CELEX: 62013CJ0124
Ricorso di annullamento
Regolamento (UE) n. 1243/2012
Scelta della base giuridica
Articolo 43, paragrafi 2 e 3, TFUE
Decisione politica
Piano a lungo termine per gli stock di merluzzo bianco

Con i loro ricorsi, il Parlamento europeo e la Commissione europea chiedono l’annullamento del regolamento (UE) n. 1243/2012 del Consiglio, del 19 dicembre 2012, recante modifica del regolamento (CE) n. 1342/2008, che istituisce un piano a lungo termine per gli stock di merluzzo bianco e le attività di pesca che sfruttano tali stock (
GU L 352, pag. 10
; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
Contesto normativo
Il regolamento (CE) n. 2371/2002
Il regolamento (CE) n. 2371/2002 del Consiglio, del 20 dicembre 2002, relativo alla conservazione e allo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito della politica comune della pesca (
GU L 358, pag. 59
; in prosieguo: il «regolamento di base»), è stato abrogato dal regolamento (UE) n. 1380/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, relativo alla politica comune della pesca, che modifica i regolamenti (CE) n. 1954/2003 e (CE) n. 1224/2009 del Consiglio e che abroga i regolamenti n. 2371/2002 e (CE) n. 639/2004 del Consiglio, nonché la decisione 2004/585/CE del Consiglio (
GU L 354, pag. 22
).
I considerando 6 e 7 del regolamento di base erano così formulati:
«(6)
Per conseguire più efficacemente l’obiettivo di uno sfruttamento sostenibile è opportuno adottare una strategia pluriennale di gestione della pesca che preveda piani di gestione pluriennali per gli stock che si trovano ai limiti biologici di sicurezza o al di sopra di tali limiti. L’adozione di piani di ricostituzione pluriennali costituisce una priorità assoluta per gli stock scesi al di sotto dei limiti biologici di sicurezza. Per tali stock può essere necessario decidere, in base ai pareri scientifici, forti riduzioni dello sforzo di pesca.
(7)
Occorre che questi piani pluriennali stabiliscano gli obiettivi per uno sfruttamento sostenibile degli stock interessati, prevedano le norme di sfruttamento che fissano le modalità per il calcolo delle limitazioni annue delle catture e/o dello sforzo di pesca e stabiliscano altre misure di gestione specifiche, tenendo in considerazione anche l’impatto su altre specie».
L’articolo 1 di detto regolamento definiva l’ambito di applicazione della politica comune della pesca (PCP) nei seguenti termini:
«1.   La [PCP] riguarda la conservazione, gestione e sfruttamento delle risorse acquatiche vive, l’acquacoltura, nonché la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti della pesca e dell’acquacoltura laddove tali attività sono realizzate nel territorio degli Stati membri o nelle acque comunitarie ovvero da parte di pescherecci comunitari o di cittadini degli Stati membri, fatta salva la responsabilità primaria dello Stato di bandiera.
2.   La [PCP] stabilisce misure coerenti che riguardano:
a)
la conservazione, la gestione e lo sfruttamento delle risorse acquatiche vive;
(...)».
Gli obiettivi della PCP erano definiti all’articolo 2, paragrafo 1, dello stesso regolamento nei seguenti termini:
«La [PCP] garantisce lo sfruttamento delle risorse acquatiche vive in condizioni sostenibili dal punto di vista sia economico che ambientale e sociale.
A tal fine la Comunità applica l’approccio precauzionale adottando le misure intese a proteggere e conservare le risorse acquatiche vive, a garantirne uno sfruttamento sostenibile e a ridurre al minimo l’impatto delle attività di pesca sui sistemi ecomarini. L’obiettivo è di attuare progressivamente una gestione della pesca basata sugli ecosistemi (...)».
L’articolo 4 del regolamento di base, che stabiliva i tipi di misure da adottare per conseguire l’obiettivo di sostenibilità, al suo paragrafo 2 prevedeva quanto segue:
«Si può trattare, in particolare, di misure relative ai singoli stock o gruppi di stock volte a limitare la mortalità per pesca e l’impatto ambientale delle attività di pesca mediante
a)
l’adozione dei piani di ricostituzione di cui all’articolo 5;
b)
l’adozione dei piani di gestione di cui all’articolo 6;
(...)».
Il regolamento (CE) n. 1342/2008
Il regolamento (CE) n. 1342/2008 del Consiglio, del 18 dicembre 2008, che istituisce un piano a lungo termine per gli stock di merluzzo bianco e le attività di pesca che sfruttano tali stock e che abroga il regolamento (CE) n. 423/2004 (
GU L 348, pag. 20
, e rettifica in
GU 2010, L 231, pag. 6
), è stato adottato dal Consiglio dell’Unione europea su proposta della Commissione e a seguito di consultazione del Parlamento sul fondamento dell’articolo 37 del Trattato CE.
I considerando 7 e 9 di tale regolamento sono del seguente tenore:
«(7)
Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi in termini di mortalità per pesca e contribuire a ridurre i rigetti, è altresì necessario fissare le possibilità di pesca in termini di sforzo di pesca a livelli compatibili con la strategia pluriennale. (...)
(...)
(9)
Stabilire e ripartire i limiti di cattura, fissare i livelli minimi e di precauzione degli stock e dei tassi di mortalità per pesca, nonché lo sforzo di pesca massimo ammissibile per ciascun gruppo di sforzo e per ogni Stato membro e l’esclusione di taluni gruppi di navi dal regime di gestione dello sforzo sono misure di primaria importanza nell’ambito della [PCP] (...)».
L’articolo 5 di detto regolamento illustra l’obiettivo del piano di ricostituzione degli stock di merluzzo bianco, che consiste nell’assicurare «lo sfruttamento sostenibile [di tali] stock (...) sulla base del rendimento massimo sostenibile». Conformemente a detto articolo 5, paragrafi 2 e 3, l’obiettivo in discorso deve essere conseguito mantenendo un determinato tasso di mortalità del merluzzo bianco.
