CELEX: 62011CJ0463
Direttiva 2001/42/CE
Valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente
Articolo 3, paragrafi 4 e 5
Determinazione del tipo di piani che possono avere effetti significativi sull’ambiente
Piani regolatori “di sviluppo interno” dispensati dalla valutazione ambientale in forza del diritto nazionale
Errata valutazione della qualità dello “sviluppo interno”
Assenza di effetti sulla validità del piano di costruzione
Compromissione dell’effetto utile della direttiva

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (
GU L 197, pag. 30
; in prosieguo: la «direttiva»).
Detta domanda è stata presentata nell’ambito della controversia fra L e M, un Comune, avente ad oggetto la validità di un piano di costruzione elaborato da quest’ultimo senza procedere all’espletamento di una valutazione ambientale ai sensi della direttiva.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
Ai sensi dell’articolo 1 della direttiva, essa ha l’obiettivo di garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della medesima direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente.
L’articolo 3 della direttiva, nel definire il campo di applicazione della stessa, dispone come segue:
«1.   I piani e i programmi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, che possono avere effetti significativi sull’ambiente, sono soggetti ad una valutazione ambientale ai sensi degli articoli da 4 a 9.
2.   Fatto salvo il paragrafo 3, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi,
a)
che sono elaborati per i settori (…) della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 85/337/CEE [del Consiglio, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (
GU L 175, pag. 40
, come modificata dalla direttiva 97/11/CE del Consiglio, del 3 marzo 1997 (
GU L 73, pag. 5
)]; (…)
(...)
3.   Per i piani e i programmi di cui al paragrafo 2 che determinano l’uso di piccole aree a livello locale (…), la valutazione ambientale è necessaria solo se gli Stati membri determinano che essi possono avere effetti significativi sull’ambiente.
4.   Gli Stati membri determinano se i piani e i programmi, diversi da quelli di cui al paragrafo 2, che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti, possono avere effetti significativi sull’ambiente.
5.   Gli Stati membri determinano se i piani o i programmi di cui ai paragrafi 3 e 4 possono avere effetti significativi sull’ambiente attraverso l’esame caso per caso o specificando i tipi di piani e di programmi o combinando le due impostazioni. A tale scopo gli Stati membri tengono comunque conto dei pertinenti criteri di cui all’allegato II, al fine di garantire che i piani e i programmi con probabili effetti significativi sull’ambiente rientrino nell’ambito di applicazione della presente direttiva.
(...)».
L’allegato II della direttiva elenca i criteri per la determinazione dei possibili effetti significativi di cui all’articolo 3, paragrafo 5, della medesima.
Il diritto tedesco
Il codice dell’urbanistica (Baugesetzbuch), nella versione consolidata del 23 settembre 2004 (BGBl. 2004 I, pag. 2414), come modificato con legge del 22 luglio 2011 (BGBl. 2011 I, pag. 1509; in prosieguo: il «BauGB») disciplina la pianificazione urbanistica.
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, punto 7, del BauGB, nell’elaborazione dei piani regolatori urbanistici («Bauleitpläne») occorre tener conto, fra l’altro, degli interessi della tutela ambientale, compresi quelli della tutela della natura e della conservazione paesaggistica.
I suddetti piani regolatori urbanistici, che possono consistere in piani che disciplinano l’uso delle superfici («Flächennutzungsplan») oppure in piani di costruzione («Bebauungsplan»), sono elaborati, approvati o modificati secondo una procedura ordinaria (articoli 2 e segg. del BauGB), salvo che sia possibile ricorrere alla procedura semplificata (articolo 13 del BauGB) oppure, nel caso di piani di costruzione di sviluppo interno, a una procedura accelerata (articolo 13 bis del BauGB).
La legge del 24 giugno 2004, recante adattamento della legislazione urbanistica al diritto europeo (Europarechtsanpassungsgesetz Bau) (BGBl. 2004 I pag. 1359), è volta a trasporre la direttiva nel diritto tedesco. Detta legge ha integrato la valutazione ambientale nella procedura ordinaria di elaborazione dei piani regolatori urbanistici.
