CELEX: 62012CJ0573
Rinvio pregiudiziale
Regime nazionale di sostegno che prevede la concessione di certificati verdi negoziabili per gli impianti che producono elettricità da fonti di energia rinnovabili
Obbligo per i fornitori di elettricità e per taluni utenti di restituire annualmente all’autorità competente una certa quota di certificati verdi
Rifiuto di concedere certificati verdi per gli impianti di produzione situati fuori dello Stato membro interessato
Direttiva 2009/28/CE
Articoli 2, secondo comma, lettera k), e 3, paragrafo 3
Libera circolazione delle merci
Articolo 34 TFUE

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 2, secondo comma, lettera k), e 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (
GU L 140, pag. 16
), nonché dell’articolo 34 TFUE.
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Ålands Vindkraft AB (in prosieguo: la «Ålands Vindkraft») e l’Energimyndigheten (Agenzia per l’energia) in merito al rifiuto di quest’ultima di concedere, ai fini dell’ottenimento di certificati di elettricità, l’autorizzazione per un parco eolico situato in Finlandia e gestito dalla Ålands Vindkraft.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
La direttiva 2009/28 è entrata in vigore il 25 giugno 2009 e il suo recepimento nel diritto nazionale era previsto entro il 5 dicembre 2010. Tale direttiva ha abrogato, a decorrere dal 1
o
gennaio 2012, la direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 settembre 2001, sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità (
GU L 283, pag. 33
).
I considerando 1, 15, 25, 52 e 56 della direttiva 2009/28 così recitano:
«1.
Il controllo del consumo di energia europeo e il maggiore ricorso all’energia da fonti rinnovabili, congiuntamente ai risparmi energetici e ad un aumento dell’efficienza energetica, costituiscono parti importanti del pacchetto di misure necessarie per ridurre le emissioni di gas a effetto serra e per rispettare il protocollo di Kyoto della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e gli ulteriori impegni assunti a livello comunitario e internazionale per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra oltre il 2012. Tali fattori hanno un’importante funzione anche nel promuovere la sicurezza degli approvvigionamenti energetici, nel favorire lo sviluppo tecnologico e l’innovazione e nel creare posti di lavoro e sviluppo regionale, specialmente nelle zone rurali ed isolate.
(...)
15.
Le situazioni di partenza, le possibilità di sviluppo dell’energia da fonti rinnovabili e il mix energetico variano da uno Stato membro all’altro. Occorre pertanto tradurre l’obiettivo complessivo comunitario del 20% in obiettivi individuali per ogni Stato membro, procedendo ad un’allocazione giusta e adeguata che tenga conto della diversa situazione di partenza e delle possibilità degli Stati membri, ivi compreso il livello attuale dell’energia da fonti rinnovabili e il mix energetico. A questo scopo, occorre ripartire l’aumento totale richiesto dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili tra gli Stati membri sulla base di un aumento uguale della quota di ogni Stato membro ponderato in funzione del rispettivo [prodotto interno lordo (PIL)], modulato in modo da tenere conto della loro situazione di partenza, ed effettuando i calcoli in termini di consumo finale lordo di energia, tenuto conto dell’impegno precedentemente profuso dagli Stati membri in merito all’uso dell’energia da fonti rinnovabili.
(...)
25.
Gli Stati membri hanno potenziali diversi in materia di energia rinnovabile e diversi regimi di sostegno all’energia da fonti rinnovabili a livello nazionale. La maggioranza degli Stati membri applica regimi di sostegno che accordano sussidi solo all’energia da fonti rinnovabili prodotta sul loro territorio. Per il corretto funzionamento dei regimi di sostegno nazionali è essenziale che gli Stati membri possano controllare gli effetti e i costi dei rispettivi regimi in funzione dei loro diversi potenziali. Uno strumento importante per raggiungere l’obiettivo fissato dalla presente direttiva consiste nel garantire il corretto funzionamento dei regimi di sostegno nazionali, come previsto dalla direttiva [2001/77], al fine di mantenere la fiducia degli investitori e permettere agli Stati membri di elaborare misure nazionali efficaci per conformarsi al suddetto obiettivo. La presente direttiva mira ad agevolare il sostegno transfrontaliero all’energia da fonti rinnovabili senza compromettere i regimi di sostegno nazionali. Introduce meccanismi facoltativi di cooperazione tra Stati membri che consentono loro di decidere in che misura uno Stato membro sostiene la produzione di energia in un altro e in che misura la produzione di energia da fonti rinnovabili dovrebbe essere computata ai fini dell’obiettivo nazionale generale dell’uno o dell’altro. Per garantire l’efficacia delle due misure per il conseguimento degli obiettivi, ossia i regimi di sostegno nazionali e i meccanismi di cooperazione, è essenziale che gli Stati membri siano in grado di determinare se e in quale misura i loro regimi nazionali di sostegno si applicano all’energia da fonti rinnovabili prodotta in altri Stati membri e di concordare tale sostegno applicando i meccanismi di cooperazione previsti dalla presente direttiva.
(...)
52.
Le garanzie di origine, rilasciate ai fini della presente direttiva, hanno unicamente la funzione di provare al cliente finale che una determinata quota o quantità di energia è stata prodotta da fonti energetiche rinnovabili. Una garanzia d’origine può essere trasferita, a prescindere dall’energia cui si riferisce, da un titolare all’altro. Tuttavia, al fine di assicurare che un’unità di elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili sia indicata a un cliente una volta sola, è opportuno evitare doppi conteggi e doppie indicazioni delle garanzie di origine. L’energia da fonti rinnovabili la cui garanzia di origine che l’accompagna sia stata venduta separatamente dal produttore non dovrebbe essere indicata o venduta al cliente finale come energia prodotta da fonti rinnovabili. È importante operare una distinzione tra i certificati verdi utilizzati per i regimi di sostegno e le garanzie di origine.
(...)
56.
Le garanzie di origine non conferiscono di per sé il diritto di beneficiare di regimi di sostegno nazionali».
L’articolo 1 di tale direttiva, rubricato «Oggetto e ambito di applicazione», dispone quanto segue:
«La presente direttiva stabilisce un quadro comune per la promozione dell’energia da fonti rinnovabili. Fissa obiettivi nazionali obbligatori per la quota complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia (…). Detta norme relative ai trasferimenti statistici tra gli Stati membri, ai progetti comuni tra gli Stati membri e con i paesi terzi, alle garanzie di origine, alle procedure amministrative, all’informazione e alla formazione nonché all’accesso alla rete elettrica per l’energia da fonti rinnovabili. (…)».
L’articolo 2, secondo comma, lettere da j) a l), di tale direttiva contiene le seguenti definizioni:
«(…)
j)
“garanzia di origine”: documento elettronico che serve esclusivamente a provare ad un cliente finale che una determinata quota o un determinato quantitativo di energia sono stati prodotti da fonti rinnovabili come previsto all’articolo 3, paragrafo 6, della direttiva 2003/54/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (
GU L 176, pag. 37
)];
k)
“regime di sostegno”: strumento, regime o meccanismo applicato da uno Stato membro o gruppo di Stati membri, inteso a promuovere l’uso delle energie da fonti rinnovabili riducendone i costi, aumentando i prezzi a cui possono essere vendute o aumentando, per mezzo di obblighi in materia di energie rinnovabili o altri mezzi, il volume acquistato di dette energie. Ciò comprende, ma non in via esclusiva, le sovvenzioni agli investimenti, le esenzioni o gli sgravi fiscali, le restituzioni d’imposta, i regimi di sostegno all’obbligo in materia di energie rinnovabili, compresi quelli che usano certificati verdi, e i regimi di sostegno diretto dei prezzi, ivi comprese le tariffe di riacquisto e le sovvenzioni;
l)
“obbligo in materia di energie rinnovabili”: regime di sostegno nazionale che obbliga i produttori di energia a includere una determinata quota di energia da fonti rinnovabili nella loro produzione, che obbliga i fornitori di energia a includere una determinata quota di energia da fonti rinnovabili nella loro offerta o che obbliga i consumatori di energia a includere una determinata quota di energia da fonti rinnovabili nei loro consumi. Ciò comprende i regimi nei quali tali obblighi possono essere soddisfatti mediante l’uso di certificati verdi».