Al fine di conseguire il suddetto obiettivo, il medesimo regolamento prevede, agli articoli da 6 a 10, norme specifiche relative alla fissazione annuale dei totali ammissibili di catture (TAC) e, agli articoli da 11 a 17, norme relative alla limitazione dello sforzo di pesca.
In particolare, il regolamento n. 1342/2008, nella versione in vigore prima della sua modifica ad opera del regolamento impugnato, all’articolo 9 prevedeva norme dettagliate relative alla fissazione dei TAC in mancanza di dati esaustivi, allorché le norme per la fissazione dei TAC di cui ai suoi articoli 7 e 8 non potevano essere applicate in ragione della mancanza di informazioni sufficientemente accurate e rappresentative. Esso definiva altresì, all’articolo 12, il metodo di calcolo dello sforzo di pesca massimo ammissibile.
Il regolamento impugnato
I considerando da 3 a 5 del regolamento impugnato sono così redatti:
«(3)
La valutazione scientifica dei risultati del piano per il merluzzo bianco, svolta dal comitato scientifico, tecnico ed economico per la pesca (CSTEP), ha messo in evidenza una serie di problemi connessi alla concezione e al funzionamento del piano stesso. Senza mettere in discussione gli obiettivi del piano per il merluzzo bianco, lo CSTEP ha concluso che è improbabile che tali obiettivi possano essere raggiunti in tempi che consentano di conformarsi alle conclusioni del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile tenutosi a Johannesburg nel 2002, a meno di non colmare le lacune rilevate nella concezione del piano, riguardanti, in particolare, l’applicazione degli articoli 9 e 12.
(4)
(...) Sebbene l’applicazione delle riduzioni annue automatiche dei TAC del 25% sia stata pensata per essere effettuata esclusivamente in circostanze eccezionali, dal 2009 al 2012 è diventata la regola. Di conseguenza, dall’entrata in vigore del piano per il merluzzo bianco, i TAC per le zone interessate sono stati ridotti in misura significativa e ulteriori riduzioni automatiche porterebbero all’effettiva chiusura delle attività di pesca del merluzzo bianco in tali zone. La valutazione scientifica svolta dallo CSTEP indica che, per conseguire gli obiettivi del piano per il merluzzo bianco, sarebbe più opportuno autorizzare una maggiore flessibilità al fine di rispecchiare i pareri scientifici caso per caso. Nell’ambito di tale flessibilità è pertanto opportuno autorizzare la sospensione, a determinate condizioni, della riduzione annua del TAC, ovvero la fissazione di un livello di TAC alternativo, senza pregiudicare gli obiettivi del piano per il merluzzo bianco.
(5)
(...) lo sforzo di pesca ammissibile è stato ridotto del 25% all’anno dal 2009 al 2012 nelle zone in cui è stato applicato l’articolo 9 e in misura significativa nelle zone in cui è stato applicato l’articolo 8. (...) L’applicazione continuativa di riduzioni automatiche annue dello sforzo non condurrebbe alla realizzazione degli obiettivi del piano per il merluzzo bianco, ma avrebbe un impatto socioeconomico significativo sui segmenti della flotta che utilizzano gli stessi attrezzi ma che pescano principalmente specie diverse dal merluzzo bianco. È pertanto opportuno autorizzare un approccio più flessibile, che permetta di sospendere la riduzione automatica annua dello sforzo di pesca, senza compromettere gli obiettivi del piano per il merluzzo bianco».
Il considerando 8 del regolamento impugnato espone i motivi per cui tale regolamento, che ha modificato gli articoli 9 e 12 del regolamento n. 1342/2008, è stato adottato sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE e non su quello dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
Il succitato considerando è formulato come segue:
«Le modifiche degli articoli 9 e 12 stabiliscono norme specifiche dettagliate per la fissazione delle possibilità di pesca espresse mediante il TAC e le limitazioni dello sforzo di pesca. Esse adattano le norme attualmente in vigore per la fissazione delle possibilità di pesca senza modificare l’obiettivo del piano per il merluzzo bianco. Si tratta, quindi, di misure relative alla fissazione e alla ripartizione dei TAC e delle limitazioni dello sforzo di pesca, che non possono essere considerate disposizioni recanti un’organizzazione comune dei mercati della pesca o disposizioni di altro tipo necessarie per il perseguimento degli obiettivi della [PCP]».
L’articolo 1, punto 1, di detto regolamento, che sostituisce l’articolo 9 del regolamento n. 1342/2008, prevede un procedimento speciale per la fissazione dei TAC secondo cui:
«1.   Qualora non si disponga di informazioni sufficienti per fissare i TAC conformemente all’articolo 7, i TAC per gli stock di merluzzo bianco nel Kattegat, nelle acque della Scozia occidentale e nel Mare d’Irlanda sono fissati al livello indicato dai pareri scientifici. Tuttavia, se il livello indicato dai pareri scientifici è superiore di oltre il 20% ai TAC dell’anno precedente, essi sono fissati a un livello superiore del 20% rispetto ai TAC dell’anno precedente o, se il livello indicato dai pareri scientifici è inferiore di oltre il 20% rispetto ai TAC dell’anno precedente, sono fissati a un livello inferiore del 20% rispetto ai TAC dell’anno precedente.
2.   In deroga al paragrafo 1, qualora i pareri scientifici indichino che non sia opportuna la pesca diretta e che:
a)
le catture accessorie debbano essere minimizzate o ridotte al minimo livello possibile; e/o
b)
le catture di merluzzo bianco debbano essere ridotte al minimo livello possibile,
il Consiglio può decidere di non applicare un adeguamento annuale al TAC nell’anno o negli anni successivi, a condizione che i TAC siano fissati solo per le catture accessorie.
