CELEX: 62009CJ0337
Kasační opravný prostředek
Obchodní politika
Dumping
Dovozy glyfosátu pocházejícího z Číny
Nařízení (ES) č. 384/96
Článek 2 odst. 7 písm. b) a c)
Status podniku jako podniku působícího v podmínkách tržního hospodářství
Pojem ,zásadní zásahy státu‘ ve smyslu čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky
Veřejný akcionář de facto ovládající valnou hromadu akcionářů výrobce
Nahlížení na takovou kontrolu jako na ,zásadní zásah‘
Posouzení mechanismu potvrzování vývozních smluv
Meze soudního přezkumu
Hodnocení předložených důkazů

Svým kasačním opravným prostředkem se Rada Evropské unie domáhá zrušení rozsudku Soudu prvního stupně Evropských společenství (nyní Tribunál) ze dne 17. června 2009, Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group v. Rada (
T-498/04, Sb rozh. s. II-1969
, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zrušil článek 1 nařízení Rady (ES) č. 1683/2004 ze dne 24. září 2004 o uložení konečného antidumpingového cla z dovozu glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky (
Úř. věst. L 303, s. 1
, dále jen „sporné nařízení“), v rozsahu, ve kterém se dotýká společnosti Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd (dále jen „Xinanchem“).
Právní rámec
Za účelem určení existence dumpingu stanoví nařízení Rady (ES) č. 384/96 ze dne 22. prosince 1995 o ochraně před dumpingovými dovozy ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství (
Úř. věst. 1996, L 56, s. 1
; Zvl. vyd. 11/10, s. 45), ve znění nařízení Rady (ES) č. 461/2004 ze dne 8. března 2004 (
Úř. věst. L 77, s. 12
; Zvl. vyd. 11/10, s. 150, dále jen „základní nařízení“) ve svém čl. 2 odst. 1 až 6 obecná pravidla týkající se způsobu stanovení tzv. „běžné hodnoty“.
Článek 2 odst. 7 písm. a) základního nařízení stanoví zvláštní pravidlo týkající se způsobu určení této běžné hodnoty pro dovozy ze zemí bez tržního hospodářství. Pro tyto dovozy se běžná hodnota zpravidla určuje na základě ceny nebo početně zjištěné hodnoty ve třetí zemi s tržním hospodářstvím (tzv. „metoda srovnatelné země“).
Podle čl. 2 odst. 7 písm. b) základního nařízení jsou obecná pravidla stanovená v odstavci 1 až 6 tohoto článku nicméně použitelná ve vztahu k některým zemím bez tržního hospodářství, mezi kterými je uvedena Čínská lidová republika, pokud se prokáže na základě řádně odůvodněných žádostí jednoho nebo více výrobců, na něž se vztahuje antidumpingové šetření, že při výrobě nebo prodeji daného obdobného výrobku převažují pro výrobce nebo více výrobců podmínky tržního hospodářství.
Kritéria a postupy umožňující určit, zda jsou podmínky tržního hospodářství splněny, jsou upřesněny v čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení. Toto ustanovení stanoví:
„Žádost podle [odstavce 7 písm.] b) musí být podána písemnou formou a musí být doložena dostačujícími důkazy o tom, že výrobce působí v podmínkách tržního hospodářství, tzn. jsou-li [tzn. že jsou] splněna následující kritéria:
—
společnosti rozhodují o ceně, nákladech a o vstupech, včetně např. surovin, nákladů na technologie a pracovní síly, výroby, prodejů a investic, na základě tržních signálů odrážejících nabídku a poptávku a bez zásadních zásahů státu v této záležitosti; přitom se musí náklady nejdůležitějších vstupů [náklady na nejdůležitější vstupy] zakládat na tržní hodnotě,
—
společnosti disponují jednoznačným a jasným účetnictvím [disponují jediným a jasným základním účetnictvím] prověřeným nezávislými auditory v souladu s mezinárodními účetními standardy a používaným ve všech oblastech,
—
výrobní náklady a finanční situace společností nepodléhají podstatnému zkreslení způsobenému bývalým systémem netržního hospodářství, zejména pokud jde o odpisy aktiv, jiné odpisy, výměnný obchod a zaplacení započtením,
—
společnosti podléhají právním předpisům o úpadku a o vlastnictví, které zaručují právní jistotu a stabilitu pro fungování společností,
a
—
převod směnných kursů [směnné operace] se provádí podle tržních kursů.
[…]“
Ustanovení obsažená v čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení byla doplněna článkem 1 nařízení Rady (ES) č. 905/98 ze dne 27. dubna 1998, kterým se mění nařízení č. 384/96 (
Úř. věst. L 128, s. 18
; Zvl. vyd. 11/10, s. 111). Před touto změnou se běžná hodnota pro dovozy ze zemí bez tržního hospodářství určovala vždy na základě metody srovnatelné země. Z pátého bodu odůvodnění nařízení č. 905/98 vyplývá, že uvedená změna byla přijata, „aby byly zohledněny změněné hospodářské podmínky v Rusku a v Čínské lidové republice“. Čtvrtý bod odůvodnění téhož nařízení v tomto ohledu uvádí, že „reformní proces v Rusku a v Čínské lidové republice zásadně změnil jejich národní hospodářství a způsobil vznik množství společností, pro něž převládají podmínky tržního hospodářství,“ a že „obě země se v důsledku toho vzdálily od hospodářských poměrů, jež daly podnět k použití metody srovnatelných zemí“.
Článek 9 základního nařízení se týká uložení konečného cla, jakož i zastavení řízení bez přijetí opatření. Odstavec 5 tohoto článku stanoví:
„Antidumpingové clo se uloží vždy v přiměřené výši [a] bez diskriminace na dovozy výrobků nezávisle na jejich původu, pokud byl zjištěn dumping a způsobení újmy […]. V nařízení o uložení cla se clo stanoví pro každého dodavatele nebo, není-li to proveditelné, jakož i obecně v případech podle čl. 2 odst. 7 [písm. a)], pro danou dodavatelskou zemi.
V případě použití čl. 2 odst. 7 písm. a) se však stanoví individuální clo pro vývozce, kteří prokáží na základě řádně odůvodněných žádostí, že:
a)
v případě plného nebo částečného zahraničního vlastnictví daných podniků nebo společných podniků (joint ventures) mohou svobodně repatriovat základní kapitál a zisky;
b)
vývozní ceny a množství a prodejní a dodací podmínky [ceny a množství vývozu, jakož i podmínky prodeje] byly svobodně určeny;
c)
většinu akcií vlastní soukromé osoby a státní úředníci zasedající ve správní radě nebo zastávají [nebo zastávající] klíčové řídící funkce jsou buď v menšině, nebo společnost je dostatečně nezávislá na státní intervenci [na zásazích státu];
d)
převod směnných kursů [směnné operace] se provádí podle tržních kursů a
e)
státní intervence není [zásahy státu nejsou] takového rozsahu, aby umožňovala [aby umožňovaly] obcházení individuálních antidumpingových opatření.“
Skutečnosti předcházející sporu
Společnost Xinanchem je společností založenou podle čínského práva, kótovanou na šanghajské burze (Shanghai Stock Exchange, Čína), která vyrábí a prodává na čínském a světovém trhu zejména glyfosát, základní chemický herbicid široce používaný zemědělci na celém světě.
Rada svým nařízením (ES) č. 368/98 ze dne 16. února 1998 (
Úř. věst. L 47, s. 1
) uložila konečné antidumpingové clo na dovozy glyfosátu z Číny. Toto nařízení bylo změněno nařízením Rady (ES) č. 1086/2000 ze dne 22. května 2000 (
Úř. věst. L 124, s. 1
) a nařízením Rady (ES) č. 163/2002 ze dne 28. ledna 2002 (
Úř. věst. L 30, s. 1
).
Dne 18. listopadu 2002 byl v návaznosti na vydání oznámení o blížícím se pozbytí platnosti některých antidumpingových opatření (
Úř. věst. C 120, s. 3
) uplatňovaných na dovoz glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky Komisi předložen Evropskou glyfosátovou asociací (European Glyphosate Association, dále jen „EGA“) návrh na přezkum těchto opatření v souladu s čl. 11 odst. 2 základního nařízení. Dne 15. února 2003 oznámila Komise zároveň zahájení prozatímního přezkumu a přezkumu před pozbytím platnosti antidumpingových opatření uplatňovaných na dovoz glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky (
Úř. věst. C 36, s. 18
) v souladu s čl. 11 odst. 2 a 3 základního nařízení.