L’articolo 3, paragrafi da 1 a 3, della direttiva 2009/28, prevede:
«1.   Ogni Stato membro assicura che la propria quota di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia nel 2020, calcolata conformemente agli articoli da 5 a 11, sia almeno pari al proprio obiettivo nazionale generale per la quota di energia da fonti rinnovabili per quell’anno, indicato nella terza colonna della tabella all’allegato I, parte A. Tali obiettivi nazionali generali obbligatori sono coerenti con l’obiettivo di una quota pari almeno al 20% di energia da fonti rinnovabili nel consumo finale lordo di energia della Comunità nel 2020. (…)
2.   Gli Stati membri adottano misure efficacemente predisposte per assicurare che la propria quota di energia da fonti rinnovabili sia uguale o superiore alla quota indicata nella traiettoria indicativa di cui all’allegato I, parte B.
3.   Per il conseguimento degli obiettivi di cui ai paragrafi 1 e 2 del presente articolo, gli Stati membri possono, tra l’altro, applicare le seguenti misure:
a)
regimi di sostegno;
b)
misure di cooperazione tra vari Stati membri e con paesi terzi per il raggiungimento dei rispettivi obiettivi nazionali generali in conformità degli articoli da 5 a 11.
Fatti salvi gli articoli [107 TFUE] e [108 TFUE], gli Stati membri hanno il diritto di decidere, conformemente agli articoli da 5 a 11 della presente direttiva, in che misura sostenere l’energia da fonti rinnovabili prodotta in un altro Stato membro».
Ai sensi dell’articolo 5, paragrafi 1 e 3, di tale direttiva:
«1.   Il consumo finale lordo di energia da fonti rinnovabili in ogni Stato membro è calcolato come la somma:
a)
del consumo finale lordo di elettricità da fonti energetiche rinnovabili;
(...)
3.   Ai fini del paragrafo 1, lettera a), il consumo finale lordo di elettricità da fonti energetiche rinnovabili è calcolato come quantità di elettricità prodotta in uno Stato membro da fonti energetiche rinnovabili (...)».
Sotto la rubrica «Regimi di sostegno comuni», l’articolo 11 di detta direttiva così prevede al suo paragrafo 1:
«Fatti salvi gli obblighi imposti agli Stati membri dall’articolo 3, due o più Stati membri possono decidere, su base volontaria, di unire o coordinare parzialmente i loro regimi di sostegno nazionali. In questi casi una determinata quantità di energia proveniente da fonti rinnovabili prodotta nel territorio di uno Stato membro partecipante può essere computata ai fini dell’obiettivo nazionale generale di un altro Stato membro partecipante se gli Stati membri interessati:
a)
effettuano un trasferimento statistico di importi specifici di energia proveniente da fonti rinnovabili da uno Stato membro verso un altro Stato membro in conformità dell’articolo 6; o
b)
istituiscono una norma di distribuzione, approvata dagli Stati membri partecipanti, che distribuisce quantità di energia da fonti rinnovabili tra gli Stati membri interessati. Tale norma è notificata alla Commissione entro tre mesi dalla fine del primo anno in cui prende effetto».
L’articolo 15 della stessa direttiva dedicato alle garanzie di origine prevede in particolare:
«1.   Per provare ai clienti finali la quota o la quantità di energia da fonti rinnovabili nel mix energetico di un fornitore di energia, in conformità dell’articolo 3, paragrafo 6, della direttiva 2003/54/CE, gli Stati membri assicurano che l’origine dell’elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili sia garantita come tale ai sensi della presente direttiva, in base a criteri obiettivi, trasparenti e non discriminatori.
2.   (...)
(…) La garanzia d’origine non ha alcuna funzione in termini di osservanza dell’articolo 3 da parte dello Stato membro. I trasferimenti di garanzie d’origine, che avvengono separatamente o contestualmente al trasferimento fisico di energia, non influiscono sulla decisione degli Stati membri di utilizzare trasferimenti statistici, progetti comuni o regimi di sostegno comuni per il conseguimento degli obiettivi né sul calcolo del consumo finale lordo di energia da fonti rinnovabili a norma dell’articolo 5.
(...)
9.   Gli Stati membri riconoscono le garanzie di origine rilasciate da altri Stati membri conformemente alla presente direttiva esclusivamente come prova degli elementi di cui al paragrafo 1 e al paragrafo 6, lettere da a) a f). (...)
(...)».
Il diritto svedese
Il regime dei certificati di elettricità è stato istituito dalla legge (2003:113) relativa ai certificati di elettricità [lagen (2003:113) om elcertifikat; in prosieguo: la «legge del 2003»]. Si tratta di un regime di sostegno alla produzione di elettricità da fonti di energia rinnovabili (in prosieguo: l’«elettricità verde»). Detta legge è stata sostituita, con effetto dal 1
o
gennaio 2012, dalla legge (2011:1200) relativa ai certificati di elettricità [lagen (2011:1200) om elcertifikat; in prosieguo: la «legge del 2011»] che era in particolare diretta a garantire la trasposizione della direttiva 2009/28.
In forza della legge del 2011, ai produttori autorizzati è attribuito un certificato di elettricità per ogni megawattora (MWh) di elettricità verde prodotta. Il giudice del rinvio indica che, sebbene siffatta limitazione non compaia espressamente nel testo della legge del 2011, dai lavori preparatori di quest’ultima e da quelli della legge del 2003 risulta chiaramente che soltanto gli impianti di produzione di elettricità verde situati in Svezia possono essere autorizzati ai fini dell’ottenimento di tali certificati. L’autorizzazione di impianti situati fuori del territorio svedese è, per contro, impossibile.
Sebbene la legge del 2011 non preveda che l’acquisto di certificati di elettricità debba essere accompagnato da un corrispondente acquisto di elettricità, tale legge non esclude la possibilità di siffatto acquisto combinato.
I certificati di elettricità sono negoziabili su un mercato aperto alla concorrenza su cui il prezzo viene determinato dal gioco dell’offerta e della domanda.
La domanda di certificati di elettricità nasce dal fatto che i fornitori di elettricità e taluni utenti sono soggetti all’obbligo di detenere e di restituire allo Stato, il 1
o
aprile di ogni anno, una certa quota di certificati corrispondenti a una quota del totale delle loro forniture o del loro consumo di elettricità durante l’anno trascorso.
Ai sensi dell’articolo 1 del capo 4 della legge del 2011:
«Sono soggetti all’obbligo delle quote:
1)
i fornitori di elettricità;
2)
gli utenti di elettricità che utilizzano elettricità da essi stessi prodotta, qualora il quantitativo utilizzato sia superiore a 60 MWh per anno di riferimento in un impianto la cui potenza installata sia superiore a 50 [kilowatt (kW)];
3)
gli utenti di elettricità in quanto hanno utilizzato elettricità importata o acquistata alla Borsa nordica dell’elettricità, e
4)
le imprese a forte intensità elettrica che sono state registrate».
La quota di certificati di elettricità, che viene determinata in funzione dell’obiettivo di produzione di elettricità verde che il Regno di Svezia mira a raggiungere, fluttua a seconda dei periodi considerati. Per il periodo che va dal 2010 al 2012, essa è stata fissata a 0,179.
Il prezzo d’acquisto dei certificati di elettricità viene trasferito dal fornitore al consumatore.
Risulta altresì dalle osservazioni delle parti nel procedimento principale come riportate nella decisione di rinvio, che i fornitori di elettricità e gli utenti interessati, qualora non siano in grado di restituire il numero di certificati di elettricità richiesti alla data prevista, sono condannati al pagamento di una penale. Nelle sue osservazioni scritte depositate dinanzi alla Corte, il governo svedese si è parimenti riferito all’obbligo di pagamento di siffatto diritto che egli ha qualificato come «specifico» (in prosieguo: il «diritto specifico»).
È pacifico, peraltro, che in assenza di un accordo internazionale concluso in conformità con l’articolo 11 della direttiva 2009/28 è possibile soddisfare l’obbligo delle quote soltanto mediante certificati di elettricità rilasciati in forza della legge del 2011.
Al riguardo, l’articolo 5 del capo 1 della legge del 2011 dispone:
«I certificati di elettricità assegnati per la produzione di elettricità rinnovabile in un altro Stato possono essere utilizzati per soddisfare l’obbligo delle quote stabilito dalla presente legge, a condizione che il regime svedese dei certificati di elettricità sia stato coordinato con quello di tale altro Stato in forza di un accordo internazionale».
Il 29 giugno 2011, il Regno di Svezia ha concluso con il Regno di Norvegia un siffatto accordo. Non esiste per contro un accordo di tal genere tra il Regno di Svezia e la Repubblica di Finlandia.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il 30 novembre 2009, la Ålands Vindkraft ha chiesto all’autorità svedese competente l’autorizzazione del suo parco eolico Oskar situato in Finlandia nell’arcipelago delle isole Åland, al fine di ottenere l’attribuzione di certificati di elettricità.
