен акт на публичен орган, който е накарал това предприятие да предпочете целите от общ интерес пред собствените си интереси или от практика на публичните власти, изразяваща се в използването на това предприятие за цели от общ интерес, в разрез с принципа за самостоятелност на управлението, признат от италианския закон на публичните предприятия.
Всъщност от решение „Stardust“, точка 33 по-горе (
EU:C:2002:294
), следва, че по своята правна форма предоставената самостоятелност на публично предприятие не пречи на възможността на държавата да упражни господстващо влияние за приемането на някои мерки. Тъй като евентуалното конкретно участие на държавата не се изключва със самостоятелността, с която по принцип се ползва публичното предприятие, доказателството за подобно участие може да се представи въз основа на всички релевантни правни или фактически елементи, които могат да представляват набор от достатъчно конкретни и съвпадащи признаци за упражняването на ефективно влияние или контрол от държавата.
В конкретния случай при това положение Комисията е била длъжна да докаже въз основа на набор от достатъчно конкретни и непротиворечиви признаци, че участието на италианската държава в решението за предоставяне на спорните мерки е било конкретно или че липсата на подобно участие е нереална с оглед на обстоятелствата и на контекста на конкретния случай.
Преценка на признаците, изтъкнати в конкретния случай от Комисията
Следва да се провери дали при обстоятелствата на конкретния случай и в контекста на спорните мерки признаците, изтъкнати от Комисията в съображения 177—179 от обжалваното решение, взети заедно, позволяват да се презумира, че италианските публични власти са се намесили конкретно по един или друг начин в приемането на тези мерки.
За да докаже подобно участие, Комисията изтъква „общи признаци“, свързани с контекста на приемането на спорните мерки (съображение 177 от обжалваното решение), и „специфични признаци“, свързани с условията на отпускане на тези мерки (съображения 178 и 179 от обжалваното решение).
Относно общите признаци Комисията изтъква следните три елемента:
—
всички членове на управителния съвет на SACE са назначени по предложение на италианската държава,
—
SACE не упражнява своята дейност „на пазара при нормални условия на конкуренция с частните оператори“,
—
по силата на закона SACE трябва да притежава най-малко 30 % от капитала на Sace BT.
Следва всеки от тези признаци да бъде разгледан конкретно, преди те да бъдат преценени като цяло.
На първо място, що се отнася до изтъкнатия в съображение 177, буква a) от обжалваното решение довод относно назначаването на членовете на управителния съвет, следва да се отбележи, че член 6, параграф 2 от Законодателен указ № 269, с който се предоставят акциите на SACE на MEF, предвижда, че тези назначавания се извършват със съгласието на различните министерства, споменати в член 4, параграф 5 от Законодателен указ № 143, в който са посочени италианските министър на държавната хазна, бюджета и икономическото планиране (отговорен в сферата на икономиката и финансите към релевантния момент), министър на външните работи, министър на промишлеността, търговията и занаятите и министър на външната търговия.
При все това, както посочва Италианската република в хода на съдебното заседание, от член 6, параграф 24 от Законодателен указ № 269 следва, че при създаването на SACE член 4 от Законодателен указ № 143 е бил приложим само като преходна разпоредба до одобряването на Устава на SACE. Съгласно член 13 от посочения устав обаче членовете на управителния съвет се назначават за период до три години от общото събрание и могат да бъдат преизбрани.
От това жалбоподателите и Италианската република правят извода, че посочените в съображение 177, буква а) от обжалваното решение признаци от органично естество не произтичат от специални норми, а от структурата на собствеността и следователно не са релевантни.
В хода на съдебното заседание Комисията поддържа, че отмяната на специалните правила за назначаване на членовете на управителния съвет на SACE не е автоматична. Тя изтъква, без това да се оспорва от Италианската република, че към момента на приемането на спорните мерки членовете на управителния съвет на SACE са били назначени по реда на първоначалната специална процедура.
Безспорно членовете на управителния съвет на изцяло притежавано от държавата предприятие са по необходимост назначени от публичните власти, тъй като държавата е единственият акционер в дружеството. При все това в конкретния случай обстоятелството, че най-малкото първоначалното назначение на членовете на управителния съвет на SACE трябва, по силата на специална законодателна разпоредба, да се извърши със съгласието на няколко важни министерства, свидетелства за наличието на особени връзки между SACE и публичните власти и може да представлява признак за участието на публичните власти в дейността на публичното предприятие.
Нещо повече, това участие се доказва и от факта, отбелязан от Комисията в съображение 178, буква а) от обжалваното решение, че двама членове на управителния съвет на SACE упражнявали едновременно ръководни функции в министерства, тоест бившето италианско министерство на външната търговия, понастоящем Министерство на икономическото развитие, и италианското министерство на външните работи (вж. точка 85 по-долу).
При все това тези признаци от органично естество, макар и да са релевантни, доколкото показват ограничената независимост на SACE по отношение на държавата, сами по себе си не са достатъчни, за да докажат конкретното участие на държавата в приемането на спорните мерки и трябва да бъдат преценени заедно с другите признаци.
На второ място, що се отнася до довода, че SACE не упражнява своите дейности „на пазара при нормални условия на конкуренция с частните оператори“, обжалваното решение се основава на следните четири признака:
—
задачата на SACE се състои в това да поддържа и насърчава конкурентоспособността на италианската икономика, най-вече що се отнася до непродаваемите рискове, в съответствие с определението, дадено в съобщението относно застраховането на експортни кредити, следователно като действа в сектор, който не се характеризира с нормални условия на пазарна конкуренция,
—
дейността на SACE винаги се е ползвала с държавна гаранция, докато правилата за държавните помощи забраняват на другите публични предприятия, които действат в конкуренция с частните оператори на пазара, да се ползват от подобно предимство,
—
финансовите отчети на SACE подлежат на контрол от Corte dei conti (италианската сметна палата), а MEF трябва да представя годишни доклади за неговата дейност на италианския парламент,
—
що се отнася до влиянието на държавата върху отпускането на средства на SACE, в срок до 30 юни всяка година CIPE приема прогнозен план на ангажиментите по застраховането и финансовите нужди, свързани с определени рискове, и определя общите лимити на ангажиментите, свързани с непродаваемите рискове, които могат да бъдат поети от SACE, поотделно за гаранциите със срок под и над 24 месеца.
Следва да се прецени конкретното значение на тези четири признаци, които според Комисията на практика целят да докажат, че публичните власти използват групата SACE не само в сектора на непродаваемите рискове, но и в този на продаваемите рискове, за да подкрепят системата от предприятия в Италия и по този начин да насърчат икономическото развитие на страната.
Първият споменат в точка 64 по-горе признак се отнася до задачата за насърчаване на конкурентоспособността на италианската икономика, възложена на SACE „най-вече що се отнася до непродаваемите рискове“. В това отношение следва да се отбележи, че нито жалбоподателите, нито Италианската република оспорват това представяне на задачата на SACE от Комисията в обжалваното решение. Така те изглежда приемат имплицитно, че задачата на SACE, доколкото тя се отнася най-вече, но не изключително до непродаваемите рискове, обхваща и конкурентния сектор на застраховането на продаваемите рискове. Приложното поле на задачата от общ интерес на SACE обаче произтича от член 4, параграфи 1 и 2 от устава на това дружество, определящ неговия предмет (вж. точка 6 по-горе). Така член 4, параграф 1 от този устав се позовава общо „на рискове с политически характер, рискове от катастрофи, икономическите, търговските и обменните рискове, както и на допълнителните рискове, на които са изложени, пряко или косвено, [италианските] оператори и свързаните с тях или контролираните от тях дружества, включително чуждестранни, при дейността им в чужбина и [във връзка с] извеждането в международен план на италианската икономика“. Колкото до член 4, параграф 2, той посочва изрично предоставянето при пазарните условия и при спазването на правната уредба на Съюза „на гаранции и застрахователни покрития на чужди предприятия във връзка със сделки от стратегическо значение за италианската икономика от гледна точка на извеждането в международен план, на икономическата сигурност и на задействане на процесите на производството и заетостта в Италия“ (вж. точка 6 по-горе).
Тази задача от общ интерес, обхващаща изрично покритието по-конкретно на рискове, които са определени като продаваеми в съобщението относно застраховането на експортни кредити (вж. точка 3 по-горе), и позоваваща се освен това на доставката на застрахователни услуги при пазарните условия, що се отнася до сделките от стратегически интерес за италианската икономика, по този начин надхвърля само задачата за покритие на непродаваемите рискове, която не спада към конкурентния сектор.
Следва, че задачата от общ интерес, възложена на SACE с неговия устав, включва и застраховането на продаваемите рискове, за покритието на които е било създадено Sace BT (вж. точки 8 и 11 по-горе).
Наистина, в съображение 177, буква б), подточка i) от обжалваното решение Комисията се позовава на задачата за насърчаване „конкурентоспособността на италианската икономика, като най-вече осигурява покритие за непродаваеми рискове“ (вж. точка 64 по-горе). Макар тя да поставя по този начин акцент по-специално върху целта от общ интерес, преследвана от SACE в сектора на застраховането на непродаваемите рискове, това не променя факта, че Комисията се позовава на общата цел за подкрепа на италианската икономика, възложена на SACE с член 4, параграфи 1 и 2 от неговия устав, що се отнася до цялата негова дейност, която може да се извършва и в сектора на застраховането на продаваемите рискове, както става ясно от член 6, параграф 12 от Законодателен указ № 269 (вж. точка 8 по-горе).
Вторият признак, посочен в съображение 177, буква б) от обжалваното решение (вж. точка 64 по-горе), се отнася до държавната гаранция, с която се ползва SACE. За разлика от първия признак, разгледан в точки 66—69 по-горе, този признак се отнася единствено до дейността на SACE в сектора на застраховането на непродаваемите рискове. От член 5, параграф 2 от Устава на SACE изрично следва, че през релевантния период „дейността по застраховането и гарантирането на рисковете, определени в правната уредба на Европейския съюз като продаваеми рискове, не се ползва[ла] от гаранцията на държавата и [била] уредена от правната уредба в областта на частното застраховане“.
Този признак, свързан с държавната гаранция, обаче потвърждава, че SACE не извършва дейности, каквито извършва търговска компания за застраховане на експортни кредити при пазарни условия, а такива на публична застрахователна компания, ползваща се с дерогационен статут и преследваща определени от публичните власти цели за подкрепа на икономиката, служейки като инструмент за насърчаването на експортните кредити, благодарение по-специално на държавната гаранция (вж. точка 67 по-горе).
Третият признак, посочен в съображение 177, буква б) от обжалваното решение (вж. точка 64 по-горе), се отнася до годишния контрол на отчетите на SACE от Corte dei conti, предвиден в член 6, параграф 16 от Законодателен указ № 269, и до задължението на MEF по силата на член 6, параграф 17 от същия законодателен указ, да представя ежегодно доклада за дейността на SACE на италианския парламент. Както отбелязва Комисията, този контрол, макар да се прилага и към други публични предприятия, не се прилага към всички изцяло притежавани от държавата публични предприятия, което потвърждава общата рамка на специалния публичен контрол, упражняван върху SACE. В хода на съдебното заседание Италианската република все пак посочва, без това да е оспорено от Комисията, че последният доклад за дейността на SACE до Парламента датира от 2008 г.
Този трети признак сам по себе си не е определящ. Всъщност, доколкото този финансов и политически контрол, от една страна, се извършва a posteriori, и от друга страна, се отнася по принцип до всички отчети или дейности на SACE, той не позволява сам по себе си да се презумира, че публичните власти са повлияли конкретно вземането на решения нагоре по веригата, каквито са тези относно спорните мерки. Също така е вярно, че възможностите за контрол свидетелстват за интереса на италианската държава от дейностите на SACE и че следователно те са релевантни като част от набора от признаци, на който Комисията се е основала.
Четвъртият признак, посочен в съображение 177, буква б) от обжалваното решение (вж. точка 64 по-горе), е свързан с одобрението от CIPE на прогнозен план на застрахователните ангажименти на SACE и финансовите нужди, свързани с определени рискове, както и с определянето от CIPE на общите лимити на ангажиментите, свързани с непродаваемите рискове, които SACE може да поеме, в съответствие с член 6, параграф 9 от Законодателен указ № 269, който препраща към разпоредбите на член 2, параграф 3 от Законодателен указ № 143 (вж. точка 9 по-горе).
В това отношение жалбоподателите поддържат, че решението за одобрение на CIPE се ограничава да транспонира и да формализира предварително одобрения от Управителния съвет на SACE прогнозен план. В действителност целта на процедурата за одобрение от CIPE (вж. точка 9 по-горе) се изразявала единствено в това да се информира държавата за обхвата на нейната максимална потенциална експозиция на риска, произтичащ от гаранцията, която предоставя, що се отнася до застрахователните покрития, предложени от SACE в сектора на непродаваемите рискове. Впрочем прогнозният план, подложен на подобно одобрение, не се отнасял до дейностите на Sace BT.