3.   Qualora non si disponga di informazioni sufficienti per fissare i TAC conformemente all’articolo 8, i TAC per lo stock di merluzzo bianco nel Mare del Nord, nello Skagerrak e nella Manica orientale sono fissati applicando, mutatis mutandis, i paragrafi 1 e 2 del presente articolo, a meno che in esito alle consultazioni con la Norvegia non sia convenuto un livello diverso di TAC.
4.   Qualora i pareri scientifici indichino che l’applicazione delle norme di cui all’articolo 8, paragrafi da 1 a 4, non risulta idonea al raggiungimento degli obiettivi del piano, il Consiglio, nonostante le succitate disposizioni, può decidere in merito a un livello di TAC alternativo».
L’articolo 1, punto 2, lettera a), del regolamento impugnato così recita:
«[L’articolo 12, paragrafo 4, del regolamento n. 1342/2008] è sostituito dal seguente:
“4.   Per i gruppi di sforzo aggregati le cui catture cumulate in percentuale, calcolate ai sensi del paragrafo 3, lettera d), sono pari o superiori al 20%, si applicano adeguamenti annuali. Lo sforzo di pesca massimo ammissibile dei gruppi interessati è calcolato come segue:
a)
nei casi in cui si applicano gli articoli 7 o 8, applicando al valore di riferimento la stessa percentuale di adeguamento prevista in tali articoli per la mortalità per pesca;
b)
nei casi in cui si applica l’articolo 9, applicando allo sforzo di pesca la stessa percentuale di adeguamento applicata al TAC rispetto all’anno precedente”».
L’articolo 1, punto 2, lettera b), del regolamento impugnato, che aggiunge un paragrafo 6 all’articolo 12 del regolamento n. 1342/2008, è del seguente tenore:
«È aggiunto il seguente paragrafo:
“6.   In deroga al paragrafo 4 il Consiglio, qualora lo sforzo di pesca massimo ammissibile sia stato ridotto per quattro anni consecutivi, può decidere di non applicare un adeguamento annuale allo sforzo di pesca massimo ammissibile dell’anno o degli anni successivi”».
Fatti
Il 12 settembre 2012 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento n. 1342/2008 [COM(2012)498 final], allo scopo di migliorare e chiarire le disposizioni di quest’ultimo.
Tale proposta di regolamento era fondata sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE e mirava a risolvere talune difficoltà legate all’attuazione del piano per il merluzzo bianco previsto dal regolamento n. 1342/2008. Essa prevedeva le seguenti modifiche:
—
una modifica dell’articolo 4 di detto regolamento, atta a chiarire il metodo che gli Stati membri devono seguire per calcolare le limitazioni dello sforzo di pesca;
—
una modifica dell’articolo 9 del medesimo regolamento, concernente il metodo di fissazione dei TAC in assenza delle informazioni necessarie per applicare le norme generali di calcolo di cui agli articoli 7 o 8;
—
una modifica dell’articolo 11 del regolamento n. 1342/2008, concernente la semplificazione del procedimento di esclusione delle navi dal regime dello sforzo di pesca;
—
una modifica dell’articolo 12 di tale regolamento, concernente le limitazioni dello sforzo di pesca, giustificato dallo stesso obiettivo di trattamento flessibile ed individualizzato rispetto a quello perseguito mediante la modifica proposta dall’articolo 9 di detto regolamento;
—
una modifica dell’articolo 12 del medesimo regolamento, volta ad aggiungere un nuovo paragrafo 6 che autorizza il Consiglio a sospendere l’applicazione di ulteriori riduzioni dello sforzo di pesca massimo ammissibile una volta che tale massimale sia stato ridotto per quattro anni consecutivi;
—
una modifica dell’articolo 13 del regolamento n. 1342/2008, volta a eliminare possibili interpretazioni divergenti tra le varie versioni linguistiche per quanto attiene ad una delle condizioni che consentono di fruire di un ulteriore sforzo di pesca;
—
una modifica dell’articolo 14 del succitato regolamento, volta a rafforzare gli obblighi degli Stati membri per porre rimedio agli elevati livelli di rigetti e assicurare un controllo e un monitoraggio efficaci delle misure d’incoraggiamento di cui agli articoli 11 e 13 di detto regolamento, e
—
una modifica dell’articolo 32 del medesimo regolamento, che introduce un articolo relativo alla procedura di comitato.
Il 19 dicembre 2012, con il regolamento impugnato il Consiglio, senza riprendere tutte le disposizioni della proposta di regolamento COM(2012)498 final ed avvalendosi, quale base giuridica, dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, ha adottato unicamente le modifiche relative agli articoli 9 e 12 del regolamento n. 1342/2008.
Una dichiarazione della Commissione è stata inserita nel verbale della riunione del Consiglio «Agricoltura e pesca», nel corso della quale è stato adottato il regolamento impugnato. Questa dichiarazione è del seguente tenore:
Il regolamento impugnato è stato pubblicato nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
in data 21 dicembre 2012 ed è entrato in vigore il 22 dicembre 2012.
Ritenendo che il regolamento in questione fosse stato adottato sul fondamento di una base giuridica errata e che lo stesso avrebbe dovuto fondarsi sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, il Parlamento, nella causa C‑124/13, e la Commissione, nella causa C‑125/13, hanno proposto i presenti ricorsi.
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
Il Parlamento e la Commissione chiedono che la Corte voglia annullare il regolamento impugnato e condannare il Consiglio alle spese. La Commissione chiede altresì il mantenimento degli effetti di tale regolamento per un periodo ragionevole dopo la pronuncia della presente sentenza, ossia, al massimo, un anno completo a partire dal 1
o
gennaio dell’anno successivo alla pronuncia della medesima sentenza.