Po zahájení šetření předložila společnost Xinanchem dne 4. dubna 2003 Komisi vyplněný dotazník určený výrobcům žádajícím o udělení statusu jako podniku působícího v podmínkách tržního hospodářství (dále jen „STH“) a žádala Komisi, aby jí tento status přiznala v souladu s čl. 2 odst. 7 písm. b) základního nařízení. Mimoto tato společnost rovněž Komisi dne 30. dubna 2003 doručila vyplněný dotazník určený vyvážejícím výrobcům glyfosátu se sídlem v Číně. Následně vyhověla několika výzvám o doplnění informací ze strany Komise a reagovala na stanovisko EGA, v němž tato asociace vyjádřila námitky proti udělení uvedeného statusu společnosti Xinanchem. Komise mimoto provedla ve dnech 2. až 4. září 2003 u této společnosti inspekci na místě.
Dne 5. prosince 2003 sdělila Komise společnosti Xinanchem svůj záměr zamítnout její žádost o udělení STH. Ve dnech 16. a 23. prosince 2003 předložila tato společnost k tomuto sdělení své stanovisko. Dopisem ze dne 6. dubna 2004 potvrdila Komise svoje rozhodnutí zamítnout udělení uvedeného statusu této společnosti. Dne 7. dubna 2004 jí Komise oznámila skutkový stav a základní důvody, na jejichž základě se chystá navrhnout konečné antidumpingové clo. Společnost Xinanchem předložila své stanovisko k tomuto sdělení dne 19. dubna 2004.
Dne 24. září 2004 Rada na návrh Komise vydala sporné nařízení. Ohledně žádosti o udělení STH předložené společností Xinanchem se ve třináctém až sedmnáctém bodě odůvodnění tohoto nařízení uvádí následující:
„13)
Ačkoliv byla většina akcií společnosti ve vlastnictví soukromých osob, byla společnost kvůli vysoké rozptýlenosti akcií nevlastněných státem a kvůli skutečnosti, že stát vlastnil zdaleka největší díl akcií, shledána jako jsoucí pod kontrolou státu. Kromě toho bylo představenstvo společnosti jmenováno státními [veřejnými] akcionáři a většina členů představenstva byla buď státními úředníky, anebo úředníky státem vlastněných podniků. Z těchto důvodu bylo rozhodnuto, že společnost je pod zásadním vlivem a kontrolou státu.
14)
Dále bylo zjištěno, že vláda ČLR udělila Čínské obchodní komoře dovozců a vývozců kovů, minerálů a chemických látek (CCCMC) právo razítkovat [potvrzovat] smlouvy a ověřovat vývozní ceny pro celní odbavení. Součástí tohoto systému bylo nastavování minimální ceny pro vývoz glyfosátu, což umožňovalo CCCMC vetovat vývozy, které tuto cenu nerespektovaly.
15)
V důsledku toho bylo po konzultacích s poradním výborem rozhodnuto neudělit společnosti Xinanchem [STH] proto, že tato společnost nesplnila všechna kritéria stanovená čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení.
16)
Protože [společnost] Xinanchem nezískal[a] [STH], požádala [...] o individuální zacházení, tzn. určení individuálního dumpingového rozpětí na základě individuálních vývozních cen společnosti. Komise tedy prověřila, zda se daná společnost fakticky i právně těšila potřebnému stupni nezávislosti na státu s ohledem na nastavení své vývozní ceny.
17)
V tomto ohledu bylo zjištěno, že Xinanchem je předmětem podstatné kontroly ze strany státu, co se týče stanovení vývozních cen pro dotyčný výrobek, tak, jak uvádí bod 14 výše. Byl tudíž učiněn závěr, že Xinanchem nesplňuje požadavky nutné pro individuální zacházení podle čl. 9 odst. 5 základního nařízení.“
Vzhledem k zamítnutí žádosti o udělení STH byla běžná hodnota v souladu s čl. 2 odst. 7 písm. a) základního nařízení stanovena na základě údajů získaných od výrobců ve třetí zemi s tržním hospodářstvím, a sice v Brazilské federativní republice. Na základě článku 1 sporného nařízení tak bylo uloženo konečné antidumpingové clo ve výši 29, 9 % na dovozy glyfosátu pocházejícího z Číny.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 23. prosince 2004 podala společnost Xinanchem žalobu na neplatnost sporného nařízení v rozsahu, ve kterém se jí dotýká. Během řízení před Tribunálem vstoupili do řízení jako vedlejší účastnice jednak Association des utilisateurs et distributeurs de l’agrochimie européenne (dále jen „Audace“) na podporu návrhových žádání uvedené společnosti, a jednak Komise na podporu návrhových žádání Rady.
Napadeným rozsudkem Tribunál vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu uplatněnému společností Xinanchem, vycházejícímu z toho, že orgány Evropské unie tím, že jí odmítly přiznat STH, porušily čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážku základního nařízení. Proto zrušil článek 1 sporného nařízení v rozsahu, ve kterém se dotýká této společnosti, aniž zkoumal ostatní žalobní důvody, které tato společnost uplatnila na podporu své žaloby.
Tribunál nejprve v bodech 38 a 39 napadeného rozsudku konstatoval, že je nesporné, že udělení STH bylo společnosti Xinanchem zamítnuto pouze proto, že tato společnost neprokázala, že vyhovuje kritériu stanovenému v čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážce základního nařízení. Dále uvedl, že ostatní kritéria uvedená v druhé až páté odrážce tohoto ustanovení, Komise považovala za splněná, a mimoto neuvedla žádnou námitku ohledně poslední podmínky uvedené v první odrážce uvedeného ustanovení, podle které se musí náklady na nejdůležitější vstupy zakládat na tržní hodnotě.
Tribunál dále v první části svého rozboru v bodech 43 až 109 napadeného rozsudku přezkoumal výtky týkající se důvodů pro zamítnutí uvedených v třináctém bodě odůvodnění sporného nařízení, a sice důvodů týkajících se kontroly vykonávané státem nad společností Xinanchem, jakož i důvodů vztahujících se ke jmenování a složení představenstva této společnosti.
V tomto rámci uvedl v bodech 80 až 82 napadeného rozsudku, že se Rada a Komise omezily na zjištění existence kontroly státu nad společností Xinanchem, na základě úvah vztahujících se k rozptýlenosti akcií této společnosti, aniž se zabývaly otázkou, jakým způsobem tato kontrola je nebo může být vykonávána v praxi, a že je třeba zkoumat, zda konstatování takové kontroly nutně znamená existenci „zásadních zásahů státu“ ve smyslu čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení.
K tomuto Tribunál v bodech 84 a 85 napadeného rozsudku poznamenal, že ze znění uvedeného ustanovení jasně vyplývá, že existence zásadních zásahů státu musí být posuzována vzhledem ke způsobu, jímž jsou přijímána „rozhodnutí společností o cenách, nákladech a vstupech“. Totéž ustanovení totiž vyžaduje, aby dotčený výrobce prokázal, že jeho rozhodnutí jsou přijímána jednak „na základě tržních signálů“, jednak „bez zásadních zásahů státu“. V důsledku toho by takové chování státu, které by nemohlo ovlivňovat tato rozhodnutí, nemohlo být „zásadním zásahem“ ve smyslu uvedeného ustanovení. Kromě toho vzhledem ke znění, účelu a souvislostem pojmu „zásadní zásahy státu“ nelze tento pojem chápat v tom smyslu, že zahrnuje veškeré vlivy státu na činnost podniku nebo jakékoli jeho zapojení do přijímání rozhodnutí, ale jako projev veřejné moci, který je způsobilý učinit rozhodnutí tohoto podniku neslučitelnými s podmínkami tržního hospodářství.