Тези доводи не могат да се приемат. Комисията с пълно право поддържа, че одобряването на прогнозния план на SACE от CIPE, който е най-висшестоящият орган за координиране и управление на италианската икономическа политика, показва, че това предприятие не действа при условията на пълна самостоятелност на управление и по този начин може да се счита за намиращо се под контрола на публичните власти най-малкото що се отнася до приемането на важни решения.
Всъщност основната дейност на SACE на пазара на непродаваемите рискове се вписва в рамките на прогнозния план, който, макар да е изготвен от управителния съвет на дружеството, трябва да бъде одобрен от CIPE. Подобна процедура за одобрение от органа, който определя насоките на националната икономическа политика, не може да има само информативно значение. При пълната липса на признаци в полза на противното (вж. точка 83 по-долу) тя показва, че SACE е длъжно да взема предвид изискванията на публичните власти в замяна на държавната гаранция, от която се ползва.
На трето място, жалбоподателите и Италианската република оспорват напълно доказателствената стойност на признака, изведен от това, че член 5, параграф 2 от Устава на Sace BT предвижда, че участието на SACE в капитала на това дъщерно дружество не може да е по-малко от 30 %, в съответствие с член 6, параграф 12 от Законодателен указ № 269 (вж. точка 55 по-горе).
Наистина, жалбоподателите правилно отбелязват, че участие от 30 % не позволява на SACE да контролира дейността на неговото дъщерно дружество. При все това, макар подобна разпоредба сама по себе си да не е достатъчна, за да се презумира, че публичните власти са взели конкретно участие в приемането на спорните мерки, според съдебната практика тя представлява признак, произтичащ от контекста на това приемане, който може да бъде взет предвид (вж. точка 45 по-горе).
Всъщност, както отбелязва Комисията, това участие може да се разглежда като целящо да гарантира известно ниво на ангажиране от страна на публичната власт в дейността по застраховането на продаваемите рискове, с посредничеството на SACE, изцяло притежавано от държавата през релевантния период, и потвърждава, че към SACE се прилага специален правен режим, включително в горепосочения сектор.
При тези условия, взети заедно разгледаните в точки 55—80 по-горе общи признаци относно контекста, в който спорните мерки са били приети, позволяват да се докаже в достатъчна степен от гледна точка на правото, че за тези мерки носи отговорност държавата, с оглед на тяхното значение за италианската икономика.
Всъщност, с оглед на значимостта и предмета на спорните мерки, чийто общ размер надхвърля 70 милиона евро, всички изтъкнати от Комисията признаци, свързани с органичните връзки, създадени със специални законодателни разпоредби между SACE и публичните власти (вж. точки 57—63 по-горе), с целите за насърчаване на конкурентността на италианската икономика, възложени на SACE с неговия устав (вж. точки 66—69 по-горе), с подкрепата от страна на държавата под формата на държавна гаранция, предоставена на SACE за осъществяване на неговата основна дейност (вж. точки 70 и 71 по-горе), с предварителния контрол (вж. точки 74—78 по-горе) и контрола a posteriori (вж. точки 72 и 73 по-горе), упражняван от публичните власти върху дейността на SACE, както и с известно ниво на публична ангажираност в сектора на застраховането на продаваемите рискове (вж. точка 80 по-горе), доказват, че е невъзможно публичните власти да не са взели участие в приемането на спорните мерки.
Този анализ не е оборен с довода на Италианската република относно практиката на MEF да не се намесва в решенията на публичните предприятия, което се удостоверява от две бележки на това министерство, напомнящи, че за сделките, за които е взел решение Управителният съвет на SACE, не е необходимо неговото одобрение (вж. точка 36 по-горе). Всъщност, от една страна, както отбелязва Комисията, тези бележки не могат да бъдат изтъкнати в случая, доколкото те не са били представени на Комисията в хода на административното производство (вж. решение от 25 юни 2008 г., Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Комисия, T‑268/06, Сб.,
EU:T:2008:222
, т. 56; в този смисъл вж. също решение от 15 април 2008 г., Nuova Agricast, C‑390/06,
EU:C:2008:224
, т. 54 и цитираната съдебна практика). От друга страна и при всички случаи, сделките, посочени в тези бележки, нямали същото значение, с оглед на целите за подкрепа на конкурентността на италианската икономика, като това на спорните мерки. Накрая, липсата на официално одобрение не може да изключи наличието на конкретно участие на публичните власти в приемането на мярка. Подобно участие обаче произтича в конкретния случай от всички припомнени в точка 82 по-горе признаци.
Следва, че с оглед на всички общи признаци, споменати в обжалваното решение, Комисията законно се е основала в точка 180 от обжалваното решение на констатацията, че SACE е тясно свързано с италианските публични власти, които го използват в рамките на своята политика за подкрепа на дейността на италианската икономика, за да направи извода за отговорността на държавата за спорните мерки.
Релевантността на трите общи признака е потвърдена и от специалните признаци, изтъкнати в съображения 178 и 179 от обжалваното решение. По същество става въпрос за изявления на членове на управителния съвет на SACE, направени при приемането на спорните мерки.
Наистина, жалбоподателите и Италианската република поддържат, че тези изявления, цитирани в съображения 178 и 179 от обжалваното решение, представляват обстоятелства, изразяващи единствено очакванията на техните автори относно положителните резултати от разглежданите мерки върху икономиката.
При все това следва да се отбележи, че изявленията, цитирани в съображение 178, букви а) и б), и в съображение 179 от обжалваното решение и отразени в протоколите, от една страна, от събранието на управителния съвет на SACE от 1 април 2009 г., и от друга страна, от събранието на този управителен съвет от 26 май 2009 г., се позовават на цели от общ интерес. Същото важи за изложените в съображение 178, буква в) от обжалваното решение елементи, извлечени от протокола от събранието на управителния съвет на Sace BT от 27 май 2009 г.
Макар, разгледани поотделно, горепосочените изявления да имат относително слаба доказателствена стойност, подобни изявления, преценени с оглед на общите признаци относно контекста на приемането на спорните мерки, трябва да се разглеждат като допълнителни признаци, потвърждаващи, че приемането на спорните мерки се вписва в преследването на възложените на SACE цели за подкрепа на италианската икономика.
Поради всички тези причини първото правно основание трябва да се отхвърли.
По второто и третото правно основание, свързани по същество с нарушението на критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика и на задължението за мотивиране
Преди да се разгледат тези две правни основания, следва най-напред да се припомнят някои изведени от съдебната практика принципи, свързани с критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика.
Предварителни бележки по съдебната практика относно критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика
Според съдебната практика условията, на които трябва да отговаря една мярка, за да попадне в обхвата на понятието „помощ“ по смисъла на член 107 ДФЕС, не са изпълнени, ако публичното предприятие бенефициер е могло да получи същото предимство като предимството, което му е предоставено посредством държавните средства, при обстоятелства, съответстващи на нормалните пазарни условия, като тази преценка се извършва по принцип с прилагането на критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика (вж. в този смисъл решения от 5 юни 2012 г., Комисия/EDF и др., C‑124/10 P, Сб.,
EU:C:2012:318
, т. 78 и от 24 януари 2013 г., Frucona Košice/Комисия, C‑73/11 P,
EU:C:2013:32
, т. 70).
Така прилагането на критерия за частния инвеститор има за цел да се определи дали предимството, предоставено на предприятие в каквато и да било форма чрез държавни ресурси, с поражданите от него последици е от естество да наруши или да заплаши да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки (вж. в този смисъл решение Комисия/EDF и др., т. 91 по-горе,
EU:C:2012:318
, т. 89). В това отношение следва да се припомни, че член 107, параграф 1 ДФЕС не прави разлика в зависимост от причините или целите на участието на публична организация, а определя тези мерки в зависимост от техните последици (решения Комисия/EDF и др., т. 91 по-горе,
EU:C:2012:318
, т. 77 и от 19 март 2013 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия и др., C‑399/10 P и C‑401/10 P, Сб.,
EU:C:2013:175
, т. 102).
За да се провери дали държавата членка или въпросната публична организация е действала като благоразумен частен инвеститор, работещ в условията на пазарна икономика, е необходимо да се изходи от контекста на периода, през който са взети разглежданите мерки, с цел да се прецени икономическата рационалност на поведението на държавата членка или на публичната организация и следователно да не се правят каквито и да било оценки въз основа на ситуацията на по-късен етап. По този начин сравнението между поведенията на публичните и частните оператори трябва да се направи спрямо поведението, които би имал при подобни обстоятелства, в хода на разглежданата сделка, частен оператор с оглед на наличната информация и предвидимите изменения към този момент (вж. в този смисъл решение„Stardust“, т. 33 по-горе,
EU:C:2002:294
, т. 71 и 72). Следва, че констатирането с обратна сила на действителната рентабилност от сключената от държавата членка или от въпросната публична организация сделка не е релевантно.
Тази постоянна съдебна практика беше потвърдена с решение Комисия/EDF и др., т. 91 по-горе (
EU:C:2012:318
), подчертаващо в точка 105, че релевантни, по-специално за целите на прилагането на критерия за частния инвеститор, са единствено наличните доказателства и развитието, което е предвидимо към момента на вземането на решението да се сключи разглежданата сделка. Същото се отнася по-конкретно до случая, в който, както и по настоящото дело, Комисията разглежда съществуването на държавна помощ във връзка с инвестиция, за която тя не е нотифицирана и която вече е била направена от съответната публична организация към момента, в който тя извършва своята проверка.
В съответствие с принципите в областта на доказателствената тежест в сектора на държавните помощи, Комисията е длъжна да представи доказателство за подобна помощ. В това отношение тя е длъжна да проведе процедурата по разследване на разглежданите мерки надлежно и безпристрастно, за да може при приемане на окончателното решение, с което се установява наличието и евентуално несъвместимостта или незаконосъобразността на помощта, да разполага с възможно най-пълната и надеждна информация за тази цел (вж. в този смисъл решения от 2 септември 2010 г., Комисия/Scott, C‑290/07 P, Сб.,
EU:C:2010:480
, т. 90 и от 3 април 2014 г., Франция/Комисия, C‑559/12 P, Сб.,
EU:C:2014:217
, т. 63). Колкото до изискуемото ниво на доказване, естеството на доказателствата, които Комисията трябва да представи, е в голяма степен зависимо от естеството на предвидената държавна мярка (вж. в този смисъл решение Франция/Комисия, посочено по-горе,
EU:C:2014:217
, т. 66).
Вследствие на това, когато е видно, че критерият за частния инвеститор би могъл да бъде приложен, задача на Комисията е да поиска от съответната държава членка да ѝ предостави всички относими данни, които биха ѝ позволили да извърши проверка дали условията за приложимост и за прилагане на този критерий са изпълнени (решения Комисия/EDF и др., т. 91 по-горе,
EU:C:2012:318
, т. 104 и от 3 април 2014 г., Комисия/Нидерландия и ING Groep, C‑224/12 P, Сб.,
EU:C:2014:213
, т. 33). Ако държавата членка ѝ представи доказателства от изискуемото естество, Комисията е длъжна да направи обща преценка, като вземе предвид всяко релевантно в случая доказателство, което ѝ позволява да определи дали предприятието получател явно не би получило подобни облекчения от частен оператор (решение Frucona Košice/Комисия, т. 91 по-горе,
EU:C:2013:32
, т. 73).
В този контекст държавата членка или съответната публична организация е длъжна да съобщи на Комисията обективните и проверими данни, от които става ясно, че нейното решение е основано на предварителни икономически преценки, сравними с тези, които при конкретните обстоятелства разумен частен оператор, намиращ се в положение, което е възможно най-близко до това на тази държава или на тази организация, би направил, преди да приеме разглежданата мярка с цел да определи бъдещата рентабилност на тази мярка (вж. в този смисъл решения Комисия/EDF и др., т. 91 по-горе,
EU:C:2012:318
, т. 84, във връзка с точка 105, и от 3 юли 2014 г., Испания и др./Комисия, T‑319/12 и T‑321/12,
EU:T:2014:604
, т. 49).
При все това елементите на предварителната икономическа оценка, изисквани от държавата членка или от съответната публична организация, трябва да бъдат съобразени в зависимост от естеството и сложността на разглежданата сделка, от стойността на активите, от съответните стоки или услуги и от конкретните обстоятелства (вж. точки 122, 123, 178 и 179 по-нататък).
По второто правно основание, изведено от нарушението на член 107, параграф 1 ДФЕС, от грешки в преценката и от грешки в прилагането на критерия за частния инвеститор, както и от недостатъчно мотивиране, що се отнася до втората мярка
Втората мярка се отнася до предоставеното от SACE на Sace BT през 2009 г. презастрахователно покритие за загуби над установения в застрахователния договор праг (или „презастраховане XoL“) за продаваемите рискове. Презастраховането XoL е вид договор, в който презастрахователят участва до определено ниво и единствено когато определена загуба или група от загуби надхвърля предварително определен праг.