Per quanto riguarda tale procedura ordinaria, l’articolo 2, paragrafi 3 e 4, del BauGB prevede quanto segue:
«(3)   Nell’elaborazione dei piani regolatori urbanistici occorre individuare e valutare gli interessi che presentano una rilevanza ai fini della ponderazione [segnatamente degli interessi pubblici e privati].
(4)   Una valutazione ambientale viene effettuata per gli interessi dell’ambiente di cui all’articolo 1, paragrafo 6, punto 7 (…); essa consiste nella ricerca dei possibili effetti ambientali significativi, quindi nella loro descrizione e valutazione in un rapporto ambientale (…)».
Per quanto riguarda la procedura semplificata, l’articolo 13, paragrafo 3, primo periodo, del BauGB prevede che «[quest’ultima] viene realizzata senza valutazione ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4 (…)».
Per quanto riguarda la procedura accelerata, l’articolo 13 bis del BauGB specifica quanto segue:
«(1)   Un piano di costruzione per il recupero di superfici, la ridensificazione o altre misure di sviluppo interno [“piano di costruzione di sviluppo interno” (“Bebauungsplan der Innenentwicklung”)] può essere elaborato secondo una procedura accelerata. Il piano di costruzione può essere elaborato secondo una procedura accelerata soltanto se fissa (…) una superficie al suolo edificabile che comprenda complessivamente
1.
meno di 20000 m
(…)
(...).
(…) La procedura accelerata è esclusa quando il piano regolatore detta i requisiti per la legittimità di progetti che devono essere obbligatoriamente assoggettati a valutazione ambientale ai sensi della legge sulla valutazione di impatto ambientale o del diritto del Land. La procedura accelerata è altresì esclusa quando sussistono ragioni per ritenere che siano lesi interessi protetti ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, punto 7, lettera b).
(2)   Nell’ambito della procedura accelerata:
1.
le disposizioni relative alla procedura semplificata previste dall’articolo 13, paragrafi 2 e 3, primo periodo, sono applicabili per analogia;
(...)».
L’articolo 214 del BauGB, che rientra nella sezione intitolata «Mantenimento in vigore dei piani», è formulato come segue:
«(1)   La violazione delle disposizioni formali e procedurali previste dal presente codice incide sulla validità del piano che disciplina l’uso delle superfici e sui regolamenti municipali adottati in applicazione del codice stesso solo se:
1.
in violazione dell’articolo 2, paragrafo 3, alcuni aspetti essenziali degli interessi coinvolti dalla pianificazione, che il Comune conosceva o avrebbe dovuto conoscere, non siano stati individuati o valutati correttamente, purché tale vizio sia evidente e abbia influito sull’esito della procedura;
(…)
(2 bis)   Per i piani di costruzione adottati secondo una procedura accelerata ai sensi dell’articolo 13 bis, le disposizioni seguenti si aggiungono a quelle dei paragrafi 1 e 2 di cui sopra:
1.
la violazione delle disposizioni formali e procedurali e delle disposizioni relative al rapporto tra il piano di costruzione e il piano di utilizzazione delle superfici è priva di incidenza sulla validità del piano di costruzione, anche qualora essa sia dovuta alla circostanza che è stata erroneamente valutata la condizione [qualitativa] di cui all’articolo 13 bis, paragrafo 1, primo periodo.
(...)».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
Il 14 settembre 2005 M ha deciso di elaborare un piano di costruzione secondo la procedura ordinaria prevista dall’articolo 2, paragrafo 4, del BauGB per una superficie di 37806 m
, al fine di procedere a una pianificazione a partire dall’urbanizzazione esistente e di completarla con nuove zone residenziali in periferia.
Nell’ambito dell’inchiesta pubblica organizzata a seguito di tale decisione, L e altri soggetti hanno sollevato obiezioni riguardo a detto piano, in particolare per ragioni di tutela dell’ambiente.
Il 23 aprile 2008 M ha adottato un progetto riguardante un sito più piccolo e ha deciso di elaborare il relativo piano di costruzione secondo la procedura accelerata prevista dall’articolo 13 bis del BauGB.
Dalla motivazione della decisione di M risulta che tale piano non è idoneo a produrre effetti negativi duraturi sull’ambiente e prevede complessivamente una superficie al suolo edificabile di circa 11800 m
, che è inferiore alla soglia fissata dall’articolo 13 bis, paragrafo 1, secondo periodo, punto 1, del BauGB.