Tale domanda è stata respinta dall’Energimyndigheten con decisione del 9 giugno 2010, in quanto solo gli impianti di produzione di elettricità verde situati in Svezia potrebbero essere autorizzati ai fini dell’attribuzione di certificati di elettricità.
La Ålands Vindkraft ha adito il förvaltningsrätten i Linköping proponendo un ricorso diretto ad ottenere l’annullamento di tale decisione e l’accoglimento della sua domanda di autorizzazione. Essa fa valere in particolare una violazione dell’articolo 34 TFUE e asserisce, al riguardo, che a causa delle quote di certificati di elettricità, fissate per il periodo considerato a 0,179, il regime dei certificati di elettricità comporterebbe che circa il 18% del mercato svedese del consumo di energia elettrica sia riservato ai produttori di elettricità verde situati in Svezia, a discapito delle importazioni di elettricità provenienti da altri Stati membri. Un siffatto ostacolo agli scambi non potrebbe essere giustificato da considerazioni attinenti alla tutela dell’ambiente poiché, in particolare, il consumo di elettricità verde in Svezia sarebbe favorito dalla concessione di certificati di elettricità proprio in ragione dell’elettricità verde consumata in Svezia ma prodotta in altri Stati membri.
Il förvaltningsrätten i Linköping osserva, preliminarmente, che, sebbene tale decisione sia stata adottata in applicazione della legge del 2003, la controversia di cui al procedimento principale, deve, in forza del diritto svedese, essere decisa secondo la legge applicabile al momento del suo esame da parte del giudice, cioè, nella fattispecie, la legge del 2011. Quest’ultima avrebbe, del resto, soltanto assai poco modificato le norme applicabili alla problematica della controversia principale.
Detto giudice considera che occorre, anzitutto, stabilire se il regime dei certificati di elettricità di cui trattasi nel procedimento principale costituisca un regime di sostegno contemplato dagli articoli 2, secondo comma, lettera k), e 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28, in quanto, in particolare, esso favorisce la produzione di elettricità verde mentre tali disposizioni rinviano, quanto a loro, all’uso o al consumo di essa. Se così fosse, occorrerebbe, inoltre, stabilire se tale regime sia autorizzato da detta direttiva anche qualora esso escluda dal suo ambito d’applicazione gli impianti che producono elettricità verde in altri Stati membri.
Lo stesso giudice osserva poi, da una parte, che tale regime consente ai produttori svedesi di elettricità verde di beneficiare di un vantaggio economico diretto rispetto ai produttori di altri Stati membri. Esso osserva, d’altra parte, che, anche se la legge del 2011 non collega formalmente la vendita di certificati di elettricità a quella dell’elettricità corrispondente, detta normativa è indirettamente idonea a favorire la commercializzazione di elettricità di origine nazionale, poiché i fornitori potrebbero trovarsi maggiormente incoraggiati ad acquistare elettricità presso produttori nazionali, in quanto questi ultimi sono anche in grado di procurare loro i certificati di cui tali fornitori hanno bisogno per soddisfare l’obbligo delle quote che grava su di essi.
Supponendo che tale normativa costituisca una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all’importazione ai sensi dell’articolo 34 TFUE, occorrerebbe, allora, chiedersi se tale misura possa, nella fattispecie, essere giustificata da ragioni imperative attinenti alla tutela dell’ambiente.
In tal contesto, il förvaltningsrätten i Linköping s’interroga, segnatamente, sulla eventuale pertinenza della sentenza PreussenElektra (C‑379/98,
EU:C:2001:160
), in quanto, da una parte, a differenza del regime di sostegno tedesco di cui trattavasi nella causa sfociata in tale sentenza, il regime svedese dei certificati di elettricità non impone formalmente ai fornitori di elettricità l’obbligo di acquistare elettricità presso produttori nazionali e, dall’altra, in quanto, successivamente alla pronuncia di detta sentenza, il diritto dell’Unione ha conosciuto diversi sviluppi attinenti, in particolare, all’adozione delle direttive 2001/77 e 2009/28.
Infine, detto giudice si chiede se, alla luce, in particolare, del principio della certezza del diritto, l’esclusione dell’elettricità verde prodotta fuori del territorio svedese dall’ambito d’applicazione del regime di sostegno di cui trattasi nel procedimento principale non avrebbe dovuto essere espressamente prevista dalla legge del 2011.
Di conseguenza, il förvaltningsrätten i Linköping ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Tenuto conto, da un lato, che il regime svedese di certificati di elettricità costituisce un regime di sostegno nazionale che impone ai fornitori di elettricità e a determinati consumatori di tale Stato membro l’acquisto di certificati di elettricità nella misura di una determinata quota, rispettivamente, delle loro vendite e dei loro consumi, senza obbligo esplicito di acquistare l’elettricità dalla stessa fonte e, dall’altro, che i certificati di elettricità sono assegnati dal Regno di Svezia e costituiscono la prova che è stata prodotta una determinata quantità di elettricità da fonti di energia rinnovabili, nonché che la loro vendita genera a favore dei produttori di elettricità [verde] ricavi supplementari che completano quelli derivanti dalla vendita di elettricità, se gli articoli 2, [secondo comma], lettera k), e 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28 (…) debbano essere interpretati nel senso che consentono a uno Stato membro di applicare un regime di sostegno nazionale avente le predette caratteristiche, del quale possono beneficiare solamente i produttori stabiliti sul suo territorio e che comporta un vantaggio economico per i suddetti produttori rispetto ai produttori ai quali non possono essere assegnati certificati di elettricità.
2)
Se, alla luce dell’articolo 34 TFUE, un regime come quello descritto nella prima questione possa costituire una restrizione quantitativa all’importazione o una misura di effetto equivalente.
3)
In caso di soluzione affermativa della seconda questione, se un siffatto regime possa cionondimeno essere considerato compatibile con l’articolo 34 TFUE, tenuto conto del suo obiettivo, consistente nella promozione della produzione di elettricità [verde].
4)
Se, ai fini della soluzione delle precedenti questioni, sia rilevante che la restrizione dell’ambito di applicazione di tale regime ai soli produttori nazionali non sia espressamente disciplinata dalla normativa nazionale».
Procedimento dinanzi alla Corte
Con atti depositati nella cancelleria della Corte rispettivamente il 5 e il 6 febbraio, nonché il 14 marzo 2014, il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e il Regno di Svezia hanno chiesto la riapertura della fase orale del procedimento.
A sostegno di tali domande, questi ultimi fanno valere, sostanzialmente, che in seguito alla pronuncia delle conclusioni dell’avvocato generale, in cui si proponeva alla Corte di dichiarare che l’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28 è invalido, e poiché la Corte potrebbe, per questo motivo, essere indotta a dirimere la controversia in base ad un’argomentazione che attiene all’invalidità di tale disposizione piuttosto che alla sua interpretazione e che non ha potuto essere discussa tra gli interessati, occorrerebbe consentire loro di far valere i loro argomenti al riguardo.
Ai sensi dell’articolo 83 del regolamento di procedura, la Corte, sentito l’avvocato generale, può disporre la riapertura della fase orale del procedimento, in particolare se essa non si ritiene sufficientemente edotta o quando, dopo la chiusura di tale fase, una parte ha prodotto un fatto nuovo, tale da influenzare in modo decisivo la decisione della Corte, oppure quando la causa dev’essere decisa in base a un argomento che non è stato oggetto di discussione tra le parti o gli interessati menzionati dall’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.
Nella fattispecie, la Corte, sentito l’avvocato generale, considera di disporre di tutti gli elementi necessari per statuire. Essa osserva, peraltro, che la controversia non deve essere decisa sulla base di un argomento relativo alla validità della direttiva 2009/28 che non avrebbe potuto essere dibattuto tra gli interessati di cui all’articolo 23 dello Statuto della Corte.
Alla luce di quanto esposto, non occorre disporre la riapertura della fase orale del procedimento.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se le disposizioni di cui agli articoli 2, secondo comma, lettera k), e 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28 debbano essere interpretate nel senso che consentono ad uno Stato membro di istituire un regime di sostegno come quello di cui trattasi nel procedimento principale che prevede l’assegnazione di certificati negoziabili ai produttori di elettricità verde, in considerazione della sola elettricità verde prodotta sul territorio di tale Stato, e che sottopone i fornitori e taluni utenti di elettricità all’obbligo di restituire, annualmente, all’autorità competente, un certo quantitativo di tali certificati, corrispondenti a una quota parte del totale delle loro forniture o del loro uso di elettricità.
Occorre, in primo luogo, esaminare se un regime di sostegno all’elettricità verde come quello di cui trattasi nel procedimento principale costituisca un «regime di sostegno» ai sensi degli articoli 2, secondo comma, lettera k) e 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28.
