CELEX: 62011CJ0363
Vorabentscheidungsersuchen
Begriff ‚Gericht eines Mitgliedstaats‘ im Sinne von Art. 267 AEUV
Verfahren, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt
Entscheidung eines nationalen Rechnungshofs über die Vorabbewilligung einer öffentlichen Ausgabe
Unzulässigkeit

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung
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der Art. 12, 20, 21 und 28 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union,
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von Art. 153 Abs. 1 Buchst. b und Abs. 5 AEUV sowie
—
der Paragrafen 3 Nr. 2 und 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge vom 18. März 1999 (im Folgenden: Rahmenvereinbarung) im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (
ABl. L 175, S. 43
).
Dieses Ersuchen ist vom Elegktiko Synedrio (Rechnungshof, Griechenland) im Rahmen eines Streits zwischen dem Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (Kommissar des Rechnungshofs beim Ministerium für Kultur und Tourismus, im Folgenden: Kommissar des Elegktiko Synedrio) und dem Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (Audit-Abteilung des Ministeriums für Kultur und Tourismus, im Folgenden: Audit-Abteilung) über die Weigerung des genannten Kommissars vorgelegt worden, die von dieser Abteilung ausgestellte Zahlungsanweisung betreffend das Arbeitsentgelt eines Bediensteten dieses Ministeriums, Herrn Konstantinos Antonopoulos, zu bestätigen.
Rechtlicher Rahmen
Griechisches Recht
Art. 98 der Verfassung bestimmt:
„(1)   In die Zuständigkeit des Rechnungshofs fallen insbesondere:
a)
die Prüfung der Ausgaben des Staates sowie der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstiger juristischer Personen, welche ihm durch besondere Gesetzesbestimmung zugewiesen werden;
b)
die Prüfung von Verträgen mit großem finanziellen Wert, in denen einer der Vertragspartner der Staat oder eine andere juristische Person ist, die dem Staat in dieser Hinsicht gesetzmäßig gleichgesetzt wird;
c)
die Prüfung der Rechnungslegung der rechnungspflichtigen Beamten und der Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstiger juristischer Personen, die der in Buchst. a vorgesehenen Prüfung unterliegen;
d)
Gutachten über Gesetzentwürfe betreffend Ruhegehälter oder Anerkennung von Dienstzeiten zwecks Verleihung von Ruhegehaltsansprüchen gemäß Art. 73 Abs. 2 sowie jede andere gesetzlich bestimmte Frage;
e)
die Erstellung und Vorlage eines Berichts an das Parlament über die Haushaltsrechnung und die Bilanz des Staates gemäß Art. 79 Abs. 7;
f)
die Entscheidung über Streitigkeiten betreffend die Zuerkennung von Ruhegehältern sowie wegen der Prüfung von Rechnungslegungen des Buchst. c;
g)
die Entscheidung über die Haftung von Zivil- oder Militärbeamten sowie von Kommunalbeamten und von Beamten anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts für jeden vorsätzlich oder fahrlässig dem Staat, den örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts verursachten Schaden.
…“
Die Satzung des Elegktiko Synedrio ist mit dem Präsidialdekret 774/1980 (im Folgenden: Präsidialdekret) kodifiziert worden.
Art. 17 Abs. 1 des Präsidialdekrets regelt die Zuständigkeit des Elegktiko Synedrio für die Prüfung, ob die öffentlichen Ausgaben ordnungsgemäß bewilligt werden und allen einschlägigen Gesetzen entsprechen.
Gemäß Art. 19 Abs. 1 des Präsidialdekrets wird die Vorabkontrolle der Zahlungsanweisungen für die Ausgaben der Ministerien von Richtern des zweiten Rangs bzw. von den Kommissaren des Elegktiko Synedrio vorgenommen, die in den Räumlichkeiten des jeweiligen Ministeriums arbeiten.
Nach Art. 21 Abs. 1 des Präsidialdekrets muss der zuständige Richter des zweiten Rangs bzw. der Kommissar Ausgaben, die nicht den Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 1 des Präsidialdekrets entsprechen, die Bewilligung versagen. Werden ihm die Ausgaben erneut zur Bewilligung vorgelegt und ist er weiterhin der Auffassung, dass diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, legt er die Sache der zuständigen Abteilung des Elegktiko Synedrio zur abschließenden Entscheidung vor.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Die Audit-Abteilung des Ministeriums für Kultur und Tourismus legte dem Kommissar des Elegktiko Synedrio beim selben Ministerium zwecks Bestätigung eine das Arbeitsentgelt von Herrn Antonopoulos für die Monate November 2008 bis Mai 2009 betreffende Zahlungsanweisung vor; Herr Antonopoulos ist Angestellter des genannten Ministeriums mit befristetem privatrechtlichen Vertrag, der Direktion für prähistorische und klassische Antiquitäten zugewiesen und Mitglied des Exekutivausschusses einer gewerkschaftlichen Organisation.