Il 26 aprile 2008 M ha messo il piano di costruzione a disposizione del pubblico per un mese, con la possibilità di presentare osservazioni. In tale occasione, L e altri soggetti hanno reiterato le loro osservazioni e hanno richiesto una valutazione ambientale ai sensi della direttiva.
Senza effettuare tale valutazione, il 23 luglio 2008 M ha adottato il piano di costruzione oggetto del procedimento principale come «piano di costruzione di sviluppo interno», nella forma di un regolamento municipale.
Il 31 luglio 2009 L ha presentato ricorso dinanzi al giudice del rinvio, contestando la legittimità di detto piano. Egli sostiene che M non ha tenuto conto della circostanza che esso avrebbe urbanizzato aree esterne all’agglomerato e che, in ragione di ciò, non potrebbe trattarsi di un piano «di sviluppo interno» ai sensi dell’articolo 13 bis del BauGB. Di contro, M sostiene che l’utilizzo della procedura accelerata introdotta da tale articolo 13 bis sia avvenuto legittimamente.
Secondo il giudice del rinvio, il piano oggetto della controversia non è un piano di costruzione «di sviluppo interno» ai sensi dell’articolo 13 bis, paragrafo 1, del BauGB e pertanto non poteva essere adottato mediante una procedura accelerata senza valutazione ambientale, in quanto una parte della superficie compresa nel piano andava oltre l’area già edificata.
Detto giudice ritiene quindi che il piano in questione sia stato adottato a seguito di una valutazione erronea della condizione qualitativa di cui all’articolo 13 bis, paragrafo 1, primo periodo, del BauGB, in forza del quale un piano di costruzione per il recupero di superfici, la ridensificazione o altre misure di sviluppo interno può essere adottato secondo una procedura accelerata. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 214, paragrafo 2 bis, punto 1, del medesimo codice, tale valutazione non potrebbe incidere sulla validità del citato piano.
Al riguardo il giudice del rinvio precisa da un lato che, quando ha previsto all’articolo 13 bis, paragrafo 1, del BauGB la dispensa del piano di costruzione «di sviluppo interno» dalla valutazione ambientale, il legislatore nazionale ha fatto uso della facoltà di cui all’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva e ha stabilito tale eccezione mediante la determinazione di un tipo particolare di piano, effettuata tenendo conto dei pertinenti criteri di cui all’allegato II della medesima direttiva. Dall’altro lato, all’articolo 214, paragrafo 2 bis, punto 1, del BauGB il legislatore ha previsto che una violazione delle disposizioni procedurali dovuta al fatto che un Comune ha erroneamente valutato la condizione qualitativa non incide sulla validità del piano di cui trattasi.
Alla luce di tali considerazioni, il giudice del rinvio chiede se, avendo combinato la procedura accelerata di cui all’articolo 13 bis del BauGB con la disposizione relativa al mantenimento dell’efficacia dei piani di cui all’articolo 214, paragrafo 2 bis, punto 1, del medesimo, il legislatore nazionale abbia superato i limiti del margine di discrezionalità accordatogli dall’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva.
In tale contesto, il Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se uno Stato membro oltrepassi il proprio margine di discrezionalità previsto dall’articolo 3, paragrafi 4 e 5, della [direttiva] qualora, nell’ambito della normativa sui piani di costruzione dei comuni, che stabiliscono l’uso di piccole aree a livello locale e fissano il quadro di riferimento per la successiva autorizzazione di progetti, ma non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, della [direttiva], stabilisca, in considerazione dei pertinenti criteri di cui all’allegato II della direttiva, un tipo particolare di piano di costruzione caratterizzato da una soglia limite legata all’estensione dell’area e da una condizione di tipo qualitativo, prevedendo, da un lato, che l’elaborazione di un siffatto piano non sia soggetta alle disposizioni procedurali sulla valutazione ambientale di norma applicabili ai piani di costruzione, e, dall’altro, che una violazione di tali norme procedurali dovuta al fatto che il Comune abbia erroneamente valutato la condizione di tipo qualitativo, sia irrilevante ai fini della validità di un piano di costruzione speciale».
