CELEX: 62013TJ0305
Pomoc państwa
Ubezpieczenie kredytów eksportowych
Pokrycie reasekuracyjne udzielone przez przedsiębiorstwo publiczne jego spółce zależnej
Wkłady kapitałowe mające pokryć straty spółki zależnej
Pojęcie pomocy państwa
Możliwość przypisania państwu
Kryterium inwestora prywatnego
Obowiązek uzasadnienia

Okoliczności powstania sporu
Skarżące, Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) i jej całkowicie zależna spółka Sace BT SpA, prowadzą działalność w sektorze ubezpieczeń kredytów eksportowych polegającą na ubezpieczaniu ryzyk związanych z kredytami eksportowymi, za pomocą których finansowane są transakcje zawierane w ramach Unii Europejskiej oraz z szeregiem krajów trzecich.
Komunikat w sprawie ubezpieczenia kredytów eksportowych
W dniu 19 września 1997 r. Komisja Wspólnot Europejskich skierowała na podstawie [art. 108 ust. 1 TFUE] do państw członkowskich komunikat w sprawie zastosowania [art. 107 TFUE] i [108 TFUE] do krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych (
Dz.U. C 281, s. 4
, zwany dalej „komunikatem w sprawie ubezpieczenia kredytów eksportowych”). Komunikat ten, po zmianach wprowadzonych skierowanymi do państw członkowskich komunikatami z 2001 r. (
Dz.U. C 217, s. 2
) i 2005 r. (
Dz.U. C 325, s. 22
), miał zastosowanie aż do dnia 31 grudnia 2012 r. wskutek zmiany jego okresu zastosowania, jaka została wprowadzona w komunikacie z 2010 r. (
Dz.U. C 329, s. 6
). W pkt 4.2 tego komunikatu Komisja, opierając się na art. 93 ust. 1 traktatu WE (następnie art. 88 ust. 1 WE, a obecnie art. 108 ust. 1 TFUE), wezwała państwa członkowskie do zmiany ich systemów ubezpieczania kredytów eksportowych dla ryzyka zbywalnego w taki sposób, by zakończyły one przyznawanie ich w odniesieniu do takiego ryzyka pomocy państwa publicznym lub wspieranym ze środków publicznych ubezpieczycielom kredytów eksportowych; dotyczyło to w szczególności pomocy państwa mającej postać gwarancji państwowych dla pożyczek i strat, wkładów kapitałowych udzielonych w okolicznościach, które byłyby nie do zaakceptowania przez inwestora prywatnego prowadzącego działalność w warunkach gospodarki rynkowej, czy też reasekuracji ze strony państwa, zarówno bezpośredniej, jak i pośredniej, udzielanej poprzez publicznego lub wspieranego ze środków publicznych ubezpieczyciela kredytów eksportowych, na warunkach korzystniejszych niż te proponowane przez prywatny rynek reasekuracji.
W pkt 2.5 akapit pierwszy komunikatu w sprawie ubezpieczenia kredytów eksportowych po zmianach wprowadzonych komunikatem z 2001 r., ryzyko zbywalne określono jako „ryzyko handlowe i polityczne związane z publicznymi i niepublicznymi dłużnikami mającymi siedziby w krajach wymienionych w załączniku do komunikatu. W przypadku tego ryzyka maksymalny okres ryzyka (to znaczy okres produkcji plus kredytowania, przy normalnym punkcie wyjścia stosowanym przez Unię Berneńską i zwykłym terminie kredytowania) wynosi poniżej dwóch lat” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego komunikatu poniżej]. W pkt 2.5 akapit drugi komunikatu w sprawie ubezpieczenia kredytów eksportowych, ze zmianami wprowadzonymi komunikatem z 2001 r., wyjaśniono ponadto, że „[w]szystkie inne rodzaje ryzyka [ryzyko wystąpienia katastrof oraz ryzyka handlowe i polityczne związane z krajami niewymienionymi w załączniku do komunikatu] są uznawane za jeszcze niezbywalne”. Wykaz państw, z którymi związane są ryzyka zbywalne, obejmuje wszystkie państwa Unii oraz kraje OCDE.
SACE
Pierwotnie spółka SACE była podmiotem publicznego prawa włoskiego, istituto SACE. W 1998 r. istituto SACE zakończyła swą działalność ubezpieczania ryzyk zbywalnych w zakresie dotyczącym umów ubezpieczeń pośrednich celem dostosowania się do pkt 4.2 komunikatu w sprawie ubezpieczenia kredytów eksportowych (zob. pkt 2 powyżej).
W 2004 r. spółka SACE została przekształcona w 2004 r. w spółkę akcyjną, której jedynym akcjonariuszem było włoskie ministerstwo gospodarki i finansów (zwane dalej „MGF”). Następnie w 2012 r. spółka SACE została nabyta przez Cassa depositi e prestiti (kasę depozytowo‑pożyczkową), będącą kontrolowanym w 70% przez MGF podmiotem włoskiego prawa publicznego.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 statutu SACE celem tej spółki jest ubezpieczanie, reasekuracja, koasekuracja i udzielanie gwarancji ryzyka o charakterze politycznym, ryzyka wystąpienia katastrofy, ryzyka gospodarczego, handlowego oraz ryzyka związanego z kursem wymiany, a także innych postaci ryzyka, na jakie narażone są włoskie podmioty gospodarcze oraz powiązane z nimi czy też kontrolowane przez nie spółki w ramach prowadzonej przez nie działalności zagranicznej oraz globalizacji włoskiej gospodarki. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tego samego statutu celem SACE jest również udzielanie, na warunkach rynkowych i przy poszanowaniu przepisów prawa Unii, gwarancji i pokrycia ryzyka ponoszonego przez przedsiębiorstwa zagraniczne w zakresie dotyczącym transakcji mających znaczenie strategiczne dla gospodarki włoskiej w kontekście jej globalizacji, bezpieczeństwa gospodarczego oraz aktywizacji procesów produkcyjnych i zatrudnienia w tym kraju.
W dekrecie z mocą ustawy nr 269 z dnia 30 września 2003 r. – przekształconym, po zmianach, w ustawę nr 326 z dnia 24 listopada 2003 r., której art. 6 zawiera przepisy dotyczące przekształcenia, począwszy od dnia 1 stycznia 2004 r., istituto SACE w spółkę akcyjną (zob. pkt 4 powyżej) – liczba operacji, jakie może przeprowadzać SACE, została ograniczona w sposób uwzględniający zmiany zachodzące na rozpatrywanym rynku.
W tym zakresie art. 6 ust. 12 dekretu z mocą ustawy nr 269 zezwala SACE na prowadzenie pod pewnymi warunkami działalności w sektorze ryzyk zbywalnych. Przepis ten stanowi między innymi:
„Spółka SACE SpA może prowadzić działalność ubezpieczeniową i gwarancyjną w zakresie ryzyka zbywalnego zgodnie z definicją zawartą w przepisach Unii. Prowadzenie takiej działalności wymaga osobnej księgowości w zakresie działalności, w której wykorzystywana jest gwarancja państwa, lub należy w tym celu stworzyć [spółkę akcyjną]. W tym drugim przypadku udział SACE SpA w takiej spółce nie może być niższy niż 30% [a określone przypisane wcześniej środki finansowe] nie mogą zostać wykorzystane do subskrypcji jej kapitału. [Działalność ubezpieczeniowa w zakresie ryzyka zbywalnego] nie korzysta z gwarancji państwa”.
Artykuł 5 ust. 1 statutu SACE stanowi, że zobowiązania przyjęte przez tę spółkę w ramach prowadzonej przez nią działalności w sektorze ubezpieczania, reasekuracji, koasekuracji i udzielania gwarancji tych rodzajów ryzyk, które są określane przez przepisy unijne jako ryzyko niezbywalne, są objęte gwarancją państwową udzielaną na podstawie obowiązujących przepisów prawnych. W tym samym przepisie wyjaśniono, że rodzaje działalności objęte gwarancją państwową są, zgodnie z art. 2.3 włoskiego rozporządzenia wykonawczego nr 143 z dnia 31 marca 1998 r., w którym potwierdzono gwarancję udzieloną SACE na podstawie ustawy nr 227 z dnia 24 maja 1977 r., definiowane przez Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (międzyministerialny komitet ds. planowania gospodarczego, zwany dalej „CIPE”). Zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 143 CIPE określa rodzaje działalności i ryzyk podlegających ubezpieczeniu przez SACE. Ponadto art. 8 ust. 1 tego dekretu z mocą ustawy stanowi, że CIPE corocznie, najpóźniej do dnia 30 czerwca, obraduje nad planem ryzyk ubezpieczanych przez SACE. Globalne limity dla ryzyk, które należy przyjąć w ramach gwarancji państwowej, określane są w ustawie budżetowej; limity te są określane osobno dla gwarancji udzielanych na okres krótszy niż 24 miesiące i osobno dla tych o okresie obowiązywania dłuższym niż 24 miesiące.
W art. 5 ust. 2 statutu SACE wyłączona została możliwość udzielenia gwarancji państwowej w przypadku działalności prowadzonej przez tę spółkę w sektorze ubezpieczania i gwarancji ryzyk zbywalnych. Przepis ten stanowi, że prowadzenie takiej działalności wymaga albo prowadzenia osobnej księgowości, albo stworzenia w tym celu spółki akcyjnej.
Sace BT
W 2004 r. spółka SACE, w ramach prawnych przypomnianych w pkt 8–10 powyżej, postanowiła utworzyć jako odrębną jednostkę spółkę zależną Sace BT, za pomocą której miała ona zamiar zarządzać „ryzykami zbywalnymi” w rozumieniu komunikatu w sprawie ubezpieczenia kredytów eksportowych. Kapitał zakładowy Sace BT, w całości sfinansowany przez SACE, wynosił 100 mln EUR. Spółka SACE zapewniła ponadto wkład kapitałowy do rezerw Sace BT w wysokości 5,8 mln EUR.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 statutu Sace BT celem tej spółki jest prowadzenie, zarówno we Włoszech, jak i poza granicami tego kraju, działalności w zakresie ubezpieczania i reasekuracji wszelkich rodzajów szkód w granicach określonych w przepisach szczególnych. Na podstawie art. 15 ust. 3 tego samego statutu zarząd Sace BT jest powoływany i odwoływany przez walne zgromadzenie. Zgodnie z brzmieniem art. 17 tego statutu zarządzanie spółką Sace BT należy wyłącznie do członków jej zarządu.
Z decyzji Komisji 2014/525/UE z dnia 20 marca 2013 r. w sprawie środków SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) wdrożonych przez Włochy w 2004 i 2009 r. na rzecz SACE BT S.p.A. (
Dz.U. 2014, L 239, s. 24
, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) wynika, że w rozpatrywanym w niej okresie spółka Sace BT prowadziła działalność w trzech obszarach: ubezpieczania kredytów (54% składek w 2011 r.), poręczeń (30%) oraz w obszarze dotyczącym innych ryzyk związanych z sektorem budowlanym (13%).
W ramach ubezpieczania kredytów spółka Sace BT prowadziła działalność polegającą na krótkoterminowym ubezpieczaniu kredytów eksportowych w zakresie dotyczącym ubezpieczania ryzyk zbywalnych w rozumieniu komunikatu w sprawie ubezpieczenia kredytów eksportowych. Oferowała ona także ubezpieczenia kredytów dla transakcji zawieranych we Włoszech (ubezpieczenia transakcji w handlu krajowym). Niewielką część portfela Sace BT nadal stanowi działalność w dziedzinie krótkoterminowego ryzyka niezbywalnego (zob. motyw 22 tabela 1 zaskarżonej decyzji). Komisja wskazała również w tej decyzji, że zgodnie z informacjami przedłożonymi przez władze włoskie działalność ta, podobnie jak pozostałe, jest prowadzona na warunkach rynkowych oraz bez gwarancji państwa.
Postępowanie administracyjne i zaskarżona decyzja
Komisja w efekcie wniesienia do niej skargi w czerwcu 2007 r. wszczęła wstępne dochodzenie w przedmiocie pomocy państwa mogącej wynikać z różnego rodzaju środków wdrożonych przez SACE na rzecz Sace BT. W styczniu 2011 r. Komisja wszczęła na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie czterech przyjętych na rzecz Sace BT środków:
—
dokonanych w dniu 27 maja 2004 r. początkowej alokacji kapitału w wysokości 100 mln EUR w formie kapitału zakładowego i wkładu kapitałowego do rezerw w wysokości 5,8 mln EUR (zwanych dalej „pierwszym środkiem”);
—
udzielonego w dniu 5 czerwca 2009 r. pokrycia reasekuracyjnego typu reasekuracja nadwyżki szkodowości dla zbywalnego ryzyka kredytowego w 2009 r., dotyczącego tej części ryzyka (szacowanej na 74,15%), która nie została pokryta przez prowadzące działalność na rynku osoby trzecie (zwanego dalej „drugim środkiem”);
—
udzielonego w dniu 18 czerwca 2009 r. wkładu kapitałowego w wysokości 29 mln EUR (zwanego dalej „trzecim środkiem”);
—
udzielonego w dniu 4 sierpnia 2009 r. wkładu kapitałowego w wysokości 41 mln EUR (zwanego dalej „czwartym środkiem”).
Żaden z tych czterech środków nie został zgłoszony Komisji, gdyż władze włoskie uznały, po pierwsze, że nie można ich było przypisać państwu oraz, po drugie, że spełniały one kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.
W dniu 20 marca 2013 r. Komisja zakończyła formalne postępowanie wyjaśniające wydaniem zaskarżonej decyzji.
Celem wykazania tego, że rozpatrywane środki mogą zostać przypisane państwu włoskiemu, Komisja w motywie 177 zaskarżonej decyzji opiera się na mających ogólny charakter kryteriach odnoszących się do strukturalnych związków łączących członków zarządu SACE z państwem włoskim, do okoliczności polegającej na tym, że spółka SACE nie prowadziła swej działalności w warunkach rynkowych, a także do faktu, iż zgodnie z ustawą spółka ta winna posiadać co najmniej 30% kapitału Sace BT. Ponadto w motywie 178 zaskarżonej decyzji Komisja powołuje się na szczególne poszlaki związane z oświadczeniami złożonymi przez członków zarządu SACE przy przyjmowaniu tych środków.
W zakresie dotyczącym istnienia korzyści Komisja w motywach 127–130 zaskarżonej decyzji stanęła przede wszystkim na stanowisku, że drugi środek przysparza Sace BT korzyści ze względu na to, iż prowadzący działalność w zakresie reasekuracji podmiot prywatny nie zawarłby umowy reasekuracji na udzielonych przez SACE warunkach. Następnie w odniesieniu do środków trzeciego i czwartego Komisja w motywach 132–168 zaskarżonej decyzji uznała, że spółka SACE nie zachowywała się jak rozważny inwestor prywatny. Instytucja ta twierdzi przede wszystkim, że owa spółka nie przeprowadziła uprzedniej oceny rentowności rozpatrywanych wkładów kapitałowych. Celem uzupełnienia przeprowadza ona również uzupełniającą wsteczną analizę rentowności tych dwóch środków i dochodzi do wniosku, że inwestor prywatny uznałby, iż pozwolenie spółce zależnej na upadłość byłoby korzystniejsze niż wsparcie jej dodatkową kwotą 70 mln EUR.
W art. 1 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdza, że pierwszy środek, czyli początkowa alokacja kapitału i wkład kapitałowy do rezerw na łączną kwotę 105,8 mln EUR, nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Za bezprawnie przyznaną i niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa uznaje ona natomiast trzy pozostałe środki (zwane dalej „spornymi środkami”), czyli pokrycie reasekuracyjne typu reasekuracja nadwyżki szkodowości dotyczące 74,15% ryzyka i obejmujące pomoc na kwotę 156000 EUR (art. 2 zaskarżonej decyzji), a także dwa wkłady kapitałowe na kwoty wynoszące odpowiednio 29 i 41 mln EUR (art. 3 i 4 zaskarżonej decyzji).
Zgodnie art. 5 i 6 zaskarżonej decyzji władze włoskie zostały zobowiązane do niezwłocznego odzyskania od Sace BT kwot wymienionych powyżej pomocy, powiększonych o skumulowane odsetki za zwłokę, do zapewnienia, że zaskarżona decyzja zostanie wykonana w ciągu czterech miesięcy począwszy od daty podania jej do wiadomości, oraz do poinformowania Komisji w ciągu dwóch miesięcy od tego podania do wiadomości w szczególności o łącznej kwocie podlegającej odzyskaniu, o kwotach już odzyskanych oraz o środkach, które już zostały przyjęte celem dostosowania się do zaskarżonej decyzji, oraz tych, które władze włoskie mają zamiar przyjąć w tym celu.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 3 czerwca 2013 r. skarżące wniosły niniejszą skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 lipca 2013 r. Republika Włoska wniosła o dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania strony skarżącej. Postanowieniem z dnia 4 września 2013 r. prezes czwartej izby Sądu uwzględnił ten wniosek.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do siódmej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
W oddzielnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 lutego 2014 r. skarżące wystąpiły z wnioskiem o zastosowanie środków tymczasowych, zmierzającym do zawieszenia wykonania zaskarżonej decyzji do chwili wydania przez Sąd orzeczenia w przedmiocie skargi głównej. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r. Prezes Sądu postanowił zawiesić wykonanie art. 5 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim władze włoskie zostały w nim zobowiązane do odzyskania od Sace BT kwoty przekraczającej [
poufne
] (
) (postanowienie z dnia 13 czerwca 2014 r., SACE i Sace BT/Komisja, T‑305/13 R,
EU:T:2014:595
).
Skarżące, popierane przez Republikę Włoską, wnoszą do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub, tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie jej nieważności w części;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania;
—
zarządzenie jakiegokolwiek innego środka, w tym również dowodowego, jaki Sąd uzna za właściwy.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności skarżące podnoszą trzy zarzuty. W pierwszym z nich kwestionują one możliwość przypisania spornych środków rządowi włoskiemu. Zarzut drugi został oparty na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, dopuszczeniu się błędów w ocenie oraz naruszeń prawa przy stosowaniu kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, a także na niewystarczającym charakterze uzasadnienia w zakresie dotyczącym drugiego środka. Zarzut trzeci został oparty na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, dopuszczeniu się błędów w ocenie oraz naruszeń prawa przy stosowaniu kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej w zakresie dotyczącym środków trzeciego i czwartego.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na braku możliwości przypisania spornych środków państwu włoskiemu
Zdaniem skarżących Komisja błędnie zastosowała art. 107 ust. 1 TFUE, uznając, że sporne środki mogą zostać przypisane państwu włoskiemu. Stanowiące sporne środki decyzje zostały zdaniem skarżących przyjęte przez zarząd SACE w sposób autonomiczny.
Skarżące twierdzą, iż zaskarżona decyzja nie zawiera niczego, co mogłoby sugerować, że sporne środki stanowiły zdefiniowane przez państwo włoskie narzędzie polityczne, że zostały one przyjęte pod jego pośrednim bądź bezpośrednim wpływem czy też że władze włoskie wiedziały o nich ex ante. Wskazane przez Komisję w pkt 177–179 zaskarżonej decyzji poszlaki ogólne i szczególne nie pozwalają na wyciągnięcie na ich podstawie wniosku, że nieprawdopodobne było, iż spółka SACE mogła przyjąć sporne środki, nie uwzględniając przy tym wymogów stawianych przez władze publiczne.
Popierająca żądania skarżących Republika Włoska dodaje, że podniesiona przez Komisję okoliczność polegająca na tym, iż sporne środki służyły do realizacji celu związanego z interesem ogólnym, nie pozwala na wyciągnięcie na jej podstawie wniosku o zaangażowaniu władz publicznych. Dane przedsiębiorstwo mogło bowiem, kierując się perspektywą zysku, uwzględnić również, z wielu względów, podlegający autonomicznej ocenie kierownictwa tego przedsiębiorstwa interes ogólny.
Skarżące i Republika Włoska podnoszą ponadto, że sporne środki zostały przyjęte przez SACE w oderwaniu od wymogów stawianych przez władze publiczne, a potencjalny wpływ tych władz na SACE mógł być co najwyżej pośredni. Komisja w zaskarżonej decyzji ograniczyła się do wykazania istnienia teoretycznej możliwości zaangażowania się władz publicznych. Nie wykazała ona natomiast w wystarczający pod względem prawnym sposób, że udziałowiec publiczny wywierał w praktyce dominujący wpływ na wydanie spornych środków, wbrew przyjętej zasadzie autonomii działań zarządu SACE.