Der Kommissar des Elegktiko Synedrio weigerte sich, die Zahlungsanweisung zu bestätigen, und begründete dies damit, dass der Betroffene während des genannten Zeitraums wegen Urlaubs für gewerkschaftliche Belange 34 Tage an seinem Arbeitsplatz gefehlt habe, ohne dass sein Arbeitsentgelt für die Dauer dieses Urlaubs entsprechend gekürzt worden sei.
Nach Ansicht des Kommissars des Elegktiko Synedrio ergibt sich insoweit aus den anwendbaren Bestimmungen des griechischen Rechts, dass Arbeitnehmer, die der Staat im Rahmen eines befristeten privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses beschäftigt, einen Anspruch auf unbezahlten Urlaub für gewerkschaftliche Belange haben, während Arbeitnehmer, die der Staat im Rahmen eines unbefristeten privatrechtlichen Arbeitsverhältnisses auf Planstellen beschäftigt, in den Genuss von bezahltem Urlaub für gewerkschaftliche Belange kommen.
Die Audit-Abteilung legte dem Kommissar die fragliche Zahlungsanweisung jedoch erneut zur Bestätigung vor und machte insbesondere geltend, dass der angeblich Begünstigte, da er ein befristetes privatrechtliches Arbeitsverhältnis habe, nach Art. 4 des Dekrets 164/2004 des Präsidenten zur Umsetzung der Richtlinie 1999/70, die das Verbot der unterschiedlichen Behandlung von Arbeitnehmern mit befristetem Arbeitsvertrag und vergleichbaren Arbeitnehmern mit unbefristetem Arbeitsvertrag aufgestellt habe, für die Tage, an denen er wegen Urlaubs für gewerkschaftliche Belange abwesend gewesen sei, einen Anspruch auf sein Arbeitsentgelt habe.
Die fortdauernde Weigerung des Kommissars des Elegktiko Synedrio, die betreffende Zahlungsanweisung zu bestätigen, gab Anlass zu einem Streit, mit dessen Klärung, wie vom Gesetz vorgesehen, die Abteilung 1 des Elegktiko Synedrio aufgrund des „abschlägigen Berichts“ dieses Kommissars vom 3. November 2009 befasst wurde.
Bei der Prüfung dieses „abschlägigen Berichts“ am 1. Juli 2010 wurden Fragen zur Auslegung des Unionsrechts aufgeworfen. Unter diesen Umständen hat die Abteilung 1 des Elegktiko Synedrio beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Stellt die Zahlung oder Nichtzahlung eines Entgelts an den Arbeitnehmer für die Dauer seiner Abwesenheit von der Arbeit wegen Urlaubs für gewerkschaftliche Belange eine Arbeitsbedingung oder eine Beschäftigungsbedingung im Sinne des Unionsrechts dar, und stellen insbesondere Vorschriften von Gesetzen, die die Gewährung eines Urlaubs für gewerkschaftliche Belange an im öffentlichen Dienst befristet beschäftigte Arbeitnehmer vorsehen, die dort keine Planstelle innehaben, und die Eigenschaft von Mitgliedern des Vorstands einer gewerkschaftlichen Organisation haben, eine „Arbeitsbedingung“ im Sinne von Art. 137 Abs. 1 Buchst. b EG und eine „Beschäftigungsbedingung“ nach Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dar, oder gehört diese Frage zu den dem Unionsrecht entzogenen Bereichen des Arbeitsentgelts und des Koalitionsrechts?
2.
Bei Bejahung der vorstehenden Frage: Kann ein Arbeitnehmer mit einem unbefristeten privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst, der eine Planstelle innehat und dieselbe Arbeit ausübt wie ein Arbeitnehmer mit einem befristeten privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, der keine Planstelle innehat, als diesem Arbeitnehmer im Sinne der Paragrafen 3 Nr. 2 und 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung „vergleichbar“ angesehen werden, oder genügt der Umstand, dass die nationale Verfassung (Art. 103) und die entsprechenden Ausführungsgesetze für ihn eine besondere Dienstregelung vorsehen (Einstellungsbedingungen und besondere Garantien gemäß Art. 103 Abs. 3 der Verfassung), dafür, ihn als nicht „vergleichbar“ und somit einem Arbeitnehmer mit befristetem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, der keine Planstelle innehat, nicht gleichgeordnet anzusehen?