Sulla questione pregiudiziale
Sulla ricevibilità
Il governo tedesco, pur senza sollevare espressamente eccezioni di irricevibilità, ha espresso dubbi circa la rilevanza della questione pregiudiziale rispetto alla decisione della controversia principale.
Nelle sue osservazioni, tale governo sostiene in sostanza che l’articolo 214, paragrafo 2 bis, punto 1, del BauGB è di stretta interpretazione e che, in circostanze come quelle che caratterizzano l’adozione del piano di costruzione oggetto del procedimento principale, è probabile che tale disposizione non debba applicarsi.
Al riguardo è sufficiente ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che egli individua sotto la propria responsabilità, del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza. Il diniego di pronuncia, da parte della Corte, su una questione pregiudiziale proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà o l’oggetto del procedimento principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte (sentenza del 12 ottobre 2010, Rosenbladt,
C-45/09, Racc. pag. I-9391
, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
Ora, nel caso di specie, la questione sollevata ha ad oggetto l’interpretazine dell’articolo 3, paragrafi 4 e 5, della direttiva. Non spetta alla Corte ma esclusivamente al giudice del rinvio pronunciarsi in merito all’interpretazione del diritto nazionale (sentenza del 28 giugno 2012, Caronna, C-7/11, punto 54) e di determinare in quale misura l’articolo 214, paragrafo 2 bis, punto 1, del BauGB possa trovare applicazione nel procedimento principale. Inoltre, dalla decisione di rinvio non risultano elementi tali da indicare che in tale procedimento non ci si possa trovare a dover applicare la suddetta disposizione nazionale.
La domanda di pronuncia pregiudiziale deve pertanto essere considerata ricevibile.
Nel merito
In primo luogo occorre ricordare che, come emerge dal suo articolo 1, l’obiettivo essenziale della direttiva consiste nel sottoporre i piani e i programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente a una valutazione ambientale, durante la loro elaborazione e prima della loro adozione (sentenze del 22 settembre 2011, Valčiukienė e a.,
C-295/10, Racc. pag. I-8819
, punto 37, nonché del 28 febbraio 2012, Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne, C-41/11, punto 40).
Come risulta dalla decisione di rinvio, il piano di costruzione oggetto del procedimento principale rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva, o, eventualmente, dell’articolo 3, paragrafo 3, della medesima direttiva. In forza di tali disposizioni, gli Stati membri determinano se i piani ivi contemplati possano avere effetti significativi sull’ambiente.
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva, tale determinazione dei piani che possono avere effetti significativi sull’ambiente, che di per sé comporta una valutazione ai sensi della direttiva stessa, viene operata attraverso l’esame caso per caso, oppure specificando i tipi di piani o, ancora, combinando le due impostazioni.
Per quanto riguarda i piani di costruzione, il legislatore tedesco ha provveduto a tale determinazione stabilendo che l’elaborazione di detti piani sia di regola soggetta a una valutazione ambientale, mentre la particolare tipologia di piani di costruzione di sviluppo interno che soddisfino i requisiti di cui all’articolo 13 bis, paragrafo 1, del BauGB sia dispensata da tale obbligo.
A tale riguardo, occorre precisare che, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 45 delle sue conclusioni, la questione sollevata si riferisce alle conseguenze che un’applicazione cumulativa di due disposizioni nazionali come quelle contenute negli articoli 13 bis e 214, paragrafo 2 bis, punto 1, del BauGB potrebbe avere sull’effetto utile della direttiva.
Infatti, mediante la sua questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva, letto in combinato disposto con il paragrafo 4 del medesimo articolo, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale come quella oggetto del procedimento principale, secondo la quale la violazione di una condizione qualitativa, richiesta dalla norma di trasposizione di tale direttiva per dispensare l’adozione di un tipo particolare di piano di costruzione da una valutazione ambientale ai sensi della suddetta direttiva, non incide sulla validità di tale piano.
A tale proposito, è importante osservare che una norma come l’articolo 214, paragrafo 2 bis, punto 1, del BauGB ha l’effetto di preservare l’efficacia giuridica dei piani di costruzione, nella cui elaborazione avrebbe dovuto essere effettuata una valutazione ambientale in forza della normativa nazionale recante trasposizione dell’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva, anche se essi sono stati elaborati in assenza della valutazione ambientale prevista dalla direttiva.