Na základě toho dospěl Tribunál v bodě 88 uvedeného rozsudku k závěru, že smyslem dotčené podmínky je ověřit, zda jsou příslušná rozhodnutí dotčených vyvážejících výrobců motivována čistě obchodními důvody, které jsou charakteristické pro podnik působící v tržním hospodářství, anebo zda jsou ovlivněna dalšími důvody, které jsou charakteristické pro státem řízená hospodářství.
V bodech 89 a 90 napadeného rozsudku Tribunál dále konstatoval, že pro účely výkladu a použití čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení je třeba mít na zřeteli skutečnost, že dotčené země přes jimi provedené reformy nejsou považovány za státy s tržním hospodářstvím, a je proto oprávněné, aby Rada a Komise při přezkumu důkazů předložených výrobcem z takové země přihlížely ke skutečnosti, že dotčený podnik je kontrolovaný státem.
V bodech 91 a 92 napadeného rozsudku Tribunál dodal, že kontrola ze strany státu takového typu, jaká byla konstatována v projednávaném případě, však sama o sobě nebrání tomu, aby dotčený podnik přijímal obchodní rozhodnutí za podmínek tržního hospodářství. Přístup zastávaný Radou, která na kontrolu ze strany státu nahlíží jako na „zásadní zásahy státu“, však ze zásady vede k vyloučení možnosti přiznat STH společnostem kontrolovaným státem, a to nezávisle jak na konkrétních podmínkách, ve kterých působí, tak na důkazech, které v tomto ohledu předložily.
V tomto kontextu Tribunál v bodě 93 napadeného rozsudku určil, že tvrzení Rady týkající jmenování a složení představenstva společnosti Xinanchem nemohou s přihlédnutím ke spisu zpochybnit skutečnost, že kontrola, kterou má stát nad touto společností, je vykonávána v mezích běžných pro tržní subjekty.
Tribunál z toho v bodě 97 napadeného rozsudku vyvodil, že jelikož kritérium kontroly ze strany státu nepatří výslovně mezi podmínky uvedené v čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážce základního nařízení a jelikož taková kontrola sama nepostačuje k prokázání existence „zásadních zásahů státu“ ve smyslu tohoto ustanovení, je přístup Rady neslučitelný s režimem, který sama stanovila. Tribunál poté, co v bodě 99 téhož rozsudku připomněl, že důkazní břemeno nese výrobce, zdůraznil, že společnost Xinanchem předložila různé důkazy, které však byly v důsledku tohoto přístupu prohlášeny za irelevantní. V bodě 102 uvedeného rozsudku měl Tribunál za to, že za těchto podmínek skutečnosti vyjmenované ve třináctém bodě odůvodnění sporného nařízení neumožňují odůvodnit závěr, ke kterému Rada dospěla.
V důsledku toho Tribunál v bodě 109 napadeného rozsudku vyhověl výtkám společnosti Xinanchem týkajícím se posouzení provedeného Radou ohledně kontroly vykonávané státem nad touto společností, jakož i ohledně jmenování a složení jejího představenstva. Naproti tomu se nevyjádřil k otázce, zda důkazy, které tato společnost předložila, jsou dostatečné pro posouzení, zda byla splněna podmínka čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení, jelikož měl za to, že toto posouzení je vyhrazeno Radě a Komisi.
Tribunál nakonec ve druhé části svého rozboru v bodech 110 až 159 napadeného rozsudku přezkoumal výtky týkající se důvodů pro zamítnutí uvedených ve čtrnáctém a sedmnáctém bodě odůvodnění sporného nařízení, tedy důvodů vztahujících se ke stanovování vývozních cen.
Tribunál poté, co v bodech 114 až 120 napadeného rozsudku zamítl první z těchto výtek vycházející ze skutečnosti, že Rada nesprávně vyložila čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení, když měla za to, že prodeje určené k vývozu jsou relevantní pro posouzení žádosti o udělení STH, přezkoumal druhou výtku vycházející ze skutečnosti, že posouzení Rady ohledně stanovování vývozních cen uvedené společnosti je stiženo zjevným pochybením.
V bodě 137 napadeného rozsudku Tribunál nejdříve připomenul, že společnosti Xinanchem přísluší prokázat skutečnost, že uskutečňování prodejů určených k vývozu je v souladu s chováním podniku působícího v podmínkách tržního hospodářství, a zvláště že o svých vývozních cenách může svobodně rozhodovat, a to na základě čistě obchodních úvah a bez zásadních zásahů státu. Dále v bodě 139 uvedeného rozsudku uvedl, že orgány měly za to, že stát prostřednictvím potvrzování vývozních smluv ze strany Čínské obchodní komory dovozců a vývozců kovů, minerálů a chemických látek (dále jen „CCCMC“) vykonává zásadní kontrolu nad touto společností. Nakonec Tribunál došel v bodě 140 téhož rozsudku k závěru, že je třeba ověřit, zda s ohledem na důkazy předložené uvedenou společností v průběhu šetření mohly orgány – aniž se dopustily zjevně nesprávného posouzení – mít za to, že uvedený mechanismus je důvodem umožňujícím konstatovat, že uvedená společnost neprokázala splnění dotčené podmínky.
K tomuto Tribunál v bodě 141 napadeného rozsudku v první řadě uvedl, že z prohlášení společnosti Xinanchem, která jsou podepřena obsahem brožurky CCCMC a dopisem EGA, vyplývá, že dotčený mechanismus byl zaveden z podnětu výrobců glyfosátu, kteří jsou členy CCCMC jako nevládní organizace, za účelem usnadnění dodržování antidumpingových právních předpisů z jejich strany a zajištění se proti stížnostem. V tomto kontextu tedy čínská vláda přijala opatření, jímž pověřila CCCMC potvrzováním smluv a ověřováním vývozních cen pro účely celního odbavení.
V druhé řadě Tribunál v bodě 142 uvedeného rozsudku uvedl, že z těchto dokumentů a z jednoho dokumentu CCCMC vyplývá, že cena byla stanovována samotnými členy skupiny výrobců glyfosátu.
V třetí řadě Tribunál v bodech 143 až 150 napadeného rozsudku uvedl, že společnost Xinanchem předložila řadu důkazních prostředků, mezi kterými jsou i prohlášení této společnosti i CCCMC, jakož i faktury a smlouvy týkající se prodejů určených k vývozu, které prokazují, že dotčená cena nebyla v průběhu období šetření závazná a že tato společnost mohla svobodně stanovit vývozní ceny na nižší úrovni, než v jaké byla stanovena členy uvedené skupiny.
Tribunál z toho v bodě 151 napadeného rozsudku vyvodil, že tyto dokumenty byly způsobilé prokázat, že mechanismus potvrzování vývozních smluv nebyl imperativně zaveden státem, že cena byla stanovována samotnými výrobci glyfosátu sdruženými v CCCMC a že nepřinášela žádné skutečné omezení činností společnosti Xinanchem v oblasti vývozu. Měl tudíž za to, že orgány nebyly oprávněny – aniž zpochybnily průkaznost nebo dostatečnost těchto důkazů nebo se dopustily zjevně nesprávného posouzení – dospět k závěru, že prostřednictvím uvedeného mechanismu vykonával stát zásadní kontrolu nad cenami dotčeného výrobku a že tento mechanismus představuje „zásadní zásahy státu“ ve smyslu čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení.
Tribunál dále v bodech 152 až 159 napadeného rozsudku uvedl, že tyto důkazy a prohlášení nebyly ze strany orgánů zpochybněny, a určil, že posouzení těchto orgánů ohledně role CCCMC nepostačovalo vzhledem k důkazům předloženým společností Xinanchem v průběhu šetření k tomu, aby bylo odůvodněno zamítnutí udělení STH. V důsledku toho vyhověl žalobnímu důvodu vycházejícímu z toho, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení ohledně stanovování vývozních cen uvedenou společností.
Konečně, pokud jde o argument Rady, podle něhož by společnost Xinanchem, aby dosáhla úspěchu ve sporu, musela prokázat, že stižen zjevně nesprávným posouzením byl celkový závěr ohledně existence zásadních zásahů státu, Tribunál v bodě 160 konstatoval, že důvody uvedené ve třináctém, čtrnáctém a sedmnáctém bodě odůvodnění sporného nařízení nemohou, ani souhrnně, odůvodnit zamítnutí udělení STH. Poté, co připomenul svůj závěr, podle kterého orgány ve svém přezkumu nevzaly v úvahu všechny relevantní skutečnosti, které předložila tato společnost, konstatoval, že takovými pochybeními je stižen i celkový závěr, k němuž dospěla Rada.