Al riguardo, occorre anzitutto osservare che dal considerando 25 di tale direttiva risulta che il legislatore dell’Unione ha ritenuto che un mezzo importante per raggiungere l’obiettivo da essa perseguito consistesse nel garantire il buon funzionamento dei regimi di sostegno nazionali previsti dalla direttiva 2001/77.
Orbene, risulta espressamente dal considerando 14 della direttiva 2001/77 che, tra i diversi tipi di regime di sostegno nazionali così previsti da tale direttiva, comparivano già i meccanismi di sostegno che, come il regime di sostegno di cui trattasi nel procedimento principale, si avvalgono dei «certificati verdi».
Peraltro, le disposizioni di cui all’articolo 2, secondo comma, lettere k) e l), della direttiva 2009/28 fanno anch’esse riferimento, specificamente, ai regimi di sostegno nazionali che utilizzano «certificati verdi».
Riguardo alla circostanza che il regime di cui trattasi del procedimento principale sosterrebbe la «produzione» di elettricità verde piuttosto che l’«uso» o il «consumo» di essa ai sensi degli articoli 2, secondo comma, lettera k), e 3, paragrafo 1, di tale direttiva, occorre osservare quanto segue.
Da una parte, con riferimento al fatto che la definizione di «regime di sostegno» contenuta nell’articolo 2, secondo comma, lettera k), della direttiva 2009/28 riguarda, come sottolineato dal giudice del rinvio, strumenti, regimi o meccanismi intesi a promuovere l’«uso» dell’energia verde, eventualmente anche mediante l’obbligo di «utilizzarla», occorre tenere conto, in primo luogo, del fatto che l’articolo 1 di tale direttiva, relativo all’oggetto e all’ambito d’applicazione di essa, enuncia che tale direttiva definisce un quadro comune per la promozione dell’energia verde.
In secondo luogo, va osservato che l’articolo 2, secondo comma, lettera l), di detta direttiva precisa cosa si debba intendere con «obbligo in materia di energie rinnovabili» ai sensi dell’articolo 2, secondo comma, lettera k), di essa. Al riguardo, detta lettera l) rinvia ai regimi nazionali di sostegno che obbligano i produttori a «includere» una determinata quota di energia verde nella loro produzione oppure «che obbliga[no] i fornitori di energia a includere una determinata quota di energia da fonti rinnovabili nella loro offerta o che obbliga[no] i consumatori di energia a includere una determinata quota di energia da fonti rinnovabili nei loro consumi», precisando espressamente che sono inclusi in tale categoria di regimi quelli in forza dei quali tali esigenze possono essere soddisfatte utilizzando certificati verdi.
Orbene, il regime di sostegno di cui trattasi nel procedimento principale presenta senz’altro tali caratteristiche poiché prevede, a carico dei fornitori di elettricità e di taluni consumatori, un obbligo di usare certificati verdi al fine di soddisfare i loro obblighi rispettivi di includere una determinata quota di elettricità verde nella loro offerta di elettricità oppure di usare elettricità verde in una quota determinata.
Quanto alla circostanza, d’altra parte, che gli obiettivi nazionali vincolanti cui sono chiamati a contribuire i regimi di sostegno previsti all’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28, sono individuati all’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva in termini di quota d’energia verde nel «consumo finale» d’energia, occorre osservare che dall’articolo 5, paragrafi 1 e 3, di detta direttiva risulta che tale consumo si calcola in realtà facendo riferimento al quantitativo di elettricità verde «prodotto» in uno Stato membro.
Deriva quindi dalle considerazioni esposte ai paragrafi da 40 a 47 della presente sentenza che un regime di sostegno alla produzione di elettricità verde che utilizza certificati verdi come quello di cui trattasi nel procedimento principale presenta le caratteristiche richieste per essere qualificato come «regime di sostegno» ai sensi degli articoli 2, secondo comma, lettera k), e 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28.
Riguardo, in secondo luogo, ai dubbi espressi dal giudice del rinvio con riferimento al fatto che il regime di sostegno di cui trattasi nel procedimento principale prevede la concessione di certificati di elettricità in considerazione della sola elettricità verde prodotta sul territorio nazionale, è giocoforza constatare che, adottando la direttiva 2009/28, il legislatore dell’Unione ha salvaguardato la possibilità di siffatta limitazione territoriale.
Al riguardo, risulta, anzitutto, dal considerando 25 di tale direttiva che tale legislatore, dopo aver constatato che la maggioranza degli Stati membri applicano regimi di sostegno che favoriscono esclusivamente la produzione di energia verde sul loro territorio, ha indicato che, al fine di garantire l’efficacia di siffatti regimi come misure chiamate a contribuire al rispetto dei relativi obiettivi globali nazionali, è essenziale che detti Stati siano in grado di determinare se e in qual misura i loro regimi di sostegno nazionali si applicano all’energia verde prodotta in altri Stati membri e di raggiungere un accordo applicando i meccanismi di cooperazione previsti da tale direttiva.
L’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28 dispone poi espressamente che, fatti salvi gli articoli 107 TFUE e 108 TFUE, gli Stati membri hanno il diritto di decidere, conformemente agli articoli da 5 a 11 di detta direttiva, in che misura sostenere l’energia da fonti rinnovabili prodotta in un altro Stato membro.
Infine, trattandosi più specificamente dei regimi nazionali che utilizzano certificati verdi, è necessario osservare che il legislatore dell’Unione ha espressamente provveduto a precisare, nei considerando 52 e 56 di tale direttiva, che le garanzie d’origine rilasciate nei diversi Stati membri in esecuzione di tale direttiva devono essere distinte dai certificati verdi utilizzati nel contesto dei regimi di sostegno nazionali e che esse non conferiscono, di per sé, il diritto di beneficiare di siffatti regimi. Come risulta, peraltro, dagli articoli 2, secondo comma, lettera j), e 15, paragrafi 1 e 9, della stessa direttiva, le garanzie d’origine che hanno l’unica funzione di indicare ai clienti finali la quota di energia verde che il mix energetico di un fornitore di energia contiene devono essere reciprocamente riconosciute tra gli Stati membri soltanto a questo titolo.
Tali precisazioni confermano a loro volta che il legislatore dell’Unione non ha inteso imporre agli Stati membri che hanno optato per un regime di sostegno che utilizza certificati verdi di estenderne il beneficio all’elettricità verde prodotta sul territorio di un altro Stato membro.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che le disposizioni di cui agli articoli 2, secondo comma, lettera k), e 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28 devono essere interpretate nel senso che esse consentono a uno Stato membro di istituire un regime di sostegno come quello di cui trattasi nel procedimento principale, che prevede l’assegnazione di certificati negoziabili ai produttori di elettricità verde in considerazione della sola elettricità verde prodotta sul territorio di detto Stato e che assoggetta i fornitori e taluni utenti di elettricità all’obbligo di restituire, annualmente, all’autorità competente, un certo quantitativo di tali certificati, corrispondenti a una quota del totale delle loro forniture o del loro uso di elettricità.
Sulle questioni seconda e terza
Con le sue questioni seconda e terza, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’articolo 34 TFUE debba essere interpretato nel senso che costituisce misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all’importazione ai sensi di tale disposizione una disciplina nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale prevede l’assegnazione di certificati negoziabili ai produttori di elettricità verde in considerazione della sola elettricità verde prodotta sul territorio dello Stato membro interessato e che assoggetta i fornitori e taluni utenti di elettricità all’obbligo di restituire, annualmente, all’autorità competente, un certo quantitativo di siffatti certificati corrispondente a una quota del totale delle loro forniture o del loro uso di elettricità, a pena di dover pagare un diritto specifico. In caso affermativo, tale giudice chiede se siffatta normativa possa tuttavia essere giustificata alla luce dell’obiettivo di promozione della produzione di elettricità verde che essa persegue.
Sull’applicabilità dell’articolo 34 TFUE
Secondo l’Energimyndigheten e i governi svedese e tedesco, un esame della limitazione che caratterizza in tal modo l’ambito d’applicazione territoriale della normativa di cui trattasi nel procedimento principale, al metro dell’articolo 34 TFUE, non ha luogo di esistere in quanto la direttiva 2009/28 è una misura d’armonizzazione che prevede espressamente che gli Stati membri non sono obbligati ad aprire i loro regimi di sostegno all’elettricità verde prodotta in altri Stati membri e che siffatta eventuale apertura costituisce, per detti Stati, una semplice facoltà che deve, in tal caso, essere esercitata esclusivamente secondo le modalità previste da tale direttiva.