Между страните няма спор, че в миналото Sace BT е било презастраховано главно от частни оператори. При подновяването на договорите за 2009 г., в период на световна финансова и икономическа криза, Sace BT се е свързало с 21 частни оператори и е получило от петима от тях покритие, равно на 25,85 % от презастраховането XoL за частта на загубите над 5 милиона евро и до 40 милиона евро. Поетите от тези частни презастрахователи покрития съответствали на съответно на 10 %, 7,5 %, 3 %, 2,85 % и 2,5 %. На 5 юни 2009 г. остатъкът от покритието, тоест 74,15 %, е поет от SACE при същите условия на приоритет, обхват и възнаграждение като тези, предвидени в годишния презастрахователен договор на Sace BT за 2009 г. и вече приети от петимата частни презастрахователи.
В обжалваното решение (съображения 126—131) Комисията е приела, че с оглед на по-високото ниво на поетия риск частен презастраховател не бил предоставил презастрахователно покритие от 74,15 % в полза на Sace BT, при условията, предоставени от SACE, и че Sace BT при това положение е получило предимство, като се основава по същество на следните съображения:
—
отказът на частните презастрахователи, с които SACE се е свързало при подновяването на презастрахователното споразумение за 2009 г., да покрият остатъка от презастрахователното покритие за загуби над установения в застрахователния договор праг, показвал, че това покритие не е можело да бъде получено от операторите на пазара (съображение 127 от обжалваното решение),
—
в контекста на световната финансова криза, довела до въвеждането на по-строги условия за презастраховане, някои частни презастрахователи намалили своята дейност в този сектор и ги преориентирали към други, по-доходни дейности (съображение 128),
—
с оглед на големите по размер загуби, претърпени през 2008 г. (около 29,5 милиона евро), това „отслабено състояние [на Sace BT] означава, че и рискът по презастраховането е по-висок“ (съображение 128),
—
разумен частен презастраховател „никога не би се съгласил да покрие толкова висок процент (74,15 %) и при същите условия, които [другите] презастрахователи[…] са изисквали за много по-малък процент на презастраховане“. Той би поискал таксата да отразява по-високото равнище на поетия риск (съображение 128),
—
размерът на помощта съответствал на разликата между таксата, която частен презастраховател би начислил за толкова голям дял от презастраховането, и таксата, която е заплатило Sace BT. В съответствие със своята практика по вземане на решения Комисията счита, че таксата за толкова голям дял от презастраховането и от риска е трябвало да бъде най-малко с 10 % по-висока от таксата, начислена от частните презастрахователи за значително по-малка част от презастраховането и риска. Така за сумата от 1,56 милиона евро, платена от Sace BT на SACE, размерът на подлежащата на възстановяване помощ възлизал на 156000 EUR (съображение 128),
—
участието на SACE, над 25 % от продадените рискове, в споразумението за презастраховането на Sace BT било в разрез с общите принципи, които си набелязало това дъщерно дружество (съображение 128),
—
спорните мерки трябвало да бъдат анализирани паралелно и обстоятелството, че SACE е дружеството майка на Sace BT по никакъв начин не позволявало да се заключи, че то е действало, както би направило частно предприятие в аналогично положение (съображения 126 и 129),
—
разглежданото презастрахователно покритие позволило на Sace BT да увеличи своя капацитет за предоставяне на кредитно застраховане (съображения 126 и 130).
От една страна, жалбоподателите оспорват анализа на Комисията, според който частен презастраховател не би предоставил презастрахователното покритие, предоставено от SACE на Sace BT при същите условия на възнаграждение като тези, прилагани от частните презастрахователи за по-ниско ниво на риск. От друга страна, те поддържат, че оценяването от Комисията на сумата на помощта на 10 % от размера на изплатената от Sace BT такса на SACE е опорочено от грешка в преценката и от липса на мотиви.
Най-напред следва да се установи дали Комисията е имала основание да приеме, че отпускайки при договорените условия спорното презастрахователно покритие на Sace BT, дружеството SACE не е действало, както би действал частен презастраховател в подобна ситуация, преди да се провери дали дадената от Комисията оценка на размера на помощта е достатъчно мотивирана.
– По сравнението на поведението на SACE с това на частен презастраховател
Жалбоподателите оспорват доводите на Комисията, целящи да покажат, че SACE не е действало, както би действал частен презастраховател. Първо, ограниченото участие на частните оператори в презастрахователното покритие XoL не се обяснява със специалните рискове от портфейла на Sace BT, характеризиращ се с благоприятно за презастрахователите историческо развитие, а основно с колебанието на операторите, реагиращи по цикличен начин по-конкретно с намаляване на своя капацитет, на своите затруднения и тези на пазара. Обратно, SACE разполагало със солидно имущество и се възползвало от положително икономическо развитие, позволяващи му да сезира възможностите на пазара. Това се потвърждавало със значителната печалба, получена от сключения със Sace BT презастрахователен договор, тъй като SACE не е регистрирало никакви загуби от събраните такси в размер 1,56 милиона евро.
Второ, в писмената защита Комисията погрешно поддържала, че съгласието на SACE с презастрахователния договор XoL на Sace BT било решение, което не е „самостоятелно, а […] определено от отказа на пазара да покрие повече от 25,85 % от презастраховането“. Не съществувало никакво законово или свързано с платежоспособността предписание, задължаващо Sace BT да разполага с пълно презастрахователно покритие XoL. Разглежданият презастрахователен договор XoL покривал единствено някои определени загуби, имащи изключителен характер. При това положение този договор нямал за предмет нито да подобри текущата техническа производителност на Sace BT, нито да му позволи да си изгради допълнителни капацитети. Презастрахователното покритие било сключено между SACE и Sace BT с перспективата за съвместна печалба. Преследваната от Sace BT цел била да намали екстремните рискове, за да запази своята солидност в средносрочен и дългосрочен план. Обратно, SACE било заинтересувано от изразената диверсификация на портфейла на Sace BT и от фаза от икономическия цикъл, в която застрахователните премии били високи.
Трето, жалбоподателите твърдят, че към момента на приемането на втората мярка презастраховането било продукт, който SACE предлагало на всички оператори на пазара, при условия, равностойни на предоставените на Sace BT. SACE не сключило подобни договори с други оператори единствено поради това, че липсвали предложения от други оператори, доколкото в рамките на групите застрахователи операторите се ползват от преференциалното покритие от техните дружества, специализирани в презастраховането. При това положение нищо не позволявало на Комисията да приеме, че заявките за застрахователно покритие при същите условия като предоставените на Sace BT са били отхвърлени.
Четвърто, твърдението на Комисията в съображение 128 от обжалваното решение, че частен презастраховател никога не би приел да покрие толкова голяма част от презастраховането при условията, предоставени от SACE на Sace BT, не било доказано в хода на събирането на доказателства. Както е посочено обаче в съображение 179 от обжалваното решение, решението на SACE да поеме тази част от покритието било основано на анализ рискове/производителност от 19 март 2009 г., направен от службата за управление на рисковете на това дружество, въз основа на оценката на застрахователния брокер AON Re Global, който квалифицирал като доходен презастрахователния договор XoL на Sace BT.
Пето, според преобладаващата икономическа литература и в практиката на най-големите международни презастрахователи на пазара, цените в презастрахователната дейност не зависели само от нивото на поетия риск. Освен това единствено решението, взето от презастрахователите XoL, се отнасяло за частта от риска, която да се презастрахова. Колкото до таксата, тя се договаряла предварително в рамките на преговори между цедента, брокерите и презастрахователите, и не варирала в зависимост от презастрахователите или от поетите дялове от рисковете.
Шесто, жалбоподателите оспорват констатацията на Комисията в съображение 130 от обжалваното решение, че по същество предоставеното от SACE застрахователно покритие е дало предимство на Sace BT, като му позволило да увеличи своя капацитет за кредитно застраховане, без да поема въпросните рискове единствено върху своя собствен капитал или да предложи възнаграждение за остатъка от своето застрахователно покритие най-малко с 10 % по-високо от плащаното на другите частни презастрахователи. Жалбоподателите изтъкват, че обемът и стойността на сключените договори през една финансова година зависят от редица фактори, основно свързани с целите за развитие на компанията и с техните оперативни разновидности.
Комисията оспорва всички тези доводи.
За да определи дали SACE е действало, както би действал намиращ се в подобно положение частен презастраховател, Комисията била длъжна да провери с оглед на релевантните данни, с които е разполагала, дали, преди да приеме втората мярка, SACE е направило подходяща икономическа оценка на рентабилността на тази мярка с оглед на поетите рискове.
В това отношение следва да се припомни, че в рамките на контрола на държавните помощи по силата на задължението за лоялно сътрудничество, предвидено в член 4, параграф 3 ДЕС, държавата членка трябва да предостави на Комисията данните, които ѝ позволяват да се произнесе по естеството на разглежданата мярка като държавна помощ, а Комисията е длъжна по силата на своето задължение за надлежно и безпристрастно разглеждане (вж. точка 95 по-горе), да разгледа внимателно данните, които държавата членка ѝ е предоставила (решение от 30 април 2014 г., Dunamenti Erőmű/Комисия, T‑179/09,
EU:T:2014:236
, т. 176). В съответствие с духа на официалната процедура по разследване, която възлага на заинтересованите лица ролята на източник на информация на Комисията (вж. в този смисъл решение от 31 май 2006 г., Kuwait Petroleum (Nederland)/Комисия, T‑354/99, Rec,
EU:T:2006:137
, т. 89), подобно задължение се налага и на Комисията, що се отнася до данните, които са ѝ били съобщени от заинтересованите лица.
В рамките обаче на своята преценка на съответствието на втората мярка с критерия за частния инвеститор Комисията не е изразила изрично мнение в обжалваното решение по съдържанието на бележката, изготвена на 19 март 2009 г. от службата за управление на рисковете на SACE с цел да провери дали „очакваният процент на рентабилност от презастрахователното споразумение съответствал на поетите рискове“, и изтъкната от жалбоподателите (вж. точка 107 по-горе). Тази бележка обаче е била съобщена на Комисията от SACE в хода на административното производство, както става ясно от съображение 179 от обжалваното решение, споменаващо същата бележка и посочващо, че на събранието си на 1 април 2009 г. управителният съвет на SACE е одобрил участието на SACE в договора за застраховане на Sace BT за загуби над установения в застрахователния договор праг за размера, непокрит от презастрахователите на пазара.
Бележката от 19 март 2009 г. обаче има известно значение. Всъщност от доводите на страните и от материалите по делото е видно, че единствените икономически оценки, на които SACE се е основало при приемането на втората мярка, обсъждана за първи път на събранието на управителния съвет на SACE от 11 февруари 2009 г., според жалбоподателите са посочени в тази бележка от 19 март 2009 г. и в доклада на застрахователния брокер AON Re Global, на който тази бележка се основава.
Освен това жалбоподателите не посочват никакъв друг документ, представен на управителния съвет на SACE за разглеждането на участието на това дружество в презастрахователния договор на Sace BT.
При все това с оглед както на становището на SACE и на италианските власти в хода на административното производство, така и на съдържанието на бележката от 19 март 2009 г. и на доклада на AON Re Global, посочени по-горе, не може Комисията да бъде упрекната, че не се е произнесла изрично върху съдържанието на тази данни в обжалваното решение, за да прецени дали предоставянето на втората мярка се основавало на предварителен анализ на нейната рентабилност.
Всъщност, от една страна, не е видно от резюмето на становищата им в съображения 68—71 от обжалваното решение, а и жалбоподателите, както и Италианската република не поддържат пред Общия съд, че в хода на административното производство са изтъкнали, че SACE е направило анализ ex ante на рентабилността на втората мярка и следователно на нейната икономическа рационалност, въз основа на горепосочените документи. В хода на административното производство те са наблегнали на факта, че договорените от SACE условия са идентични на приетите от частните презастрахователи, участвали в застраховането на Sace BT.
От друга страна, бележката от 19 март 2009 г. е издадена от службата за управление на рискове на SACE, на която било възложено да провери дали очакваната рентабилност от споразумението за презастраховането на Sace BT съответства на поетите рискове. Тази служба обаче е издала становище в полза на участието на SACE в това споразумение, предимно въз основа на доклада на застрахователния брокер AON Re Global от 14 ноември 2008 г. Този доклад съдържа оценки, направени за Sace BT с оглед на подновяването на неговия презастрахователен договор през 2009 г., и основани на анализа на отражението на презастрахователния договор от 2008 г. върху резултатите и настоящите и бъдещи изисквания на Sace BT в областта на собствения капитал. В бележката от 19 март 2009 г. службата за управление на рискове на SACE въпреки това не е направила никакво осъвременяване на данните от 2008 г. По този начин нито бележката от 19 март 2009 г., нито докладът на AON Re Global отчитат настъпилата в европейската икономика в края на 2008 г. финансовата криза, довела до влошаване на икономическото положение в еврозоната през 2009 г. Освен това тази бележка не съдържа и най-малкото указание, позволяващо да се предположи, че значимостта на предвиденото от SACE участие в споразумението, в размер от 74,15 %, и следователно значимостта на неговата експозиция на рисковете, са били взети предвид, за да се оцени очакваната рентабилност от подобно участие.