Skarżące i Republika Włoska twierdzą, że podstawowe kryterium służące ocenie tego, czy dany środek można przypisać państwu, polega na sprawdzeniu stopnia autonomii działania, z jakiego korzysta w praktyce zarząd publicznego przedsiębiorstwa, oraz intensywności kontroli sprawowanej przez władze publiczne. Aby bowiem, w oparciu o kryteria ustalone w wyroku z dnia 16 maja 2002 r., France/Komisja (C‑482/99, Rec,
EU:C:2002:294
, zwanym dalej „wyrokiem Stardust”), ustalić, że władze publiczne uczestniczyły w przyjmowaniu danego środka, należy wykazać, iż przyjęcie tego środka było spowodowane przez państwo i nie było efektem dokonanego przez przedsiębiorstwo wyboru.
Tak więc zdaniem Republiki Włoskiej środek może zostać przypisany państwu jedynie wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stanowi on konsekwencję wydanego przez organ władzy publicznej wiążącego aktu prawnego, który, nawet jeśli zawarte w nim wskazówki mają ogólny charakter, był powodem przedłożenia przez przedsiębiorstwo związanego z interesem ogólnym celu nad swój własny interes i przyjęcia środka odmiennego od tego, które przedsiębiorstwo to przyjęłoby w braku takich wskazówek.
Zdaniem zaś skarżących i Republiki Włoskiej w niniejszym przypadku Komisja w żaden sposób nie dowiodła, że władze włoskie stosowały praktykę polegającą na wykorzystywaniu SACE do celów związanych z interesem ogólnym, która to praktyka byłaby niezgodna z zasadą autonomii zarządu przyznaną przedsiębiorstwom publicznym we włoskich przepisach, na mocy których MGF „nie sprawuje zarządu spółek, w których ma udziały, i nie koordynuje ich działań”. W związku z tym Komisja nie uczyniła zadość spoczywającemu na niej ciężarowi dowodu.
Republika Włoska dodaje, że o przyjętej przez MGF praktyce nieinterweniowania w decyzje, których wydawanie leży w kompetencjach zarządu SACE, świadczy pochodzące z tego ministerstwa pismo z dnia 12 listopada 2008 r., w którym, w odpowiedzi na pismo SACE, przypomniano, iż transakcja nabycia południowoafrykańskiej spółki prowadzącej działalność w sektorze ubezpieczeń kredytów nie wymaga zatwierdzenia ze strony tego ministerstwa. Za istnieniem takiej polegającej na poszanowaniu autonomii zarządu SACE praktyki ma przemawiać również kolejne pismo MGF, w którym wskazano, że ministerstwo to nie ma uprawnień do uczestniczenia w tworzeniu nowej, kontrolowanej przez Sace BT spółki usługowej.
Komisja podważa całokształt tej argumentacji. Do wykazania możliwości przypisania środka państwu nie jest konieczne, aby środek ten realizował wyłącznie cele publiczne.
Zgodnie z orzecznictwem do tego, aby korzyści mogły zostać zakwalifikowane jako pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, z jednej strony konieczne jest, aby zostały one przyznane bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych, z drugiej strony musi zaś istnieć możliwość przypisania ich państwu (zob. ww. w pkt 33 wyrok Stardust,
EU:C:2002:294
, pkt 24; wyrok z dnia 10 listopada 2011 r., Elliniki Nafpigokataskevastiki i in./Komisja, T‑384/08,
EU:T:2011:650
, pkt 50).
W niniejszym przypadku należy w szczególności sprawdzić, czy sporne środki rzeczywiście można słusznie uznać za efekt zachowania, które z kolei można przypisać państwu.
Jest bezsporne, że spółka SACE – wskutek przekształcenia w spółkę akcyjną, której jedynym udziałowcem jest państwo, w okresie rozpatrywanym w zaskarżonej decyzji – była przedsiębiorstwem publicznym w rozumieniu art. 2 lit. b) dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (
Dz.U. L 318, s. 17
), zgodnie z którą to dyrektywą pojęcie przedsiębiorstwa publicznego oznacza „każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego lub ze względu na zasady, które nim rządzą”.
Niemniej jednak w pkt 52 ww. w pkt 33 wyroku Stardust (
EU:C:2002:294
) Trybunał rozstrzygnął, że jeśli nawet państwo jest w stanie kontrolować przedsiębiorstwo publiczne i wywierać dominujący wpływ na dokonywane przez nie czynności, to nie można automatycznie zakładać rzeczywistego sprawowania tej kontroli w konkretnym przypadku. Przedsiębiorstwo publiczne może działać z większą lub mniejszą niezależnością, zgodnie z pozostawionym mu przez państwo stopniem autonomii. Sam więc fakt, że przedsiębiorstwo publiczne jest kontrolowane przez państwo, nie jest w związku z tym wystarczający do przypisania państwu środków stosowanych przez to przedsiębiorstwo, takich jak rozpatrywane tu środki wsparcia finansowego. Konieczne jest jeszcze zbadanie, czy można uznać, że władze publiczne uczestniczyły w taki lub inny sposób w przyjęciu tych środków.
W niniejszym przypadku na podstawie samej tylko okoliczności polegającej na tym, że państwo włoskie, jako jedyny udziałowiec spółki SACE, było w stanie wywierać dominujący wpływ na prowadzoną przez tę spółkę działalność, nie można przyjąć założenia, iż państwo to rzeczywiście sprawowało nad tą spółką kontrolę w zakresie przyjęcia spornych środków.
Należy zatem przypomnieć ustalone przez Trybunał kryteria, na podstawie których należy oceniać możliwość przypisania państwu przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne środka pomocowego (zob. pkt 44–52 poniżej), a następnie przeanalizować przesłanki, na których oparła się w niniejszym przypadku Komisja (zob. pkt 53–88 poniżej).
Ustalone w orzecznictwie kryteria, na podstawie których należy oceniać możliwość przypisania państwu środka pomocowego przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne
W pkt 53 i 54 ww. w pkt 33 wyroku Stardust (
EU:C:2002:294
) Trybunał wyjaśnił, że nie można wymagać, aby w oparciu o konkretne zalecenia wykazano, iż władze publiczne rzeczywiście zachęcały przedsiębiorstwo do przyjęcia danych środków pomocowych. Ze względu na ścisłe związki łączące państwo i przedsiębiorstwa publiczne istnieje bowiem rzeczywiste niebezpieczeństwo, że pomoc państwa będzie przyznawana za pośrednictwem tych przedsiębiorstw w mało przejrzysty sposób, efektem czego, właśnie ze względu na uprzywilejowane relacje między państwem a przedsiębiorstwem publicznym, w danym konkretnym przypadku utrudnione będzie wykazanie przez podmioty trzecie, że wdrożone przez to przedsiębiorstwo środki pomocowe zostały przyjęte na zlecenia władz publicznych.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem wniosek o istnieniu możliwości przypisania środka państwu może zostać wyciągnięty na podstawie zbioru wystarczająco dokładnych i zgodnych poszlak wynikających z okoliczności danego przypadku oraz z kontekstu, w którym dany środek został przyznany, i umożliwiających przyjęcie domniemania zaangażowania się władz publicznych w przyjęcie tego środka w danym przypadku (zob. podobnie ww. w pkt 33 wyrok Stardust,
EU:C:2002:294
, pkt 55; wyrok z dnia 26 czerwca 2008 r., SIC/Komisja, T‑442/03, Zb.Orz.,
EU:T:2008:228
, pkt 98; ww. w pkt 38 wyrok Elliniki Nafpigokataskevastiki i in./Komisja,
EU:T:2011:650
, pkt 54).
W tym względzie w ww. w pkt 33 wyroku Stardust (
EU:C:2002:294
) przedstawiony został niewyczerpujący wykaz niewiążących poszlak, które zostały uwzględnione w orzecznictwie bądź też mogły zostać w nim uwzględnione, takich jak: okoliczność polegająca na tym, iż przedsiębiorstwo publiczne, które przyznało pomoc, nie mogło wydać decyzji w tym przedmiocie bez wzięcia pod uwagę wymogów władz publicznych; okoliczność, że przedsiębiorstwo to nie tylko było połączone z państwem więziami o charakterze strukturalnym, lecz także iż winno ono uwzględniać wytyczne komitetu międzyministerialnego takiego jak CIPE; charakter działalności przedsiębiorstwa publicznego oraz prowadzenie jej na rynku w warunkach normalnej konkurencji z podmiotami prywatnymi; status prawny przedsiębiorstwa podlegającego prawu publicznemu lub prawu spółek czy też intensywność, z jaką władze publiczne sprawują kontrolę nad zarządem przedsiębiorstwa (zob. ww. w pkt 33 wyrok Stardust
EU:C:2002:294
, pkt 55, 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto również w pkt 56 ww. w pkt 33 wyroku Stardust (
EU:C:2002:294
) Trybunał podkreślił, że wszelkie inne poszlaki świadczące w danym przypadku o zaangażowaniu się władz publicznych czy też o nieprawdopodobieństwie braku takiego zaangażowania się w przyjęcie danego środka, ze względu zarówno na jego zakres, jak i na treść oraz ustanawiane w nim warunki, mogą w odpowiednim przypadku mieć znaczenie dla wyciągnięcia wniosku o możliwości przypisania państwu środka przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne (zob. podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Tisza Erőmű/Komisja, T‑468/08,
EU:T:2014:235
, pkt 170).
Po pierwsze, z orzecznictwa tego wynika, iż wbrew temu, co twierdzi Republika Włoska (zob. pkt 33 i 34 powyżej), pojęcie zaangażowania się państwa w przyjęcie środka w danym przypadku należy rozumieć w ten sposób, że środek ten został przyjęty pod wpływem władz publicznych bądź też władze te sprawowały rzeczywistą kontrolę nad jego przyjęciem, albo też że brak takiego wpływu czy takiej kontroli jest wysoce nieprawdopodobny; nie ma przy tym konieczności badania wpływu, jaki to zaangażowanie się państwa wywarło na treść owego środka. W szczególności, aby można było uznać, że dany środek można przypisać państwu, nie jest konieczne wykazanie, iż dane przedsiębiorstwo publiczne zachowałoby się inaczej, gdyby działało w sposób autonomiczny. Realizowane zaś przez dany środek cele, choć mogą być uwzględniane przy ocenie tego, czy może on zostać przypisany państwu, nie mają jednak decydującego znaczenia.
Okoliczność, że w pewnych przypadkach cel związany z interesem ogólnym jest zgodny z własnym interesem przedsiębiorstwa publicznego, nie stanowi bowiem sama w sobie poszlaki świadczącej o ewentualnym zaangażowaniu się władz publicznych, w taki czy inny sposób, w przyjęcie rozpatrywanego środka, czy też o braku takowego zaangażowania. Co za tym idzie, okoliczność, że własny interes przedsiębiorstwa publicznego pokrywa się z interesem ogólnym, nie musi wcale oznaczać, iż przedsiębiorstwo to mogło wydać swą decyzję z pominięciem wymogów stawianych przez organy władzy publicznej. Komisja słusznie więc podnosi, że nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby organy władzy publicznej mogły nakazać przedsiębiorstwu publicznemu przeprowadzenie operacji o charakterze komercyjnym, którą, choć spełnia ona jednocześnie w danym przypadku kryterium prywatnego inwestora, można niewątpliwie przypisać państwu.
Po drugie, należy również odrzucić przyjętą przez Republikę Włoską wykładnię orzecznictwa zapoczątkowanego wyrokiem Stardust (zob. pkt 34 i 35 powyżej), zgodnie z którą zaangażowanie w danym przypadku państwa w przyjęcie środka przez przedsiębiorstwo publiczne takie jak SACE może wynikać jedynie z wydania przez organ władzy publicznej wiążącego aktu prawnego, który był powodem przedłożenia przez przedsiębiorstwo związanego z interesem ogólnym celu nad swój własny interes, lub też z przyjętej przez organy władzy publicznej praktyki polegającej na wykorzystywaniu tego przedsiębiorstwa do celów związanych z interesem ogólnym, która to praktyka pozostaje w sprzeczności z przyznaną przedsiębiorstwom publicznym we włoskich przepisach zasadą autonomii zarządu.
Z ww. w pkt 33 wyroku Stardust (
EU:C:2002:294
) wynika bowiem, że przyznana przedsiębiorstwu publicznemu ze względu na jego formę prawną autonomia nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo mogło wywierać decydujący wpływ w zakresie przyjmowania przez to przedsiębiorstwo pewnych środków. Ze względu na to, że ewentualne zaangażowanie państwa w danym przypadku nie może zostać wykluczone z założenia tylko ze względu na autonomię, jaką cieszy się co do zasady dane przedsiębiorstwo publiczne, dowód takiego zaangażowania może opierać się na całokształcie mających znaczenie dla sprawy okoliczności prawnych i faktycznych mogących stanowić zbiór wystarczająco dokładnych i zgodnych poszlak wywierania przez państwo rzeczywistego wpływu czy też sprawowania przez nie rzeczywistej kontroli.
W niniejszym przypadku to do Komisji należy zatem ustalenie, na podstawie zbioru wystarczająco dokładnych i zgodnych poszlak, czy państwo włoskie rzeczywiście było zaangażowane w wydanie decyzji o przyznaniu spornych środków w tym przypadku, czy też że, z uwagi na okoliczności i kontekst sprawy, brak takiego zaangażowania się w przyjęcie danego środka byłby wysoce nieprawdopodobny.
Ocena poszlak przyjętych przez Komisję w niniejszym przypadku
Należy sprawdzić, czy w okolicznościach niniejszego przypadku oraz w kontekście spornych środków poszlaki przyjęte przez Komisję w motywach 177–179 zaskarżonej decyzji pozwalały w swym całokształcie na przyjęcie założenia, zgodnie z którym włoskie władze publiczne były w tym przypadku w ten czy inny sposób rzeczywiście zaangażowane w przyjęcie tych środków.
Aby wykazać istnienie tego zaangażowania, Komisja powołuje się na „poszlaki ogólne”, związane z kontekstem przyjęcia spornych środków (motyw 177 zaskarżonej decyzji), oraz na „poszlaki ogólne”, związane z warunkami przyznania tych środków (motywy 178 i 179 tej decyzji).
W zakresie dotyczącym przesłanek ogólnych Komisja powołuje się na trzy następujące czynniki:
—
wszyscy członkowie zarządu SACE są powoływani na wniosek państwa włoskiego;
—
SACE nie prowadzi działalności „na rynku w normalnych warunkach konkurencji z prywatnymi podmiotami gospodarczymi”:
—
zgodnie z ustawą spółka SACE winna posiadać co najmniej 30% kapitału Sace BT.
Przed przeanalizowaniem tego zbioru poszlak jako całości każdą z tych poszlak należy zbadać dokładnie z osobna.
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do podniesionego w motywie 177 lit. a) zaskarżonej decyzji argumentu dotyczącego powoływania członków zarządu, należy podnieść, że art. 6 ust. 2 dekretu z mocą ustawy nr 269, zgodnie z którym działania SACE przypisywane są MGF, stanowi, iż członkowie ci są powoływani w porozumieniu z szeregiem ministerstw wymienionych w art. 4 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego nr 143, do których należą włoski minister skarbu, budżetu i rozwoju gospodarczego (odpowiedzialny w rozpatrywanym w zaskarżonej decyzji okresie za gospodarkę i finanse), włoski minister spraw zagranicznych, włoski minister ds. przemysłu, handlu i rzemiosła, a także włoski minister handlu zewnętrznego.
Niemniej jednak, jak podniosła podczas rozprawy Republika Włoska, z art. 6 ust. 24 dekretu z mocą ustawy nr 269 wynika, że w momencie utworzenia SACE art. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 143 znajdował zastosowanie jedynie przejściowo, do momentu zatwierdzenia statutu tej spółki. Zgodnie zaś z art. 13 tego statutu członkowie zarządu są mianowani przez walne zgromadzenie na okres nieprzekraczający trzech lat i możliwe jest wybranie ich na to samo stanowisko ponownie.
Skarżące i Republika Włoska wyciągają na tej podstawie wniosek, że określone w motywie 177 lit. a) zaskarżonej decyzji przesłanki o strukturalnym charakterze nie wynikają z przepisów szczególnych, lecz są związane ze strukturą własności i można je wobec tego pominąć.
Komisja na rozprawie twierdziła, że uchylenie szczególnych zasad powoływania członków zarządu spółki SACE nie zostało dokonane w sposób automatyczny. Instytucja ta podnosi, bez sprzeciwu ze strony Republiki Włoskiej, że w momencie przyjmowania spornych środków wchodzący w skład zarządu SACE byli mianowani zgodnie z początkową procedurą szczególną.
Członkowie zarządu przedsiębiorstwa należącego w całości do państwa muszą niewątpliwie być powoływani przez organy władzy publicznej, gdyż państwo jest jedynym udziałowcem tej spółki. Niemniej jednak w niniejszym przypadku okoliczność polegająca na tym, że przynajmniej członkowie pierwszego zarządu SACE winni byli, zgodnie z przepisem szczególnym, zostać powołani przez szereg odgrywających ważną rolę ministrów, świadczy o istnieniu szczególnych więzi łączących SACE i organy władz publicznych i może stanowić poszlakę zaangażowania się władzy publicznej w prowadzoną przez to przedsiębiorstwo publiczne działalność.
O zaangażowaniu tym świadczy również podniesiona przez Komisję w motywie 178 lit. a) zaskarżonej decyzji okoliczność, zgodnie z którą dwóch członków zarządu pełniło jednocześnie funkcje kierownicze w ministerstwach; członkami tymi byli dawny włoski minister handlu zewnętrznego, będący obecnie ministrem ds. rozwoju gospodarczego, oraz włoski minister spraw zagranicznych (zob. pkt 85 poniżej).
Niemniej jednak te przesłanki o charakterze organicznym, mające poniekąd istotne znaczenie ze względu na to, iż świadczą o ograniczanej przez państwo swobodzie działania SACE, same w sobie nie wystarczają do wykazania w danym przypadku zaangażowania państwa w przyjęcie spornych środków i muszą być oceniane łącznie z pozostałymi poszlakami.
W drugiej kolejności, w zakresie dotyczącym argumentu, zgodnie z którym SACE nie prowadzi działalności „na rynku w normalnych warunkach konkurencji z prywatnymi podmiotami gospodarczymi”, Komisja w zaskarżonej decyzji oparła się na czterech następujących przesłankach:
—
zadanie SACE polega na utrzymywaniu i promowaniu konkurencyjności włoskiej gospodarki, a prowadzona przez to przedsiębiorstwo działalność jest związana przede wszystkim z ryzykiem niezbywalnym w rozumieniu komunikatu w sprawie kredytów eksportowych, czyli dotyczy sektora, który nie jest uważany za podlegający normalnym warunkom konkurencji rynkowej;
—
działalność SACE korzystała zawsze z gwarancji państwa, co zgodnie z zasadami pomocy państwa nie jest dozwolone innym przedsiębiorstwom publicznym działającym w warunkach konkurencji z prywatnymi podmiotami gospodarczymi;
—
sprawozdania finansowe SACE podlegają kontroli ze strony Corte dei conti (włoskiego trybunału obrachunkowego), a MGF musi przedstawiać włoskiemu parlamentowi roczne sprawozdania z działalności SACE;
—
jeśli chodzi o wpływ państwa na przydział zasobów SACE, CIPE ma obowiązek co roku obradować, najpóźniej w dniu 30 czerwca, nad finansowym planem ubezpieczanych ryzyk oraz potrzebami finansowymi związanymi z określonymi zagrożeniami, a także określić globalne limity dla ryzyka niezbywalnego, jakie może przyjąć SACE, osobno dla gwarancji o okresie trwania krótszym i dłuższym niż 24 miesiące.
Należy zatem ocenić znaczenie, jakie mają w niniejszym przypadku te cztery przesłanki, które zdaniem Komisji świadczą w rzeczywistości o tym, że władze publiczne wykorzystują grupę SACE nie tylko w sektorze ryzyk niezbywalnych, lecz także w sektorze ryzyk zbywalnych, a to celem wspierania włoskiej przedsiębiorczości i, co za tym idzie, rozwoju gospodarczego tego kraju.
