CELEX: 62008TJ0211
Concorrenza
Intese
Mercato dei servizi di traslochi internazionali in Belgio
Decisione che accerta un'infrazione all'art. 81 CE
Fissazione dei prezzi
Ripartizione del mercato
Manipolazione delle procedure di gara
Infrazione unica e continuata
Ammende
Orientamenti per il calcolo delle ammende del 2006
Gravità
Durata

Fatti
1.
Oggetto della lite
Ai sensi della decisione della Commissione 11 marzo 2008, C(2008) 926 def., relativa a una procedura di applicazione dell’articolo
81 [CE] e dell’articolo 53 dell’accordo SEE (caso COMP/38.543 – Servizi internazionali di trasloco) (in prosieguo: la «Decisione»),
di cui è stata pubblicata una sintesi sulla
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
11 agosto 2009 (GU C 188, pag. 16), la ricorrente, Putters International NV, ha partecipato ad un’intesa sul mercato dei
servizi internazionali di trasloco in Belgio, vertente sulla fissazione diretta e indiretta dei prezzi, sulla ripartizione
del mercato e sulla manipolazione della procedura tramite il ricorso alla presentazione di offerte. La Commissione delle Comunità
europee afferma che l’intesa ha funzionato per circa 19 anni (dall’ottobre 1984 al settembre 2003). I suoi membri avrebbero
stabilito i prezzi, presentato falsi preventivi (cosiddetti «preventivi di comodo»; in prosieguo: i «PDC») ai clienti e si
sarebbero risarciti reciprocamente per le offerte respinte mediante un sistema di compensazioni finanziarie (in prosieguo:
le «commissioni»).
2.
Ricorrente
La Putters International (in prosieguo: la «Putters» o la «ricorrente») esiste in forma di società per azioni dal 9 gennaio
1997. Nel corso dell’esercizio concluso il 31 dicembre 2006, la Putters ha realizzato un fatturato mondiale consolidato di
EUR 3 950 907.
3.
Procedimento amministrativo
In base alla Decisione, la Commissione ha avviato il procedimento di propria iniziativa, poiché disponeva di informazioni
secondo cui talune società belghe operanti nel settore dei traslochi internazionali partecipavano ad accordi che potevano
rientrare nell’ambito del divieto di cui all’art. 81 CE.
Di conseguenza, sul fondamento dell’art. 14, n. 3, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento
di attuazione degli articoli [81 CE] e [82 CE] (GU n. 13, pag. 204), nel settembre 2003 sono state effettuate verifiche presso
la Allied Arthur Pierre NV, la Interdean NV, la Transworld International NV e la Ziegler SA. A seguito di tali verifiche,
la Allied Arthur Pierre ha presentato domanda di immunità o di riduzione dell’ammenda conformemente alla comunicazione della
Commissione relativa all’immunità dalle ammende e alla riduzione dell’importo delle ammende nei casi di cartelli tra imprese
(GU 2002, C 45, pag. 3; in prosieguo: la «comunicazione del 2002 sulla cooperazione»). La Allied Arthur Pierre ha ammesso
la propria partecipazione agli accordi sulle commissioni e sui PDC, ha elencato i concorrenti coinvolti, in particolare un
concorrente precedentemente ignoto ai servizi della Commissione, e ha consegnato taluni documenti che confermavano le proprie
dichiarazioni orali.
Conformemente all’art. 18 del regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, n. 1/2003, concernente l’applicazione delle
regole di concorrenza di cui agli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU 2003, L 1, pag. 1), sono state inviate varie richieste scritte
di informazioni alle imprese coinvolte negli accordi anticoncorrenziali, a concorrenti, nonché ad un’organizzazione professionale.
Il 18 ottobre 2006 la comunicazione degli addebiti è stata adottata e notificata a più società. Tutti i destinatari vi hanno
risposto. I loro rappresentanti, ad eccezione di quelli della Amertranseuro International Holdings Ltd, della Stichting Administratiekantoor
Portielje, della Team Relocations Ltd e della Trans Euro Ltd, hanno fatto valere il loro diritto di accesso ai documenti contenuti
nel fascicolo della Commissione, che erano accessibili soltanto nei locali di quest’ultima. L’accesso è stato loro accordato
tra il 6 e il 29 novembre 2006. L’audizione si è svolta il 22 marzo 2007.
L’11 marzo 2008 la Commissione ha adottato la Decisione.
4.
La decisione impugnata
La Commissione afferma che i destinatari della Decisione, tra cui la ricorrente, hanno partecipato ad un’intesa nel settore
dei servizi internazionali di trasloco in Belgio, ovvero ne sono considerati responsabili. I partecipanti all’intesa avrebbero
fissato prezzi, si sarebbero ripartiti i clienti e avrebbero manipolato la presentazione di offerte almeno dal 1984 al 2003.
Di conseguenza, avrebbero commesso un’infrazione unica e continuata all’art. 81 CE.
Secondo la Commissione, i servizi di cui trattasi comprendono sia il trasloco di beni di persone fisiche, privati o dipendenti
di un’impresa o di un’istituzione pubblica, sia il trasloco di beni di imprese o di istituzioni pubbliche. Tali traslochi
sarebbero caratterizzati dalla circostanza che il Belgio costituisce il loro luogo di partenza o di arrivo. Tenendo conto
anche del fatto che tutte le società di traslochi internazionali in esame sono situate in Belgio e che l’attività dell’intesa
si svolge in Belgio, la Commissione ha ritenuto che il centro geografico dell’intesa fosse il Belgio.
Il fatturato cumulativo dei partecipanti all’intesa per i servizi internazionali di trasloco in Belgio è stato stimato dalla
Commissione in EUR 41 milioni per l’anno 2002. Dato che essa ha valutato le dimensioni del settore in circa EUR 83 milioni,
la quota di mercato cumulata delle imprese coinvolte è stata fissata intorno al 50%.
La Commissione osserva che l’intesa era volta, in particolare, a stabilire e a mantenere prezzi elevati e a ripartirsi il
mercato, contemporaneamente o successivamente, sotto varie forme: accordi sui prezzi, accordi sulla ripartizione del mercato
mediante un sistema di offerta di copertura (i PDC) e accordi su un sistema di compensazioni finanziarie per le offerte respinte
o nel caso di mancanza di offerte (le commissioni).