Al riguardo, va ricordato che secondo giurisprudenza costante, qualora un settore sia stato oggetto di armonizzazione esaustiva al livello dell’Unione, ogni misura nazionale ad esso relativa deve essere valutata alla luce delle disposizioni di tale misura d’armonizzazione e non di quelle del diritto primario (v., segnatamente, sentenza Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, C‑309/02,
EU:C:2004:799
, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, occorre pertanto stabilire se si debba ritenere che la direttiva 2009/28 abbia operato un’armonizzazione tale da escludere l’esame della compatibilità di una normativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale con l’articolo 34 TFUE.
Al riguardo, occorre anzitutto osservare che il legislatore dell’Unione, lungi dal voler procedere ad un’armonizzazione esaustiva dei regimi nazionali di sostegno alla produzione d’energia verde, ha preso le mosse, come risulta in particolare dal considerando 25 di tale direttiva, da una parte, dalla constatazione secondo cui gli Stati membri applicano diversi regimi di sostegno e, dall’altra, dal principio che è necessario garantire il buon funzionamento di questi ultimi per conservare la fiducia degli investitori e consentire a detti Stati di definire misure nazionali efficaci per raggiungere gli obiettivi nazionali vincolanti globali ad essi impartiti da detta direttiva.
La definizione del «regime di sostegno», ai fini dell’applicazione della stessa direttiva, come compare all’articolo 2, secondo comma, lettera k), di essa, pone anch’essa in rilievo l’origine essenzialmente statale degli strumenti, dei regimi o dei meccanismi di sostegno, limitandosi soltanto a contemplare, in termini assai generali, tipi di misure incentivanti nazionali esistenti, destinate a promuovere l’uso dell’energia prodotta a partire da fonti rinnovabili.
Per parte sua, l’articolo 1 della direttiva 2009/28, che ne descrive l’oggetto, non contiene maggiori indicazioni, tali da lasciare intendere che tale direttiva sarebbe diretta a operare un’armonizzazione delle caratteristiche proprie ai diversi regimi di sostegno nazionali.
Neppure l’articolo 3, paragrafo 3, di detta direttiva, che si limita, sostanzialmente, a permettere e a incoraggiare i regimi nazionali di sostegno alla produzione dell’energia verde, contiene indicazioni quanto a tali caratteristiche, fatta eccezione per la precisazione secondo cui gli Stati membri hanno il diritto di decidere, conformemente agli articoli da 5 a 11 della stessa direttiva, in che misura sostenere l’energia verde prodotta in un altro Stato membro.
Nel contesto così descritto, non si può ritenere che la direttiva 2009/28, trattando tale aspetto relativo all’ambito d’applicazione territoriale dei regimi di sostegno nazionali, abbia operato, ai sensi della giurisprudenza ricordata al punto 57 della presente sentenza, un’armonizzazione esaustiva del settore ad essi relativo tale da escludere l’esame della loro compatibilità con l’articolo 34 TFUE (v., per analogia, sentenza Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz,
EU:C:2004:799
, punti da 54 a 57).
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre svolgere l’interpretazione delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci nella prospettiva esposta dalle questioni seconda e terza.
Sull’esistenza di un ostacolo agli scambi
La libera circolazione delle merci tra gli Stati membri è un principio fondamentale del Trattato che trova la sua espressione nel divieto enunciato all’articolo 34 TFUE (v., in particolare, sentenza Commissione/Danimarca, C‑192/01,
EU:C:2003:492
, punto 38).
Deriva da costante giurisprudenza che tale disposizione, vietando le misure d’effetto equivalente a restrizioni quantitative all’importazione tra gli Stati membri, riguarda ogni misura nazionale idonea a ostacolare direttamente o indirettamente, attualmente o potenzialmente il commercio intracomunitario (v., segnatamente, sentenze Dassonville, 8/74,
EU:C:1974:82
, punto 5, e PreussenElektra,
EU:C:2001:160
, punto 69).
Orbene, occorre constatare, al riguardo, che la normativa di cui trattasi nel procedimento principale è idonea a ostacolare, a diversi titoli, quantomeno indirettamente e potenzialmente, le importazioni di elettricità, in particolare verde, provenienti dagli altri Stati membri.
Da un lato, deriva da tale normativa che i fornitori, nonché taluni consumatori, sono tenuti a detenere, alla scadenza annuale prevista, un certo quantitativo di certificati di elettricità, al fine di soddisfare l’obbligo delle quote gravante su di essi, che è funzione del quantitativo totale di elettricità che essi forniscono o consumano.
Orbene, in assenza, segnatamente, di una convenzione internazionale a tale scopo, soltanto i certificati attribuiti a norma del regime nazionale possono essere utilizzati per soddisfare tale obbligo. Così, detti fornitori e consumatori sono, per regola generale, tenuti, in ragione dell’elettricità che essi importano, ad acquistare siffatti certificati, a pena di dover pagare un diritto specifico.
Tali misure sono quindi tali da poter ostacolare le importazioni di elettricità provenienti da altri Stati membri (v., segnatamente, per analogia, sentenza Ligur Carni e a., C‑277/91, C‑318/91 e C‑319/91,
EU:C:1993:927
, punto 36).
Dall’altro, il giudice del rinvio osserva, sia nella sua decisione sia nelle sue questioni, che, anche se, nell’ambito del regime di sostegno istituito dalla normativa di cui trattasi nel procedimento principale, i produttori di elettricità verde possono vendere i loro certificati di elettricità sul mercato, aperto alla concorrenza, riservato a tale vendita, nulla vieta in tale normativa tuttavia a detti produttori di vendere questi certificati congiuntamente con l’elettricità che essi producono.
Orbene, l’esistenza di tale facoltà sembra, in pratica, idonea a poter favorire l’eventuale apertura di trattative e la concretizzazione di rapporti contrattuali, eventualmente di lungo termine, relativi alla fornitura di elettricità nazionale da parte di tali produttori ai fornitori o agli utenti di elettricità, che sarebbero, in effetti, in condizione di ottenere, in tal modo, sia l’elettricità sia i certificati verdi di cui necessitano per soddisfare l’obbligo delle quote che grava su di essi.
Ne consegue che, del pari in tale misura, il regime di sostegno di cui trattasi nel procedimento principale ha l’effetto, almeno potenziale, di frenare le importazioni di elettricità provenienti da altri Stati membri (v., in tal senso, sentenza Commissione/Irlanda, 249/81,
EU:C:1982:402
, punti da 27 a 29).
In tal contesto, occorre segnatamente ricordare che il fatto che uno Stato membro venga meno all’obbligo di adottare le misure sufficienti per impedire ostacoli alla libera circolazione delle merci, creati in particolare da azioni di operatori ma resi possibili da una normativa particolare che esso ha istituito, è idoneo a ostacolare gli scambi intracomunitari esattamente come un atto positivo (v., in questo senso, sentenze Commissione/Francia, C‑265/95,
EU:C:1997:595
, punto 31, e Schmidberger, C‑112/00,
EU:C:2003:333
, punto 58).
Alla luce di quanto precede, si deve constatare che una normativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale è idonea a ostacolare le importazioni di elettricità, in particolare verde, provenienti da altri Stati membri e che essa costituisce, di conseguenza, una misura d’effetto equivalente a restrizioni quantitative alle importazioni, in linea di principio incompatibile con gli obblighi del diritto dell’Unione derivanti dall’articolo 34 TFUE, salvo che tale normativa non possa essere obiettivamente giustificata (v., in questo senso, in particolare, sentenza Commissione/Austria, C‑320/03,
EU:C:2005:684
, punto 69).
Sull’eventuale giustificazione
Come risulta da costante giurisprudenza, una normativa o una prassi nazionale che costituisce misura d’effetto equivalente a restrizioni quantitative può essere giustificata da uno dei motivi di interesse generale elencati all’articolo 36 TFUE oppure da esigenze imperative. Nell’uno e nell’altro caso, la misura nazionale deve, in conformità al principio di proporzionalità, essere idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccedere quanto necessario perché esso sia raggiunto (v., segnatamente, sentenza Commissione/Austria, C‑524/07,
EU:C:2008:717
, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
– Sull’obiettivo di promozione del ricorso alle fonti di energia rinnovabili
Secondo una giurisprudenza costante, le misure nazionali idonee a ostacolare il commercio intracomunitario possono in particolare essere giustificate da esigenze imperative attinenti alla tutela dell’ambiente (v., in tal senso, sentenza Commissione/Austria,
EU:C:2008:717
, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
Al riguardo, si deve ricordare che l’uso di fonti di energia rinnovabili per la produzione di elettricità, che una normativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale è intesa a promuovere, è utile alla tutela dell’ambiente in quanto contribuisce alla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra che compaiono tra le principali cause dei cambiamenti climatici che l’Unione europea e i suoi Stati membri si sono impegnati a contrastare (v., in tal senso, sentenza PreussenElektra,
EU:C:2001:160
, punto 73).