Pierwsza wskazana w pkt 64 powyżej poszlaka jest związana z zadaniem promowania konkurencyjności włoskiej gospodarki, które zostało powierzone SACE „przede wszystkim w związku z ryzykiem niezbywalnym”. W tym względzie należy zauważyć, że ani skarżące, ani Republika Włoska nie kwestionują sposobu, w jaki Komisja przedstawiła zadanie SACE w zaskarżonej decyzji. Wydaje się, że potwierdzają one w dorozumiany sposób, iż spoczywające na SACE zadanie, jako że związane jest ono zasadniczo, lecz nie wyłącznie, z ryzykami niezbywalnymi, obejmuje również sektor ryzyk zbywalnych, w którym prowadzona jest gra rynkowa. Zakres wykonywanego w interesie ogólnym zadania spoczywającego na SACE wynika zaś z art. 4 ust. 1 i 2 statutu tej spółki, określającego realizowane przez nią cele (zob. pkt 6 powyżej). W art. 4 ust. 1 tego statutu jest bowiem w sposób ogólny mowa o pokrywaniu „ryzyka o charakterze politycznym, ryzyka wystąpienia katastrofy, ryzyka gospodarczego, handlowego oraz ryzyka związanego z kursem wymiany, a także innych postaci ryzyka, na jakie narażone są włoskie podmioty gospodarcze oraz powiązane z nimi czy też kontrolowane przez nie spółki w ramach prowadzonej przez nie działalności zagranicznej oraz globalizacji włoskiej gospodarki”. W art. 4 ust. 2 tego statutu mowa jest zaś wyraźnie o „udzielani[u], na warunkach rynkowych i przy poszanowaniu przepisów prawa Unii, gwarancji i pokrycia ryzyka ponoszonego przez przedsiębiorstwa zagraniczne w zakresie dotyczącym transakcji mających znaczenie strategiczne dla gospodarki włoskiej w kontekście jej globalizacji, bezpieczeństwa gospodarczego oraz aktywizacji procesów produkcyjnych i zatrudnienia w tym kraju” (zob. pkt 6 powyżej).
To wykonywane w interesie ogólnym zadanie, obejmujące ewidentnie pokrywanie w szczególności ryzyk określonych w komunikacie w sprawie ubezpieczenia kredytów eksportowych jako zbywalne (zob. pkt 3 powyżej) i związane ponadto ze świadczeniem na warunkach rynkowych usług ubezpieczenia w zakresie dotyczącym transakcji mających znaczenie strategiczne dla włoskiej gospodarki, wykracza poza zadanie pokrywania ryzyk niezbywalnych, które to z kolei zadanie nie jest realizowane w sektorze, w którym prowadzona jest gra rynkowa.
Tak więc to wykonywane w interesie ogólnym zadanie, powierzone spółce SACE w statucie tej spółki, obejmuje również ubezpieczanie ryzyk zbywalnych, których pokrywanie było powodem utworzenia Sace BT (zob. pkt 8 i 11 powyżej).
Prawdą jest, że w motywie 177 lit. b) ppkt (i) zaskarżonej decyzji Komisja powołuje się na zadanie polegające na „promowaniu konkurencyjności włoskiej gospodarki, które zostało powierzone SACE, przede wszystkim w związku z ryzykiem niezbywalnym” (zob. pkt 64 powyżej). Choć w ten sposób Komisja podkreśla raczej związany z interesem ogólnym cel realizowany przez SACE w sektorze ubezpieczania ryzyk niezbywalnych, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że instytucja ta powołuje się na ogólny cel wspierania włoskiej gospodarki, którego realizacja została powierzona spółce SACE w art. 4 ust. 1 i 2 statutu w zakresie dotyczącym całokształtu działalności tej spółki, która to działalność może też być prowadzona w sektorze ubezpieczania ryzyk zbywalnych, jak wynika to z art. 6 ust. 12 dekretu z mocą ustawy nr 269 (zob. pkt 8 powyżej).
Druga wskazana w motywie 177 lit. b) zaskarżonej decyzji poszlaka (zob. pkt 64 powyżej) dotyczy gwarancji państwa, z której korzysta SACE. W odróżnieniu od pierwszej poszlaki, przeanalizowanej w pkt 66–69 powyżej, ta druga dotyczy jedynie działalności prowadzonej przez SACE w sektorze ubezpieczania ryzyk niezbywalnych. Z art. 5 ust. 2 statutu SACE wyraźnie wynika, że w rozpatrywanym w zaskarżonej decyzji okresie „działalność w zakresie ubezpieczania i gwarancji ryzyk określonych w przepisach Unii Europejskiej jako zbywalne nie była objęta państwową gwarancją i pozostawała uregulowana w drodze przepisów dotyczących ubezpieczeń prywatnych”.
Ta związana z państwową gwarancją poszlaka świadczy jednak o tym, że prowadzona przez SACE działalność nie jest działalnością prowadzoną przez komercyjne przedsiębiorstwo zajmujące się ubezpieczaniem kredytów eksportowych w warunkach rynkowych, lecz raczej jest to działalność publicznej spółki ubezpieczeniowej, mającej wyjątkowy status i realizującej określone przez władzę publiczną związane z wspieraniem gospodarki cele; dzięki państwowej gwarancji działalność jest wykorzystywana jako narzędzie służące wspieraniu eksportu (zob. pkt 67 powyżej).
Trzecia wskazana w motywie 177 lit. b) zaskarżonej decyzji poszlaka (zob. pkt 64 powyżej) dotyczy przewidzianej w art. 6 ust. 16 dekretu z mocą ustawy nr 269 corocznej kontroli finansów SACE sprawowanej przez Corte dei conti oraz spoczywającego na MGF na mocy art. 6 ust. 17 tego samego dekretu z mocą ustawy obowiązku corocznego przedstawienia włoskiemu parlamentowi sprawozdania z działalności SACE. Jak podniosła Komisja, tego rodzaju kontrola, choć jest również sprawowana w odniesieniu do innych przedsiębiorstw publicznych, nie ma zastosowania do wszystkich przedsiębiorstw publicznych całkowicie kontrolowanych przez państwo, o czym świadczą ogólne ramy sprawowanej nad SACE szczególnej kontroli publicznej. Na rozprawie Republika Włoska podniosła jednak, bez sprzeciwu ze strony Komisji, że ostatnie przedstawione włoskiemu parlamentowi sprawozdanie z działalności SACE pochodziło z 2008 r.
Ta trzecia poszlaka sama w sobie nie ma rozstrzygającego znaczenia. Ze względu na to bowiem, że po pierwsze, kontrole te: finansowa i polityczna, są sprawowane a posteriori i, po drugie, dotyczą w zasadzie całokształtu finansów SACE czy też prowadzonej przez tę spółkę działalności, nie można w oparciu wyłącznie o nie przyjąć założenia, iż w danym przypadku organy władzy publicznej wywierały uprzedni wpływ na wydawanie decyzji takich jak ta dotycząca przyjęcia spornych środków. Niemniej jednak możliwość przeprowadzenia kontroli tego rodzaju świadczy o istniejącym po stronie państwa włoskiego zainteresowaniu prowadzoną przez SACE działalnością, a zatem możliwość ta stanowi istotny element zbioru poszlak, na którym oparła się Komisja.
Czwarta wskazana w motywie 177 lit. b) zaskarżonej decyzji poszlaka (zob. pkt 64 powyżej) dotyczy faktu zatwierdzania przez CIPE finansowego planu ryzyk ubezpieczanych przez SACE oraz potrzeb finansowych związanych z określonymi zagrożeniami, a także określania globalnych limitów dla ryzyka niezbywalnego, jakie SACE może podjąć, zgodnie z art. 6 ust. 9 dekretu z mocą ustawy nr 269, który z kolei odsyła do art. 2 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 143 (zob. pkt 9 powyżej).
Skarżące twierdzą w tym względzie, że wydawana przez CIPE decyzja zatwierdzająca ogranicza się do transponowania i sformalizowania uprzednio zatwierdzonego przez zarząd SACE planu ubezpieczanych przez tę spółkę ryzyk. Ta procedura zatwierdzania przez CIPE (zob. pkt 9 powyżej) jest bowiem przeprowadzana jedynie w celu poinformowania państwa o maksymalnym zakresie, w jakim może być ono wystawione na ryzyko wynikające z gwarancji przyznawanych przez nie w zakresie dotyczącym pokrycia ubezpieczeń oferowanych przez SACE w sektorze ryzyk niezbywalnych. Zatwierdzany w ten sposób plan ryzyk nie obejmuje zresztą zdaniem skarżących działalności prowadzonej przez Sace BT.
Nie można przyjąć tej argumentacji. Komisja słusznie twierdzi, że zatwierdzanie finansowego planu ryzyk ubezpieczanych przez SACE przez CIPE, który jest nadrzędnym organem odpowiedzialnym za koordynację i prowadzenie włoskiej polityki gospodarczej, świadczy o tym, że przedsiębiorstwo to nie prowadzi działalności i nie sprawuje zarządu w sposób całkowicie autonomiczny i że może ono w związku z tym zostać uznane za działające pod kontrolą organów władzy publicznej co najmniej w zakresie dotyczącym podejmowania najbardziej istotnych decyzji.
Najważniejszy bowiem z prowadzonych przez SACE rodzajów działalności, a mianowicie ten, który dotyczy rynku ryzyk niezbywalnych, jest objęty planem ubezpieczanych ryzyk, który, choć sporządzany przez zarząd spółki, polega zatwierdzeniu przez CIPE. Tego rodzaju procedura zatwierdzająca, przeprowadzana przez organ określający kierunki rozwoju krajowej polityki gospodarczej, nie może mieć czysto informacyjnego charakteru. W braku poszlak świadczących o czymś przeciwnym (zob. pkt 83 powyżej) poszlaka ta przemawia za tym, że spółka SACE musi, w zamian za przyznanie jej gwarancji państwowej, uwzględniać wymogi stawiane przez organy władzy publicznej.
W trzeciej kolejności skarżące i Republika Włoska kwestionują jakąkolwiek moc dowodową poszlaki opartej na tym, że zgodnie z art. 5 ust. 2 statutu Sace BT udział SACE w kapitale takiej spółki nie może być niższy niż 30%, zgodnie z art. 6 ust. 12 dekretu z mocą ustawy nr 269 (zob. pkt 55 powyżej).
Skarżące niewątpliwie słusznie zauważają, że udział wynoszący 30% nie umożliwia spółce SACE sprawowania kontroli nad działalnością jej spółki zależnej. Niemniej jednak, choć tego rodzaju przepis sam w sobie nie wystarcza do przyjęcia na jego podstawie założenia, że organy władzy publicznej były w danym przypadku zaangażowane w przyjęcie spornych środków, to jednak stanowi on zgodnie z orzecznictwem wynikającą z kontekstu przyjęcia tych środków poszlakę, która może zostać uwzględniona (zob. pkt 45 powyżej).
Jak bowiem podnosi Komisja, udział ten można uznać za mający na celu zapewnienie pewnego poziomu obecności czynnika publicznego w działalności polegającej na ubezpieczaniu ryzyk zbywalnych przez SACE, która to spółka stanowiła w rozpatrywanym w zaskarżonej decyzji okresie własność państwową, i potwierdzający, że SACE podlega szczególnemu reżimowi prawnemu, i to nawet w obrębie wzmiankowanego sektora.
Z uwagi na całokształt powyższych okoliczności przeanalizowane w pkt 55–80 powyżej ogólne poszlaki dotyczące kontekstu przyjęcia spornych środków pozwalają uznać w uzasadniony pod względem prawnym sposób, że środki te mogą zostać, ze względu na ich znaczenie dla włoskiej gospodarki, przypisane państwu.
Biorąc bowiem pod uwagę zakres i cel spornych środków, których łączna kwota wynosi ponad 70 mln EUR, całokształt przyjętych przez Komisję poszlak dotyczących organicznych związków łączących na mocy przepisów szczególnych SACE i organy władzy publicznej (zob. pkt 57–63 powyżej), przypisanych spółce SACE w jej statucie celów związanych ze wspieraniem rozwoju włoskiej gospodarki (zob. pkt 66–69 powyżej), wsparcia państwowego w postaci państwowej gwarancji przyznanej SACE w ramach prowadzenia zasadniczego z prowadzonych przez nią rodzajów działalności (zob. pkt 70 i 71 powyżej), uprzedniej (zob. pkt 74–78 powyżej) i następczej (zob. pkt 72 i 73 powyżej) kontroli sprawowanej nad prowadzoną przez SACE działalnością przez organy władzy publicznej, a także pewnego poziomu obecności czynnika publicznego w sektorze ubezpieczeń ryzyk zbywalnych (zob. pkt 80 powyżej) świadczy o tym, że brak zaangażowania się władz publicznych w przyjęcie spornych środków jest wysoce nieprawdopodobny.
Rezultatu tej analizy nie można obalić za pomocą podniesionego przez Republikę Włoską argumentu dotyczącego przyjętej przez MGF praktyki nieinterweniowania w podejmowane przez przedsiębiorstwa publiczne decyzje, o czym mają świadczyć dwa pochodzące z tego ministerstwa pisma, przypominające o tym, że zatwierdzone przez zarząd SACE transakcje nie wymagają zatwierdzenia z jego strony (zob. pkt 36 powyżej). Po pierwsze bowiem, jak podniosła Komisja, w niniejszym przypadku nie można powoływać się na te pisma, ponieważ nie zostały one przedstawione tej instytucji w ramach prowadzonego przez nią postępowania administracyjnego (zob. wyrok z dnia 25 czerwca 2008 r., Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Komisja, T‑268/06, Zb.Orz.,
EU:T:2008:222
, pkt 56; zob. także podobnie wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast, C‑390/06,
EU:C:2008:224
, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo). Transakcje, o których mowa w tych pismach, nie mają w każdym razie, ze względu na cel polegający na wsparciu włoskiej gospodarki, tego samego znaczenia co sporne środki. Wreszcie brak formalnego zatwierdzenia nie może wykluczać zaangażowania się władz publicznych w przyjęcie danego środka. Tego rodzaju zaangażowanie wynika zaś w niniejszym przypadku z całokształtu przypomnianych w pkt 82 powyżej poszlak.
Uwzględniając zatem całokształt wspomnianych w zaskarżonej decyzji poszlak, Komisja w uzasadniony sposób oparła swój wniosek o możliwości przypisania spornych środków państwu na zawartym w pkt 180 tej decyzji stwierdzeniu, zgodnie z którym spółka SACE była ściśle powiązana z włoskimi władzami publicznymi, które wykorzystywały ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki wspierania włoskiej gospodarki.
Znaczenie tych trzech poszlak ogólnych potwierdzają też zresztą przywołane w motywach 178 i 179 zaskarżonej decyzji poszlaki szczególne. Chodzi tu w istocie o oświadczenia członków zarządu SACE złożone przy przyjmowaniu spornych środków.
Niewątpliwie skarżące i Republika Włoska twierdzą, że te przytoczone w pkt 178 i 179 zaskarżonej decyzji oświadczenia stanowią związane z okolicznościami sprawy czynniki stanowiące co najwyżej wyraz istniejących po stronie składających je podmiotów oczekiwań dotyczących pozytywnego wpływu, jakie sporne środki miałyby na włoską gospodarkę.
Należy jednak podnieść, że oświadczenia przytoczone w motywie 178 lit. a) i b) oraz w motywie 179 zaskarżonej decyzji, zaprotokołowane, po pierwsze, podczas zebrania zarządu SACE, które odbyło się w dniu 1 kwietnia 2009 r., oraz po drugie, podczas zebrania tego zarządu, które odbyło się w dniu 26 maja 2009 r., odnoszą się do celów związanych z interesem ogólnym. To samo dotyczy przytoczonych w motywie 178 lit. c) zaskarżonej decyzji rozważań zaprotokołowanych podczas zebrania zarządu SACE, które odbyło się w dniu 27 maja 2009 r.
Nawet jeśli każde ze wspomnianych powyżej oświadczeń z osobna ma względnie małą moc dowodową, to tego rodzaju oświadczenia, oceniane w kontekście ogólnych poszlak dotyczących kontekstu przyjęcia spornych środków, należy uznać za dodatkowe poszlaki świadczące o tym, że sporne środki służą realizowanemu przez SACE celowi polegającemu na wspieraniu włoskiej gospodarki.
Z uwagi na całokształt powyższych względów zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutów drugiego i trzeciego, dotyczących naruszenia prawa przy stosowaniu kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, a także uchybieniu obowiązkowi uzasadnienia
Przed przystąpieniem do analizy tych dwóch zarzutów należy na wstępie przypomnieć pewne zasady prawne dotyczące zastosowania kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.
Uwagi wstępne dotyczące orzecznictwa w przedmiocie zastosowania kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej
Zgodnie z orzecznictwem przesłanki, jakie musi spełnić środek, by mógł wchodzić w zakres pojęcia pomocy w rozumieniu art. 107 TFUE, nie są spełnione, jeżeli przedsiębiorstwo będące beneficjentem mogłoby uzyskać taką samą korzyść jak korzyść przysporzona mu przy użyciu zasobów państwowych w okolicznościach, które odpowiadają normalnym warunkom rynkowym, przy czym oceny tej dokonuje się co do zasady na podstawie kryterium inwestora prywatnego prowadzącego działalność w warunkach gospodarki rynkowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF i in., C‑124/10 P, Zb.Orz.,
EU:C:2012:318
, pkt 78; z dnia 24 stycznia 2013 r., Frucona Košice/Komisja, C‑73/11 P,
EU:C:2013:32
, pkt 70).
Celem stosowania kryterium inwestora prywatnego jest bowiem ustalenie, czy przysporzona w dowolnej formie danemu przedsiębiorstwu za pomocą zasobów państwa korzyść może ze względu na swe skutki zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem, a także wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskim (zob. podobnie ww. w pkt 91 wyrok Komisja/EDF i in.,
EU:C:2012:318
, pkt 89). W tym względzie należy przypomnieć, że art. 107 ust. 1 TFUE nie wprowadza rozróżnienia ze względu na cele czy też przyczyny interwencji ze strony podmiotu publicznego, lecz definiuje ją ze względu na jej skutki (ww. w pkt 91 wyrok Komisja/EDF i in.,
EU:C:2012:318
, pkt 77; wyrok z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in., C‑399/10 P i C‑401/10 P, Zb.Orz.,
EU:C:2013:175
, pkt 102).
Aby sprawdzić, czy państwo członkowskie lub dany podmiot publiczny zachowały się jak rozważny prywatny podmiot gospodarczy działający w warunkach gospodarki rynkowej, należy usytuować się w kontekście chwili, w której wdrożono dane środki, tak by ocenić racjonalność ekonomiczną postępowania państwa czy też danego podmiotu publicznego, unikając wszelkich ocen bazujących na sytuacji późniejszej. Porównanie zachowań podmiotów publicznych i prywatnych należy przeprowadzić, przyjmując za punkt odniesienia zachowanie, jakie przyjąłby w podobnych okolicznościach wobec rozpatrywanej transakcji prywatny podmiot gospodarczy uwzględniający dostępne informacje i przewidywalny w danym momencie rozwój sytuacji (zob. podobnie ww. w pkt 33 wyrok Stardust,
EU:C:2002:294
, pkt 71, 72). Bez znaczenia jest tu zatem dokonane post factum stwierdzenie, że dokonana przez państwo lub dany podmiot publiczny transakcja okazała się rentowna.
To utrwalone orzecznictwo zostało potwierdzone w ww. w pkt 91 wyroku Komisja/EDF i in. (
EU:C:2012:318
), w którego pkt 105 podkreślono, że w szczególności dla potrzeb zastosowania testu inwestora prywatnego istotne są tylko te informacje, które były dostępne w czasie przeprowadzania danej transakcji, a także – przewidywalny wówczas rozwój sytuacji. Dotyczy to zatem w szczególności sytuacji, w której – tak jak w niniejszym przypadku – Komisja bada istnienie pomocy państwa w związku ze środkiem, który nie został jej zgłoszony i który w momencie przeprowadzania badania przez tę instytucję został już wdrożony przez dane państwo członkowskie.
Zgodnie z przepisami rządzącymi rozkładem ciężaru dowodu w dziedzinie pomocy państwa to do Komisji należy przedstawienie dowodu tego rodzaju pomocy. W tym względzie to do Komisji należy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie rozpatrywanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby dysponowała ona w chwili wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie istnienia pomocy i, w odpowiednim przypadku, jej niezgodności ze wspólnym rynkiem i z prawem, możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami, by to uczynić (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Scott, C‑290/07 P, Zb.Orz.,
EU:C:2010:480
, pkt 90; z dnia 3 kwietnia 2014 r., Francja/Komisja, C‑559/12 P, Zb.Orz.,
EU:C:2014:217
, pkt 63). W zakresie dotyczącym wymaganego standardu dowodów charakter tych, których powinna dostarczyć Komisja, jest w znacznej mierze uzależniony od charakteru przewidywanego środka państwowego (zob. podobnie ww. wyrok Francja/Komisja,