La Commissione considera che, tra il 1984 e l’inizio degli anni ’90, l’intesa ha funzionato in particolare sulla base di accordi
scritti di fissazione dei prezzi. Parallelamente, sarebbero stati introdotti le commissioni e i PDC. Una commissione costituirebbe
un elemento nascosto del prezzo finale che il consumatore era tenuto a pagare senza ricevere una prestazione equivalente.
Infatti, essa rappresenterebbe una somma di denaro che la società di trasloco che aveva ottenuto il contratto di trasloco
internazionale doveva corrispondere ai concorrenti che non avevano ottenuto il contratto, sia che avessero anch’essi presentato
un’offerta, sia che si fossero astenuti dal farlo. Si tratterebbe pertanto di una sorta di compensazione finanziaria per le
società di trasloco che non avevano ottenuto il contratto. I membri dell’intesa avrebbero emesso fatture reciproche relative
alle commissioni per le offerte respinte o non presentate, menzionando servizi fittizi, e l’importo di tali commissioni sarebbe
stato fatturato ai clienti. La Commissione afferma che tale prassi va considerata come una fissazione indiretta di prezzi
per i servizi internazionali di trasloco in Belgio.
I membri di detta intesa avrebbero anche cooperato per presentare PDC che avrebbero erroneamente indotto i clienti, vale a
dire i datori di lavoro che pagavano il trasloco, a credere di poter scegliere in base a criteri fondati sulla concorrenza.
Un PDC sarebbe un preventivo fittizio presentato al cliente, o alla persona che traslocava, da parte di una società di trasloco
che non intendeva eseguire il trasloco. Con la presentazione di PDC, la società di trasloco che voleva ottenere il contratto
(in prosieguo: la «società richiedente») si sarebbe adoperata affinché l’istituzione o l’impresa ricevesse più preventivi,
o direttamente, o indirettamente tramite la persona che aveva l’intenzione di traslocare. A tale fine, la società richiedente
avrebbe comunicato ai suoi concorrenti il prezzo, il premio assicurativo e i costi di magazzinaggio cui essi dovevano fatturare
il servizio. Tale prezzo, maggiore rispetto al prezzo proposto dalla società richiedente, sarebbe stato successivamente comunicato
nei PDC. Secondo la Commissione, dato che un datore di lavoro sceglie normalmente la società di trasloco che offre il prezzo
più basso, le società coinvolte nel medesimo trasloco internazionale sapevano in anticipo, in linea di principio, quale tra
di esse avrebbe potuto ottenere il contratto per detto trasloco.
Inoltre, la Commissione rileva che il prezzo chiesto dalla società richiedente poteva essere più alto di quello che sarebbe
stato altrimenti praticato, perché le altre società coinvolte nello stesso trasloco avrebbero presentato PDC nei quali figurava
un prezzo indicato dalla società richiedente. A titolo di esempio la Commissione cita, al punto 233 della Decisione, una mail
interna della Allied Arthur Pierre, in data 11 luglio 1997, che precisa: «[I]l cliente ha richiesto due [PDC], possiamo quindi
chiedere un prezzo elevato». Pertanto, la Commissione fa valere che la presentazione di PDC ai clienti costituiva una manipolazione
della procedura tramite il ricorso alla presentazione di offerte, cosicché i prezzi indicati in tutte le offerte sarebbero
stati deliberatamente più alti del prezzo della società richiedente e comunque superiori rispetto a quelli che sarebbero stati
praticati in un contesto concorrenziale.
La Commissione sostiene che tali accordi sono stati dimostrati sino al 2003. A suo avviso, dette attività complesse avevano
il medesimo oggetto di fissare i prezzi, di ripartire il mercato e di falsare in tal modo la concorrenza.
In conclusione, la Commissione ha adottato il dispositivo della Decisione, il cui art. 1 è formulato nel seguente modo:
«Le seguenti imprese hanno violato l’art. 81, n. 1, [CE] fissando in maniera diretta e indiretta prezzi per i servizi internazionali
di trasloco in Belgio, spartendosi una parte di questo mercato e manipolando la procedura tramite il ricorso alla presentazione
di preventivi fasulli nell’arco dei periodi indicati:
(…)
f)      la [Putters], dal 14 febbraio 1997 al 4 agosto 2003;
(…) »
Di conseguenza, all’art. 2, lett. h), della Decisione, la Commissione ha inflitto alla ricorrente un’ammenda pari a EUR 395 000.
Per calcolare l’importo delle ammende la Commissione ha applicato nella Decisione la metodologia descritta nei suoi orientamenti
per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 23, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1/2003 (GU 2006, C 210,
pag. 2; in prosieguo: gli «orientamenti del 2006»).

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 giugno 2008, la ricorrente ha proposto il ricorso in
esame.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di aprire la fase orale. Le parti hanno svolto
le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 6 maggio 2010.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare l’art. 1 della Decisione, nella parte in cui tale disposizione indica che essa ha commesso una violazione dell’art. 81,
n. 1, CE;
–        annullare l’art. 2 della Decisione nella parte in cui le infligge un’ammenda;
–        all’occorrenza, fissare un’ammenda nettamente inferiore all’importo fissato dalla Commissione;
–        condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso;
–        condannare la ricorrente alle spese.

In diritto
La ricorrente solleva cinque motivi, volti all’annullamento della Decisione e alla revoca o alla riduzione dell’ammenda. Il
primo motivo verte sull’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE, mentre gli altri motivi riguardano il calcolo dell’ammenda.
1.
Sul primo motivo, relativo alla partecipazione della ricorrente ad un’intesa complessa e consolidata

Argomenti delle parti
La ricorrente addebita alla Commissione di essere incorsa in un errore manifesto di valutazione affermando che essa ha partecipato
ad un’intesa complessa e consolidata, mentre essa si sarebbe limitata a partecipare, sporadicamente, a pratiche relative alle
commissioni e ai PDC.