Vývoj v průběhu řízení před Soudním dvorem
Na základě žádosti EGA zahájila Komise dne 29. září 2009 přezkum před pozbytím platnosti sporného nařízení, přičemž vyzvala ke spolupráci všechny dotčené vyvážející výrobce, mezi nimiž byla i společnost Xinanchem. Jelikož měla tato společnost za to, že není vzhledem k účinkům napadeného rozsudku povinna účastnit se tohoto přezkumu, podala dne 30. prosince 2009 u Soudního dvora návrh na vydání předběžného opatření, jehož cílem bylo zajistit, aby nebyly odloženy účinky napadeného rozsudku do doby, než bude rozhodnuto o kasačním opravném prostředku, který proti němu podala Rada.
Dne 11. února 2010 Rada přijala prováděcí nařízení (EU) č. 126/2010 (
Úř. věst. L 40, s. 1
), kterým se prodlužuje o jeden rok pozastavení konečného antidumpingového cla uloženého nařízením č. 1683/2004. Toto prodloužení následovalo po vydání rozhodnutí Komise 2009/383/ES ze dne 14. května 2009, kterým se pozastavuje konečné antidumpingové clo uložené nařízením č. 1683/2004 (
Úř. věst. L 120, s. 20
), přičemž pozastavení bylo stanoveno na dobu devíti měsíců.
Dne 13. prosince 2010 Rada přijala prováděcí nařízení (EU) č. 1187/2010 o zastavení antidumpingového řízení týkajícího se dovozu glyfosátu pocházejícího z Čínské lidové republiky (
Úř. věst. L 332, s. 31
), kterým byla okamžikem jeho vstupu v platnost dne 17. prosince 2010 zrušena antidumpingová opatření týkající se těchto dovozů a kterým bylo zastaveno související řízení.
Usnesením ze dne 18. května 2011, Rada v. Zheijing Xinan Chemical Industrial Group (C-337/09 P-R), předseda Soudního dvora rozhodl, že v důsledku přijetí nařízení č. 1187/2010 již není důvodné rozhodovat o návrhu na vydání předběžného opatření.
Návrhová žádání účastnic řízení
Rada a Komise se domáhají, aby Soudní dvůr
—
zrušil napadený rozsudek a zamítl žalobu podanou společností Xinanchem směřující ke zrušení sporného nařízení,
—
podpůrně vrátil věc Tribunálu a
—
uložil společnosti Xinanchem náhradu nákladů řízení v obou stupních.
Společnost Xinanchem se domáhá, aby Soudní dvůr:
—
kasační opravný prostředek v plném rozsahu odmítl jako nepřípustný nebo podpůrně zamítl jako neopodstatněný,
—
podpůrněji, pokud se Soudní dvůr rozhodne vyhovět kasačnímu opravnému prostředku v plném rozsahu nebo v jeho části, aby potvrdil rozhodnutí Tribunálu, podle kterého orgány nerespektovaly právo žalobkyně se v řízení účinně bránit, a zrušil na tomto základě článek 1 sporného nařízení v rozsahu, ve kterém se jí dotýká, a
—
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Audace se domáhá, aby Soudní dvůr zamítl první důvod kasačního opravného prostředku a uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
Na podporu svého kasačního opravného prostředku uplatňuje Rada tři důvody směřující proti posouzení Tribunálu týkajícímu se důvodů pro zamítnutí uvedených ve třináctém bodě odůvodnění sporného nařízení, a tedy účinku vyplývajícího z účasti státu na základním kapitálu společnosti Xinanchem, důvodů pro zamítnutí uvedených ve čtrnáctém a sedmnáctém bodě odůvodnění tohoto nařízení, a tedy mechanismu potvrzování vývozních smluv ze strany CCCMC, jakož i argumentu Rady, podle kterého nepostačuje zpochybnit tyto důvody odděleně.
K přípustnosti
K důsledkům přijetí nařízení č. 1187/2010
Rada poté, co k tomu byla vyzvána Soudním dvorem, dopisem ze dne 25. ledna 2011 upřesnila, že trvá na svém kasačním opravném prostředku ze dvou důvodů. Zaprvé by jeho zpětvzetí způsobilo, že pokud jde o společnost Xinanchem, bylo by sporné nařízení zrušeno s účinkem
ex tunc
, zatímco v případě, že by bylo kasačnímu opravnému prostředku vyhověno, by toto nařízení bylo v plném rozsahu platné až do jeho zrušení nařízením č. 1187/2010. Zadruhé napadený rozsudek vyvolává důležité principiální otázky ohledně výkladu čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení, které mají dopad přesahující projednávanou věc.
Po vyhlášení výše uvedeného usnesení Rada v. Zheijing Xinan Chemical Industrial Group společnost Xinanchem dopisem ze dne 29. června 2011 navrhla Soudnímu dvoru, aby určil, že již není důvodné rozhodnout o kasačním opravném prostředku. Domnívá se, že takové určení je nutné zejména s ohledem na bod 44 tohoto usnesení, podle kterého zájem na vyřešení právních otázek, které by mohly vyvstat v budoucnu v obdobných případech, jako je případ, ve kterém byl podán návrh na předběžné opatření, nestačí k tomu, aby bylo odůvodněno vyhovění tomuto návrhu.
V této souvislosti je třeba připomenout, že Soudní dvůr může prohlásit kasační opravný prostředek za nepřípustný, pokud skutečnost, ke které došlo po vydání rozsudku Tribunálu, odstranila škodlivý účinek tohoto rozsudku pro účastníka řízení podávajícího kasační opravný prostředek. Existence právního zájmu navrhovatele na podání kasačního opravného prostředku totiž předpokládá, že kasační opravný prostředek může ve svém důsledku přinést prospěch účastníku řízení, který jej podal (viz rozsudek ze dne 19. října 1995, Rendo a další v. Komise,
C-19/93 P, Recueil, s. I-3319
, bod 13, jakož i usnesení ze dne 25. ledna 2001, Lech-Stahlwerke v. Komise,
C-111/99 P, Recueil, s. I-727
, bod 18, a ze dne 8. dubna 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise,
C-503/07 P, Sb rozh. s. I-2217
, bod 48).
Je však nutno konstatovat, že přijetí nařízení č. 1187/2010 v žádném případě nevedlo k zániku důsledků, které má napadený rozsudek pro Radu.
Napadeným rozsudkem totiž bylo sporné nařízení zrušeno v rozsahu, ve kterém se dotýká společnosti Xinanchem, s účinkem
ex tunc
, což znamená, že pokud tento rozsudek nebude zrušen Soudním dvorem, má se za to, že toto nařízení nikdy ve vztahu k této společnosti nezakládalo účinky. Oproti tomu bylo sporné nařízení zrušeno nařízením č. 1187/2010 až ode dne vstupu posledně uvedeného nařízení v platnost, a tedy od 17. prosince 2010.
V důsledku toho, kdyby Soudní dvůr kasačnímu opravnému prostředku Rady vyhověl a žalobu na neplatnost podanou společností Xinanchem k Tribunálu proti spornému nařízení zamítl, vyplývalo by z toho, že by toto nařízení v unijním právním řádu v plném rozsahu zakládalo účinky v období od jeho přijetí dne 24. září 2004 až do jeho zrušení s účinkem ke dni 17. prosince 2010. Je tedy nesporné, že z výsledku řízení o kasačním opravném prostředku ještě Rada může mít prospěch.
Situace se tak zásadně liší od situace, ve které bylo vydáno výše uvedené usnesení Rada v. Zheijang Xinan Chemical Industrial Group, která se vyznačovala skutečností, že důvody uplatněné společností Xinanchem na podporu jejího návrhu na vydání předběžného opatření přestaly existovat od okamžiku vstupu v platnost nařízení č. 1187/2010, takže tento návrh byl nadále odůvodněn pouze významem, který by vyřešení vyvstalých právních otázek mohlo mít pro obdobné případy v budoucnu, a hypotetickým rizikem, že by Komise mohla v budoucnu rozhodnout o opětovném zahájení antidumpingového řízení ohledně dovozů glyfosátu pocházejícího z Číny (viz body 39 až 48 uvedeného usnesení).