3.
Bei Bejahung der beiden vorstehenden Fragen:
a)
Wenn sich aus den nationalen Rechtsvorschriften ergibt, dass Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst mit einem unbefristeten Arbeitsverhältnis, die eine Planstelle innehaben und Mitglieder des Vorstands einer gewerkschaftlichen Organisation zweiten Grades sind, bezahlten Urlaub für gewerkschaftliche Belange (bis zu neun Tagen pro Monat) erhalten, wohingegen Arbeitnehmer desselben Dienstes mit einem befristeten Arbeitsverhältnis ohne Planstelle, jedoch mit derselben vorstehend beschriebenen gewerkschaftlichen Funktion einen zwar ebenso langen, jedoch unbezahlten Urlaub für gewerkschaftliche Belange erhalten, stellt dann diese Unterscheidung eine schlechtere Behandlung der zweiten Kategorie von Arbeitnehmern im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dar?
b)
Stellen gerade die zeitlich begrenzte Dauer des Arbeitsverhältnisses der zweiten Kategorie von Arbeitnehmern sowie die Differenzierung in ihrer Dienstregelung insgesamt (Bedingungen der Einstellung, der Beförderung, der Auflösung des Arbeitsverhältnisses) sachliche Gründe dar, die diese Unterscheidung rechtfertigen können?
4.
Stellt die streitige Differenzierung der Gewerkschaftsmitarbeiter, die unbefristet beschäftigte Arbeitnehmer mit einer Planstelle im öffentlichen Dienst sind, im Hinblick auf die dieselbe gewerkschaftliche Funktion ausübenden befristet beschäftigten Arbeitnehmer in demselben Dienst ohne Planstelle einen Verstoß gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung bei der Ausübung gewerkschaftlicher Rechte nach den Art. 12, 20, 21 und 28 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dar oder kann die Differenzierung durch die Andersartigkeit der Dienstregelungen der Arbeitnehmer der beiden Kategorien gerechtfertigt werden?
Zur Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
Nach Art. 267 AEUV entscheidet der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung der Verträge sowie über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union.
Wird eine derartige Frage einem Gericht eines Mitgliedstaats gestellt und hält dieses Gericht eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich, so kann es diese Frage dem Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen. Außerdem ergibt sich aus Art. 267 AEUV, dass ein einzelstaatliches Gericht, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, wenn eine derartige Frage in einem schwebenden Verfahren bei ihm gestellt wird, zur Anrufung des Gerichtshofs verpflichtet ist.
Folglich muss die vorlegende Stelle, um zur Anrufung des Gerichtshofs im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens befugt zu sein, als „Gericht“ im Sinne dieser Vorschrift qualifiziert werden können.
Zu prüfen ist daher, ob der Elegktiko Synedrio in dem Zusammenhang, der zum vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geführt hat, ein Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV und folglich befugt ist, dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen.
Nach ständiger Rechtsprechung stellt der Gerichtshof zur Beurteilung der rein unionsrechtlichen Frage, ob es sich bei der vorlegenden Stelle um ein „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV handelt, auf eine Reihe von Gesichtspunkten ab, wie die gesetzliche Grundlage der Stelle, ihre Dauerhaftigkeit, ihre obligatorische Gerichtsbarkeit, das streitige Verfahren, die Anwendung von Rechtsnormen durch diese Stelle sowie ihre Unabhängigkeit (vgl. u. a. Urteile vom 17. September 1997, Dorsch Consult,
C-54/96, Slg. 1997, I-4961
, Randnr. 23, vom 31. Mai 2005, Syfait u. a.,
C-53/03, Slg. 2005, I-4609
, Randnr. 29, und vom 14. Juni 2007, Häupl,
C-246/05, Slg. 2007, I-4673
, Randnr. 16, sowie Beschluss vom 14. Mai 2008, Pilato,
C-109/07, Slg. 2008, I-3503
, Randnr. 22).