Il Consiglio chiede alla Corte di respingere il ricorso e di condannare il Parlamento e la Commissione alle spese. In subordine, qualora la Corte dovesse annullare il suddetto regolamento, il Consiglio chiede di mantenerne gli effetti in applicazione dell’articolo 264 TFUE.
Con decisione del presidente della Corte del 19 aprile 2013, le cause C‑124/13 e C‑125/13 sono state riunite ai fini delle fasi scritta ed orale del procedimento nonché della sentenza.
Con decisione del presidente della Corte dell’11 settembre 2013, il Regno di Spagna, la Repubblica francese e la Repubblica di Polonia sono state autorizzati ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
Sui ricorsi
Nella causa C‑124/13 il Parlamento deduce un motivo unico, vertente su un errore di diritto quanto alla scelta dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE quale base giuridica del regolamento impugnato.
Tale motivo si articola in due parti. Nell’ambito della prima parte, il Parlamento afferma che, in quanto strumento di conservazione e di gestione degli stock ittici, ogni piano pluriennale, come quello di cui trattasi nel caso di specie, forma un tutto unico in cui sono contenute esclusivamente disposizioni dirette alla realizzazione degli obiettivi di sostenibilità e di conservazione della PCP e che, per tale motivo, deve essere adottato nella sua totalità sulla base dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. Nell’ambito della seconda parte, il Parlamento asserisce che la proposta di regolamento COM(2012)498 final avrebbe dovuto essere adottata interamente sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. Scindendo tale proposta ed adottando, per mezzo del regolamento in esame, soltanto talune delle modifiche proposte dalla Commissione, il Consiglio avrebbe prescelto una via procedurale in spregio della giurisprudenza della Corte relativa alla scelta della base giuridica di un atto dell’Unione.
Nella causa C‑125/13 la Commissione deduce tre motivi. Il primo motivo verte su un errore di diritto in merito alla scelta dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE quale base giuridica del regolamento impugnato. Il secondo motivo verte su un errore di diritto relativo alla procedura seguita dal Consiglio, che avrebbe escluso illegittimamente tanto il Parlamento quanto il Comitato economico e sociale europeo dall’adozione di detto regolamento. Il terzo motivo verte su uno snaturamento della proposta di regolamento della Commissione, in violazione del diritto d’iniziativa esclusivo di quest’ultima.
Argomenti delle parti
Con la prima parte del motivo unico del Parlamento e con il primo motivo della Commissione, tali istituzioni affermano che il Consiglio è incorso in un errore di diritto adottando il regolamento impugnato sul fondamento del paragrafo 3 dell’articolo 43 TFUE anziché sul fondamento del paragrafo 2 dello stesso articolo.
Essi ritengono che, a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il paragrafo 3 dell’articolo 43 TFUE configuri una deroga all’applicazione della procedura legislativa ordinaria prevista al paragrafo 2 di tale articolo, cosicché lo stesso paragrafo 3 deve essere soggetto ad un’interpretazione restrittiva circa il proprio ambito di applicazione. Pertanto, solo le misure espressamente volte alla «fissazione e alla ripartizione delle possibilità concrete di pesca» potrebbero essere adottate sulla base di detto paragrafo 3. Viceversa, qualora un atto persegua un obiettivo riconducibile alla PCP diverso dalla mera attribuzione delle quote di pesca, esso dovrebbe essere adottato sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
In proposito, i ricorrenti fanno valere che quest’ultima disposizione definisce la procedura legislativa ordinaria nel senso che essa è la procedura decisionale abituale per l’adozione delle disposizioni necessarie al perseguimento degli obiettivi della PCP, mentre l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE si limita a conferire al Consiglio un potere specifico circoscritto all’adozione degli atti di esecuzione sui generis non legislativi relativi alla fissazione dei TAC.
Per tale motivo, i ricorrenti ritengono che i termini «misure relative (...) alla fissazione e ripartizione delle possibilità di pesca», che figurano all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, debbano essere interpretati nel senso che il Consiglio può adottare, sulla base di tale disposizione, non già misure dirette a contribuire alla realizzazione degli obiettivi della PCP, bensì unicamente regolamenti non legislativi o atti di esecuzione relativi alla fissazione e alla ripartizione delle possibilità di pesca. Infatti, come risulta dall’articolo 3, lettera q), del regolamento di base, con «possibilità di pesca» dovrebbe intendersi «un diritto di pesca quantificato, espresso in termini di catture e/o di possibilità di pesca».
Orbene, non sarebbe questa l’ipotesi che ricorre per quanto riguarda il regolamento impugnato. Infatti, in particolare dal considerando 7 nonché dagli articoli 5 e 6 del regolamento di base e dall’articolo 5 del regolamento n. 1342/2008, emergerebbe che i piani pluriennali, ossia i piani di ricostituzione e di gestione, perseguono l’obiettivo di conservare gli stock di pesce e contribuiscono pertanto in modo decisivo alla realizzazione dell’obiettivo principale della PCP, vale a dire lo sfruttamento sostenibile di tali stock.
Di conseguenza, dal momento che i piani pluriennali costituiscono strumenti che consentono la realizzazione degli obiettivi della PCP, gli atti giuridici che stabiliscono o modificano tali piani, come il regolamento impugnato, dovrebbero essere considerati «necessari» al perseguimento degli obiettivi della PCP, ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, e, perciò, dovrebbero essere adottati seguendo la procedura legislativa ordinaria prevista da tale disposizione.