Je třeba ještě dodat, že není ani patrné, že by přijetí nařízení č. 1187/2010 mělo za následek ukončení sporu mezi účastnicemi řízení, a že by se tudíž kasační opravný prostředek z tohoto důvodu stal bezpředmětným (obdobně viz zejména usnesení ze dne 1. prosince 2004, OHIM v. Zapf Creation,
C-498/01 P, Sb rozh. s. I-11349
, bod 12, a rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Sb rozh. s. I-13427
, bod 48).
Rada totiž i nadále tvrdí, že bylo odůvodněné zamítnout společnosti Xinanchem udělení STH a že sporné nařízení se mělo na tuto společnost vztahovat až do dne jeho zrušení.
Z výše uvedeného vyplývá, že se kasační opravný prostředek nestal nepřípustným z důvodu přijetí nařízení č. 1187/2010.
K ostatním uplatněným důvodům nepřípustnosti
Společnost Xinanchem tvrdí, že kasační opravný prostředek je nepřípustný z toho důvodu, že Rada zpochybňuje skutková zjištění a posouzení důkazů provedená Tribunálem, ale neuvádí, jakého nesprávného právního posouzení se Tribunál údajně dopustil.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že z článku 256 SFEU a čl. 58 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že jedině Tribunál je příslušný jednak zjistit skutkový stav, jednak tento skutkový stav posoudit. Pouze v případě, že věcná nesprávnost zjištění skutkového stavu Tribunálem vyplývá z písemností ve spise, které mu byly předloženy, nebo v případě zkreslení důkazů předložených na podporu tohoto skutkového stavu, představují toto zjištění a posouzení uvedených důkazů právní otázky podléhající přezkumu Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku. Naproti tomu je Soudní dvůr na základě článku 256 SFEU příslušný k přezkumu právní kvalifikace tohoto skutkového stavu a právních důsledků, které z něj Tribunál vyvodil (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 16. července 2009, Komise v. Schneider Electric,
C-440/07 P, Sb rozh. s. I-6413
, body 103 a 104, jakož i ze dne 29. března 2011, ThyssenKrupp Nirosta v. Komise,
C-352/09 P, Sb rozh. s. I-2359
, body 179 a 180 a citovaná judikatura).
V rámci prvního důvodu svého kasačního opravného prostředku Rada vytýká Tribunálu, že nesprávně vyložil čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážku základního nařízení a že na základě tohoto výkladu nesprávně posoudil skutkové okolnosti uvedené ve sporném nařízení, a zejména okolnost, že společnost Xinanchem byla
de facto
kontrolována státem, když určil, že tyto okolnosti samy o sobě nepostačují k tomu, aby byla prokázána existence „zásadních zásahů státu“ ve smyslu tohoto ustanovení, a tedy aby bylo této společnosti zamítnuto udělení STH bez zohlednění důkazů, které předložila.
Tento důvod se tedy netýká zjištění skutkového stavu nebo posouzení důkazů Tribunálem, ale výkladu právního ustanovení a jeho použití v rámci skutkového stavu, tak jak byl zjištěn Radou.
Druhý důvod uplatněný na podporu kasačního opravného prostředku vychází zejména ze skutečnosti, že Tribunál při určení, že ze strany Rady a Komise došlo ke zjevně nesprávnému posouzení mechanismu potvrzování vývozních smluv ze strany CCCMC, nepřihlédl k širokému prostoru pro uvážení, který mají tyto orgány při uplatnění kritérií uvedených v čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení. Jak uvedla generální advokátka v bodě 33 svého stanoviska, je otázka, jak velký je prostor pro uvážení unijních orgánů při posuzování složitých hospodářských souvislostí a kde jsou v této souvislosti hranice soudní kontroly, právní otázkou, o které musí rozhodnout Soudní dvůr v řízení o kasačním opravném prostředku.
Pokud jde o třetí důvod kasačního opravného prostředku, je třeba konstatovat, že Rada uplatňuje na podporu tohoto důvodu stejné vady spočívající v nesprávném právním posouzení ze strany Tribunálu, jako jsou vady, na kterých je založen první a druhý důvod. V důsledku toho se úvahy uvedené v bodech 56 až 58 tohoto rozsudku uplatní rovněž ve vztahu k třetímu důvodu.
Společnost Xinanchem dále namítá nepřípustnost kasačního opravného prostředku z důvodu, že cílem Rady bylo prosadit takový vlastní výklad čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení, jaký použila v průběhu správního šetření a hájila v řízení před Tribunálem, který však byl Tribunálem odmítnut. Kasační opravný prostředek tak představuje pouhé zopakování argumentů, které již byly předloženy před Tribunálem.
V této souvislosti postačuje konstatování, že pokud navrhovatel zpochybňuje výklad nebo použití unijního práva Tribunálem, mohou být právní otázky přezkoumané v prvním stupni znovu projednány v rámci kasačního opravného prostředku. Jestliže by totiž navrhovatel nemohl tímto způsobem založit svůj kasační opravný prostředek na argumentech již použitých před Tribunálem, bylo by řízení o kasačním opravném prostředku zčásti zbaveno svého smyslu (viz rozsudky ze dne 23. dubna 2009, AEPI v. Komise,
C-425/07 P, Sb rozh. s. I-3205
, bod 24, a ze dne 29. července 2010, Řecko v. Komise,
C-54/09 P, Sb rozh. s. I-7537
, bod 43).
Z předcházejícího vyplývá, že kasační opravný prostředek musí být prohlášen za přípustný.
K věci samé
K prvnímu důvodu týkajícímu se účinkům účasti státu na základním kapitálu společnosti Xinanchem
– Argumentace účastnic řízení
Rada a Komise tvrdí, že Tribunál nesprávně vyložil pojem „zásadní zásahy státu“ ve smyslu čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení, když rozhodl, že okolnost, že rozptýlenost akcií mezi akcionáře umožňuje veřejným akcionářům kontrolovat společnost Xinanchem, nepředstavuje automaticky takový zásah.
Zaprvé je takový výklad podle názoru Rady a Komise v rozporu se zněním uvedeného ustanovení a vylučuje existenci požadavku zásadních zásahů státu jako samostatného kritéria. Zadruhé tento výklad neodpovídá obvyklému smyslu výrazu „zásadní“, který se vztahuje k míře státních zásahů, a nikoliv k jejich druhu nebo účinku. Zatřetí je takový výklad v rozporu s požadavkem restriktivního výkladu čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení, který vyplývá z jeho povahy jako ustanovení o výjimce. Začtvrté výklad provedený Tribunálem opomíjí skutečnost, že uvedené ustanovení musí být vykládáno ve světle čl. 9 odst. 5 základního nařízení a že STH nemůže být udělen výrobci, který nesplňuje ani podmínky vyžadované pro přiznání individuálního zacházení. Zapáté vede výklad provedený Tribunálem k obrácení důkazního břemene a k výsledkům, které jsou v praxi obtížně proveditelné.
Společnost Xinanchem a Audace se domnívají, že argumenty uplatněné Radou a Komisí jsou nepodložené a že Tribunál právem odmítl výklad navrhovaný těmito orgány z důvodu, že vede ke stanovení podmínek, které překračují rámec podmínek stanovených v čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážce základního nařízení.
– Závěry Soudního dvora
Úvodem je třeba uvést, že podle čl. 2 odst. 7 písm. a) základního nařízení se běžná hodnota v případě dovozu ze zemí bez tržního hospodářství odchylně od pravidel stanovených v odstavcích 1 až 6 téhož článku v zásadě určí na základě ceny nebo početně zjištěné hodnoty ve třetí zemi s tržním hospodářstvím. Cílem tohoto ustanovení je tak zabránit zohlednění cen a nákladů platných v zemích, které nemají tržní hospodářství, jelikož tyto parametry v těchto zemích obvykle nejsou výsledkem působení tržních sil (viz rozsudky ze dne 29. května 1997, Rotexchemie,
C-26/96, Recueil, s. I-2817
, bod 9, a ze dne 22. března 2012, GLS, C-338/10, bod 20).