EU:C:2014:217
, pkt 66).
W konsekwencji, w sytuacji gdy okazuje się, że może mieć zastosowanie kryterium inwestora prywatnego, to na Komisji spoczywa obowiązek zwrócenia się do zainteresowanego państwa członkowskiego o dostarczenie jej wszelkich istotnych informacji, które umożliwią jej sprawdzenie, czy przesłanki możliwości zastosowania i stosowania tego kryterium są spełnione (ww. w pkt 91 wyrok Komisja/EDF i in.,
EU:C:2012:318
, pkt 104; wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r., Komisja/Niderlandy i ING Groep, C‑224/12 P, Zb.Orz.,
EU:C:2014:213
, pkt 33). Jeśli państwo członkowskie dostarczy dowodów o wymaganym charakterze, to do Komisji należy dokonanie całościowej oceny z uwzględnieniem wszelkich dowodów istotnych w danym przypadku, które umożliwiają jej ustalenie, czy jest oczywiste, że przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby porównywalnych udogodnień od takiego wierzyciela prywatnego (ww. w pkt 91 wyrok Frucona Košice/Komisja,
EU:C:2013:32
, pkt 73).
W tych okolicznościach to do państwa członkowskiego lub danego podmiotu publicznego należy podanie do wiadomości Komisji obiektywnych i sprawdzalnych okoliczności świadczących o tym, że jego decyzja została oparta na uprzednich szacunkach gospodarczych porównywalnych z tymi, jakie w okolicznościach danego przypadku rozsądny inwestor prywatny znajdujący się w sytuacji możliwie podobnej do sytuacji tego państwa czy też podmiotu publicznego kazałby przeprowadzić przed przyjęciem rozpatrywanego środka celem ustalenia jego przyszłej rentowności (zob. podobnie ww. w pkt 91 wyrok Komisja/EDF i in.,
EU:C:2012:318
, pkt 84 w związku z pkt 105; wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Hiszpania i in./Komisja, T‑319/12 i T‑321/12,
EU:T:2014:604
, pkt 49).
Niemniej jednak elementy uprzednich szacunków gospodarczych, których przedstawienia żąda Komisja od państwa członkowskiego lub danego podmiotu publicznego, mogą być zróżnicowane ze względu na charakter i złożoność rozpatrywanej transakcji, wartości rozpatrywanych aktywów, towarów i usług oraz okoliczności danego przypadku (zob. pkt 122, 123, 178 i 179 poniżej).
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, dopuszczeniu się błędów w ocenie oraz naruszeń prawa przy stosowaniu kryterium inwestora prywatnego, a także na niewystarczającym charakterze uzasadnienia w zakresie dotyczącym drugiego środka
Zarzut drugi dotyczy udzielonego Sace BT przez SACE w 2009 r. pokrycia reasekuracyjnego typu reasekuracja nadwyżki szkodowości („Excess of Loss” czy też „XoL”). Umowa reasekuracji typu XoL to umowa, w której reasekurator odpowiada jedynie wówczas, gdy konkretna strata (lub grupa strat) przekracza pewien próg, a i wówczas odpowiada wyłącznie do wysokości uzgodnionego limitu.
Strony zgadzają się co do tego, że w przeszłości spółka Sace BT uzyskiwała swe pokrycie reasekuracyjne od podmiotów prywatnych. W trakcie odnawiania umów na 2009 r., w apogeum światowego kryzysu finansowego i gospodarczego, spółka Sace BT skontaktowała się z 21 prywatnymi podmiotami gospodarczymi i uzyskała od nich pokrycie odpowiadające pokryciu 25,85% reasekuracji XoL dla szkód na kwotę mieszczącą się w granicach 5–40 mln EUR. Stawki przewidziane w umowach ubezpieczenia zawartych przez tych pięciu prywatnych reasekuratorów wynosiły, odpowiednio, 10%, 7,5%, 3%, 2,85% i 2,5%. W dniu 5 czerwca 2009 r. spółka SACE objęła pozostałą część pokrycia, czyli 74,15%, na tych samych warunkach dotyczących pierwszeństwa, zdolności i składki co te określone w umowach w przedmiocie reasekuracji Sace BT zawartych na 2009 r. z pięcioma reasekuratorami prywatnymi.
W zaskarżonej decyzji (motywy 126–131) Komisja uznała, że z uwagi na wyższy poziom przyjętego ryzyka prowadzący działalność w zakresie reasekuracji podmiot prywatny nie zawarłby umowy reasekuracji 74,15% ryzyka Sace BT na udzielonych przez SACE warunkach i, co za tym idzie, spółce Sace BT przysporzona została korzyść; Komisja oparła swój wniosek na następujących podstawach:
—
to, że prywatni reasekuratorzy, z którymi spółka SACE skontaktowała się przy okazji odnawiania umów reasekuracji na 2009 r., odmówili pokrycia pozostałej części reasekuracji nadwyżki szkodowości, świadczy o tym, iż pokrycia tego nie można by było uzyskać od podmiotów prowadzących działalność na normalnych warunkach rynkowych (motyw 127 zaskarżonej decyzji);
—
w kontekście światowego kryzysu finansowego, który doprowadził do zaostrzenia warunków reasekuracji, niektórzy prywatni reasekuratorzy ograniczyli skalę prowadzonej przez siebie w tej dziedzinie działalności i przestawili się na działalność bardziej opłacalną (motyw 128 tej decyzji);
—
zważywszy na skalę strat poniesionych w 2008 r. (około 29,5 mln EUR), „sytuacja [w której znalazła się spółka Sace BT] wiązała się z wyższym ryzykiem reasekuracji” (motyw 128 tej decyzji);
—
zachowujący się racjonalnie reasekurator prywatny „nigdy nie zgodziłby się pokryć tak dużej części ubezpieczenia reasekuracyjnego (74,15%) i na takich samych warunkach, jakie były wymagane przez [innych] reasekuratorów dla znacznie mniejszego odsetka reasekuracji”; zażądałby on opłaty uwzględniającej wyższy poziom przyjętego ryzyka (motyw 128 tej decyzji);
—
kwota pomocy odpowiada [więc] różnicy między opłatą z tytułu reasekuracji, którą pobrałby prywatny reasekurator za tak dużą część reasekuracji, a opłatą pobraną od Sace BT. Zgodnie z praktyką zastosowaną we wcześniejszych przypadkach Komisja stanęła na stanowisku, że wynagrodzenie z tytułu tak dużej części reasekuracji i ryzyka powinno być co najmniej o 10% wyższe niż wynagrodzenie pobrane przez prywatnych reasekuratorów z tytułu znacznie mniejszej części reasekuracji i ryzyka. Uwzględniając, że spółka Sace BT przelała na rzecz SACE kwotę 1,56 mln EUR, kwota pomocy, jaką należy odzyskać, wynosi zatem 156000 EUR (motyw 128 tej decyzji);
—
przekraczający 25% zbywanych ryzyk udział SACE w reasekuracji Sace BT jest sprzeczny z ogólnymi zasadami, jakimi kieruje się w swym działaniu ta spółka zależna (motyw 128 tej decyzji);
—
sporne środki należy analizować jako całość, a okoliczność polegająca na tym, że spółka SACE jest spółką dominującą Sace BT, nie pozwala w żaden sposób na wyciągnięcie na tej podstawie wniosku, iż zachowała się ona tak, jak zachowałoby się w analogicznej sytuacji przedsiębiorstwo prywatne (motywy 126 i 129 tej decyzji);
—
rozpatrywane pokrycie reasekuracyjne pozwoliło spółce Sace BT na zwiększenie jej zdolności do udzielania ubezpieczenia kredytów (motywy 126 i 130 tej decyzji).
Po pierwsze, skarżące kwestionują dokonaną przez Komisję analizę, zgodnie z którą prywatny reasekurator nie udzieliłby pokrycia reasekuracji takiego jak to udzielone Sace BT przez SACE na tych samych warunkach finansowych co te stosowane przez prywatnych reasekuratorów w przypadku mniejszego ryzyka. Po drugie, twierdzą one, że Komisja, szacując kwotę udzielonej pomocy na 10% opłaty wniesionej przez Sace BT na rzecz SACE, dopuściła się błędu w ocenie oraz uchybiła obowiązkowi uzasadnienia.
W pierwszej kolejności należy przeanalizować, czy Komisja mogła słusznie uznać, że spółka SACE, udzielając na omówionych powyżej warunkach spornego pokrycia reasekuracyjnego spółce Sace BT, nie zachowała się tak, jak uczyniłby to w podobnej sytuacji reasekurator prywatny, a następnie należy sprawdzić wystarczający charakter uzasadnienia przez Komisję dokonanej przez nią oceny kwoty pomocy.
– W przedmiocie porównania zachowania SACE z zachowaniem reasekuratora prywatnego
Skarżące kwestionują podniesione przez Komisję argumenty przemawiające za tym, że spółka SACE nie zachowała się tak, jak reasekurator prywatny. Po pierwsze, ograniczenie udziału prywatnych podmiotów w pokryciu reasekuracyjnym XoL wynika nie ze szczególnego charakteru ryzyk wchodzących w skład portfela Sace BT, charakteryzującego się korzystnymi dla reasekuratorów zmianami, lecz przede wszystkim z niepewnej sytuacji, w jakiej znajdują się cyklicznie podmioty gospodarcze i która zmienia ich zdolność reagowania na zjawiska rynkowe. Spółka SACE ma natomiast solidne podstawy finansowe i podlega pozytywnym zmianom umożliwiającym jej skorzystanie z nadarzających się na rynku możliwości. Znajduje to potwierdzenie w znacznym zysku osiągniętym w ramach zawartej z Sace BT umowy reasekuracyjnej; spółka SACE nie zarejestrowała żadnej szkody z tytułu pobranych opłat na kwotę 1,56 mln EUR.
Po drugie, w odpowiedzi na skargę Komisja błędnie zdaniem skarżących twierdzi, że wyrażona przez SACE zgoda na zawarcie umowy reasekuracyjnej XoL ze spółką Sace BT nie była jej autonomicznym wyborem, lecz reakcją na to, że „rynek odmówił pokrycia ponad 25,85% reasekuracji”. Brak jest przepisów nakładających na Sace BT obowiązek dysponowania całościowym pokryciem reasekuracyjnym XoL. Rozpatrywana umowa reasekuracyjna XoL dotyczyła jedynie pewnych określonych szkód o wyjątkowym charakterze. Jej celem nie była ani poprawa bieżącego zwrotu uzyskiwanego przez spółkę Sace BT, ani też umożliwienie jej stworzenia zasobów dodatkowych. Spółka SACE udzieliła Sace BT pokrycia reasekuracyjnego w celu osiągnięcia zysku przez obie strony tej umowy. Spółka Sace BT chciała zredukować ilość ryzyk krańcowych w celu ochrony swej średnio- i długookresowej płynności. Spółka SACE była natomiast zainteresowana znaczną dywersyfikacją portfela Sace BT oraz chciała wykorzystać ten etap cyklu gospodarczego, który cechował się wysokim poziomem składek ubezpieczeniowych.
Po trzecie, skarżące twierdzą, że w momencie przyjmowania drugiego środka reasekuracja była produktem oferowanym przez SACE wszystkim prowadzącym działalność na rynku podmiotom na warunkach takich samych jak te zaoferowane Sace BT. Spółka SACE nie zawarła takich umów z innymi podmiotami tylko z tego względu, że nie były one tym zainteresowane, ponieważ w ramach grup ubezpieczeniowych ubezpieczyciele są objęci preferencyjnym pokryciem oferowanym przez należące do tych grup spółki specjalizujące się w reasekuracji. Nic zatem nie upoważnia Komisji do uznania, że wnioski o pokrycie ubezpieczeniowe na warunkach takich jak te przyznane Sace BT zostałyby odrzucone.
Po czwarte, wynik postępowania dowodowego nie przemawia w żaden sposób za przyjęciem zawartego w motywie 128 zaskarżonej decyzji twierdzenia Komisji, zgodnie z którym reasekurator prywatny nigdy nie zgodziłby się pokryć tak dużej części ubezpieczenia reasekuracyjnego na takich samych warunkach jak te przyznane Sace BT przez SACE. Jak bowiem zostało wspomniane w motywie 179 zaskarżonej decyzji, podjęta przez SACE decyzja o wzięciu na siebie tej części pokrycia została oparta na analizie ryzyk/zwrotów z dnia 19 marca 2009 r., dokonanej przez dział zarządzania ryzykiem tej spółki na podstawie oceny sporządzonej przez brokera ubezpieczeniowego AON Re Global, który uznał umowę reasekuracji XoL Sace BT za rentowną.
Po piąte, zgodnie z większością doktryny ekonomicznej oraz praktyką stosowaną przez największych prowadzących działalność na rynku międzynarodowym ubezpieczycieli wysokość stawek reasekuracyjnych nie jest uzależniona jedynie od poziomu ponoszonego ryzyka. Co więcej, jedyna podjęta przez reasekuratorów XoL decyzja dotyczyła części ryzyka, którą mieliby oni reasekurować. Jeśli chodzi o pobieraną opłatę, jej wysokość była uprzednio dyskutowana w ramach procesu negocjacyjnego prowadzonego pomiędzy zbywającym, brokerami i reasekuratorami i nie była ona zróżnicowana dla poszczególnych reasekuratorów czy też części przyjmowanych ryzyk.
Po szóste, skarżące kwestionują poczynione przez Komisję w motywie 130 zaskarżonej decyzji twierdzenie, zgodnie z którym reasekuracja udzielona przez SACE przysporzyła w istocie korzyści spółce Sace BT, pozwalając jej na zwiększenie zdolności do udzielania ubezpieczenia kredytów, nie narażając jednocześnie jej własnego kapitału na większe ryzyko czy też nie zmuszając jej do ponoszenia z tytułu wynagrodzenia za pokrycie takiej części reasekuracji opłaty o co najmniej 10% wyższej niż wynagrodzenie pobrane przez innych prywatnych reasekuratorów. Skarżące podnoszą, że skala i wartość umów podpisanych w ciągu roku gospodarczego zależą od całokształtu czynników związanych co do zasady z rozwojem przedsiębiorstwa i jego operacyjnych wariantów działania.
Komisja podważa całokształt tej argumentacji.
Aby ustalić, czy spółka SACE działała tak, jak uczyniłby to w podobnej sytuacji reasekurator prywatny, Komisja musi, w świetle dostępnych jej dowodów, sprawdzić, czy przed przyjęciem drugiego środka spółka SACE dokonała odpowiedniej oceny ekonomicznej jego rentowności w świetle przyjmowanych ryzyk.
W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach kontroli pomocy państwa państwo członkowskie winno, z tytułu przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE obowiązku lojalnej współpracy, dostarczyć Komisji dowodów umożliwiających jej wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie tego, czy rozpatrywany środek stanowi pomoc państwa, a Komisja w ramach obowiązku przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania (zob. 95 powyżej) musi starannie przeanalizować dostarczone jej przez to państwo dowody (wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Dunamenti Erőmű/Komisja, T‑179/09,
EU:T:2014:236
, pkt 176). W duchu formalnego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podmioty zainteresowane odgrywają rolę źródła informacji dla Komisji [zob. podobnie wyrok z dnia 31 maja 2006 r., Kuwait Petroleum (Nederland)/Komisja, T‑354/99, Zb.Orz.,
EU:T:2006:137
, pkt 89], w zakresie informacji podanych Komisji do jej wiadomości przez zainteresowanych obowiązek taki spoczywa również na niej.
Komisja w ramach dokonywanej przez siebie oceny zgodności drugiego środka z kryterium prywatnego inwestora wyraźnie nie zajęła w zaskarżonej decyzji stanowiska w kwestii treści powołanego przez skarżące (zob. pkt 107 powyżej) pisma sporządzonego w dniu 19 marca 2009 r. przez dział zarządzania ryzykiem SACE w celu sprawdzenia, czy „szacowana rentowność SACE wynikająca z umowy reasekuracji jest zgodna z podejmowanym ryzykiem”. Pismo to jednak zostało podane przez SACE do wiadomości Komisji podczas postępowania administracyjnego, o czym świadczy motyw 179 zaskarżonej decyzji, w którym jest mowa o tym piśmie i o tym, że na spotkaniu, które odbyło się w dniu 1 kwietnia 2009 r., zarząd SACE zatwierdził zawarcie przez tę spółkę umowy reasekuracji nadwyżki strat Sace BT na kwotę niepokrytą przez reasekuratorów rynkowych.
Pismo z dnia 19 marca 2009 r. ma jednak pewne znaczenie. Z przedstawionej przez strony argumentacji oraz z akt sprawy wynika, że zdaniem skarżących w piśmie z dnia 19 marca 2009 r. oraz w sprawozdaniu brokera ubezpieczeniowego AON Re Global, na którym pismo to zostało oparte, mowa jest jedynie o szacunkach gospodarczych, na których oparła się spółka SACE, przyjmując drugi środek, o którym dyskutowano po raz pierwszy na spotkaniu zarządu SACE, które odbyło się w dniu 11 lutego 2009 r.
Skarżące nie powołują się ponadto na żaden inny dokument, który zostałby przedstawiony zarządowi SACE celem przeanalizowania kwestii uczestnictwa tej spółki w umowie reasekuracji Sace BT.
Niemniej jednak, zważywszy na uwagi przedstawione w trakcie postępowania administracyjnego zarówno przez SACE, jak i przez władze włoskie, a także na treść wspomnianych powyżej pisma z dnia 19 marca 2009 r. i sprawozdania sporządzonego przez AON Re Global, Komisji nie można zarzucać, że w zaskarżonej decyzji nie zajęła ona w kwestii treści tych dokumentów wyraźnego stanowiska, na którym mogłaby oprzeć swą ocenę tego, czy przyznanie drugiego środka poprzedzała uprzednia analiza jego rentowności.
Z jednej strony ani z przedstawionych pokrótce w motywach 68–71 zaskarżonej decyzji uwag skarżących i Republiki Włoskiej, ani ze złożonych przez nie przed Sądem oświadczeń nie wynika bowiem, że podczas postępowania administracyjnego miały one podnieść, iż spółka SACE przeprowadziła na podstawie wspomnianych powyżej dokumentów ex ante analizę rentowności drugiego środka i jego racjonalności gospodarczej. W trakcie postępowania administracyjnego skarżące i Republika Włoska podkreślały fakt, że warunki zaproponowane przez SACE były identyczne jak te zaakceptowane przez prywatnych reasekuratorów uczestniczących w pokrywaniu ubezpieczenia Sace BT.
Z drugiej strony pismo z dnia 19 marca 2009 r. zostało sporządzone przez dział zarządzania ryzykiem SACE, którego zadaniem było sprawdzenie, czy szacowana rentowność reasekuracji Sace BT odpowiada przyjętym ryzykom. Dział ten wydał zaś pozytywną opinię w kwestii podpisania przez SACE tej umowy, opierając się przede wszystkim na sprawozdaniu brokera ubezpieczeniowego AON Re Global z dnia 14 listopada 2008 r. W sprawozdaniu tym zawarte zostały szacunki dokonane dla spółki Sace BT w kontekście jej zamiaru odnowienia umowy reasekuracyjnej na 2009 r., które to szacunki zostały oparte na analizie wpływu wywieranego przez umowę obowiązującą w 2008 r. na aktualne i przyszłe wyniki spółki Sace BT oraz stawiane jej wymagania w zakresie jej własnych środków. W piśmie z dnia 19 marca 2009 r. dział zarządzania ryzykiem SACE nie zaktualizował jednak informacji pochodzących z 2008 r. Ani pismo z 19 marca 2009 r., ani sprawozdanie AON Re Global nie uwzględniają zatem kryzysu finansowego, który dotknął gospodarkę europejską pod koniec 2008 r. i pociągnął za sobą pogorszenie sytuacji gospodarczej w strefie euro w 2009 r. Pismo to nie zawiera ponadto niczego, co pozwalałoby zakładać, że przy ocenie rentowności udziału SACE w pokryciu uwzględniona została wielkość tego udziału, wynosząca 74,15%, i co za tym idzie, skala wystawienia tej spółki na różnego rodzaju ryzyka.
Komisja nie miała zatem obowiązku zajęcia w zaskarżonej decyzji stanowiska w przedmiocie mocy dowodowej pisma z dnia 19 marca 2009 r. i sprawozdania z dnia 14 listopada 2008 r. Wystarczyło jej, że przedstawiła w odpowiedni sposób przyczyny, dla których uznała, że podmioty prywatne nie zaakceptowałby uczestnictwa w drugim środku na warunkach przyznanych przez SACE.
Wynika z tego, że analizując, czy spółka SACE zachowała się tak, jak zachowałby się reasekurator prywatny, Komisja nie dysponowała żadnym odpowiednim dokumentem na piśmie. Należy zatem zadać sobie pytanie dotyczące konsekwencji, jakie należałoby wyciągnąć z braku w przedstawionej Komisji dokumentacji elementów uprzedniej, adekwatnej i udokumentowanej oceny gospodarczej szacowanej rentowności drugiego środka w świetle całokształtu czynników, które wziąłby pod uwagę działający w normalnych warunkach rynkowych reasekurator prywatny.