I ricorrenti aggiungono che detto regolamento modifica disposizioni normative adottate sul fondamento dell’articolo 37 CE il quale, prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, costituiva la base giuridica generale per l’adozione degli atti legislativi in materia di pesca. Orbene, dal momento che tale disposizione è stata sostituita dall’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, per il parallelismo ravvisabile tra le procedure, occorrerebbe fare ricorso alla procedura legislativa ordinaria contemplata da quest’ultima disposizione per l’adozione di tutti gli atti legislativi in subjecta materia. Analogamente, dato che l’articolo 20 del regolamento di base è stato ripreso all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, occorrerebbe fare riferimento a quest’ultima disposizione per l’adozione degli atti non legislativi.
Il Consiglio, sostenuto dal Regno di Spagna, dalla Repubblica francese e dalla Repubblica di Polonia, respinge gli argomenti dei ricorrenti affermando che il regolamento impugnato configura effettivamente una misura relativa alla fissazione e alla ripartizione delle possibilità di pesca e che esso, pertanto, si fonda correttamente sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
In proposito, il Consiglio rileva anzitutto che l’interpretazione dei ricorrenti relativamente all’applicazione dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non trova alcuna giustificazione nel Trattato FUE. Difatti, i paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE, introdotti dal Trattato di Lisbona, hanno sostituito una disposizione unica, vale a dire l’articolo 37 CE, che fungeva da base giuridica per l’adozione di tutta una serie di atti giuridici nei settori dell’agricoltura e della pesca. I ricorrenti non potrebbero sostenere, solo per questo motivo, che in qualunque caso in cui l’articolo 37 CE fosse utilizzato prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, occorrerebbe adesso fare ricorso in maniera automatica all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
Inoltre, il Consiglio afferma che, impiegando deliberatamente, all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, i termini «misure relative» alla fissazione e alla ripartizione delle possibilità di pesca, gli autori del Trattato FUE hanno inteso integrare nell’ambito di applicazione di questa disposizione misure che vanno al di là della fissazione e della ripartizione delle possibilità di pesca in senso stretto. Orbene, un’interpretazione eccessivamente restrittiva, consistente nell’escludere talune misure chiaramente individuate dall’articolo 43, paragrafo 3, TFUE dall’ambito di applicazione di tale disposizione, comprometterebbe le prerogative conferite al Consiglio da quest’ultima e non rispetterebbe le norme fondamentali dell’equilibrio istituzionale consacrate all’articolo 13, paragrafo 2, TUE ai termini del quale «ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste (...)».
Il Consiglio respinge quindi gli argomenti dei ricorrenti secondo cui, allorché una misura può essere considerata necessaria al perseguimento degli obiettivi della PCP, tale misura deve necessariamente essere adottata sulla base dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. I paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE configurerebbero, invero, basi giuridiche autonome poste dal diritto primario, con la conseguenza che il ricorso al suddetto paragrafo 3 non potrebbe essere subordinato ad alcuna condizione quale la previa adozione di un atto sul fondamento del citato paragrafo 2.
Ciò posto, il Consiglio fa valere che l’applicazione delle modifiche degli articoli 9 e 12, paragrafi 4 e 6, del regolamento n. 1342/2008, introdotte dall’articolo 1 del regolamento impugnato, incide in modo diretto, vincolante ed automatico sull’operazione di fissazione e di ripartizione delle possibilità di pesca. I ricorrenti, quindi, non possono affermare validamente che dette modifiche abbiano influito sull’obiettivo del piano pluriennale per il merluzzo bianco, che continua ad essere definito dall’articolo 5 del regolamento n. 1342/2008, il quale non ha subito modifiche. Al contrario, le modifiche di cui trattasi, come chiaramente emergerebbe da un’analisi delle finalità e del contenuto del regolamento impugnato, sarebbero preordinate ad adeguare gli strumenti che consentono di realizzare tale obiettivo, vale a dire le norme per la fissazione dei TAC e delle limitazioni dello sforzo di pesca.
Giudizio della Corte
Con la prima parte del motivo unico del Parlamento e con il primo motivo della Commissione, tali istituzioni fanno valere che il Consiglio ha scelto una base giuridica errata, fondando il regolamento impugnato sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE anziché sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
A tale riguardo si deve ricordare anzitutto che, come si evince dal dettato dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, il Parlamento e il Consiglio sono tenuti ad adottare, conformemente alla procedura legislativa ordinaria, le «disposizioni necessarie al perseguimento degli obiettivi della politica comune dell’agricoltura e della pesca».
Inoltre, in conformità dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta le misure relative alla fissazione dei prezzi, dei prelievi, degli aiuti e delle limitazioni quantitative, nonché alla fissazione e ripartizione delle possibilità di pesca.
Occorre altresì rammentare che la Corte ha già avuto modo di pronunciarsi sugli ambiti di applicazione rispettivi dei paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE nella sentenza Parlamento e Commissione/Consiglio (
C‑103/12 e C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
).
Nelle cause conclusesi con tale sentenza, la Corte è stata chiamata a verificare se il Consiglio potesse validamente adottare, sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, la decisione 2012/19/UE, del 16 dicembre 2011, che approva, a nome dell’Unione europea, la dichiarazione sulla concessione di possibilità di pesca nelle acque dell’Unione europea ai pescherecci battenti bandiera della Repubblica bolivariana del Venezuela nella zona economica esclusiva al largo delle coste della Guyana francese (
GU 2012, L 6, pag. 8
).