Podle odstavce 7 písm. b) uvedeného článku se však v rámci antidumpingového šetření dovozů zejména z Číny běžná hodnota určí podle čl. 2 odst. 1 až 6 základního nařízení, pokud se prokáže na základě řádně odůvodněných žádostí jednoho nebo více výrobců, na něž se vztahuje šetření, a v souladu s kritérii a postupy uvedenými v tomtéž odstavci 7 písm. c), že při výrobě nebo prodeji daného obdobného výrobku převažují v případě tohoto výrobce nebo těchto výrobců podmínky tržního hospodářství.
Ze čtvrtého a pátého bodu odůvodnění nařízení č. 905/98 vyplývá, že vložení čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) do základního nařízení bylo odůvodněno skutečností, že reformní proces zejména v Číně zásadně změnil národní hospodářství této země a způsobil vznik množství společností, pro něž převládají podmínky tržního hospodářství, takže se tato země vzdálila od hospodářských poměrů, jež daly podnět k systematickému používání metody srovnatelných zemí.
Jelikož však Čínská lidová republika i přes tyto reformy stále není zemí s tržním hospodářstvím, na jejíž vývozy by se automaticky uplatnila pravidla stanovená v čl. 2 odst. 1 až 6 základního nařízení, je na základě odstavce 7 písm. c) téhož článku úkolem každého výrobce, který si přeje, aby se něj tato pravidla použila, aby předložil dostatečné důkazy, jež jsou v posledně uvedeném ustanovení specifikovány, že působí v podmínkách tržního hospodářství.
Radě a Komisi přísluší posoudit, zda jsou důkazy předložené dotyčným výrobcem dostatečné k prokázání toho, že kritéria uvedená ve zmíněném čl. 2 odst. 7 písm. c) prvním pododstavci jsou splněna, a může mu být tedy přiznán STH, a unijnímu soudu přísluší ověřit, že takovéto posouzení není zjevně nesprávné [viz rozsudek ze dne 2. února 2012, Brosmann Footwear (HK) a další v. Rada, C-249/10 P, bod 32].
Je nesporné, že v projednávané věci bylo udělení STH společnosti Xinanchem zamítnuto pouze z důvodu, že neprokázala, že splňuje kritérium stanovené v čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážce základního nařízení, jelikož ostatní kritéria byla Komisí považována za splněná.
Na základě uvedeného ustanovení čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky musí výrobci předložit dostatečné důkazy prokazující, že jejich rozhodnutí o cenách, nákladech a o vstupech, včetně např. surovin, nákladů na technologie a pracovní síly, výroby, prodejů a investic jsou přijímána na základě tržních signálů odrážejících nabídku a poptávku a bez zásadních zásahů státu v této záležitosti, a že náklady na nejdůležitější vstupy se zakládají na tržní hodnotě.
Toto ustanovení tak jednak stanoví dvojí podmínku ve vztahu k určitým obchodním rozhodnutím výrobce, a jednak podmínku týkající se skutečných nákladů na nejdůležitější vstupy.
Jak uvedl Tribunál v bodě 39 napadeného rozsudku, Komise neuvedla žádnou námitku ohledně podmínky, podle které se musí náklady na nejdůležitější vstupy zakládat na tržní hodnotě. Spor mezi účastnicemi řízení se tedy týká výlučně výkladu a uplatnění uvedené dvojí podmínky, podle které výrobce musí přijímat svá rozhodnutí o cenách, nákladech a vstupech na základě tržních signálů a bez zásadních zásahů státu v této záležitosti.
Konkrétně, Rada a Komise zpochybňují výklad druhé části této dvojí podmínky provedený Tribunálem, když v podstatě tvrdí, že kontrola ze strany státu, jak byla popsána ve třináctém bodě odůvodnění sporného nařízení, znamená automaticky „zásadní zásahy státu“ ve smyslu čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení. V důsledku toho bylo podle Rady a Komise na rozdíl od toho, jak rozhodl Tribunál, opodstatněné, že odmítly společnosti Xinanchem udělit STH, aniž vzaly v úvahy důkazy, které tato společnost předložila za účelem prokázání, že při přijímání svých rozhodnutí o cenách, nákladech a vstupech dodržela uvedenou dvojí podmínku.
Ve třináctém bodě odůvodnění sporného nařízení Rada konstatovala, že ačkoliv byla většina akcií společnosti Xinanchem ve vlastnictví soukromých osob, byla tato společnost kvůli vysoké rozptýlenosti akcií nevlastněných státem a kvůli skutečnosti, že stát vlastnil zdaleka největší díl akcií, pod kontrolou státu. V témže bodě odůvodnění je upřesněno, že kromě toho bylo představenstvo společnosti jmenováno veřejnými akcionáři a většina členů představenstva byla buď státními úředníky, anebo úředníky státem vlastněných podniků.
Co se týče posledně uvedeného konstatování, uvedl Tribunál – aniž mu Rada či Komise v tomto bodě odporovala – v bodech 94 a 95 napadeného rozsudku, že pokud jde zaprvé o tvrzení týkající se jmenování představenstva, vyplývá ze spisu, že se toto tvrzení týká skutečnosti, že velká rozptýlenost soukromých podílů na společnosti umožňuje veřejným akcionářům ovládat valnou hromadu, která volí členy představenstva, takže tito akcionáři v praxi rozhodují o složení představenstva. Pokud jde zadruhé o tvrzení, že většina členů představenstva je státními úředníky nebo úředníky veřejných podniků, Tribunál uvedl, že i toto tvrzení je založeno na pouhé skutečnosti, že společnost Xinanchem je kontrolována státem, a zejména na okolnosti, že tři z devíti členů představenstva byli vázáni k této společnosti zaměstnaneckým poměrem nebo smlouvou o poskytnutí služeb.
Přitom je nutné konstatovat, že Tribunál právem rozhodl, zejména v bodech 98 a 107 napadeného rozsudku, že na takovou kontrolu ze strany státu, o jakou jde v projednávané věci, nemůže být ze zásady nahlíženo jako na „zásadní zásahy státu“ ve smyslu čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení, a že tedy v jejím důsledku nemohou být Rada a Komise zproštěny povinnosti vzít v úvahu důkazy předložené dotyčným výrobcem vztahující se ke konkrétním skutkovým, právním a hospodářským podmínkám, v nichž tento výrobce působí.
Ze znění čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení totiž jasně vyplývá, že toto ustanovení se netýká jakýchkoliv státních zásahů v rámci výrobních podniků, ale pouze těch zásahů, které se týkají jejich rozhodnutí o cenách, nákladech a vstupech.
Použití výrazu „zásahy“ kromě toho ukazuje, že nepostačuje, aby stát mohl mít určitý vliv na tato rozhodnutí, ale předpokládá jeho skutečné vměšování do těchto rozhodnutí.
Navíc zásahy do rozhodnutí výrobce o cenách, nákladech a vstupech musí být „zásadní“. Je tedy nesporné, že čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážka základního nařízení umožňuje, jak ostatně Rada a Komise uznávají, určitou míru zásahů ze strany státu do těchto rozhodnutí.
Zda mají státní zásahy do uvedených rozhodnutí zásadní povahu, či nikoliv, musí být posouzeno s ohledem na účel tohoto ustanovení, kterým je zajistit, aby výrobce působil v podmínkách tržního hospodářství, a zejména aby náklady, které má, a ceny, které stanoví, byly výsledkem volné souhry tržních sil. V důsledku toho nemohou být za zásadní považovány státní zásahy, které nejsou svou povahou ani svým účinkem způsobilé učinit rozhodnutí výrobce o cenách, nákladech a vstupech neslučitelným s podmínkami tržního hospodářství.
V projednávané věci je třeba určit, že kontrola ze strany státu, tak jak byla popsána uvedenými orgány, zejména ve třináctém bodě odůvodnění sporného nařízení, není svou povahou neslučitelná s podmínkami tržního hospodářství. Kromě toho lze konstatovat, že i když skutečnost, že rozptýlenost akcií mezi vlastníky umožňuje veřejným akcionářům, třebaže jsou v menšině,
de facto
ovládat valnou hromadu akcionářů společnosti Xinanchem, a tedy jmenovat představenstvo, poskytuje státu určitý vliv na tuto společnost, z této skutečnosti nevyplývá, že stát zasahuje skutečně, a navíc zásadně, do rozhodnutí této společnosti o cenách, nákladech a vstupech. Takové zásahy nevyplývají automaticky ani z okolnosti, že část členů představenstva je k této společnosti vázána pracovními smlouvami nebo smlouvami o poskytnutí služeb.