A tale titolo, l’aumento di detto uso costituisce, come viene in particolare chiarito al considerando 1 della direttiva 2009/28, uno degli elementi importanti del pacchetto di misure richieste per ridurre tali emissioni e conformarsi al protocollo di Kyoto, alla convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, nonché agli altri impegni assunti a livello comunitario e internazionale per la riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra oltre il 2012.
Come la Corte ha già osservato, tale aumento mira anche alla tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, nonché alla preservazione dei vegetali, che costituiscono ragioni di interesse generale elencate all’articolo 36 TFUE (v., in questo senso, sentenza PreussenElektra,
EU:C:2001:160
, punto 75).
Risulta, inoltre, dall’articolo 194, paragrafo 1, lettera c), TFUE che lo sviluppo delle energie rinnovabili è uno degli obiettivi che devono guidare la politica dell’Unione nel settore dell’energia.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve ammettere che un obiettivo di promozione dell’uso di fonti di energia rinnovabili per la produzione di elettricità come quello perseguito dalla normativa di cui trattasi nel procedimento principale è in linea di principio idoneo a giustificare eventuali ostacoli alla libera circolazione delle merci.
– Sulla proporzionalità
Come si è ricordato al punto 76 della presente sentenza, perché tale normativa possa risultare giustificata, occorre nondimeno che essa soddisfi i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità, cioè che essa sia adatta a conseguire l’obiettivo legittimo che persegue e che sia necessaria a tale scopo.
Occorre, preliminarmente e in risposta a taluni interrogativi sollevati al riguardo dal giudice del rinvio, riesaminare, alla luce delle evoluzioni che il diritto dell’Unione pertinente ha conosciuto, talune specificità del mercato dell’elettricità prese in considerazione dalla Corte nel contesto dell’esame di proporzionalità da essa svolto nella sentenza PreussenElektra (
EU:C:2001:160
).
In particolare, come l’avvocato generale ha osservato ai paragrafi da 83 a 86 delle sue conclusioni, la constatazione effettuata dalla Corte al punto 78 di detta sentenza, secondo cui la direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (
GU 1997, L 27, pag. 20
), allora in vigore, costituiva soltanto una fase della liberalizzazione del mercato dell’elettricità e lasciava persistere ostacoli agli scambi di elettricità tra gli Stati membri, non è più attuale.
Occorre, infatti, ricordare che sono state successivamente adottate dall’Unione diverse normative aventi lo scopo di eliminare progressivamente tali ostacoli, al fine di permettere l’attuazione di un mercato interno dell’elettricità pienamente operativo, nel quale si trovano in particolare intensificati gli scambi transfrontalieri dell’elettricità nell’Unione e nell’ambito del quale tutti i fornitori potranno fornire i loro prodotti e i consumatori scegliere liberamente il loro fornitore. Ciò è accaduto, in particolare, con le direttive successive 2003/54 e 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54 (
GU L 211, pag. 55
), e con i regolamenti successivi (CE) n. 1228/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica (
GU L 176, pag. 1
) e (CE) n. 714/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica e che abroga il regolamento (CE) n. 1228/2003 (
GU L 211, pag. 15
).
Per contro, la constatazione svolta dalla Corte al punto 79 della sentenza PreussenElektra (
EU:C:2001:160
), secondo cui la natura dell’elettricità è tale che, una volta ammessa nella rete di trasporto o di distribuzione, è difficile stabilirne l’origine e in particolare la fonte di energia a partire dalla quale essa è stata prodotta, risulta confermata.
La circostanza che le direttive successive 2001/77 e 2009/38 abbiano previsto che l’origine dell’elettricità verde possa essere attestata mediante garanzie d’origine non è idonea a porre nuovamente in discussione tale constatazione.
Da una parte, come si è già osservato al punto 52 della presente sentenza, tali garanzie d’origine hanno l’unica funzione di indicare ai clienti finali qual è la parte di energia verde contenuta nell’assortimento energetico di un fornitore di elettricità.
D’altra parte, è giocoforza constatare che, alla luce della natura fungibile dell’elettricità presente nelle reti di trasporto e di distribuzione, dette garanzie non consentono di attestare che un dato quantitativo di elettricità fornita da tali reti sia esattamente quello proveniente da fonti di energia rinnovabili, in considerazione delle quali le stesse garanzie sono state rilasciate, cosicché la singolarizzazione sistematica dell’elettricità in quanto elettricità verde agli stadi della distribuzione e del consumo permane difficilmente praticabile.
Fatte salve tali considerazioni preliminari, occorre, in primo luogo, riflettere su uno degli aspetti della normativa di cui trattasi nel procedimento principale, posti in rilievo dal giudice del rinvio nelle sue questioni, in considerazione del quale un diniego d’autorizzazione è stato opposto alla Ålands Vindkraft, cioè il fatto che, in forza di tale normativa, i certificati di elettricità vengono concessi in ragione della sola elettricità verde prodotta sul territorio nazionale.
Al riguardo, occorre ammettere che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, siffatta limitazione territoriale può di per sé essere considerata necessaria al fine di raggiungere l’obiettivo legittimo che viene perseguito nella fattispecie, diretto a promuovere un aumento del ricorso all’uso delle fonti di energia rinnovabili nella produzione di elettricità.
È senz’altro vero, come ha sostenuto in particolare la Ålands Vindkraft, che l’obiettivo di tutela dell’ambiente sotteso a un aumento della produzione e del consumo di elettricità verde, cioè, in particolare, la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, come, del resto, gli obiettivi ad esso correlati di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali nonché della preservazione dei vegetali, sembrano a priori poter essere perseguiti nell’Unione indipendentemente dal fatto che tale aumento trovi la sua fonte in impianti collocati sul territorio di questo o quello Stato membro.
Tuttavia, poiché, in particolare, il diritto dell’Unione non ha proceduto ad un’armonizzazione dei regimi di sostegno nazionali all’elettricità verde, è, in linea di principio, consentito agli Stati membri limitare il beneficio di tali regimi alla produzione dell’elettricità verde collocata sul loro territorio.
Sotto un primo profilo, la circostanza che un regime di sostegno nazionale sia concepito in modo tale da beneficiare direttamente alla produzione di elettricità verde piuttosto che al suo solo consumo può spiegarsi, in particolare, alla luce della circostanza che il carattere «verde» dell’elettricità attiene soltanto al suo modo di produzione e che, quindi, è anzitutto nella fase della produzione che gli obiettivi ambientali relativi alla riduzione delle emissioni di gas possono essere effettivamente perseguiti.
Per contro, e come si è osservato ai punti 87 e 90 della presente sentenza, una volta che l’elettricità verde è stata ammessa nella rete di trasporto o di distribuzione, è difficile determinarne l’origine specifica, di modo che la sua singolarizzazione sistematica come elettricità verde nella fase del consumo appare difficilmente praticabile.
È peraltro necessario ricordare che, come risulta in particolare dai considerando 1 e 25 e dagli articoli 3, paragrafo 1, e 5, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2009/28 e come si è esposto nel contesto dell’esame della prima questione, per garantire la realizzazione degli impegni ambientali internazionali contratti dall’Unione, il legislatore dell’Unione ha assegnato ai diversi Stati membri obiettivi nazionali vincolanti formulati in termini di quote di produzione di elettricità verde.
Sotto un secondo profilo, e quanto al fatto che il regime di sostegno di cui trattasi nel procedimento principale è concepito in modo tale da beneficiare alla sola produzione di elettricità verde situata sul territorio nazionale, si deve osservare che, come osservato dal legislatore dell’Unione al considerando 15 della direttiva 2009/28, le situazioni di partenza, le possibilità di sviluppare energia proveniente da fonti di energia rinnovabili e il mix energetico differiscono da uno Stato membro all’altro, il che ha in particolare indotto tale legislatore a considerare che occorreva, tenuto conto di queste differenze, operare tra i detti Stati una ripartizione giusta e appropriata dell’impegno profuso al fine di soddisfare tali impegni internazionali dell’Unione.
Peraltro, e come ha del pari osservato tale legislatore al considerando 25 di detta direttiva, risulta essenziale, per garantire il buon funzionamento dei regimi di sostegno nazionali, che gli Stati membri possano controllare gli effetti e i costi di tali regimi in funzione del loro potenziale pur conservando la fiducia degli investitori.