При това положение Комисията не е била длъжна да заеме позиция в обжалваното решение по доказателствената стойност на бележката от 19 март 2009 г. и на доклада от 14 ноември 2008 г. Достатъчно било да изложи в достатъчна степен причините, поради които е приела, че частните оператори не са се съгласили да участват във втората мярка при договорените от SACE условия.
Следва, че когато е анализирала въпроса дали SACE е действало като частен презастраховател, Комисията не е разполагала с никакъв релевантен писмен документ. Поради това следва се обсъдят последиците, които да трябва да се изведат от несъобщаването на Комисията на елементи от предварителната икономическа оценка — релевантна и документирана, на очакваната рентабилност на втората мярка, отчитаща всички фактори, които частен презастраховател, действайки в условията на пазара, би взел предвид.
Наистина, съгласно съдебната практика (вж. точка 97 по-горе), държавата членка или засегнатата публична организация е длъжна да покаже, че нейното решение е основано на икономически оценки, подобна на тези, които разумен частен оператор, намиращ се в сходно положение, би направил, преди да приеме разглежданата мярка, за да докаже бъдещата рентабилност на подобна инвестиция. За тази цел представянето в хода на административното производство на проучвания на независими консултантски дружества, поръчани преди приемането на разглежданата мярка, може да спомогне за доказателството, че държавата членка или публичната организация е приложила тази мярка в качеството си на оператор на пазара (вж. в този смисъл решение Испания и др./Комисия, т. 97 по-горе,
EU:T:2014:604
, т. 49).
При все това елементите на икономическа оценка, изисквани от предоставящата помощта публична организация, трябва да бъдат преценени in concreto и да варират в зависимост от естеството и обхвата на поетите икономически рискове (вж. точка 98 по-горе). В конкретния случай оценката на рентабилността на втората мярка, изразяваща се в търговска сделка, е могла да бъде направена въз основа на относително обстоятелствен анализ, от една страна, на поетите рискове, и от друга страна, на подходящия характер на размера на таксата на презастраховането с оглед на обхвата на риска.
При тези условия, с оглед на размера на сделката, който безспорно е значим, но все пак относително ограничен, единствено обстоятелството, че SACE не е представило доказателството, че е извършило ex ante икономическа оценка на размера на премията, отразяващ нивото на поетия риск, за да определи рентабилността на презастраховането на Sace BT, не е достатъчен, за да се приеме, че то не е действало като поставен в сходно положение частен презастраховател.
При това положение следва да се разгледат признаците, на които се е основала Комисията в обжалваното решение, за да упрекне SACE, че е предоставило остатъка от презастрахователното покритие при същите условия на възнаграждение като тези, прилагани от частните презастрахователи за по-малки рискове.
На първо място, сред тези признаци Комисията по-специално набляга на факта, че въпреки многобройните си опити Sace BT не е успяло да получи от частните презастрахователи презастрахователно покритие над 25,85 % (вж. точка 101, първо тире, по-горе). В това отношение жалбоподателите твърдят, че отказът на частните презастрахователи да поемат през 2009 г., за разлика от предходните години, презастрахователно покритие над 25,85 %, се обяснява с цикличното намаляване на тяхната дейност, поради икономическата и финансова криза, а не с рисковете, свързани с портфейла на Sace BT (вж. точка 104 по-горе).
Ако приемем, че ситуацията на криза е един от факторите за този отказ на частните презастрахователи да участват в презастрахователния договор на Sace BT над 25,85 % (вж. точка 100 по-горе), следва да се отбележи, че кризата е засягала условията на пазара и увеличавала риска от загуби за всички засегнати оператори, включително SACE, въпреки стабилността на неговото имущество и положителното развитие на неговата дейност, изтъкнати от жалбоподателите. Контекстът на криза и твърдяното намаление на презастрахователното предлагане обаче само могат да насърчат рационален оператор да оцени с по-голямо внимание поетите рискове и рентабилността на разглежданата сделка. В това отношение твърдението на Комисията, в съображение 128 от обжалваното решение, че финансовата криза е довела до въвеждането на по-строги условия на презастраховане (вж. точка 101, второ тире по-горе), впрочем не е оспорено от жалбоподателите.
Жалбоподателите не изтъкват обаче никакъв елемент, позволяващ да се предположи, че оценката от частните презастрахователи на рентабилността на по-голямо участие в презастрахователния договор на Sace BT, с оглед на значимостта на поетите рискове, не е изиграла съществена роля за този отказ. Безспорно, жалбоподателите твърдят, че разглеждането на презастрахователните споразумения на Sace BT, от 2009 г. до 2011 г., показва, че „платеният на различни презастрахователи кредитен процент е бил един и същ“, въпреки че презастрахованите дялове от различните частни оператори са варирали от 2,5 % до 10 % през 2009 г. (вж. точка 100 по-горе) и от 5 % до 15 % през 2010 г. и през 2011 г. Също така от отговора на жалбоподателите на писмен въпрос на Общия съд следва, че от 2005 г. до 2008 г., през който период Sace BT е получило пълното си презастрахователно покритие на пазара, размерът на предвидената в годишните презастрахователни договори такса за покритието на всички презастраховани рискове на Sace BT също бил заплащан от последното на различните презастрахователи пропорционално на съответния процент на тяхното участие в посочените договори. При все това в хода на този период процентите на покритие, поети от частните презастрахователи, се простирали между 3 % и 28 %. При все това тези различни проценти на участие, договорени от частните презастрахователи при същите условия на възнаграждение, нямат нищо общо с участието от 74,15 % на SACE в презастрахователния договор на Sace BT от 2009 г. Следователно изтъкнатите от жалбоподателите стари презастрахователни договори на Sace BT не позволяват да се направи никакъв извод, що се отнася до корелативната връзка, създадена от частните оператори, намиращи се в сходно положение, между нивото на възнаграждение и решението да се предостави застрахователно покритие над 74 %.
На второ място, що се отнася до спора относно въпроса дали спорното презастраховане е било предоставено от SACE на Sace BT, за да се поправи „липсата на капацитет за презастраховане“ на пазара, както е посочено в протокола от събранието на управителния съвет на SACE от 26 май 2009 г., изтъкнат от Комисията, или с перспектива за съвместна печалба, както поддържат жалбоподателите (вж. точка 105 по-горе), следва да се напомни най-напред, че между страните няма спор, че Sace BT не е успяло да получи на пазара остатъка от 74,15 % от своето презастрахователно покритие при условията за възнаграждение, приети от SACE (вж. точка 100 по-горе).
По-нататък следва да се припомни, че от нито от преписката, нито от документите, предадени на Комисията в хода на административното производство и представени от жалбоподателите пред Общия съд по негово искане, следва, че втората мярка е била замислена от гледна точка на нейната рентабилност за SACE. Става въпрос по-специално за протокола от събранието на управителния съвет на SACE от 11 февруари 2009 г., в хода на което участието на SACE в презастрахователния договор на Sace BT от 2009 г. е обсъждано за първи път и на този от събранието на този управителен съвет от 1 април 2009 г., на което е одобрено приемането на втората мярка, както и документи, представени на управителния съвет в хода на тези две събрания. Всъщност от протокола от 1 април 2009 г., отразяващ одобрението на участието на SACE в презастрахователния договор на Sace BT за частта, която не била приета от частните презастрахователи и при същите условия като договорените от последните, изрично следва, че това участие е било решено „с оглед на [тогавашната] неблагоприятна конюнктура“, за да позволи на Sace BT да запази своя застрахователен капацитет по-специално в сектора на малките и средните предприятия. Освен това нито протоколът от събранието на управителния съвет на SACE от 26 май 2009 г. — който припомня „участието на SACE в програмата за презастраховане на Sace BT, в съответствие с разискванията на управителния съвет от 11 февруари и от 1 април 2009 г.“ — нито документите, представени на посочения управителен съвет в хода на това събрание, съдържат данни по-конкретно относно броя на регистрираните от Sace BT загуби от началото на 2009 г. (вж. точка 134 по-долу), позволяващи да се предположи, че рентабилността за SACE от спорното презастраховане е била взета предвид преди сключването на този договор в полза на Sace BT на 5 юни 2009 г.
На трето място, за да докаже неадекватността на платената от Sace BT такса спрямо нивото на поетите от SACE рискове, Комисията поддържа в съображение 128 от обжалваното решение, че значителните загуби от около 29,5 милиона евро, понесени от Sace BT през 2008 г., въвеждали по-високи рискове в областта на презастраховането.
В това отношение жалбоподателите не оспорват факта, споменат в бележка под линия 101 към съображение 128 от обжалваното решение, че според протокола от проверката, извършена на 11 октомври 2010 г. от Istituto per la vigilanza sulle assicurazione private (ISVAP, италиански административен орган за надзор на частните застрахователи) в помещенията на Sace BT, представен от Комисията по искане на Общия съд, няколко частни презастрахователи, взели участие в обсъждането на подновяването на презастраховането на Sace BT, са изразили безпокойство относно положението на това предприятие. Така един от презастрахователите обяснил своя отказ да участва в презастрахователния договор за загуби над установения в застрахователния договор праг от 2009 г. по-конкретно с високия процент на загуби през последните две години и с цената на програмата. Освен това в хода на съдебното заседание Комисията обяснява, без това да се оспорва от жалбоподателите и от Италианската република, връзката между, от една страна, експозицията на презастрахователите на рисковете, и от друга страна, финансовите трудности, понесени от Sace BT през 2008 г. поради увеличението на загубите вследствие на кризата.
Наистина, жалбоподателите и Италианската република посочват в това отношение в хода на съдебното заседание, че към момента на поемането от SACE на остатъка от презастрахователното покритие на Sace BT, на 5 юни 2009 г., все още е нямало никакви загуби. При все това нито от преписката по делото, нито от представените от жалбоподателите доказателства следва, че липсата на загуби през първото тримесечие на 2009 г., а след това през следващите два месеца, е била взета предвид от управителния съвет на SACE при одобряването на втората мярка на 1 април 2009 г., или при подписването на договора на 5 юни 2009 г., както е констатирано в точка 129 по-горе.
Освен това не е доказано и впрочем жалбоподателите, както и Италианската република не поддържат, че липсата на загуби преди сключването на спорното презастрахователно покритие на 5 юни 2009 г. е било съобщено на Комисията в хода на административното производство, като обосновка на приемането на втората мярка. В съответствие обаче със съдебната практика (решение от 25 юни 2008 г., Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Комисия, т. 83 по-горе,
EU:T:2008:222
, т. 56; в този смисъл вж. също решения от 1 юли 2008 г., Chronopost и La Poste/UFEX и др., C‑341/06 P и C‑342/06 P, Сб.,
EU:C:2008:375
, т. 144 и Комисия/Scott, т. 95 по-горе,
EU:C:2010:480
, т. 91), законосъобразността на обжалваното решение трябва да се прецени в зависимост от информацията, с която Комисията е разполагала към момента на неговото приемане. Като последица от това, доколкото жалбоподателите и Италианската република не са съобщили тези данни на Комисията в хода на административното производство, те не могат да оспорват законосъобразността на обжалваното решение, като се позовават на това, че през петте месеца, предшестващи поемането на спорното презастрахователно покритие в полза на Sace BT, не е била регистрирана нито една загуба, поради което поетите от SACE рискове били по-ограничени (вж. в този смисъл решение от 13 юни 2002 г., Нидерландия/Комисия, C‑382/99, Rec,
EU:C:2002:363
, т. 76). Освен това и при всички случаи Комисията напълно правилно отбелязва в хода на съдебното заседание, че новият довод, основан на липсата на загуби пред първите пет месеца на 2009 г., изтъкнат за първи път в хода на съдебното заседание, е недопустим в приложение на член 48, параграф 2 от Статута на Съда на Европейския съюз. Всъщност този довод не би могъл да се счита за развиване на неясното и общо посочване от жалбоподателите в жалбата на „историческото развитие в полза на презастрахователите“ на портфейла на Sace BT (вж. точка 104 по-горе).
Накрая, в съответствие със съдебната практика, ретроспективната констатация, изтъкната от SACE в хода на административното производство, че втората мярка действително е позволила на това дружество да регистрира значителна икономическа печалба през 2009 г., тъй като не е била регистрирана никаква загуба, що се отнася до събраните премии в размер от 1,56 милиона евро, не е релевантна, доколкото се основава на положение след приемането на втората мярка (вж. точка 93 по-горе).