Zgodnie zaś z orzecznictwem (zob. pkt 97 powyżej) to do państwa członkowskiego lub do danego podmiotu publicznego należy wyjaśnienie, że jego decyzja jest oparta na uprzednich szacunkach gospodarczych porównywalnych z tymi, jakie rozsądny inwestor prywatny znajdujący się w podobnej sytuacji kazałby przeprowadzić przed przyjęciem rozpatrywanego środka, by ustalić przyszłą opłacalność tego rodzaju inwestycji. Dostarczenie w tym celu w trakcie postępowania administracyjnego analiz niezależnych firm konsultingowych zamówionych jeszcze przed przyjęciem danego środka może przyczynić się do wykazania, że państwo członkowskie lub dany podmiot publiczny wdrożyły dany środek, działając jako podmiot rynkowy (zob. podobnie ww. w pkt 97 wyrok Hiszpania i in./Komisja,
EU:T:2014:604
, pkt 49).
Niemniej jednak oceny tych wymaganych od dysponującego pomocą podmiotu gospodarczego szacunków gospodarczych należy dokonywać in concreto, gdyż ich znaczenie może być zmienne w zależności od charakteru i skali ponoszonego ryzyka gospodarczego (zob. pkt 98 powyżej). W niniejszym przypadku ocenę rentowności drugiego środka, polegającego na przeprowadzeniu transakcji handlowej, można zaś przeprowadzić na podstawie względnie ograniczonej analizy z jednej strony przyjętych ryzyk, a z drugiej strony odpowiedniej w stosunku do skali ryzyka opłaty reasekuracyjnej.
W tych okolicznościach, z uwagi na niewątpliwie znaczną, lecz jednak ograniczoną kwotę transakcji, okoliczność polegająca na tym, że spółka SACE nie przedstawiła dowodu przeprowadzenia przez siebie ex ante ekonomicznej oceny tego, czy kwota składki odzwierciedla poziom ponoszonego ryzyka, aby w ten sposób ustalić rentowność pokrycia reasekuracyjnego Sace BT, nie wystarcza sama w sobie, aby uznać, iż spółka SACE nie zachowała się tak, jak zachowałby się postawiony w podobnej sytuacji reasekurator prywatny.
Należy zatem zbadać poszlaki, na których oparła się w zaskarżonej decyzji Komisja, by zarzucić SACE pokrycie części reasekuracji na warunkach finansowych takich samych jak te, które zostały zastosowane przez reasekuratorów prywatnych w odniesieniu do mniejszych ryzyk.
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do tych poszlak, Komisja w szczególności podkreślała, że pomimo szeregu podjętych prób spółka Sace BT nie zdołała uzyskać od reasekuratorów prywatnych pokrycia przekraczającego 25,85% (zob. pkt 101 tiret pierwsze powyżej). Skarżące twierdzą w tym względzie, że odmowę wzięcia przez reasekuratorów w 2009 r., w odróżnieniu od lat poprzednich, pokrycia reasekuracyjnego przekraczającego 25,85% można wytłumaczyć cyklicznymi zmianami skali prowadzonej przez nich działalności w kontekście kryzysu gospodarczego i finansowego, a nie ryzykami powiązanymi z portfelem Sace BT (zob. pkt 104 powyżej).
Należy przyznać, że kryzysowa sytuacja stanowi jednej z czynników, które przyczyniły się do tej odmowy uczestniczenia reasekuratorów prywatnych w reasekuracji Sace BT powyżej progu 25,85% (zob. pkt 100 powyżej), i podnieść, iż kryzys ten wywierał wpływ na warunki rynkowe i zwiększał ryzyko wystąpienia szkody u wszystkich podmiotów, w tym również u SACE, i to pomimo podnoszonych przez skarżące solidnych podstaw finansowych tej spółki i jej podlegającej pozytywnym zmianom działalności. W tym zaś kontekście kryzys i podnoszone ograniczenie oferty reasekuracyjnej mogły jedynie przyczynić się do zwiększenia uwagi, z jaką racjonalny podmiot gospodarczy szacuje przyjmowane ryzyka i rentowność danej transakcji. W tym względzie skarżące nie zakwestionowały zawartego w pkt 128 zaskarżonej decyzji twierdzenia Komisji, zgodnie z którym kryzys finansowy doprowadził do zaostrzenia warunków reasekuracji (zob. pkt 101 tiret drugie powyżej).
Skarżące nie przedstawiły zaś niczego, na czym można by było oprzeć domniemanie, że odmowa ta nie została oparta na dokonanej przez prywatnych reasekuratorów ocenie rentowności ich zwiększonego udziału w reasekuracji Sace BT w kontekście skali ponoszonego przez nich ryzyka. Wprawdzie skarżące twierdzą, że z analizy umów reasekuracyjnych Sace BT na lata 2009–2011 wynika, iż „różni reasekuratorzy mieli taki sam rating kredytowy”, jednak reasekurowane przez różnych ubezpieczycieli części ryzyka wynosiły w 2009 r. 2,5–10% (zob. pkt 100 powyżej), zaś w 2011 r. 5–15%. Tak samo z odpowiedzi udzielonej przez skarżące na pisemne pytanie Sądu wynika, że w latach 2005–2008, kiedy to spółka Sace BT uzyskiwała całość swego pokrycia reasekuracyjnego na rynku, opłata przewidziana w rocznych umowach w przedmiocie reasekuracji wszystkich ubezpieczanych przez Sace BT ryzyk była uiszczana przez tę spółkę różnym reasekuratorom pro rata w stosunku do ich proporcjonalnego udziału w tych umowach. Niemniej jednak w tym okresie stopień pokrycia tych ryzyk przez reasekuratorów prywatnych wahał się pomiędzy 3 a 28%. Te różne stopnie pokrycia przez reasekuratorów prywatnych na tych samych warunkach finansowych są jednak nieporównywalne z wynoszącym 74,15% udziałem SACE w umowie reasekuracji Sace BT na 2009 r. Na podstawie powoływanych przez skarżące wcześniejszych umów ubezpieczeniowych Sace BT nie można wyciągnąć żadnego wniosku co do współzależności, jaką znajdujące się w podobnej sytuacji podmioty prywatne miałyby ustalić pomiędzy poziomem wynagrodzenia a decyzją o udzieleniu pokrycia reasekuracyjne przekraczającego 74%.
W drugiej kolejności, w zakresie dotyczącym kontrowersji w przedmiocie tego, czy spółka SACE udzieliła Sace BT spornego pokrycia reasekuracyjnego celem „zaradzenia brakowi zdolności reasekuracyjnej” na rynku, jak stwierdzono w powołanym przez Komisję protokole ze spotkania zarządu SACE, które odbyło się w dniu 26 maja 2009 r., czy też, jak twierdzą skarżące, z perspektywy wzajemnych zysków (zob. pkt 105 powyżej), należy przede wszystkim przypomnieć, że strony są zgodne co do tego, iż spółka Sace BT nie zdołała uzyskać na rynku pokrycia wynoszącej 74,15% części reasekuracji na warunkach finansowych takich samych jak te zaakceptowane przez SACE (zob. pkt 100 powyżej).
Następnie należy przypomnieć, że ani z akt sprawy, ani z dokumentów podanych do wiadomości Komisji w trakcie postępowania administracyjnego i przedstawionych przez skarżące przed Sądem na jego żądanie nie wynika, iż drugi środek został przyjęty ze względu na jego rentowność dla SACE. Chodzi tu w szczególności o protokół ze spotkania zarządu SACE z dnia 11 lutego 2009 r., na którym po raz pierwszy dyskutowano udział SACE w umowie reasekuracji Sace BT na 2009 r., a także o protokół ze spotkania tego zarządu z dnia 1 kwietnia 2009 r., na którym zatwierdzono przyjęcie tego drugiego środka, a także o dokumenty przedstawione temu zarządowi na tych dwóch spotkaniach. Z protokołu ze spotkania zarządu z dnia 1 kwietnia 2009 r., w którym zaprotokołowano zatwierdzenie udziału SACE w umowie reasekuracji Sace BT w części, która nie została zaakceptowana przez reasekuratorów prywatnych, za to na takich warunkach, jakie zostały przyjęte przez nich dla mniejszego ryzyka, wynika bowiem, że decyzja w przedmiocie tego udziału została podjęta, ze względu na „[ówczesną] niekorzystną koniunkturę”, aby umożliwić spółce Sace BT utrzymanie jej zdolności do udzielania ubezpieczeń, zwłaszcza małym i średnim przedsiębiorstwom. Ponadto ani protokół ze spotkania zarządu SACE, które odbyło się w dniu 26 maja 2009 r. – w którym to protokole mowa jest o „udziale SACE w programie reasekuracji Sace BT zgodnie z uchwałami tego zarządu z dnia 11 lutego i 1 kwietnia 2009 r.” – ani dokumenty przedstawione temu zarządowi na tym spotkaniu nie zawierają informacji dotyczących w szczególności liczby szkód odnotowanych przez Sace BT od początku 2009 r. (zob. pkt 134 poniżej), na podstawie których to informacji można by było założyć, że przy podpisywaniu tej umowy na rzecz Sace BT w dniu 5 czerwca 2009 r. wzięto pod uwagę rentowność, jaką miało dla SACE sporne pokrycie reasekuracyjne.
W trzeciej kolejności, aby wykazać, że opłata uiszczona przez Sace BT była nieadekwatna w stosunku do ponoszonego przez SACE ryzyka, Komisja w motywie 128 zaskarżonej decyzji twierdzi, iż skala strat poniesionych przez Sace BT w 2008 r., rzędu 29,5 mln EUR, wiązała się z wyższym ryzykiem w zakresie reasekuracji.
W tym względzie skarżące nie kwestionują wspomnianej w przypisie 101 do motywu 128 zaskarżonej decyzji okoliczności, że – zgodnie z przedstawionym przez Komisję na żądanie Sądu protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu 11 listopada 2010 r. przez Istituto per la vigilanza sulle assicurazione private (ISVAP, organ administracyjny właściwy do sprawowania nadzoru nad włoskimi ubezpieczeniami prywatnymi) w pomieszczeniach Sace BT – wielu z biorących udział w dyskusjach nad odnowieniem reasekuracji Sace BT reasekuratorów prywatnych wyraziło swe wątpliwości dotyczące sytuacji, w której znajduje się to przedsiębiorstwo. Jeden z tych reasekuratorów wyjaśnił swoją odmowę uczestnictwa w umowie reasekuracji nadwyżki strat z 2009 r. w szczególności wysokim odsetkiem szkód, jakie wystąpiły w ciągu dwóch ostatnich lat, oraz ceną tego programu. Ponadto na rozprawie Komisja wskazała wyraźnie, bez sprzeciwu ze strony skarżących i Republiki Włoskiej, na istnienie związku pomiędzy z jednej strony ryzykiem ponoszonym przez reasekuratorów, a z drugiej strony trudnościami finansowymi, jakim musiała stawić czoła spółka Sace BT w 2008 r. ze względu na spowodowany kryzysem wzrost liczby szkód.
Prawdą jest, że na rozprawie skarżące i Republika Włoska wskazały w tym względzie, iż w momencie objęcia przez SACE części pokrycia reasekuracyjnego Sace BT w dniu 5 czerwca 2009 r. nie doszło jeszcze do wystąpienia żadnej szkody. Niemniej jednak ani z akt sprawy, ani z przedstawionych przez skarżące dowodów nie wynika, by ten brak szkód w pierwszym półroczu 2009 r. i w dwóch następujących po nim miesiącach został wzięty pod uwagę przez zarząd SACE przy zatwierdzaniu przezeń drugiego środka w dniu 1 kwietnia 2009 r. czy też przy podpisywaniu umowy w dniu 5 czerwca 2009 r., jak zostało to wskazane w pkt 129 powyżej.
Ponadto nie zostało ustalone – a skarżące i Republika Włoska bynajmniej tak nie twierdzą – że ten brak występowania szkód przez objęciem spornym pokryciem reasekuracyjnym w dniu 5 czerwca 2009 r. został podany do wiadomości Komisji w trakcie postępowania administracyjnego celem uzasadnienia przyjęcia drugiego środka. Zgodnie zaś z orzecznictwem (ww. w pkt 83 wyrok z dnia 25 czerwca 2008 r., Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Komisja,
EU:T:2008:222
, pkt 56; zob. także podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in., C‑341/06 P i C‑342/06 P, Zb.Orz.,
EU:C:2008:375
, pkt 144; ww. w pkt 95 wyrok Komisja/Scott,
EU:C:2010:480
, pkt 91) zgodność z prawem zaskarżonej decyzji powinna być oceniana w świetle informacji, którymi Komisja mogła dysponować w momencie jej wydania. Tak więc ze względu na to, że skarżące i Republika Włoska nie podały w trakcie postępowania administracyjnego tych danych do wiadomości Komisji, nie mogą one w celu zakwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem powoływać się na to, iż w trakcie pięciu miesięcy poprzedzających objęcie spornego pokrycia reasekuracyjnego na rzecz Sace BT nie odnotowano wystąpienia żadnej szkody, efektem czego ponoszone przez SACE ryzyko było niższe (zob. podobnie wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r., Niderlandy/Komisja, C‑382/99, Rec,
EU:C:2002:363
, pkt 76). Ponadto Komisja w każdym razie na rozprawie słusznie podniosła, że nowy argument o braku wystąpienia szkód w pierwszym półroczu 2009 r. został zgłoszony po raz pierwszy na rozprawie i jest niedopuszczalny w zastosowaniu art. 48 § 2 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Argumentu tego nie można bowiem uznać za rozwinięcie zawartego w skardze niejasnego i ogólnikowego twierdzenia skarżących o „korzystnych dla reasekuratorów zmianach” portfela Sace BT (zob. pkt 104 powyżej).
Wreszcie, zgodnie z orzecznictwem, powołane przez SACE w trakcie postępowania administracyjnego i dotyczące przeszłych faktów stwierdzenie, zgodnie z którym drugi środek w rzeczywistości pozwolił tej spółce na osiągnięcie w 2009 r. znacznego zysku ze względu na to, że nie odnotowano żadnej szkody w odniesieniu do pobranych opłat na kwotę 1,56 mln EUR, jest pozbawione znaczenia dla sprawy ze względu na to, że dotyczy ono sytuacji, która nastąpiła już po przyjęciu drugiego środka (zob. pkt 93 powyżej).
W czwartej kolejności w motywie 128 zaskarżonej decyzji in fine Komisja podnosi, że przydział tak dużej części reasekuracji jednej spółce mógł być niezgodny z ogólnymi zasadami reasekuracji, jak zresztą zostało to podniesione przez ISVAP w protokole kontroli przeprowadzonej w pomieszczeniach Sace BT w dniu 11 listopada 2010 r. W tym względzie z udzielonych przez skarżące wyjaśnień oraz z tego protokołu wynika, że w swej uchwale z dnia 22 kwietnia 2008 r. zarząd spółki Sace BT zadecydował, iż liczba reasekuratorów uczestniczących w jej umowie reasekuracyjnej winna być tego rzędu, aby zapewnić odpowiednie rozłożenie pomiędzy nimi ryzyka, a żaden z nich nie powinien być zmuszony do pokrywania części reasekuracji przekraczającej 25%. Świadczy to o tym, że spółka Sace BT zwróciła się w 2009 r. do swej spółki dominującej, ponieważ pomimo szeregu prób nie zdołała uzyskać od reasekuratorów prywatnych pokrycia przekraczającego 25,85%.
Okoliczności te świadczą o braku racjonalności ekonomicznej podjętej przez SACE decyzji o zaoferowaniu jej spółce zależnej pokrycia odpowiadającego niemal trzykrotności ustalonego przez ISVAP i określonego przez Sace BT pułapu 25%, tym bardziej że w praktyce spółka SACE nigdy wcześniej nie proponowała zawarcia umowy reasekuracyjnej, mimo iż art. 6 ust. 4 jej statutu daje jej taką możliwość, pod warunkiem że umowy te są zawierane na warunkach rynkowych (zob. pkt 106 powyżej).
W piątej kolejności należy odrzucić twierdzenia skarżących odnoszące się do tego, czy podjęta przez prywatnych reasekuratorów decyzja o podpisaniu umowy reasekuracyjnej oraz wielkość ich udziału w tej umowie są uzależnione w szczególności od poziomu wynagrodzenia zaproponowanego z tytułu skali ponoszonego ryzyka (zob. pkt 108 powyżej). Przede wszystkim proces negocjacji warunków finansowych zaproponowanych w umowie reasekuracyjnej nie oznacza w żaden sposób, że wynegocjowany i określony następnie w umowie reasekuracyjnej poziom wynagrodzenia jest bez znaczenia dla podejmowanej przez prywatnych reasekuratorów decyzji o przystąpieniu do tej umowy czy też dla części ryzyka, którą są oni gotowi ponieść w odpowiednim przypadku. Ponadto w odniesieniu do procesu prawnego, który mógłby pozwolić reasekuratorowi takiemu jak SACE na uzyskanie, w zamian za objęcie części pokrycia reasekuracyjnego Sace BT, wynagrodzenia przewyższającego to pierwotnie przewidziane w umowie reasekuracyjnej na 2009 r., w której łączny udział reasekuratorów prywatnych wyniósł 25,85%, Komisja w odpowiedzi na zadane przez Sąd podczas rozprawy pytanie Sądu wskazała, że wspomniana powyżej umowa reasekuracyjna Sace BT obejmowała jedynie 25% reasekurowanych ryzyk. Ani skarżące, ani Republika Włoska nie zakwestionowały na rozprawie, że można zatem było przystąpić do ponownych negocjacji kolejnej umowy reasekuracyjnej przewidującej inną stawkę wynagrodzenia w odniesieniu do pozostałej części pokrycia reasekuracyjnego Sace BT na 2009 r.
Następnie podniesiony przez skarżące argument, zgodnie z którym według panującej doktryny ekonomicznej wysokość przewidzianych w umowie reasekuracyjnej stawek jest uzależniona od szeregu czynników, takich jak aktualna sytuacja na rynku czy też skłanianie się podmiotów rynkowych do uprzywilejowywania pewnych rodzajów ryzyk, nie oznacza wcale, że skala ponoszonego ryzyka stanowi czynnik, który można pominąć przy ustalaniu wysokości przewidzianych w umowie reasekuracyjnej stawek.
Wreszcie na podstawie przedstawionego przez skarżące (zob. pkt 108 powyżej) argumentu dotyczącego praktyki stosowanej przez największych prowadzących działalność na rynku międzynarodowym ubezpieczycieli nie można ustalić, że w okolicznościach niniejszego przypadku można pominąć wzajemną zależność, jaka zachodzi pomiędzy poziomem ponoszonych ryzyk i poziomem wynagrodzenia. Z jednej strony argument ten opiera się na piśmie, jakie w dniu 18 kwietnia 2013 r. spółka AON Benfield Italia SpA Insurance & Reinsurance Brokers skierowała do Sace BT, oznajmiając, iż „na podstawie [swego] doświadczenia wiodącego brokera reasekuracyjnego [spółka ta może] potwierdzić, że w zasadzie koszt (wynagrodzenia) w umowie proporcjonalnej lub XL jest uzależniony od wielkości udziału (i inwestycji)”. Z drugiej strony skarżące podnoszą, że drugi środek przypomina nierzadkie przypadki wzięcia na siebie znacznej, przekraczającej 50%, części ryzyka przez spółki wiodące danej grupy.
Niewątpliwie wspomniane powyżej pismo, choć zostało wysłane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, oparte jest na informacjach dostępnych w momencie wydawania drugiego środka. Niemniej jednak ani treść tego pisma, ani argument dotyczący spółek wiodących danej grupy nie odnoszą się konkretnie do umowy reasekuracji nadwyżki strat. Dowody te, ze względu na ich ogólny charakter, nie umożliwiają potwierdzenia za ich pomocą twierdzeń Komisji opartych, w świetle posiadanych przez nią informacji, na kontekście niniejszego sporu, charakteryzującego się między innymi udzieloną przez prywatnych reasekuratorów odmową uczestniczenia na szerszą skalę w umowie reasekuracji Sace BT, oraz na nieproporcjonalnym stosunku pomiędzy wysokością opłaty a poziomem ponoszonego ryzyka w kontekście skali udziału, jaki spółka SACE miała w pokryciu reasekuracyjnym.
W szóstej kolejności, wbrew temu, co twierdzą skarżące (zob. pkt 109 powyżej), objęcie przez SACE pokrycia reasekuracyjnego na rzecz Sace BT na warunkach cenowych innych niż te wynikające z gry rynkowej stanowi samo w sobie korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Skarżące nie kwestionują ponadto, że sama spółka SACE w trakcie postępowania administracyjnego przyznała, iż to pokrycie reasekuracyjne umożliwiło spółce Sace BT zwiększenie jej zdolności do udzielania ubezpieczenia kredytów. Ponadto argumentacja skarżących, zgodnie z którą brak jest proporcjonalnego i dającego się wyrazić w liczbach związku pomiędzy reasekurowaną częścią działalności i wykorzystaną zdolnością udzielania kredytów, nie ma nic wspólnego z przedstawionym w motywie 130 zaskarżonej decyzji twierdzeniem Komisji, zgodnie z którym w braku takiego pokrycia spółka Sace BT, aby otrzymać reasekurację, musiałaby albo pokrywać rozpatrywane straty ze środków własnych, albo zaoferować składkę wyższą o co najmniej 10%. Skarżące nie mają zatem podstaw, aby zarzucać Komisji, że ta nie ustaliła, jaką zdolność do udzielania ubezpieczenia kredytów miałaby spółka Sace BT w braku udzielenia przez SACE pokrycia reasekuracyjnego, skoro przysporzona spółce Sace BT korzyść, której nie otrzymałaby ona w normalnych warunkach rynkowych, polegała właśnie na przyznaniu SACE preferencyjnych warunków cenowych.