Occorre ricordare, inoltre, che, pur preservando il carattere nazionale e, in linea di principio, territoriale, dei regimi di sostegno esistenti, il legislatore dell’Unione ha nondimeno previsto altresì diversi meccanismi destinati a consentire agli Stati membri di cooperare, nella misura del possibile, al fine di raggiungere gli obiettivi vincolanti ad essi impartiti da tale direttiva. Tra tali meccanismi figura la possibilità, prevista all’articolo 11 della stessa direttiva, di attuare regimi di sostegno comuni.
Come si è osservato al punto 22 della presente sentenza, di siffatta facoltà si sono in particolare avvalsi il Regno di Svezia e il Regno di Norvegia, i quali, possedendo entrambi un regime di sostegno che utilizza certificati verdi, hanno proceduto all’integrazione degli stessi.
Quanto alla circostanza, invocata dalla Ålands Vindkraft, secondo cui taluni indicatori attesterebbero il fatto che il Regno di Svezia disporrebbe fin da questo momento di capacità di produzione di elettricità verde idonee a consentirgli di conseguire gli obiettivi nazionali vincolanti ad esso assegnati da tale direttiva, è giocoforza constatare che essa, anche supponendola accertata, non è in grado di giustificare la conclusione secondo cui la limitazione territoriale che caratterizza il regime di sostegno di cui trattasi nel procedimento principale non sarebbe più dotata del carattere della necessarietà.
Infatti, è al riguardo sufficiente osservare che siffatto regime di sostegno all’energia verde, il cui costo di produzione risulta, come hanno in particolare ricordato il governo svedese e la Commissione, sempre molto elevato se confrontato con quello dell’elettricità prodotta da fonti di energia non rinnovabili, è volto, essenzialmente, a favorire, in una prospettiva di lungo termine, investimenti in nuovi impianti, attribuendo ai produttori talune garanzie quanto alla futura distribuzione della loro produzione di elettricità verde. Quindi, l’effettività di siffatto regime richiede, proprio per definizione, una certa persistenza nel tempo che sia in particolare idonea a garantire il rispetto del legittimo affidamento degli investitori che si sono impegnati in tale direzione e a garantire la prosecuzione della gestione di tali impianti.
Alla luce di quanto precede, non risulta che, per il semplice fatto di aver limitato il beneficio di un regime di sostegno che utilizza certificati verdi come quello di cui trattasi nel procedimento principale alla sola elettricità verde prodotta sul territorio nazionale, il Regno di Svezia abbia travisato il principio di proporzionalità. Allo stato attuale del diritto dell’Unione, detto Stato membro ha potuto legittimamente considerare che siffatta limitazione territoriale non eccede quanto necessario al fine di raggiungere l’obiettivo di aumento della produzione e, indirettamente, del consumo, di elettricità verde nell’Unione, perseguito tanto da detto regime nazionale quanto dalla direttiva 2009/28, nel contesto del quale esso fa parte.
È tuttavia necessario esaminare, in secondo luogo, se, contemplate unitamente alla limitazione territoriale appena valutata, le altre caratteristiche della normativa di cui trattasi nel procedimento principale, attestate dal giudice del rinvio, permettano di concludere che, considerata globalmente, tale normativa soddisfi a pieno i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità.
Al riguardo, occorre infatti ricordare che, come risulta dalla decisione di rinvio, tale normativa è in particolare caratterizzata da un obbligo imposto annualmente ai fornitori e a taluni utenti di elettricità, consistente nel detenere e nel restituire all’autorità competente un certo quantitativo di certificati di elettricità corrispondente a una quota delle loro forniture o del loro uso, a pena di dover pagare un diritto specifico.
Risulta del pari dalla descrizione contenuta in tale decisione, da una parte, che gli interessati possono procurarsi certificati di elettricità di cui si disfano i produttori su un mercato specifico aperto alla concorrenza, in cui il prezzo del certificato è determinato dal gioco dell’offerta e della domanda e, dall’altra, che detta normativa non richiede, né esclude, che l’elettricità e i certificati siano acquistati congiuntamente presso uno stesso produttore.
Deriva così dalla normativa di cui trattasi nel procedimento principale che, in caso di importazione in Svezia di elettricità verde prodotta dalla Ålands Vindkraft in Finlandia, la commercializzazione o il consumo di tale elettricità richiederanno, per regola generale, da parte dei fornitori o dei consumatori interessati, inclusa, eventualmente, la Ålands Vindkraft, nella sua eventuale qualità di fornitore, che questi ultimi acquistino i certificati di elettricità in ragione del quantitativo di elettricità così importato.
In considerazione di quanto precede, occorre osservare, sotto un primo profilo, che un regime di sostegno nazionale che utilizza, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, certificati verdi, mira in particolare a far sopportare il maggior costo collegato alla produzione di elettricità verde direttamente al mercato, cioè, ai fornitori e agli utenti di elettricità che sono vincolati all’obbligo delle quote e, infine, ai consumatori.
Operando siffatta scelta uno Stato membro non eccede il margine discrezionale che permane a suo favore nel perseguimento dell’obiettivo legittimo diretto ad aumentare la produzione di elettricità verde.
Sotto un secondo profilo, va osservato che, a differenza, ad esempio, di una sovvenzione all’investimento, tale tipo di regime è diretto a sostenere la gestione degli impianti di produzione di elettricità verde una volta che questi ultimi siano in attività. Al riguardo, l’obbligo delle quote è segnatamente destinato a garantire ai produttori di elettricità verde una domanda per i certificati ad essi attribuiti e a facilitare in tal modo la distribuzione dell’energia verde che essi producono a un prezzo superiore al prezzo di mercato dell’energia tradizionale.
L’effetto incentivante esercitato da siffatto regime sui produttori di elettricità in generale, tra cui, in particolare, quelli che cumulerebbero le qualità di produttore, da una parte, e di fornitore o di consumatore, dall’altra, al fine di indurli ad aumentare la loro produzione di elettricità verde, non sembra così poter essere messo in dubbio, né, quindi, l’idoneità di tale regime a conseguire l’obiettivo legittimo perseguito nella fattispecie.
Tuttavia, occorre osservare, sotto un terzo profilo, che il buon funzionamento di siffatto regime implica, essenzialmente, l’esistenza di meccanismi di mercato che siano idonei a permettere agli operatori che sono soggetti all’obbligo delle quote e che non dispongono ancora dei certificati richiesti al fine di assolvere detto obbligo, di approvvigionarsi di certificati in modo effettivo e a condizioni eque.
È importante quindi che siano istituiti meccanismi che garantiscono l’attuazione di un vero mercato dei certificati in cui l’offerta e la domanda possano effettivamente incontrarsi e tendere verso l’equilibrio, di modo che sia effettivamente possibile per i fornitori e per gli utenti interessati approvvigionarsi su di esso di certificati a condizioni eque.
Orbene, secondo le constatazioni del giudice del rinvio, i certificati verdi sono effettivamente venduti, nello Stato membro interessato, su un mercato aperto alla concorrenza di modo che il loro prezzo viene determinato dal gioco dell’offerta e della domanda.
Quanto alla circostanza che la normativa di cui trattasi nel procedimento principale ha previsto che i fornitori e gli utenti che non rispettino l’obbligo delle quote cui si trovano soggetti siano vincolati al pagamento di un diritto specifico, occorre indicare quanto segue. Anche se l’imposizione di tale penale può, certamente, essere considerata necessaria per indurre, da una parte, i produttori ad aumentare la produzione di elettricità verde e, dall’altra, gli operatori soggetti all’obbligo delle quote a procedere all’acquisto effettivo dei certificati richiesti, occorre tuttavia ancora che le modalità di determinazione e l’importo di tale penale non eccedano quanto necessario a tale scopo d’incentivazione, evitando segnatamente, al riguardo, di penalizzare gli operatori interessati in un modo che risulterebbe eccessivo.
Sotto un quarto profilo, va ricordato che il giudice del rinvio sottolinea che la normativa di cui trattasi nel procedimento principale non esclude che i fornitori e gli utenti soggetti all’obbligo delle quote possano approvvigionarsi presso produttori nazionali di elettricità verde congiuntamente di elettricità e di certificati di elettricità. La Ålands Vindkraft sostiene che, per questo motivo, i produttori nazionali di elettricità verde, abbinando la cessione di certificati di elettricità con quella dell’elettricità, possono favorire la distribuzione di quest’ultima.