In primo luogo, la ricorrente sostiene che gli obiettivi degli accordi sui prezzi, da una parte, e degli accordi sulle commissioni
e sui PDC, dall’altra, sono totalmente diversi. Gli accordi sulle commissioni e i PDC non sarebbero stati intesi a fissare
i prezzi, neppure in modo indiretto. In secondo luogo, le parti dell’accordo sui prezzi, da un lato, e di quelli sulle commissioni
e i PDC, dall’altro, non sarebbero le stesse. In terzo luogo, la ricorrente sostiene di non aver partecipato ad un piano generale.
Sebbene sia esistita un’intesa complessa nell’ambito di un piccolo gruppo di imprese, essa non avrebbe fatto parte di questo
«nocciolo duro» ed afferma di ignorare gli accordi sui prezzi. In quarto luogo, essa sottolinea l’importante differenza qualitativa
tra la sua partecipazione a talune pratiche e l’esistenza di un’intesa complessa tra un numero limitato di operatori.
Nella replica, la ricorrente precisa che i due obiettivi distinti perseguiti dall’intesa erano, da una parte, il mantenimento
di prezzi elevati per la fornitura di servizi internazionali di trasloco in Belgio e, dall’altra, la ripartizione del mercato
per tali servizi. Tuttavia, la partecipazione sporadica della ricorrente alle pratiche concernenti i PDC e le commissioni
non avrebbe potuto determinare un aumento del livello generale dei prezzi sul mercato.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.

Giudizio del Tribunale
Con questo motivo, la ricorrente contesta il carattere anticoncorrenziale di talune pratiche e fa valere di non avere partecipato
all’infrazione unica e continuata descritta nella Decisione. Di conseguenza, occorre, innanzitutto, esaminare il carattere
anticoncorrenziale delle commissioni e dei PDC, quindi ricordare la nozione di infrazione unica e continuata e, infine, applicare
tali principi alla situazione della ricorrente.
Sul carattere anticoncorrenziale delle commissioni e dei PDC
La ricorrente sostiene che gli accordi sulle commissioni e i PDC non miravano – neppure indirettamente – a fissare i prezzi.
Tale affermazione non può essere accolta. Con riguardo alle commissioni, il loro numero e il loro livello venivano determinati
in anticipo, prima che le società di traslochi presentassero i loro preventivi ai clienti. Le commissioni hanno quindi inevitabilmente
innalzato il livello dei prezzi, atteso che le spese generate da queste ultime si ripercuotevano sui clienti. Per quanto concerne
i preventivi, il prezzo indicato in un’offerta «falsa» era determinato dalla società che ne aveva fatto richiesta ed accettato
dalla società che predisponeva il PDC, il che consentiva alla prima di fissare il suo prezzo ad un livello più elevato di
quello risultante dal libero gioco della concorrenza, prossimo al prezzo « falso» convenuto di comune accordo. Al punto 233
della Decisione, la Commissione ha dimostrato tale effetto sui prezzi della pratica dei PDC (v. precedente punto 13).
Con riguardo agli argomenti secondo i quali i PDC venivano presentati solo dopo che il cliente aveva operato la sua scelta,
occorre sottolineare che la persona in contatto con il fornitore, ad esempio l’agente della Commissione, non è il vero cliente
delle imprese di traslochi. Di fatto, spetta all’impresa o all’istituzione che paga il trasloco selezionare una società di
traslochi. Proprio per poter operare una scelta numerose imprese e istituzioni pubbliche richiedono la presentazione di varie
offerte.
Infine, con riguardo all’argomento secondo il quale la partecipazione della ricorrente alle pratiche concernenti i PDC e le
commissioni non può aver determinato un aumento del livello generale dei prezzi sul mercato, occorre ricordare che, secondo
una giurisprudenza costante, ai fini dell’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE è superfluo prendere in considerazione gli effetti
concreti di un accordo, ove risulti, come nella fattispecie, che esso ha per oggetto di restringere, impedire o falsare il
gioco della concorrenza all’interno del mercato comune (sentenza della Corte 13 luglio 1966, cause riunite 56/64 e 58/64,
Consten e Grundig/Commissione, Racc. pag. 429, 496, e sentenza del Tribunale 6 aprile 1995, causa T‑143/89, Ferriere Nord/Commissione,
Racc. pag. II‑917, punto 30).
Sulla nozione di infrazione unica e continuata
Nella sentenza 8 luglio 1999 (causa C‑49/92 P, Commissione/Anic Partecipazioni, Racc. pag. I‑4125, punto 82) la Corte ha dichiarato
che sarebbe artificioso frazionare un comportamento continuato, caratterizzato da un’unica finalità, ravvisandovi più infrazioni
distinte, mentre si tratta, al contrario, di un’infrazione unica che si è progressivamente concretizzata sia in accordi sia
in pratiche concordate.
In circostanze del genere, un’impresa che abbia partecipato ad un’infrazione attraverso comportamenti propri, rientranti nelle
nozioni di accordo o pratica concordata aventi oggetto anticoncorrenziale ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE e diretti a contribuire
alla realizzazione dell’infrazione nel suo complesso, è responsabile, per tutta la durata della sua partecipazione alla detta
infrazione, anche dei comportamenti attuati da altre imprese nell’ambito della medesima infrazione (sentenza Commissione/
Anic Partecipazioni, punto 31 supra, punto 83).
Da tale sentenza risulta che, per provare l’esistenza di un’infrazione unica e continuata, la Commissione deve dimostrare
che l’impresa intendeva contribuire con il proprio comportamento agli obiettivi comuni perseguiti da tutti i partecipanti
e che era a conoscenza dei comportamenti materiali previsti o attuati da altre imprese nel perseguire i medesimi obiettivi,
oppure che poteva ragionevolmente prevederli ed era pronta ad accettarne i rischi (sentenza Commissione/Anic Partecipazioni,
punto 31 supra, punto 87).