Uwzględniając całokształt powyższych względów, należy stwierdzić, że z uwagi na informacje, jakimi Komisja dysponowała w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, mogła ona słusznie stwierdzić, iż drugi środek został przyjęty na rzecz Sace BT na preferencyjnych warunkach cenowych, a przysporzona w ten sposób tej spółce korzyść polegała na różnicy między opłatą z tytułu reasekuracji, którą pobrałby prywatny reasekurator za tak dużą część reasekuracji, a opłatą zastosowaną przez SACE.
W tych okolicznościach należy oddalić jako nieskuteczne podniesione przez skarżące na etapie repliki argumenty zmierzające do podważenia dokonanego w motywie 129 zaskarżonej decyzji twierdzenia Komisji, zgodnie z którym – aby sprawdzić, czy prywatna spółka dominująca zaakceptowałaby udzielenie swej spółce zależnej pokrycia reasekuracyjnego na preferencyjnych w stosunku do cen rynkowych warunkach, w sytuacji gdy ta spółka zależna nie uzyskałaby tego pokrycia po zaproponowanej cenie – zawarcie umowy reasekuracji należy analizować łącznie z kwestią zastrzyków kapitałowych.
– W przedmiocie zarzucanego braku uzasadnienia dokonanej oceny kwoty pomocy państwa
W zakresie dotyczącym metody przyjętej przez Komisję w celu ustalenia podlegającej odzyskaniu kwoty pomocy instytucja ta ograniczyła się do stwierdzenia w motywie 128 zaskarżonej decyzji, iż „[z]godnie z praktyką zastosowaną we wcześniejszych przypadkach Komisja stanęła na stanowisku, że wynagrodzenie z tytułu tak dużej części reasekuracji i ryzyka powinno być co najmniej o 10% wyższe niż wynagrodzenie pobrane przez prywatnych reasekuratorów z tytułu mniejszej części reasekuracji i ryzyka” oraz iż „[w] przypadku kwoty 1,56 mln EUR zapłaconej przez Sace BT na rzecz SACE pomoc wynosi 156000 EUR”. Zaskarżona decyzja powołuje się w tym względzie na decyzję Komisji 2014/532/UE z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie pomocy państwa C 28/10 wdrożonej przez Portugalię na rzecz programu krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych (
Dz.U. 2014, L 244, s. 59
), w której instytucja ta określiła metodę obliczeniową mającą zastosowanie w przypadku kwot pomocy, jakie należy odzyskać, opierając się na racjonalnych założeniach i powszechnej praktyce rynkowej (zwaną dalej „decyzją z dnia 23 listopada 2011 r.”).
Skarżące zarzucają Komisji, że ta nie wyjaśniła powodów, dla których uiszczona przez Sace BT opłata powinna była być o 10% wyższa niż opłata stosowana przez reasekuratorów prywatnych.
Skarżące podnoszą, że aby wykazać, iż uiszczona na rzecz SACE opłata była niewystarczająca w stosunku do opłaty uiszczonej przez Sace BT na rzecz pozostałych uczestników umowy reasekuracji, Komisja ograniczyła się do odesłania do decyzji z dnia 23 listopada 2011 r. Ich zdaniem niezrozumiałe jest uzasadnienie tej decyzji w zakresie dotyczącym teoretycznego ujęcia liczbowego ceny rynkowej pokrycia udzielonego przez państwo jako wynoszącego 110% ceny stosowanej w odniesieniu do każdego klienta przez ubezpieczyciela prywatnego. Ponadto w niniejszym przypadku Komisja nie wyjaśniła powodów, dla których ta metoda obliczeniowa, opracowana na użytek publicznego ubezpieczenia proporcjonalnego, działającego jak mechanizm podziału ryzyka (zwanego „top‑up”) z ubezpieczycielami prywatnymi, i różniąca się całkowicie od reasekuracji nadwyżki strat, może zostać w drodze analogii zastosowana w odniesieniu do drugiego środka. Komisja miała także dopuścić się błędu, uznając, że ustalona w odniesieniu do ubezpieczenia proporcjonalnego zasada pozytywnego sprzężenia zwrotnego pomiędzy skalą ponoszonego ryzyka i wysokością opłaty ma również zastosowanie w przypadku reasekuracji.
Komisja podnosi, że ze względu na trudności towarzyszące ustaleniu kwoty składki, jakiej zażądałyby podmioty prywatne, zastosowała ona ostrożne podejście, ponieważ jedyną pewną daną był fakt odmowy pokrycia przez te podmioty łącznie więcej niż 25,85% ryzyka. Obliczenia, jakie przeprowadzono, aby uzyskać stawkę 10%, zostały dokonane na podstawie przeanalizowanego w decyzji z dnia 23 listopada 2011 r. precedensu portugalskiego, w odniesieniu do którego Komisja opracowała metodę służącą obliczeniu zwiększania składki wraz ze zwiększaniem się ryzyka wynikającym ze zwiększania się jego skali w ramach planu ubezpieczeniowego.
Zasadnicza i jedyna mająca znaczenie różnica między tymi sprawami polega na tym, że spółka SACE nie tylko udzieliła dodatkowej ochrony ubezpieczenia kredytu („top‑up”), aby pokryć część ryzyka niepokrytą przez podmioty rynkowe, lecz także przyjęła na siebie określoną w procentach część ryzyka znacznie przewyższającą tę zaakceptowaną przez podmioty prywatne, z których największy zdecydował się przyjąć na siebie 10% ryzyka.
Zgodnie z orzecznictwem, jeśli Komisja podejmuje decyzję nakazującą odzyskanie określonej kwoty, musi ona, zgodnie z ciążącym na niej obowiązkiem starannego i bezstronnego badania akt sprawy, określić, na tyle dokładnie, na ile umożliwiają to okoliczności sprawy, wartość pomocy, z jakiej skorzystało przedsiębiorstwo (ww. w pkt 112 wyrok Dunamenti Erőmű/Komisja,
EU:T:2014:236
, pkt 177).
Ponadto uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Ten wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma natomiast wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi rzeczonego art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 8 września 2011 r., Komisja/Niderlandy, C‑279/08 P, Zb.Orz.,
EU:C:2011:551
, pkt 125 i przytoczone tam orzecznictwo).
Aby ustalić tę kwotę pomocy w niniejszym przypadku, Komisja ograniczyła się do odesłania w spornej decyzji do swej „praktyki decyzyjnej”, która z kolei ogranicza się do decyzji z dnia 23 listopada 2011 r.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem pojęcie pomocy państwa jest pojęciem natury prawnej i powinno być interpretowane na podstawie obiektywnych elementów. Uznanie danego środka za pomoc państwa nie może zatem zależeć od subiektywnej oceny Komisji i należy je przeprowadzać niezależnie od jakiejkolwiek wcześniejszej, choćby nawet ustalonej, praktyki administracyjnej tej instytucji (zob. ww. w pkt 97 wyrok Hiszpania i in./Komisja,
EU:T:2014:604
, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
Aby zatem ustalić istnienie pomocy, Komisja nie może ograniczyć się do odesłania do „praktyki decyzyjnej”. Musi ona przeprowadzić, z uwzględnieniem mających zastosowanie przepisów prawa, staranną i bezstronną analizę wszystkich dostępnych jej obiektywnych dowodów. Dotyczy to również sytuacji, gdy Komisja określa kwotę pomocy, której odzyskanie nakazuje. Zatem w niniejszym przypadku Komisja nie mogła się ograniczyć do odesłania do decyzji z dnia 23 listopada 2011 r., lecz musiała przeprowadzić staranne i bezstronne badanie wszystkich dostępnych jej obiektywnych dowodów, aby ustalić, tak dokładnie, jak jest to możliwe, kwotę pomocy.
Ponadto należy podnieść, że w niniejszym przypadku Sąd winien przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale nie jest jego zadaniem rozstrzyganie kwestii, czy Komisja prawidłowo uzasadniła decyzję z dnia 23 listopada 2011 r., jak tego żądają skarżące (zob. pkt 146 powyżej). Wynika z tego, że Komisja nie mogła wywiązać się z ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia, powołując się w niniejszym przypadku jedynie na metodologię opracowaną w innej sprawie i nie załączając jakiegokolwiek dotyczącego jej wyjaśnienia w zakresie możliwości zastosowania tej metodologii do oceny składek reasekuracyjnych uiszczonych przez Sace BT na rzecz SACE w innych okolicznościach faktycznych (zob. pkt 152 i 153 powyżej).
W tym względzie, skoro Komisja zamierzała zaadaptować dla potrzeb niniejszego przypadku metodę obliczania kwoty, jaką należy odzyskać, opracowaną w decyzji z dnia 23 listopada 2011 r., to do niej należało przedstawienie powodów, dla których w niniejszym przypadku uznała tę metodę za właściwą, a także wyjaśnienie, w kontekście informacji zawartych w aktach sprawy, rozumowania towarzyszącego jej stosowaniu.
W tym względzie skarżące słusznie zaś podnoszą, że Komisja ani nie poparła zastosowanej metody dodatkowym wyjaśnieniem, ani też nie uzasadniła w zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem cech charakterystycznych rozpatrywanego w niniejszym przypadku pokrycia reasekuracyjnego nadwyżki szkodowości, tego zaadaptowania metody obliczeniowej opracowanej na użytek publicznego ubezpieczenia proporcjonalnego.
Przede wszystkim niewątpliwie powołany przez Komisję portugalski system ubezpieczania kredytów eksportowych różni się od tego rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Chodzi tu o reasekurację kredytów eksportowych, a nie o reasekurację ubezpieczyciela. Ponadto system portugalski, ustanowiony w odniesieniu do okresu od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. (motyw 23 decyzji z dnia 23 listopada 2011 r.), wpisywał się w kontekst kryzysu finansowego z 2009 r. i nie dotyczył szczególnej sytuacji finansowej poszczególnego ubezpieczyciela takiego jak Sace BT, który poniósł szkody. Przede wszystkim z motywów 20 i 21 decyzji z dnia 23 listopada 2011 r. wynika, że kwota pokryta przez portugalski system ubezpieczania kredytów eksportowych jedynie jako uzupełnienie pokrycia oferowanego przez ubezpieczyciela prywatnego nigdy nie może przekroczyć kwoty pokrywanej przez tego ubezpieczyciela. To w tym właśnie kontekście w motywie 68 decyzji z dnia 23 listopada 2011 r. Komisja zwróciła uwagę na to, że opłaty uiszczone na rzecz ubezpieczycieli publicznych były niższe od tych stosowanych na rynku, podczas gdy zdaniem Komisji opłaty te powinny być, ze względu na wyższy poziom ponoszonego ryzyka, wyższe. W niniejszym przypadku natomiast Komisja zarzuciła spółce SACE, że ta zgodziła się na takie samo wynagrodzenie jak ubezpieczyciele prywatni w odniesieniu do części pokrycia reasekuracyjnego znacznie większej niż ta zaakceptowana przez reasekuratorów prywatnych. Okoliczności tych dwóch spraw są zatem całkowicie różne.
Prawdą jest, że w odpowiedzi na skargę Komisja podniosła, iż różnice pomiędzy tymi dwoma środkami są bez znaczenia, gdyż w obu przypadkach dostarczający dodatkowego pokrycia podmiot publiczny bierze na siebie większą część ryzyka, co zwykle powinno się przekładać na wyższą składkę ubezpieczeniową (zob. pkt 148 powyżej).
Niemniej jednak ani na podstawie tego twierdzenia, ani na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można zrozumieć powodów, dla których, z uwzględnieniem poziomu ryzyka, rynkową cenę przyznanego przez SACE pokrycia reasekuracyjnego należałoby obliczać, stosując tę samą metodę co ta użyta odnośnie do ceny rynkowej pokrycia ubezpieczenia uzupełniającego przyznanego w ramach portugalskiego publicznego systemu ubezpieczania kredytów. Zaskarżona decyzja jest zaś pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie dotyczącym możliwości zaadaptowania w niniejszym przypadku, w całkowicie odmiennym kontekście prawnym, metody obliczeniowej określonej przez Komisję w decyzji z dnia 23 listopada 2011 r. W motywie 128 zaskarżonej decyzji Komisja ogranicza się bowiem do twierdzenia, że „racjonalny inwestor zażądałby opłaty uwzględniającej wyższy poziom przyjętego ryzyka”, a wynagrodzenie to „powinno być co najmniej o 10% wyższe niż wynagrodzenie pobrane przez prywatnych reasekuratorów z tytułu mniejszej części reasekuracji i ryzyka”, i odsyła, bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień, do motywów 68 i 93 decyzji z dnia 23 listopada 2011 r.
Następnie podniesiony przez Komisję argument, zgodnie z którym przyjęta metodologia jest korzystna dla skarżących, nie może zaradzić temu brakowi uzasadnienia. Nie dysponując jasnym i właściwym dla potrzeb niniejszego przypadku wyjaśnieniem, nie można bowiem ocenić, czy zastosowana korekta o 10% jest dla skarżących korzystna, czy nie. Ponadto to do Komisji należy określenie środka zaradczego właściwego do tego, by położyć kres wynikającemu ze stosowania kwestionowanego środka zakłóceniu konkurencji. Do wywiązania się z tego obowiązku nie wystarczy samo tylko odesłanie do metodologii uznanej przez Komisję za korzystną dla beneficjenta.
Wynika z tego, że drugi zarzut winien zostać uwzględniony w zakresie, w jakim dotyczy on niewystarczającego charakteru uzasadnienia dokonanej przez Komisję oceny, zgodnie z którą kwota pomocy wynosi 10% opłaty uiszczonej przez Sace BT na rzecz SACE.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, na dopuszczeniu się błędów w ocenie oraz naruszeń prawa przy stosowaniu kryterium inwestora prywatnego w zakresie dotyczącym środków trzeciego i czwartego
W zaskarżonej decyzji (motywy 132–168) Komisja, opierając się na względach dwojakiego typu, doszła do wniosku, że środki trzeci i czwarty stanowią przyznaną Sace BT korzyść. Przede wszystkim w motywach 135–144 zaskarżonej decyzji stwierdziła ona, że spółka SACE nie zachowała się jak rozważny inwestor prywatny ze względu na to, iż podczas zatwierdzania tych środków nie oceniła tego, czy zapewnienie dodatkowego kapitału było dla niej, jako dla udziałowca, scenariuszem gospodarczo korzystniejszym niż likwidacja podmiotu zależnego. Z tego tylko względu dwa rozpatrywane wkłady kapitałowe powinny zostać zdaniem Komisji uznane za pomoc.
Następnie „celem uzupełnienia” w motywach 145–167 zaskarżonej decyzji Komisja dodatkowo stwierdziła, że dokonujący porównania scenariusza likwidacji Sace BT z obraną drogą wniesienia dalszego kapitału do tej spółki zależnej rozważny inwestor prywatny wolałby raczej pozwolić spółce Sace BT na ogłoszenie upadłości (lub wolałby ją sprzedać, jeśli znalazłby się nabywca), zamiast przystępować do jej dokapitalizowania. Również wynik tej analizy świadczy zdaniem Komisji o tym, że spółka SACE nie zachowała się tak, jak uczyniłby to inwestor prywatny.
Skarżące kwestionują zarówno podnoszone przez Komisję twierdzenie o braku przeprowadzenia uprzedniej analizy gospodarczej, jak i zasadność przeprowadzonej wstecz analizy rentowności środków trzeciego i czwartego.
Należy najpierw przeanalizować podniesioną przez strony argumentację dotyczącą tego, czy spółka SACE, zanim zainwestowała 70 mln EUR w kapitał Sace BT, przeprowadziła odpowiednią analizę rentowności tego środka.
Na wstępie skarżące przypominają, że w szczególności z pkt 27 i 29 komunikatu Komisji w sprawie stosowania art. [107 TFUE] i [108 TFUE] oraz z art. 5 dyrektywy Komisji nr 80/723/EWG w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych w sektorze wytwórczym (
Dz.U. 1993 C 307, s. 3
) wynika, iż przy stosowaniu kryterium inwestora prywatnego prowadzącego działalność w warunkach gospodarki rynkowej Komisja jest zobowiązana do uwzględniania przysługującego temu inwestorowi publicznemu szerokiego zakresu swobodnego uznania i nie może ona wyciągnąć wniosku o istnieniu pomocy, w sytuacji gdy obiektywnie należy uznać, iż ten inwestor publiczny nie miał powodów, by racjonalnie rzecz biorąc, spodziewać się, że rentowność danej inwestycji okaże się do przyjęcia, choćby w długim okresie czasu.
W niniejszym przypadku skarżące zarzucają Komisji, że ta uznała, iż okoliczność znajdowania się w sytuacji kryzysowej pozostaje bez wpływu na sposób, w jaki należy zastosować te kryteria.
Po pierwsze, skarżące podnoszą w tym względzie, że Komisja powinna była przeprowadzić bardziej obiektywne i bardziej starannie dochodzenie w przedmiocie realiów rynkowych oraz sposobu podejmowania decyzji inwestycyjnych przez hipotetycznego udziałowca prywatnego pozostającego pod wpływem „wysokiego poziomu niepewności i pilności” (motyw 166 zaskarżonej decyzji), wynikającego z pogorszenia się sytuacji gospodarczej na świecie począwszy od drugiego półrocza 2007 r.
Po drugie, skarżące twierdzą w tym względzie, że w latach 2008 i 2009, ze względu na znaczne straty poniesione przez szereg przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze ubezpieczania kredytów oraz ograniczoną liczbę potencjalnych nabywców, akcjonariusze wielu spółek, również spoza Włoch, dokonali zastrzyków kapitałowych. Na rozprawie skarżące w szczególności zarzuciły Komisji w tym względzie, że ta nie przeprowadziła dochodzenia, aby porównać, celem zastosowania kryterium inwestora prywatnego, sytuację Sace BT i sytuację, w której znajdowali się inni ubezpieczyciele, w tym również autor wniesionej do tej instytucji skargi, czyli Coface, dokapitalizowany w lipcu 2009 r. i w marcu 2010 r. na kwotę 225 mln EUR, po tym, jak przedsiębiorstwo to poniosło w 2009 r. straty na kwotę 163 mln EUR.
Po trzecie, skarżące kwestionują przyjętą przez Komisję wykładnię ww. w pkt 91 wyroku Komisja/EDF i in. (
EU:C:2012:318
). W pkt 84 tego wyroku podkreślona została konieczność uwzględnienia okoliczności konkretnego przypadku. Przestrzeganie przez inwestora publicznego wymogów określonych w szczegółowym biznesplanie, czy też co najmniej znajomość zaktualizowanych danych finansowych świadczących o tym, że zwrot z danej inwestycji okaże się do przyjęcia pod względem ekonomicznym, winno być oceniane z uwzględnieniem kontekstu kryzysu gospodarczego i niemożności poczynienia wiarygodnych prognoz.
Po czwarte, skarżące zarzucają Komisji przyjęcie w niniejszym przypadku dogmatycznego stanowiska polegającego na porównaniu decyzji inwestora publicznego z decyzjami hipotetycznego inwestora prywatnego, charakteryzującego się zdolnością do przedstawienia z góry uzasadnienia logiki gospodarczej swych decyzji ekonomicznych w drodze opracowania szczegółowych prognoz gospodarczych, szacunków przyszłej rentowności czy też szczegółowych i kompletnych analiz kosztów i zysków, opartych w razie potrzeby na analizach sporządzonych przez konsultantów zewnętrznych. W braku takiej dokumentacji Komisja doszła do wniosku, że rozpatrywana przez nią operacja nie była racjonalna pod względem ekonomicznym.
Takie zaś teoretyczne podejście zwalnia Komisję z przeprowadzenia szczegółowego dochodzenia w przedmiocie „gospodarki rynkowej” i jej funkcjonowania w konkretnym przypadku. W ten sposób Komisja przekształciła zdaniem skarżących kryterium prywatnego inwestora w przepis proceduralny, co jest sprzeczne z wyrażoną w art. 345 TFUE zasadą równości traktowania przedsiębiorstw publicznych i państwowych.
Po piąte, skarżące przyznają, że w zakresie, w jakim ówczesny kontekst nie pozwalał na poczynienie wiarygodnych prognoz, nawet krótkoterminowych, biznesplan Sace BT na lata 2010–2011, na którym oparł się zarząd SACE, obejmował jedynie przewidywania na te dwa lata, zakładające osiągnięcie zrównoważenia budżetu w 2011 r. Niemniej jednak zaskarżona decyzja (motyw 141) jest błędna w zakresie, w jakim Komisja uznała w niej, że SACE w trakcie postępowania administracyjnego nie podała do wiadomości obiektywnych i sprawdzalnych okoliczności uzasadniających pod względem gospodarczym przyjęcie dwóch rozpatrywanych środków.