Mimoto je třeba uvést, že ani třináctý bod odůvodnění sporného nařízení neodkazuje na zásahy státu do uvedených rozhodnutí společnosti Xinanchem, ale omezuje se na konstatování, že je tato společnost pod zásadním vlivem a kontrolou státu.
Jelikož skutečnosti uvedené ve zmíněném třináctém bodě odůvodnění tedy nevylučují s konečnou platností, že společnost Xinanchem přijímá svá rozhodnutí o cenách, nákladech a vstupech s ohledem na tržní signály odrážející nabídku a poptávku a bez zásadních zásahů státu v této záležitosti, je úkolem Rady a Komise, aby posoudily, zda důkazy předložené touto společností postačují k prokázání toho, že splňuje dvojí podmínku uvedenou v čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážce základního nařízení.
Jak uvedl Tribunál v bodech 90 a 98 napadeného rozsudku, Rada a Komise mohly v rámci přezkumu těchto důkazů a s ohledem na širokou posuzovací pravomoc, kterou tyto orgány v této oblasti mají, vzít v úvahu okolnost, že společnost Xinanchem je ve smyslu práva společností ovládána státem. V případě státu bez tržního hospodářství totiž skutečnost, že společnost se sídlem v tomto státě je
de facto
kontrolována veřejnými akcionáři, odůvodňuje vážné pochybnosti o tom, zda vedení této společnosti je na státu dostatečně nezávislé, aby mohlo přijímat svá rozhodnutí o cenách, nákladech a vstupech samostatně a podle tržních signálů.
Jak nicméně Tribunál určil zejména v bodech 99, 100 a 107 napadeného rozsudku a jak Rada výslovně potvrdila na jednání před Soudním dvorem, Rada a Komise neprovedly v důsledku svého výkladu čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení posouzení důkazů předložených společností Xinanchem, a tyto důkazy tedy ponechaly bez povšimnutí.
Výklad uvedeného ustanovení provedený výše, který v podstatě odpovídá výkladu, o který opřel svůj rozbor Tribunál, není zpochybněn argumenty uplatněnými na podporu prvního důvodu kasačního opravného prostředku.
K tomuto je třeba konstatovat, že skutečnost, že je ustanovení čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky vykládáno v tom smyslu, že kontrola ze strany státu, jak byla popsána ve třináctém bodě odůvodnění sporného nařízení, automaticky neznamená existenci „zásadních zásahů státu“ ve smyslu tohoto ustanovení, nevede ke zrušení podmínky, podle které výrobce musí přijímat svá rozhodnutí o cenách, nákladech a o vstupech bez takových zásahů.
Dokonce i v případě, že výrobce přijal uvedená rozhodnutí pouze s ohledem na tržní signály, totiž uvedená podmínka brání tomu, aby mu byl udělen STH, pokud stát zásadně zasáhl do volné souhry tržních sil. V tomto ohledu je třeba připomenout, že STH může být udělen hospodářskému subjektu pouze tehdy, pokud náklady, které má, a ceny, které stanoví, jsou výsledkem volné souhry nabídky a poptávky. Tak tomu není, pokud například stát přímo zasahuje do ceny určitých surovin nebo ceny pracovní síly. I kdyby se za takových okolností výrobce nechal vést tržními signály ve svých rozhodnutích o cenách, nákladech a vstupech, zásadní zásahy státu by v tomto ohledu neumožňovaly mít za to, že v případě takového výrobce převažují podmínky tržního hospodářství. Druhá část dvojí podmínky stanovené v uvedeném ustanovení si tak zachovává jak pro podniky, které jsou
de facto
kontrolovány státem, tak pro všechny ostatní výrobce, svou nezávislost na první části této dvojí podmínky.
Uvedený výklad mimoto nijak neobrací důkazní břemeno, které nese výrobce, jak bylo připomenuto v bodech 35 a 99 napadeného rozsudku i v bodech 70 a 85 tohoto rozsudku. Navíc, i když jsou v důsledku tohoto výkladu Rada i Komise dokonce i v takové situaci, jako je situace v projednávané věci, nuceny zohlednit důkazy předložené tímto výrobcem a přezkoumat je se vší péčí vyžadovanou pro určení, zda jsou tyto důkazy dostatečné k prokázání, že daný výrobce splňuje uvedenou dvojí podmínku, nedotýká se tento výklad široké posuzovací pravomoci, kterou tyto orgány při posuzování uvedených důkazů mají.
Jak uvedla generální advokátka v bodech 84 až 88 svého stanoviska, přístup uvedených orgánů nemůže být odůvodněn ani údajnou nezbytností vykládat čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení ve světle čl. 9 odst. 5 druhého pododstavce téhož nařízení v konkrétním případě podniku, jehož akcie jsou vlastněny z většiny soukromými osobami, ale který je
de facto
kontrolován státem.
Co se konečně týče argumentu vycházejícího z povahy čl. 2 odst. 7 písm. b) a c) základního nařízení jakožto ustanovení o výjimce, je nutno uvést, že požadavek restriktivního výkladu nemůže orgánům umožnit vykládat a uplatňovat toto ustanovení způsobem neslučitelným s jeho zněním a účelem.
Z veškerých výše uvedených úvah vyplývá, že první důvod uplatněný na podporu kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Ke druhému důvodu, týkajícímu se mechanismu potvrzování vývozních smluv
– Argumentace účastnic řízení
V rámci svého druhého důvodu kasačního opravného prostředku Rada a Komise tvrdí, že Tribunál překročil meze soudního přezkumu, když konstatoval, že se tyto orgány dopustily zjevně nesprávného posouzení mechanismu potvrzování vývozních smluv ze strany CCCMC. Uvedené orgány se totiž domnívají, že jejich závěr, podle kterého tento mechanismus představuje zásadní zásah státu do stanovování vývozních cen výrobků společnosti Xinanchem, nepřekročil meze široké posuzovací pravomoci, kterou mají při uplatňování kritérií uvedených v čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení.
Rada a Komise zejména tvrdí, že závěr Tribunálu, podle kterého je CCCMC nevládní organizací a systém cen a minimální cena byly stanoveny jejími členy, je irelevantní a kromě toho nesprávný. Ze žádného důkazu podle jejich názoru nevyplývá, že společnosti, které byly členy CCCMC, působily v podmínkách tržního hospodářství. Naopak skutečnost, že ze 39 čínských výrobců pouze dva požádali o udělení STH, představuje nepřímý důkaz, že většina těchto výrobců v takových podmínkách nepůsobí. Podle jejich názoru je tedy třeba předpokládat, že úkony CCCMC jsou úkony organizace, která působí v souladu se zásadami hospodářství řízeného státem, a že uvedený systém řízení cen je omezením svobody individuálních vývozců založeným na důvodech, které nejsou vlastní tržnímu hospodářství. Toto konstatování je dále podle nich podpořeno skutečností, že čínské celní orgány vývoz povolí pouze tehdy, pokud je vývozní smlouva potvrzena CCCMC.
Rada a Komise dále tvrdí, že na rozdíl od toho, jak rozhodl Tribunál, právem považovaly důkazy předložené společností Xinanchem ve věci svých vývozních cen za irelevantní. Tyto důkazy podle jejich názoru pouze prokazovaly, že došlo k vývozním operacím potvrzeným CCCMC, jejichž cena byla nižší než minimální cena. Takové důkazy však nejsou dostatečné pro vyvrácení skutečnosti, že zavedený systém umožňoval CCCMC kontrolu nad vývozními cenami. Zejména skutečnost, že určité vývozy byly uskutečněny za cenu nižší než minimální, neposkytuje odpověď na otázku, zda byly jiné vývozy za takovou cenu odmítnuty. Úvaha, ze které Tribunál vycházel, podle které musí orgány posoudit cenovou praxi, aby mohly určit, zda takový systém, jako je systém dotčený v projednávaném sporu, skutečně omezuje schopnost vývozců stanovit nezávisle vývozní ceny, podle názoru Rady a Komise nejen znamená obrácení důkazního břemene, ale také znemožňuje těmto orgánům toto břemeno unést, neboť prakticky nikdy nemohou poskytnout důkazy o skutečné účasti státu v procesu stanovování cen.