На четвърто място, Комисията отбелязва в края на съображение 128 от обжалваното решение, че възлагането на толкова голям дял от презастраховането на едно-единствено дружество може да бъде в разрез с общите принципи на презастраховането, както е посочило ISVAP в протокола от проверката си в помещенията на Sace BT от 11 октомври 2010 г. В това отношение от обясненията на жалбоподателите и от този протокол следва, че в хода на неговите разисквания на 22 април 2008 г. управителният съвет на Sace BT е решил, че броят на презастрахователи, участващи в неговия презастрахователен договор, трябва да бъде от естество да гарантира подходящо разпределение на рисковете между тях и че от нито един презастраховател не трябва да се иска да покрие процент на презастраховане над 25 %. Това потвърждава, че Sace BT се е обърнало към своето дружество майка през 2009 г., тъй като е успяло да получи само презастрахователно покритие от общо 25,85 % на пазара, въпреки многобройните му опити.
Тези елементи потвърждават липсата на икономическа рационалност на решението на SACE да предложи на своето дъщерно дружество покритие, съответстващо почти на тройния размер на максимума от 25 %, посочен от ISVAP и определен от Sace BT, още повече че SACE на практика никога преди това не е предлагало презастрахователни договори, макар член 6, параграф 4 от неговия устав да му позволява да предлага такива договори, стига същите да са сключени при пазарните условия (вж. точка 106 по-горе).
На пето място, що се отнася до въпроса дали решението на частните презастрахователи да участват в презастрахователен договор, както и техният процент на участие зависят по-конкретно от размера на предложеното възнаграждение с оглед на значимостта на поетите рискове (вж. точка 108 по-горе), следва да се отхвърлят твърденията на жалбоподателите. Най-напред, процесът на договаряне на предложените в презастрахователен договор условия за възнаграждение по никакъв начин не означава, че нивото на възнаграждението, предвидено в края на тези преговори, в презастрахователния договор, няма значително отражение върху решението на частните презастрахователи да участват или не в този договор, и върху частта от риска, която евентуално се съгласяват да покрият. Освен това, що се отнася до правния процес, който може да позволи на презастраховател като SACE да получи в замяна на поемането на остатъка от презастрахователното покритие на Sace BT по-високо възнаграждение от предвиденото в презастрахователния договор от 2009 г., сключен от частни презастрахователи в размер от общо 25,85 %, Комисията посочва в хода на съдебното заседание в отговор на въпрос от Общия съд, че горепосоченият презастрахователен договор на Sace BT се отнася само за 25 % от рисковете, презастраховани от това дружество. При това положение било възможно друг презастрахователен договор, предвиждащ различно възнаграждение, да бъде сключен за остатъка от презастрахователното покритие на Sace BT за 2009 г., което нито жалбоподателите, нито Италианската република оспорват в хода на съдебното заседание.
По-нататък, доводът на жалбоподателите, че според преобладаващата икономическа литература цената на презастрахователен договор зависи от група фактори, като изменящата се ситуация на пазара и склонността на съответните оператори да дават предимство на някои категории рискове, не означава, че значимостта на поетите рискове представлява само незначителен фактор при определянето на цената.
Накрая, изтъкнатият от жалбоподателите (вж. точка 108 по-горе) довод относно практиката на най-големите международни презастрахователи, не позволява да се докаже съществуването при конкретните обстоятелства на незначителна корелативна връзка между нивото на поетите рискове и това на възнаграждението. От една страна, този довод се основава на писмото от 18 април 2013 г. на AON Benfield Italia SpA Insurance & Reinsurance Brokers до Sace BT, посочващо, че те „[можели] да потвърдят въз основа на [техния] опит като брокер, лидер в презастраховането, че по принцип цената (такса или такси) на пропорционален или XL договор не зависи от размера на участието (и обратно)“. От друга страна, жалбоподателите изтъкват, че втората мярка е подобна на нередките случаи на поемане на значителни части от риска, надхвърлящи 50 %, от дружествата — ръководители на група.
Наистина горепосоченото писмо, макар и да е с дата след приемането на обжалваното решение, се основава на данни, налични към момента на приемането на втората мярка. При все това нито съдържанието на това писмо, нито доводът относно дружествата ръководители на група се отнасят специално за презастрахователните договори за загуби над установения в застрахователния договор праг. С общия си характер тези елементи не позволяват да се оспорят констатациите на Комисията, основани, с оглед на данните, с които тя е разполагала, на контекста на настоящия спор, характерен по-специално с отказа на частните презастрахователи да участват в по-голяма степен в презастрахователното споразумение на Sace BT, и на липсата на съответствие между размера на таксата и поетото ниво на риск, с оглед на значимостта на участието на SACE в презастрахователното покритие.
На шесто място, противно на твърденията на жалбоподателите (вж. точка 109 по-горе), поемането от SACE на презастрахователно покритие в полза на Sace BT при условия за цена, различни от тези, произтичащи от пазарните сили, представлява само по себе си предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Освен това жалбоподателите не оспорват, че самото SACE се е съгласило в хода на административното производство, че това презастрахователно покритие е позволило на Sace BT да увеличи своя капацитет за кредитно застраховане. Нещо повече, доводите на жалбоподателите, че не съществува пропорционална и определима в количествено отношение връзка между частта от прехвърлената за презастраховане дейност и поетия капацитет, по никакъв начин не е свързано с твърдението на Комисията в съображение 130 от обжалваното решение, че при липсата на подобно покритие Sace BT е трябвало или да понесе въпросните рискове върху собствения си капитал, или да предложи премия с най-малко 10 % по-висока, за да получи презастраховането. Следва, че жалбоподателите нямат основание да упрекват Комисията, че не е доказала какъв бил капацитетът за кредитно застраховане на Sace BT, при липсата на предоставеното от SACE презастрахователно покритие, при положение че полученото от Sace BT предимство, което то не би получило при нормалните пазарни условия, се състои тъкмо в предоставените от SACE преференциални ценови условия.
Въз основа на всички тези съображения следва да се приеме, че с оглед на данните, с които е разполагала към момента на приемането на обжалваното решение, Комисията напълно правилно е заключила, че втората мярка е била приета в полза на Sace BT при преференциални ценови условия и че така предоставеното на Sace BT предимство се състои в разликата между таксата за презастраховане, която частен презастраховател би поискал за толкова голям дял от презастраховането, и тази, приложена от SACE.
При това положение следва да се отхвърлят като неотносими доводите на жалбоподателите, изтъкнати на стадия на репликата и целящи да се оспори констатацията на Комисията, направена в съображение 129 от обжалваното решение, че сключването на презастрахователния договор трябва да се анализира съвместно с капиталовите вноски, за да се провери дали частно дружество майка би приело да предостави на своето дъщерно дружество презастрахователно покритие при преференциални условия спрямо пазарните цени, ако последното не получи това покритие на предложената цена.
– По твърдяната липса на мотиви на оценката на размера на помощта
Що се отнася до метода, възприет от Комисията за определяне на размера на подлежащата на възстановяване помощ, в обжалваното решение само се посочва в съображение 128, че „[п]редвид своята практика Комисията счита, че таксата за толкова голям дял от презастраховането и риска е трябвало да бъде най-малко с 10 % по-висока от таксата, начислена от частните презастрахователи за по-малката част от презастраховането и риска“ и че „[п]ри сума от 1,56 млн. евро, платена от Sace BT на SACE, [подлежащата на възстановяване сума на] помощта възлиза на 156000 EUR“. Обжалваното решение се позовава в това отношение на Решение 2014/532/ЕС на Комисията от 23 ноември 2011 година относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити (
ОВ L 244, 2014 г., стр. 59
), в което Комисията е разработила метод за изчисляване на сумата, подлежаща на възстановяване, основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика (наричано по-нататък „решението от 23 ноември 2011 г.“).
Жалбоподателите упрекват Комисията, че не е изложила причините, поради които счита, че платеният от Sace BT размер на таксата е трябвало да бъде по-висок с 10 % от този на прилаганата от частните презастрахователи такса.
За да докаже недостатъчния характер на платената на SACE такса спрямо тази, платена от Sace BT на другите участници в презастрахователния договор, Комисията се ограничила с препращане към решението от 23 ноември 2011 г. Мотивите на това решение, що се отнася до теоретичното определяне на цената на пазара на покритието, предоставено от държавата на 110 % от цената, прилагана от частния застраховател към всеки клиент, били обаче неразбираеми. Освен това в случая Комисията не обяснила защо този метод за изчисляване, който е бил разработен във връзка със схема за пропорционално публично застраховане, действащ като механизъм за подялба на рискове (наречен „top-up“) с частните застрахователи, и напълно различен от презастраховането за загуби над установения в застрахователния договор праг, можел да се приложи по аналогия, що се отнася до втората мярка. Освен това Комисията допуснала грешка, като приела, че принципът на положителна взаимовръзка между обема на поетия риск и процента на таксата, определен за пропорционалното застраховане, бил приложим към презастраховането.
Комисията изтъква, че с оглед на трудността за определяне на размера на премията, която щели да поискат частните оператори, доколкото единствената известна със сигурност информация била отказът на последните да покрият заедно повече от 25,85 % от риска, тя е възприела предпазлив подход. Направеното изчисление, стигащо до резултата от 10 %, се основава на португалския прецедент, разгледан в решението от 23 ноември 2011 г., за който Комисията e изготвила метод за изчисляване на увеличението на премията спрямо увеличаване на риска, произтичащ от по-голяма експозиция в застрахователен план.
Основната и единствена релевантна разлика между двете дела се състояла във факта, че SACE не само е взело допълнително участие („top-up“), за да покрие частта от риска, непокрита от операторите на пазара, а и е поело процент на риска, много по-голям от приетия от частните оператори, тъй като основният сред тях е поел 10 % от рисковете.
Според съдебната практика, ако Комисията реши да разпореди възстановяването на определена сума, както е в случая, тя трябва в съответствие със своето задължение за надлежно и безпристрастно разглеждане, по толкова конкретен начин, доколкото обстоятелствата по делото позволяват това, да определи стойността на помощта, от която се е ползвало предприятието (решение Dunamenti Erőmű/Комисия, т. 112 по-горе,
EU:T:2014:236
, т. 177).
Освен това изискваните в член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на посочения член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 8 септември 2011 г., Комисия/Нидерландия, C‑279/08 P, Сб.,
EU:C:2011:551
, т. 125 и цитираната съдебна практика).
В случая, за да определи размера на помощта, Комисията се ограничава да препрати в обжалваното решение към своята „практика“, която се свежда до решението от 23 ноември 2011 г.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно съдебната практика понятието за помощ има правен характер и се тълкува с оглед на обективни елементи. Следователно квалифицирането на мярка като държавна помощ не би могло да зависи от субективна преценка на Комисията и трябва да се определи напълно независимо от по-ранната административна практика на тази институция, ако има такава (вж. решение Испания и др./Комисия, т. 97 по-горе,
EU:T:2014:604
, т. 46 и цитираната съдебна практика).
При това положение, за да установи наличието на помощ, Комисията не би могла да се ограничи с позоваване на своята „практика“. Тя е длъжна да извърши надлежен и безпристрастен анализ на приложимата правна уредба, на всички обективни данни, с които разполага. Същото важи, когато Комисията определя размера на помощта, която тя нарежда да се възстанови. Следва, че в случая Комисията не може да се ограничи с препращане към решението от 23 ноември 2011 г., а е била длъжна да извърши надлежно и безпристрастно разглеждане на наличните обективни данни, за да определи възможно най-точно размера на помощта.
Освен това следва да се отбележи, че в случая Общият съд е длъжен да извърши контрол за законосъобразността на обжалваното решение, а не да се произнесе по въпроса дали решението от 23 ноември 2011 г. е правилно мотивирано или не, както искат жалбоподателите (вж. точка 146 по-горе). От това следва, че Комисията не може да изпълни своето задължение за мотивиране в конкретния случай само с позоваване на методология, развита в друго дело, без никакво обяснение относно релевантността на тази методология за преценката на презастрахователните премии, платени от Sace BT на SACE в различна фактическа обстановка (вж. точки 152 и 153 по-горе).
При тези условия, ако Комисията е искала да транспонира в конкретния случай разработения в решението от 23 ноември 2011 г. метод за изчисляване на подлежащата на възстановяване сума, тя трябвало да изложи причините, поради които счита, че този метод е релевантен, и да покаже ясно следваната в конкретния случай логика при неговото прилагане, с оглед на материалите по делото.
В това отношение жалбоподателите обаче напълно правилно изтъкват, че Комисията не е обяснила приложения метод за изчисляване, нито е мотивирала в обжалваното решение, с оглед на естеството и характеристиките на разглежданото в случая застрахователно покритие за загуби над установения в застрахователния договор праг, транспонирането на метод за изчисляване на таксата, разработен за режим на публично пропорционално кредитно застраховане.