Po szóste, skarżące twierdzą, że przyjmując środki trzeci i czwarty, kierownictwo SACE dokonało dokładnej i racjonalnej oceny gospodarczej przyszłej rentowności tych inwestycji w oparciu o następujące względy:
—
po założeniu, w ramach strategii mającej na celu dywersyfikację ryzyka objętego ubezpieczeniem grupy, spółki Sace BT w drodze inwestycji początkowej na ponad 100 mln EUR spółka SACE przedłożyła ochronę wartości swego początkowego wkładu w Sace BT nad rozwiązanie polegające na pozwoleniu tej spółce zależnej na upadłość i utratę niemal całości tego wkładu;
—
spółka Sace BT osiągnęła swój pierwszy zysk z działalności publicznej na kwotę 59000 EUR w 2007 r. zgodnie z wcześniejszymi przewidywaniami, a pierwsze straty poniosła dopiero po rozpoczęciu się kryzysu, w kontekście gospodarczym charakteryzującym się w szczególnym sektorze ubezpieczenia kredytów spektakularnym powiększeniem się skali ponoszonych strat i związanym z nim zmniejszeniem się marginesu wypłacalności przedsiębiorstw prowadzących działalność w tym sektorze;
—
w tym kontekście spółka SACE uznała, że niemożność wygenerowania przez Sace BT zysków przed kryzysem, związana z niedawnym wejściem tego przedsiębiorstwa na rynek, nie wynikała z problemów strukturalnych czy też z niewłaściwego zarządu tym przedsiębiorstwem lub „systemowych” problemów typowych dla rynku ubezpieczeń kredytów;
—
spółka SACE uznała zatem za racjonalne niewycofywanie się z projektu dywersyfikacji dopiero co podjętej działalności tylko ze względu na to, że znajdowała się w dolnej części fazy cyklu koniunkturalnego, oraz na okoliczność, że inwestycja nie rozwinęła się jeszcze w pełni;
—
rozpatrywany wkład kapitałowy, który powinien był przywrócić równowagę finansową przedsiębiorstwa i zapewnić mu płynność, powinien, zgodnie z włoskim uregulowaniem sektorowym, umożliwić Sace BT osiągnięcie odpowiedniej rentowności wraz z powrotem sytuacji makroekonomicznej do normalności i wprowadzeniem w życie drakońskich środków restrukturyzacji personelu począwszy od stycznia 2009 r. – a nie, jak twierdzi Komisja w odpowiedzi na skargę, w grudniu 2009 r. – w ramach przeglądu biznesplanu na lata 2010–2011;
—
przeanalizowana możliwość przeprowadzenia upadłości Sace BT na warunkach rynkowych została odrzucona jako najmniej korzystna opcja. Interwencje w kapitał Sace BT odpowiadały bowiem 17,8% osiągniętych przez SACE w 2009 r. zysków (oraz około 1,3% kapitału zakładowego). Upadłość oznaczałaby natomiast ruinę gospodarczą, ponieważ zostałaby zinterpretowana jako symptom kryzysu toczącego potajemnie wewnętrzne finanse udziałowca, co z kolei pociągnęłoby za sobą pogorszenie się wizerunku spółki SACE i naraziłoby ją na całkowitą utratę wartości lub pogorszenie się jej notowań o wartości przekraczającej kwotę około 24 mln EUR, ile szacunkowo wynosił kapitał Sace BT w końcu roku gospodarczego 2009 r.
Komisja podważa całokształt tej argumentacji.
Stanowisko stron odbiega od tego, co jest wymagane w zakresie dotyczącym elementów uprzedniej oceny gospodarczej rentowności inwestycji, której musi dokonać dany inwestor publiczny. W pierwszej kolejności należy zatem przeanalizować, czy wydając zaskarżoną decyzję, Komisja dopuściła się w tym względzie naruszenia prawa (zob. pkt 177–189 poniżej), a następnie, w drugiej kolejności, sprawdzić, czy Komisja dopuściła się błędu w ocenie, uznając, że środki trzeci i czwarty nie spełniają kryterium inwestora prywatnego (zob. pkt 190–199 poniżej).
W pierwszej kolejności w odniesieniu do kryterium inwestora prywatnego skarżące przyznają, że na inwestorze publicznym ciąży obowiązek udowodnienia, iż przeprowadził on ocenę gospodarczą przysporzenia korzyści jeszcze przed tym przysporzeniem lub równocześnie z nim. Niemniej jednak twierdzą one, że w kontekście poważnego kryzysu gospodarczego racjonalny inwestor prywatny może dokonać uprzednich, dokładnych i racjonalnych szacunków gospodarczych, jeśli nie może się oprzeć na analizie przyszłej rentowności.
W tym względzie należy przypomnieć, że celem zastosowania kryterium inwestora prywatnego elementy uprzedniej oceny gospodarczej decyzji o dokonaniu inwestycji, której to oceny musi dokonać dany inwestor publiczny, należy oceniać, przyjmując za punkt odniesienia oceny ekonomiczne, które przeprowadziłby, w świetle dostępnych informacji i przewidywalnych zmian, przed dokonaniem tego rodzaju inwestycji, znajdujący się w podobnej sytuacji racjonalny inwestor prywatny. Treść i stopień dokładności takich ocen mogą zatem być uzależnione w szczególności od okoliczności danego przypadku, sytuacji rynkowej i koniunktury gospodarczej (zob. pkt 98 powyżej).
W kontekście kryzysu gospodarczego oceny elementów takich uprzednich szacunków gospodarczych należy dokonywać z uwzględnieniem, w odpowiednim przypadku, niemożności przewidzenia w szczegółowy i wiarygodny sposób rozwoju sytuacji gospodarczej oraz wyników, jakie będą mogły osiągnąć poszczególne podmioty gospodarcze. W takich okolicznościach brak opracowania przez spółkę zależną szczegółowego biznesplanu zawierającego dokładne i wyczerpujące szacunki jej przyszłej rentowności oraz szczegółowe analizy przyszłych kosztów i zysków nie pozwala sam w sobie na wyciągnięcie na tej podstawie wniosku, że inwestor publiczny nie zachował się tak, jak uczyniłby to inwestor prywatny.
Nie można ponadto wykluczyć, że w ramach zakresu swobodnego uznania przysługującego racjonalnemu inwestorowi prywatnemu przy dokonywaniu uprzedniej oceny gospodarczej rentowności danej inwestycji (zob. pkt 188 poniżej) inwestor taki uznałby, podobnie jak SACE, że trudności, w jakich znalazła się jego spółka zależna, wynikają nie z problemów strukturalnych czy też z niewłaściwego zarządu, lecz z gospodarczych problemów nieodłącznie związanych z danym rynkiem (zob. pkt 174 powyżej), i oparłby się w szczególności na prognozach stopniowej poprawy sytuacji gospodarczej. Niemniej jednak nawet w takim przypadku racjonalny inwestor prywatny pozbawiony możliwości dokonania szczegółowych i wyczerpujących prognoz nie zdecydowałby się na wykonanie dodatkowych zastrzyków kapitałowych na rzecz ponoszącej już znaczne straty spółki zależnej, nie przeprowadzając uprzednio choćby przybliżonych ocen umożliwiających mu określenie na ich podstawie prawdopodobieństwa osiągnięcia przyszłych zysków; inwestor taki nie zrezygnowałby z rozważenia różnego rodzaju scenariuszy i opcji rozwoju sytuacji, w tym także, w odpowiednim przypadku, opcji polegającej na zbyciu spółki zależnej czy też postawieniu jej w stan upadłości.
Niewątpliwie zgodnie z orzecznictwem przy ocenie tego, czy dokonana przez inwestora publicznego interwencja w kapitał danego przedsiębiorstwa jest zgodna z kryterium inwestora prywatnego, zachowanie inwestora prywatnego, z którym należy porównać zachowanie tego inwestora publicznego, niekoniecznie musi być zachowaniem zwykłego inwestora lokującego kapitały celem osiągnięcia ich mniej lub bardziej krótkoterminowej rentowności. Musi to być co najmniej zachowanie charakterystyczne dla prywatnego holdingu czy też prywatnej grupy przedsiębiorstw, które prowadzą politykę strukturalną, globalną lub sektorową, kierując się perspektywami długoterminowymi (wyrok z dnia 21 marca 1991 r., Włochy/Komisja, C‑305/89, Rec,
EU:C:1991:142
, pkt 20; ww. w pkt 97 wyrok Hiszpania i in./Komisja,
EU:T:2014:604
, pkt 41).
Niemniej jednak brak możliwości dokonania szczegółowych i wyczerpujących prognoz nie może zwolnić publicznego inwestora z obowiązku przeprowadzenia uprzedniej odpowiedniej oceny rentowności jego inwestycji, która to ocena byłaby porównywalna z tą, którą przeprowadziłby w świetle dostępnych i przewidywalnych elementów znajdujący się w podobnej sytuacji racjonalny inwestor prywatny (zob. pkt 180 powyżej). W tym względzie Komisja słusznie podnosi, że skoro państwo członkowskie nie przedstawiło jej zażądanych elementów uprzednich szacunków gospodarczych, nie ma ona obowiązku przeprowadzania dodatkowych analiz (zob. pkt 97 powyżej).
Powoływana przez skarżące (zob. pkt 169 powyżej) okoliczność polegająca na tym, że w rozpatrywanym okresie wiele prywatnych przedsiębiorstw ubezpieczeniowych zostało dokapitalizowanych celem pokrycia poniesionych przez nie wskutek kryzysu strat, nie mogła zatem zwolnić inwestora publicznego takiego jak SACE z ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia ex ante oceny przyszłej rentowności działań jego spółki zależnej i dostarczenia Komisji elementów takiej dokonanej uprzednio oceny (zob. pkt 182 powyżej). Nie można ponadto wykluczyć tego, że wspomniane operacje dokapitalizowania również stanowiły pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Komisja nie miała zatem obowiązku porównywania sytuacji Sace BT z sytuacją, w której znajdowali się inni ubezpieczyciele.
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji Komisja ograniczyła się do zastosowania utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z którym, podczas gdy to do tej instytucji należy zastosowanie kryterium inwestora prywatnego i zwrócenie się do państwa członkowskiego o dostarczenie jej w tym celu wszelkich mających znaczenie informacji, do państwa członkowskiego, czy też, w odpowiednim przypadku, do danego podmiotu publicznego należy dostarczenie elementów świadczących o przeprowadzeniu uprzedniej oceny gospodarczej rentowności rozpatrywanego środka, która to ocena byłaby porównywalna z tą, jaką sporządziłby w podobnej sytuacji inwestor prywatny (zob. pkt 96, 97 i 112 powyżej).
Wbrew temu, co twierdzą skarżące (zob. pkt 171 i 172 powyżej), wymóg ten nie stanowi bynajmniej przepisu proceduralnego i nie przenosi ciążącego na Komisji ciężaru dowodu istnienia pomocy państwa, lecz jedynie nakłada na danego inwestora publicznego obowiązek dostarczenia tej instytucji elementów, które są konieczne do tego, aby mogła ona sprawdzić, czy podejście tego przedsiębiorstwa publicznego było porównywalne z zachowaniem racjonalnego inwestora prywatnego, który w świetle dostępnych informacji i przewidywalnych zmian dokonałby uprzedniej oceny gospodarczej, właściwej ze względu na charakter, złożoność, wagę i kontekst danej operacji (zob. pkt 178 i 179 powyżej).
Jeśli jednak przedsiębiorstwo publiczne dostarcza Komisji elementów wymaganego rodzaju, to instytucja ta musi dokonać całościowej oceny uwzględniającej, oprócz dostarczonych przez to przedsiębiorstwo informacji, również wszystkie inne istotne czynniki umożliwiające ustalenie, czy rozpatrywany środek jest zgodny z kryterium prywatnego inwestora. Dane przedsiębiorstwo publiczne ma zatem możliwość przedstawienia w trakcie postępowania administracyjnego dodatkowych dowodów, pochodzących już z okresu po przyjęciu środka, lecz opierających się na elementach, które były dostępne w momencie jego przyjmowania, oraz na przewidywalnych wówczas prognozach.
W tych okolicznościach należy oddalić podniesione przez skarżące argumenty oparte z jednej strony na zasadzie równości traktowania podmiotów prywatnych i publicznych, a z drugiej strony na przysługującym prywatnemu inwestorowi zakresie swobodnego uznania (zob. pkt 166 i 172 powyżej). Po pierwsze, ze względu na to bowiem, że celem ustanowienia wymogu przeprowadzenia uprzedniej oceny gospodarczej jest jedynie dokonanie porównania zachowania się danego przedsiębiorstwa publicznego z zachowaniem znajdującego się w podobnej sytuacji rozsądnego inwestora prywatnego, wymóg ten jest zgodny z zasadą równości traktowania podmiotów prywatnych i publicznych, a dokonywane przez państwo członkowskie w warunkach odpowiadających rynkowym inwestycje w działalność gospodarczą danego przedsiębiorstwa oraz w oddany przez państwo do dyspozycji tego przedsiębiorstwa kapitał nie mogą efektem tego zostać uznane za pomoc państwa (ww. w pkt 97 wyrok Hiszpania i in./Komisja,
EU:T:2014:604
, pkt 79).
Po drugie, w ramach przyznanego publicznemu inwestorowi w orzecznictwie zakresu swobodnego uznania inwestor ten nie może zostać zwolniony z obowiązku przeprowadzenia odpowiedniej uprzedniej oceny gospodarczej. Niewątpliwie można wprowadzić rozróżnienie między szacowaniem prawdopodobnej stopy zwrotu z projektu, gdzie inwestor publiczny dysponuje pewnym zakresem uznania, a badaniem, które inwestor ten przeprowadza w celu ustalenia, czy zwrot wydaje mu się wystarczająco wysoki, aby zrealizować daną inwestycję, i w przypadku którego zakres uznania jest mniej szeroki, ponieważ można porównać daną transakcję z innymi możliwościami ulokowania kapitału przeznaczonego na inwestycję (ww. w pkt 97 wyrok Hiszpania i in./Komisja,
EU:T:2014:604
, pkt 71). Niemniej jednak swobodne uznanie, jakim dysponuje inwestor publiczny w zakresie dotyczącym oszacowania prawdopodobnego zwrotu z projektu, nie może go zwolnić z obowiązku dokonania gospodarczej oceny opierającej się na analizie dostępnych informacji i przewidywalnych zmian, która byłaby właściwa ze względu na charakter, złożoność, wagę i kontekst danej operacji (zob. pkt 98 i 180 powyżej).
W niniejszym przypadku nie można zatem zarzucać Komisji, że stosując kryterium inwestora prywatnego, dopuściła się naruszenia prawa.
W drugiej kolejności należy sprawdzić, czy Komisja dopuściła się błędu w ocenie, uznając w zaskarżonej decyzji, że spółka SACE nie dokonała oceny rentowności spornych wkładów kapitałowych, która to ocena byłaby porównywalna z tą, którą przeprowadziłby w okolicznościach niniejszego przypadku znajdujący się w podobnej sytuacji inwestor prywatny.
W tym względzie należy stwierdzić, że z akt sprawy, a zwłaszcza z przedstawionych przed Komisję: protokołu ze spotkania zarządu SACE, które odbyło się w dniu 1 kwietnia 2009 r. i w trakcie którego zdano sobie sprawę z konieczności dokapitalizowania Sace BT na łączną kwotę 70 mln EUR, a także z protokołu ze spotkania tego zarządu, które odbyło się w dniu 26 maja 2009 r. i w trakcie którego przyjęto trzeci środek dotyczący wkładu kapitałowego na kwotę 29 mln EUR, nie wynika nic, co pozwalałoby zakładać, że spółka SACE dokonała, w celu ustalenia, czy dodatkowy wkład kapitałowy stanowi rentowną ekonomicznie opcję, bodaj przybliżonej oceny gospodarczej. W protokołach tych jest mowa jedynie o konieczności stworzenia odpowiednich aktywów Sace BT wymaganych do pokrycia rezerw na koniec 2009 r.
Poza tym należy odnotować, że skarżące nie przedstawiły żadnego dowodu na przeprowadzenie uprzedniej oceny gospodarczej. Ponadto, utrzymując, że środki trzeci i czwarty zostały oparte na dokładnej i racjonalnej ocenie gospodarczej przyszłej rentowności tych inwestycji, skarżące nie wskazują jednocześnie danych, na podstawie których dokonano tej oceny, lecz ograniczają się do twierdzeń mających ogólny charakter (zob. pkt 173 powyżej).
W tym kontekście Komisja słusznie twierdzi, że jedynym konkretnym wskazanym przez skarżące elementem jest przyjęty przez zarząd Sace BT w dniu 4 sierpnia 2009 r. biznesplan na lata 2010–2011. Skarżące nie kwestionują zaś, że plan ten został wzięty pod uwagę dopiero przy przyjmowaniu przez SACE czwartego środka. Ponadto plan ów obejmuje jedynie dwuletni okres i nie przewiduje powrotu do rentowności ani w średnim, ani w długim okresie czasu.
Faktem jest, że w biznesplanie tym – o czym świadczy przedstawiony przez skarżące na żądanie Sądu protokół ze spotkania zarządu SACE, które odbyło się w dniu 4 sierpnia 2009 r. – przewidziano osiągnięcie przez Sace BT równowagi finansowej w 2011 r.
Niemniej jednak plan ten nie zawiera niczego, co można by było uznać za analizę rentowności zastrzyków kapitałowych. Ponadto plan ów, przewidujący jednocześnie znaczną poprawę wskaźników dotyczących ubezpieczenia kredytów Sace BT, która miała umożliwić osiągnięcie ww. równowagi finansowej, zawiera tylko kilka takich wskaźników finansowych i danych na lata 2010 i 2011, które mają decydujące znaczenie dla dokonania tej szacunkowej oceny. Nie zawiera on dokładnych informacji na temat szczegółowego sposobu obniżania kosztów i oszacowania ryzyk oraz odsyła w ogólny tylko sposób, w odniesieniu do 2010 r., do dalszego prowadzenia polityki wyboru ryzyk oraz, w odniesieniu do 2011 r., do prognozy poprawy sytuacji gospodarczej i rynkowej.
Ponadto zarówno z biznesplanu Sace BT na lata 2010–2011, jak i z protokołu ze spotkania zarządu SACE, które odbyło się w dniu 4 sierpnia 2009 r., wynika, że realizowane przez Sace BT cele były przede wszystkim związane z prowadzeniem konkurencyjnej polityki zmierzającej do zwiększenia udziału tej spółki w rynku, który to udział wynosił w 2008 r. 8,2% i miał osiągnąć 15% w 2011 r.
W tych okolicznościach, w braku jakiejkolwiek prognozy, zgodnie z którą Sace BT mogła osiągać zyski po 2011 r. lub co najmniej w dłuższym okresie czasu, Komisja mogła słusznie uznać, że zawarte w tym biznesplanie i w tym protokole elementy uprzedniej oceny nie odpowiadały wymogom, jakie musiałby spełnić inwestor prywatny.
Nawet jeśli bowiem uznamy, że znajdujący się w podobnej sytuacji inwestor prywatny mógłby zdawać sobie sprawę z tego, iż ponoszone przez Sace BT straty mają jedynie przejściowy charakter, i oczekując stopniowej poprawy sytuacji gospodarczej, postanowiłby uprzywilejować w krótkim okresie czasu zwiększenie udziałów rynkowych tej spółki zależnej, to jednak nie ma wątpliwości, że inwestor taki dokonałby bardziej rygorystycznej oceny racjonalności gospodarczej spornych wkładów kapitałowych z uwzględnieniem ich charakteru i złożoności, nawet jeśli nie dokonałby przy tym oszacowania kosztów postawienia swej spółki zależnej w stan upadłości (zob. pkt 161 powyżej).
Uwzględniwszy całokształt powyższych względów, należy stwierdzić, że Komisja nie dopuściła się żadnego błędu, stwierdzając, iż w braku przeprowadzenia uprzedniej właściwej oceny rentowności gospodarczej dwóch rozpatrywanych wkładów kapitałowych nie można ich uznać za spełniające kryterium inwestora prywatnego (zob. pkt 182 powyżej).
W tych okolicznościach należy oddalić zarzut trzeci bez konieczności badania zasadności dokonanej celem uzupełnienia przez Komisję dodatkowej wstecznej oceny rentowności rozpatrywanych wkładów kapitałowych w porównaniu do opcji postawienia Sace BT w stan upadłości (zob. pkt 163 i 164 powyżej).
Wynika z tego, że należy stwierdzić nieważność art. 2 akapit drugi zaskarżonej decyzji (zob. pkt 161 powyżej). W pozostałej części skarga zostaje oddalona.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, Sąd może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty. Zgodnie z art. 87 § 4 tego regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Ponieważ żądania każdej ze stron zostały uwzględnione w części, należy obciążyć każdą z nich własnymi kosztami, w tym również kosztami związanymi z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego.