Infatti, le intese possono essere considerate elementi costitutivi di un accordo anticoncorrenziale unico solo se si è dimostrato
che esse si inseriscono in un piano complessivo che persegue un obiettivo comune. Inoltre, è soltanto se l’impresa, quando
ha partecipato a siffatte intese, sapeva o avrebbe dovuto sapere che, ciò facendo, essa s’inseriva nell’accordo unico, che
la sua partecipazione alle intese di cui trattasi può costituire l’espressione della sua adesione all’accordo stesso (sentenza
del Tribunale 15 marzo 2000, cause riunite T‑25/95, T‑26/95, da T‑30/95 a T‑32/95, da T‑34/95 a T‑39/95, da T‑42/95 a T‑46/95,
T‑48/95, da T‑50/95 a T‑65/95, da T‑68/95 a T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 e T‑104/95, Cimenteries CBR e a./Commissione,
Racc. pag. II‑491, punti 4027 e 4112).
Dunque, da tale giurisprudenza emerge che, affinché sia stabilita la partecipazione ad un’infrazione unica e continuata, devono
essere soddisfatte tre condizioni, vale a dire l’esistenza di un piano generale che persegue un obiettivo comune, il contributo
intenzionale dell’impresa a detto piano e il fatto che essa fosse a conoscenza (provata o presunta) dei comportamenti illeciti
degli altri partecipanti.
È dunque alla luce di queste condizioni che occorre esaminare la Decisione.
Sulla qualificazione del comportamento illecito di cui trattasi
–       Sull’esistenza di un piano complessivo che persegue un obiettivo comune
Con riguardo, in primo luogo, all’esistenza di un piano complessivo che persegue un obiettivo comune, la Commissione fa valere
che le imprese interessate perseguivano il fine economico di falsare l’andamento dei prezzi.
Tuttavia, la nozione di obiettivo comune non può essere determinata con un riferimento generico alla distorsione della concorrenza
nel mercato interessato dall’infrazione, dal momento che il pregiudizio per la concorrenza costituisce, come oggetto o effetto,
un elemento intrinseco a qualunque comportamento rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE. Una siffatta
definizione della nozione di obiettivo comune rischierebbe di privare la nozione di infrazione unica e continuata di una parte
del suo significato, in quanto avrebbe per conseguenza che vari comportamenti concernenti un settore economico, vietati dall’art. 81,
n. 1, CE, dovrebbero essere sistematicamente qualificati come elementi costitutivi di un’infrazione unica.
Nella fattispecie, dalla Decisione emerge che l’obiettivo comune, perseguito in diversi modi che si inserivano in un piano
complessivo, era quello di stabilire e mantenere un livello di prezzi elevato per la prestazione di servizi internazionali
di trasloco in Belgio e di ripartire tale mercato. Siffatto obiettivo comune è descritto dettagliatamente ai punti 314 e 322-344
della Decisione.
Entrambe le pratiche alle quali la ricorrente ha partecipato, come anche l’accordo scritto sui prezzi, perseguivano un obiettivo
comune, ossia quello di restringere il gioco della concorrenza tra i partecipanti all’intesa, fissando un livello di prezzo
più elevato di quello che sarebbe esistito senza gli accordi. Le commissioni versate ai concorrenti che non ottenevano il
contratto costituivano un forte incentivo per astenersi dal proporre un prezzo competitivo e, scambiandosi informazioni sui
loro preventivi nel quadro dei PDC, i partecipanti all’intesa hanno ristretto la concorrenza mediante i prezzi. Inoltre, l’accordo
sui PDC consentiva ai partecipanti di mantenere i prezzi ad un livello superiore a quello che avrebbero praticato senza il
medesimo.
Infine, un’infrazione unica e continuata può ben perseguire il duplice obiettivo di influenzare i prezzi e di ripartire il
mercato. Tale argomento non può dunque rimettere in discussione l’esistenza di siffatta infrazione, come non può farlo l’argomento
secondo il quale non tutte le parti dell’accordo sui prezzi, da un lato, e degli accordi sulle commissioni e sui PDC, dall’altro,
coincidono. Infatti, la semplice circostanza che ciascuna impresa partecipi all’infrazione con forme ad essa specifiche non
inficia la qualificazione dell’infrazione come infrazione unica e continuata (sentenza del Tribunale 8 luglio 2008, causa
T‑53/03, BPB/Commissione, Racc. pag. II‑1333, punto 260).
–       Sul contributo intenzionale della ricorrente al piano complessivo
Per quanto riguarda, in secondo luogo, il contributo della ricorrente all’infrazione, non si contesta che essa abbia partecipato
a due delle tre pratiche descritte nella Decisione, ossia l’accordo sulle commissioni e quello sui PDC.
Per contro, la ricorrente non ha mai partecipato all’accordo scritto sui prezzi. Orbene, se è vero che un’impresa che ha partecipato
ad un’infrazione con comportamenti ad essa propri può anche essere considerata responsabile per comportamenti attuati da altre
imprese nell’ambito della medesima infrazione, ciò vale unicamente per il periodo della sua partecipazione a siffatta infrazione
(sentenza Commissione/Anic Partecipazioni, punto 31 supra, punto 83). Di conseguenza, la ricorrente non può essere considerata
responsabile di comportamenti cessati più di cinque anni prima della sua adesione all’intesa.
Tuttavia, nella Decisione, la Commissione ha constatato una violazione da parte della ricorrente dell’art. 81, n. 1, CE soltanto
per il periodo che va dal 14 febbraio 1997 al 4 agosto 2003, periodo durante il quale la ricorrente ha partecipato a tutte
le manifestazioni dell’intesa. Pertanto, la Commissione ha debitamente tenuto conto del fatto che essa ha partecipato all’intesa
solo dal 1997.
Inoltre, le affermazioni della ricorrente secondo le quali gli accordi sulle commissioni e i PDC non erano applicati simultaneamente
e i meccanismi vertenti sulle commissioni sono stati sporadici, sono prive di pertinenza atteso che, contrariamente a quanto
da essa asserito, siffatte pratiche perseguivano entrambe uno stesso obiettivo.