Zudem sind die nationalen Gerichte zur Anrufung des Gerichtshofs nur befugt, wenn bei ihnen ein Rechtsstreit anhängig ist und sie im Rahmen eines Verfahrens zu entscheiden haben, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt (vgl. u. a. Urteile vom 12. November 1998, Victoria Film,
C-134/97, Slg. 1998, I-7023
, Randnr. 14, vom 30. November 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund,
C-195/98, Slg. 2000, I-10497
, Randnr. 25, und Syfait, Randnr. 35).
Außerdem bedeutet der Begriff der Unabhängigkeit, die dem Auftrag des Richters innewohnt, nach ständiger Rechtsprechung vor allem, dass die betreffende Stelle gegenüber der Behörde, die die mit einem Rechtsbehelf angefochtene Entscheidung erlassen hat, die Eigenschaft eines Dritten hat (vgl. Urteile vom 30. März 1993, Corbiau,
C-24/92, Slg. 1993, I-1277
, Randnr. 15, und vom 19. September 2006, Wilson,
C-506/04, Slg. 2006, I-8613
, Randnr. 49).
Schließlich ist die Befugnis einer Stelle, nach Art. 267 AEUV den Gerichtshof anzurufen, sowohl anhand struktureller als auch anhand funktioneller Kriterien zu prüfen. Eine Stelle kann insoweit als „Gericht“ im Sinne dieser Vorschrift qualifiziert werden, wenn sie gerichtliche Funktionen ausübt, nicht aber bei Ausführung anderer Aufgaben, insbesondere administrativer Art (vgl. in Bezug auf den italienischen Rechnungshof die Beschlüsse vom 26. November 1999, ANAS,
C-192/98, Slg. 1999, I-8583
, Randnr. 22, und RAI,
C-440/98, Slg. 1999, I-8597
, Randnr. 13). Die Behörde, bei der ein Rechtsbehelf gegen eine Entscheidung der Dienststellen einer Verwaltung eingelegt wird, kann nicht als Dritter im Verhältnis zu diesen Dienststellen und damit nicht als Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV angesehen werden, wenn sie eine institutionelle Verbindung zu dieser Verwaltung aufweist (vgl. in diesem Sinne Urteile Corbiau, Randnr. 16, und vom 30. Mai 2002, Schmid,
C-516/99, Slg. 2002, I-4573
, Randnr. 37).
Zunächst geht im vorliegenden Fall aus der Vorlageentscheidung hervor, dass der Elegktiko Synedrio angerufen wurde, um einen anlässlich einer Vorabkontrolle von öffentlichen Ausgaben entstandenen Streit zwischen dem Kommissar des Elegktiko Synedrio beim Ministerium für Kultur und Tourismus und der Audit-Abteilung dieses Ministeriums zu klären.
Insoweit ergibt sich aus den Akten, dass der Kommissar des Elegktiko Synedrio ein Mitglied des Elegktiko Synedrio ist und gemäß Art. 19 Abs. 1 des Präsidialdekrets bei jedem Ministerium eine Vorabkontrolle der vom betreffenden Ministerium ausgestellten Zahlungsanweisungen vornimmt. Der fragliche Streit geht darauf zurück, dass sich der Kommissar des Elegktiko Synedrio beim Ministerium für Kultur und Tourismus geweigert hat, die Ausgaben zu bewilligen, die dem Entgelt eines Arbeitnehmers mit befristetem Vertrag für die Zeiten eines Urlaubs für gewerkschaftliche Belange entsprechen. Diese Weigerung erfolgte gegenüber der Behörde, die die ursprüngliche Zahlungsanweisung ausgestellt hatte; im vorliegenden Fall handelt es sich um die Audit-Abteilung desselben Ministeriums. Diese Abteilung legte jedoch eine der vorhergehenden entsprechende neue Zahlungsanweisung vor. Unter diesen Umständen hat der Kommissar, der sich weiterhin weigerte, seine Bewilligung zu erteilen, gemäß Art. 21 Abs. 1 des Präsidialdekrets seinen „abschlägigen Bericht“ dem Elegktiko Synedrio vorgelegt, was dazu führte, dass dieser mit der Entscheidung über diesen Bericht befasst wurde.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Elegktiko Synedrio mit seinem Kommissar beim Ministerium für Kultur und Tourismus, der den vor dem Elegktiko Synedrio angefochtenen „abschlägigen Bericht“ erstellt hat, eine offenkundige institutionelle und funktionelle Verbindung aufweist, die es ausschließt, dass ihm in Bezug auf diesen Kommissar die Eigenschaft eines Dritten zuerkannt wird (vgl. entsprechend Urteile Corbiau, Randnr. 16, und Schmid, Randnr. 38).
