CELEX: 62011CJ0363
Prejudiciële verwijzing
Begrip ‚rechterlijke instantie van een der lidstaten’ in zin van artikel 267 VWEU
Procedure die moet leiden tot rechterlijke beslissing
Beslissing van nationale rekenkamer inzake goedkeuring vooraf van openbare uitgaven
Niet-ontvankelijkheid

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van:
—
de artikelen 12, 20, 21 en 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie;
—
artikel 153, lid 1, sub b, en lid 5, VWEU, en
—
de clausules 3, punt 2, en 4, punt 1, van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (hierna: „raamovereenkomst”), die als bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd is gevoegd (
PB L 175, blz. 43
).
Dit verzoek is door het Elegktiko Synedrio (rekenkamer, Griekenland) ingediend in het kader van een geding tussen de Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (commissaris van het Elegktiko Synedrio bij het ministerie van Cultuur en Toerisme; hierna: „commissaris van het Elegktiko Synedrio”) en het Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (dienst financiële controle van het ministerie van Cultuur en Toerisme; hierna: „financiële dienst”) over de weigering van deze commissaris om de betalingsopdracht van deze dienst met betrekking tot de bezoldiging van een ambtenaar van dit ministerie, K. Antonopoulos, te viseren.
Toepasselijke bepalingen
Griekse regeling
Artikel 98 van de grondwet bepaalt:
„1.   Het Elegktiko Synedrio is inzonderheid bevoegd inzake:
a)
de controle van de uitgaven van de Staat alsmede van de territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke rechtspersonen die krachtens bijzondere wetten aan zijn controle zijn onderworpen;
b)
de controle van overeenkomsten van aanzienlijke economische waarde waarbij de Staat of enige andere in dat opzicht met de Staat gelijkgestelde rechtspersoon partij is, zoals bij de wet bepaald;
c)
de controle van de rekeningen van de rekenplichtige functionarissen en van de territoriale lichamen of van andere aan de sub a genoemde controle onderworpen rechtspersonen;
d)
de opstelling van adviezen betreffende ontwerpen van wet met betrekking tot pensioenen of de erkenning van dienstjaren voor de verlening van pensioenrechten volgens artikel 73, lid 2, en betreffende alle andere bij de wet voorziene aangelegenheden;
e)
de opstelling en indiening van een verslag bij het Parlement inzake de rekeningen en de balans van de Staat, overeenkomstig artikel 79, lid 7;
f)
de berechting van geschillen inzake de toekenning van pensioenen en de controle van de sub c genoemde rekeningen;
g)
de berechting van geschillen die de aansprakelijkheid betreffen van personen in openbare of militaire dienst, alsmede van personen in dienst van territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke rechtspersonen, ter zake van iedere opzettelijk of door nalatigheid aan de Staat of dergelijke lichamen of andere rechtspersonen veroorzaakte schade.
[...]”
Het statuut van het Elegktiko Synedrio is gecodificeerd in presidentieel decreet 774/1980 (hierna: „presidentieel decreet”).
Artikel 17, lid 1, van het presidentieel decreet betreft de bevoegdheid van het Elegktiko Synedrio om te controleren of de openbare uitgaven naar behoren zijn goedgekeurd en in overeenstemming zijn met de relevante wettelijke bepalingen.
Artikel 19, lid 1, van het presidentieel decreet bepaalt dat een controle vooraf van betalingsopdrachten voor de uitgaven van ministeries wordt verricht door de rechters van de tweede rang dan wel de commissarissen van het Elegktiko Synedrio, die werkzaam zijn in de hoofdvestiging van het betrokken ministerie.