Sebbene in un contesto di fatto e di diritto diverso da quello della presente causa, la Corte ha affermato segnatamente, al punto 50 della summenzionata sentenza, che l’adozione delle disposizioni previste dall’articolo 43, paragrafo 2, TFUE presuppone obbligatoriamente una valutazione relativa alla questione se esse siano «necessarie» per poter perseguire gli obiettivi inerenti alle politiche comuni disciplinate dal Trattato FUE, in modo tale che quest’adozione comporta una decisione politica che dev’essere riservata al legislatore dell’Unione. Al contrario, l’adozione delle misure relative alla fissazione e alla ripartizione delle possibilità di pesca ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non necessita di una simile valutazione, poiché misure di questo tipo sono di natura principalmente tecnica e si suppone siano prese per dare esecuzione a disposizioni adottate sulla base dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
Ai punti da 78 a 81 della medesima sentenza, la Corte ne ha dedotto che il Consiglio fosse incorso in errore adottando la decisione 2012/19 sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE. Infatti, dal momento che detta decisione concedeva alle navi battenti bandiera venezuelana l’accesso alle acque dell’Unione e non mere possibilità di pesca, la sua adozione implicava una decisione politica per la quale era necessario il ricorso alla procedura legislativa ordinaria di cui all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
Dalla sentenza Parlamento e Commissione/Consiglio (
C‑103/12 e C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
) risulta che misure che implichino una scelta politica riservata al legislatore dell’Unione a causa del loro carattere necessario al perseguimento degli obiettivi afferenti alle politiche comuni dell’agricoltura e della pesca devono essere fondate sull’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
Ciò premesso, e ai fini delle presenti cause, si deve verificare se l’ambito di applicazione del paragrafo 3 dell’articolo 43 TFUE debba essere circoscritto alle sole misure aventi ad oggetto la fissazione e la ripartizione delle possibilità di pesca.
In proposito, come sostenuto dal Consiglio, non occorre valutare, per parallelismo, il contenuto delle prerogative conferite a tale istituzione dal suddetto paragrafo 3 con riferimento alle competenze che gli sono devolute, in materia di misure esecutive, in forza dell’articolo 291 TFUE.
Infatti, come la Corte ha rilevato in più occasioni, il potere di adottare siffatti atti di esecuzione è attribuito in via generale alla Commissione e, ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, può essere riservato al Consiglio solo in via eccezionale ed in «in casi specifici debitamente motivati», nonché in ipotesi precise espressamente previste dalla medesima disposizione e che riguardano unicamente la politica estera e di sicurezza comune (v., in tal senso, sentenze Parlamento/Consiglio,
C‑133/06
,
EU:C:2008:257
, punto
e giurisprudenza ivi citata, nonché Commissione/Parlamento e Consiglio,
C‑88/14
,
EU:C:2015:499
, punto
).
Pertanto, sebbene sia vero che l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE conceda al Consiglio il potere di adottare, in particolare, atti di esecuzione nel settore considerato, resta comunque il fatto che simili atti non si confondono puramente e semplicemente con quelli contemplati dall’articolo 291, paragrafo 2, TFUE.
Allo stesso modo, non può essere accolto l’argomento dei ricorrenti relativo al ricorso, per parallelismo tra l’articolo 37 CE e l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE, alla procedura legislativa ordinaria prevista da quest’ultima disposizione per tutto l’ambito di applicazione del suddetto articolo 37 prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
Quest’ultima disposizione, la quale fungeva, prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, da base giuridica per l’adozione di tutta una serie di atti nei settori dell’agricoltura e della pesca, autorizzava il Consiglio ad adottare, a maggioranza qualificata, gli atti diretti ad assicurare l’attuazione, in particolare, della PCP, su proposta della Commissione e a seguito di semplice consultazione del Parlamento.
Tuttavia, lo stesso articolo è stato adesso sostituito dall’articolo 43, paragrafi 2 e 3, TFUE. Conseguentemente, il parallelismo che la Commissione ravvisa tra l’articolo 37 CE e l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE deve essere valutato prendendo in considerazione il modo in cui quest’ultima disposizione si correla con l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE.
In proposito, occorre rilevare che i paragrafi 2 e 3 dell’articolo 43 TFUE perseguono finalità diverse ed hanno ognuno un ambito di applicazione specifico, di modo che possono essere utilizzati separatamente per fondare l’adozione di misure determinate nell’ambito della PCP, fermo restando che, allorché adotta atti sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, il Consiglio deve agire rispettando i limiti delle sue competenze nonché, eventualmente, la cornice giuridica già stabilita in applicazione dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
Da quanto precede risulta che l’ambito di applicazione del paragrafo 3 dell’articolo 43 TFUE può estendersi a misure che non si limitino alla fissazione e alla ripartizione delle possibilità di pesca, a condizione che tali misure non implichino una scelta politica riservata al legislatore dell’Unione a causa del loro carattere necessario rispetto al perseguimento degli obiettivi afferenti alle politiche comuni dell’agricoltura e della pesca.
È alla luce delle suesposte considerazioni che occorre quindi verificare se il Consiglio potesse validamente fondarsi sull’articolo 43, paragrafo 3, TFUE come base giuridica per l’adozione del regolamento impugnato.
Nel caso specifico, come emerge dalla proposta di regolamento COM(2012)498 final, il regolamento impugnato ha l’obiettivo di modificare il regolamento n. 1342/2008 allo scopo di migliorare e di chiarire le disposizioni di quest’ultimo.
Ciò posto, prima di esaminare il contenuto delle modifiche apportate dal regolamento impugnato, occorre ricordare il contesto giuridico nell’ambito del quale si colloca il regolamento n. 1342/2008.
Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 70 delle sue conclusioni, il principale obiettivo della PCP è quello di consentire lo sfruttamento sostenibile delle risorse acquatiche vive tenendo conto, in modo equilibrato, degli aspetti ambientali, economici e sociali.
A tal fine, conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento di base, l’Unione applica l’approccio precauzionale adottando, nell’ambito di piani pluriennali, misure specifiche intese a proteggere e conservare le risorse acquatiche vive, a garantirne uno sfruttamento sostenibile e a ridurre al minimo l’impatto delle attività di pesca sugli ecosistemi marini.