Al riguardo, va osservato che, nei limiti in cui sussiste un mercato dei certificati verdi che soddisfa le condizioni enunciate ai punti 113 e 114 della presente sentenza su cui gli operatori che hanno importato elettricità proveniente da altri Stati membri possono approvvigionarsi di certificati in modo effettivo e a condizioni eque, il fatto che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale non vieti peraltro ai produttori di elettricità verde di vendere agli operatori che sono soggetti all’obbligo delle quote, congiuntamente, elettricità e certificati, non implica che tale normativa ecceda quanto è necessario per raggiungere l’obiettivo di aumento della produzione di elettricità verde. Infatti, la circostanza che sussista siffatta possibilità sembra idonea a poter esercitare un effetto incentivante supplementare sui produttori, inteso ad aumentare la loro produzione di elettricità verde.
Alla luce del complesso delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni seconda e terza dichiarando che l’articolo 34 TFUE deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che prevede l’assegnazione di certificati negoziabili ai produttori di elettricità verde in considerazione della sola elettricità verde prodotta sul territorio dello Stato membro interessato e che assoggetta i fornitori e taluni utenti di elettricità all’obbligo di restituire, annualmente, all’autorità competente, un certo quantitativo di tali certificati corrispondente a una quota del totale delle loro forniture o del loro uso di elettricità, a pena di dover pagare un diritto specifico.
Sulla quarta questione
Con la sua quarta questione, letta alla luce dei motivi contenuti nella decisione di rinvio, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se, supponendo che l’articolo 34 TFUE debba essere interpretato nel senso che non osta a una normativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale nella parte in cui quest’ultima riserva il beneficio delle misure di sostegno da essa istituite alla sola produzione di elettricità verde sul territorio dello Stato membro interessato, il diritto dell’Unione e, in particolare, il principio di certezza del diritto da esso sancito, osti, per contro, al fatto che detta limitazione dell’ambito d’applicazione territoriale non risulti espressamente dalle disposizioni di tale normativa.
Al riguardo, va ricordato che detto giudice considera che, in forza della normativa di cui trattasi nel procedimento principale, gli impianti di produzione di elettricità verde situati fuori del territorio svedese non attribuiscono il diritto al regime dei certificati di elettricità. Esso espone che, sebbene tale limitazione non risulti espressamente dal testo di detta normativa, un’interpretazione in tal senso si impone, in particolare alla luce dei suoi lavori preparatori.
La Commissione afferma, al riguardo, che detta limitazione risulta in modo espresso dalla formulazione dell’articolo 5 della legge del 2011, che figura al capo 1 di essa, di modo che non occorrerebbe che la Corte risponda alla questione presentata.
Occorre tuttavia osservare che l’obiettivo di stabilire in qual misura eventuale la limitazione dell’ambito d’applicazione territoriale della normativa di cui trattasi nel procedimento principale risulti o no dal testo di questa normativa ricade nell’interpretazione di quest’ultima e, quindi, nella competenza esclusiva dei giudici nazionali (v. segnatamente, in tal senso, sentenza ČEZ, C‑115/08,
EU:C:2009:660
, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
Riguardo alla questione presentata dal giudice del rinvio, occorre anzitutto ricordare che secondo la risposta fornita dalla Corte alla prima questione, il regime di sostegno di cui trattasi nel procedimento principale costituisce un regime di sostegno ai sensi degli articoli 2, secondo comma, lettera k) e 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28, chiamato, in tal modo e come risulta da quest’ultima disposizione, a contribuire alla realizzazione, da parte del Regno di Svezia, degli obiettivi vincolanti ad esso assegnati da tale direttiva in termini di produzione di elettricità verde sul suo territorio.
Orbene, deriva da una giurisprudenza costante che qualora gli Stati membri adottino, in tal modo, misure attraverso le quali attuano il diritto dell’Unione, essi sono tenuti a rispettare i principi generali di tale diritto, tra i quali compare, segnatamente, il principio di certezza del diritto (v., in particolare, in tal senso, sentenze Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, punto 43 e giurisprudenza ivi citata, nonché IBV & Cie, C‑195/12,
EU:C:2013:598
, punto 49).
Spetta al giudice del rinvio esaminare se una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale sia conforme a tale principio, mentre la Corte, allorché statuisce sul rinvio pregiudiziale a norma dell’articolo 267 TFUE, è competente esclusivamente a fornire a detto giudice tutti gli elementi interpretativi rientranti nel diritto dell’Unione che possono consentirgli di valutare tale conformità (v., in tal senso, in particolare, sentenza Plantanol,
EU:C:2009:539
, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
Al riguardo, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, il principio della certezza del diritto esige, da un lato, che le norme di diritto siano chiare e precise e, dall’altro, che la loro applicazione sia prevedibile da parte dei singoli (v., segnatamente, sentenza Plantanol,
EU:C:2009:539
, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).
In particolare, detto principio esige che una normativa consenta agli interessati di conoscere esattamente la portata degli obblighi che essa impone loro e che questi ultimi possano conoscere senza ambiguità i loro diritti e i loro obblighi e regolarsi di conseguenza (v., segnatamente, sentenza ArcelorMittal Luxembourg/Commissione e Commissione/ArcelorMittal Luxembourg e a., C‑201/09 P e C‑216/09 P,
EU:C:2011:190
, punto 68 e giurisprudenza citata).
Riguardo all’ambito d’applicazione territoriale del regime di sostegno previsto dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, il giudice del rinvio, al fine di stabilire se siano soddisfatti i requisiti del principio di certezza del diritto, può tenere conto di tutti gli elementi pertinenti che risultino dal dettato, dalla finalità o dall’economia di tale normativa (v., per analogia, sentenza Mitsui & Co. Deutschland, C‑256/07,
EU:C:2009:167
, punto 32).
Tale giudice può anche prendere in considerazione la circostanza che detta normativa nazionale rientra nel contesto dell’attuazione della direttiva 2009/28 cui rinviano d’altra parte espressamente i lavori preparatori della legge del 2011, in quanto, in particolare, come risulta dall’esame dedicato dalla Corte alla prima questione, tale direttiva consente espressamente l’instaurazione da parte degli Stati membri di simili regimi di sostegno territorialmente circoscritti, al fine, segnatamente, di consentire a detti Stati di raggiungere gli obiettivi vincolanti che tale direttiva impone loro in termini di produzione di energia verde sul loro territorio.
Considerati gli elementi che precedono e fatte salve le valutazioni finali rientranti nella competenza esclusiva del giudice nazionale, non emerge che la normativa di cui trattasi nel procedimento principale sia tale da violare il principio della certezza del diritto.
Alla luce dell’insieme delle suesposte considerazioni, occorre rispondere alla quarta questione dichiarando che spetta al giudice nazionale verificare, tenuto conto dell’insieme degli elementi pertinenti tra i quali può figurare, in particolare, il contesto normativo di diritto dell’Unione in cui rientra la normativa di cui trattasi nel procedimento principale, se tale normativa, considerata sotto il profilo del suo ambito d’applicazione territoriale, soddisfi i requisiti derivanti dal principio della certezza del diritto.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

1)
Le disposizioni di cui agli articoli 2, secondo comma, lettera k), e 3, paragrafo 3, della direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, devono essere interpretate nel senso che esse consentono a uno Stato membro di istituire un regime di sostegno come quello di cui trattasi nel procedimento principale, che prevede l’assegnazione di certificati negoziabili ai produttori di elettricità proveniente da fonti di energia rinnovabili, in considerazione della sola elettricità prodotta a partire da tali fonti sul territorio di detto Stato, e che assoggetta i fornitori e taluni utenti di elettricità all’obbligo di restituire, annualmente, all’autorità competente, un certo quantitativo di tali certificati, corrispondenti a una quota del totale delle loro forniture o del loro uso di elettricità.

2)
L’articolo 34 TFUE deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che prevede l’assegnazione di certificati negoziabili ai produttori di elettricità proveniente da fonti di energia rinnovabili in considerazione della sola elettricità prodotta a partire da tali fonti sul territorio dello Stato membro interessato e che assoggetta i fornitori e taluni utenti di elettricità all’obbligo di restituire, annualmente, all’autorità competente, un certo quantitativo di tali certificati corrispondente a una quota del totale delle loro forniture o del loro uso di elettricità, a pena di dover pagare un diritto specifico.

3)
Spetta al giudice nazionale verificare, tenuto conto dell’insieme degli elementi pertinenti tra i quali può figurare, in particolare, il contesto normativo di diritto dell’Unione in cui rientra la normativa di cui trattasi nel procedimento principale, se tale normativa, considerata sotto il profilo del suo ambito d’applicazione territoriale, soddisfi i requisiti derivanti dal principio della certezza del diritto.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo svedese.