–       Sulla conoscenza da parte della ricorrente dei comportamenti illeciti
Per quanto riguarda, in terzo luogo, la questione se la ricorrente conoscesse i comportamenti illeciti degli altri partecipanti
all’intesa, occorre rilevare che, nel corso della sua partecipazione, non ci sono state riunioni anticoncorrenziali. Tuttavia,
la circostanza che la ricorrente non abbia mai assistito a siffatte riunioni non è determinante, in quanto il funzionamento
dell’intesa mostra che i suoi membri non dovevano necessariamente partecipare alle riunioni per essere informati degli accordi
sulle commissioni o i PDC o per prendervi parte. Tali accordi erano generalmente conclusi per telefono, per posta elettronica
e/o per telefax.
Inoltre, la ricorrente doveva necessariamente essere a conoscenza dei comportamenti illeciti degli altri partecipanti, atteso
che la pratica delle commissioni e dei PDC poggiava su una cooperazione reciproca con partner che si alternavano in ciascuna
occasione. Infatti, questo sistema si fondava sul principio «do ut des», in quanto ciascuna impresa che pagava una commissione
o emetteva un PDC si aspettava di potersi avvalere a sua volta, in futuro, di questo sistema e di ottenere commissioni o PDC.
Pertanto, contrariamente a quanto asserisce la ricorrente, detti meccanismi non erano sporadici, ma presentavano un nesso
di complementarità.
L’allegazione della ricorrente secondo cui essa non era a conoscenza degli accordi scritti e non sapeva della pratica delle
commissioni prima del 1997 è priva di pertinenza, atteso che la Decisione ritiene la ricorrente responsabile della violazione
soltanto con decorrenza da tale data. Al più tardi nel 1997, quando ha accettato la sua prima commissione, la ricorrente ha
appreso che non tutte le imprese esercitavano le loro attività in condizioni normali di concorrenza. Essa conosceva dunque
i comportamenti illeciti nonché l’obiettivo anticoncorrenziale perseguito dalle altre imprese.
Di conseguenza, la Commissione poteva legittimamente concludere che la ricorrente era a conoscenza, o avrebbe dovuto essere
a conoscenza, dei comportamenti illeciti degli altri partecipanti all’intesa.
Da quanto precede risulta che correttamente la Commissione ha constatato che la ricorrente aveva preso parte all’infrazione
unica e continuata descritta nella Decisione. Pertanto, il primo motivo dev’essere respinto.
2.
Sul secondo motivo, relativo al calcolo dell’importo di base

Argomenti delle parti
Con il suo secondo motivo, la ricorrente fa valere che la Commissione ha violato i principi di proporzionalità e di parità
di trattamento nel calcolo dell’importo di base dell’ammenda.
Secondo la ricorrente, l’importo di base è calcolato troppo ampiamente, posto che il suo fatturato in relazione diretta o
indiretta con l’infrazione sarebbe nettamente inferiore all’importo di EUR 1 441 149 su cui si è fondata la Commissione. Infatti,
solo l’1% delle pratiche di traslochi internazionali gestite dalla ricorrente nel 2002 sarebbe stato influenzato dall’infrazione.
A giudizio della ricorrente, non è il fatturato totale dei servizi internazionali di trasloco che deve essere preso in considerazione,
ma un fatturato relativo ai servizi che possono ragionevolmente essere collegati, direttamente o indirettamente, alle infrazioni
che essa ha commesso.
La ricorrente osserva che il carattere sproporzionato ed iniquo del metodo seguito dalla Commissione emerge anche dalla proporzione
tra il fatturato preso in considerazione e il numero di infrazioni constatate (EUR 18 476 per la ricorrente contro i circa
EUR 7 000 per la Allied Arthur Pierre, la Interdean e la Ziegler). Tale importo di EUR 18 476 sarebbe inoltre sproporzionato
in rapporto al valore medio di un servizio di trasloco internazionale effettuato dalla ricorrente (EUR 4 650).
La Commissione considera che gli argomenti della ricorrente sono infondati, ovvero inoperanti. Una volta che la Commissione
abbia stabilito quali sono i beni o i servizi in relazione diretta o indiretta con l’infrazione, per determinare l’importo
di base dell’ammenda potrebbe essere preso in considerazione il valore delle vendite di tutti questi beni o servizi.

Giudizio del Tribunale
La ricorrente contesta il fatturato, in relazione diretta o indiretta con l’infrazione, preso in considerazione dalla Commissione.
Contrariamente alle affermazioni della Commissione, il presente motivo non è inoperante. Infatti, se la Commissione, per il
calcolo dell’importo di base dell’ammenda, invece dell’importo di EUR 1 441 149 avesse considerato solo il valore delle vendite
che si asseriscono essere state oggetto dell’infrazione, vale a dire, secondo la ricorrente, l’1% di siffatto ammontare, pari
a EUR 14 411,49, l’importo di base arriverebbe a EUR 18 374,65 e resterebbe dunque molto al di sotto del tetto del 10% applicato
alla ricorrente nella fattispecie.
Tuttavia, l’argomento secondo il quale dovrebbe essere preso in considerazione soltanto il valore delle vendite che effettivamente
sono state oggetto dell’infrazione si fonda su un’interpretazione erronea del punto 13 degli orientamenti del 2006. Tale paragrafo
così recita:
«Al fine di determinare l’importo di base dell’ammenda da infliggere, la Commissione utilizzerà il valore delle vendite dei
beni o servizi, ai quali l’infrazione direttamente o indirettamente si riferisce, realizzate dall’impresa (…)».
Contrariamente alle affermazioni della ricorrente, da tale disposizione non emerge che soltanto il valore delle vendite risultante
dai traslochi realmente interessati dalle pratiche illecite può essere preso in considerazione per calcolare il pertinente
valore delle vendite.
Infatti, il disposto del punto 13 degli orientamenti del 2006 fa riferimento alle «vendite [alle quali] l’infrazione direttamente
o indirettamente si riferisce» e non alle «vendite oggetto dell’infrazione». La formulazione del punto 13 si riferisce dunque
alle vendite realizzate sul mercato rilevante. Ciò risulta del resto molto chiaramente dalla versione tedesca del punto 6
degli orientamenti del 2006, che si riferisce all’«Umsatz auf den vom Verstoß betroffenen Märkten» (vendite realizzate sui
mercati interessati dall’infrazione). A fortiori, il punto 13 degli orientamenti del 2006 non si riferisce soltanto ai casi
per i quali la Commissione dispone di prove documentali dell’infrazione.