Volgens artikel 21, lid 1, van het presidentieel decreet moet de bevoegde rechter van de tweede rang of commissaris de goedkeuring weigeren van uitgaven die niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 17, lid 1. Wanneer hij van oordeel is dat een ten tweeden male voor goedkeuring voorgelegde uitgave nog altijd niet aan de voorwaarden voldoet, moet hij de kwestie verwijzen naar de bevoegde afdeling van het Elegktiko Synedrio ter definitieve beslissing.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
De dienst financiële controle van het ministerie van Cultuur en Toerisme heeft aan de commissaris van het Elegktiko Synedrio bij dit ministerie een betalingsopdracht ter visering voorgelegd met betrekking tot de bezoldiging van Antonopoulos, een ambtenaar van dit ministerie met een privaatrechtelijke arbeidsverhouding voor bepaalde tijd die was tewerkgesteld in de directie prehistorische en klassieke oudheden en lid was van het uitvoerend comité van een vakbond, voor de periode van november 2008 tot en met mei 2009.
De commissaris van het Elegktiko Synedrio heeft geweigerd om deze betalingsopdracht te viseren op grond dat de betrokkene in deze periode gedurende 34 dagen wegens vakbondsverlof afwezig van zijn werk was geweest, zonder dat zijn bezoldiging naar verhouding tot de duur van dit verlof was verminderd.
Dienaangaande was de commissaris van het Elegktiko Synedrio van mening dat uit de toepasselijke bepalingen van Grieks recht volgde dat werknemers in de overheidssector met een privaatrechtelijke arbeidsverhouding voor bepaalde tijd recht hebben op onbetaald vakbondsverlof, anders dan op een formatieplaats aangestelde werknemers in de overheidssector met een privaatrechtelijke arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, die recht hebben op betaald vakbondsverlof.
De financiële dienst heeft de betrokken betalingsopdracht echter opnieuw ter visering aan deze commissaris voorgelegd, meer in het bijzonder op grond dat de veronderstelde begunstigde, met een privaatrechtelijke arbeidsverhouding voor bepaalde tijd, recht had op zijn bezoldiging voor de dagen waarop hij wegens vakbondsverlof afwezig was geweest, zulks ingevolge artikel 4 van decreet 164/2004 van de president van de Republiek tot omzetting van richtlijn 1999/70, waarin het beginsel is verankerd van non-discriminatie tussen werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en vergelijkbare werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd.
De aanhoudende weigering van de commissaris van het Elegktiko Synedrio om de betrokken betalingsopdracht te viseren heeft echter aanleiding gegeven tot een geschil, dat ter beslechting, door middel van het „negatieve verslag” van deze commissaris van 3 november 2009, overeenkomstig de wet is voorgelegd aan de Eerste afdeling van het Elegktiko Synedrio.
Bij het onderzoek van dit „negatieve verslag” op 1 juli 2010 zijn vragen gerezen over de uitlegging van het Unierecht. Daarop heeft de Eerste afdeling van het Elegktiko Synedrio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Vormt de al dan niet betaling van bezoldiging aan een werknemer gedurende de periode waarin hij wegens vakbondsverlof van het werk afwezig is, een arbeidsvoorwaarde in de zin van het recht van de Unie, en vormen, meer in het bijzonder, wettelijke bepalingen die voorzien in de toekenning van onbetaald vakbondsverlof aan werknemers in de overheidssector met een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd, die niet op een formatieplaats zijn aangesteld en lid van het bestuur van een vakbond zijn, een ‚arbeidsvoorwaarde’ in de zin van artikel 137, lid 1, sub b, EG en clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst, of valt deze kwestie onder de gebieden ‚beloning’ en ‚recht van vereniging’, die aan het recht van de Unie zijn onttrokken?
2)
Bij bevestigende beantwoording van de voorgaande vraag, kan een werknemer met een privaatrechtelijke arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd binnen een overheidsdienst, die op een formatieplaats is aangesteld en dezelfde arbeid verricht als een werknemer met een privaatrechtelijke arbeidsverhouding voor bepaalde tijd die niet op een formatieplaats is aangesteld, dan worden beschouwd als ‚vergelijkbaar’ met de laatstgenoemde werknemer in de zin van de clausules 3, punt 2, en 4, punt 1, van de raamovereenkomst, of volstaat het feit dat de nationale grondwet (artikel 103) en de wetten tot uitvoering daarvan voor hem in een bijzondere arbeidsregeling voorzien (wat aanwerving en bijzondere garanties overeenkomstig artikel 103, lid 3, van de grondwet betreft), om hem als niet ‚vergelijkbaar’ te beschouwen met een werknemer met een privaatrechtelijke arbeidsverhouding voor bepaalde tijd die niet op een formatieplaats is aangesteld?