Společnost Xinanchem tvrdí, že i za předpokladu, že by druhý důvod kasačního opravného prostředku byl přípustný, je třeba jej považovat za neopodstatněný.
– Závěry Soudního dvora
Poté, co Tribunál v bodech 141 až 150 napadeného rozsudku přezkoumal obsah důkazních prostředků předložených společností Xinanchem, konstatoval v bodě 151 téhož rozsudku, že tyto dokumenty jsou způsobilé prokázat, že mechanismus potvrzování vývozních cen nebyl imperativně zaveden státem, že cena byla stanovována samotnými výrobci glyfosátu sdruženými v CCCMC a že nepřinášela žádné skutečné omezení činností společnosti Xinanchem v oblasti vývozu. Vyvodil z toho, že Rada a Komise nebyly oprávněny, aniž zpochybnily průkaznost nebo dostatečnost těchto důkazů nebo se dopustily zjevně nesprávného posouzení, dospět k závěru, že prostřednictvím dotčeného mechanismu vykonával stát zásadní kontrolu nad cenami dotčeného výrobku a že tento mechanismus představuje „zásadní zásahy státu“ ve smyslu čl. 2 odst. 7 písm. c) první odrážky základního nařízení.
Rada a Komise přitom nenamítají žádné zkreslení v souvislosti s uvedeným přezkumem a skutkovými zjištěními Tribunálu v bodech 141 až 151 napadeného rozsudku. Tyto orgány ani nevyvrací, že – jak uvedl Tribunál v bodech 152 až 155 uvedeného rozsudku – nezpochybnily průkaznost nebo dostatečnost těchto důkazních prostředků.
Dále je třeba upřesnit, že Tribunál v žádném případě nerozhodl, že jsou uvedené důkazní prostředky průkazné a že právně dostatečným způsobem prokazují, že CCCMC neurčila cenu, za kterou má společnost Xinanchem glyfosát vyvážet. Tribunál naopak v bodech 151 až 155 napadeného rozsudku výslovně uvedl, že Rada a Komise mohly zpochybnit průkaznost nebo dostatečnost těchto důkazních prostředků.
Pokud jde o argument Komise, podle kterého okolnost, že CCCMC mohla odmítnout potvrdit vývozní smlouvy v případě nedodržení referenční ceny, představuje
prima facie
dostatečný důkaz o zásahu do stanovování cen, je třeba konstatovat, že orgány nemohou omezit své posouzení na analýzu situace, tak jak se jeví „
prima facie
“, pokud výrobce předloží právě takové důkazy, jaké mohou toto posouzení vyvrátit.
Tribunál dále na rozdíl od toho, co tvrdí Rada a Komise, v žádném případě neobrátil důkazní břemeno, když v bodě 157 napadeného rozsudku shledal, že tyto orgány byly v tomto případě povinny vzít při posuzování mechanismu potvrzování vývozních smluv ze strany CCCMC v úvahu důkazy předložené společností Xinanchem, které mohly prokázat, že tento mechanismus nepřinášel žádné skutečné omezení činností této společnosti v oblasti vývozu.
Je totiž třeba uvést, že i když není úkolem Rady a Komise, aby prokázaly, že mechanismus potvrzování vývozních smluv ze strany CCCMC skutečně znamená zásadní zásah státu do rozhodnutí o vývozních cenách, jsou tyto orgány nicméně povinny na základě zásady řádné správy přezkoumat důkazy předložené výrobcem s veškerou vyžadovanou řádnou péčí a nestranností, a vzít řádně v úvahu všechny relevantní skutečnosti při posouzení účinků tohoto mechanismu na rozhodnutí tohoto výrobce o vývozních cenách.
V projednávané věci Tribunál rozhodl nikoliv o tom, že úkolem těchto orgánů je prokázat, že uvedený mechanismus skutečně omezil schopnost společnosti Xinanchem stanovit své vývozní ceny, ale pouze že tyto orgány neprovedly posouzení důkazů předložených společností Xinanchem v souladu s povinností, která vyplývá z předchozího bodu.
V tomto kontextu je třeba uvést, že uvedené orgány disponovaly z důvodu složitosti hospodářských, politických a právních situací, které musí přezkoumávat v oblasti společné obchodní politiky, konkrétně v oblasti obchodních ochranných opatření (rozsudky ze dne 27. září 2007, Ikea Wholesale,
C-351/04, Sb rozh. s. I-7723
, bod 40; ze dne 28. února 2008, AGST Draht- und Biegetechnik,
C-398/05, Sb rozh. s. I-1057
, bod 33; ze dne 11. února 2010, Hoesch Metals and Alloys,
C-373/08, Sb rozh. s. I-951
, bod 61, jakož i ze dne 16. února 2012, Rada a Komise v. Interpipe Niko Tube a Interpipe NTRP, C-191/09 P a C-200/09 P, bod 63), při takovém posouzení širokou posuzovací pravomocí, a že mohly vzít v úvahu každý nepřímý důkaz, který měly k dispozici, aby zhodnotily, zda jsou důkazy předložené společností Xinanchem přesvědčivé a zda postačují k rozptýlení obav, že tato společnost nemůže z důvodu uvedeného mechanismu svobodně stanovit vývozní ceny. Jak ostatně uvedl Tribunál v bodě 36 napadeného rozsudku, přetrvávají-li pochybnosti ohledně toho, zda jsou splněny podmínky stanovené v čl. 2 odst. 7 písm. c) základního nařízení, nemůže být STH udělen.
Tato široká posuzovací pravomoc nicméně nezbavuje orgány povinnosti řádně zohlednit relevantní důkazy předložené výrobcem. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr již určil, že disponují-li tyto orgány takovou posuzovací pravomocí, má dodržení záruk přiznaných unijním právním řádem ve správních řízeních o to zásadnější význam (viz rozsudky ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Recueil, s. I-5469
, bod 14, a ze dne 6. listopadu 2008, Nizozemsko v. Komise,
C-405/07 P, Sb rozh. s. I-8301
, bod 56).
Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut.
Ke třetímu důvodu, týkajícímu se platnosti celkového závěru, ke kterému Rada a Komise dospěly
Třetí důvod kasačního opravného prostředku Rady se týká bodu 160 napadeného rozsudku, ve kterém Tribunál rozhodl, že důvody zamítnutí udělení STH uvedené ve třináctém, čtrnáctém a sedmnáctém bodě odůvodnění sporného nařízení nemohou, ani souhrnně, odůvodnit takové zamítnutí, jelikož pochybení konstatovaná jednotlivě u každého z těchto důvodů se rovněž dotýkají celkového závěru, ke kterému orgány v tomto ohledu dospěly. Rada, aniž uvádí zvláštní argumenty, se omezuje na tvrzení, že toto konstatování Tribunálu je stiženo stejným pochybením, jako je pochybení, kterým jsou stiženy jeho závěry, které jsou předmětem prvního a druhého důvodu kasačního opravného prostředku.
V rozsahu, v němž bylo konstatováno, že žádný z těchto dvou důvodů není opodstatněný a že Rada neuplatňuje žádný zvláštní argument na podporu svého třetího důvodu, musí být tento důvod rovněž zamítnut.
V důsledku toho je třeba zamítnout kasační opravný prostředek v plném rozsahu.
K nákladům řízení
Podle čl. 122 prvního pododstavce jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 69 odst. 2 tohoto jednacího řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě článku 118 téhož jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že společnost Xinanchem a Audace požadovaly náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení, včetně nákladů vztahujících se k řízení o předběžném opatření.
V souladu s odstavcem 4 prvním pododstavcem uvedeného článku 69 ponese Komise, která vstoupila jako vedlejší účastnice do řízení v prvním stupni, vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Kasační opravný prostředek se zamítá.

2)
Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení, včetně nákladů vztahujících se k řízení o předběžném opatření.

3)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.