Най-напред, вярно е, че португалският режим на застраховане на експортни кредити, на който Комисията се позовава, се различава от конкретния случай. Става въпрос за режим на съзастраховане на експортни кредити, а не за презастраховането на застраховател. Освен това португалският режим, който е бил предвиден за периода от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. (съображение 23 от решението от 23 ноември 2011 г.), се вписва в контекста на финансовата криза от 2009 г. и не се отнася до особеното финансово положение на един-единствен застраховател, като Sace BT, който е понесъл загуби. Най-вече, от съображения 20 и 21 от решението от 23 ноември 2011 г. следва, че размерът, покрит от португалския публичен режим на кредитното застраховане, единствено като допълнение на покритието, предложено от частен застраховател, не можел никога да превиши размера, покрит от частния застраховател. Именно в този контекст Комисията е наблегнала в съображение 68 от решението от 23 ноември 2011 г. на факта, че платените на публичните застрахователи такси били по-ниски от прилаганите на пазара, въпреки че според нея тези такси е трябвало да бъдат по-високи поради по-високото ниво на поетия риск. Обратно, в конкретния случай Комисията упреква SACE, че е приело същото възнаграждение като частните застрахователи, за по-голяма част от презастрахователното покритие от тази, поета от частните презастрахователи. При това положение обстоятелствата по двете дела са напълно различни.
Наистина в писмената защита Комисията изтъква, че разликите между двете мерки не са релевантни, тъй като в двата случая публичната организация, която предоставя допълнителното покритие, поема по-голяма част от риска, което поначало трябва да доведе до по-голяма застрахователна премия (вж. точка 148 по-горе).
При все това нито това твърдение, нито мотивите на обжалваното решение позволяват да се схванат причините, поради които с оглед на нивото на риска пазарната цена за предоставеното от SACE презастрахователно покритие трябва да бъде изчислена по същия метод като този за пазарната цена за допълнителното застрахователно покритие, предоставено на основание на португалския публичен режим на кредитно застраховане. По този начин в обжалваното решение напълно липсват мотиви, що се отнася до възможността за транспониране, в конкретния случай, в напълно различен правен контекст, на метода на изчисление на таксата, разработен от Комисията в решението от 23 ноември 2011 г. Всъщност в съображение 128 от обжалваното решение, Комисията се ограничава да посочи, че „благоразумният инвеститор би поискал такса, при която е отчетено по-високото равнище на поетия риск“ и че тази такса „е трябвало да бъде най-малко с 10 % по-висока от таксата, начислена от частните презастрахователи за по-малката част от презастраховането и риска“, като препраща без ни най-малко обяснение към съображения 68 и 93 от решението от 23 ноември 2011 г.
По-нататък, доводът на Комисията, че възприетата методология е в полза на жалбоподателите, не би могъл да поправи тази липса на мотиви. Всъщност без ясно и релевантно обяснение, свързано с конкретния случай, не е възможно да се прецени дали корекцията от 10 % е в полза или в ущърб на жалбоподателите. Освен това Комисията е длъжна да определи подходящата корективна мярка, за да сложи край на нарушението на конкуренцията, което произтича от оспорваната мярка. Тя не би могла да изпълни тази задача само с позоваване на методология, която счита за благоприятна за бенефициера.
Следва, че второто правно основание трябва да се уважи в частта му, изведена от недостатъчно мотивиране на оценката на Комисията на размера на помощта на 10 % от сумата на таксата, платена от Sace BT на SACE.
По третото правно основание, изведено от нарушението на член 107, параграф 1 ДФЕС, от грешки в преценката и грешка в прилагането на критерия за частния инвеститор, що се отнася до третата и четвъртата мярка
В обжалваното решение (съображения 132—168) Комисията прави извода, че третата и четвъртата мярка представляват предимство за Sace BT, като се основава на два вида съображения. Най-напред в съображения 135—144 от обжалваното решение тя констатира главно че SACE не е действало като благоразумен частен инвеститор, доколкото към момента на приемането на посочените мерки това предприятие не направило оценка, за да определи дали допълнителната капиталова вноска представлява по-благоприятно от гледна точка на акционер икономическо решение от ликвидацията на дъщерното дружество. Единствено на това основание двете разглеждани капиталови вноски трябва, според Комисията, да бъдат квалифицирани като помощи.
По-нататък, „с оглед на изчерпателността“ Комисията установява допълнително в съображения 145—167 от обжалваното решение, че сравнявайки варианта за ликвидацията на Sace BT и избрания вариант за нова капиталова вноска в това дъщерно дружество, благоразумен частен инвеститор би предпочел да остави Sace BT да фалира или да го продаде, ако намери купувач, отколкото да го рекапитализира. Този анализ също доказвал, че SACE не е действало по начина, по който би действал частен инвеститор.
Жалбоподателите оспорват както изтъкнатата от Комисията липса на предварителен икономически анализ, така и основателността на нейния ретроспективен анализ на рентабилността на третата и четвъртата мярка.
Следва най-напред да се разгледат доводите на страните относно въпроса дали SACE е направило подходящ анализ на рентабилността, преди да инвестира 70 милиона евро в капитала на Sace BT.
В самото начало жалбоподателите припомнят, че от точки 27 и 29 от съобщението на Комисията относно прилагането на членове [107 ДФЕС] и [108 ДФЕС] и от член 5 от Директива 80/723/ЕИО на Комисията към публичните предприятия от промишления сектор (
ОВ C 307, 1993 г., стр. 3
) по-конкретно следва, че при прилагането на критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика Комисията е длъжна да зачита значителната свобода на преценка, с която разполага публичният инвеститор, и да направи извод за наличието на държавна помощ само когато по обективен начин е видно, че публичният инвеститор е нямал основание да очаква разумно дадена инвестиция да има приемлива рентабилност, дори в дългосрочен план.
В случая жалбоподателите упрекват Комисията за становището ѝ, че обстоятелството на кризисна ситуация не променя нищо в условията на теста, който да се приложи.
Първо, в това отношение жалбоподателите изтъкват, че Комисията била длъжна да направи по най-обективен и най-внимателен начин разследване относно икономическата реалност на пазара и начина, по който инвестиционните решения на хипотетичен частен акционер са били повлияни от „високото равнище на несигурност и неотложност“ (съображение 166 от обжалваното решение), в резултат на влошаването на световното икономическо положение, считано от второто тримесечие на 2007 г.
Второ, жалбоподателите твърдят в това отношение, че през периода 2008 г. и 2009 г., с оглед на значителните загуби, претърпени от множество предприятия, действащи в сектора на кредитното застраховане, и на ограничения брой потенциални купувачи, акционерите на редица дружества, включително извън Италия, са направили капиталови вноски. В хода на съдебното заседание жалбоподателите по-специално упрекват Комисията, че не е направила разследване, за да сравни за целите на прилагането на критерия за частния инвеститор положението на Sace BT с това на други застрахователи, включително автора на оплакването, дружеството Coface, рекапитализирано през юли 2009 г. и през март 2010 г. със сумата от 225 милиона евро, след като през 2009 г. понесло загуби, възлизащи на 163 милиона евро.
Трето, жалбоподателите оспорват даденото от Комисията тълкуване на решение Комисия/EDF и др., точка 91 по-горе (
EU:C:2012:318
). В точка 84 от това решение се подчертавала необходимостта да се вземат предвид „конкретните обстоятелства“. При това положение спазването от публичен инвеститор на изискването за подробен бизнес план или най-малкото за актуализирани финансови данни, показващи, че инвестицията ще доведе до приемлива икономическа производителност, трябвало да се прецени, като се отчита контекстът на икономическа криза и на невъзможността да се направят надеждни прогнози.
Четвърто, жалбоподателите упрекват Комисията, че в конкретния случай е следвала догматичен подход, изразяващ се в сравняване на решенията на публичен инвеститор с тези на хипотетичен частен инвеститор, характеризиращ се със способността да предоставя от самото начало обосновката на икономическата логика на своите търговски решения, посредством изготвянето на подробни икономически предвиждания, на оценки за бъдеща рентабилност или на анализи цени/подробни и пълни печалби, потвърдени евентуално с доклади на трети лица в качеството на консултанти. Когато подобна документация не e налице, Комисията стигала до извода за липсата на икономическа рационалност на сделката.
Подобен теоретичен подход обаче освобождавал Комисията от комплексни разследвания относно „пазарната икономика“, по начина, по който тя конкретно функционира. Така Комисията превърнала критерия за частния инвеститор в процесуално правило, което било в разрез с принципа на равно третиране на публичните и частните предприятия, прогласен в член 345 ДФЕС.
Пето, жалбоподателите допускат, че доколкото контекстът не позволявал да се правят надеждни прогнози, дори в краткосрочен период, промишленият план 2010—2011 г. на Sace BT, на който се е основало ръководството на SACE, съдържал единствено предвиждания за тези две финансови години и предвиждал постигането на бюджетно равновесие през 2011 г. При все това обжалваното решение (съображение 141) било погрешно в частта му, в която се приема, че в хода на административното производство SACE не е съобщило обективни и проверими данни, даващи търговски основания за приемането на двете разглеждани мерки.
Шесто, жалбоподателите поддържат, че при приемането на третата и четвъртата мярка ръководителите на SACE са се основали на точна и рационална икономическа оценка на бъдещите доходи от тези инвестиции, въз основа на следните съображения:
—
след като в рамките на промишлена стратегия за диверсификация на рисковете, застраховани от групата, SACE създава Sace BT посредством първоначална инвестиция от над 100 милиона евро, то решило по-скоро да запази стойността на своята първоначална капиталова вноска в Sace BT, отколкото да го ликвидира и да загуби почти цялата тази вноска,
—
Sace BT реализирало своята първа публична оперативна печалба от 59000 EUR през 2007 г., в съответствие с предвижданията, и започнало да регистрира загуби едва след началото на кризата, в икономически контекст, който в особеният сектор на кредитното застраховане се характеризирал със зрелищно увеличение на обема на загубите и със свързаното с това намаление на маржовете на платежоспособност на действащите предприятия в този сектор,
—
в този контекст SACE приело, че неспособността на Sace BT да генерира печалби преди кризата, когато то все още било start-up предприятие, не е породена от структурни проблеми или от лошо управление на предприятието, или от „системни“ проблеми, характерни за пазара на кредитното застраховане,
—
при това положение SACE счело за разумно да не се оттегля от проекта за диверсифициране на едва започнатите дейности, единствено поради това че икономическият цикъл е отрицателен и че инвестицията все още не се е проявила с пълна сила,
—
разглежданата капиталова вноска, която трябвало да възстанови финансовото равновесие на предприятието и да гарантира неговата платежоспособност, в съответствие с италианската правна уредба на сектора, трябвало да позволи на Sace BT да придобие адекватна рентабилност с възстановяването на макроикономическата ситуация в рамките нормалното и въвеждането на драстичните мерки за преструктуриране на персонала от януари 2009 г. — а не, както твърди Комисията в писмената защита, през декември 2009 г. — при преразглеждането на промишления план 2010—2011 г.,
—
ликвидацията на Sace BT по пазарната цена била разгледана, а след това отхвърлена като по-малко благоприятна. Всъщност участията в капитала на Sace BT съответствали на 17,8 % от нетните печалби, реализирани от SACE през 2009 г. (и на близо 1,3 % от неговия дружествен капитал). Обратно, ликвидацията е щяла да бъде разорителна в икономически план, тъй като би била тълкувана като знак за скрита криза на вътрешната ликвидност на акционера, което щяло да доведе до уронване на имиджа на марката на SACE и до излагането му на риск от разпадане на стойността или влошаване на неговата оценка, много по-голям от сумата от около 24 милиона евро, на която възлизал остатъчният капитал на Sace BT, оценен в края на финансовата 2009 г.
Комисията оспорва всички тези доводи.
Позициите на страните се различават, що се отнася до изискванията относно елементите за предварителна икономическа оценка на рентабилността на инвестицията, която публичният инвеститор трябва да направи. При това положение следва да се разгледа, на първо място, дали обжалваното решение е опорочено в това отношение от грешка при прилагане на правото (вж. точки 177—189 по-долу), преди да се провери, на второ място, дали в конкретния случай Комисията е допуснала грешка при преценката, като е приела, че третата и четвъртата мярка не са съобразени с критерия за частния инвеститор (вж. точки 190—199 по-долу).
На първо място, що се отнася до изискванията, свързани с критерия за публичния инвеститор, жалбоподателите допускат, че публичният инвеститор е длъжен да докаже, че е направил икономическа оценка предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство. При все това те считат, че в контекста на тежка икономическа криза разумен частен инвеститор би извършил предварителни, точни и рационални икономически оценки, макар и да не може да се основе на анализи за бъдеща рентабилност.