In particolare, da un lato, l’articolo 5 di detto regolamento prevede che il Consiglio adotti in via prioritaria piani pluriennali di ricostituzione per le attività di pesca che sfruttano gli stock scesi al di sotto del limite biologico di sicurezza al fine di assicurare la ricostituzione degli stock e di raggiungere un livello posto entro tali limiti.
Dall’altro lato, l’articolo 6 dello stesso regolamento autorizza il Consiglio ad adottare piani pluriennali di gestione in funzione delle necessità per mantenere gli stock entro limiti biologici sicuri quando tali limiti sono raggiunti.
Il regolamento n. 1342/2008 s’iscrive in tale contesto giuridico. Adottato sul fondamento dell’articolo 37 CE, esso prevede un ampio ventaglio di misure di conservazione specifiche per consentire la gestione sostenibile di determinati stock di merluzzo bianco.
A norma dell’articolo 5 di detto regolamento, l’obiettivo del piano di ricostituzione che il medesimo regolamento prevede è quello di assicurare lo sfruttamento sostenibile degli stock di merluzzo bianco sulla base del rendimento massimo sostenibile, mantenendo un certo tasso di mortalità per questo tipo di pesca.
Allo scopo di conseguire tale obiettivo, gli articoli da 6 a 10 del regolamento n. 1342/2008 prevedono norme relative al metodo per la fissazione annuale dei TAC e gli articoli da 11 a 17 dello stesso regolamento norme concernenti le limitazioni dello sforzo di pesca annuo.
In particolare, e ai fini delle presenti cause, l’articolo 9 di detto regolamento definisce il procedimento speciale per la fissazione dei TAC quando non possano essere applicate le norme generali per la fissazione dei TAC di cui agli articoli 7 e 8, a causa della mancanza di informazioni sufficientemente accurate e rappresentative. D’altra parte, l’articolo 12 del medesimo regolamento prevede norme dettagliate per la ripartizione dello sforzo di pesca tra Stati membri.
Orbene, come risulta dal considerando 3 del regolamento impugnato, la valutazione scientifica dei risultati del piano per il merluzzo bianco, svolta dal comitato scientifico, tecnico ed economico per la pesca, ha messo in evidenza una serie di problemi connessi alla concezione e al funzionamento del piano stesso. Detto comitato ha concluso che fosse improbabile che gli obiettivi del piano in questione potessero essere raggiunti in tempi tali da consentire di conformarsi alle conclusioni del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile tenutosi a Johannesburg nel 2002, a meno di non colmare le lacune rilevate nella concezione del piano, riguardanti, in particolare, l’applicazione degli articoli 9 e 12 del regolamento n. 1342/2008.
Per quanto attiene più in particolare al citato articolo 9, dal considerando 4 del regolamento impugnato si evince che l’applicazione, negli anni tra il 2009 e il 2012, della riduzione automatica del TAC del 25% prevista dal medesimo articolo ha comportato che, dall’entrata in vigore del piano per il merluzzo bianco, i TAC per le zone interessate sono stati ridotti in misura significativa e che ulteriori riduzioni automatiche porterebbero all’effettiva chiusura delle attività di pesca del merluzzo bianco in tali zone.
Per tali motivi, il regolamento impugnato ha sensibilmente riformato il procedimento speciale per la fissazione annuale dei TAC per gli stock di merluzzo bianco previsto dall’articolo 9 del regolamento n. 1342/2008, consentendo, in determinati casi, come indicato al considerando 4 del regolamento impugnato, una maggiore flessibilità nella determinazione e nell’attribuzione delle possibilità di pesca al fine di rispecchiare i pareri scientifici caso per caso. Tale meccanismo si sostituisce alle riduzioni automatiche dei TAC, inizialmente previste dal regolamento n. 1342/2008 in caso di mancanza di informazioni sufficientemente precise e rappresentative, allorché le norme generali di fissazione dei TAC non possono essere applicate.
Per quanto riguarda l’articolo 12 del regolamento n. 1342/2008, il considerando 5 del regolamento impugnato dà parimenti atto di una forte riduzione dello sforzo di pesca ammissibile negli anni dal 2009 al 2012 nelle zone considerate. Secondo tale considerando, l’applicazione continuativa delle riduzioni automatiche annue dello sforzo di pesca non condurrebbe alla realizzazione degli obiettivi del piano per il merluzzo bianco, ma avrebbe un impatto socioeconomico significativo sui segmenti della flotta che utilizzano i principali attrezzi per la cattura del merluzzo bianco, ma che pescano principalmente specie diverse dal merluzzo bianco.
Conseguentemente, le norme relative alle limitazioni dello sforzo di pesca sono state oggetto di una revisione sostanziale risultante in particolare dall’introduzione di un procedimento derogatorio rispetto a quello relativo alla definizione dello sforzo di pesca in mancanza di dati esaustivi, di cui all’articolo 12, paragrafo 4, del regolamento n. 1342/2008.
Occorre sottolineare altresì che l’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1342/2008, sostituito dall’articolo 1, punto 1, del regolamento impugnato, nonché l’articolo 12, paragrafo 6, del regolamento n. 1342/2008, introdotto dall’articolo 1, punto 2, lettera b), del regolamento impugnato, conferiscono al Consiglio un potere decisionale per sospendere l’adeguamento annuale dei TAC o delle limitazioni dello sforzo di pesca nelle ipotesi rispettivamente contemplate da tali disposizioni.
Orbene, sebbene sia corretto affermare che, come rilevato dal Consiglio al considerando 8 del regolamento impugnato al fine di giustificare il ricorso all’articolo 43, paragrafo 3, TFUE come base giuridica di tale regolamento, le modifiche degli articoli 9 e 12 del regolamento n. 1342/2008 risultanti dall’articolo 1 del regolamento impugnato non incidono sull’obiettivo del piano pluriennale di ricostituzione degli stock di merluzzo bianco previsto dall’articolo 5 del regolamento n. 1342/2008, tale circostanza non è sufficiente, di per sé sola, per considerare che le modifiche in esame potessero essere validamente adottate sul fondamento di detta disposizione del Trattato FUE.