3)
Bij bevestigende beantwoording van de voorgaande vragen:
a)
wanneer volgens het nationale recht betaald vakbondsverlof (met een maximum van negen dagen per maand) wordt toegekend aan werknemers in een overheidsdienst met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, die op een formatieplaats zijn aangesteld en lid van het bestuur van een kleinere vakbond zijn, terwijl werknemers met dezelfde functie binnen de vakbond, die bij dezelfde overheidsdienst werkzaam zijn op grond van een overeenkomst voor bepaalde tijd en niet op een formatieplaats zijn aangesteld, slechts onbetaald vakbondsverlof van dezelfde duur krijgen, vormt dit onderscheid dan een minder gunstige behandeling van de tweede categorie werknemers in de zin van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst, en
b)
vormen de beperkte duur van de arbeidsverhouding van de tweede categorie werknemers en hun verschillende arbeidsregeling in het algemeen (wat aanwerving, bevordering en beëindiging van de arbeidsverhouding betreft) dan objectieve redenen voor dit verschil in behandeling?
4)
Vormt het betrokken onderscheid tussen vakbondsleden die binnen een overheidsdienst op basis van een overeenkomst voor onbepaalde tijd op een formatieplaats zijn aangesteld, en vakbondsleden met dezelfde functie binnen de vakbond die bij dezelfde overheidsdienst werkzaam zijn op grond van een overeenkomst voor bepaalde tijd en niet op een formatieplaats zijn aangesteld, schending van het non-discriminatiebeginsel bij de uitoefening van de vakbondsrechten in de zin van de artikelen 12, 20, 21 en 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, of kan dat onderscheid worden gerechtvaardigd door het feit dat voor de twee categorieën werknemers verschillende arbeidsregelingen gelden?”
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
Volgens artikel 267 VWEU is het Hof bevoegd, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen over de uitlegging van de verdragen en over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen, de organen of de instanties van de Europese Unie.
Indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen voor een rechterlijke instantie van een der lidstaten, kan deze instantie, indien zij een beslissing op dit punt noodzakelijk acht voor het wijzen van haar vonnis, het Hof verzoeken over deze vraag een uitspraak te doen. Uit artikel 267 VWEU volgt voorts dat, indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, deze instantie gehouden is zich tot het Hof te wenden.
Bijgevolg is het betrokken verwijzende orgaan slechts bevoegd om zich in het kader van een prejudiciële procedure tot het Hof te wenden indien het kan worden aangemerkt als een „rechterlijke instantie” in de zin van deze bepaling.
Derhalve dient te worden nagegaan of het Elegktiko Synedrio in de context die tot het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft geleid, een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU is, en of dit orgaan bijgevolg bevoegd is om bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen.
Volgens vaste rechtspraak houdt het Hof, om te beoordelen of het verwijzende orgaan een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU is, hetgeen uitsluitend door het Unierecht wordt bepaald, rekening met een samenstel van factoren, zoals de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, het uitspraak doen na een procedure op tegenspraak, de toepassing door het orgaan van de regelen des rechts, alsmede de onafhankelijkheid van het orgaan (zie met name arresten van 17 september 1997, Dorsch Consult,
C-54/96, Jurispr. blz. I-4961
, punt 23; 31 mei 2005, Syfait e.a.,
C-53/03, Jurispr. blz. I-4609
, punt 29, en 14 juni 2007, Häupl,
C-246/05, Jurispr. blz. I-4673
, punt 16, alsmede beschikking van 14 mei 2008, Pilato,
C-109/07, Jurispr. blz. I-3503
, punt 22).