Z powyższych względów
SĄD (siódma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność art. 2 akapit drugi decyzji Komisji 2014/525/UE z dnia 20 marca 2013 r. w sprawie środków SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) wdrożonych przez Włochy w 2004 i 2009 r. na rzecz Sace BT SpA.

2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

3)
Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE) i Sace BT ponoszą własne koszty, w tym również te związane z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego.

4)
Komisja Europejska ponosi własne koszty, w tym również te związane z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego.

5)
Republika Włoska ponosi własne koszty, w tym również te związane z postępowaniem w przedmiocie środka tymczasowego.

Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 czerwca 2015 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Komunikat w sprawie ubezpieczenia kredytów eksportowych

SACE

Sace BT

Postępowanie administracyjne i zaskarżona decyzja

Przebieg postępowania i żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na braku możliwości przypisania spornych środków państwu włoskiemu

Ustalone w orzecznictwie kryteria, na podstawie których należy oceniać możliwość przypisania państwu środka pomocowego przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne

Ocena poszlak przyjętych przez Komisję w niniejszym przypadku

W przedmiocie zarzutów drugiego i trzeciego, dotyczących naruszenia prawa przy stosowaniu kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, a także uchybieniu obowiązkowi uzasadnienia

Uwagi wstępne dotyczące orzecznictwa w przedmiocie zastosowania kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej

W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, dopuszczeniu się błędów w ocenie oraz naruszeń prawa przy stosowaniu kryterium inwestora prywatnego, a także na niewystarczającym charakterze uzasadnienia w zakresie dotyczącym drugiego środka

– W przedmiocie porównania zachowania SACE z zachowaniem reasekuratora prywatnego

– W przedmiocie zarzucanego braku uzasadnienia dokonanej oceny kwoty pomocy państwa

W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, na dopuszczeniu się błędów w ocenie oraz naruszeń prawa przy stosowaniu kryterium inwestora prywatnego w zakresie dotyczącym środków trzeciego i czwartego

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: włoski.
(
)	Dane poufne utajnione.