Siffatta interpretazione è confortata dall’obiettivo perseguito dalle norme comunitarie sulla concorrenza. Infatti, l’interpretazione
proposta dalla ricorrente comporterebbe che, per determinare l’importo di base delle ammende da infliggersi nelle cause relative
ad intese, la Commissione sarebbe tenuta a stabilire in ciascun caso quali siano le singole vendite oggetto dell’intesa. Siffatto
obbligo non è mai stato imposto dai giudici dell’Unione e nulla indica che la Commissione avesse l’intenzione di imporselo
negli orientamenti del 2006.
Inoltre, da una giurisprudenza costante emerge che la quota di fatturato corrispondente alle merci coinvolte nell’infrazione
è di natura tale da fornire un’indicazione corretta dell’entità della medesima sul mercato interessato (sentenza della Corte
7 giugno 1983, cause riunite da 100/80 a 103/80, Musique Diffusion française e a./Commissione, Racc. pag. 1825, punto 121).
In particolare, il fatturato realizzato coi prodotti che siano stati oggetto di una pratica restrittiva costituisce un elemento
obiettivo che fornisce il giusto metro della nocività della pratica medesima per il normale gioco della concorrenza (sentenze
del Tribunale 11 marzo 1999, causa T‑151/94, British Steel/Commissione, Racc. pag. II‑629, punto 643, e 8 luglio 2008, causa
T‑50/03, Saint-Gobain Gyproc Belgium/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 84). Tale principio è stato ripreso
negli orientamenti del 2006.
Ne consegue che le cifre presentate dalla ricorrente, vale a dire la proporzione tra il fatturato preso in considerazione
e il numero d’infrazioni constatate, sono prive di pertinenza. Ciò vale a maggior ragione considerato che, nei casi vertenti
sulle intese, che sono per natura segrete, è inevitabile che determinati documenti attestanti manifestazioni di pratiche anticoncorrenziali
non vengano scoperti. Nella fattispecie, sarebbe stato effettivamente impossibile trovare elementi relativi a ciascuno dei
traslochi effettuati.
Conseguentemente, il secondo motivo deve essere respinto.
3.
Sul terzo motivo, relativo alla mancanza di differenziazione

Argomenti delle parti
Nell’ambito del suo terzo motivo, la ricorrente invoca una violazione dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento
per quanto concerne l’applicazione uniforme della percentuale del 17%, che riflette la gravità dell’infrazione in virtù del
punto 19 degli orientamenti del 2006.
La ricorrente rimprovera alla Commissione di aver calcolato l’ammenda applicando a tutte le imprese interessate la medesima
percentuale del 17% per la gravità dell’infrazione e per l’importo supplementare di dissuasione, senza considerare il ruolo
che hanno svolto nell’intesa e la natura delle pratiche alle quali hanno partecipato. Dal fatto che tutte le imprese siano
così trattate in maniera identica mentre si troverebbero in situazioni sensibilmente diverse discenderebbe che la ricorrente
sarebbe sanzionata in modo relativamente più pesante di un’impresa di cui è stato stabilito che ha svolto un ruolo rilevante
nell’intesa. Infatti, il rapporto tra l’importo di base dell’ammenda e il numero delle infrazioni constatate ammonterebbe
a EUR 23 462 per la ricorrente e a soli EUR 6 736 per la Allied Arthur Pierre. Allorché un’infrazione è commessa da diverse
parti, la Commissione sarebbe tuttavia tenuta a prendere in considerazione la gravità relativa di ciascuna partecipazione.
A suo giudizio, la differenza tra i ruoli svolti dalle parti nell’intesa richiederebbe che la Commissione operi una differenziazione.
La Commissione sostiene che l’ammenda inflitta in definitiva alla ricorrente è già «estremamente esigua», grazie all’applicazione
del massimale dell’ammenda. Dunque, anche se il calcolo dell’ammenda venisse corretto per i motivi invocati dalla ricorrente,
l’ammenda di fatto non ne risulterebbe peraltro ridotta. Inoltre, essa contesta le affermazioni della ricorrente.

Giudizio del Tribunale
Innanzitutto, occorre osservare che l’idea secondo la quale dovrebbe sussistere un rapporto lineare tra il numero di prove
scritte dell’infrazione commessa dalla ricorrente e la percentuale che riflette la gravità di siffatta infrazione è erronea.
Infatti, nelle cause vertenti sulle intese, che sono per loro natura segrete, è inevitabile che taluni documenti attestanti
manifestazioni di pratiche anticoncorrenziali non vengano scoperti, segnatamente se la Commissione non ha svolto ispezioni
presso la ricorrente.
Per quanto attiene alla mancanza di differenziazione, occorre rinviare alle osservazioni del Tribunale nell’ambito del terzo
motivo sollevato nella causa Team Relocations/Commissione (causa T‑204/08, punti 80 e seguenti della sentenza) e del secondo
motivo della Gosselin nella causa Gosselin/Commissione (causa T‑208/08, punti 124 e seguenti della sentenza). Tuttavia, è
giocoforza constatare che, nella fattispecie, l’applicazione del massimale del 10% ha già comportato una rilevante riduzione
dell’ammenda. Infatti, mentre l’importo di base dell’ammenda è stato stabilito in EUR 1,83 milioni, l’ammenda inflitta ammonta
a EUR 395 000. Ciò premesso, non è auspicabile che una valutazione diversa della gravità, che dovrebbe essere effettuata prima
dell’applicazione del massimale, possa implicare una riduzione dell’ammenda definitiva. Infatti, tenuto conto della natura
dell’infrazione commessa dalla ricorrente, la proporzione del valore delle vendite, determinata in funzione del livello della
gravità dell’infrazione, dovrebbe, in applicazione del punto 23 degli orientamenti del 2006, situarsi tra i «valori più alti
previsti». Orbene, anche ammesso che il Tribunale, nell’esercizio del suo potere esteso anche al merito, consideri che si
debba applicare una percentuale del 15,1 % nel quadro della determinazione della gravità e per l’importo supplementare, l’importo
di base dell’ammenda arriverebbe a EUR 1,63 milioni, e quindi ben al di sopra del massimale.