Voorts is een nationale rechter alleen bevoegd tot verwijzing naar het Hof, indien bij hem een geding aanhangig is en hij uitspraak moet doen in een procedure die moet leiden tot een rechterlijke beslissing (zie met name arresten van 12 november 1998, Victoria Film,
C-134/97, Jurispr. blz. I-7023
, punt 14, en 30 november 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund,
C-195/98, Jurispr. blz. I-10497
, punt 25, en reeds aangehaald arrest Syfait e.a., punt 35).
Bovendien houdt het begrip onafhankelijkheid, dat onlosmakelijk verbonden is met de rechterlijke opdracht, volgens vaste rechtspraak vóór alles in dat de betrokken instantie de hoedanigheid van derde heeft ten opzichte van de autoriteit die de aangevochten beslissing heeft genomen (arresten van 30 maart 1993, Corbiau,
C-24/92, Jurispr. blz. I-1277
, punt 15, en 19 september 2006, Wilson,
C-506/04, Jurispr. blz. I-8613
, punt 49).
Ten slotte moet de bevoegdheid van een instantie om zich krachtens artikel 267 VWEU tot het Hof te wenden, zowel aan structurele als aan functionele criteria worden getoetst. In dit verband kan een nationale instantie als „rechterlijke instantie” in de zin van dit artikel worden aangemerkt wanneer zij een rechtsprekende functie uitoefent. Die kwalificatie is echter niet mogelijk, in zoverre zij andere, met name bestuursfuncties uitoefent (zie met betrekking tot de Italiaanse rekenkamer beschikkingen van 26 november 1999, ANAS,
C-192/98, Jurispr. blz. I-8583
, punt 22, en RAI,
C-440/98, Jurispr. blz. I-8597
, punt 13). De autoriteit waarbij beroep is ingesteld tegen een beslissing van de diensten van een administratie, kan niet worden aangemerkt als derde ten opzichte van die diensten en bijgevolg als rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU, wanneer zij een organieke band heeft met die administratie (zie in die zin reeds aangehaald arrest Corbiau, punt 16, en arrest van 30 mei 2002, Schmid,
C-516/99, Jurispr. blz. I-4573
, punt 37).
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing allereerst dat aan het Elegktiko Synedrio een geschil ter beslechting is voorgelegd dat in het kader van de controle vooraf van de overheidsuitgaven is ontstaan tussen de commissaris van het Elegktiko Synedrio bij het ministerie van Cultuur en Toerisme, enerzijds, en de financiële dienst van dit ministerie, anderzijds.
In dit verband blijkt uit het dossier dat de commissaris van het Elegktiko Synedrio lid is van het Elegktiko Synedrio en, zoals volgt uit artikel 19, lid 1, van het presidentieel decreet, werkzaam is bij elk ministerie om een controle vooraf van de betalingsopdrachten van het betrokken ministerie te verrichten. Het betrokken geding vloeit voort uit de weigering van de commissaris van het Elegktiko Synedrio bij het ministerie van Cultuur en Toerisme om de uitgave goed te keuren die overeenkomt met de bezoldiging van een werknemer met een overeenkomst voor bepaalde tijd voor de in vakbondsverlof doorgebrachte uren. Deze goedkeuring werd geweigerd aan de autoriteit die het eerste betalingsverzoek had ingediend, in casu de dienst financiële controle van dit ministerie. Deze dienst heeft echter een nieuw betalingsverzoek ingediend, op dezelfde wijze als het vorige. In deze omstandigheden heeft deze commissaris, die volhardde in zijn weigering, zijn „negatieve verslag” overeenkomstig artikel 21, lid 1, van het presidentieel decreet aan het Elegktiko Synedrio toegezonden, waardoor het Elegktiko Synedrio is verzocht om een uitspraak over dat verslag.
Uit het voorgaande volgt dat er tussen het Elegktiko Synedrio en zijn commissaris bij het ministerie van Cultuur en Toerisme, die het voor hem bestreden negatieve verslag heeft opgesteld, een duidelijke organieke en functionele band bestaat, die eraan in de weg staat dat het ten opzichte van deze commissaris als een derde wordt aangemerkt (zie naar analogie reeds aangehaalde arresten Corbiau, punt 16, en Schmid, punt 38).