Daher hat der Elegktiko Synedrio bei der Entscheidung über den von seinem Kommissar erstellten „abschlägigen Bericht“ nicht die Eigenschaft eines Dritten in Bezug auf die in Rede stehenden Interessen und besitzt somit nicht die erforderliche Unparteilichkeit gegenüber dem durch die fragliche Ausgabe Begünstigten, im vorliegenden Fall Herrn Antonopoulos (vgl. entsprechend Urteil vom 22. Dezember 2010, RTL Belgium,
C-517/09, Slg. 2010, I-14093
, Randnr. 47).
Sodann ist festzustellen, dass im Gegensatz zu den Zuständigkeiten des Elegktiko Synedrio, die die „Entscheidung über Streitigkeiten“ betreffend die Zuerkennung von Ruhgehältern im Sinne von Art. 98 Abs. 1 Buchst. f der Verfassung und die „Entscheidung“ über die Haftung von Zivil- oder Militärbeamten im Sinne von Art. 98 Abs. 1 Buchst. g der Verfassung betreffen, seine Zuständigkeit im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens die vorab durchzuführende „Kontrolle“ der Staatsausgaben nach Art. 98 Abs. 1 Buchst. a der Verfassung betrifft und somit nicht zu einer solchen Entscheidung führen wird.
Insoweit geht nämlich aus der Vorlageentscheidung hervor, dass der Elegktiko Synedrio aufgrund dieser letztgenannten Zuständigkeit die haushaltsmäßige Rechtmäßigkeit der öffentlichen Ausgaben beurteilt und eine Entscheidung erlässt, der keine Rechtskraft zukommt.
Somit fügt sich, entgegen dem in Randnr. 19 des vorliegenden Urteils angesprochenen, von der Rechtsprechung aufgestellten Erfordernis, eine solche Entscheidung nicht in den Rahmen eines Verfahrens ein, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt.
Schließlich ist in der mündlichen Verhandlung festgestellt worden, dass der Betroffene als Begünstigter der im Ausgangsverfahren fraglichen Ausgabe nicht Partei in dem Verfahren vor dem Elegktiko Synedrio ist, das ausschließlich einen Streit zwischen dem Kommissar des Elegktiko Synedrio und der die Ausgabe beabsichtigenden Verwaltungsbehörde über die Rechtmäßigkeit der vorgesehenen Ausgabe und des durchgeführten Verfahrens betrifft.
Im Rahmen dieses Verwaltungsvorgangs ist der Betroffene als Begünstigter der fraglichen Ausgabe nur ein Beobachter, der den Standpunkt der Audit-Abteilung des Ministeriums, das ihm sein Arbeitsentgelt auszahlen möchte, unterstützt.
Erst zu einem späteren Zeitpunkt, wenn das Verwaltungsgericht angerufen worden ist, ergeht ein Urteil in dem Rechtsstreit zwischen dem Betroffenen und der Verwaltung über die Auszahlung des genannten Arbeitsentgelts. Somit ist es Sache des Verwaltungsgerichts, über den Entgeltanspruch des Betroffenen zu entscheiden und in diesem Rahmen gegebenenfalls das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen (vgl. entsprechend Urteil Victoria Film, Randnr. 18).
Unter diesen Umständen kann hier nicht davon ausgegangen werden, dass die vorlegende Stelle in Ausübung gerichtlicher Tätigkeit handelt (vgl. entsprechend Beschlüsse vom 12. Januar 2010, Amiraike Berlin,
C-497/08, Slg. 2010, I-101
, Randnr. 21, sowie vom 24. März 2011, Bengtsson,
C-344/09, Slg. 2011, I-1999
, Randnr. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich bei umfassender Beurteilung, dass der Elegktiko Synedrio in dem Zusammenhang, der zum vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geführt hat, kein Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV darstellt und folglich nicht befugt ist, dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen.
Demnach ist das Vorabentscheidungsersuchen des Elegktiko Synedrio für unzulässig zu erklären.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit vor dem Elegktiko Synedrio; die Kostenentscheidung ist daher dessen Sache. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

Das mit Entscheidung vom 1. Juli 2011 vorgelegte Vorabentscheidungsersuchen des Elegktiko Synedrio (Griechenland) ist unzulässig.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Griechisch.