Nella misura in cui la ricorrente sostiene che la gravità relativa della sua partecipazione è inferiore a quella di altre
imprese implicate, l’argomento dedotto a sostegno di tale affermazione non può dunque, nella fattispecie, incidere sull’importo
definitivo dell’ammenda inflitta.
Il terzo motivo va quindi respinto.
4.
Sul quarto motivo, relativo all’imposizione dell’ammenda massima

Argomenti delle parti
Con questo motivo, la ricorrente invoca una violazione dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento, posto che
la Commissione le ha inflitto l’ammenda massima prevista dal regolamento n. 1/2003, vale a dire il 10% del fatturato dell’esercizio
precedente.
Secondo la ricorrente, il fatto che l’applicazione del massimale abbia comportato una riduzione tanto sostanziale, ossia da
EUR 1 830 000 a EUR 395 000, mostra già di per sé il carattere irragionevole e sproporzionato dell’ammenda e delle modalità
di calcolo della Commissione. In aggiunta, la Commissione avrebbe violato i principi di proporzionalità e di parità di trattamento
infliggendo l’ammenda massima ammessa ad un operatore che avrebbe svolto un ruolo limitato nell’intesa ed un’influenza modesta
sul mercato.
La Commissione ritiene che questo motivo sia privo di portata autonoma.

Giudizio del Tribunale
È giocoforza constatare che il presente motivo, relativo all’imposizione dell’ammenda massima, è privo di portata autonoma
rispetto agli altri motivi attinenti all’importo dell’ammenda. Il semplice fatto che l’ammenda definitivamente inflitta arrivi
al 10% del fatturato della ricorrente, mentre siffatta percentuale è inferiore per altri partecipanti all’intesa, non può
costituire una violazione del principio di parità di trattamento o di proporzionalità. Infatti, tale conseguenza è inerente
all’interpretazione del massimale del 10% come semplice soglia di contenimento che è applicata dopo un’eventuale riduzione
dell’ammenda in forza di circostanze attenuanti o del principio di proporzionalità.
Tuttavia, la moltiplicazione dell’importo determinato in funzione del valore delle vendite per il numero di anni di partecipazione
all’infrazione può implicare che, nel quadro degli orientamenti del 2006, l’applicazione del massimale del 10% previsto all’art. 23,
n. 3, del regolamento n. 1/2003 sia ormai la regola piuttosto che l’eccezione per ogni impresa che operi principalmente su
un unico mercato e che abbia partecipato ad un’intesa per più di un anno. In tale ipotesi, ogni differenziazione in funzione
della gravità o di circostanze attenuanti non sarà più, di norma, idonea a ripercuotersi su un’ammenda che è già stata contenuta
per essere mantenuta entro il 10%. La mancanza di differenziazione per quanto attiene all’ammenda finale che ne risulta rappresenta
una problematica, alla luce del principio d’individualità delle pene e delle sanzioni, che è inerente alla nuova metodologia.
Essa può richiedere che il Tribunale eserciti pienamente la sua competenza estesa anche al merito nei casi concreti in cui
la semplice applicazione degli orientamenti del 2006 non consente una differenziazione appropriata. Nella fattispecie, il
Tribunale considera tuttavia che ciò non si configuri (a questo riguardo, v. anche i successivi punti 81 e seguenti).
Ne consegue che il quarto motivo dev’essere respinto.
5.
Sul quinto motivo, relativo alle circostanze attenuanti

Argomenti delle parti
Con il suo ultimo motivo, la ricorrente fa valere una violazione dei principi della tutela del legittimo affidamento e della
parità di trattamento ed un errore di valutazione della Commissione, atteso che questa non ha applicato alcuna circostanza
attenuante.
La ricorrente ritiene di soddisfare le condizioni per beneficiare di un certo numero di circostanze attenuanti, di cui al
punto 29 degli orientamenti del 2006. Segnatamente, essa avrebbe cessato ogni implicazione nella commissione delle infrazioni
dopo i primi interventi della Commissione; la sua partecipazione all’infrazione sarebbe stata molto limitata; essa avrebbe
cooperato attivamente e avrebbe sempre trasmesso tutti i dati necessari ed utili alla Commissione. Inoltre, essa non avrebbe
contestato i fatti e avrebbe dato prova della massima discrezione nel procedimento, reagendo limitatamente alla comunicazione
degli addebiti e non partecipando all’udienza. Il suo atteggiamento sarebbe dunque conforme a quanto ci si attende dalle imprese
che desiderano beneficiare di una transazione in forza della comunicazione della Commissione concernente la transazione nei
procedimenti per l’adozione di decisioni a norma dell’articolo 7 e dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003 nei casi di
cartelli (GU 2008, C 167, pag. 1) e del regolamento (CE) della Commissione 30 giugno 2008, n. 622, che modifica il regolamento
(CE) n. 773/2004 per quanto riguarda la transazione nei procedimenti relativi ai cartelli (GU L 171, pag. 3).
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente. Essa ritiene inoltre che tale motivo non possa in alcun modo essere
utile alla ricorrente, in quanto, a causa dell’applicazione del massimale, l’ammenda inflitta alla Putters sarebbe già «estremamente
esigua».

Giudizio del Tribunale
Come nell’ambito del terzo motivo, la Commissione rimette in discussione l’utilità del motivo sollevato dalla ricorrente.