Derhalve heeft het Elegktiko Synedrio wanneer het zich uitspreekt over het „negatieve verslag” van zijn commissaris, niet de hoedanigheid van derde ten opzichte van de tegenover elkaar staande belangen, en het bezit dus niet de noodzakelijke onpartijdigheid ten opzichte van de begunstigde van de betrokken uitgave, in casu Antonopoulos (zie naar analogie arrest van 22 december 2010, RTL Belgium,
C-517/09, Jurispr. blz. I-14093
, punt 47).
Vervolgens zij vastgesteld dat, anders dan zijn bevoegdheden met betrekking tot de „berechting van geschillen” inzake de toekenning van pensioenen als omschreven in artikel 98, lid 1, sub f, van de grondwet en de „berechting” van geschillen die de aansprakelijkheid betreffen van personen in openbare of militaire dienst bedoeld in artikel 98, lid 1, sub g, van deze grondwet, de bevoegdheid van het Elegktiko Synedrio in het kader waarvan het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend, de „controle” vooraf van de staatsuitgaven op grond van artikel 98, lid 1, sub a, van deze grondwet betreft, en derhalve niet wordt geacht aanleiding te geven tot een dergelijke berechting.
Dienaangaande blijkt immers uit de verwijzingsbeslissing dat het Elegktiko Synedrio op grond van deze laatste bevoegdheid de wettigheid van de overheidsuitgaven moet toetsen aan het begrotingsrecht en een beslissing moet geven die geen gezag van gewijsde heeft.
Derhalve is deze beslissing, in strijd met het in punt 19 van het onderhavige arrest bedoelde vereiste dat uit de rechtspraak voortvloeit, geen onderdeel van een procedure die moet leiden tot een rechterlijke beslissing.
Ten slotte is ter terechtzitting vastgesteld dat de betrokkene als begunstigde van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde uitgave, geen partij is in de procedure voor het Elegktiko Synedrio, die uitsluitend betrekking heeft op een geschil tussen de commissaris van het Elegktiko Synedrio en de bestuursautoriteit die de uitgave wenst te doen, over de wettigheid van deze uitgave en de gevolgde procedure.
In het kader van deze bestuursrechtelijke procedure is de betrokkene als begunstigde van de betrokken uitgave slechts een waarnemer die het standpunt ondersteunt van de dienst financiële controle van het ministerie, die hem zijn bezoldiging wil betalen.
Pas in een latere fase, na de voorlegging van de zaak aan de bestuursrechter, zal een vonnis worden gewezen over het geschil tussen de betrokkene en de bestuursautoriteit over de betaling van deze bezoldiging. Het staat derhalve aan de bestuursrechter om uitspraak te doen over het recht op bezoldiging van de betrokkene en in het kader daarvan, in voorkomend geval, om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof een prejudiciële vraag te stellen (zie naar analogie reeds aangehaald arrest Victoria Film, punt 18).
Bijgevolg kan het verwijzende orgaan in casu niet worden geacht te handelen in een rechtsprekende functie (zie naar analogie beschikkingen van 12 januari 2010, Amiraike Berlin,
C-497/08, Jurispr. blz. I-101
, punt 21, en 24 maart 2011, Bengtsson,
C-344/09, Jurispr. blz. I-1999
, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit voorgaande overwegingen, in hun geheel beschouwd, volgt dat het Elegktiko Synedrio in de context die tot het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft geleid, geen rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU is, en derhalve niet bevoegd is om bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen.
Derhalve moet het verzoek om een prejudiciële beslissing van het Elegktiko Synedrio niet-ontvankelijk worden verklaard.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat het Elegktiko Synedrio over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Het door het Elegktiko Synedrio (Griekenland) bij beslissing van 1 juli 2011 ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing is niet-ontvankelijk.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Grieks.