Infatti, a tal fine, come rilevato al punto 59 della presente sentenza, occorre verificare se l’adozione del regolamento impugnato non abbia implicato una scelta politica riservata al legislatore dell’Unione a causa del carattere necessario delle modifiche di cui trattasi rispetto al perseguimento degli obiettivi afferenti alla PCP, circostanza che avrebbe imposto l’adozione di tale regolamento sul fondamento dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
Nel caso specifico, le modifiche degli articoli 9 e 12 del regolamento n. 1342/2008, introdotte dal regolamento impugnato e illustrate ai punti da 70 a 76 della presente sentenza, contrariamente a quanto afferma il Consiglio, non riguardano semplicemente la fissazione e l’attribuzione effettiva delle possibilità di pesca in circostanze specifiche e su una base annuale, ma sono intese ad adeguare il meccanismo generale per la fissazione dei TAC e delle limitazioni dello sforzo di pesca al fine di eliminare le lacune derivanti dall’applicazione delle precedenti norme di riduzione automatica, che compromettevano la realizzazione degli obiettivi del piano pluriennale di ricostituzione degli stock di merluzzo bianco.
Pertanto, dette modifiche definiscono il contesto giuridico all’interno del quale sono stabilite ed attribuite le possibilità di pesca. Esse dipendono dunque da una scelta politica avente un impatto a lungo termine sul piano pluriennale di ricostituzione degli stock di merluzzo bianco.
Ne consegue che le modifiche di cui è causa configurano disposizioni necessarie al perseguimento degli obiettivi afferenti alla PCP. L’adozione di tali modifiche, quindi, avrebbe dovuto svolgersi secondo la procedura legislativa di cui all’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, la prima parte del motivo unico del Parlamento e il primo motivo della Commissione devono essere accolti.
Di conseguenza, il regolamento impugnato deve essere annullato senza che sia necessario esaminare gli altri motivi dedotti dal Parlamento e dalla Commissione a sostegno dei rispettivi ricorsi.
Sulla domanda di mantenimento nel tempo degli effetti del regolamento impugnato
Il Consiglio e la Commissione, sostenuti dal Regno di Spagna e dalla Repubblica francese, chiedono alla Corte di mantenere, nell’ipotesi in cui questa annulli il regolamento impugnato, gli effetti di quest’ultimo. A tale riguardo la Commissione precisa che detti effetti dovrebbero essere mantenuti per un periodo di tempo ragionevole che non può oltrepassare dodici mesi a partire dal 1
o
gennaio dell’anno successivo alla data di pronuncia della presente sentenza.
Ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, la Corte, ove lo reputi necessario, può precisare gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi.
In proposito, dalla giurisprudenza della Corte risulta che, in considerazione di motivi di certezza del diritto, gli effetti di un simile atto possono essere mantenuti, in particolare, qualora gli effetti immediati del suo annullamento comporterebbero gravi conseguenze negative per gli interessati e qualora la legittimità dell’atto impugnato sia contestata non a causa della sua finalità o del suo contenuto, ma per motivi attinenti all’incompetenza del suo autore o alla violazione di forme sostanziali. Siffatti motivi includono, segnatamente, l’errore commesso relativamente alla basa giuridica dell’atto contestato (v. sentenza Parlamento e Commissione/Consiglio,
C‑103/12 e C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, si deve rilevare che, ai sensi del suo articolo 2, il regolamento impugnato è entrato in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, avvenuta il 21 dicembre 2012.
Orbene, dal momento che il regolamento di cui trattasi persegue l’obiettivo di assicurare la conservazione e lo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito della PCP, il suo annullamento con effetto immediato sarebbe atto a comportare gravi conseguenze per la realizzazione di tale politica e per gli operatori economici interessati.
Stanti tali premesse, sussistono rilevanti ragioni di certezza del diritto che giustificano l’accoglimento da parte della Corte della domanda diretta al mantenimento degli effetti del regolamento impugnato. Si deve inoltre rilevare che né il Parlamento né la Commissione hanno contestato la legittimità di tale regolamento per via della sua finalità o del suo contenuto, cosicché non esistono, in proposito, ostacoli che possano impedire alla Corte di disporre detto mantenimento.
Occorre pertanto mantenere gli effetti dello stesso regolamento fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole che non può oltrepassare dodici mesi a partire dal 1
o
gennaio dell’anno successivo alla data di pronuncia della presente sentenza, di un nuovo regolamento fondato sulla base giuridica appropriata, vale a dire l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Consiglio è rimasto soccombente, occorre condannarlo alle spese, conformemente alla domanda del Parlamento e della Commissione. Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del suddetto regolamento, il Regno di Spagna, la Repubblica francese e la Repubblica di Polonia, che sono intervenuti nella causa, sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Il regolamento (UE) n. 1243/2012 del Consiglio, del 19 dicembre 2012, recante modifica del regolamento (CE) n. 1342/2008 che istituisce un piano a lungo termine per gli stock di merluzzo bianco e le attività di pesca che sfruttano tali stock, è annullato.

2)
Gli effetti del regolamento n. 1243/2012 sono mantenuti fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole che non può superare dodici mesi a partire dal 1
o
gennaio dell’anno successivo alla data della pronuncia della presente sentenza, di un nuovo regolamento fondato sulla base giuridica appropriata, ossia l’articolo 43, paragrafo 2, TFUE.

3)
Il Consiglio dell’Unione europea è condannato alle spese.

4)
Il Regno di Spagna, la Repubblica francese e la Repubblica di Polonia sopportano le proprie spese.

Firme
(
*
)   Lingua processuale: l’inglese.