A questo riguardo, è giocoforza constatare che, nella fattispecie, una riduzione dell’ammenda in considerazione di circostanze
attenuanti non potrebbe effettivamente comportare una riduzione dell’ammenda definitiva. Infatti, atteso che l’applicazione
del massimale del 10% ha già implicato una riduzione molto rilevante dell’ammenda, e alla luce della natura delle circostanze
attenuanti invocate dalla ricorrente, il Tribunale considera, nell’esercizio della sua competenza estesa anche al merito,
che la presa in considerazione di siffatte circostanze, che dovrebbe avere luogo prima dell’applicazione del massimale, non
può determinare una riduzione dell’ammenda finale. Dunque, come giustamente osservato dalla Commissione, anche se il calcolo
dell’ammenda dovesse subire un adeguamento per i motivi invocati dalla ricorrente, non per questo l’ammenda ne risulterebbe
ridotta. Ancora una volta siffatta conseguenza è inerente all’interpretazione del massimale del 10% come semplice soglia di
contenimento che è applicata dopo un’eventuale riduzione dell’ammenda in ragione di circostanze attenuanti.
Ad abundantiam, il Tribunale esaminerà tuttavia gli argomenti invocati dalla ricorrente.
In primo luogo, essa osserva di aver cessato ogni implicazione nella commissione delle infrazioni fin dai primi interventi
della Commissione. È vero che il primo trattino del punto 29 degli orientamenti del 2006 prevede che l’importo di base dell’ammenda
può essere ridotto qualora l’impresa interessata fornisca la prova di aver posto fine all’infrazione immediatamente dopo i
primi interventi della Commissione. Tuttavia la frase successiva precisa che ciò «non si applica agli accordi o alle pratiche
di natura segreta (in particolare i cartelli)». Pertanto la Commissione era legittimata a concludere che non si trattava di
un motivo idoneo a giustificare la riduzione dell’ammenda.
Per quanto attiene, in secondo luogo, all’affermazione della ricorrente secondo la quale la sua partecipazione all’infrazione
è stata molto limitata, occorre osservare che la Commissione dispone, per quanto concerne tale impresa, di prove scritte relative
a 78 casi concreti di commissioni e di PDC. È vero che l’infrazione in esame si è evoluta nel tempo e che gli accordi scritti
che sono stati applicati nella prima fase dell’infrazione sono stati successivamente abbandonati. Di conseguenza, la proporzione
del valore delle vendite da considerare in forza del punto 19 degli orientamenti del 2006 potrebbe, in linea di principio,
essere modulata nel tempo. Tale circostanza potrebbe anche giustificare una riduzione dell’ammenda in ragione delle circostanze
attenuanti.
Orbene, occorre considerare che i comportamenti ai quali la ricorrente ha partecipato non rappresentano infrazioni meno gravi
degli accordi scritti di fissazione dei prezzi o della fissazione ad hoc di prezzi per determinati traslochi. Infatti, contrariamente
a quanto sostenuto dalla ricorrente, anche i PDC e le commissioni hanno avuto effetti sui prezzi (v. precedente punto 28).
Allo stesso modo, nella fattispecie in esame, il fatto che essa non abbia partecipato alle riunioni con oggetto anticoncorrenziale
non è pertinente ai fini della valutazione della gravità dell’infrazione, in quanto l’intesa ha funzionato per mezzo di meccanismi
che rendevano inutili siffatte riunioni.
Con riguardo, in terzo luogo, alla presunta cooperazione della ricorrente con la Commissione e alla mancata contestazione
dei fatti, occorre osservare che, secondo le constatazioni di cui ai punti 592 e 594 della Decisione, la cooperazione della
ricorrente si è limitata alla risposta alle domande di informazioni sulla struttura dell’impresa e i suoi dati economici.
La ricorrente non ha fornito volontariamente elementi di prova concernenti l’infrazione. Inoltre, contrariamente alla comunicazione
della Commissione 18 luglio 1996 sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intesa tra imprese (GU C 207,
pag. 4), la comunicazione sulla cooperazione del 2002 non prevede alcuna riduzione per la sola mancata contestazione della
realtà dei fatti. Di conseguenza, la Commissione era legittimata a concludere che nessuna di siffatte circostanze era idonea
a giustificare la concessione di una riduzione dell’importo dell’ammenda.
Infine, la ricorrente sostiene, in quarto luogo, che il suo atteggiamento era conforme a ciò che ci si attende dalle imprese
che desiderano beneficiare di una transazione. Orbene, è giocoforza constatare che il regolamento n. 622/2008, relativo alla
transazione nei procedimenti relativi ai cartelli, è entrato in vigore solo nel luglio 2008, mentre la Decisione è del marzo
2008 e la comunicazione degli addebiti è stata comunicata alla ricorrente nell’ottobre 2006. Pertanto, tale regolamento non
era applicabile alla fattispecie. In ogni caso, la procedura prevista nel regolamento medesimo non è stata seguita.
Ne consegue che l’ultimo motivo della ricorrente deve essere respinto.
Poiché tutti i motivi della ricorrente sono stati respinti, il ricorso deve essere integralmente respinto.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne
è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta soccombente dev’essere condannata alle spese, conformemente alle conclusioni
della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Putters International NV è condannata alle spese.
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 giugno 2011.
Firme
Indice
Fatti
1.  Oggetto della lite
2.  Ricorrente
3.  Procedimento amministrativo
4.  La decisione impugnata
Procedimento e conclusioni delle parti
In diritto
1.  Sul primo motivo, relativo alla partecipazione della ricorrente ad un’intesa complessa e consolidata
Argomenti delle parti
Giudizio del Tribunale
Sul carattere anticoncorrenziale delle commissioni e dei PDC
Sulla nozione di infrazione unica e continuata
Sulla qualificazione del comportamento illecito di cui trattasi
–  Sull’esistenza di un piano complessivo che persegue un obiettivo comune
–  Sul contributo intenzionale della ricorrente al piano complessivo
–  Sulla conoscenza da parte della ricorrente dei comportamenti illeciti
2.  Sul secondo motivo, relativo al calcolo dell’importo di base
Argomenti delle parti
Giudizio del Tribunale
3.  Sul terzo motivo, relativo alla mancanza di differenziazione
Argomenti delle parti
Giudizio del Tribunale
4.  Sul quarto motivo, relativo all’imposizione dell’ammenda massima
Argomenti delle parti
Giudizio del Tribunale
5.  Sul quinto motivo, relativo alle circostanze attenuanti
Argomenti delle parti
Giudizio del Tribunale
Sulle spese
*
Lingua processuale: l’olandese.