В това отношение следва да се припомни, че за целите на прилагането на критерия за частния инвеститор елементите на изискваната от въпросния публичен инвеститор икономическа оценка, предшестваща решението за извършване на инвестиция, трябва да бъдат преценени в сравнение с икономическите оценки, които намиращ се в подобно положение разумен частен инвеститор би установил, преди да извърши посочената инвестиция, с оглед на наличната информация и и предвидимото развитие. При това положение съдържанието и степента на точност на подобни оценки могат да зависят по-конкретно от обстоятелствата по случая, от положението на пазара и от икономическата конюнктура (вж. точка 98 по-горе).
Така в контекста на икономическа криза преценката на необходимите елементи на предварителната оценка трябва да се извърши, като се отчита евентуално невъзможността да се предвиди по надежден и подробен начин развитието на икономическото положение и резултатите на различните оператори. При подобни обстоятелства липсата на подробен бизнес план на дъщерното дружество относно конкретни и пълни оценки за неговите бъдещи доходи и на подробни анализи на разходите/печалбите, не позволява сама по себе си да се заключи, че публичният инвеститор не е действал по начина, по който би действал частен инвеститор.
Освен това не би могло да се изключи, че в рамките на свободата на преценка, с която разполага при своето предварително икономическо оценяване на рентабилността на инвестиция (вж. точка 188 по-долу), рационален частен инвеститор приема, подобно на SACE, че трудностите на неговото дъщерно дружество произтичат не от структурни проблеми или от лошо управление, а от икономически затруднения, характерни за съответния пазар (вж. точка 174 по-горе), и се основава по-конкретно на перспективата за прогресивно възстановяване на икономическата ситуация. При все това дори в този случай разумен частен инвеститор, за когото не е възможно да извърши подробни и пълни предвиждания, не би решил да влее допълнителен капитал в едно от своите дъщерни дружества, регистрирало значителни загуби, без да извърши предварителни, дори приблизителни оценки, позволяващи да се извлекат бъдещи печалби от разумните вероятности, и без да анализира различни сценарии и варианти, включително при необходимост прехвърляне или евентуална ликвидация на дъщерното дружество.
Безспорно, съгласно съдебната практика, за да прецени дали намесата на публичен инвеститор в капитала на предприятие е съобразена с критерия за частния инвеститор, поведението на частния инвеститор, с което трябва да бъде сравнено това на публичен инвеститор, не е непременно това на обикновеният инвеститор, който влага капитали с оглед на тяхната рентабилност по-скоро в краткосрочен план. Посоченото поведение трябва най-малкото да бъде това на частен холдинг или на частна група от предприятия, следващи структурна, глобална или секторна политика, и ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (решения от 21 март 1991 г., Италия/Комисия, C‑305/89, Rec,
EU:C:1991:142
, т. 20 и Испания и др./Комисия, т. 97 по-горе,
EU:T:2014:604
, т. 41).
Също така е вярно, че невъзможността да се направят подробни и пълни предвиждания не може да освободи публичния инвеститор от подходящо предварително оценяване на рентабилността на неговата инвестиция, сравнимо с това, което би направил намиращ се в сходно положение частен инвеститор, в зависимост от наличните и предвидими данни (вж. точка 180 по-горе). В това отношение Комисията правилно е отбелязала, че ако държавата членка не ѝ изпрати данните за необходимата предварителна оценка, тя не е длъжна да извършва допълнителни анализи (вж. точка 97 по-горе).
При това положение обстоятелството, изтъкнато от жалбоподателите (вж. точка 169 по-горе), че през разглеждания период голям брой частни застрахователни компании са рекапитализирани, за да покрият значителни загуби, настъпили в резултат на икономическата криза, не е от естество да освободи публичен инвеститор като SACE от задължението да оцени ex ante бъдещата рентабилност на своето дъщерно дружество и да съобщи на Комисията подходящи елементи от предварителната оценка (вж. точка 182 по-горе). Освен това не би могло да се изключи, че тези рекапитализации са довели също до помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Следователно Комисията не е била длъжна да сравнява положението на Sace BT с това на другите застрахователи.
В конкретния случай следва да се констатира, че в обжалваното решение Комисията се е ограничила да приложи трайно установената съдебна практика, според която тази институция е длъжна да приложи критерия за частния инвеститор и да поиска от засегнатата държава членка да ѝ предостави за тази цел цялата релевантна информация, докато тази държава членка или евентуално засегнатото публично предприятие са длъжни да предоставят данните, от които да е видно, че са извършили предварителна икономическа оценка на рентабилността на разглежданата мярка, сравнима с тази, която би направил частен инвеститор в подобно положение (вж. точки 96, 97 и 112 по-горе).
Противно на твърденията на жалбоподателите (вж. точки 171 и 172 по-горе), това изискване не въвежда никакво процесуално правило, нито прехвърля носената от Комисията доказателствена тежест за наличието на държавна помощ, а единствено налага на засегнатия публичен инвеститор да предостави на Комисията необходимите данни, позволяващи ѝ да провери дали поведението на това публично предприятие е сравнимо с това на разумен частен инвеститор, който би извършил основана на наличните данни и на предвидимото развитие предварителна икономическа оценка, която да е подходяща с оглед на естеството, сложността, значимостта и контекста на разглежданата сделка (вж. точки 178 и 179 по-горе).
При положение че публичното предприятие предостави на Комисията изискваните данни последната при все това е длъжна да извърши обща оценка, вземайки предвид освен данните, предоставени от това предприятие, всяка друга релевантна информация, позволяваща да се определи дали разглежданата мярка е съобразена с критерия за частния инвеститор. По този начин засегнатото публично предприятие има възможността в хода на административното производство да представи допълнителни доказателства, които са събрани след приемането на мярката, но се основават на данни, които са били на разположение, и на развития, които са били предвидими, към момента на това приемане.
При това положение следва да се отхвърлят доводите на жалбоподателите, основани, от една страна, на принципа на равно третиране между публичния и частния сектор, и от друга страна, на свободата на преценка на частния инвеститор (вж. точки 166 и 172 по-горе). Всъщност, от една страна, доколкото изискването за предварителна икономическа оценка цели единствено да се сравни поведението на засегнатото публично предприятие с това на рационален частен инвеститор, поставен в подобно положение, това изискване е съобразено с принципа на равно третиране между публичния и частния сектор, означаващ, че държавите членки могат да инвестират в икономически дейности и че капиталът, предоставен на предприятие, пряко или непряко от държавата, при нормалните пазарни условия, не би могъл да се квалифицира като държавна помощ (решение Испания и др./Комисия, т. 97 по-горе,
EU:T:2014:604
, т. 79).
От друга страна, свободата на преценка, с която разполага публичният инвеститор, съгласно съдебната практика, не може да го освободи от задължението да направи подходяща предварителна икономическа оценка. Наистина, може да се направи разграничение между оценката на вероятната производителност на проекта, в която публичният инвеститор разполага с известна свобода на преценка, и разглеждането, което този инвеститор прави, за да определи дали производителността му изглежда достатъчна, за да направи разглежданата инвестиция, за което свободата на преценка не е толкова широка, тъй като е възможно въпросната сделка да се сравни с други възможности за влагане на инвестиционния капитал (решение Испания и др./Комисия, т. 97 по-горе,
EU:T:2014:604
, т. 71). При все това свободата на преценка, с която разполага публичният инвеститор, що се отнася до оценката на вероятната производителност на проекта, не би могла да освободи този инвеститор от задължението да извърши основана на анализ на наличните данни и на предвидимото развитие икономическа оценка, която да е подходяща с оглед на естеството, сложността, значимостта и контекста на сделката (вж. точки 98 и 180 по-горе).
Следва, че в случая Комисията не може да се упрекне за това, че е допуснала грешка при конкретното прилагане на критерия за частния инвеститор.
На второ място, следва да се провери дали Комисията е допуснала грешка в преценката, като е приела в обжалваното решение, че SACE не е направило оценка на рентабилността на спорните капиталови вноски, подобна на тази, която при конкретните обстоятелства би направил намиращ се в подобно положение частен инвеститор.
В това отношение следва да се констатира, че преписката, и по-конкретно представените от Комисията протоколи от събранието на управителния съвет на SACE от 1 април 2009 г., в хода на което е била разгледана необходимостта от рекапитализация на Sace BT с общ размер от 70 милиона евро, и от събранието от 26 май 2009 г., на което е била приета третата мярка относно капиталова вноска от 29 милиона евро, не съдържат никакви данни, позволяващи да се предположи, че SACE е направило дори и приблизителна икономическа оценка, за да определи дали допълнителната капиталова вноска е доходно от икономическа гледна точка решение. Тези протоколи се позовават единствено на необходимостта от възстановяване на актива на Sace BT, необходим за покриване на резервите от края на 2009 г.
Освен това следва да се отбележи, че жалбоподателите не са представили никакво доказателство за извършването на предварителна икономическа оценка. Нещо повече, поддържайки, че третата и четвърта мярка се основават на точна и рационална икономическа оценка на бъдещите доходи от тези инвестиции, те в същото време не посочват данните, въз основа на които е била направена подобна оценка, а се ограничават с общи твърдения (вж. точка 173 по-горе).
В този контекст Комисията напълно правилно посочва, че единственото конкретно доказателство, изтъкнато от жалбоподателите, е бизнес планът за 2010—2011 г., приет от управителния съвет на Sace BT на 4 август 2009 г. Жалбоподателите не оспорват обаче, че този план е бил взет предвид едва при приемането на четвъртата мярка от SACE. Освен това този план обхваща само период от две години и не предвижда никакво възстановяване на рентабилността в средносрочен или дългосрочен план.
Безспорно този план, както показва протоколът от събранието на управителния съвет на Sace BT от 4 август 2009 г., представен от жалбоподателите по искане на Общия съд, е предвиждал, че Sace BT ще постигне финансово равновесие през 2011 г.
При все това този план не съдържа никакъв анализ на рентабилността на капиталовите вноски. Освен това, макар да предвижда значително подобрение на показателите, свързани с кредитното застраховане на Sace BT, което позволявало постигането на това финансово равновесие, в същото време този план предоставя само ограничен брой определящи финансови показатели и цифрови данни за 2010 г. и 2011 г., позволяващи да се потвърди тази оценка. Той не съдържа конкретни данни относно начините за намаляване на разходите и за оценяване на рискове и се позовава общо за 2010 г. на запазването на политика на избор на рискове, а за 2011 г. — на прогнозата за подобрение на икономическата ситуация и на пазара.
Освен това от бизнес плана 2010—2011 г. на Sace BT, както и от протокола от събранието на неговия управителен съвет от 4 август 2009 г. става ясно, че целите на Sace BT са били съсредоточени върху продължаването на конкурентна политика, целяща да увеличи пазарния дял на това дружество, който е бил 8,2 % през 2008 г., за да се достигне пазарен дял от 15 % през 2011 г.
При тези условия, при пълната липса на предвиждане, че Sace BT би могло да генерира печалби след 2011 г., поне в по-дългосрочен план, Комисията напълно правилно е приела, че елементите за предварителна оценка, съдържащи се в горепосочените бизнес план и протокол, не отговарят на изискванията на критерия за частния инвеститор.
Всъщност, дори ако се приеме, че намиращ се в подобно положение частен инвеститор би взел предвид това, че понесените от Sace BT загуби имат конюнктурен характер, и в очакване на прогресивно подобрение на икономическото положение предпочете в краткосрочен план увеличаването на пазарните дялове на своето дъщерно дружество, това не променя факта, че той би извършил по-строга оценка на икономическата рационалност на спорните капиталови вноски с оглед на естеството и на значимостта на тези сделки, за да прецени перспективите за рентабилност на своето дъщерно дружество в по-дългосрочен план и в случай на задоволителни оценки, дори да не направи оценка на ликвидационните разходи на това дъщерно дружество (вж. точка 161 по-горе).
С оглед на всички тези съображения следва да се констатира, че Комисията не е допуснала грешка в преценката, като е приела, че при липсата на предварителна адекватна икономическа оценка на тяхната икономическа рентабилност двете разглеждани капиталови вноски не били съобразени с критерия за частния инвеститор (вж. точка 182 по-горе).
При това положение третото правно основание трябва да се отхвърли, без да е необходимо да се разглежда основателността на направената от Комисията за изчерпателност допълнителна ретроспективна преценка на рентабилността на разглежданите капиталови вноски спрямо варианта за ликвидацията (вж. точки 163 и 164 по-горе).
Следва, че член 2, втора алинея от обжалваното решение трябва да се отмени (вж. точка 161 по-горе). Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
По съдебните разноски
По смисъла на член 87, параграф 3 от Процедурния правилник Общият съд може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания. Съгласно член 87, параграф 4 от същия правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Тъй като всяка от страните е загубила частично по своите основания, следва всяка от тях да бъде осъдена да понесе направените от нея съдебни разноски, включително тези, свързани с обезпечителното производство.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (седми състав)
реши:

1)
Отменя член 2, втора алинея от Решение 2014/525/ЕС на Комисията от 20 март 2013 година относно мерки SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10), приложени от Италия през 2004 г. и 2009 г. за Sace BT SpA.

2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.

3)
Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) и Sace BT понасят направените от тях съдебни разноски, включително тези в обезпечителното производство.

4)
Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски, включително тези в обезпечителното производство.

5)
Италианската република понася направените от нея съдебни разноски, включително тези в обезпечителното производство.

Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 25 юни 2015 година.
Подписи
Съдържание

Обстоятелства, предхождащи спора

Съобщение относно застраховането на експортни кредити

SACE

Sace BT

Административното производство и обжалваното решение

Производство и искания на страните

От правна страна

По първото правно основание, изведено от липсата на отговорност на италианската държава за спорните мерки

Критерии на съдебната практика за преценка на отговорността на държавата за мярка за помощ, предоставена от публично предприятие

Преценка на признаците, изтъкнати в конкретния случай от Комисията

По второто и третото правно основание, свързани по същество с нарушението на критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика и на задължението за мотивиране

Предварителни бележки по съдебната практика относно критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика

По второто правно основание, изведено от нарушението на член 107, параграф 1 ДФЕС, от грешки в преценката и от грешки в прилагането на критерия за частния инвеститор, както и от недостатъчно мотивиране, що се отнася до втората мярка

– По сравнението на поведението на SACE с това на частен презастраховател

– По твърдяната липса на мотиви на оценката на размера на помощта

По третото правно основание, изведено от нарушението на член 107, параграф 1 ДФЕС, от грешки в преценката и грешка в прилагането на критерия за частния инвеститор, що се отнася до третата и четвъртата мярка

По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: италиански.
(
)	Заличени поверителни данни.