Un siffatto sistema finisce con il privare di ogni effetto utile l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva, che assoggetta ad una valutazione ambientale i piani che sono indicati al medesimo articolo 3, paragrafi 3 e 4, e che possono avere effetti significativi sull’ambiente.
In effetti, benché sia possibile affermare che un tipo particolare di piano, il quale soddisfi la condizione qualitativa prevista dall’articolo 13 bis, paragrafo 1, del BauGB, non abbia a priori effetti significativi sull’ambiente, nella misura in cui detta condizione sia tale da garantire che un piano di questo tipo rispetti i criteri pertinenti previsti dall’allegato II della direttiva richiamati dall’articolo 3, paragrafo 5, secondo periodo, di quest’ultima, una condizione di questo tipo viene tuttavia privata di ogni effetto utile nel momento in cui essa è combinata con una disposizione come l’articolo 214, paragrafo 2 bis, punto 1, del BauGB.
Nella misura in cui conserva l’efficacia di taluni piani di costruzione che possono avere effetti significativi sull’ambiente ai sensi della direttiva così come da essa trasposta nel diritto nazionale, la suddetta disposizione del BauGB finisce con il permettere ai comuni di elaborare dei piani di questo tipo senza effettuare una valutazione ambientale, purché soddisfino la condizione quantitativa fissata all’articolo 13 bis, paragrafo 1, secondo periodo, del BauGB e non contraddicano i motivi di esclusione stabiliti al quarto e quinto periodo del medesimo articolo.
In tal modo, non è adeguatamente garantito che il Comune si conformi in tutti i casi ai criteri pertinenti stabiliti all’allegato II della direttiva, sebbene il legislatore nazionale abbia manifestato l’intenzione di far rispettare detti criteri, come dimostra l’introduzione della nozione di sviluppo interno nella normativa che disciplina l’esercizio del margine di discrezionalità accordatogli dall’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva.
Si deve pertanto constatare che una disposizione nazionale come quella di cui all’articolo 214, paragrafo 2 bis, punto 1, del BauGB, adottata in attuazione dell’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva, ha l’effetto di dispensare dalla valutazione ambientale taluni piani di costruzione per i quali essa era dovuta, in contrasto con l’obiettivo perseguito dalla direttiva, e, più in particolare, dall’articolo 3, paragrafi 1, 4 e 5, di quest’ultima.
Del resto, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, se un piano avrebbe dovuto, prima della sua adozione, essere sottoposto alla valutazione dei suoi effetti sull’ambiente conformemente ai dettami della direttiva, i giudici nazionali investiti di un ricorso per l’annullamento di un piano siffatto hanno l’obbligo di adottare tutti i provvedimenti, generali o particolari, volti a rimediare all’omissione di siffatta valutazione (v., in tal senso, sentenza Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne, cit., punti da 44 a 46).
Di conseguenza, nel procedimento principale spetterà al giudice del rinvio applicare, nell’esercizio delle proprie attribuzioni, le norme del diritto dell’Unione e garantirne la piena efficacia, disapplicando qualsiasi disposizione del BauGB, in particolare il suo articolo 214, paragrafo 2 bis, punto 1, tale da imporre al medesimo giudice la pronuncia di una decisione contraria alla direttiva (v., in tal senso, sentenze del 9 marzo 1978, Simmenthal,
106/77, Racc. pag. 629
, punto 24, e del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, punto 45).
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione sottoposta che l’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva, letto in combinato disposto con il paragrafo 4 del medesimo articolo, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale come quella oggetto del procedimento principale, secondo la quale la violazione di una condizione qualitativa, richiesta dalla norma di trasposizione di tale direttiva per dispensare l’adozione di un tipo particolare di piano di costruzione da una valutazione ambientale ai sensi della suddetta direttiva, non incide sulla validità di tale piano.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

L’articolo 3, paragrafo 5, della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, letto in combinato disposto con il paragrafo 4 del medesimo articolo, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale come quella oggetto del procedimento principale, secondo la quale la violazione di una condizione qualitativa, richiesta dalla norma di trasposizione di tale direttiva per dispensare l’adozione di un tipo particolare di piano di costruzione da una valutazione ambientale ai sensi della suddetta direttiva, non incide sulla validità di tale piano.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.